Das Safeguardinstrument

POSITION | AUSSENWIRTSCHAFTSPOLITIK | SAFEGUARDS

Das Safeguardinstrument Effektive und ausgewogene Anwendung unter WTO-Konformität und differenzierten Kriterien

Dezember 2020 Empfehlungen ▪

Im Rahmen des von der Europäischen Kommission im Sommer 2020 initiierten Trade Policy 2017 Review und in der Diskussion um europäische Open Strategic Autonomy23. wirdOktober vermehrt über die Nutzung von Safeguards im Handelsschutz gesprochen. Somit rückt dieses bisweilen kaum bekannte und vergleichsweise wenig genutzte Instrument vermehrt in den Fokus der handelspolitischen Schutzdebatte.

▪

Der BDI regt an, dass angesichts der wachsenden Herausforderungen im internationalen Handel für einige Branchen (zunehmender weltweiter Protektionismus, wachsende Überkapazitäten, Mengenumleitungen in den europäischen Markt) die Europäische Kommission die Anwendung von Safeguards ergebnisoffen prüfen sollte. Wenn die Voraussetzungen für den Einsatz des Instrumentes vorliegen, muss es nach genauer, ausgewogener Untersuchung konsequent angewendet werden, sofern ein entsprechender Antrag gestellt wurde.

▪

Grundsätzlich muss immer die Einhaltung der Vorgaben des WTO-Übereinkommens über Safeguards gewährleistet sein. Dabei gilt immer, dass sowohl die Anliegen produzierender als auch einführender und verbrauchender Wirtschaftsbeteiligter, also das Unionsinteresse, angemessen berücksichtigt werden müssen.

▪

Die Europäische Kommission muss vor Einführung der Safeguards sorgfältig prüfen, ob die hierfür erforderlichen Kriterien erfüllt sind.

▪

Nicht immer werden Safeguards in Drittländern im Einklang mit den Regeln der WTO ergriffen.

Die EU muss rigoros gegen solche protektionistischen Tendenzen vorgehen.

-

Einige Branchen melden, dass sie sich in Drittstaaten regelmäßig mit Safeguard-Untersuchungen oder -Maßnahmen oder gar Retorsionsmaßnahmen konfrontiert sehen.

-

Grundsätzlich hält der BDI die Notifizierung von Safeguards bei der WTO für notwendig. Es ist vielmehr ein Problem, dass nicht alle Länder ihrer Notifizierungspflicht nachkommen. Ein effektiverer Durchsetzungsmechanismus einschließlich stärkerer Anreize zur Notifizierung sollte seitens der WTO vorgenommen werden.

Eckart von Unger | Außenwirtschaftspolitik | T: +32 2 79210-20 | e.vonunger@bdi.eu Katherine Tepper | Außenwirtschaftspolitik | T: +49 30 2028-1499 | k.tepper@bdi.eu | www.bdi.eu Anna Kantrup | Außenwirtschaftspolitik | T: +49 30 2028-1526 | a.kantrup@bdi.eu | www.bdi.eu

Das Safeguardinstrument

Die EU-Safeguards1 und ihr multilateraler Kontext Seit 2008 ist die Zahl der eingeleiteten Safeguarduntersuchungen innerhalb der G20 stetig gestiegen.

Bei der Anzahl der verhängten Maßnahmen ist ein ähnlicher Trend zu beobachten. 2 Damit zeigt sich auch bei den Safeguards ein vergleichbarer Trend wie bei den anderen handelspolitischen Schutzinstrumenten, Antidumping- und Antisubventionsverfahren.3 In den vergangenen Jahren und Monaten ist die Diskussion um Safeguards auch in der breiteren Öffentlichkeit in der Europäischen Union angekommen. So wird im Rahmen des von der Europäischen Kommission im Sommer 2020 initiierten Trade Policy Review und in der Diskussion um europäische Open Strategic Autonomy vermehrt über die Nutzung von Safeguards im Handelsschutz gesprochen. Somit rückt dieses bisweilen kaum bekannte und vergleichsweise wenig genutzte Instrument vermehrt in den Fokus der handelspolitischen Schutzdebatte.

Ziel der Safeguarduntersuchungen und Safeguards Im Gegensatz zu den geläufigeren handelspolitischen Schutzinstrumenten (Trade Defense Instruments, TDI) – Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen – konzentrieren sich Safeguards nicht auf die "Fairness" des Handels, sondern werden angewandt, wenn europäische Wirtschaftsbeteiligte von einem "unvorhergesehenen, starken und plötzlichen" Anstieg der Einfuhren betroffen sind. Das Instrument zielt darauf ab, dem betroffenen Industriezweig eine "vorübergehende Atempause" zu verschaffen, um sich an eine erhebliche Zunahme von Einfuhren anzupassen. Safeguards gehen damit nicht auf ein „Fehlverhalten“ Dritter (wie Dumping oder unerlaubte Subventionen) zurück. Deshalb stehen den von Safeguards betroffen Drittstaaten auch äquivalente handelspolitische Kompensationsmaßnahmen (zum Beispiel Zollerleichterungen in anderen Bereichen) zu. Ein weiterer Unterschied zwischen Safeguards und den anderen beiden handelspolitischen Schutzinstrumenten besteht darin, dass sie nicht auf Einfuhren aus einem bestimmten Land oder bestimmten Ländern angewandt werden, sondern auf Einfuhren aus allen Ländern. 4 Darüber hinaus ist die Untersuchung nicht nur auf gleichartige Waren beschränkt, sondern kann auch unmittelbar konkurrierende Waren erfassen. Obwohl die EU im Jahr 2018 eine Reform der Antidumping- und Antisubventionsinstrumente abgeschlossen hat, ist derzeit keine Reform der EU-Safeguards geplant.

WTO-Übereinkommen über Safeguards Der Rahmen für Safeguards der EU findet sich im WTO-Übereinkommen über Safeguards (Artikel XIX, GATT). Das Abkommen erlaubt es WTO-Mitgliedern, Safeguards zu ergreifen, um einen bestimmten inländischen Wirtschaftszweig vor einem unvorhergesehenen Anstieg von Einfuhren einer Ware zu schützen, die einen ernsthaften Schaden für diesen Wirtschaftszweig verursacht oder zu verursachen droht.

Das Abkommen legt die Anforderungen für Safeguarduntersuchungen fest, einschließlich der öffentlichen Bekanntmachung von Anhörungen, der Möglichkeit für interessierte Parteien, Beweise vorzulegen, und der Möglichkeit vorläufiger Maßnahmen, wenn eine ernsthafte Schädigung bereits festgestellt wurde. Die Kriterien für eine ernsthafte Schädigung und die Faktoren, die bei der Bestimmung der Auswirkungen von Einfuhren berücksichtigt werden müssen, sind ebenfalls in dem Abkommen

1

Im Folgenden benutzen wir durchgehend die Termini Safeguards und Safeguarduntersuchungen. In deutschsprachiger Literatur werden häufig auch die Begriffe Schutzklauseln oder Schutzmaßnahmen verwendet.

2 Welthandelsorganisation (2008-2020), G20-Trade Monitoring Berichte, <https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/g20_annex_bis_jun20_e.xls> (eingesehen am 24 Juli 2020), BDI-Analyse 3 Weitere Informationen zu diesen Verfahren können Sie den beiden BDI-Positionspapieren zum Thema entnehmen: Antidumpingmaßnahmen der Europäischen Union (Juli 2020) und Reform of the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (Juni 2020) 4 Europäische Kommission, Safeguards, <https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/trade-defence/actions-againstimports-into-the-eu/safeguards/> (eingesehen am 30.07.2020).

3

Das Safeguardinstrument

festgelegt. Maßnahmen sollten nur in dem Maße angewandt werden, wie dies zur Verhinderung und Behebung einer ernsthaften Schädigung und zur Erleichterung der Anpassung der heimischen Produktion erforderlich ist. Wird aufgrund einer Untersuchung eine Mengenbeschränkung auf Einfuhren verhängt, sollte diese Maßnahme die Einfuhrmenge nicht unter den Jahresdurchschnitt der letzten drei Jahre senken. Die Maßnahmen sollten nicht länger als vier Jahre gelten. In Sonderfällen können sie auf maximal acht Jahre verlängert werden.

Ausgenommen von den Maßnahmen werden bestimmte Entwicklungsländer, falls zwei Kriterien gleichzeitig erfüllt sind, und zwar, wenn 1. der Anteil der Einfuhren des Produkts aus einem Entwicklungsland an den Gesamteinfuhren des Produkts drei Prozent nicht übersteigt, 2. die Einfuhren des Produkts aus Entwicklungsländern mit einem Anteil von weniger als drei Prozent der Gesamteinfuhren zusammen weniger als neun Prozent der Gesamteinfuhren ausmachen.

Entwicklungsländer können die Geltungsdauer von eigenen Safeguards um bis zu zwei Jahre über das normale Maximum hinaus auf bis zu zehn Jahre verlängern. Schließlich wurde mit dem Abkommen der Ausschuss für Safeguards (Safeguards Committee) eingerichtet, der die Anwendung überwachen soll.5 Innerhalb der WTO leiteten 27 Mitglieder bis zum Ende des Jahres 2019 61 Fälle gegen 13 Länder mit der Begründung ein, dass ihre Safeguards gegen das Überabkommen verstießen. Die meisten Fälle wurden gegen die Vereinigten Staaten eingereicht (26, davon acht im Zusammenhang mit den Stahlzöllen aus dem Jahr 2002 und neun mit den Stahlzöllen aus dem Jahr 2018), gefolgt von Argentinien und Chile, mit jeweils acht Fällen gegen sie. Die EU leitete mit sieben Fällen die meisten dieser Verfahren ein, gefolgt von Argentinien (5) und den Vereinigten Staaten (4). Die meisten Safeguardfälle betrafen Maßnahmen gegen Stahlprodukte (25, davon 21 gegen die USA). Die übrigen Fälle betrafen unter anderem landwirtschaftliche Produkte wie Zucker, Milchprodukte, Fleisch und Fisch, sowie Schuhe, Polypropylen und Solarzellenplatten. Insgesamt wurden bis zum Jahresende 2019 185 Safeguards eingeführt. Es wurden also in 33 Prozent aller Maßnahmen Klagen gegen sie eingereicht.

5

Welthandelsorganisation, Agreement on Safeguards, <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/ursum_e.htm#lAgreement> (eingesehen am 30.07.2020).

4

Das Safeguardinstrument

Anzahl der bei der WTO eingereichten Fälle gegen Safeguards, nach Angeklagtem

Diagrammtitel

30

27

25 20 15

8

10

8 5

4

5

2

2

1

1

1

1

1

1

0

Quelle: Welthandelsorganisation, Dispute Settlement Gateway, <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_cases_e.htm> (eingesehen am 19.10.2020).

Anzahl der bei der WTO eingereichten Fälle gegen Safeguards, nach Kläger Diagrammtitel 8

7 7 6

5 5

4

4

4

4

3

3

3

3

3

2

2

2

2

2

2

2

2

2

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1 0

Quelle: Welthandelsorganisation, Dispute Settlement Gateway, <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_cases_e.htm> (eingesehen am 19.10.2020).

5

Das Safeguardinstrument

EU-Safeguarduntersuchungen Die Hürden der WTO für den Einsatz von Safeguards sind sehr hoch. So muss die Europäische Kommission nachweisen, dass der Anstieg der Importe dieser Produkte oder Produktgruppen signifikant war, auf unvorhergesehene Entwicklungen zurückzuführen ist und eine ernsthafte Schädigung auf dem EU-Markt verursacht oder zu verursachen droht. Somit ist ein höheres Schadensrisiko als bei Antidumping- oder Ausgleichszöllen erforderlich. Darüber hinaus muss die Kommission über die Verpflichtungen im Rahmen des WTO-Übereinkommens über Safeguards hinaus nachweisen, dass diese Maßnahmen (beispielsweise Zölle oder Einfuhrquoten) im Interesse der Europäischen Union liegen.

Sowohl die EU-Produzenten als auch die Kommission selbst können Safeguarduntersuchungen einleiten. Von Seiten der Hersteller erfordert dies einen hinreichend begründeten Antrag bei den Behörden in einem oder mehreren EU-Mitgliedstaaten. Gelangt die Kommission nach Konsultation der nationalen Behörden zu der Auffassung, dass genügend Beweise vorliegen, eröffnet sie eine solche Untersuchung durch eine Bekanntmachung im Amtsblatt der EU. Bei den Untersuchungen werden Einfuhrtrends, die Bedingungen, unter denen sie stattfinden, und die Gefahr beziehungsweise Ursache eines ernsthaften Schadens für EU-Produzenten untersucht. Sie müssen innerhalb von neun Monaten abgeschlossen werden.

EU-Safeguards Safeguards können auf unterschiedliche Weise ergriffen werden, beispielsweise in Form erhöhter Zölle oder von Einfuhr- und Zollkontingenten. Werden Einfuhrkontingente verhängt, werden diese in der Regel mindestens auf der durchschnittlichen Höhe der Einfuhren der letzten drei repräsentativen Jahre festgesetzt. In der Vergangenheit hat die Kommission Zollkontingente eingeführt, das heißt, dass auf die Einfuhren, die das Kontingent überschreiten, zusätzliche Zölle erhoben werden. Unter besonderen Umständen, wie bei den im Jahr 2018 ergriffenen Stahlzöllen, können auch vorläufige Maßnahmen verhängt werden, wenn der Nachweis eines eindeutigen Schadens erbracht wurde. 6

Safeguards der G20-Staaten im Vergleich7 Die G20-Länder leiteten zwischen Oktober 2008 und Mitte Mai 2020 insgesamt 119 Safeguarduntersuchungen ein. In 58 dieser Fälle (49 %) wurden endgültige Maßnahmen eingeführt. Indien leitete mit 41 Untersuchungen die meisten Untersuchungen ein, gefolgt von Indonesien (31), der Türkei (13) und Russland (10). Argentinien, Japan und Südkorea initiierten in der erfassten Zeit keine Safeguarduntersuchungen, und Brasilien, Kanada, China und Mexiko leiteten jeweils eine Untersuchung ein.

6

Europäische Kommission, Measures, <https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_151032.pdf> (eingesehen am 30.07.2020).

7 Hier konzentrieren wir uns vor allem im G20-Kontext auf Untersuchungen und Maßnahmen, die zwischen 2008-2020 ergriffen wurden, da die WTO und die UNCTAD mit der umfassenden Überwachung von handelsfördernden und handelsbeschränkenden Maßnahmen begonnen haben.

6

Das Safeguardinstrument

Gesamtzahl der unter G20-Ländern eingeleiteten Safeguarduntersuchungen Diagrammtitel Oktober 2008 - Mitte Mai 2020 140 120

118

119

2019

2020

104 100 80

89

83

79

96

66

59 60 42 33

40 21 20 3 0 2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Quelle: Welthandelsorganisation (2008-2020), G20-Trade Monitoring Berichte, <https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/g20_annex_bis_jun20_e.xls> (eingesehen am 24. Juli 2020), BDI-Analyse.

Gesamtzahl der unter G20-Ländern eingeleiteten Safeguarduntersuchungen, nach Ländern Total Oktober 2008 - Mitte Mai 2020

45

41

40 35

31

30 25 20 15 10 5 0

13 10

7

6 3

2

2

1

1

1

1

0

0

0

Quelle: Welthandelsorganisation (2008-2020), G20-Trade Monitoring Berichte, <https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/g20_annex_bis_jun20_e.xls> (eingesehen am 24. Juli 2020), BDIAnalyse.

7

Das Safeguardinstrument

Gesamtzahl der unter G20-Ländern ergriffenen endgültigen Safeguards Measures Oktober 2008 - Mitte Mai 2020 70 60

56

58

58

2019

2020

50 50 39

40

44

41

33 29

30 21 20

16 8

10 2 0 2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Quelle: Welthandelsorganisation (2008-2020), G20-Trade Monitoring Berichte, <https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/g20_annex_bis_jun20_e.xls> (eingesehen am 24 Juli 2020), BDI-Analyse.

Erfahrungen der deutschen Industrie und Empfehlungen Im Grundsatz ▪

Um einen fairen internationalen Wettbewerb zu gewährleisten, ist die deutsche Industrie auf effektive und ausgewogene handelspolitische Schutzinstrumente angewiesen, die faire und weltweit gleiche Wettbewerbsbedingungen für die in der EU ansässigen Hersteller, Importeure und Verbraucher sicherstellen.

▪

Grundsätzlich hält die deutsche Industrie das WTO-Übereinkommen über Safeguards für angemessen. Grundsätzlich muss immer die Einhaltung der Vorgaben des Abkommens gewährleistet sein.

▪

-

Dabei gilt immer, dass sowohl die Anliegen produzierender als auch einführender Wirtschaftsbeteiligter, also das Unionsinteresse, angemessen berücksichtigt werden müssen.

-

Kriterien, die die Anwendung von Safeguards ermöglichen, müssen möglichst differenziert und praxisgerecht definiert sein.

Die (EU-)Safeguards sind ein (besonders scharfes) Instrument, das zur Abwendung massiver und plötzlicher externer Schocks gedacht ist und lediglich in handelspolitischen Notsituationen zum Einsatz kommt. Daher muss von der Europäischen Kommission vor Einführung der Safeguards sorgfältig geprüft werden, ob die hierfür erforderlichen Kriterien erfüllt sind.

-

Das Vorliegen der für Safeguards erforderlichen Kriterien sollte produktspezifisch geprüft werden. Begriffe wie „unvorhergesehener Importanstieg“ sollten genauer definiert werden.

8

Das Safeguardinstrument

▪

-

Für die Einführung von Safeguards muss es zu einem unvorhergesehenen und starken Anstieg der Importe gekommen sein. Dieser und die nachweislich negativen wirtschaftlichen Auswirkungen sollten im Mittelpunkt der Untersuchungen stehen.

-

Wechselwirkungen mit geltenden Antidumpingmaßnahmen der EU sollten vermieden werden, da diese die Sicherstellung der Versorgung zu wettbewerbsfähigen Preisen in einem äußerst dynamischen Marktumfeld gefährden können.

Innerhalb der Europäischen Union spielte das Safeguardinstrument im Handelsschutz bislang eine untergeordnete Rolle. Angesichts der wachsenden Herausforderungen im internationalen Handel für einige Branchen (zunehmender weltweiter Protektionismus, wachsende Überkapazitäten, Mengenumleitungen in den europäischen Markt) sollte die Europäische Kommission die Anwendung von Safeguards dahingegen sorgfältig überprüfen, wann ihre Anwendung helfen kann, ein Level Playing Field international zu sichern.

-

Wenn (z.B. nach Antragstellung) die Voraussetzungen und Kriterien für den Einsatz des Instrumentes erfüllt sind, muss es nach genauer, ausgewogener Untersuchung konsequent angewendet werden.

-

Es muss eine gewisse Flexibilität in der Überwachung der Safeguards gegeben sein, um auch kurzfristig auf sich ändernde Bedingungen zu reagieren. Hier wird von interessierter Seite zum Teil eine engere Überwachung der Entwicklungen auf der Importseite von der Europäischen Kommission vorgeschlagen. Gleichzeitung darf aber auch die notwendige Planungssicherheit für die Wirtschaftsbeteiligten nicht außer Acht gelassen werden.

-

Die Vorgaben in der EU-Schutzklausel-Grundverordnung, die beschreiben, in welchen Fällen Safeguards auf Einfuhren aus Entwicklungsländern anzuwenden sind, sollten konsequent durchgeführt werden. Allerdings sollte die EU sowohl das Unionsinteresse als auch entwicklungspolitische Erwägungen in die Entscheidungsfindung einfließen lassen.

-

Nicht immer werden Safeguards in Drittländern im Einklang mit den Regeln der WTO ergriffen. Einige Branchen melden, dass sie sich in Drittstaaten regelmäßig mit Untersuchungen oder Safeguards oder gar Retorsionsmaßnahmen konfrontiert sehen. Die EU sollte den Einsatz von Safeguards von Drittstaaten in Abstimmung mit der Wirtschaft aufmerksam beobachten und bei neuen Untersuchungen die betroffenen EUUnternehmen dabei unterstützen, entschieden gegen offensichtlich rechtswidrige und unzulässige Maßnahmen vorzugehen (zum Beispiel Streitschlichtungsverfahren).

-

Die Notifizierung von Safeguards bei der WTO und die dadurch erzeugte Transparenz ist von hoher Bedeutung, um sich im Außenhandel auf die veränderte Situation einstellen und sich gegebenenfalls frühzeitig an Untersuchungsverfahren beteiligen zu können. Grundsätzlich wird die Notifizierung von Safeguards für angemessen gehalten. Es ist vielmehr ein Problem, dass nicht alle Länder ihrer Notifizierungspflicht nachkommen. Ein effektiverer Durchsetzungsmechanismus einschließlich stärkerer Anreize zur Notifizierung sollte seitens der WTO vorgenommen werden.

9

Das Safeguardinstrument

Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite StraĂ&#x;e 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Redaktion Dr. Stormy-Annika Mildner T: +49 30 2028-1562 s.mildner@bdi.eu Eckart von Unger T: +32 2 79210-20 e.vonunger@bdi.eu Katherine Tepper T: +49 30 2028-1499 k.tepper@bdi.eu Anna Kantrup T: +49 30 2028-1526 a.kantrup@bdi.eu

Dokumentennummer: D 1296

10