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Binnenmarktstrategie.2025
Für einen zukunftsfähigen Binnenmarkt
31. Januar 2025
Hintergrund
Im Jahr 1993 wurde der europäische Binnenmarkt durch den Vertrag von Maastricht etabliert. Der gemeinsame Markt ist eine der größten Errungenschaften der Europäischen Union und garantiert die vier Grundfreiheiten, d. h. den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital im gesamten Gebiet der EU.
Mehr als 30 Jahre nach seiner Gründung wird ein umfassender Reflexionsprozess über die Chancen und Herausforderungen des Binnenmarkts durchgeführt. Der Europäische Rat hatte im Mai 2024 in seinen Schlussfolgerungen zur Zukunft des Binnenmarkts die Europäische Kommission aufgefordert, bis zum Juni 2025 eine horizontale Binnenmarktstrategie vorzulegen. Ziel der ganzheitlich neuen Strategie soll die Modernisierung und vertiefte Integration des Binnenmarktes sein, um das Potenzial zur Steigerung der Produktivität Europas auszubauen und die Wettbewerbsfähigkeit des gemeinsamen Marktes zu stärken. Insbesondere soll der Rechtsrahmen des Binnenmarkts fortentwickelt werden, um seinen Nutzen zu steigern und immer noch bestehende regulatorische und administrative Hindernisse zu beseitigen und zukünftig zu verhindern.
Binnenmarktstrategie 2025
Der BDI begrüßt die Initiative für eine horizontale Binnenmarktstrategie, denn der gemeinsame Markt ist der Motor des europäischen Wirtschaftswachstums, essenziell für die Wettbewerbsfähigkeit und entscheidet über das ökonomische und politische Standing der EU auf globaler Ebene. Daher ist es notwendig, noch bestehenden Markthindernissen entgegenzuwirken und den Binnenmarkt kontinuierlich zu modernisieren, um diesen gerade in herausfordernden Zeiten auf künftige Chancen und Herausforderungen auf internationaler Ebene vorzubereiten.
New Legislative Framework: ein Grundpfeiler des Binnenmarktes
Die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes, insbesondere der grenzüberschreitende Handel, wird auf Grundlage eines effizienten Rechtsrahmens entschieden. In der EU ermöglicht dies das System des New Legislative Framework (NLF). Dabei basiert das NLF-Regulierungsmodell auf der klaren Trennung
1. von EU-Gesetzgebung, die grundlegende Anforderungen, insbesondere an Sicherheit und Gesundheitsschutz, in Rechtsakten festlegt
2. und harmonisierten europäischen Normen (hEN), die technische Lösungswege zur Umsetzung der grundlegenden rechtlichen Anforderungen auf freiwilliger Basis bereitstellen.
hEN sind ein wesentliches Instrument, um die Konformität von Produkten mit den grundlegenden Anforderungen der EU-Harmonisierungsrichtlinien oder -verordnungen nachzuweisen. Bei der Konformitätsbewertung können sich Hersteller auf die Anwendung von hEN stützen, die im Auftrag der Europäischen Kommission von den drei europäischen Normungsorganisationen erarbeitet und deren Fundstellen im EU-Amtsblatt gelistet werden, um die sogenannte Konformitätsvermutung zu nutzen. Mittels dieser Vermutungswirkung wird die Konformität des Produkts mit den technischen Anforderungen des Rechtsaktes (den grundlegenden Anforderungen) angenommen. Damit einher geht eine Beweislastumkehr: Behörden im Rahmen der Marktüberwachung müssen einem Hersteller, der normgemäß vorgeht, im Zweifelsfall nachweisen, dass dieser die grundlegenden Anforderungen nicht erfüllt. Eine Übereinstimmung mit den entsprechenden hEN und damit den grundlegenden Anforderungen berechtigt zur Anbringung der CE-Kennzeichnung auf dem Produkt, das somit im gesamten Binnenmarkt der EU frei verkehrsfähig ist, ohne dass andere nationale Anforderungen die Vermarktung einschränken können. Dieser Ansatz brachte hohe Flexibilität und Innovationsoffenheit mit sich, multiplizierte insbesondere die Marktchancen von KMU und ermöglichte den barrierefreien Handel im Binnenmarkt, wie wir ihn heute kennen.
Die Arbeitsteilung unter dem NLF ermöglicht demnach eine effiziente Zusammenarbeit zwischen dem Gesetzgeber und der Wirtschaft in Form einer praxisnahen, dynamischen, schlanken und somit innovations- und mittelstandsfreundlichen Regulierung. Daher beobachtet die deutsche Industrie mit Sorge aktuelle Entwicklungen bei der Überarbeitung bestehender und der Formulierung neuer Regulierungsansätze und Produktanforderungen. Zu erkennen ist eine steigende Tendenz, den NLF als Kernelement des gemeinsamen europäischen Marktes nicht mehr konsequent und durchgängig anzuwenden Beispiele hierfür sind im Umweltbereich die Ökodesign- oder Bauprodukteverordnung. Hier ist stärkere regulatorische Kontrolle über delegierte Rechtsakte nach Art. 290 AEUV oder Durchführungsrechtsakte nach Art. 291 AEUV vorgesehen Diese Detailregulierung durch die EUKommission selbst führt zur Schwächung der Stellung von hEN, die von sachverständigen
Wirtschaftsexpertinnen und -experten in dem jeweiligen Bereich erarbeitet wurden. Es droht eine wenig praxisgerechte und nicht-techniknahe Regulierung. Dies erinnert an das starre Regulierungssystem für Produkte vor der Zeit des NLF.
Den Fehlentwicklungen ist im Interesse einer kohärenten, effizienten und zukunftssicheren Binnenmarktregulierungrechtzeitigentgegenzuwirken, indemderNLFalsSchlüsselfaktorinderneuen Binnenmarktstrategie verankert wird und bestehende Regelungslücken passgenau geschlossen werden. Letzteres wäre im Rahmen der anstehenden Überarbeitung der Normungsverordnung 1025/2012 oder einer eigenständigen horizontalen NLF-Verordnung möglich.
Eine neu konzipierte horizontale NLF-Verordnung könnte alle horizontalen Aspekte regeln, die bisher in den jeweiligen sektoralen Vorschriften separat geregelt wurden. Die bisherige Lösung birgt das Risiko einer Fragmentierung der Bestimmungen zu diesen horizontalen Aspekten, wie grundlegende Begriffsbestimmungen (z. B. Inverkehrbringen oder Bereitstellung auf dem Markt), Pflichten der Wirtschaftsakteure oderkünftige Anforderungenzur digitalen Betriebsanleitung. Darüber hinauswären Begriffsbestimmungen zu hEN, zur CE-Kennzeichnung, Akkreditierung oder zu Konformitätsbewertungsstellen weitere horizontale Aspekte, die einer horizontalen Regelungen bedürfen. Dieserneue Lösungsansatz würde nicht nurdenRechtsrahmen des Binnenmarktesstärken, sondern auch regulatorischen Inkonsistenzen und Doppelregulierungen entgegenwirken, die Unternehmen dabei entlasten und den Wirtschaftsstandort EU wettbewerbsfähiger machen.
Normung und Binnenmarkt
Harmonisierte Europäische Normen (hEN) sind essenzieller Teil des NLF. Sie ermöglichen den barrierefreien Handel in der EU, verringern bürokratischen Aufwand und harmonisieren das Sicherheits- und Qualitätsniveau im Binnenmarkt. Das europäische Normungssystem, welches auf Konsens sowie öffentlicher Beteiligung basiert, sollte gestärkt werden, denn es ist ein wichtiges Instrument zur Umsetzung wirtschaftlicher und politischer Prioritäten sowie zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Europas.
hEN sollten auch zukünftig verstärkt EU-Gesetzgebung nach dem Regulierungssystem des NLF ausgestalten. Denn im Zentrum der Normungsarbeit steht die Ermittlung des Standes der Technik durch die Normungsexperten und -expertinnen. Dadurch kann das technische und marktbezogene Fachwissen der Expertinnen und Experten in den Normungsorganisationen bei der Umsetzung der EU-Gesetzgebung im vollen Umfang genutzt werden. Durch diese bewährten Verfahren und die Arbeitsteilung zwischen Normung und Gesetzgebung können Regelungen vermieden werden, die nicht die aktuelle technische Realität widerspiegeln und Wettbewerbsnachteile für europäische Unternehmen darstellen.
Mehr als 3.600 hEN unterstützen das Funktionieren des Binnenmarkts, indem sie – sofern vom Hersteller verwendet – eine Konformitätsvermutung und den Zugang zum Binnenmarkt gewährleisten Die Erarbeitung von hEN ist ein stark regulierter Prozess der umfassenden Zusammenarbeit zwischen einer Reihe von Akteuren, darunter Branchenexperten, Hochschulen, Behörden und Zivilgesellschaft, unter dem Dach der drei europäischen Normungsorganisationen. Auch hier zeigt sich struktureller Verbesserungsbedarf, dem durch Anpassungen im Rahmen der Normungsverordnung (EU) 1025/2012, welche das Fundament des Europäischen Normungssystems bildet, entsprochen werden könnte.
Maßnahmen:
1. Der Rechtscharakter von hEN ist definitiv und allgemeingültig zu klären. Diese marktgetriebenen technischen Spezifikationen sind per Definition nämlich nicht Bestandteil von Rechtsvorschriften, sondern eine freiwillige Möglichkeit zur Umsetzung von rechtlichen Bestimmungen.
2. Normungsaufträge der EU-Kommission müssen klar formuliert werden und alle erforderlichen Definitionen enthalten, um Missverständnisse und langwierige Diskussionen zu vermeiden. Dabei sollten sie aber genügend Spielraum lassen, der für die Praxis bei der Normenerstellung erforderlich ist. Zu enge Vorgaben verbessern weder die Qualität der Normen noch fördern sie die Einhaltung des zumeist engen Zeitplans.
3. Der komplexe und bürokratische Überprüfungs- und Genehmigungsprozess des Harmonized Standards (HAS) Consultants Systems sollte verschlankt und klar definiert werden. So sollten die Kompetenzen, Verantwortlichkeiten, Prüfkriterien und Vorgaben hinsichtlich der Ermittlung des Standes der Technik im HAS-Assessment rechtssicher festgelegt werden, um Unsicherheiten im Erarbeitungsprozess und unnötige Verzögerungen im Genehmigungsprozess zu reduzieren.
4. Um den gesamten Prozesses bis zur Listung einer hEN im Amtsblatt zu beschleunigen, könnten die Zeitachsen zwischen Gesetzgebungsverfahren und Normungsarbeit frühzeitig verbunden werden, zum Beispiel durch die Erteilung eines vorläufigen Normungsauftrags (policy-based standardisation request), sodass die Normungsorganisationen mit der Erstellung der Normen frühzeitig beginnen können, auch wenn der finale Normungsauftrag noch nicht vorliegt.
5. Insgesamt sind alle Prozessschritte zu überprüfen und zu optimieren, denn die rechtzeitige Beauftragung, Entwicklung und Listung von hEN im EU-Amtsblatt ist entscheidend, um die Stärke des europäischen Normungssystems aufrechtzuerhalten und auszubauen.
Darüber hinaus ist für die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Binnenmarktes auch die Anschlussfähigkeit der europäischen an internationale Normen entscheidend. Im Kontext einer global vernetzten Wirtschaft und der Verflechtung europäischer Wertschöpfungsketten muss die europäische Normung einen starken Fokus auf internationale Harmonisierung legen und diese bei allen neuen und existierenden Themen berücksichtigen. Neben der Übernahme internationaler Normen ist die Beteiligung an deren Erarbeitung in internationalen Normungsorganisationen ebenfalls entscheidend für die globale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft und den internationalen Erfolg des gemeinsamen europäischen Marktes. Daher muss der strategische Ansatz der Kommission für die internationale Normung weiter ausgebaut werden, um mit der Innovationskraft und dem technischen Fachwissen der europäischen Industrie international Normen und Standards, vor allem im Bereich der Zukunftstechnologien, zu prägen, dort möglichst Führungsrollen einzunehmen und gleichzeitig Marktanteile zu sichern. Die internationale Anschlussfähigkeit und Übernahme europäischer Normen ermöglichen auch eine internationale Harmonisierung technischer Anforderungen. Dadurch kann das hohe Schutzniveau gemäß europäischer Normen global etabliert werden.
Effektive Marktüberwachung
Eine effektive Marktüberwachung ist entscheidend, um sicherzustellen, dass nur rechtskonforme Produkte und Arbeitsmittel auf dem Binnenmarkt bereitgestellt werden und alle Unternehmen den gleichen Wettbewerbsbedingungen unterliegen. Schon aufgrund der derzeitigen ökonomischen Lage können wir es uns nicht leisten, dass die wirtschaftliche Existenz von Unternehmen, die sich an die Regeln halten, durch den Wettbewerbsdruck nichtkonformer Produkte beeinträchtigt wird.
Die ordnungsgemäße und systematische Durchsetzung bestehender Binnenmarktregeln muss unabhängig von der Vertriebsform, den Handelswegen im Binnenmarkt oder mit in Drittstaaten ansässigen Wirtschaftsakteuren von den zuständigen Behörden durchgeführt werden. Insbesondere gilt dies heutzutage für die Warenströme des globalen Online-Handels mit einem hohen Anteil nichtkonformer Produkte Aus Sicht der deutschen Industrie ist es daher erforderlich, dass Marktüberwachungs- und Zollbehörden ihre Rolle als notwendiges Korrektiv vollständig wahrnehmen können, um ein hohes Verbraucherschutzniveau und gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Hersteller sicherzustellen.
Maßnahmen:
1. Um die Behörden bei der Kontrolle und Durchsetzung der Vorschriften zu stärken, muss die finanzielle Ausstattung verbessert werden, um Produkte angemessen überprüfen zu können, damit nicht-konforme und somit unsichere Produkte zeitnah und vollständig vom Markt genommen werden können.
2. Ein effizientes Instrument, um die Kontrollen zu vereinfachen ist die Nutzung digital bereitgestellter Daten durch den Digitalen Produktpass (DPP). Ein horizontal konzipierter DPP sollte die Produktregulierung als Ganzes einheitlich im Binnenmarkt adressieren und die bestehenden Anforderungen sowie bereitzustellenden Informationen für Konformitätszwecke aus der bisherigen Konformitätserklärung übernehmen.
3. Die grenzüberschreitende Nutzung digitaler Plattformen muss zum Standard werden, um den Datenaustausch zwischen den Marktaufsichtsbehörden zu erleichtern und Mehrfachprüfungen von Produkten zu verhindern.
4. Eine europaweit stärkere Harmonisierung derMarktüberwachung ist entscheidend, um die Zusammenarbeit der Behörden zu verbessern und den Verwaltungsaufwand für Unternehmen zu verringern.
5. Ungleiche Wettbewerbsbedingungen bestehen derzeit aufgrund einer unterschiedlichen Umsetzung und Durchsetzung von Marktüberwachungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Dieser Fragmentierung können gemeinsame europäische Standards und einheitliche Leitlinien für Kontrollen, Berichtspflichten und Sanktionen entgegenwirken, begleitet von zentral koordinierten Schulungen für Marktüberwachungsbehörden, um sicherzustellen, dass alle Beteiligten einheitliche Verfahren anwenden. Dies würde die Transparenz erhöhen und sicherstellen, dass alle Unternehmen in allen Mitgliedstaaten den gleichen Anforderungen genügen.
Darüber hinaus benötigen die Marktüberwachungsbehörden aus Sicht der deutschen Industrie eine Verbesserung der rechtlichen Bestimmungen, um effektiv gegen Wirtschaftsakteure vorgehen zu können, die nicht-konforme Produkte auf den Markt bringen. Dabei begrenzt sich dieser Vorschlag auf wirksamere behördliche Maßnahmen und nicht weiteren oder verschärfte Produktanforderungen. Daher schlägt die deutsche Industrie eine Verbesserung der Bestimmungen der EU-Verordnung Marktüberwachung 2019/1020 vor.
Anpassung Artikel 4:
1. Erweiterung der Pflichten zur Benennung von Personen nach Art. 4, die vom Hersteller mit Sitz in einem Drittstaat benannt werden, durch Identifikations- und Aktualisierungspflichten, um Produkte auf dem Binnenmarkt bereitstellen zu dürfen.
2. Registrierungspflichten für benannte Personen in einer zentralen EU-Datenbank, die der wirksamen Kontrolle durch die Marktüberwachung dient und die durch Gebühren der benennenden Personen finanziert wird.
3. Identifikationspflichten für Personen, die vom Hersteller mit Sitz in einem Drittstaat benannt werden, um zu vermeiden, dass benannte Personen in Unkenntnis von ihrer Benennung oder ihren Pflichten sind.
4. Meldepflicht für ausgelaufene Benennungen oder beendete Mandate von Personen nach Art. 4 kombiniert mit einer Pflicht zur Benennung einer anderen Person, um den Zugriff auf technische Unterlagen bereits auf dem Markt bereitgestellter Produkte sicherstellen zu können.
5. Zurückweisung von Produkten, die aus Drittstaaten eingeführt werden und für die keine Person nach Artikel 4 benannt wurde oder die Identifikations- beziehungsweise Registrierungspflichten nicht erfüllt wurden.
6. Pflicht zur Kooperation für Hersteller mit Sitz in einem Drittstaat mit einem in der EU ansässigen Hersteller, um Korrekturmaßnahmen bei mangelhaften Produkten wirksam durchsetzen zu können und die Vermarktung nicht konformer Produkte unter anderen Namen oder mit anderer Herstellerbezeichnung wirksam verhindern zu können.
Anpassung Artikel 9:
1. Grundlegende Überarbeitung der Bestimmungen und der Kriterien für gemeinsame Tätigkeiten zur Förderung der Konformität, um die Wirksamkeit zu verbessern und zielgerichtet gegen bekannte nicht konforme Produkte vorgehen zu können.
2. Steigerung der Wirksamkeit durch bessere Einbindung und Verwertung von Informationen über nicht konforme Produkte, die von Wirtschaftsakteuren zusammengetragen und erstellt wurden.
3. Abbau von rechtlichen Hürden, die der wirksamen Zusammenarbeit derzeit im Weg stehen und die Zusammenarbeit stark behindern.
4. Anerkennung der Notwendigkeit für einen fairen Wettbewerb und dem Schutz von Wirtschaftsakteuren, die die Vorschriften erfüllen gegenüber Akteuren, die Vorschriften nicht erfüllen
Die Marktüberwachung muss demnach in vielen Aspekten gestärkt und kontinuierlich weiterentwickelt werden, ummitdemsichraschentwickelndenMarktSchrittzuhalten und aufneue Herausforderungen im Zusammenhang mit nicht-konformen Produkten und neuen Möglichkeiten der Platzierung von Produkten auf dem Binnenmarkt reagieren zu können.
Über den BDI
Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützterdieUnternehmenimglobalenWettbewerb.ErverfügtübereinweitverzweigtesNetzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen. Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen Dienstleister. Er spricht für 39 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund acht Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene.
Impressum
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Redaktion
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Referentin Umwelt, Technik und Nachhaltigkeit
T: +49 30 2028-1589 h weizel@bdi.eu
BDI Dokumentennummer: D2042