KURZPOSITION | DIGITALPOLITIK | VERWALTUNGSDIGITALISIERUNG
Registermodernisierung
In Registern der öffentlichen Verwaltung gespeicherte Daten nutzbar machen – Once-Only-Verwaltungsleistungen für Unternehmen ermöglichen
28 Februar 2024
Eine auf die Unternehmen als Poweruser ausgerichtete und das Once-Only-Prinzip konsequent umsetzende Ende-zu-Ende Verwaltungsdigitalisierung ist elementar für die Wettbewerbsfähigkeit der InnoNation – den Innovations- und Industriestandort Deutschland. Die deutsche Verwaltung führt für die Erbringung von Verwaltungsdienstleistungen mehr als 375 Register – also Datenbestände beziehungsweise systematische Sammlungen von Informationen. Gleichzeitig müssen Bürgerinnen und Bürger aber auch Unternehmen bei jeder Interaktion mit einer öffentlichen Behörde selbst rudimentäre Daten – wie den Unternehmensnamen, die Gesellschaftsform oder den Firmensitz – neu in Formularen eintragen. Die bislang fehlende digitale Nutzbarmachung von in Registern gespeicherten Daten durch eine konzertierte Modernisierung und Zusammenführung der deutschen Registerlandschaft bremst die Verwaltungsdigitalisierung aus und führt zu unnötiger Mehrarbeit für Unternehmen. Die Registermodernisierung auf Bundes-, Länder- und Kommunalebene ist eine elementare Grundlage für die Verwaltungsdigitalisierung. Nach dreijähriger Arbeit muss das vom IT-Planungsrat initiierte „Koordinierungsprojekt Registermodernisierung“ endlich merkbare Bürokratieentlastungen – bei gleichzeitiger Berücksichtigung von Datenschutz und -sicherheitsanforderungen – für Unternehmen bringen.
Fünf Forderungen der deutschen Industrie
Aus Sicht der deutschen Industrie muss die Registermodernisierung zügig vorangetrieben werden Der BDI fordert Bund, Länder und Kommunen zur Umsetzung folgender fünf Punkte auf:
▪ Bis Ende 2025 Modernisierung der 19 Prio-Register abschließen: Bund und Länder müssen das Zielbild des IT-Planungsrats, bis 2025 die Modernisierung der 19 Prio-Register abzuschließen, durch konsequentes Abarbeiten der definierten Meilensteine fristgerecht erreichen.
▪ Alle weiteren Register modernisieren und bei Bedarf neue Register aufbauen: Nach Abschluss der Modernisierung der Prio-Register muss zügig – nach Relevanz geclustert – mit der Modernisierung weiterer Register fortgefahren werden.
▪ Once-Only-Datenübermittlung Realität werden lassen und Organisationskonto als bundesweit einheitliche Schnittstelle zwischen Verwaltung und Unternehmen etablieren: Die Registermodernisierung muss eng mit den Ende-zu-Ende digitalisierten OZG-Leistungen sowie den Portal- und Plattformvorhaben, wie dem Organisationskonto, verzahnt werden
▪ Kooperation zwischen registerführenden Stellen der Bundes-, Länder- und Kommunalverwaltung und dem Bundesverwaltungsamt forcieren: Bund, Länder und Kommunen müssen bei der Registermodernisierung Hand in Hand arbeiten.
▪ Potenziale der Registermodernisierung für Verwaltung und Wirtschaft heben: Angesichts der aktuellen Haushaltslage sowie dem sich zuspitzenden globalen Wettbewerb um Zukunftsinvestitionen müssen die Potenziale einer Ende-zu-Ende-Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung endlich gehoben werden.
Im Detail: Fünf Forderungen der deutschen Industrie an die Registermodernisierung
Eine vollumfängliche Verwaltungsdigitalisierung aufbauend auf einem innovativen und effizienten Registerwesen, das die Wettbewerbsfähigkeit der „InnoNation“ Deutschland maßgeblich stärkt. Die Registermodernisierung stellt hierfür einen wichtigen Hebel dar. Das Bundesverwaltungsamt schätzt, dass durch die Registermodernisierung die Wirtschaft jährlich Verwaltungskosten in Höhe von einer Milliarde Euro einsparen kann, da durch die eindeutige Datenzuweisung Zeit beim Ausfüllen von Formularen gespart werden kann.1 Nachfolgend erklärt der BDI die zuvor genannten fünf Forderungen an die Registermodernisierung im Detail:
1. Bis Ende 2025 Modernisierung der 19 Prio-Register abschließen Bund und Länder müssen das Zielbild des IT-Planungsrats, bis 2025 die Modernisierung der 19 PrioRegister abzuschließen, durch konsequentes Abarbeiten der definierten Meilensteine fristgerecht erreichen. Hierbei muss gewährleistet werden, dass alle relevanten Register den Mindestanforderungen an Anschlussfähigkeit, Datenmanagement und IT-Sicherheit genügen. Die Ausrichtung der Registermodernisierung auf für Unternehmen prioritäre Register würde der Ende-zu-Ende Verwaltungsdigitalisierung einen besonderen Schub verleihen, da Unternehmen mit mehr als 200 Verwaltungskontakten pro Jahr die Poweruser der öffentlichen Verwaltung sind
2. Alle weiteren Register modernisieren und bei Bedarf neue Register aufbauen
Bisher noch nicht vollständig digital erfasste Register müssen rasch digitalisiert werden, um an die in Arbeit befindliche technische Architektur angeschlossen werden zu können. Ferner bedarf es auf Basis einer Gap-Analyse der Identifikation von Informationen, die bisher in keinem Register erfasst werden und der Identifikation geeigneter Register, in denen diese Informationen aufgenommen werden könnten.
3. Once-Only-Datenübermittlung Realität werden lassen und Organisationskonto als bundesweit einheitliche Schnittstelle zwischen Verwaltung und Unternehmen etablieren
Neben der reinen Registermodernisierung bedarf es der Verzahnung mit Ende-zu-Ende digitalisierten OZG-Leistungen sowie den Portal- und Plattformvorhaben, wie dem Organisationskonto. Über interoperable Plattformen muss die Datenfeldeinsicht und der Informationsaustausch zwischen den Behörden gesichert sein, sodass Unternehmen beispielsweise nach Log-In im Organisationskonto und Auswahl der gewünschten Verwaltungsleistung direkt ein vorausgefülltes Formular vorfinden, das bereits alle in Registern der öffentlichen Verwaltung verfügbare Daten enthält. Die Once-Only-Bereitstellung von Daten würde den Bürokratieaufwand für Unternehmen signifikant reduzieren und dadurch die Standortattraktivität erhöhen. Wenn Daten nicht wiederholt neu erfasst werden müssen, senkt dies auch erheblich die Kosten und den Aufwand, der mit einer Verwaltungsdienstleistung verbunden ist, wodurch – wie der Nationale Normenkontrollrat bereits 2017 aufgezeigt hat2 – mehr Zeit für qualitativ hochwertige Tätigkeiten zur Verfügung steht.
1 Bundesverwaltungsamt. 2024. Nutzen der Registermodernisierung.
2 Nationaler Normenkontrollrat. 2017. Mehr Leistung für Bürger und Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren.
4. Kooperation zwischen registerführenden Stellen der Bundes-, Länder- und Kommunalverwaltung und dem Bundesverwaltungsamt forcieren
Das Bundesverwaltungsamt ist nach Registermodernisierungsgesetz die „Registermodernisierungsbehörde“. Hiermit verbunden sind umfangreiche Aufgaben, wie die Einführung eines technischen Standards zum Identitätsdatenabruf (XBasisdaten), die Entwicklung des Fachverfahrens „Identitätsdatenabruf“ sowie die enge Zusammenarbeit mit den registerführenden Stellen auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene. Für eine zügige Registermodernisierung ist folglich eine enge und verpflichtende Kooperation zwischen registerführenden Stellen der Bundes-, Länder- und Kommunalverwaltung und dem Bundesverwaltungsamt unerlässlich. Hierfür müssen die Länder gemeinsam mit dem Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) die rechtliche Grundlage schaffen und das bestehende Eskalationsmanagement gemäß den Empfehlungen des Bundesrechnungshofs3 weiterentwickeln Andernfalls werden die Umsetzung des Identitätsnummerngesetzes (IDNrG) sowie des Registermodernisierungsgesetzes (RegMoG) weiter stocken. Das Einpflegen einer Identitätsnummer in bestehende Register durch die registerführenden Stellen sowie die technische und organische Anbindung der Register an den Identitätsdatenabruf ist unerlässlich für den Erfolg der Registermodernisierung. Neben den unmittelbar in die Modernisierung der Register eingebundenen Querschnittsakteure gilt es zunehmend auch die Fachlichkeit an Bord zu holen. Fachministerkonferenzen könnten hier eine unterstützende Funktion haben und beispielsweise für die nötige Verbindlichkeit im Andocken ihres Fachbereichs an die Registermodernisierung sorgen. Die technologischen Voraussetzungen für eine Zusammenarbeit (Partizipationsplattformen) sind zwingend zu schaffen.
5. Potenziale der Registermodernisierung für Verwaltung und Wirtschaft heben
Angesichts der aktuellen Haushaltslage sowie dem sich zuspitzenden globalen Wettbewerb um Zukunftsinvestitionen müssen die Potenziale einer Ende-zu-Ende-Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung endlich gehoben werden. Die Modernisierung der circa 375 auf allen föderalen Ebenen durch die deutsche Verwaltung geführten Register ist hierfür eine zwingende Voraussetzung – denn ohne digital verfügbare Datensätze, die einheitlichen Standards und risikoadäquaten Schutzanforderungen entsprechen, laufen anderweitige Digitalisierungsbestrebungen der öffentlichen Verwaltung ins Leere. Bereits in seinem Beschluss „Registermodernisierung: Zielbild und Umsetzungsplanung“ hat der ITPlanungsrat den jährlichen ökonomischen Gesamtnutzen der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen auf Basis einer modernen Registerlandschaft auf 6,3 Milliarden Euro beziffert.4 Für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verwaltung ist die Registermodernisierung mit einer Zeitersparnis von 64 Mio. Stunden verbunden.5 Neben diesen ökonomischen Potenzialen bietet die Registermodernisierung weitere Vorteile für die öffentliche Hand sowie für Unternehmen, aber auch Bürgerinnen und Bürger, die konsequent genutzt werden müssen:
▪ Once-Only-Datenübermittlung: Die Modernisierung und Verknüpfung der circa 375 durch die öffentliche Verwaltung gepflegten Register würde es ermöglichen, dass Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger Daten nicht mehrfach an die öffentliche Verwaltung übermitteln müssen Wenn Verwaltungen auf vorhandene, auch bei anderen öffentlichen Stellen liegende Daten schnell und unkompliziert zurückgreifen könnten, könnten Verwaltungsverfahren erheblich beschleunigt und die Nutzenden der Verwaltungsdienstleistungen erheblich entlastet werden Ziel muss der Reifegrad 4 des OZG, also die Once-Only-Beantragung von digitalen Verwaltungsleistungen, sein.
3 Bundesrechnungshof. 2023. Abschließende Mitteilung an das Bundesverwaltungsamt über die Prüfung Beitrag des Bundesverwaltungsamtes zur Registermodernisierung.
4 IT-Planungsrat. 2021. Registermodernisierung: Zielbild und Umsetzungsplanung.
5 Bundesverwaltungsamt. 2024. Nutzen der Registermodernisierung.
▪ Effizienter und sicherer zwischenbehördlicher Datenaustausch, bei dem manuelle Überprüfungen überflüssig werden: Verwaltungsverfahren für Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen können durch die digitale Verfügbarkeit von Basisdaten sowie weiterer Registerdaten medienbruchfrei ermöglicht werden. Der bedarfsgerechte Zugriff auf bei anderen Verwaltungseinheiten gespeicherten Daten würde auch für die Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung einen erheblichen Effizienzgewinn bedeuten, da sie etwaige fehlende Daten direkt digital abrufen könnten und Verwaltungsvorgänge nicht erst bis zum Vorliegen einer Antwort der Antragsstellenden pausiert werden müssten. Um den unberechtigten Zugriff auf sensible Daten zu verhindern, ist das Vorhalten eines Rechtemanagements zwingend, das nur einen bedarfsgerechten Zugriff auf in Registern gespeicherte Daten ermöglicht. Für die Identifizierung und Authentifizierung kann die Public-Key-Infrastruktur der öffentlichen Verwaltung als Grundlage dienen. Ferner müssen höchste Maßstäbe an die IT-Sicherheit (z. B. durch Ende-zu-EndeVerschlüsselung, verschlüsselte Speicherung von Daten auf den Datenträgern sowie Schulungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung) gesetzt werden.
▪ Vorausgefüllte Formulare in Nutzerkonten – effiziente Antragsverfahren für Unternehmen: Wenn die modernisierten Register mit dem von Bayern und Bremen entwickelten Organisationskonto verknüpft würden, könnten Formulare bereits partiell vorausgefüllt den Antragsstellenden im Organisationskonto angeboten werden. Das Bundesverwaltungsamt schätzt, dass Unternehmen dadurch jährlich eine Milliarde Euro an Verwaltungskosten einsparen könnten.6 Hierfür wäre jedoch eine rasche bundesweite Implementierung des Organisationskontos inkl. einem Rechte- und Rollenmanagement (inkl. Vertretungsregelungen) auf Basis sicherer Authentifizierungsverfahren eine entscheidende Voraussetzung. Angesichts des sich kontinuierlich verschärfenden Fachkräftemangels – der allein in der öffentlichen Verwaltung im Jahr 2030 nach aktuellen Schätzungen ca. 765.000 fehlende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter betragen wird7 – sollten Bund, Länder und Kommunen die Registermodernisierung zügig vorantreiben, um die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu wahren.
▪ Vereinfachte Behördeninteraktion auf dem europäischen Binnenmarkt: Durch eine Modernisierung der deutschen Registerlandschaft können Unternehmen über das Portal „Your Europe“ zudem Verwaltungsleistungen auf dem gesamten Binnenmarkt abrufen. Insbesondere für EU-weit tätige Unternehmen wäre es von Vorteil, wenn alle registerführenden Verwaltungseinheiten den Zugang zu in Registern anderer EU-Staaten gespeicherten Daten erhalten würden. So müssten Unternehmen, aber auch Bürgerinnen und Bürger, Daten im grenzüberschreitenden Kontext nicht mehrfach abgeben und bestimmten Meldepflichten müsste nur einmalig EU-weit nachgekommen werden. Um diese Vorteile ausschöpfen zu können, ist die Single-Digital-Gateway-Verordnung in allen EU-Mitgliedsstaaten zügig umzusetzen.
Prioritäre Register aus Sicht der deutschen Industrie
Für die OZG-Implementierung und die konsequente Umsetzung des Once-Only-Ansatzes, durch den Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger zukünftig nur noch einmal Daten bei öffentlichen Stellen abgeben brauchen, müssen die beim Staat vorhandenen Register zwingend modernisiert, in Teilen sogar noch digitalisiert und etwaig notwendige Register etabliert werden. Für die Interaktion zwischen Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung ist zum Beispiel der Aufbau des Unternehmensbasisdatenregisters durch das Statistische Bundesamt eine zentrale Voraussetzung. Daneben müssen die vom IT-Planungsrat identifizierten 19 „Top-Register“, deren Datenbestände prioritär für „Once-Only“
6 Bundesverwaltungsamt. 2024. Nutzen der Registermodernisierung.
7 PwC. 2022. Fachkräftemangel im öffentlichen Sektor.
sind, nutzbar gemacht werden. Aus Sicht der deutschen Industrie weisen von diesen 19 Registern insbesondere die nachfolgenden acht Register eine besonders hohe Priorität auf. Deren Modernisierung sowie Anbindung an bundesweite Plattformen muss im Sinne einer Ende-zu-Ende Digitalisierung von Verwaltungsverfahren sowie der Once-Only-Datenbereitstellung zwingend forciert werden:
▪ Ausländerzentralregister: Mit rund 26 Millionen personenbezogenen Datensätzen ist das Ausländerzentralregister – insbesondere im Hinblick auf die Lösung des Fachkräftemangels in Deutschland – für die deutsche Industrie als Arbeitgeber von hoher Relevanz.
▪ Handelsregister: Für die Umsetzung des Once-Only-Prinzips ist es zwingend, dass das Handelsregister, in dem grundlegende Informationen über Unternehmen hinterlegt sind, wie z. B. der Name der Firma, Sitz und Geschäftsanschrift, Niederlassung und Zweigniederlassungen sowie deren Anschrift, aber auch die Rechtsform, modernisiert wird. Wenn Unternehmen bei Ausfüllen von Anträgen entsprechende grundlegende Daten nicht erneut angeben müssten, würde dies den bürokratischen Aufwand bei Antragsstellung signifikant reduzieren.
▪ Gewerbezentralregister: Für die Sicherung des Wirtschaftsstandorts Deutschland und auch im Sinne der europäischen Wettbewerbsfähigkeit sollte die Unternehmensgründung so digital wie möglich erfolgen können. Durch digitale Auskünfte und transparente Übersichten zu den vorliegenden Unternehmensdaten und Verwaltungsentscheidungen könnten insbesondere junge Unternehmen entlastet und Gründungsprozesse beschleunigt werden
▪ Bei der Bundesagentur für Arbeit systematisch geführte personenbezogene Datenbestände nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch: Ein Zusammenführen der bei der Bundesagentur für Arbeit geführten Datenbestände würde sowohl Unternehmen wie Sozialversicherungsträgern einen effizienteren Überblick über alle mit dem SGB III und SGB II verbundenen Daten von Personen ermöglichen.
▪ Betriebsdaten der Bundesagentur für Arbeit: Die Betriebsdaten aller Arbeitgeber sind in der von allen Sozialversicherungsträgern genutzten Betriebsstättendatei der Bundesagentur für Arbeit gespeichert. Sie sind mit der Betriebsnummer verknüpft
▪ Rentenversicherungsdaten: Zu den Registern im Bereich „Rentenversicherung“, die dringend modernisiert werden sollten, zählen die „Stammsatzdatei der Datenstelle der Rentenversicherung gemäß § 150 des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch“ sowie die „Versichertenkonten der Rentenversicherungsträger gemäß § 149 des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch“.
▪ Verzeichnis der gemäß § 14 der Gewerbeordnung angezeigten Gewerbebetriebe: Das Gewerberegister ist ein von den Gemeindeverwaltungen geführtes Verzeichnis über die gemäß § 14 Gewerbeordnung (GewO) in der Gemeinde angezeigten gewerblichen Betriebe. Die Digitalisierung dieser Informationen würde insbesondere gemeindeübergreifende Registerauskünfte erleichtern und damit Transparenz über bestehende Gewerbe liefern.
▪ Zentrales Fahrzeugregister: Um den Fuhrpark effizient digital managen zu können – und z. B. Kfz vollelektronisch im Rahmen der iKfz ummelden zu können – ist die konsequente Modernisierung des zentralen Fahrzeugregisters ein wichtiger Schritt.
Semantische Interoperabilität – Voraussetzung für Registermodernisierung
Damit Daten aus unterschiedlichen Registern miteinander verzahnt werden können, müssen interoperable Austauschformate passgenau bis zur Datenfeldebene geschaffen werden. Vor diesem
Hintergrund ist die uneinheitliche Definition von Rechtsbegriffen in Gesetzen und Verordnungen nicht nur eine Herausforderung für die Verwaltung, sondern erschwert die Registermodernisierung Damit die oben beschriebenen Potenziale der Registermodernisierung gehoben werden können, spricht sich die deutsche Industrie für die Herstellung semantischer Interoperabilität mittels Modularisierung, Harmonisierung und partieller Vereinheitlichung von uneinheitlichen Rechtsbegriffen aus Semantische Interoperabilität bezeichnet dabei die Fähigkeit verschiedener Systeme und Organisationen, Informationen so auszutauschen und zu verarbeiten, dass die Bedeutung der Daten erhalten bleibt und für alle Beteiligten verständlich ist. Eine effektive semantische Interoperabilität ermöglicht es der Verwaltung, Daten aus unterschiedlichen Registern nahtlos zu integrieren, da die gleichen Kategorisierungen mit gleichen Informationen und Werten verbunden sind Die so geschaffene rechtsgebiets- und verfahrensübergreifende harmonisierte Datenbasis erleichtert die Registermodernisierung und ist somit elementar für die Umsetzung des Once-Only-Prinzips. Bund, Länder und Kommunen sollten die vom Normenkontrollrat im Jahr 2021 vorgeschlagenen Maßnahmen zur Herstellung semantischer Interoperabilität8 als Grundlage für die Registermodernisierung und damit die Implementierung des Once-OnlyPrinzips konsequent umsetzen.
Impressum
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI)
Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu
T: +49 30 2028-0
EU-Transparenzregister: 1771817758-48
Lobbyregister: R000534
Autoren
Steven Heckler
Stellvertretender Abteilungsleiter Digitalisierung und Innovation
T: +49 30 2028-1523 s.heckler@bdi.eu
Julius Hügle
Studentischer Mitarbeiter Digitalisierung und Innovation
T: +49 30 2028-1752 j.huegle@bdi.eu
BDI-Dokumentennummer: D1885