Textos para la reforma electoral de Canarias by Biblioteca ULPGC

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Gerardo Pérez Sánchez y Vicente Mujica Moreno (Coordinadores)

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Gerardo Pérez Sánchez y Vicente Mujica Moreno (Coordinadores)

2016

TEXTOS para la reforma electoral de Canarias / Gerardo Pérez Sánchez y Vicente Mujica Moreno (coordinadores) ; [prólogo, Ángel Sánchez]. — Las Palmas de Gran Canaria : Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, Servicio de Publicaciones y Difusión Científica, 2016 267 p. ; 2,5 Mb En port.: Cabildo de Gran Canaria En port.: Demócratas para el Cambio ISBN 978-84-9042-251-9 1. Elecciones - Derecho - Canarias I. Pérez Sánchez, Gerardo, coord. II. Mujica Moreno, Vicente, coord. III. Sánchez Rivero, Ángel, pr. IV. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, ed. V. Gran Canaria. Cabildo Insular VI. Demócratas para el Cambio 342.8(649)

© 1ª edición, 2016 Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Servicio de Publicaciones y Difusión Científica serpubli@ulpgc.es www.ulpgc.es/publicaciones © Coordinadores Gerardo Pérez Sánchez y Vicente Mujica Moreno © de los textos y de las imágenes: sus autores Editorial: Servicio de Publicaciones y Difusión Científica de la ULPGC ISBN: 978-84-9042-251-9 Depósito Legal: GC 293-2016 IBIC: LNDS / 1DSEE

Reservados todos los derechos por la legislación española en materia de Propiedad Intelectual. Ni la totalidad ni parte de esta obra puede reproducirse, almacenarse o transmitirse en manera alguna por medio ya sea electrónico, químico, óptico, informático, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo, por escrito, de la editorial.

ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS ......................................................................................................6 PRESENTACIóN ................................................................................................................7 PRóLOGO ............................................................................................................................9 (Ángel Sánchez)

INTRODUCCIóN ............................................................................................................14 (Gerardo Pérez Sánchez)

EL SISTEMA ELECTORAL CANARIO: REPRESENTACIóN DESPROPORCIONAL Y DESIGUALDAD DEL VOTO

......................21

(Carlos Fernández Esquer, José Ramón Montero)

2. LAS BARRERAS ELECTORALES............................................................................69 (Gerardo Pérez Sánchez)

3. LOS SISTEMAS ELECTORALES ARChIPIELÁGICOS: REFLEXIONES EN TORNO A LA REFORMA DEL SISTEMA ELECTORAL CANARIO DESDE EL DEREChO COMPARADO ............................................................................103 (Víctor Cuesta López)

4. LA POSICIóN DE LAS ISLAS NO CAPITALINAS EN CANARIAS. MECANISMOS DE DEFENSA DE SUS INTERESES AL MARGEN DEL SISTEMA ELECTORAL ............................................................................................125 (Juan hernández Bravo de Laguna)

5. EL SISTEMA ELECTORAL AUTONóMICO CANARIO: UNA REVISIóN NECESARIA, IMPERIOSA E INAPLAZABLE ........................................147 (Juan Fernando López Aguilar)

Índice

6. LA DESPROPORCIONALIDAD DEL SISTEMA ELECTORAL CANARIO: UNA PROBLEMÁTICA DESATADA ................................................................................157 (Rafael Álvarez Gil)

UNA PROPUESTA PARA MEJORAR LA REPRESENTATIVIDAD DE CANARIAS (O CóMO CONSTRUIR UN NUEVO EqUILIBRIO POBLACIONAL Y TERRITORIAL) ......165 (Fernando Ríos Rull)

8. EFECTOS DEL SISTEMA ELECTORAL EN CANARIAS SOBRE LA ECONOMÍA Y EL BIENESTAR ........................................................177 (Manuel Romero hernández)

9. CRóNICA DE LA RECLAMACIóN DE LA REFORMA ELECTORAL DESDE LA SOCIEDAD CIVIL: DEMóCRATAS PARA EL CAMBIO. MENCIóN ESPECIAL AL PACTO POR LA DEMOCRACIA EN CANARIAS ........................197 (Vicente Mujica Moreno)

AGRADECIMIENTOS

El foro cívico Demócratas para el Cambio quiere agradecer la generosa contribución a este libro de los autores, Gerardo Pérez Sánchez, José Ramón Montero Gibert, Carlos Fernández Esquer, Víctor Cuesta López, Juan Fernando López Aguilar, Fernando Ríos Rull, Juan hernández Bravo de Laguna, Rafael Álvarez Gil y Manuel Romero hernández. Nuestro más cálido agradecimiento a Maite Pagazaurtundúa Ruiz, diputada del Parlamento Europeo. Gracias a su contribución se ha podido llegar a culminar esta obra, secuela de las Jornadas celebradas en Septiembre de 2015. A José Luis García Morera, ciudadano y miembro de Unión Progreso y Democracia. Sin su infatigable labor no hubiera podido llegar a hacerse realidad este volumen de Textos para la Reforma Electoral de Canarias. Nuestro agradecimiento también al Cabildo de Gran Canaria y a su Presidente, Antonio Morales, que han mostrado una decidida voluntad de apoyar económicamente la edición de este volumen. Igualmente tenemos que agradecer a la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria y a su Rector, José Regidor, las facilidades y el buen hacer de sus técnicos para conseguir publicar este libro en una marca record de tiempo. Muchas gracias a Ángel Sánchez Rivero por su Prólogo que consigue acercar a todos en breves páginas, la extensión de lo expuesto en esta amplia obra. Por último, queremos agradecer a todos los ciudadanos y ciudadanas el aliento que durante años nos han brindado para perseverar en la justa y necesaria demanda de la mejora de la democracia en Canarias.

PRESENTACIÓN

Con frecuencia se habla de la importancia de que las universidades vivan mirando a la sociedad, pero lo cierto es que las universidades somos parte de la sociedad de tal manera que, Universidad y Sociedad, conforman un binomio necesariamente indisoluble y, por tanto, la Universidad no debe quedar en ningún caso al margen de las preocupaciones de la Sociedad. Este hecho justiﬁca por qué el Servicio de Publicaciones de la ULPGC se ha implicado en la edición de este libro pues, entre los diversos temas que actualmente preocupan a la sociedad civil, está precisamente el del cuestionamiento del buen funcionamiento de la democracia, considerando particularmente la bondad de los sistemas electorales vigentes en España, y son precisamente estos sistemas electorales utilizados para elegir a los representantes políticos los que , con más energía y decisión, se están sometiendo al escrutinio de la ciudadanía. El problema es complejo, no en vano se constata la enorme diversidad y heterogeneidad de los sistemas electorales en los estados democráticos mundiales, y se hace más difícil cuando se trata de representar justa y dignamente territorios insulares fragmentados y enormemente diversos, como ocurre con el Archipiélago Canario. El tema ha estado sobre la mesa desde el mismo momento de la constitución de nuestra Comunidad Autónoma, por lo que también en la cámara legislativa canaria, el problema se ha intentado tratar en varias ocasiones y en estos momentos lo hace por medio de una Comisión de Estudio, creada ad hoc, sabedora de que el nuestro es un sistema electoral mejorable, por lo que ha asumido de manera casi unánime la realización de una revisión profunda tras treinta y cuatro años de polémica vigencia. La Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, vinculada de forma estrecha en su misma raíz a la sociedad de la que surgió, no debe permanecer al margen de este proceso histórico. Por eso ha querido contribuir a la edición de este libro, Textos para la Reforma Electoral de Canarias, que ahora presento, fruto de la iniciativa de un foro ciudadano, “Demócratas para el Cambio”, que reunió, entre otros, a profesores de las dos universidades públicas

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canarias, ULPGC y ULL que han abordado el tema desde las distintas y complementarias atalayas del Derecho, las Ciencias Políticas y las Ciencias Económicas. Estoy convencido de que este será un documento útil para el contraste de ideas y el debate que ya ha iniciado su singladura en el Parlamento de Canarias, con el deseo de que culmine en la aprobación de un nuevo texto legal en el que todos los canarios nos sintamos apropiadamente representados. José Regidor García Rector ULPGC

PRÓLOGO La verdadera generosidad con el porvenir consiste en darlo todo en el presente. Albert Camus (L’Homme révolté, p. 707)

Corren tiempos de profunda anormalidad sociopolítica, de amplia descreencia en las bases de lo que se constituyó entre nosotros como un estado democrático, después de que la transacción entre contrarios se vendiera como transición. Se suceden los meses, los años y las décadas sin que encontremos un charco que saltar para seguir creyendo en el invento clásico griego de gobernarse justamente, contando con la totalidad de la ciudadanía. O casi, porque en la Grecia Antigua tal beneficio no alcanzaba a los esclavos, si bien los que iban siendo manumitidos se acogieran eventualmente a aquella ventajosa situación que significaba ser ciudadanos de la polis. Nuestro Archipiélago Canario no es plácido Mar Egeo antes gozado isla a isla por cruceristas de primera clase, sino un piélago tenebroso –poniéndonos homéricos– donde naufragan a diario los refugiados que consiguen llegar vivos a tierra, quienes tras el internamiento y la tramitación laboriosa de casos puntuales de asilo político e identidades verdaderas o falsas, serán llevados a la externalización turca que decidió la CE, todo sea hacer desistir del flujo migratorio galopante al personal fugitivo de guerras y hambrunas; una multitud que anhela conservar la vida y, si fuera posible, gozar de los derechos humanos mínimos, de los que la Europa civilizada alardea. Nuestro Archipiélago está formado por ocho islas geográficamente africanas, conquistadas siglos atrás por un estado europeo, que legisló una única capitalidad provincial para todas, subdividida en dos provincias principiando el s. XX. Tampoco son aquellas hespérides famosas que fantaseó la Mitología clásica, paraíso de los Afortunados. Conquistadas, aculturadas y antropizadas paulatinamente por diversas etnias, autosatisfechas por el (relativo) progreso económico que aporta el monocultivo de la industria turística, con una población abducida por los carritos de compra de las grandes superficies comerciales, sintiéndonos privilegiados por nuestra bellezas naturales y la bonanza climática, tendemos a olvidarnos de que bajo semejante línea de horizonte feliz hay un mar de fondo, rolando a borrascoso. Y

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es que se trata de islas frecuentemente malquistadas, bien por discriminación legislativa, bien por intereses de grupos económicos y fuerzas vivas que barren para su isla, viéndose enfrentadas, de fijo doliéndose por discriminación de cualquier tipo: icónica, presupuestaria, deportiva, competencial, etc. Las relaciones interinsulares continúan lastradas además por el “pleito insular”, vieja rencilla, caballo de batalla que no deja su galope sin rienda alguna, y acelera su trote en cualquier ocasión que se invoque cualquier desigualdad ocasional entre las dos provincias. hemos llegado a ponernos nominación patronímica aceptablemente normalizada (‘conejeros’, ‘majoreros’, ‘gracioseros’) o nombretes cariñosos (‘chicharrero’, ‘canarión’), y nuestro territorio ha quedado desguazado en la antinomia de ‘islas mayores’ e ‘islas menores’. Nuestra sicología constitutiva muestra la confusión y la indecisión para nombrarnos como patria común. Se diría que no sólo hay una pulsión de identidad diferencial en cada una de ellas que trasciende las diferencias culturales propias, sino una querencia nominativa esencialista que personaliza el ‘hecho insular’ en la fenomenología ontológica de cada uno de los ocho riscos. En este punto se ha llegado casi a un amago de lucha de clases cuando en alguna de ellas se diferenciaban entre los del ‘rabo blanco’ y los del ‘rabo negro’. Somos pues un territorio apacible, sufrido y, por lo ya expuesto, complejo. Peculiar como tantos archipiélagos que hay en el planeta, donde el criterio de superficie mensurable se convierte en supremacía de una sobre las demás. En esta fenomenología la Geografía humana ha tenido mucha materia que investigar, procesar y ofrecernos finalmente como resultado de que se trata de un mecanismo constante, de expansividad universal, resultado de decisiones metropolitanas atentas al dimensionado de ‘isla principal’/’islas secundarias’. Posesiones de Ultramar quedaba muy bonito, Provincia Lejana es llevadero, Periferia no lo es tanto, Ultraperiferia es ya insultante. La subdivisión consuetudinaria entre Islas Mayores e Islas Menores parece ser, como poco, la externalización interesada de nuestra configuración geográfica, un avieso tropismo de atomización por islas que arrima la brasa a su sardina siguiendo la vieja consigna “Divide y vencerás”. También la Antropología se ha aproximado a los hechos arriba expuestos, pero hay pendiente todavía una mirada ontológica que describa y analice la Weltanschauung regional más allá del tópico de la canariedad, ese

Prólogo

estigma reduccionista que contempla el folclore y el tipismo, pero muy poco la ontología diferencial del ser canario. Una mirada que lea la secuencia pendiente que incluye la condición mestiza, el cacicato, el aislamiento, el matriarcado, la emigración, y el transvase poblacional al sector servicios como una cadena signiﬁcante hasta llegar a explicarnos a nosotros mismos cómo somos realmente los canarios y canarias de hoy en día. Sabemos que somos una población de variado pelaje y categorías sociolaborales: aparceros, agricultores, pescadores, funcionarios, comerciantes, profesionales libres, funcionarios, empleados, camareros de sala, camareras de planta, clérigos, estudiantes, emigrantes, refugiados, etc., etc. Y, sobre todo, existe una juventud –en mayoría numérica poblacional– adicta compulsivamente a la digitalización, abducida por las pantallas, la mayor parte de los cuales apenas tendrán conciencia de la realidad política de base: que sus derechos como ciudadanos están secuestrados por parte de quienes hicieron la ley, y consiguientemente la trampa. En nombre de todos ellos mi voz se alza como representación simbólica de sus conciencias adormecidas por la rutina diaria, por la banalización de contenidos informativos, por la inercia, o simplemente por el estado de ignorancia sobre la cuestión que aquí se trata: la Ley Electoral en vigor. Nosotros somos la sociedad civil en un estado civilizado, aunque vivamos dando la espalda a la contundencia de los hechos, la que congela la libre expansión de sus derechos igualitarios inalienables. Y esta voz, debidamente ilustrada por los textos que a continuación se ofrecen en este volumen, no puede por menos que asumir su representatividad con un voluntarismo ético, justiciero y normalizador, todo sea demandar que acabe el juego que pone sobre la mesa solamente bastos y espadas, cuando la baraja tiene también oros y copas para toda la ciudadanía archipelágica, sin restricciones ni cartas en la manga, acabando de una buena vez con el comodín triunfante de lo atado y mal atado. Fata volentem ducent, nolentem trahunt (Los hados conducen al que quiere, arrastran al que no quiere) –dice el axioma latino. Los canarios y canarias representados en el Parlamento Autonómico no pedimos generosidad, sino decoro; no se apela al desprendimiento gratuito, sino a la racionalidad. Vemos cómo arrastramos ese déﬁcit de normalidad con respecto a otras nacionalidades españolas, y aún mundiales. Es hora pues de

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pedir un gesto de ética pública, en la notoriedad de que existe un débito retroactivo de democracia en el estatus tramado para perpetuarse en Canarias en beneficio de unos pocos, en detrimento de los derechos de la mayoría. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, si la clave de bóveda necesaria para restaurar nuestro endeble nivel de justificación democrática pasa por cuajar con decidida y desprendida voluntad política la solución a esta cuestión pendiente, bienvenida sea. Será preciso entonces una buena dosis de la generosidad que indicaba el maestro de ética Albert Camus para que haya finalmente convergencia de pareceres, contraste de posiciones –normalmente encastilladas en sus idearios políticos de base– todo sea llegar a un entendimiento que nivele la balanza de los hechos consumados en favor de una demanda generalizada en la población con respecto al tema que abordamos. Así compensaríamos desde las instancias legislativas superiores los niveles de opinión que se palpan en tal sentido cuando surge el espinoso tema en las conversaciones diarias y en las opiniones publicadas en los medios de comunicación, las cuales suelen ir desde la resignación al victimismo, desde el pasotismo hasta el hastío. No otra cosa espera la sociedad canaria en su amplia mayoría: diálogo, matización de posturas encontradas, destrucción del encono partidista; inaugurar con cinta tricolor una ancha avenida por la que pueda circular la sociedad civil, compensada ya de tanto desencuentro entre sus regidores políticos. Van a encontrarse los lectores y lectoras de este volumen con un equipamiento argumental de extrema competencia en lo tocante a nociones legislativas, a variables de interpretación conceptual jurídica y, sobre todo, un autorizado despliegue de equidad en sus autores que no debe pasarse por alto. En este equipamiento de ideas se sostiene la opinión de que nuestro sistema electoral vigente puede tacharse de “anómalo”, ”extravagante”, “discriminador”, “antiproporcional” y “problemático”. ¿Cómo no reaccionar personal y corporativamente ante tanta anomalía detectada por los especialistas? Si lo que queremos vivir es una patria común, igualitaria, las ideas aquí desplegadas constituyen todo un manifiesto interdisciplinar, apuntalado por un apabullante corpus justificativo de lo que dialectalmente llamamos hacer las cosas con fundamento. No tiene menor interés la inclusión en este

Prólogo

volumen de un contingente fotográfico, documental y en tablas gráficas del estado de la cuestión en la calle y en las cifras; lo que hace de nuestro libro un escaparate vivo y vibrante de cómo se siente la necesidad de reformar la Ley Electoral vigente a pie de ciudadano. Animamos pues a las instancias decisorias a afrontar con valentía, con cintura concesiva, y sin voluntad de mera cosmética, la labor de desmontar este vallado mortificante de alambre de espinos que nos separa de la normalidad. No se trata, finalmente, de un sueño más que va a deshacerse al alba, sino de un proyecto que nos hará más libres, más autodefinidos, más felices. Con vistas a este objetivo último nadie podrá poner cortapisas ni zancadillas, demagogia ni encastillamiento, porque el pueblo canario no lo perdonaría. No perdonaría que no tratáramos entre todos de modificar nuestro sistema electoral, resetearlo –diríamos en la jerga informática–. Y esto se hace negociando para que se mejore la proporcionalidad, sobrepasando la “triple paridad”, dando más espacio al criterio racional de la igualdad de voto. Ello atendería a mínimos exigibles de regeneración democrática que responda a la demanda ciudadana, toda una reacción cívica e higiénica que pretende dar la vuelta y vira al valor de voto más desigual del Mundo. Giremos la ruleta en el salón del diálogo y que, al fin, salga un número par. O somos iguales o no lo seremos nunca. Canarias sería auténticamente Canarias con este giro radical, porque se habrá legislado de acuerdo con sus intereses comunes. Seamos pues generosos con el porvenir. Es lo que he asimilado y asumido de la lectura de este volumen, que se me ha propuesto prologar, en tanto individuo pensante ajeno a la contienda partidista. A los ya convencidos no hay mucho que añadir; pero queda ahí una mayoría silenciosa que debe ser informada, a la que nos atreveríamos a insistir en que se inmiscuya de algún modo en esa mejora, saludable y justa como hay pocas. Ángel Sánchez (*)

(*) Escritor. Licenciado en Lenguas Modernas (Universidad de Salamanca). Doctor en Letras y Ciencias del hombre (Universidad de París-Sorbonne). Catedrático de Enseñanza Secundaria jubilado.

INTRODUCCIÓN Gerardo Pérez Sánchez1 Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna

La Constitución Española, en su artículo primero, le dedica al sustantivo “España” tres adjetivos calificativos (Estado social, democrático y de derecho), que encierran un significado muy completo y complejo a su vez sobre lo que la Constitución Española quiere expresar con esa definición. Entre uno de esos adjetivos calificativos está el de Estado Democrático y, con respecto a este trabajo, ese concepto encierra, entre otras cosas, la legitimación del poder. Así “en las sociedades democráticas occidentales, se puede comprobar una convicción, ampliamente generalizada, de que la legitimación del poder descansa en la existencia periódica de unas elecciones libres” 2. De esta manera, la existencia de elecciones de forma periódica y, al mismo tiempo, el respeto en esas elecciones de los derechos básicos en materia electoral (pluralismo político, derecho de sufragio activo, pasivo, etc.) da legitimidad al poder y, por ese motivo, el Estado en el que actúa ese poder merece el calificativo de democrático3. Para hacer efectivo todo esto existe una parte del derecho de cada Estado dedicado a regular el sistema electoral. Esta parte del derecho está muy relacionada con los derechos públicos subjetivos, dado que dentro de éstos derechos está el derecho electoral como “derecho de función” y además como “derecho político” dado que la función electoral es “eminentemente pública por su naturaleza, ya que tiende a construir los órganos representativos del Estado y de los entes territoriales menores”4. En nuestro caso, la re1

Coordinador cientíﬁco de la presente obra: Textos para la Reforma Electoral de Canarias.

De Esteban, Jorge y González Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Español, volumen II. Ed. Servicio de publicaciones facultad de derecho. Universidad Complutense. Madrid 1993 pág. 487.

En este sentido quizás la más famosa deﬁnición de Estado democrático la haya dado el Presidente de los Estados Unidos Abraham Lincoln en la inauguración del cementerio nacional de Gettysburg el 19 de noviembre de 1863 cuando dijo “... that the government of the people, by the people, and for the people shall not perish from the earth”.

Biscaretti di Ruﬃa, Paolo. Derecho Constitucional. Ed. Tecnos. Madrid 1987, pág. 306.

Introducción

gulación viene establecida en varias normas con diferente rango que, directa o indirectamente, vienen a conﬁgurar el sistema electoral. Desde la propia Constitución numerosos artículos hacen referencia a esta regulación. Además del ya citado artículo 1, el artículo 6 está dedicado a los partidos políticos como expresión del pluralismo político, el artículo 12 sobre la mayoría de edad de los españoles, el artículo 13.2 sobre la participación de los extranjeros en los procesos electorales, el artículo 23 regulador del derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, el artículo 62 regulador de la competencia del Rey para convocar elecciones, los artículos 66 y siguientes, dedicados a las Cortes Generales o el artículo 152 regulador de las características de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Toda esta regulación constitucional está referida al derecho electoral, a partir de esta regulación, y sometida siempre a ella por estricto principio de jerarquía normativa, se dicta la normativa de desarrollo constituida principalmente por la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General y, para el caso de Canarias, se debe citar su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, la ley territorial 3/1987, de 3 de abril, de medidas urgentes en materia electoral o la ley territorial 7/2003 de elecciones al Parlamento de Canarias. Toda esta normativa debe conﬁgurar un régimen electoral, con respeto de los principios y derechos constitucionales, tendentes a construir ese Estado Democrático del que se hablaba al principio. Sin embargo, y a pesar de esta separación de los artículos y la normativa que hace referencia a la materia electoral, siempre existirán conexiones con otra de indudable importancia, como puede ser la forma de gobierno y la forma de Estado, que tiene que ser tenida en cuenta por la normativa electoral para que el sistema político que salga de la aplicación de la normativa electoral sea respetuoso con el sistema político instaurado en nuestra Constitución5. 5

En este sentido son interesantes las sentencias del Tribunal Constitucional 16/1984 y 141/1990, las dos referidas al caso de Navarra en donde la primera anuló el nombramiento de presidente de la Comunidad de Don José Ángel Zubiaur Alegre, por no respetar su nombramiento plenamente los principios de la forma de gobierno parlamentaria o, la segunda, en donde el Tribunal declaró que el párrafo segundo letra d) de la Disposición

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El derecho electoral se podría dividir entre aquella parte de la normativa que regula el procedimiento electoral y aquella parte que se encarga de regular las características que debe tener lo que sale una vez acabado el procedimiento electoral. Es decir, en primer lugar, existen normas que se encargan de configurar las elecciones en sí, y que son las que, por ejemplo, establecen el censo electoral, el derecho de sufragio activo y pasivo, el voto universal, igual, libre, directo y secreto o las circunscripciones electorales y, por otro lado, existen una serie de normas encaminadas a que, una vez producidas las elecciones, lo que resulte tenga unas determinadas características, así una Asamblea Legislativa inspirada en el principio proporcional, en donde estén representadas todas las zonas del territorio. En este caso, y con referencia a lo establecido en la Constitución Española, en ésta se regula el voto, el cual debe ser universal, es decir, se otorga la capacidad de votar a todo ciudadano, con independencia de su fortuna, capacidad intelectual, raza, sexo o cualquiera que sea su condición política; al mismo tiempo el voto es libre pudiendo los ciudadanos votar o no votar y, si deciden votar, pudiendo decidir libremente entre todas las opciones posibles; también el voto debe ser directo y secreto, pero quizás, y a los efectos de este trabajo, la característica más problemática es la de igualdad en el voto. Así el principio de igualdad del sufragio requiere la igualdad en el valor numérico de cada voto por lo que no es posible asignar a un voto más valor que a otro por razones de posición económica o cultural, pero al mismo tiempo “ante la extensión de los sistemas proporcionales, la aplicación del principio de igualdad ya no depende exclusivamente del conjunto de votos emitidos, sino que se encuentra asimismo condicionado por la realización de ciertas operaciones matemáticas en la distribución de los diferentes escaños a cubrir”6. En el mismo sentido en la Constitución se regulan las características de las Asambleas Legislativas que salgan de los procesos electorales. En el artículo 152 se establece que dicha Asamblea debe ser elegida por sufragio

Adicional primera del Reglamento del Parlamento de Navarra no sería inconstitucional si se interpretaba según el fundamento jurídico sexto de la sentencia, que hacía referencia a la necesidad de la representación proporcional. 6

De Esteban, J. y González Trevijano P.J. Op. cit., pág. 509.

Introducción

universal, con arreglo a un sistema proporcional, asegurando la representación proporcional de las diversas zonas del territorio. En este sentido, lo que debe conseguirse una vez que se apliquen todas las normas electorales es eso, una Asamblea elegida por sufragio universal, según el principio de proporcionalidad y en donde estén representadas todas las zonas del territorio. En este sentido se da por superada la vieja discusión sobre si esas características establecidas para las Asambleas Legislativas del artículo 152 se deben aplicar a todas las Comunidades Autónomas o solo a algunas, en concreto solo a las que accedieron a la autonomía por la denominada vía del artículo 1517. El conjunto de preceptos constitucionales enumerados anteriormente son la pieza de apoyo en la que se deben de construir todos los sistemas electorales españoles, tanto los de nivel nacional como los autonómicos y, en este sentido, tanto el principio de igualdad en el voto como el de proporcionalidad son, sobre todo en el caso de Canarias, las reglas que más dificultades presentan para ser respetadas de una forma clara. No todo el sistema electoral viene fijado de forma estricta por nuestra Constitución, al contrario, nuestra Norma Fundamental establece los límites dentro de los cuales se debe mover el legislador configurador del sistema electoral, márgenes que son establecidos con cierta amplitud y, por lo tanto, el legislador tiene espacio para configurar un propio modelo electoral. En el caso de Canarias es obvio que existe una característica física que debe condicionar el modelo electoral que se escoja por el legislador autonómico, cual es la insularidad, la característica de ser un archipiélago. La normativa electoral tiene unos fines específicos que son la organización de las elecciones y el procedimiento electoral8, debiendo esta organización conseguir que los órganos de representación sean un reflejo correcto del cuerpo electoral al que representan. Así “el problema que se plantea es cómo conseguir que, en la práctica, los órganos representativos reflejen ade-

En este sentido, ver Pérez Royo, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Ed. Marcial Pons. Madrid 1994, pág. 669 y siguientes.

González hernández, Juan Carlos. Derecho Electoral Español. Ed. Tecnos. Madrid 1996, pág. 30.

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cuadamente las opiniones y deseos de la Comunidad”9, para ello solo es posible que existan unas elecciones que aseguren que el resultado una vez aplicada la fórmula electoral, coincida, más o menos, con la comunidad que ha votado, pudiendo dicha comunidad verse representada en las Asambleas constituidas, solo así volvemos al elemento de la legitimidad que mencionábamos al principio, “la legitimación de los poderes públicos se hace depender de su vinculación directa o indirecta, con la manifestación electoral de la voluntad popular”10. Por ello el sistema electoral es “el procedimiento destinado a crear jurídicamente la voluntad del cuerpo electoral y, por lo tanto, es algo más que el procedimiento destinado a convertir la votación en elección”11. El legislador, consciente de estos fines, ha pretendido desarrollar la Constitución con una legislación que intente conseguir el importante objetivo de reflejar, en las Asambleas que se eligen por los sistemas electorales, a la comunidad representada, y ello porque “solo nos podemos afirmar en democracia cuando el pueblo puede libremente constituir la decisión mayoritaria de los asuntos de gobierno”12. Con todo lo anterior, hay que concluir que la legitimidad del poder y su actuación dependen de un correcto sistema electoral, un sistema que represente correctamente a la población que elige a sus representantes, existiendo un mayor déficit democrático cuanto mayor sea la distancia que separa a los elegidos por el sistema electoral aplicado del reflejo correcto de la comunidad. Este es el gran reto de los sistemas electorales. Los sistemas electorales suelen ser de dos clases, los mayoritarios y los proporcionales. En los sistemas mayoritarios se otorga el escaño al candidato que ha obtenido mayor número de votos. Este es un sistema que funciona preferentemente en aquellos lugares en donde se tiene que elegir a un número de diputados muy pequeño o cuando solo hay que elegir a una persona. Existe dentro de este sistema mayoritario dos vertientes, el sis-

López Guerra, Luis. Introducción al Derecho Constitucional. Ed. Tirant Lo Blanch. Valencia 1994, pág. 142.

10 López Guerra, Luis. Op. cit., pág. 143. 11 Pérez Royo, Javier Op. cit., pág. 363. 12 Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

Introducción

tema de mayoría relativa o sistema de una vuelta, en la que el que obtenga la mayoría obtiene el escaño o, por el contrario, el sistema de mayoría absoluta o de doble vuelta, en el que hay que sacar mayoría absoluta en la primera votación, si no es así se procedería a una segunda. En el supuesto de que se utilice este sistema mayoritario para la elección de más de una persona se suele limitar el voto, de tal manera que el votante no puede designar tantos candidatos como escaños a cubrir, sino un número inferior, con el fin de que puedan tener acceso las minorías. Por otro lado está el sistema proporcional, basado en la asignación de escaños en función del porcentaje de respaldo popular que tenga el partido. La proporcionalidad más perfecta está en aquellas elecciones en las que solo existe una sola circunscripción, en las que la relación representación con el porcentaje de votos obtenido es más pura. A partir de ahí, en las elecciones en las que existen varias circunscripciones la proporcionalidad tiende a decaer, estando muy condicionada por la asignación que de los escaños se haga a cada circunscripción. Es decir, cuando dentro de unas elecciones existen varias circunscripciones, la relación entre la representación con el porcentaje de votos obtenido desciende, debiendo hacer una correcta distribución de los escaños a elegir entre las circunscripciones para que esa relación no descienda de forma importante. También influye en la correcta apreciación de la proporcionalidad el sistema elegido para la asignación de escaños. El sistema proporcional más conocido, por ser el que se aplica en las elecciones en España, es el sistema D’hondt, consistente en dividir los resultados que obtienen las candidaturas que van a optar a los escaños por la relación de números naturales desde el uno hasta el número de escaños que hay que cubrir, una vez hechas todas las divisiones se marcan los cocientes mayores, asignando los escaños a dichos cocientes mayores. Existen otros sistemas de asignación de escaños, pero siendo el sistema D´hondt el único aplicado en España nos debemos centrar en ese13. Por lo que se refiere a las elecciones en las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, todo lo dicho con anterioridad les es de aplicación. Obviamente los parámetros establecidos en la Constitución Española 13 Para ver los demás sistemas ver, Pérez Royo, Javier. Op. cit., pág. 366 y siguientes.

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rigen plenamente en las elecciones autonómicas, bien es cierto que “el principio de autonomía exige que sean las propias Comunidades quienes establezcan su propio esquema institucional y, en particular, el sistema electoral de su asamblea; todo ello sin perjuicio de las responsabilidades que competen al Estado por lo que hace a la garantía de la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos”14, pero esa autonomía solo puede tener eficacia si se mueve dentro de lo regulado por la Constitución. En el caso de Canarias, después de la aprobación de su Estatuto de Autonomía en el año 1982, se introdujo en el mismo en los artículos ocho, nueve y en la disposición transitoria primera las referencias estatutarias al sistema electoral canario, aprobándose posteriormente una ley territorial 3/1987, de medidas urgentes en materia electoral en donde se regulaban las causas de inelegibilidad, la administración electoral, el proceso electoral y los gastos electorales, no cumpliendo sin embargo esta ley con la previsión de la disposición transitoria primera del estatuto de que una ley territorial aprobada por mayoría dos tercios regulase el sistema electoral en sí, siendo las cuestiones más importantes en el caso de Canarias las relativas a la distribución de escaños entre las islas, las barreras electorales o las circunscripciones que deben existir en Canarias. Posteriormente la ley territorial 7/2003 fue una nueva oportunidad perdida para regular nuestro modelo electoral, reincidiendo en los déficits y en las desproporciones que se han convertido en la seña de identidad de nuestro sistema de elecciones. El presente libro recoge las reflexiones de los participantes en las Jornadas sobre el Sistema Electoral Canario que, con el subtítulo de “la imperiosa necesidad de su reforma”, reunió en Las Palmas de Gran Canaria a profesores, políticos y asociaciones, en un encuentro reflexivo sobre las carencias y deficiencias de un modelo electoral que urge ya modificar.

14 Baras, Montserrat, Botella, Juan. El sistema electoral. Ed. Tecnos. Madrid 1996, pág. 129.

EL SISTEMA ELECTORAL CANARIO: REPRESENTACIÓN DESPROPORCIONAL Y DESIGUALDAD DEL VOTO Carlos Fernández Esquer Investigador Predoctoral FPI, Universidad Autónoma de Madrid

José Ramón Montero Catedrático de Ciencia Política, Universidad Autónoma de Madrid

Este capítulo está conformado por las ponencias presentadas por los autores en las Jornadas sobre El sistema electoral canario: la imperiosa necesidad de su reforma, organizadas por Demócratas para el Cambio y la Alliance of Liberals and Democrats for Europe del Parlamento Europeo y celebradas en Las Palmas de Gran Canaria en septiembre de 2015. Queremos agradecer a Gerardo Pérez Sánchez su amable invitación y a Vicente Mujica Moreno tanto su hospitalidad como su entusiasmo para lograr un sistema electoral razonable para las islas, compartido por todos los Demócratas para el Cambio.

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La igualdad del voto ha sido siempre considerada como un requisito imprescindible de todo sistema democrático (Sartori 1987). Para expresarlo en los términos de Robert A. Dahl (1993: 135)1, uno de sus máximos estudiosos, el criterio de la igualdad de voto ha sido la columna vertebral de la teoría y práctica de la democracia. Su deﬁnición es, para el mismo Dahl (1999: 48), bien sencilla: “todo miembro debe tener una igual y efectiva oportunidad de votar, y todos los votos deben contarse como iguales”. Los textos constitucionales occidentales proclaman también el principio de igualdad del sufragio, caracterizándolo como una nota esencial del constitucionalismo contemporáneo. Pese a esta doble rotundidad, muchos procesos electorales democráticos difuminan este principio con mayor o menor intensidad. Y lo hacen principalmente a través de los sistemas electorales, cuya aportación a la desigualdad del voto se encuentra, sin embargo, poco estudiada. Este capítulo pretende paliar ese desconocimiento desde el Derecho Constitucional y la Ciencia Política, y tomando como caso el sistema electoral de las Islas Canarias, cuya desigualdad de voto alcanza niveles realmente extraordinarios. Acudiremos a ambas disciplinas para subrayar el ajuste o las contradicciones entre lo que sugiere la teoría y lo que acontece en la práctica, así como para reforzar argumentaciones jurídicas en base a la evidencia empírica. El capítulo estará divido en cinco secciones. Comenzaremos realizando un breve apunte sobre la evolución del principio de igualdad del sufragio desde su cristalización en el constitucionalismo de entreguerras hasta la actualidad. Examinaremos después la situación de la igualdad del sufragio en España a través del sistema electoral del Congreso de los Diputados. En tercer lugar, discutiremos la existencia de límites constitucionales a la desigualdad del voto de los sistemas electorales autonómicos y, de ser así, hasta qué punto resulta admisible la modulación del principio de igualdad del sufragio en favor de otros bienes también amparados por la propia Constitución española. En cuarto lugar, abordaremos especíﬁcamente el sistema electoral canario, un caso tan realmente excepcional como para ser considerado por muchos estudiosos y observadores como inconstitucional. Y lo haremos a través de dos de sus elementos centrales como la condición insular de sus circunscripciones y el carácter su1

Las referencias bibliográﬁcas están recogidas al ﬁnal de este capítulo.

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mamente desviado del prorrateo o asignación de escaños a las circunscripciones; y también a través de la notable desproporcionalidad de los resultados en la asignación de escaños a los partidos. La quinta sección del capítulo contiene las conclusiones.

La igualdad del sufragio: un apunte histórico Como principio jurídico, la garantía de un sufragio igual ha sido concebida de distintas maneras a lo largo de la historia del constitucionalismo democrático, desde un criterio meramente formal en el periodo de entreguerras hasta su transformación en criterios claramente medibles en la etapa contemporánea. En un primer momento, y frente a la inexorable extensión del sufragio universal, las élites políticas de la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX confeccionaron un abanico de mecanismos para restar valor al voto concedido a los nuevos electores. Su propósito era evidente. Tras la forzada aceptación del sufragio universal, aparecieron numerosos dispositivos legales para desnaturalizar la igualdad del voto entre los distintos sectores sociales. En realidad, más que de debilitar el voto de algunos, se trataba de robustecer el de otros empleando para ello métodos de manipulación electoral más sutiles que el fraude electoral en sentido estricto. Las principales técnicas del sufragio desigual fueron el voto plural, el voto múltiple y el sufragio por clases2. El voto plural, existente en países como Francia y Bélgica a lo largo del siglo XIX, suponía que algunos electores ostentaban, además del voto que les correspondía en virtud del sufragio universal, otros votos complementarios por razones económicas (como propiedades de ciertos bienes o superar determinados umbrales impositivos), educativas (como posesión de diplomas o títulos académicos) o sociales (como estar casado o formar parte de una familia que superara cierto número de miembros). El voto múltiple, por su parte, dotaba a un mismo elector de la facultad de votar en todas las circunscripciones con las que tuviera una relación de 2

En lo que sigue, asumimos como referencia básica el Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modiﬁcación del régimen electoral general, en Rubio Llorente y Biglino Campos (2009: 159-162).

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interés, como, por ejemplo, domicilio, propiedades, impuestos, empleo o estudios universitarios. Este sistema existió en Irlanda y Reino Unido, donde pervivió hasta 1948, cuando se eliminaron las circunscripciones universitarias de Oxford y Cambridge. En este último país, las sucesivas reformas electorales aprobadas durante el siglo XIX fueron ampliando el derecho de sufragio, así como suprimiendo los denominados burgos podridos. Por último, también se dio el sufragio por clases. Su mejor ejemplo se encuentra en la Constitución prusiana de 1850, que dividía a los votantes en tres categorías en función de su cuota tributaria, eligiendo cada una de ellas una tercera parte de los diputados y obviando las importantes diferencias numéricas existentes entre los tres tercios poblacionales (Trujillo 1981: 21). De esta forma, la primera clase, que representaba al 4 por ciento del electorado, disfrutaba de una representación equivalente a la de la tercera clase, que abarcaba al 84 por ciento del electorado (Sánchez Muñoz 1999: 497). También en la España del siglo XIX es posible identificar mecanismos de desigualdad de voto. La ley de 26 de junio de 1890, aprobada por el gobierno liberal de Práxedes Mateo Sagasta, que proclamó el sufragio universal masculino, preveía también la existencia de circunscripciones especiales constituidas por las Universidades literarias, las Sociedades Económicas de Amigos del País y las Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura, cuyos miembros elegían un diputado por cada 5.000 afiliados. Además, las circunscripciones de zonas rurales estaban fuertemente sobrerrepresentadas frente a las de las zonas urbanas. Y a través de la manipulación del sistema caciquil, tan característico de la vida política y electoral de la Restauración, el voto rural podía imponerse fácilmente al voto progresista, más propio de las ciudades con mayor número de habitantes (Tusell 1976; Varela Ortega 2001a y 2001b). Durante el periodo de entreguerras, la configuración del derecho de sufragio se asentó sobre cinco pilares fundamentales en una fórmula de estilo que hoy puede considerarse ya clásica y que se reitera en la inmensa mayoría de los textos constitucionales europeos: el sufragio, se dice, ha de ser universal, igual, libre, directo y secreto3. Así, el rechazo al sistema electoral 3

De hecho, el Código de buenas prácticas en materia electoral, instrumento de soft law auspiciado en 2002 por la Comisión de Venecia, un órgano consultivo del Consejo de Europa,

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prusiano y a otras variantes de sufragio desigual desencadenó la consagración por vez primera del principio de la igualdad del sufragio en el artículo 22 de la Constitución de la República de Weimar de 1919. Poco después, el Tribunal del Estado de la República de Weimar fue el primero en matizar el alcance del principio en función del tipo de sistema electoral utilizado. En caso de ser mayoritario, la igualdad de sufragio equivaldría a que, con independencia de las condiciones personales del elector, cada cual dispusiese de un único voto. Por el contrario, en caso de estar ante un sistema proporcional, la igualdad del sufragio debería implicar, además de la igualdad aritmética, la igualdad de resultado, es decir, que todos los votos tengan el mismo peso en la asignación de escaños (Rubio Llorente y Biglino Campos 2009: 161). Esta línea jurisprudencial, que puede considerarse el germen de la comprensión contemporánea de la igualdad del voto como igualdad material o de resultado, no llegó a permear la conciencia jurídica de otros países europeos. Fue, sin ir más lejos, el caso español. En la Constitución de la Segunda República, de 1931, pese a que también se reconocía la igualdad del sufragio, la interpretación prevalente de este principio se centraba exclusivamente en las prácticas antidemocráticas del voto desigual que fueron consustanciales a las elecciones de la Restauración (Pérez Serrano 1932: 215216). La igualdad de voto era concebida desde un punto de vista estrictamente formal, resumida en la máxima de “un hombre, un voto” (one man, one vote). Tras la Segunda Guerra Mundial, sin embargo, el principio de igualdad de voto terminó de transformarse desde el campo de la igualdad formal a la exigencia de un mismo valor, peso, inﬂuencia o impacto de todos los votos. Los tribunales de muchos países (como los de Estados Unidos4, Alemania5 o Francia6) acuñaron esta nueva forma de entender el principio proclama que los cinco principios del patrimonio electoral europeo son los del sufragio universal, igual, libre, secreto y directo. 4

Por ejemplo, las sentencias del Tribunal Supremo Baker v. Carr (1962), Reynold v. Sims (1964) y Wesberry v. Sanders (1964), entre otras. Cf. también Loewenstein (1964).

Por ejemplo, las sentencias del Tribunal Constitucional Federal, BVerfGE 1, 208, y BVerfG 6, 84, entre otras. Cf. asimismo Nohlen y Nohlen (2007).

Por ejemplo, las sentencias del Consejo Constitucional francés, Decisiones 85-196, 85197, 86-208 y 86-218. Cf. también Sánchez Navarro (1998).

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de igualdad del sufragio. Se transitaba así desde la tradicional fórmula “un hombre, un voto” a la moderna “un hombre, un voto, un mismo valor” (one man, one vote, one value). Esta audaz interpretación lanzaba la que es ya una concepción contemporánea del principio de igualdad del sufragio. Su consecuencia más inmediata, y sumamente importante, consistió en que las leyes electorales comenzasen a ser sometidas al escrutinio jurisdiccional, de tal forma que el principio de igualdad del sufragio se ha impuesto como límite a la libertad de actuación del legislador a la hora de configurar el sistema electoral. Por lo demás, esta manera de entender la igualdad del voto coincide con la sostenida en la actualidad por los teóricos de la democracia. Aunque el significado del principio de igualdad del sufragio dista de ser unívoco, 7 los tribunales de los principales países occidentales han interpretado dicho principio en el sentido de que cada ciudadano posea una capacidad de influencia similar a la hora de elegir a sus representantes parlamentarios.

El sistema electoral del Congreso de los Diputados ¿Cuál es la situación en España? Aunque el sistema electoral para el Congreso de los Diputados no es el objeto central de este capítulo, conviene hacer una breve referencia a él por un doble motivo: primero, por su obvia importancia en el sistema político español, y, segundo, por ser el modelo de referencia de todos los sistemas electorales autonómicos. Como es sa-

Así lo pone de manifiesto, sin ir más lejos, la jurisprudencia de los órganos garantes del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En la DCEDH de 8 de diciembre de 1981 (Asunto X contra Islandia), demanda n.º 8941/80, la Comisión consideró que los diseños electorales que generan desigualdad en la influencia de los votos no pueden considerarse arbitrarios, dado que se aplican con carácter general a todas las fuerzas políticas, sin beneficiar a ninguna candidatura en concreto ni dotar de una situación ventajosa a ninguno de los candidatos frente al resto. Asimismo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la STEDH de 28 de enero de 1987 (Asunto Mathieu-Mohin y Clerfayt contra Bélgica), dictaminó que del Convenio no se desprende “que todos los votos deban necesariamente tener igual peso en el resultado de la elección o que todos los candidatos deban tener iguales oportunidades de victoria”.

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bido, sus mimbres se encuentran en el artículo 68.1 de la Constitución española, que dispone lo siguiente: “El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley”. La igualdad de sufragio que se proclama está afectada, sin embargo, por los mandatos contenidos en el artículo 68.2: “La circunscripción electoral es la provincia. (…) La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población”. Y como también es sabido, la norma que termina de perfilar el diseño del sistema electoral, la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General (LOREG), establece en su artículo 162.2 que el número mínimo de diputados por provincia sea de dos. De esta forma, el Congreso de los Diputados está conformado por 350 escaños repartidos entre 52 circunscripciones, las 50 provincias del territorio español más el diputado respectivo de Ceuta y Melilla. Al otorgarse a cada provincia dos escaños con independencia de su población y los dos correspondientes a Ceuta y Melilla, 102 de los 350 diputados, un 29 por ciento del total, se distribuyen sin atender a criterios demográficos ni permitir variaciones para ajustarse a posibles cambios poblacionales. Es precisamente este suelo de 102 escaños el que genera niveles considerables de desigualdad en el valor del voto de los españoles. ¿Es constitucional este resultado? A diferencia de lo que ha sucedido con la jurisprudencia de otros países, el Tribunal Constitucional español no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el suelo establecido en la LOREG ni sobre el criterio de reparto de escaños en su relación con el principio de igualdad del sufragio. Aunque es la propia Constitución la que difumina en su artículo 68.2 la igualdad del sufragio que en ella misma se proclama, también es cierto que ha sido el legislador quien ha acentuado la desigualdad de los efectos derivados de la distribución de escaños entre circunscripciones. Esta afirmación, sin embargo, debe matizarse. De entrada, el legislador carecía de margen a la hora de convertir a las provincias en circunscripciones electorales, dado que así se exigía en el citado artículo 68.2. Y la constitucionalidad de su decisión por la que el Congreso debería estar compuesto por 350 diputados es incontrovertible, puesto que se situó

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dentro de la horquilla (300-400) establecida por el artículo 68.1 de la Constitución8. Queda así un solo límite al principio de igualdad del sufragio sobre el que cabría cuestionar su constitucionalidad, y es el mínimo de dos escaños inicialmente atribuidos a cada provincia y al margen de la población que en ella resida. En principio, aunque la asignación de un único escaño inicial a cada circunscripción habría sido una opción más respetuosa con la igualdad del voto, no parece que el mínimo inicial de dos escaños pueda reputarse por sí mismo de inconstitucional. Si el constituyente hubiera querido que ese mínimo inicial fuera de un solo escaño, lo habría recogido en la propia Constitución en lugar de trasladar esa decisión al legislador. A nuestro modo de ver, pues, no resulta inconstitucional el mínimo de dos escaños, ya que está dentro del margen de libertad atribuido al legislador a la hora de cumplir con el mandato constitucional del artículo 68.2. El debate se trasladaría entonces a un plano diferente, el de la mayor o menor deseabilidad de una reforma que redujese a un solo escaño la asignación inicial a cada provincia de cara a reducir la desigualdad en el valor del voto de los españoles9. A ﬁn de cuentas, parece acertada la impresión de Jorge Urdánoz (2009: 288) cuando sostiene que “en la Constitución se aﬁrman cosas sobre el mundo que no pueden ser ciertas a la vez porque violan el principio de no contradicción”. No puede ser cierto que la circunscripción sea la provincia, que se garantice un número mínimo de escaños a cada una de ellas, que

Debe señalarse a este respecto que, desde una orientación tendente a reducir las desigualdades en el valor del voto de los españoles, hubiera sido deseable el aumento en la LOREG del número de escaños hasta el máximo de los 400 para que los 50 diputados adicionales se repartieran entre las circunscripciones más pobladas y, por lo mismo, más infrarrepresentadas en la actualidad.

En este mismo plano, debe tenerse en cuenta que el legislador era plenamente consciente de los sesgos mayoritarios y conservadores del sistema electoral; cf. Lago y Montero (2005). Por lo demás, esa eventual reforma aumentaría del 71,4 al 85,7 por ciento los escaños repartidos siguiendo un criterio poblacional. La contrapartida a una menor desigualdad del voto sería la intensiﬁcación en la lucha por conseguir un diputado en las 28 provincias con cinco o menos escaños, reduciéndose aún más la proporcionalidad de los resultados y la representación del pluralismo político en esos distritos.

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los diputados sean como máximo 400 y que, simultáneamente, el sufragio sea igual. El legislador solo podría rebajar, como mucho, la desigualdad en el valor del voto, pero nunca eliminarla, al estar obligado a trazar un mapa con circunscripciones provinciales y con un mínimo inicial de escaños asignados, sin atender para ello a la población existente en cada una de las provincias españolas.

Los sistemas electorales de las comunidades autónomas Durante la transición democrática, la generalización de las autonomías en todo el territorio español desembocó en la instauración de 17 Parlamentos autonómicos pese a que la Constitución sólo obligaba a ello en las comunidades constituidas por la “vía rápida” o “reforzada”. Sin embargo, los pactos autonómicos de 1981, acordados entre PSOE y UCD, dotaron al resto de comunidades, según prescribía el artículo 152.1 de la Constitución, de “una Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas partes del territorio”10. Con estos mimbres, las comunidades disponían de un espacio de libertad considerable para conﬁgurar los elementos básicos de sus respectivos sistemas electorales, es decir, el tamaño de sus Parlamentos, la fórmula electoral, la delimitación de las circunscripciones, la magnitud de los distritos, la existencia de umbral electoral o el carácter abierto o cerrado de las listas electorales. Pese a este amplio margen de actuación, la innovación ha brillado por su ausencia (Pallarès 1998).

10 Se suscitó entonces un interesante debate doctrinal acerca de si las comunidades constituidas por la vía lenta debían también seguir necesariamente las directrices del art. 152.1 CE para aprobar sus respectivos sistemas electorales, o si, por el contrario, disponían de plena libertad al respecto. Finalmente, y pese al tenor literal del referido artículo, el Tribunal Constitucional, en la STC 225/1998, acabó respaldando la tesis de quienes sostenían que las previsiones de dicho artículo se proyectaban sobre los Estatutos de todas las comunidades con independencia de su respectiva vía de acceso a la autonomía. Debe destacarse el Voto Particular discrepante de Pedro Cruz Villalón, quien fuera también presidente del Tribunal Constitucional, en el que criticaba la posición mayoritaria del Tribunal.

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Una buena parte de la normativa electoral autonómica se limita a recoger la regulación de la LOREG, cuando no se remite simplemente a sus artículos. Como ha señalado Juan Carlos Gavara (2007: 20), “el régimen electoral español se caracteriza por la permanencia y continuidad desde los inicios de la transición política, hasta el punto que los elementos básicos del sistema electoral no han sido modiﬁcados, en relación con las reglas generales que se han remitido de forma mimética a las leyes electorales autonómicas, es decir, se ha ido produciendo una homogeneidad de regulaciones y criterios desde un punto de vista práctico”. Tipos de circunscripción y criterios para la asignación de escaños

Alguna mayor diversidad, sin embargo, aparece en lo relativo a las configuraciones autonómicas sobre tipos de circunscripciones y criterios para la asignación de escaños. Ambos supuestos contienen variaciones relevantes en lo que hace al valor del voto entre los ciudadanos de una misma comunidad autónoma. De entrada, y aunque la regla general es, como en el Congreso y en el Senado, la utilización de la provincia como circunscripción, cuatro comunidades se inclinaron por circunscripciones distintas de las provincias. Canarias (art. 9.4 de su Estatuto de Autonomía) y Baleares (art. 43 de su Estatuto) optaron por la islas como circunscripción: siete en el caso de la primera (Gran Canaria, Tenerife, Fuerteventura, Lanzarote, La Palma, La Gomera y El Hierro) y cuatro en el de la segunda (Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera). Por su parte, Asturias y hasta hace unos meses Murcia decidieron trazar varios distritos electorales en base a la agrupación de municipios o comarcas. Así, el art. 11 de la Ley electoral del Principado de Asturias fija los distritos Central, Occidental y Oriental. En el caso de Murcia, el legislador fue menos imaginativo a la hora de denominar las cinco circunscripciones en las que decidió dividir su territorio: Uno, Dos, Tres, Cuatro y Cinco11. 11 Los artículos 13-15 de la Ley 14/2015, de 28 de julio, de reforma de la Ley 2/1987, de 24 de febrero, Electoral de la Región de Murcia, han modificado el sistema electoral murciano, estableciendo, entre otras novedades, una circunscripción electoral única que va a englobar a todos los electores de la Región de Murcia. Se adopta así el criterio más común en las comunidades autónomas uniprovinciales (Cantabria, Navarra, La Rioja y Madrid), dejando como la única comunidad exótica en este sentido al Principado de Asturias.

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Una vez delimitadas las circunscripciones, había que repartir entre ellas los escaños disponibles. En principio, el criterio más razonable sería hacerlo de acuerdo con la población existente en cada una de ellas para así otorgar al voto de todos los ciudadanos un peso igual o al menos similar. Ahora bien, como antes comentamos, una de las exigencias al respecto del artículo 152.1 de la Constitución radica en que los sistemas electorales autonómicos aseguren “la representación de las diversas zonas del territorio”. Se trata evidentemente de un concepto jurídico indeterminado; por ello mismo, permite configuraciones diferentes. Así lo han entendido las comunidades autónomas. Cuatro de ellas prescinden por completo del criterio demográfico a la hora de efectuar el reparto de escaños entre circunscripciones. En Canarias, Islas Baleares, País Vasco y Cataluña, sus Estatutos de Autonomía o una ley ordinaria establecen un número fijo de escaños para cada circunscripción; ese número es también permanente, y no admite revisión pese a la existencia de fluctuaciones poblacionales. El reparto de escaños tiende así a sobrerrepresentar a las zonas menos pobladas, infrarrepresentando como contrapartida a las circunscripciones donde existen grandes núcleos urbanos. Este tipo de reparto de escaños plantea serios problemas desde el punto de vista de la igualdad del voto. El resto de las comunidades, con su territorio dividido en varias circunscripciones, combina tanto factores geográficos como poblacionales. La manera de proceder al reparto de escaños es similar a la utilizada por el Congreso de los Diputados en el artículo 68.2 de la Constitución: se asigna un mínimo inicial de escaños a cada circunscripción con independencia de la población que resida en ellas, y el resto de escaños hasta completar el total del Parlamento se reparte, ahora sí, atendiendo al número de habitantes de cada circunscripción. Esta forma de prorratear los escaños tiene la virtud de superar la rigidez del modelo anterior, pues permite ir ajustando el reparto de diputados autonómicos entre las distintas regiones atendiendo a fluctuaciones demográficas. De este modo, el número de escaños asignados a cada circunscripción puede variar de unas elecciones a otras. Como es lógico, es ese mínimo inicial de escaños, o en otras palabras el suelo que cabría calificar como fijo, el que genera desigualdad en el valor del voto. Las comunidades han establecido suelos muy diferentes. En Murcia era de un escaño (art. 4.2 de su anterior Ley electoral); en el Principado de

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Asturias es de dos escaños (art. 12 de su Ley electoral), de tres en Castilla y León (art. 21.2 de su Estatuto de Autonomía) y en Castilla-La Mancha (art. 16.2 de su Ley electoral), de ocho en Andalucía (art. 17.2 de su Ley electoral); de diez en Galicia (art. 9.2 de su Ley electoral), de trece en Aragón (art. 13.2 de su Ley electoral) y de veinte en la Comunidad Valenciana (art. 24 de su Estatuto de Autonomía) y Extremadura (art. 18.2 de su Ley electoral). De otra parte, dos comunidades contienen mecanismos que tratan de limitar la desigualdad del voto. Así, el artículo 24 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana señala que su ley electoral “garantizará un mínimo de 20 Diputados por cada circunscripción provincial, distribuyendo el resto del número total de los diputados entre dichas circunscripciones, según criterios de proporcionalidad respecto de la población, de manera que la desproporción que establezca el sistema resultante sea inferior a la relación de uno a tres”. Si se tiene en cuenta que el total de escaños es 99 (art. 23.1 del Estatuto), los 39 diputados que quedan por repartir se distribuyen en función de la población, pero corrigiendo esa distribución, si procede, de forma que en ninguna circunscripción el número de habitantes por diputado sea tres veces superior al de otra. La Ley electoral de Aragón contiene una regla similar. Así, tras aﬁrmar que las Cortes de Aragón están formadas por 67 diputados (art. 13.1) y que a cada una de las tres provincias les corresponde un mínimo inicial de 13 diputados (art. 13.2), se dispone un reparto del resto de escaños en función de la población. De acuerdo con el art. 36 del Estatuto de Autonomía, corresponde “a cada circunscripción electoral un número tal que la cifra de habitantes necesarios para asignar un diputado a la circunscripción más poblada no supere 2,75 veces la correspondiente a la menos poblada”12.

12 El subrayado es nuestro. Como ha subrayado Joan Oliver (2011: 221), debe recordarse que los redactores de los Acuerdos Autonómicos alcanzados por UCD y PSOE en 1981 ya estaban preocupados por los problemas relativos a la desigualdad en el valor del sufragio activo. Así, en el epígrafe 4.1 de los Acuerdos, dedicado a las Asambleas de las comunidades autónomas, se establecía que, “con carácter general, a menos que las fuerzas políticas ﬁrmantes propongan de común acuerdo otra fórmula en su Proyecto de Estatuto, la corrección territorial entre las circunscripciones con menor y mayor censo electoral oscilará entre 1 a 1 y 1 a 2,75”.

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Algunos sistemas electorales autonómicos, como el canario, han alcanzado niveles extraordinarios en la desigualdad de voto; a él dedicaremos el resto del capítulo. Pero antes conviene detenerse en el sistema castellanomanchego, ya que su normativa electoral ha dado ocasión al Tribunal Constitucional a pronunciarse en relación con la distribución de escaños y el principio de la igualdad del sufragio. La interpretación del Tribunal Constitucional

Hasta hace poco, la posición adoptada en estas cuestiones por el Tribunal Constitucional (TC) consistía en valorar si las distribuciones de escaños antiproporcionales13 vulneraban el derecho al sufragio pasivo del artículo 23.2 CE.14 Hasta entonces no se había planteado ante él recurso alguno sobre una posible violación de la igualdad del sufragio activo del artículo 23.1 CE a causa de una determinada distribución de escaños. En 2011, el TC hubo de enjuiciar si la reforma del sistema electoral de Castilla-La Mancha, realizada en 2007 y por la que se aumentaba el número de diputados autonómicos de 47 a 49, vulneraba el principio de la igualdad del sufragio15. En el FJ 9 de su sentencia, crucial a los efectos de nuestro capítulo, el TC incluyó la siguiente reﬂexión en torno al principio de la igualdad del voto: “En cualquier caso, el principio de igualdad en el sufragio o, en otras palabras, la garantía de un sufragio igual, superada la etapa de una concepción formal, se viene entendiendo en el constitucionalismo contemporáneo como una exigencia sustancial de igualdad en el voto que impone tanto el igual valor

13 Utilizamos el término “antiproporcional” para diferenciarlo del concepto de “desproporcionalidad”. Con el primero se quiere hacer referencia a aquel reparto de escaños que se opone a la lógica distributiva, al otorgar un mayor número de escaños a una circunscripción que, sin embargo, posee un menor número de habitantes que otra. Se pretende así distinguir este término del de “desproporcionalidad”, medida utilizada por la Ciencia Política para calcular la desviación agregada entre la proporción de votos obtenidos y la proporción de escaños recibidos por cada partido. 14 Vid. al respecto la STC 45/1992, de 2 de abril y el ATC 240/2008, de 22 de julio. 15 Lo hizo en la STC 19/2011, de 3 de marzo.

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numérico como el igual valor de resultado del sufragio. Aunque no opera de la misma manera en los sistemas electorales mayoritarios que en los proporcionales, basta con señalar, en lo que ahora interesa, que supone en estos últimos, además de un idéntico valor numérico del voto, que todos los votos hayan de contribuir de manera semejante o similar en la asignación de escaños y, por tanto, en la conformación del órgano representativo. Ahora bien, como este Tribunal tiene declarado en relación con el derecho de sufragio pasivo del art. 23.2 CE, esa igualdad ha de veriﬁcarse dentro del sistema electoral que sea libremente determinado por el legislador, impidiendo diferencias discriminatorias, pero a partir de tal sistema y no por referencia a cualquier otro”.

Se trata de la primera ocasión en la que el TC efectuaba una referencia expresa al principio de igualdad del sufragio y en la que recogía, como señalamos en el apunte histórico contenido en la primera sección de este capítulo, el paso desde un entendimiento meramente formal de la igualdad de voto a otro que exige un resultado igual o similar. En la sentencia es posible detectar la inﬂuencia del Tribunal Constitucional Federal alemán en la diferenciación que el TC español hace del funcionamiento de este principio en los sistemas electorales mayoritarios y en los proporcionales. Con todo, el TC matizaba a continuación su defensa de aquella concepción contemporánea del principio de igualdad del sufragio al añadir que el legislador debe también atender a otros “mandatos constitucionales y estatutarios que pueden modular el principio de igualdad en el sufragio o justiﬁcar límites o restricciones al mismo”. Como precisaba, “uno de esos mandatos es la exigencia constitucional y estatutaria de la proporcionalidad del sistema electoral, que, como ya hemos tenido ocasión de señalar, no ha de ser entendida como la imposición de un sistema puro de proporcionalidad, sino como una orientación o criterio tendencial. Otro de esos mandatos, que a su vez opera como criterio parcialmente corrector de la proporcionalidad, es el de asegurar también la representación de las diversas zonas del territorio de la región”.

Es decir, el TC encuentra en el art. 152.1 CE, que, como señaló en la STC 225/1998, opera como canon de constitucionalidad para todas las comuni-

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dades autónomas, dos mandatos constitucionales: la proporcionalidad del sistema electoral y el aseguramiento de la representación de las diversas zonas del territorio. Ambos mandatos permiten suavizar las exigencias del principio del sufragio igual en su versión contemporánea, esto es, entendido como la exigencia de que todos los votos tengan unos mismos efectos, o al menos aproximados, en la asignación de escaños. Esta atenuación, sin embargo, también tiene límites. En palabras del TC, “tal atemperación o afectación encuentra, a la vez, sus límites en el establecimiento de diferencias desproporcionadas, irrazonables, injustiﬁcadas o arbitrarias en la igualdad del sufragio de las que se derive una discriminación constitucionalmente intolerable”. Así pues, es posible hablar de una especie de contralímite: no resulta constitucionalmente admisible que las restricciones al principio de igualdad del sufragio sean tales que lleguen a deformar de manera desproporcionada o irrazonable dicho principio, creando diferencias desmesuradas en el valor del voto. Y es que, continúa el TC, “sin perjuicio de la apuntada atemperación o modulación por otros mandatos constitucionales o estatutarios, el principio de igualdad en el sufragio o la garantía de un sufragio igual debe ser un objetivo hacia el que ha de orientarse progresivamente, corrigiendo en lo posible sus desviaciones, la acción del legislador en la regulación del respectivo sistema electoral en la búsqueda de un equilibrio cada vez más ajustado de aquel principio y de aquellos mandatos”. Tras esta doctrina inédita en la jurisprudencia constitucional española sobre el principio de igualdad del sufragio, el TC dedica el FJ 10 de la misma sentencia a apreciar si la distribución de escaños contenida en la ley electoral de Castilla-La Mancha de 2007 resultaba inconstitucional por vulneración del principio de igualdad en el sufragio en el caso concreto. El Tribunal reconoce que, “tomando en consideración las cifras oﬁciales de población en el momento de aprobación de la ley recurrida, el principio de igualdad en el sufragio sufre restricciones o desviaciones en el sistema electoral de Castilla-La Mancha o, dicho con otras palabras, que el voto de los ciudadanos de las diferentes circunscripciones, no tiene la misma incidencia en el resultado electoral, pues favorece la representación en las provincias menos pobladas. Así, en la circunscripción de Albacete la relación Diputado/habitantes es de 38.765; la de

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Ciudad Real de 46.078; la de Cuenca de 26.077; la de Guadalajara de 26.688; y, en ﬁn, la de Toledo de 51.301. Estas cifras son reveladoras de la desigualdad del voto de los ciudadanos de Castilla-La Mancha y del mayor valor que presenta en las circunscripciones electorales dotadas de menor población frente a las más pobladas. Considerado globalmente el sistema electoral, la diferencia entre el valor del voto de los habitantes de la circunscripción con un menor cociente en la relación Diputado/habitantes –Cuenca– y el de los habitantes de la circunscripción que requiere un mayor cociente –Toledo– es inferior a 2 (1,96)”.

Y aunque el propio Tribunal admite que el principio de igualdad del sufragio sufre restricciones innegables en el supuesto concreto, “desde la perspectiva de control que corresponde a este Tribunal, la desigualdad apuntada que revela el sistema electoral de Castilla-La Mancha tras la aprobación de la ley recurrida no puede estimarse constitutiva en este caso de una discriminación constitucionalmente proscrita, pues no se encuentra desprovista de una justificación objetiva y razonable ni su magnitud se revela como notoriamente excesiva». Se trata de un razonamiento similar al que venía efectuando respecto a las posibles vulneraciones del art. 23.2 CE por repartos de escaños antiproporcionales. Es decir, el TC requiere que la desigualdad recogida en la norma produzca una discriminación inadmisible constitucionalmente por ser a la vez “arbitraria” (o “desprovista de una justificación objetiva y razonable”) y “manifiesta” (por su “magnitud notoriamente excesiva”). Así, respecto a la falta de “arbitrariedad”, el TC sostiene lo siguiente para el caso castellano-manchego: “En efecto, esa desviación o corrección del principio de igualdad en el sufragio encuentra su justificación en el mandato constitucional y estatutario de que el sistema electoral además de proporcional ha de asegurar la representación de las diversas zonas del territorio de la región (arts. 152.1 CE y 10.2 EACM [Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha]). Con esas modulaciones y correcciones a aquel principio, el legislador ha perseguido otorgar a las circunscripciones menos pobladas una presencia suficiente y adecuada en las Cortes de Castilla-La Mancha que les dote de la necesaria entidad represen-

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tativa en el seno de dicho órgano a ﬁn de paliar de este modo las consecuencias negativas que podrían derivarse de la insuﬁciente o escasa representación de dichas circunscripciones si se atendiera exclusivamente al criterio poblacional”.

Y para comprobar que la desigualdad no sea “manifiesta”, el Tribunal realiza la siguiente apreciación: “la magnitud del diferente valor del sufragio de los ciudadanos de la circunscripción con menor cociente en la relación Diputado/habitantes y del de los que pertenecen a la circunscripción con mayor cociente [1,96], aunque, sin duda mejorable, no resulta notoriamente excesiva para estimarla constitucionalmente inadmisible”. Y luego viene a concluir que “no sólo es notablemente inferior a la que en el seno de nuestro ordenamiento se da en otros sistemas electorales, en concreto, por ejemplo, en las elecciones al Congreso de los Diputados, sino que por sí misma (…) no parece resultar suficientemente significativa en un sistema en el que la igualdad de voto ha de articularse con las exigencias de proporcionalidad y representación de las diversas zonas del territorio (arts. 152.1 CE y 10.1 EACM), no siendo, por lo demás, infrecuentes diferencias de la misma o semejante magnitud en los sistemas electorales de otras Comunidades Autónomas”.

Resulta sorprendente cómo el TC refuerza su argumentación haciendo referencia a otros regímenes electorales españoles, notablemente el del Congreso de los Diputados, cuyo grado de desigualdad menciona explícitamente, así como a “los sistemas electorales de otras Comunidades Autónomas”, cuando previamente había afirmado que “la igualdad ha de verificarse a partir del sistema electoral en cuestión y no por referencia a cualquier otro”. En todo caso, la conclusión a la que llega el TC es que “dicha desigualdad en el valor de voto de los ciudadanos de las diversas circunscripciones de la Comunidad Autónoma no puede estimarse constitutiva de una discriminación constitucionalmente proscrita, ya que, por las razones que se acaban de exponer, ni se encuentra desprovista de una justificación objetiva y razonable ni por su magnitud resulta excesiva por desproporcionada”.

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El extravagante sistema electoral canario Rasgos generales

Es ya el momento de que examinemos con cierto detalle al sistema electoral de Canarias. Y podemos comenzar con la adjetivación de su extravagancia, una afirmación a primera vista excesiva y que está contenida en el mismo título de esta sección. Creemos no obstante que está justificada si se le compara con los sistemas de las demás comunidades autónomas, y más aun si se recuerda las pautas miméticas y poco innovadoras de buena parte de ellos. En cambio, el sistema canario es atípico por dos de los elementos que lo componen, que son también los más relevantes. Se trata del doble umbral electoral alternativo del 30 por ciento a nivel insular y del 6 por ciento a nivel autonómico, y de la distribución de escaños excesivamente desviada respecto a la población realmente existente en cada una de las islas. Pero también es peculiar por los efectos directos e indirectos que produce: una alta desproporcionalidad y una enorme cantidad de votos desechados debido a las altas barreras electorales. Con estos datos, no es extraño que del sistema electoral canario se haya dicho que constituye un “caso excepcional y problemático” (Hernández Bravo de Laguna 1999: 179), o que se haya afirmado que “es, con mucho, el más original, imparangonable y problemático de la España autonómica” (López Aguilar 1999: 253). De entrada, y como ya se ha dicho, en Canarias se optó por circunscripciones insulares. Esta decisión se impuso durante la elaboración del Estatuto de Autonomía, entre otros motivos, “por la obstinación de los representantes de los Cabildos Insulares y los Senadores de las islas no capitalinas” (García Rojas 2003: 139). Debe recordarse que la autonomía llegó a Canarias, en 1981, durante un nuevo episodio del denominado pleito insular, sustanciado por las viejas disputas de cada isla respecto a las demás y de una provincia frente a la otra16. La adopción de la isla como distrito contaba con 16 Más precisamente, el conocido como pleito insular consiste en el enfrentamiento secular de las élites políticas dominantes en sus respectivas islas. Si en su origen esta rivalidad enfrentaba a las élites grancanaria y tinerfeña, con el tiempo la confrontación se ha extendido a las dos provincias entre sí, y también a las islas no capitalinas o periféricas frente las centrales; cf. Guimerá (1967). Este fenómeno ha supuesto la atomización de

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antecedentes próximos que consagraban la circunscripción insular; por ejemplo, el Decreto-Ley que reguló las elecciones a Cortes de 1977 y la propia Constitución de 1978 en las elecciones para el Senado (art. 69.3 CE). Además, el TC ha admitido el establecimiento de la isla como circunscripción. Pero el pleito insular no sólo provocó fuertes demandas de equilibrio entre las islas capitalinas entre sí, sino también entre las islas periféricas frente a las centrales. Así, las islas no capitalinas alegaron su déficit histórico frente a las capitalinas, oponiéndose a facilitar cualquier Estatuto de Autonomía que no equiparase su representación parlamentaria a la de las dos islas mayores. A fin de lograr el acuerdo, y en el marco del llamado Pacto de Medinaceli entre dirigentes de la UCD y del PSOE, se estableció un reparto de escaños que responde a la búsqueda de equilibrios territoriales comúnmente denominado como triple paridad. A su través, (i) las dos provincias canarias, Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife, aportan el mismo número de diputados (30 cada provincia); (ii) Gran Canaria y Tenerife –islas que comparten capitalidad– también elijen el mismo número de representantes (15 cada isla); y (iii) las islas periféricas o no capitalinas eligen el mismo número de diputados que las dos islas centrales o capitalinas. Mientras que las dos primeras paridades pueden resultar razonables dado el similar número de habitantes entre las dos provincias, de una parte, y entre las dos islas centrales, de otra, la tercera de las paridades fundamenta la extravagancia con la que calificábamos al sistema electoral canario. Y es que si Gran Canaria y Tenerife aglutinan el 82,8 por ciento de la población canaria, entre ambas eligen sólo un 50 por ciento de los escaños. Dicho de otro modo, el 17,2 por ciento de la población que vive en las islas periféricas decide la orientación política de nada menos que la mitad del Parlamento canario. Existe una circunstancia adicional que también es anómala. En las tres últimas elecciones autonómicas, las de 2007, 2011 y 2015, la circunscripción de Fuerteventura ha superado en población a la de La Palma17. Sin embargo, la comunidad autónoma en siete espacios insulares, provocando que los factores locales adquieran un peso sobredimensionado en el conjunto de la vida política de la región. 17 Mientras que en 2007 la población en Fuerteventura y La Palma era de 94.386 y 85.993 personas, respectivamente, en 2015 ascendía a de 110.035 y 83.422, también respectivamente. El mayor número de personas con derecho al voto en La Palma se debe a que alrededor del 30 por ciento de la población de Fuerteventura es extranjera.

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aquélla cuenta con un diputado menos debido a que la distribución de escaños sigue rigiéndose por la Disposición Transitoria 1ª del Estatuto, a falta del desarrollo legislativo pendiente en esta materia18. En este caso, la combinación entre las variaciones demográficas –un fuerte aumento poblacional de Fuerteventura–, de un lado, y la inacción legislativa, de otro, han desembocado en una situación similar a la ya existente en otros sistemas electorales autonómicos19. Nos encontramos, pues, ante un caso de antiproporcionalidad, es decir, y como ya apuntamos, de un reparto de escaños que se opone a la lógica distributiva al otorgar un mayor número de diputados a una circunscripción que, sin embargo, posee un menor número de habitantes o electores que otra. Esto suele suceder cuando las élites políticas que crean los sistemas electorales deciden beneficiar de modo excesivo a algunas circunscripciones sobre otras por cualquier motivo, y también cuando las legislaciones electorales no prevén mecanismos de actualización del reparto de escaños en función de los cambios demográficos. Así las cosas, resulta curioso que el TC, no obstante haber enjuiciado hasta en dos ocasiones la constitucionalidad del sistema electoral de Canarias, no se haya pronunciado sobre este cuestionable reparto de escaños. Sólo lo hizo sobre el atípico, por tremendamente elevado, doble umbral electoral establecido por la normativa estatutaria20.

18 La Ley 7/2003, de 20 de marzo, de elecciones al Parlamento de Canarias, no hace referencia a los elementos centrales del sistema electoral canario, sino a cuestiones como la Administración, el procedimiento, la campaña o la financiación electorales. El sistema electoral canario se rige por el artículo 9 y la Disposición Transitoria 1ª del Estatuto de Autonomía, ninguno de los cuales prevé un mecanismo corrector de los escaños correspondientes a cada circunscripción en función de las fluctuaciones demográficas, una ausencia que contrasta con su generalización en el Derecho electoral autonómico. 19 Sucede una situación similar entre las circunscripciones de Menorca e Ibiza; vid. al respecto la STC 45/1992, de 2 de abril. También se daba una situación análoga entre las circunscripciones de Guadalajara y Cuenca en el antiguo sistema electoral castellanomanchego; vid. al respecto el ATC 240/2008, de 22 de julio. 20 Vid. STC 72/1989, de 20 de abril, y STC 225/1998, de 25 de noviembre.

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La exorbitante desigualdad en el valor del voto

¿Qué problemas jurídico-constitucionales presenta el sistema electoral canario respecto al desigual valor del voto en las distintas circunscripciones? Siguiendo de cerca los argumentos del TC sobre el sistema electoral castellano-manchego, podemos ahora aplicar el razonamiento contenido en el FJ 10 de la STC 19/2011, que ya conocemos, al sistema canario. La relación diputado/habitantes en las distintas circunscripciones de Canarias, utilizando los datos de población del Instituto Nacional de Estadística (INE) a 1 de enero de 2015, es la siguiente: Lanzarote 17.701; Fuerteventura 15.719; Gran Canaria 57.009; Tenerife 60.441; La Gomera 5300; La Palma 10.428; El Hierro 3.537. El coste electoral de un escaño resulta así muy inferior en las islas periféricas (en especial en las islas menos pobladas, El Hierro y la Gomera) que en las islas centrales (Gran Canaria y Tenerife). Si efectuamos la misma operación que hiciera el TC con las circunscripciones de Castilla-La Mancha, en Canarias la diferencia entre el valor del voto de los habitantes de los distritos electorales con un menor cociente en la relación diputado/habitantes (es decir, El Hierro) y el de los habitantes del distrito que requiere un mayor cociente (esto es, Tenerife) es superior a 1721. Como se recoge en la tabla 1, la diferencia en el valor del sufragio es tan elevada que el voto de un ciudadano herreño tiene una incidencia en el resultado electoral final 17 veces superior a la de un ciudadano tinerfeño, y 16 veces superior a la de un grancanario; por su parte, un ciudadano gomero dispone de un voto casi 11 veces y media más potente que el de un tinerfeño (11,4), y casi 11 veces más que el de un gran canario (10,78). En definitiva, estamos ante unas diferencias en el valor del voto entre distintas circunscripciones extraordinariamente significativas. En otro orden de cosas, la justificación de estos niveles de desigualdad en el valor del sufragio es sumamente problemática. No parece razonable vincularla a la exigencia del art. 152.1 para que el sistema electoral, además 21 Cabe señalar que las diferencias en el valor del voto se han ido reduciendo con el paso del tiempo. Basándonos en los datos ofrecidos por el INE, la diferencia entre el valor del voto de los habitantes de las circunscripciones con un menor y mayor cociente en la relación diputado/habitantes ha sido superior a 18 hasta en cuatro ocasiones: 1987 (18,58), 1991 (18,6), 1995 (18,22) y 1999 (18,02).

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TABLA 1. DESIGUALDAD DEL VALOR DE REPRESENTACIÓN DEL VOTO EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 EN CANARIAS Circunscripción

Habitantes

Escaños

Habitantes por escaño

Ratio de desigualdad frente a El Hierro

Tenerife

906.613

60.441

17,09

Gran Canaria

855.134

57.009

16,11

Lanzarote

141.610

17.701

La Palma

83.422

10.428

2,95

Fuerteventura

110.035

15.719

4,44

La Gomera

21.200

5.300

1,5

El Hierro

10.612

3.537

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de población del INE a 1 de enero de 2015.

de ser proporcional, asegure la representación de las diversas zonas del territorio de la región. Y ello porque una cosa es que las distintas islas del archipiélago se encuentren debidamente representadas en el Parlamento canario y otra bien distinta que el peso representativo de unas y de otras sea tan dispar atendiendo a su población. Y tampoco parece justiﬁcable por razón de la triple paridad, a la que antes nos hemos ya referido. Es posible que este criterio de reparto hubiera tenido tiempo atrás un fundamento razonable, en el sentido de que una distribución desequilibrada de diputados podría impulsar el desarrollo de las infraestructuras y servicios públicos de islas tradicionalmente postergadas y permitiría alcanzar niveles que facilitasen la convergencia en el desarrollo socioeconómico de las islas. Sin embargo, esta motivación parece haber quedado ampliamente desfasada tras el progreso experimentado por las islas no capitalinas y el aceptable nivel de vertebración territorial que hoy presenta el archipiélago canario. En todo caso, y este razonamiento es decisivo desde la óptica jurídicoconstitucional, el argumento de la triple paridad, con independencia de su razonabilidad y de su pertinencia en la actualidad, se encuadra en una lógica estrictamente política. Es decir, puede estar basado en criterios que hunden sus raíces en unas circunstancias históricas concretas, que respon-

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den a una determinada concepción sociopolítica, tan legítima como cualquier otra en democracia. Pero carece de sustento jurídico alguno en los preceptos de la Constitución o del Estatuto de Autonomía de Canarias. Dicho de otra forma, es razonable pensar que el legislador estatutario, a la hora de cumplir con el mandato constitucional del art. 152.1 CE, haya optado por la circunscripción insular con el propósito de dotar de representación a las distintas zonas del archipiélago canario. El hecho insular es una singularidad constitucionalmente aceptada y obviamente determinante en regiones archipielágicas. El TC lo ha reconocido así al escribir que la opción por la isla como circunscripción electoral es una “opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado ‘hecho insular’, circunstancia geográfica específica, propia de las CC.AA. que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución (arts. 69.3 y 141.4)”22. En consecuencia, resulta también legítimo dotar a las circunscripciones insulares menos pobladas de una presencia suficiente en el Parlamento para evitar los efectos negativos derivados de una representación escasa o insuficiente si el reparto de escaños se realizase únicamente conforme a un criterio demográfico. Ahora bien, esta distribución de escaños no puede realizarse de modo que vulnere de forma tan flagrante el principio de igualdad en el valor del voto. Como señaló el TC en su ya referida sentencia 19/2011, “el legislador se encuentra (…) sometido en materia electoral a otros mandatos constitucionales y estatutarios que pueden modular el principio de igualdad en el sufragio o justificar límites o restricciones al mismo. Uno de esos mandatos (…) es el de asegurar (…) la representación de las diversas zonas del territorio de la región (…). [Pero] tal atemperación o afectación encuentra, a la vez, sus límites en el establecimiento de diferencias desproporcionadas, irrazonables, injustificadas o arbitrarias en la igualdad del sufragio de las que se derive una discriminación constitucionalmente intolerable”.

Existen, por lo demás, otras conﬁguraciones posibles que permiten alcanzar un mejor equilibrio entre el principio de igualdad del sufragio y los 22 Así se recoge en la STC 225/1998, FJ 7.

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mandatos constitucionales para proporcionar una adecuada representación a los diversos territorios. Manteniendo la isla como circunscripción electoral, esto podría conseguirse aumentando el número de escaños que corresponden a las islas más pobladas, en especial a Gran Canaria y Tenerife23. Una estrategia alternativa para reducir la desigualdad del voto, y quizás la más eficaz, consistiría en reducir el número de escaños asignados a El Hierro y La Gomera, las dos islas más pequeñas. Aunque el número de representantes de estas islas no es elevado (3 y 4, respectivamente), una distribución de escaños que los redujera sería más respetuosa con el principio de igualdad del voto. Es más, si se considerase oportuno, sería constitucionalmente viable la instauración en ellas de distritos uninominales, una posibilidad admitida en el art. 68.2 CE respecto a Ceuta y Melilla y ratificada por el TC en relación con el distrito de Formentera. La existencia de circunscripciones en las que se elige un solo diputado no impediría que el sistema en su conjunto siga siendo de representación proporcional24. A nuestro modo de ver, el mantenimiento de la isla como circunscripción resulta acorde con el hecho insular (arts. 69.3 y 141.4 CE) y permite cumplir suficientemente con el mandato de asegurar la representación de las diversas zonas del territorio (art. 152.1 CE). En cambio, el tradicional argumento de la triple paridad resulta inaceptable en términos jurídicos: se trata de una opción política que no encuentra asidero constitucional alguno. Su utilización como forma de justificar la desproporción en la distribución de escaños entre las circunscripciones resulta, por lo tanto, insuficiente, irrazonable y además arbitraria por carecer de cualquier apoyo jurídico-constitucional. En conclusión, la desigualdad en el valor del voto de los ciudadanos de las diversas circunscripciones de la comunidad canaria supone una discriminación constitucionalmente proscrita. Por las razones que acabamos de exponer, se encuentra desprovista de una justificación objetiva y razonable, y su magnitud resulta excesiva por desproporcionada. La regulación actual puede reformarse fácilmente mediante otras distribuciones de escaños que 23 El art. 9.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias establece una horquilla de entre 50 y 70 diputados, por lo que podrían ampliarse hasta en 10 el número de escaños actuales, prorrateándose entre Gran Canaria y Tenerife, que son las islas más infrarrepresentadas. Dicha ampliación no requeriría una modificación estatutaria. 24 Así lo afirmó el TC en la STC 45/1992.

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conjuguen de una manera más prudente los mandatos del art. 152.1 CE con el ejercicio del sufragio activo en condiciones de igualdad (arts.14 y 23.1 CE). Podría así darse cumplimiento al desiderátum que el TC hacía en 2011 respecto a la igualdad del valor del voto cuando señalaba que “el principio de igualdad en el sufragio o la garantía de un sufragio igual debe ser un objetivo hacia el que ha de orientarse progresivamente, corrigiendo en lo posible sus desviaciones, la acción del legislador en la regulación del respectivo sistema electoral en la búsqueda de un equilibrio cada vez más ajustado de aquel principio y de aquellos mandatos”25. Un prorrateo extraordinariamente desviado

El estudio de la desigualdad del voto puede abordarse también desde la óptica de la Ciencia Política: también aquí el sistema electoral canario destaca con creces entre todos los autonómicos. En las páginas que siguen utilizaremos dos indicadores clásicos: el prorrateo desviado de escaños y la desproporcionalidad de los resultados electorales. Existe prorrateo desviado, o malapportionment, cuando se da una discrepancia entre el porcentaje de escaños que se eligen en una circunscripción y el porcentaje de población que se integra en la misma. El indicador de prorrateo desviado de un sistema electoral refleja la divergencia total entre la distribución real de escaños por circunscripciones electorales y la distribución teórica en función de la población26. Dos definiciones complementarias, incluidas en sendos glosarios de sistemas electorales, ayudarán a precisar mejor su significado. Para José Ramón Montero, Josep M. Colomer e Ignacio Lago (2005: 355), el prorrateo desviado consiste en la “distribución desproporcionada de la relación entre escaños y electores en los distritos, lo que genera desigualdades en el valor del voto de cada elector”. Para Michael Gallagher y Paul Mitchell (2005: 634), el malapportionment es la “violación del principio de que todas las regiones de un país deberían tener, en la medida de lo posible, 25 En la STC 19/2011, FJ 9. 26 El índice se computa a partir de la siguiente fórmula: MAL [por malapportionment] = (1/2) ∑ | si – vi |, donde sigma se refiere a la suma de todos los distritos, si es el porcentaje de escaños asignados al distrito i, y vi es el porcentaje de la población que reside en el distrito i; cf. Samuels y Snyder (2001:655).

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la misma ratio de los electores (o de la población) con los diputados. (…) Ocurre principalmente cuando se pretende sobrerrepresentar áreas rurales poco habitadas o beneficiar a los partidos que son más fuertes en las áreas sobrerrepresentadas”. Su existencia tiene unas implicaciones normativas incuestionables: contradice directamente la igualdad de voto, el principio básico de los teóricos de la democracia y de los propios sistemas democráticos cuya relevancia ya hemos subrayado. Y su presencia implica que los electores de algunos distritos poseen un voto comparativamente más valioso o influyente que el de otros a la hora de elegir a sus representantes políticos27. De ahí que para muchos constituya una auténtica patología (Taagepera y Shugart 1989: 14), aunque tampoco faltan quienes lo contemplan con una mirada menos negativa (Reynoso 2002). El único modo de conseguir que el peso de todos los votos sea el mismo es mediante la creación de una única circunscripción que coincida con el territorio nacional y que englobe al conjunto del censo electoral. Así se dispuso en la Alemania de la República de Weimar y así sucede en la elección de las Cámaras bajas de países como Holanda, Eslovaquia o Israel28. Sin embargo, esta concepción, llevada hasta sus últimas consecuencias, puede resultar excesiva. Además de la representación de los partidos, los sistemas electorales deben cumplir otras funciones, tan importantes como difíciles de conciliar entre sí: la gobernabilidad, la eficacia de las instituciones representativas, la representación de distintos intereses sociales y sensibilidades ideológicas o la conexión entre representantes y representados (Nohlen 2004; Pitkin 1985). Y existen además otros objetivos legítimos que pueden modular una interpretación radical de la igualdad del sufragio, como los de un desarrollo territorial equilibrado, la sobrerrepresentación de algunos distritos o la conveniencia de dotar de cierto peso representativo a determinadas minorías. Más específicamente, el prorrateo desviado ha sido justificado como medio para asegurar la representación de los intereses de los territorios más despoblados o rurales. Se trataría así de una suerte 27 El malapportionment tiene también otro tipo de implicaciones prácticas, como las de alterar los incentivos de los partidos debido al coste desigual de cada escaño en las distintas circunscripciones; cf. Simón (2009: 167). 28 Y así ocurre asimismo en la actualidad en 21 de los 27 países europeos, España entre ellos, para las elecciones al Parlamento Europeo; cf. Cordero y Montero (2013).

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de “discriminación positiva” en favor de determinados territorios. Este mecanismo compensatorio, se argumenta, resultaría el único medio por el que algunas circunscripciones podrían lograr la satisfacción de sus intereses. Esta justificación fue frecuentemente aducida durante las fases preparatorias de creación del sistema electoral español, y fue reiterada con ocasión de la aprobación de la Ley para la Reforma Política, en noviembre de 1976 (Lago y Montero 2005). Sus defensores tuvieron éxito: la propia Constitución española acoge sus pretensiones de forma implícita para el sistema electoral (al requerir una representación mínima provincial ex art. 68.2 CE) y de forma explícita para los sistemas electorales autonómicos (al exigir una “adecuada representación de las diversas zonas del territorio” ex art. 152.1 CE). Como ha demostrado una ingente literatura, los sistemas electorales no son instituciones con un diseño neutral, inocente o casual. Al contrario, su configuración depende sobre todo de la interacción de las élites políticas para imponer sus preferencias específicas sobre los principales componentes del sistema electoral por entender que algunos de ellos pueden reportarles mayores ventajas. Los partidos políticos son, simultáneamente, árbitros y jugadores, e intentan, por ello, “maximizar su victoria a través de la combinación de los elementos básicos del sistema electoral (Lago y Montero 2005: 342). El prorrateo desviado se convierte así un elemento clave de estas estrategias partidistas. Según ha señalado Dieter Nohlen (2004: 52), “al variar el vínculo entre población y escaños, se puede manipular la representación política en favor de ciertos partidos o grupos sociales. (…) En la mayoría de los casos se desea otorgar a la población rural en desventaja una representación desproporcional, a fin de fortalecer su influencia sobre los actores nacionales; pero a menudo este argumento no es sincero, pues se busca que la representación desigual se convierta en una ventaja político-partidista”. Su relevancia se proyecta a distintos niveles. La inclusión del prorrateo desviado en un sistema electoral ocasiona que el voto de los electores pertenecientes a las circunscripciones sobrerrepresentadas valga más que el de los restantes electores. Si la distribución del voto de los distintos partidos fuese aleatoria, esto es, si no estuviera correlacionada directa o indirectamente con los distritos infrarrepresentados y/o sobrerrepresentados, el prorrateo desviado no tendría consecuencias apreciables sobre el sistema

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de partidos. Sin embargo, existe una pauta sistemática, sobre todo en los países latinoamericanos y más particularmente en las democracias de la tercera ola, por la que la desviación del prorrateo electoral favorece a los distritos rurales y, por lo tanto, a los partidos conservadores (Samuels y Snyder 2001: 659). El prorrateo desviado se convierte así en un mecanismo de ventaja para los partidos mayoritarios (y conservadores) en las circunscripciones sobrerrepresentadas, puesto que en ellas los escaños cuestan menos que en las infrarrepresentadas. Gracias al malapportionment, resulta también posible que, cuando se agregan los resultados de los distritos, un partido con igual o menor número de votos que otro pueda conseguir, sin embargo, más escaños. De este modo, “el malapportionment (…) es un recurso institucional manejado estratégicamente por las elites partidistas para conseguir mayorías parlamentarias más amplias, asegurar su acceso a la formación de gobiernos y facilitar la aprobación de sus políticas” (Lago y Montero 2005: 327). El sistema electoral español supone de nuevo un magníﬁco ejemplo de la decisión deliberada de la élites políticas para sobrerrepresentar a las provincias más rurales, y por lo tanto más conservadoras y en mayor medida proclives a votar a Unión de Centro Democrático (UCD). Como reconocía Óscar Alzaga (1989: 127-128), uno de los diputados ucedistas que participó en el diseño de las reglas electorales, “el sistema electoral español es absolutamente original, e inﬁnitamente más original de lo que parece a primera vista, y es bastante maquiavélico (…) porque la ley actual es esencialmente una reproducción del Decreto-ley del 77, y tal Decreto, formalmente pactado por el Gobierno predemocrático con las fuerzas de la oposición, fue elaborado por expertos, entre los cuales tuve la fortuna de encontrarme, y el encargo político real consistía en formular una ley a través de la cual el Gobierno pudiese obtener mayoría absoluta. Puesto que los sondeos preelectorales concedían a la futura Unión de Centro Democrático un 36-37 % de los votos, se buscó hacer una ley en la que la mayoría absoluta pudiese conseguirse con alrededor del 36-37 %. Y con un mecanismo que en parte favorecía a las zonas rurales, donde en las proyecciones preelectorales UCD era predominante frente a las zonas industriales, en las que era mayor la incidencia del voto favorable al Partido Socialista”.

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

Dicho de otra forma, el caso español ejempliﬁcaría el de otros muchos países con transiciones democráticas cuyas élites políticas conservadoras o/y procedentes de los regímenes anteriores logran imponer un sistema electoral sesgado con el propósito de obtener ventaja en la competición electoral o, al menos, para asegurarse una parcela de representación en el futuro escenario democrático. De este modo, utilizarían como coartada la desigualdad existente en el país para sobrerrepresentar a las zonas más despobladas, que son a su vez las más rurales y conservadoras, conﬁando así en obtener ventaja (Simón 2009: 186). El resultado es que en todas y cada una de las elecciones legislativas para el Congreso de los Diputados cerca del 75 por ciento de las circunscripciones españolas ha estado sobrerrepresentada, y en un 52 por ciento ha alcanzado una sobrerrepresentación considerable (Penadés 1999: 294-295). En términos comparados, ¿dónde se sitúa el malapportionment español? En el análisis que David Samuels y Richard Snyder (2001) realizan de los sistemas electorales para los Parlamentos de 78 países de todo el mundo, los puestos superiores están ocupados por los africanos y sobre todo los latinoamericanos. Las nuevas democracias tienen una probabilidad mucho mayor de contar con desviaciones considerables del prorrateo que las consolidadas. Así, de los veinte países con los niveles superiores de malapportionment en los sistemas electorales de sus Parlamentos, nada menos que quince han completado sus transiciones a la democracia desde 1975 o están aún haciéndolo (Samuels y Snyder 2001: 661). España aparece en el lugar decimosexto (tabla 2)29; en Europa, sólo los muy excepcionales casos de Andorra e Islandia presentan niveles superiores. El análisis más reciente de Pablo Simón (2009: 185) coloca a España en la posición duodécima entre 65 países; es el primero de los europeos, y está seguido por Georgia y Turquía. ¿Y dónde cabría colocar el prorrateo desviado de los sistemas electorales autonómicos? Con datos de las elecciones autonómicas de 201530, hemos 29 Las cifras de las tablas 2, 3, 4 y 5 indican porcentajes de escaños de los Parlamentos respectivos que se encuentran en una circunscripción que no le corresponderían si la distribución de escaños se hubiera realizado de forma estrictamente proporcional. 30 Hasta en quince comunidades (las trece que accedieron a la autonomía por el procedimiento del art.143 CE, así como Cataluña y Andalucía) las últimas elecciones se han celebrado en el año 2015. En Galicia y el País Vasco los últimos comicios tuvieron lugar a lo largo de 2012.

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

TABLA 2. LOS 20 PAÍSES CON MAYOR MALAPPORTIONMENT DEL MUNDO EN SUS CÁMARAS BAJAS (EN PORCENTAJES) Posición País

Malapportionment

Posición

País

Malapportionment

Tanzania

26,19

Chile

15,09

Corea del Sur

20,75

Argentina

14,05

Ecuador

20,40

Gambia

13,95

Kenia

19,46

Colombia

13,24

Ghana

17,82

Andorra

13,07

Zambia

17,25

España

9,63

Islandia

16,84

Brasil

9,13

Bolivia

16,77

Georgia

8,96

Malawi

16,59

Turquía

8,59

Santa Lucía

16,22

Seychelles

Fuente: Samuels y Snyder (2001: 661).

utilizado para confeccionar la tabla 3 una metodología similar a la de la tabla 2. Pero puesto que Samuels y Snyder (2001: 655 n.14) recurrieron a la población de derecho31, es decir, a todos los registrados en los censos de población, en la tabla 4 hemos manejado datos del censo electoral por ser los electores los únicos titulares del derecho del sufragio del cual se predica la igualdad del voto32. A la postre, no existen grandes diferencias entre una y otra tabla dada la elevada asociación entre la población que vive en un determinado territorio y las personas que en él tienen reconocido el derecho al voto. Con todo, se detectan varios intercambios de posición en el ranking 31 Incidentalmente, como también hizo el TC para examinar el sistema electoral de CastillaLa Mancha en su sentencia 19/2011, que hemos examinado con anterioridad. 32 Este ejercicio no es meramente académico. Puede pensarse en la existencia de diferencias considerables entre circunscripciones en relación con la proporción de electores y habitantes, sobre todo por las diferentes estructuras de edades de la pirámide poblacional o por las distintas tasas de migración.

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

TABLA 3. EL MALAPPORTIONMENT DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN FUNCIÓN DE LA POBLACIÓN DE DERECHO Y EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 (EN PORCENTAJES)a Posición

Comunidad autónoma

Canarias

32,80

Islas Baleares

21,88

Aragón

20,56

País Vasco

19,52

Galicia

14,53

Comunidad Valenciana

12,64

Andalucía

11,46

Cataluña

10,46

Castilla y León

8,34

Castilla-La Mancha

7,96

Extremadura

7,45

Principado de Asturias

6,85

Región de Murcia

4,93

Malapportionment

No están incluidas las comunidades de Cantabria, Madrid, Navarra y La Rioja, en las que por utilizar una única circunscripción el voto de todos sus ciudadanos tiene un valor igual.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de población del INE a 1 de enero de 2015.

entre las dos tablas, que afectan sobre todo a Galicia y a la Comunidad Valenciana, a Cataluña y a Andalucía y al Principado de Asturias y a Murcia. El promedio de prorrateo desviado autonómico de la tabla 3 se sitúa en el 13,8 por ciento, o 10,55 por ciento si se incluyen en el cálculo las cuatro comunidades que por tener circunscripciones provinciales carecen de prorrateo desviado; en la tabla 4, los promedios son 13,56 y 10,37 por ciento, respectivamente. En todo caso, la media de malapportionment a nivel autonómico duplica el promedio del 6 por ciento que obtenían Samuels y Snyder (2001: 661) con los casos de prorrateo desviado más altos del mundo. A pesar de que en nuestro país las críticas sobre la desigualdad en el valor del voto suelen dirigirse contra el sistema electoral del Congreso de los Diputados, resulta destacable que sus niveles de malapportionment se vean superados por los de nada menos que ocho comunidades (tabla 5). De

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

TABLA 4. EL MALAPPORTIONMENT DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN FUNCIÓN DEL CENSO ELECTORAL Y EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 (EN PORCENTAJES)a Posición

Comunidad autónoma

Malapportionment

Canarias

33,46

Islas Baleares

22,50

Aragón

19,78

País Vasco

19,76

Comunidad Valenciana

13,46

Galicia

12,17

Cataluña

11,70

Andalucía

11,02

Castilla y León

Castilla-La Mancha

8,60

Extremadura

6,04

Región de Murcia

5,22

Principado de Asturias

3,32

9,19

No están incluidas las comunidades de Cantabria, Madrid, Navarra y La Rioja, en las que por utilizar una única circunscripción el voto de todos sus electores tiene un valor igual.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de población del INE a 1 de enero de 2015.

hecho, la inclusión de los sistemas electorales de Canarias, Islas Baleares, Aragón y País Vasco en el ranking elaborado por Samuels y Snyder (2001) les conﬁere el dudoso honor de aparecer entre las diez primeras posiciones de casos con mayores niveles de prorrateo desviado del mundo33. Y, entre todos ellos, Canarias ocupa la primera posición de forma destacada34. Si la desigualdad del voto del caso canario resulta ya problemática a la luz de la jurisprudencia del TC, como comprobamos con anterioridad, también

33 Debe tenerse en cuenta que no hemos tenido en cuenta los niveles de prorrateo desviado de los Parlamentos de las unidades que conforman los Estados federales o regionales. 34 Vale la pena insistir de nuevo que este 32,8 por ciento de Canarias indica el porcentaje de los escaños del Parlamento canario que se encuentran en una circunscripción donde no les correspondería si se atendiese a un criterio de reparto proporcional a la población.

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

TABLA 5. LOS 26 CASOS CON MAYORES NIVELES DE MALAPPORTIONMENT ENTRE 78 PAÍSES Y 13 COMUNIDADES ESPAÑOLAS (EN PORCENTAJES) Posición

País/Comunidad autónoma

Malapportionment

Puesto

País/Comunidad autónoma

Malapportionment

Canarias

32,80

14 Santa Lucía

16,22

Tanzania

26,19

15 Chile

15,09

Baleares

21,88

16 Galicia

14,53

Corea del Sur

20,75

17 Argentina

14,05

Aragón

20,56

18 Gambia

13,95

Ecuador

20,40

19 Colombia

13,24

País Vasco

19,52

20 Andorra

13,07

Kenia

19,46

21 Comunidad Valenciana

12,64

Ghana

17,82

22 Andalucía

11,46

Zambia

17,25

23 Cataluña

10,46

Islandia

16,84

24 España

9,63

Bolivia

16,77

25 Brasil

9,13

Malawi

16,59

26 Georgia

8,96

Fuentes: Elaboración propia a partir de los datos de Samuels y Snyder (2011: 661) y de la tabla 3.

aparece subrayada por su comparación con la existente en países de diferentes regiones del globo: es la más elevada de todos ellos. Es cierto que, aunque con niveles algo menores, Canarias se encuentra acompañada por muchos otros sistemas electorales españoles, como el del Congreso de los Diputados, desde luego, pero también, y por encima de él, por los de Baleares, Aragón, País Vasco, Galicia, Comunidad Valenciana, Andalucía y Cataluña. En este capítulo no podemos discutir explicaciones para esta concentración de casos con tan elevada desigualdad de voto. Pero resulta sin duda sorprendente que tantas comunidades, encabezadas por Canarias, con poblaciones de entre uno y dos millones de habitantes y una superﬁcie territorial limitada (aunque algunas con particularidades geográﬁcas como las de los

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

archipiélagos) compartan niveles de malapportionment superiores a países mucho más populosos y con una superﬁcie geográﬁca mucho más extensa. Una elevada desproporcionalidad

En sentido estricto, la desproporcionalidad electoral es la medida utilizada tradicionalmente por la Ciencia Política para calcular la desviación agregada entre la proporción de votos obtenidos y la proporción de escaños recibidos por cada partido (Lijphart 1995: 103). La desproporcionalidad es también una de las conclusiones más robustas en la investigación sobre las consecuencias políticas de los sistemas electorales, cifrada en la sobrerrepresentación sistemática de los partidos mayoritarios a costa de los minoritarios. Su importancia es obvia: expresa más que ningún otro elemento de los sistemas electorales la violación del principio de la igualdad del sufragio. En general, los efectos de todos los sistemas electorales, mayoritarios o proporcionales, apuntan más a la desproporcionalidad que a su contraria, bien que existan serias diferencias de grado. Todos los sistemas tienden a ser, cuando menos, algo desproporcionales, pero buscan evitar asimismo una desproporcionalidad extrema. En el primer análisis estadístico comparado entre países, Douglas W. Rae (1971: 86) acudía a los términos de una célebre novela de Howard Pyle para concluir que, “como el alguacil de Nottingham, el régimen electoral suele robar al pobre y dar al rico: habitualmente, los partidos mayoritarios obtienen un número de escaños parlamentarios superior a su parte proporcional, mientras que los partidos pequeños reciben un número inferior”. Y añadía (Rae 1971: 134) que, “si hay una pauta que surja (…) con categoría parecida a la de ‘ley’, es el continuo sesgo de las leyes electorales a favor de los partidos grandes y en contra de sus competidores más ﬂojos. El partido con muchos votos obtiene escaños en abundancia, pero el partido que no tiene tantos votos suele obtener un número menor de escaños que su parte proporcional o, peor aún, puede no obtener ningún escaño en absoluto. El prejuicio de las leyes electorales –(…) incluso [en] los sistemas de representación proporcional– a favor de los grandes partidos electorales y en contra de los pequeños es una realidad casi universal de la vida electoral”.

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

De forma más especíﬁca, los factores que determinan la desproporcionalidad incluyen el tamaño de los Parlamentos, el prorrateo desviado, las fórmulas electorales, las barreras electorales y la magnitud de los distritos (Lijphart 1995: cap. 3). De ellos, este último, expresado en el número de escaños que se eligen en los distintos tipos de distritos, es el más importante, y supone para muchos el factor decisivo. Para Rein Taagepera y Matthew Soberg Shugart (1989: 112), por ejemplo, “la magnitud del distrito tiene prácticamente un impacto mayor sobre la proporcionalidad del sistema [electoral] que ninguno de los otros factores”35. Y ello porque es en los distritos donde tiene lugar la interacción de los efectos mecánicos y de los psicológicos de todo sistema electoral, unos efectos que Maurice Duverger (1965: 244 ss.) descubriera al abrigo de sus conocidas leyes hace ya tiempo. Los efectos mecánicos consisten en la sobrerrepresentación de los dos primeros partidos, y en mayor medida la del primero, al traducir los votos en escaños; dicho de otra forma, en el momento de la distribución de los escaños, los dos primeros partidos suelen lograr más escaños que los que les corresponderían, en estricta proporcionalidad, según sus respectivos porcentajes de voto. El reparto de escaños es una operación de suma-cero, por lo que esas primas para los dos primeros partidos conllevan penalizaciones para los demás, en especial para el tercero y cuarto, que resultan así infrarrepresentados. Por su parte, los efectos psicológicos surgen de la adecuación del comportamiento de los votantes a las consecuencias que se derivan de los efectos mecánicos del sistema electoral. Su principal manifestación radica en lo que se ha denominado el voto estratégico, soﬁsticado o útil, consistente en la percepción por los votantes de que el partido que les gustaría elegir no tiene muchas posibilidades de lograr representación, debiendo entonces optar por otro para no “desperdiciar” su voto. Suele incrementarse así el número de votos de los partidos más grandes en detrimento de los demás, reforzando de paso el impacto de los efectos mecánicos. La utilización estratégica del voto tiende a aumentar el apoyo electoral concedido al primer y al segundo partido, lo que a su vez favorece que la desproporcio35 Aunque no podamos detenernos ahora en ello, debe tenerse en cuenta que la magnitud de los distritos está estrechamente vinculada a otros dos componentes fundamentales del sistema electoral, como el número de escaños de los Parlamentos y el prorrateo desviado de los escaños entre las circunscripciones, que acabamos de examinar.

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

nalidad generada por los efectos mecánicos reduzca el número de partidos e incremente las posibilidades de que el primer partido se alce con la mayoría de escaños pese a no haber logrado la mayoría de votos, esto es, de que consiga una mayoría manufacturada. Las elecciones al Congreso de los Diputados han ratiﬁcado la relevancia de la desproporcionalidad como función del tamaño del distrito. Cuanto menor sea el número de escaños a elegir, más desproporcionales son los resultados: los principales partidos acaparan todos los escaños de los pequeños distritos, quedando los restantes partidos sin representación alguna, pese a que puedan conseguir un considerable número de votos. Lo contrario también es cierto: cuanto mayor sea la circunscripción, mayor será la proporcionalidad al permitir la entrada de un mayor número de partidos en el reparto de los escaños (Montero y Riera 2009: 388). El reparto de los 350 escaños entre los 52 distritos previstos (de acuerdo con los criterios territorial y poblacional, que luego veremos) signiﬁca que su magnitud media es 6,7 escaños y la mediana 5; el umbral efectivo está en el 10,2 por ciento36. Se trata obviamente de una magnitud de distrito muy baja, sobre todo si se contempla en perspectiva comparada. De los 21 sistemas electorales occidentales que han utilizado fórmula electoral D’Hondt y distritos plurinominales de un solo nivel entre 1945 y 1990, sólo Francia, en el efímero sistema de 1986, tenía una magnitud media menor, 5,79; y de entre los 11 sistemas que han utilizado otra fórmula proporcional, sólo Irlanda, con su peculiar mecanismo del Voto Único Transferible (VUT), exhibe una magnitud media inferior a la española (Lijphart 1995: 59-60 y 72). Más aún, del total de los más de cincuenta sistemas claramente proporcionales, sólo 15 tienen magnitudes de distrito inferiores a 10 escaños37.

36 El umbral efectivo es el porcentaje de votos que debe acumularse para conseguir representación; se calcula de acuerdo con la fórmula propuesta por Lijphart (1995: 63 ss.): 50% 50% , donde M es la magnitud media de los escaños que conforman el sisUef = + (M + 1)

(M + 1)

tema electoral. 37 Y entre los sistemas de representación proporcional en el mundo, sólo Cabo Verde, Chile, la República Dominicana, Uruguay, Argentina, Ecuador, Grecia y Turquía, en este orden, tienen magnitudes medianas más reducidas (Cox 2004); mientras que únicamente San Marino, Colombia, Surinam, Turquía, Sri Lanka y El Salvador, asimismo en este orden, poseen umbrales efectivos superiores (Anckar 2000).

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

Si los sistemas electorales europeos son por lo general razonablemente proporcionales como resultado de los tamaños apreciables de sus distritos, o, en el peor de los supuestos, son menos desproporcionales de lo que podrían ser potencialmente, esta conclusión no se aplica, desde luego, al caso español. Su sistema electoral pertenece a la categoría de los fuertes dada su capacidad para constreñir el comportamiento de los votantes y para ejercer un impacto reductor en la vida partidista (Sartori 1994: 37). Además de sobre la desproporcionalidad, sus efectos se han proyectado sobre la fragmentación y el formato del sistema de partidos, y en ambos casos a la baja (Montero y Riera 2009: 396 ss.). Los resultados de las elecciones generales celebradas en España hasta el momento han reproducido un doble sesgo, un primero de naturaleza mayoritaria y un segundo de corte además conservador38. El rendimiento marginal de los votos no es constante, sino creciente: por encima del umbral de neutralidad del sistema electoral (esto es, del nivel de respaldo electoral en el que coinciden perfectamente los porcentajes de votos y escaños de los partidos), a más votos más sobrerrepresentación; por debajo de este umbral, a menos votos más infrarrepresentación. Se trata del sesgo mayoritario del sistema electoral español. Siguiendo el símil de Rae, aquél roba más cuanto más pobre es un partido y da más cuanto más rico es. Por otro lado, la identidad ideológica de los partidos tiene suma importancia. Todo lo demás igual, los partidos mayoritarios de centroderecha resultan más sobrerrepresentados que los de centro-izquierda, mientras que los minoritarios de centro-derecha resultan menos infrarrepresentados que los de centro-izquierda. Se trata del sesgo conservador del sistema español (Lago y Montero 2005: 313 ss.). Acudiendo al índice de desproporcionalidad de Gallagher39, que es uno de los más utilizados, la desproporcionalidad media de las doce elecciones celebradas hasta 2015 ha sido de 7,1. En el marco comparado de las 359 elecciones habidas en 31 países europeos entre 1946 y 2008, el índice español 38 Esta conclusión también se aplica a las elecciones generales celebradas en diciembre de 2015, bien que sus características extraordinarias han limitado un tanto la intensidad de los efectos hasta ahora habituales del sistema electoral. 39 El índice de desproporcionalidad o de mínimos cuadrados de Gallagher (1991) se calcula mediante la siguiente fórmula: ID = [½ Σ (si - vi) 2]1/2, donde vi es el porcentaje de votos que consigue cada partido, y si es el porcentaje de escaños.

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

TABLA 6. ÍNDICES DE DESPROPORCIONALIDAD EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE CANARIAS, 1983-2015a 1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

2011

2015

Promedio

6,27

7,73

6,46

5,51

7,37

4,76

8,64

7,52

10,95

7,25

El índice de desproporcionalidad es el de mínimos cuadrados de Gallagher (1991).

Fuente: Elaboración propia.

se encuentra entre los más elevados de los que cuentan con sistemas proporcionales, y en muchos casos se acerca a los de los países con sistemas mayoritarios (Montero y Riera 2009: 402; Riera 2013: cap. 6). Es también superior a los que arrojan los sistemas electorales autonómicos. En el caso de Canarias, la desproporcionalidad en sus elecciones autonómicas aparece ante todo condicionada por la relativamente baja magnitud de sus distritos, que en promedio es de 8,5 escaños. Solo Castilla-La Mancha, tras su reforma electoral de 2014, presenta una magnitud media inferior, de 6,6 escaños, y ambas comunidades quedan notablemente por debajo del promedio de todas las comunidades, cifrado en 16 escaños. Los efectos desproporcionales de la escasa magnitud de los distritos del Parlamento canario se ven agravados por dos factores adicionales. De una parte, por la interacción con la fórmula D´Hondt, que refuerza el impacto mayoritario de los pequeños distritos cuando estos son numerosos; se trata por supuesto del caso de Canarias, donde el 50 por ciento de los diputados autonómicos se elige en circunscripciones de magnitud igual o inferior a 8 escaños. Y, de otra parte, por las muy elevadas barreras electorales existentes en el sistema electoral canario, cifradas, recordémoslas, en una combinación del 6 por ciento autonómico y del 30 por ciento a nivel insular. Por ejemplo, la aplicación de la doble barrera electoral ha contribuido a que en las últimas elecciones autonómicas de 2015 quedaran sin representación unos 173.000 votos de los 898.337 votos a candidaturas; es decir, más de 19 por ciento de los votos fue desperdiciado. Prácticamente, uno de cada cinco votos dirigidos a alguna de las formaciones políticas que concurría a las elecciones no fue tenido en cuenta durante el reparto de escaños por efecto de las barreras electorales.

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

TABLA 7. ÍNDICES DE DESPROPORCIONALIDAD EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS, 1983-2015, Y EN LAS ELECCIONES GENERALES PARA EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS, 1977-2015 Posición

Sistemas electorales

Promedio histórico del índice de Gallagher

Canarias

7,25

Murcia

7,14

Congreso de los Diputados

7,10

Castilla y León

6,71

Castilla-La Mancha

6,35

Islas Baleares

6,11

Comunidad Valenciana

5,54

Andalucía

5,05

Asturias

4,81

Cantabria

4,59

La Rioja

4,55

Galicia

4,5

Aragón

4,12

Cataluña

3,91

Extremadura

3,87

Navarra

3,26

País Vasco

3,05

Madrid

2,64a

El índice de desproporcionalidad es el de mínimos cuadrados de Gallagher (1991).

Fuente: Elaboración propia

Con estos ingredientes, no resulta sorprendente que el sistema electoral canario haya tenido siempre índices elevados de desproporcionalidad (tabla 6) y que encabece el promedio de desproporcionalidad de las comunidades en todas las elecciones autonómicas hasta la fecha, superando incluso al ya de por sí considerable índice del Congreso de los Diputados (tabla 7). ¿Qué partidos resultan beneﬁciados o perjudicados por los sesgos mayoritarios del sistema electoral canario? Como se desprende de la tabla 8, Coalición Canaria (CC, en su doble coalición con el Partido Nacionalista Ca-

TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

TABLA 8. PRIMAS Y PENALIZACIONES A LOS PARTIDOS EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 EN CANARIAS Partidos y coalicionesa

Votos (en %)

Escaños (en %)

Primas/penalizaciones (en puntos porcentuales)

PSC-PSOE

19,53

+ 5,47

18,26

+ 1,74

CC-PNC y CC-AHI

17,92

+ 12,08

PODEMOS

14,28

11,67

- 2,61

10,05

8,33

- 1,72

5,84

- 5,84

UNIDOS

2,51

- 2,51

2,15

- 2,15

PACMA

1,21

- 1,21

ASG

0,55

+ 4,45

Las siglas corresponde a los siguientes partidos y coaliciones: PSC-PSOE, Partido Socialista CanarioPartido Socialista Obrero Español; PP, Partido Popular; CC-PNC, Coalición Canaria-Partido Nacionalista Canario; CC-AHI, Coalición Canaria-Agrupación Herreña Independiente; NC, Nueva Canarias; C’s, Ciudadanos; CD, Canarias Decide (coalición formada por Izquierda Unida Canaria, Los Verdes, Unidad del Pueblo y Alternativa Republicana; PACMA, Partido Animalista contra el Maltrato Animal; y ASG, Agrupación Socialista Gomera.

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Parlamento de Canarias, en http://www.parcan.es/elecciones/resultados.py/2015/#total_votos (consultado el 18 de enero de 2016).

nario [PNC] y con la Agrupación Herreña Independiente [AHI]), el Partido Socialista Canario-Partido Socialista Obrero Español (PSC-PSOE) y el Partido Popular (PP), los tres partidos mayoritarios, suelen ser sistemáticamente beneﬁciados por la desproporcionalidad del sistema electoral. Estas formaciones políticas llegan a recibir niveles de sobrerrepresentación que les procuran, de acuerdo con las tasas de ventaja de la tabla 9, entre un 70 y un 10 por ciento más de escaños de lo que les correspondería en un sistema perfectamente proporcional. Esto explica que en las últimas elecciones de 2015 se haya producido un sorprendente fenómeno que resulta inédito en la his-

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

TABLA 9. TASA DE VENTAJA A LOS PARTIDOS EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS EN LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 EN CANARIASa CC

PSC-PSOE

Podemos

C’s

ASG

1,7

1,3

1,1

0,8

9,1

La tasa de ventaja, o advantage ratio, se calcula mediante la fórmula de V = (%escaños / %votos), es decir, dividiendo el porcentaje de escaños entre el porcentaje de votos. Si un partido obtiene escaños, pero menos de los que proporcionalmente le corresponderían con arreglo a sus votos, su tasa de ventaja oscilará entre 0 y 1; si alcanza más escaños de lo que le correspondería de acuerdo con sus votos, la tasa se situaría por encima de 1; y si carece de representación obtiene un tasa de ventaja igual a 0; cf. Taagepera y Shugart (1989: 68).

Fuente: Elaboración propia.

toria autonómica, y que de nuevo subraya el carácter excepcional del sistema electoral canario. Y es que el tercer partido en número de votos se convierta en el primero en número de escaños en el Parlamento. Es lo que ha ocurrido con CC-PNC y CC-AHI: obtuvieron el 17,92 por ciento de los votos y 18 escaños, o un 30 por ciento. Con sus 166.979 votos conjuntos, recibió, pues, tres escaños más que el primer partido, el PSC-PSOE, que había obtenido 182.006 de los votos (o un 19,53 por ciento), y seis escaños más que el PP, que como segundo partido recibió 170.129 votos (o un 18,26 por ciento)40. CC ha obtenido así una prima de más de 12 puntos porcentuales, es decir, ha cosechado 15 puntos porcentuales de escaños más de los que le corresponderían en un sistema perfectamente proporcional, como se inﬁere de la tabla 8. En segundo lugar, partidos como Podemos, Nueva Canarias (NC) o Ciudadanos (C’s), que tienen su voto diseminado por las distintas islas del archipiélago, con un apoyo considerable, pero menor del recibido por los partidos mayoritarios, fueron duramente castigados por el sistema electoral. Podemos obtuvo 133.044 votos (un 14,28 por ciento), NC 93.634 (10,05 por ciento)

40 Los datos de las elecciones autonómicas de 2015 están tomados de la web del Parlamento de Canarias, en http://www.parcan.es/elecciones/resultados.py/2015/#total_votos, consultado por última vez el 18 de enero de 2016.

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y C’s 54.375 (un 5,84 por ciento), pero sus resultados en escaños sufrieron una severa penalización. Destaca especialmente el caso de C’s. La barrera electoral autonómica del 6 por ciento le impidió acceder a la representación parlamentaria. Pero con la paradoja añadida de que en una circunscripción como Gran Canaria, donde C’s obtuvo 24.573 votos, superando a los 24.392 recibidos por CC-PNC, este último obtuvo un escaño (por superar el 6 por ciento a nivel autonómico), mientras que C’s no obtuvo ninguno. Por último, las formaciones políticas de radicación insular fuerte, como la Agrupación Socialista Gomera (ASG) en La Gomera, la coalición CC-AHI en El Hierro o incluso la Asamblea Majorera en Fuerteventura antes de integrarse en CC, son los principales beneﬁciados por el sistema electoral. Estos pequeños partidos o coaliciones insularistas obtienen una sobrerrepresentación sumamente abultada gracias al elevado valor del voto del que disfrutan los ciudadanos de las islas periféricas, en contraste con el de los electores de las dos islas centrales o capitalinas (tabla 9). El caso de ASG resulta ilustrativo. En las elecciones autonómicas de 2015 obtuvo tres escaños, conseguidos gracias a 5.090 votos. Aunque se quedó por debajo del umbral del 6 por ciento autonómico, superó el umbral del 30 por ciento insular en La Gomera, única circunscripción en la que concurría. De este modo, ASG logró sus tres escaños con el 0,55 por ciento del voto total autonómico, mientras que otras seis formaciones políticas se quedaron sin representación en el Parlamento de Canarias a pesar de tener mayores porcentajes de voto a nivel regional. El coste de un diputado para ASG se situó así en 1.697 votos, mientras que ascendió a 19.006 para Podemos, nada menos que once veces más.

Conclusiones En este capítulo hemos examinado desde los ángulos del Derecho Constitucional y de la Ciencia Política una cuestión tan relevante de los sistemas democráticos como la de la igualdad del voto mediante su traducción en los sistemas electorales. Hemos apuntado su evolución histórica desde su surgimiento en el constitucionalismo de entreguerras, cuando se enfrentaba a distintas formas de sufragio desigual, hasta su interpretación domi-

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

nante tras la Segunda Guerra Mundial como la garantía de un valor aproximado de todos los votos. Los sistemas electorales de muchos países democráticos, sin embargo, contienen regulaciones que parecen entrar en contradicción con el entendimiento de la igualdad del sufragio en su versión contemporánea. Los españoles destacan especialmente en sus limitaciones al principio de la igualdad del voto. Así puede comprobarse en el sistema electoral para el Congreso de los Diputados, cuya combinación de elementos, sobre todo el prorrateo desviado o malapportionment y el reducido tamaño de las circunscripciones, ha provocado a lo largo de las últimas casi cuatro décadas una elevada desproporcionalidad en la asignación de escaños de los partidos y, por lo tanto, una considerable desigualdad del voto. Y así ha ocurrido también con los sistemas electorales autonómicos. Ocho de ellos superan los ya de por sí abultados niveles de malapportionment alcanzados por el Congreso. Aunque las críticas habituales a la desigualdad del voto suelen dirigirse contra el sistema electoral del Congreso, los de ocho comunidades (Canarias, Baleares, Aragón, País Vasco, Galicia, Comunidad Valencia, Andalucía y Cataluña) superan los niveles del Congreso, y las cuatro primeras se encuentran entre los diez primeros puestos de un hipotético ranking mundial de malapportionment. Desde el punto de vista jurídico, esta llamativa situación pretende justiﬁcarse por la exigencia constitucional de que los sistemas electorales autonómicos aseguren la representación de las diversas zonas del territorio (art. 152.1 CE). Y en algunas comunidades esta exigencia estaría a su vez reforzada por singularidades constitucionalmente reconocidas como el respeto de los derechos históricos de los territorios forales (Disposición Adicional Primera CE) o el “hecho insular” (arts. 69.3 y 141.4 CE) como circunstancia geográﬁca propia de las comunidades archipielágicas. En este contexto, el sistema electoral de Canarias es un caso realmente llamativo. Su sistemática desigualdad del voto se mueve en ratios de 1 a 17. Por subrayar de nuevo algunas evidencias incontestables, el sistema canario tiene el dudoso honor de encabezar un hipotético ranking mundial de malapportionment. Y es el único de entre los autonómicos con dos barreras legales, una a nivel de cada isla y otra a nivel regional. Su combinación produce tanto fenómenos de gran desproporcionalidad en la relación entre votos y escaños, como anomalías frecuentes por partidos que reciben más escaños

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con menos votos que otros o por partidos que se hacen con escaños en alguna isla mediante porcentajes mínimos de voto, mientras que otros se quedan sin ninguno pese a haber logrado en la comunidad niveles muy superiores de apoyo electoral. Todo ello justifica la adjetivación que hemos hecho del sistema electoral canario como extravagante. Lo es desde luego en su sentido literal, puesto que su funcionamiento genera desigualdades extraordinarias en el valor del voto de los ciudadanos que viven en islas diferentes. Y lo hace de forma tan institucionalizada y con tanta intensidad como para fundamentar nuestra opinión de que el sistema canario rebasa los límites constitucionalmente admisibles. Obviamente, los actores políticos autonómicos, a la hora de encontrar un equilibrio entre la igualdad del voto y una adecuada representación territorial, pueden introducir elementos correctores como un reparto de escaños basado en los problemas económicos de algunos territorios o en las necesidades específicas de algunas circunscripciones insulares. Aunque la jurisprudencia constitucional reconoce esta posibilidad, el diseño del sistema electoral parece desnaturalizar por encima de lo tolerable el principio de igualdad del sufragio. Cabría preguntarse si se justifica realmente el trade-off entre la reducción de la igualdad del voto y el principal argumento en que dice basarse, cifrado en su necesidad para conferir una adecuada representación a los intereses de los ciudadanos que viven en territorios con menor densidad demográfica. Debería examinarse en qué medida la sobrerrepresentación de ciertas circunscripciones menos habitadas coadyuva realmente a su convergencia socioeconómica con el resto de regiones o a la satisfacción de las demandas de sus electores. Podría suceder que concurran otros factores acaso más determinantes como los relacionados con las expectativas de la distribución territorial del poder por los partidos o, en otro orden de cosas, con las exigencias de los sistemas financiero y fiscal. En el caso de Canarias, es posible que los cálculos sobre los apoyos electorales de los partidos en cada una de las islas o el papel de instituciones de tan fuerte arraigo como los Cabildos insulares, el Régimen Económico y Fiscal proporcionen respuestas más sustantivas que las que habitualmente se manejan. Este capítulo también ha pretendido reavivar el debate sobre la fundamentación democrática del actual sistema electoral canario. Su desorbitado

El sistema electoral canario: representación desproporcional y desigualdad del voto

impacto en los niveles de desigualdad del voto en las elecciones autonómicas reclama la atención de investigadores, políticos y observadores, especialmente en momentos en los que crecen las exigencias de cambios sustantivos en instituciones políticas, entre las que desde luego ocupa un lugar destacado el sistema electoral. Y para ello deben finalmente tenerse en cuenta la existencia de algunas cuestiones procedimentales. Como es sabido, los elementos centrales –y más polémicos– del sistema electoral canario, como el prorrateo de escaños que consagra la triple paridad y la doble barrera electoral alternativa, están contenidos en la Disposición Transitoria 1ª del Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982. Más de treinta años después, sigue sin aprobarse una Ley electoral que sustituya esta regulación provisional. Es cuando menos llamativo que se imponga un quórum cualificado de dos tercios del Parlamento canario para sustituir lo dispuesto en la Disposición Transitoria 1ª, mientras que para iniciar y ratificar la reforma del propio Estatuto de Autonomía del que forma parte basta con la mayoría absoluta: esa mayoría cualificada es de las más elevadas de cuantas existen en el Derecho autonómico, junto a la requerida en Cataluña para la aprobación de una Ley electoral por lo demás también pendiente todavía. Como ha indicado Juan Hernández Bravo de Laguna (1999: 176), “por definición, las Disposiciones Transitorias de cualquier norma jurídica regulan institutos y situaciones de transición y sustantivamente coyunturales, es decir, sometidas a término, lo que no parece [en Canarias] ser el caso; sobre todo si tenemos en cuenta la mayoría cualificada establecida para poder acometer una eventual reforma del sistema”. Existen motivos sobrados para acometer de una vez por todas una ley que evite muchas de las distorsiones ocasionadas por el sistema electoral que hemos analizado. Después de más de tres décadas de provisionalidad, las preferencias de las principales fuerzas políticas canarias deben de converger con las demandas que los ciudadanos vienen reclamando sobre el principio de igualdad del voto en las elecciones autonómicas.

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LAS BARRERAS ELECTORALES Gerardo Pérez Sánchez Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna

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Las barreras electorales cumplen la función de evitar una excesiva fragmentación en los Parlamentos, con las dificultades aumentadas para poder formar mayorías estables y con la presencia en las Cámaras de muchos partidos, en principio, con escaso número de votos. Así, “la adopción de un sistema electoral proporcional y la existencia de circunscripciones relativamente amplias, en términos de escaños a cubrir, harían posible, al menos en teoría, la representación de un número elevado de partidos en las Cámaras. Para limitar esta posibilidad, se han establecido umbrales mínimos de representación”1. En el caso de Canarias, nuevamente, el hecho insular va a marcar la regulación de las barreras electorales, y además, va a suponer un conflicto político aún mayor que el de la circunscripción y la distribución de diputados por isla; conflicto que, a diferencia del de la distribución de diputados, sí va a tener un pronunciamiento claro y directo por parte del Tribunal Constitucional. En Canarias, el problema de las barreras electorales es doble. Por un lado está el hecho de tener circunscripciones insulares y establecer barreras insulares y regionales y, en segundo lugar, la elevadísima cifra de las mínimos exigidos para poder optar a un diputado. Problemas que, si los añadimos a los que hemos visto en el capítulo anterior, tendremos un sistema electoral altamente conflictivo políticamente y, lo que es peor, de muy dudosa constitucionalidad. En el proyecto de Estatuto de 1982, en el artículo séptimo, se decía que “no serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición que no obtengan, al menos, el tres por ciento de los votos válidos emitidos en la Región o el veinte por ciento de los válidamente emitidos en la respectiva circunscripción electoral”2. Como era de esperar este tema levantó un debate político de posturas enfrentadas como ocurrió con el tema de las circunscripciones y asignación de diputados a las islas. Por lo que respecta al debate celebrado en la Comisión Constitucional de 12 de mayo de 1982, las intervenciones se centraron más en el tema de las circunscripciones y la distribución de diputados, haciendo mención a las barreras electorales son el diputado Sole Tura, quien defendió su exclusión 1

Baras, M. y Botella J. El sistema electoral. Madrid 1996 Ed. Tecnos. Pág. 137.

Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados de 15 de abril de 1981. Pág. 303.

Las barreras electorales

de la redacción del proyecto, aunque no por razones jurídicas, así este diputado dijo que pensaba “que no debería figurar ningún límites ni ningún obstáculo ni techo mínimo como el que se fija en el artículo séptimo (...) Entendemos que no debe figurar, por una razón muy sencilla, en el caso de Canarias: porque, de admitirse el sistema de elección que aquí se establece, que es el de la circunscripción por isla, estos mínimos son prácticamente irrelevantes; es decir, por el juego del número de electores y de los diputados a elegir, ninguna lista que tenga menos del tres por ciento va a obtener diputados, ni ninguna lista que tenga menos del veinte por ciento va a obtener diputados. En consecuencia, será necesario contar con más del tres por ciento y el veinte por ciento para tener derecho a ocupar un escaño, por lo que la prohibición que aquí se establece es absolutamente irrelevante”3. Esta propuesta fue rechazada, por lo que el dictamen de la Comisión recogía la misma redacción en cuanto a las barreras electorales que el primer proyecto4. En el debate producido la Comisión de fecha 27 de mayo de 1982, además de el señor Solé Tura que reiteró su postura, se refirió a las barreras electorales el señor Bravo de Laguna Bermúdez quien defendió la redacción del precepto propuesto diciendo que “a nosotros nos parece que es bueno que en una región no tengan representación en el Parlamento las fuerzas políticas que no tenga, al menos, el tres por ciento de la representación regional, pero como reconocemos la existencia de la isla como una entidad propia, decimos «salvo que se tenga el veinte por ciento de la representación de la isla». Por lo tanto nos parece que es un criterio justo y equilibrado para atender lo que debe ser una fuerza mínima a nivel regional y la posibilidad de que en una isla haya una fuerza política con una gran implantación, pero solo en esa isla. Así damos posibilidad, siempre que supere el veinte por ciento, de tener representación en el Parlamento canario”5. Por lo demás este debate también se centró más en la distribución de diputados entre las islas quedando aprobado el informe de la ponencia con la redacción original ya conocida6. 3

Diario de sesiones del Congreso de los Diputados número 83 de 12 de mayo de 1982, pág. 3773.

Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados de 24 de mayo de 1982, pág. 318/5.

Diario de sesiones del Congreso de los Diputados número 244 de 27 de mayo de 1982, pág. 14129

Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados de 9 de junio de 1982.

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En el Senado, las enmiendas presentadas hacían referencia a las circunscripciones o la asignación de diputados, por lo que por el tema de las barreras electorales no tuvo la importancia merecida. Mucha más relevancia se le dio a este tema en la reforma del Estatuto. En la reforma, tanto en el proyecto presentado por el Partido Socialista como en el proyecto presentado por Las Agrupaciones Independientes de Canarias, el grupo centrista e iniciativa canaria ICAN, se preveía un aumento de las barreras electorales. Así los límite del pasaron al cinco por ciento a nivel regional y al veinticinco por ciento a nivel autonómico. Ya en el primer debate de toma en consideración de la propuesta de reforma hubo críticas en este sentido, aunque no porque se considerase que la subida era excesiva, sino por todo lo contrario. El señor Bravo de Laguna Bermúdez intervino proponiendo una subida aún mayor de las barreras electorales, todo ello a pesar de que, según su opinión ello iba en contra de los intereses de su partido, por lo que acusaba a Coalición Canaria de preferir unas barreras inferiores, así les decía a los miembros de Coalición Canarias: “a nosotros nos interesa electoralmente menos la reforma que a ustedes. Ese veinte por ciento insular va a propiciar mayor presentación o mayor presencia política de partidos insularistas, con lo cual el proyecto, incluso, de Coalición Canaria puede correr más riesgo que si ustedes refuerzas los quórum como nosotros proponemos. Y lo hemos propuesto no por ningún capricho de ningún sentido, sino por darle mayor estabilidad a Canarias”7. Por ello el Grupo Popular presentó la enmienda número uno en la que se proponía añadir en el entonces artículo 8 un párrafo que decía “no serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición que no obtengan, al menos, el cinco por ciento de los votos emitidos en la región o el treinta por ciento de los válidamente emitidos en la respectiva circunscripción electoral”8. El grupo socialista, por su parte, y debido a que proponía una circunscripción regional y otras siete insulares establecía en la enmienda número treinta y uno dos tipos de barreras, un cinco por ciento para la circunscrip-

Diario de sesiones del Parlamento de Canarias número 64 de 16 de octubre de 1994, pág. 4226.

Boletín Oficial del Parlamento de Canarias número 145 de 14 de diciembre de 1994, pág. 3362

Las barreras electorales

ción regional y la dualidad del cinco regional y el veinticinco por ciento insular para cada una de las siete circunscripciones insulares9. Ambas enmiendas fueron rechazadas. El dictamen de la comisión sobre el asunto quedó redactado de la siguiente manera: “no serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coaliciones que no hubieran obtenido, al menos, el veinticinco por ciento de los votos válidos emitidos en la respectiva circunscripción insular o cuyo número de votos obtenido, sumando los de todas las circunscripciones en donde se hubiera presentado candidatura, sea inferior al cinco por ciento de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma”10. En el debate de ese dictamen el señor González Santiago dijo que no se sentía satisfecho “con la fórmula propuesta por Coalición Canaria en la proposición de ley y principalmente en cuanto al límite insular del veinticinco por ciento para tener acceso a las listas de los partidos o coaliciones al Parlamento de Canarias, y en este sentido hemos mantenido hasta hoy, hasta el pleno, nuestra enmienda que eleva ese listón hasta el treinta por ciento. Creemos que, aunque sobre el papel no parezca una diferencia sustancial, sí lo es y sí supondría un esfuerzo de compromiso de esta Cámara y de todos los grupos de esta Cámara en una reforma electoral más profunda que la que ahora se propone. Nosotros mantenemos nuestra posición en aras como digo de dotar a Canarias de un sistema electoral más estable”, para este diputado la subida producida del tres por ciento al cinco y del veinte al veinticinco era “un débil esfuerzo ante un problema como es la estabilidad política de nuestra región”11. Por su parte el señor Belda Quintana hizo mención a la subida de las barreras electorales argumentando que en todas las proposiciones presentadas por el grupo popular y el socialista se preveía una subida de estos límites, e insistiendo en que el actual sistema electoral ha permitido “un desarrollo mayor y una solidaridad con las islas más retrasadas económicamente”12. 9

Boletín Oficial del Parlamento de Canarias número 145 de 14 de diciembre de 1994, pág. 3367

10 Boletín Oficial del Parlamento de Canarias número 150 de 19 de diciembre de 1994, pág. 4054. 11 Diario de sesiones del Parlamento de Canarias número 68 de 20 de diciembre de 1994, pág. 4501. 12 Diario de sesiones del Parlamento de Canarias número 64 de 16 de octubre de 1994, pág. 4503.

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Dentro de un clima de consenso en cuanto a la necesidad de elevar los topes (que no en la cuantía de la elevación) se aprobó definitivamente por parte del Parlamento de Canarias la propuesta de reforma del Estatuto13 a finales de 1994, aunque sería ya en el segundo trimestre de 1996 cuando las Cortes Generales comenzaran a debatir la reforma elevada por el Parlamento autonómico14. En las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados no existía tanto consenso, debido a que, en este caso, ya no había unanimidad respecto de la necesidad de elevar las barreras electorales. La enmienda número siete del grupo federal Izquierda Unida, que proponía una única circunscripción regional establecía una única barrera del tres por ciento, al igual que su enmienda número ocho15, con la salvedad de que en la enmienda ocho, este grupo político ya no proponía una circunscripción regional única sino superpuesta a siete circunscripciones insulares, manteniendo, sin embargo, la única barrera del tres por ciento a nivel regional16. Por su parte el grupo socialista, en su enmienda número sesenta y tres, intentó rebajar un poco las barreras electorales propuestas desde el Parlamento Canario, incluso las que proponía el grupo socialista en Canarias. Así, y dado que este grupo mantenía una dualidad en las circunscripciones (una regional y siete insulares) proponía para la primera circunscripción una barrera del cinco por ciento, sin embargo “para la atribución de los [diputados] correspondientes a las circunscripciones insulares no se considerarán aquellas listas cuyo partido o coalición no haya obtenido al menos el cinco por ciento de los votos válidos emitidos en la Región, o el veinte por ciento de los válidamente emitidos en la respectiva circunscripción insular”17.

13 Boletín Oficial del Parlamento de Canarias número 163 de 29 de diciembre de 1994. 14 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados de 11 de abril de 1996. 15 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados de 20 de septiembre de 1996. 16 Esto supondría en la realidad dejar sin posibilidad de representación a algunas islas menores dado que todo el censo electoral de, por ejemplo, El Hierro, no llega al tres por ciento de los votos que se emitirían a nivel regional. 17 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados 20 de septiembre de 1996, pág. 35.

Las barreras electorales

Por último mencionar la enmienda número ciento tres presentada conjuntamente por el grupo popular y el grupo de Coalición Canaria que supuso elevar los límites del veinticinco por ciento en la circunscripción insular al treinta y del cinco por ciento a nivel regional al seis18. Todas estas enmiendas fueron defendidas en la tramitación parlamentaria. Así el señor Saavedra Acevedo intentó defender lo beneficioso de su enmienda en relación con la dualidad de circunscripciones que su grupo proponía al mismo tiempo que mantenía su postura en contra de la enmienda ciento tres del grupo popular y canario que querían aumentar, aún más, las barreras electorales, este diputado argumentaba que “hay nuevos partidos que han accedido en las elecciones autonómicas de 1995 a través de las circunscripciones insulares, pero que no forman parte de coaliciones de ámbito regional, se quiere cerrar el paso a esas nuevas fuerzas políticas y se eleva el tope actual del veinte al treinta por ciento. Inicialmente esas fuerzas políticas en el Parlamento Canario lo elevaron al veinticinco y ahora al treinta por ciento. Creo que en la reforma electoral no se puede actuar en base a criterios de partido, a criterios particulares, sino que hay que defender el interés general de la región, y en este sentido no es posible que queden excluidos del ámbito parlamentario fuerzas políticas que obtengan en una isla el veintinueve por ciento de los votos”19. En parecido sentido intervino por el grupo de Izquierda Unida el señor Ríos Martínez el cual parecía mostrar su asombro por la cuantía de las barreras electorales al decir que “se ha elevado el mínimo (una cosa que no existe en ningún otro sitio) al seis por ciento (...) en otros parlamentos es el tres, en los peores el cinco, y nosotros nos oponíamos a ello, no porque podamos vernos afectados, lo cual es previsible, pero ¿Por qué el seis por ciento?”20. Frente a estas críticas el señor Mauricio Rodríguez manifestó en el debate la posibilidad de rebajar esa propuesta de requerir el seis por ciento de los votos en la región o el treinta por ciento en la isla para poder acceder al Par18 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados 20 de septiembre de 1996, pág. 44. 19 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados núm. 90 de 24 de octubre de 1996, pág. 2259. 20 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados núm. 90 de 24 de octubre de 1996, pág. 2261.

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lamento al decir que “sigue abierta la voluntad de diálogo y de consenso, incluso para eliminar ese seis por ciento si pudiera afectar a alguna fuerza política. Yo no creo que sea el caso, pero si pensara alguien que le puede afectar, evidentemente, como la del treinta por ciento, también podríamos considerarlo”21. En defensa del sistema propuesto intervino igualmente el señor Barrios Curbelo quien dijo una frase muy significativa, encaminada a demostrar que frente a la desproporción en la distribución de diputados entre las islas más y menos pobladas solo cabía un antídoto: una barrera electoral elevada. Así este diputado dijo que “si hay un elemento que pueda ser tachado de inconstitucionalidad, y que nosotros intentamos mitigar en sus nocivos efectos con la barrera electoral, es que el voto de una isla menos poblada valga igual que diecisiete votos emitidos en otras islas más pobladas”22. Este, en principio, despropósito y contrasentido consistente en mitigar una inconstitucionalidad, no modificándola, sino introduciendo otra medida de igual dudosa constitucionalidad para contrarrestar a la primera, es sorprendentemente un argumento que va a ser utilizado también por el Tribunal Constitucional en alguna de las sentencias que ha dictado sobre el sistema electoral canario y que comentaremos más adelante. En el informe de la ponencia23 ya se recogía la enmienda presentada por el grupo popular y el de Coalición Canaria, por lo que la disposición transitoria primera establece que no serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición que no hubieran obtenido, al menos, el treinta por ciento de los votos válidos emitidos en la respectiva circunscripción insular o cuyo número de votos, sumando los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, sea inferior al seis por ciento delos votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma. En igual sentido se pronunciaba el dictamen de la Comisión24.

21 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados núm. 90 de 24 de octubre de 1996, pág. 2263. 22 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados núm. 90 de 24 de octubre de 1996, pág. 2266. 23 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los diputados. 28 de octubre de 1996. 24 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los diputados. 4 de noviembre de 1996.

Las barreras electorales

En el pleno del Congreso se volvió a debatir el tema de las barreras electorales. El señor Ríos Martínez volvía a insistir en lo exagerado, según su opinión, de las barreras electorales impuestas, diciendo “En el trámite de ponencia, no solamente no se ha aceptado lo que venía de Canarias, sino que se han introducido dos grandes modiﬁcaciones: el mínimo para acceder se ha ﬁjado en el seis por ciento. Señorías, si para venir aquí , a este Parlamento, pusiéramos el seis por ciento, no habría ninguno de los partidos nacionalistas que están aquí representados (...) ¿qué señas de identidad de Canarias queremos manifestar poniendo el seis por ciento de mínimo, si no es impedir que el que no tenga el seis por ciento tenga presencia parlamentaria? (...) La segunda, el treinta por ciento por isla, (...) ¿qué se quiere subiendo al treinta por ciento con esta propuesta electoral? Pues que solo tengan posibilidad de tener presencia las grandes formaciones políticas en las islas. Eso es lo que se pretende, limitar la presencia, limitar la pluralidad ”25. En parecido sentido el señor Saavedra Acevedo insistía en que con esta subida del mínimo exigido “aquellos grupos políticos que están hoy representados en el Parlamento de Canarias no quieren que ningún otro grupo político de los que existen actualmente en el Parlamento Canario y quedarán excluidos en las elecciones autonómicos del año 1999 de mantenerse el dictamen de la Comisión, o cualquier fuerza política que se constituya par próximas elecciones tampoco tendrá la vía de acceso expedita como en la actualidad existe con el Estatuto vigente. Estos son los motivos por los que no se está defendiendo ningún interés general sino de grupo”26. Por el Partido Popular se defendía el texto propuesto, así la señora Barrios Curbelo, insistía en lo necesario de elevar aún más las barreras electorales para mitigar la inconstitucionalidad y la desigualdad producida por la distribución desproporcional de los diputados entre las islas, así esta diputada afirmó, contestando a la intervención del señor Saavedra Acevedo, que los socialistas han defendido “que se mantengan las circunscripciones insulares, pero con una barrera electoral más baja que la que se ha aprobado en este

25 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados número 36 de 31 de octubre de 1996, pág. 1596. 26 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados número 36 de 31 de octubre de 1996, pág. 1599.

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momento, es decir, el tres por ciento regional y el veinte por ciento insular. Esto sí que se puede tachar casi de inconstitucionalidad, porque está claro que, en base a ese criterio, el voto que emitan los ciudadanos de El Hierro (...) con este nuevo sistema vale veinticinco o diecisiete veces más que el voto que se emite por los ciudadanos de Gran Canaria o Tenerife. Por lo tanto nosotros hemos elevado el porcentaje para mitigar esa desigualdad”27. El texto aprobado por el Congreso, que fue el dictaminado por la Comisión, se envió al Senado, entrando en el mismo el seis de noviembre de 199628. En esta Cámara también se presentaron enmiendas. Las enmiendas número siete y ocho, procedentes del Grupo mixto proponían una única barrera electoral del tres por ciento en toda la región, propuesta cuando menos curiosa, teniendo en cuenta que en la enmienda octava se preveían circunscripciones insulares y que, como ya se ha manifestado, la población de toda la isla de El Hierro puede no llegar a ese porcentaje29. También por el grupo mixto se presentó la enmienda número cuarenta y siete que proponía el sistema clásico de exigir un tres por ciento en toda la región o un veinte en la isla30. Por el grupo popular, junto con el senador Ríos Pérez, se presentó la enmienda número sesenta, la cual daba una modificación más a lo aprobado por el Congreso, esta enmienda decía que “solo serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición que hubieran obtenido el mayor número de votos válidos de su respectiva circunscripción electoral, y las siguientes que hubieran obtenido al menos, el treinta por ciento de los votos válidos emitidos en la circunscripción insular o, sumando los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, al menos el seis por ciento de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma”31. La modificación no es insignificante, pues con esta corrección se evitó que en una isla quedase fuera de la representación en el Parlamento la lista más vo-

27 Diario de sesiones del Congreso de los Diputados número 36 de 31 de octubre de 1996, pág. 1600. 28 Boletín oficial de las Cortes Generales. Senado. de 6 de noviembre de 1996. 29 Boletín oficial de las Cortes Generales. Senado. de 22 de noviembre de 1996, pág. 15 y 16. 30 Boletín oficial de las Cortes Generales. Senado. de 22 de noviembre de 1996, pág. 29. 31 Boletín oficial de las Cortes Generales. Senado. de 22 de noviembre de 1996, pág. 33.

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tada, aunque con menos del treinta por ciento de los votos y, sin embargo, sí estuvieran presentes la segunda o tercera lista en la isla que, aunque también tuviesen menos del treinta por ciento en la isla tuviesen más del seis por ciento en toda la región. Por su parte el grupo socialista presentó las enmiendas número sesenta y seis, setenta y ocho y setenta y nueve. La enmienda sesenta y seis proponía una establecer una barrera del cinco por ciento en toda la Comunidad Autónoma para una circunscripción regional y, además, ese mismo cinco por ciento regional o un veinte por ciento insular para las circunscripciones insulares. La enmienda setenta y ocho no contemplaba la dualidad de circunscripciones regional-insular, proponiendo la barrera del cinco por ciento a nivel regional y un veinte a nivel insular. La enmienda setenta y nueve estaba pensada no para imponer nuevas barreras, sino para que una ley aprobada por el Parlamento de Canarias pudiera crear en el futuro una circunscripción regional, para la cual, en él caso de que finalmente se creara, se preveía estatutariamente que esa circunscripción tendría una barrera electoral del cinco por ciento32. En el debate de estas enmiendas el señor Nieto Cicuéndez, del grupo mixto, criticaba el sistema propuesto, poniendo el ejemplo de las islas menores, dado que en estas “el primer partido, que puede tener, por ejemplo, el 42 por ciento de los votos, tiene un diputado aunque no tenga nada en el resto de las islas, mientras que el segundo partido, si no tiene al mismo tiempo el seis por ciento de los votos (este es el porcentaje más elevado de todos los Estatutos de Autonomía, en lagunas Comunidades ese porcentaje es el tres por ciento), no obtiene escaño. Es decir, que por la vía de jurisdicción de las islas, por la asignación de escaños que se da a cada isla, se establece un sistema arbitrario y antidemocrático”33. En similares términos se expresaba el señor Pérez García, del grupo socialista, el cual decía que “exigir el treinta por ciento de votos válidos para poder tener opción (..) a un escaño parlamentario, va a crear, a nuestro juicio, consecuencias seguramente no queridas pero, en todo caso, no convenientes, como es la de que, opciones políticas que tengan en una determinada isla un 32 Boletín oficial de las Cortes Generales. Senado. de 22 de noviembre de 1996, pág. 35 y 38. 33 Diario de sesiones de las Cortes Generales. Senado. 28 de noviembre de 1996, pág. 33.

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apoyo electoral importante, como es el apoyo del 25 por ciento, quede, por la aplicación de la norma que ustedes introducen ahora, fuera del Parlamento regional. Yo creo que el Parlamento de Canarias pierde representatividad (...) El texto del Estatuto de Autonomía, según va a ser aprobado, consagra el principio de proporcionalidad en materia de legislación electoral canaria. Ustedes, sin darse cuenta, están incluyendo en el Estatuto de Autonomía, en sus disposiciones adicionales, es decir, fuera del cuerpo estatuario, una norma que pude dar lugar a muchos supuestos de aplicación lisa y llana del principio mayoritario y no del proporcional. Tal sería el caso de que, por ejemplo, en una isla, la de La Palma, concurran varias fuerzas, a las elecciones solo de base insular, que alguna de ellas, que sea la fuerza política más votada, que, por ejemplo, podía tener el veintiocho por ciento de los votos, y simplemente, por ser la fuerza más votada, tener opción a escaños parlamentarios, otras fuerzas políticas que se ordenaran, como ha ocurrido en la isla de Tenerife en las elecciones al senado, con escaso margen de diferencia entre ellas (el 26, el 25, el 24 por ciento) quedarán sin representación parlamentaria si son fuerzas exclusivamente insulares, con lo cual el principio proporcional que se instaura en el frontis, que entra por la puerta del Estatuto, se echa por la ventana como consecuencia posible y no remota (...) de aplicación, seguramente sin quererlo sus señorías, del principio mayoritario”34. Solamente la enmienda sesenta fue incorporada al proyecto, por lo que en el pleno del Senado volvieron a oírse críticas a la redacción de la propuesta. El señor Padrón Rodríguez, de la Agrupación Herreña Independiente argumentaba que “elevar los porcentajes de exclusión en unos mínimos del treinta por ciento por isla y seis por ciento por Comunidad Autónoma es una norma sin precedentes en el Estado Español que puede dar lugar tanto a que un tercio del electorado de una isla pueda quedar sin representación parlamentaria (...) en deﬁnitiva, a que la voluntad popular no se reﬂeje exactamente en el cómputo de los comicios como entendemos que debería ser”35. En defensa del sistema propuesto, el señor Galván de Urzaiz se limitó a decir que “no puedo coincidir en la apreciación del senador Santiago Pérez en cuando a la posibilidad de sustituir el criterio de representación propor34 Diario de sesiones de las Cortes Generales. Senado. 28 de noviembre de 1996, pág. 42. 35 Diario de sesiones de las Cortes Generales. Senado. 4 de diciembre de 1996, pág. 785.

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cional por el sistema mayoritaria. Espero que no suceda pero, en todo caso, para la tranquilidad de todos los senadores canarios, la posibilidad de que el Parlamento de Canarias, conforme a lo dispuesto en la disposición transitoria primera, pueda regular el sistema electoral con las mayoría requeridas de los dos tercios, es una garantía, es una cautela para el buen funcionamiento, para el futuro y para el desarrollo político, social y económico de las islas en su justo equilibrio”36. El Estatuto fue aprobado, con las enmiendas aprobadas en el Senado, definitivamente por el Congreso de los Diputados en el pleno de fecha 19 de diciembre de 1996 y publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el treinta de diciembre de ese mismo año, publicándose en el Boletín oficial del Estado al día siguiente, día en el que entró en vigor. Al igual que hicimos con el tema de las circunscripciones y la distribución de diputados, después del debate parlamentario, corresponde ahora analizar jurídicamente la cuestión. El tema de las barreras, constitucionalmente hablando, “afecta nada menos que al derecho fundamental a la igualdad en el régimen de acceso al cargo público representativo (...) pero también, in extremis, a la virtualidad constitucional normativa de los principios democráticos, pluralista y participativo por los que se cualiﬁca nuestro Estado constitucional como Estado democrático de Derecho”37. El ejemplo que pone el profesor López Aguilar es claro, la “Plataforma Canaria Nacionalista”, formación lanzaroteña, que sacó en las elecciones de 1995 el 29,64 por ciento de los votos y que, con este porcentaje alcanzó cuatro diputados y con el nuevo sistema electoral solo le queda dos opciones: o coaligarse con una formación de ámbito regional o perder todos sus representantes38. A diferencia de la distribución de escaños entre las circunscripciones, sobre las barreras electorales hay una jurisprudencia que ha tratado el tema de una forma directa. Quizás la primera sentencia a citar sea la sentencia

36 Diario de sesiones de las Cortes Generales. Senado. 4 de diciembre de 1996, págs. 794 y 795. 37 López Aguilar, J.F. Los problemas de constitucionalidad del sistema electoral canari. Centro de Estudios políticos y constitucionales. Madrid 1997, pág. 121. 38 López Aguilar, J.F. Óp. cit., pág. 121.

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del Tribunal Constitucional 72/1989, de 20 de abril, resolución que se dictó por un recurso de amparo que puso Don Gregorio Toledo Rodríguez, el cual se presentó a las elecciones al Parlamento Canario y su formación no fue tenida en cuenta en la distribución de escaños por no haber sobrepasado las barreras electorales que, en aquel momento, existían, que eran las del antiguo Estatuto, es decir, un tres por ciento a nivel regional o un veinte a nivel insular. En esta ocasión, y a nuestro entender, el Alto Tribunal no llegó realmente a analizar en profundidad el supuesto planteado, en parte por quizás una mala redacción de la demanda de amparo y en parte por los inexistentes antecedentes (hasta el día de hoy) sobre la declaración de inconstitucionalidad de algún precepto de un Estatuto. En efecto, el Tribunal Constitucional comienza su sentencia alegando que la pretensión del recurrente no es posible por aspectos formales, es decir, parece ser que lo solicitado pretendía la sustitución del sistema de barreras contemplado en el antiguo artículo 8.2 del Estatuto por el sistema contemplado en la ley electoral general para las elecciones al Congreso de los Diputados. El razonamiento del Tribunal Constitucional es el siguiente: comenzó rechazando que haya existido vulneración del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, utilizando un razonamiento que ya había dado en una anterior resolución, la sentencia 75/1985, diciendo que, el derecho fundamental de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, en relación con el de igualdad del artículo 14 de la Constitución, significa una exigencia que supone que las reglas existentes “se aplican a todas las candidaturas por igual, sin que conste la existencia de obstáculos para que todas ellas concurran a unas mismas elecciones, y en unos mismos distritos o circunscripciones, en las mismas condiciones legales”39, en este sentido en el recurso no se decía que la regla legal, cuya declaración de nulidad se pretendía, estableciera diferencias en favor de otras formaciones y sus candidatos, como así sería necesario que ocurriese para que, en principio, pudiera hablarse de desigualdad de trato. Para el Tribunal Constitucional las reglas existentes en el Estatuto se habían aplicado para todas las candidaturas, por lo que no procedía hablar de vulneración en el principio de igualdad. Así las cosas, el Tribunal Constitucional razonó que, sin argu39 STC 72/1989, de 20 de abril, F.J. 2º.

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mentación posible por el principio de igualdad, no se podía declarar la inconstitucionalidad del artículo 8.2 porque, al no existir un concreto derecho fundamental vulnerado, una supuesta declaración de inconstitucionalidad “tendría la condición de abstracta y por ello incompatible con la naturaleza y finalidad del proceso de amparo” por lo que procedía denegar el amparo40. Aunque este era de por sí, para el Tribunal, un motivo suficiente para denegar el amparo, realizó un segundo tipo de fundamento, en este caso material, para denegar el amparo solicitado, consistente en defender la necesidad de que existan dos tipo de barreras, (una insular y otra regional) “ya que de no estar así previsto algunas de dichas circunscripciones electorales [las insulares] no podrían alcanzar representación parlamentaria, dado que su número de votantes, e incluso de electores, no es suficiente para superar el tres por ciento de los votos válidos emitidos en la región”, por todo ello, ese porcentaje del veinte por ciento insular, es para el Tribunal, no solamente constitucional “sino imprescindible para asegurar que las diversas zonas del territorio de las Comunidades Autónomas tengan representación en sus Asambleas legislativas»41. Sin embargo, y sin perjuicio de los posibles errores que haya tenido el demandante de amparo a la hora de redactar su demanda y su petitum, el razonamiento del Tribunal Constitucional nos parece pobre y muy poco profundo. Para empezar la aplicación de la doctrina de la sentencia 75/1985 a ese caso no es procedente; dicha resolución enjuiciaba el caso de un partido catalán que se quedó fuera del reparto de escaños porque se le aplicó una única barrera electoral que existía, la del tres por ciento, aplicable en 40 Por ello la denegación del amparo por este fundamento es más formal que material. Se dice que para que se pueda declarar la inconstitucionalidad de un precepto legal por medio de un recurso de amparo se imprescindible que con la declaración de inconstitucionalidad se permita restablecer un derecho fundamental conculcado, de no ser así, la declaración de inconstitucionalidad debería obtenerse por otros medios, como el recurso de inconstitucionalidad o incluso la cuestión de inconstitucionalidad, pero no por medio de un recurso de amparo, como es el caso que estamos analizando, en el que siempre tiene que existir un derecho fundamental vulnerado y un resultado restaurador del mismo con la declaración de inconstitucionalidad de la ley. 41 STC 72/1989, de 20 de abril, F.J. 3º.

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la circunscripción correspondiente; obviamente en dicho caso no existía ningún tipo de discriminación de un partido respecto de otros, dado que a todos se le aplicaba la misma barrera electoral, sin embargo, en el caso canario, no ocurre así; existen dos tipos de barreras electorales, una regional y otra insular y, aunque se quiera argumentar que esta dualidad de barreras ofrece una doble oportunidad para los partidos de lograr su acceso a la representación parlamentaria, esto no es así. Para los partidos insularistas de las islas periféricas solo existe un tipo de barrera electoral aplicable, la barrera insular, mientras que las formaciones de representación regional sí tiene dos opciones, la insular y la regional; y esto es así por una simple razón matemática, porque pretender que en islas como El Hierro, La Gomera, Fuerteventura, Lanzarote o La Palma una lista insular pueda llegar al seis por ciento de los votos de todo el archipiélago o es simplemente imposible o es una quimera. En estos casos solo existe una posibilidad, la de sobrepasar el actual treinta por ciento o el antiguo veinte por ciento de los votos de la isla. Por ello, la argumentación de la sentencia 75/1985, utilizada por el Tribunal Constitucional para enjuiciar el caso canario, consideramos que no es procedente. En el caso catalán efectivamente existe una única barrera electoral aplicable a todos, pero no en el caso canario, en donde se da el caso atípico de tener circunscripciones insulares y barreras electorales sobre el territorio de las siete islas, en donde se dan dos tipos de barreras, en donde la entidad numérica de estos límites no tiene parangón. La propia sentencia 72/1989, al recoger la doctrina de la sentencia 75/1985, cae inconscientemente en el error, dado que, al redactar la sentencia sobre el caso de Canarias con la sentencia del caso catalán, transcribía literalmente un párrafo de la sentencia de 1985 en la que se decía que “lo signiﬁcativo (...) es que la regla legal se aplica a todas las candidaturas por igual, sin que conste la existencia de obstáculos para que todas ellas concurran a unas mismas elecciones, y en unos mismo distritos o circunscripciones, en las mismas condiciones legales”, para claramente este razonamiento sirve, como de la propia literalidad de la sentencia se desprende, cuando todos concurren en unas mismas circunscripciones con las mismas condiciones legales y en el caso de Canarias no todas las listas que se presentan tienen las mismas condiciones legales, un partido insularista no tiene la misma posibilidad que un partido de ámbito regional.

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Por así decirlo, este no es un caso de aplicación de forma discriminatoria de la ley, sino un caso de redacción discriminatoria de la ley. Es decir, estamos en un caso de igualdad en la ley y no de igualdad en la aplicación de la ley42, por lo que no debemos enjuiciar si la ley existente se ha aplicado para todos igual (como sería el caso de la sentencia sobre Cataluña) sino si en la ley existe una redacción que produce desigualdades arbitrarias, de tal forma que cuando se aplica plenamente produce una vulneración del derecho a la igualdad (como entiendo que es el caso de la sentencia sobre el caso canario)43. En este sentido, la situación de desigualdad que se produce en la propia redacción de la ley (que no en su aplicación) es patente, dado que, en principio se instaura como único tipo de circunscripción la isla, por lo que, como es lógico, se presentarán partidos de ámbito insular que, en principio, no se les puede obligar a presentarse en las restantes islas y, después de configurar un sistema electoral en base a la insularidad se prima a aquellos paridos que se presentan en todas las islas frente a los que se presentan en una o algunas solo, dado que los que se presentan en todas las islas tienen una doble posibilidad de pasar el límite de la barrera electoral, pero los que no solo tienen una. Y esta dualidad de barreras regionales e insulares tendría mayor sentido si existiese circunscripción insular y regional, pero al limitarse la circunscripción a la isla, la exigencia de pasar un porcentaje a nivel regional es discutible44.

42 Sobre este tema ver entre otros a Fernández Segado, F. El sistema Constitucional Español. Ed. Dykinson. Madrid 1992, págs. 206 a 210. 43 Esta doble cara del principio de igualdad se ve claramente en la STC 144/1988 en la que se dice que “El principio de igualdad que garantiza la Constitución opera en dos planos distintos. De una parte, frente al legislador o frente al poder reglamentario, impidiendo que uno u otro pueda configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables se encuentren en la misma situación (...) En otro plano, en el de la aplicación, la igualdad ante la ley obliga a que ésta sea aplicada de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación”. 44 En el otro archipiélago, el balear, existen circunscripciones insulares y una única barrera del cinco por ciento en esas circunscripciones insulares, tal y como lo establece el artículo 12.4 de la ley territorial 8/1986.

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Además, tampoco parece especialmente acertada la segunda de las argumentaciones que cita el Tribunal Constitucional para no conceder el amparo solicitado. Así, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia 72/1989, se aduce, como argumento para la constitucionalidad del precepto impugnado, la necesidad de que existe una barrera a aplicar en la circunscripción insular, porque, de lo contrario, la aplicación solo de la barrera regional supondría la nula posibilidad de que algunas de las islas periféricas pudieran tener representación parlamentaria. La resolución dice en concreto que “la regla del porcentaje mínimo del 20 por ciento de los votos emitidos en la circunscripción electoral, establecida en el artículo 8.2 del Estatuto canario, no merece, en modo alguno, las calificaciones de exorbitante o contrario al sistema electoral de representación proporcional, sino muy claramente la de plenamente razonable y adecuada a las peculiaridades geográficas y poblacionales del archipiélago canario, e incluso pieza necesaria de su régimen electoral (...) ya que de no estar así previsto algunas de dichas circunscripciones electorales no podrían alcanzar representación parlamentaria, dado que su número de votantes, e incluso electores, no es suficiente para superar el tres por ciento de votos válidos emitidos en la región”. Sin embargo, entendemos que el Tribunal Constitucional ha realizado aquí un estudio muy superficial del tema, con lo que la conclusión no es acertada. Y todo ello porque lo que dice el Alto Tribunal, en todo caso, sería un razonamiento para la constitucionalidad de la existencia de una barrera insular, pero nunca ese argumento serviría para demostrar la constitucionalidad de una barrera insular del veinte por ciento (tal y como estaba en el antiguo Estatuto). En efecto, tal y como está configurado el actual sistema electoral, es imprescindible la existencia de una barrera electoral insular, dado que, como dice el Constitucional, si solo se aplicara la barrera regional algunas islas no podrían, ni aún en el caso de que todos sus habitantes votaran unánimemente a una lista, alcanzar dicho porcentaje, pero tal razonamiento implica, en todo caso, la conclusión de que es necesaria una barrera insular que mitigue esos efectos devastadores, pero no que sea constitucional una barrera del veinte por ciento y, en realidad, en el recurso, más que quejarse de la existencia de esa barrera electoral, lo que hacía el recurrente era quejarse de lo elevado de esa barrera electoral.

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En la resolución del Tribunal Constitucional 72/1989 no existe, por lo tanto, ningún razonamiento jurídico que explique la constitucionalidad de un porcentaje tan elevado, tan solo de la constitucionalidad de la existencia de una barrera insular, lo cual, con la simple lectura de la sentencia, también podría reflexionarse sobre lo improcedente de fijar un ámbito territorial para marcar las circunscripciones y otro ámbito territorial diferente (en este caso mayor) para fijar una barrera legal que hay que superar, porque, con tal actitud, o bien se obliga a las listas a presentarse en el ámbito territorial que marca la barrera electoral45, o bien se necesita una segunda barrera electoral que mitigue los efectos nocivos que produce en el sistema la implantación de unas circunscripciones con un ámbito territorial notoriamente menor al de la primera barrera electoral introducida. Ello conduce a no cuestionar en ningún momento la existencia de una barrera insular, pero también a cuestionar la existencia de una barrera referida a un ámbito territorial superior al de las circunscripciones. Sin embargo, todos los razonamientos anteriores no nos resuelven la pregunta que nos hacíamos: si era constitucional una barrera electoral insular que tuviera una magnitud del veinte por ciento. La sentencia 72/1989 tampoco entraba a estudiar temas como la proporcionalidad del sistema o como la disminución o no de la pluralidad política con unas barreras electorales de esta magnitud, por lo que entendemos que esta resolución no aclara los vicios que tenía entonces el sistema electoral canario. Pero además de la sentencia 72/1989, que enjuiciaba la redacción del antiguo estatuto, está la todavía más reciente sentencia de Tribunal Constitucional 225/1998, de 25 de noviembre, en el que se impugnaba la nueva redacción del Estatuto de Autonomía de Canarias46. 45 El obvio que es cuando menos discutible que se diga que es circunscripción electoral la isla de El Hierro con alrededor de 6000 personas en el censo, la isla de La Gomera con unas 14.000 o la isla de Fuerteventura con unas 30.000 para después exigirles a las listas en esas islas presentadas que sobrepasen un porcentaje del (por ejemplo) 3 por ciento referido a un ámbito territorial mucho mayor con más de un millón doscientas mil personas en el censo. 46 En concreto la impugnación corrió a cargo del Defensor del Pueblo, por lo que ya no estamos como en el caso anterior ante un recurso de amparo, sino ante un recurso de in-

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En el recurso de inconstitucionalidad el Defensor del Pueblo solicitaba la declaración de inconstitucionalidad del precepto impugnado alegando los siguientes fundamentos: a) El Defensor del Pueblo se cuestiona la constitucionalidad de la referencia que se hace en la disposición transitoria primera a la lista que hubiera obtenido el mayor número de votos válidos de su respectiva circunscripción como única posibilidad de no exigir superar las barreras electorales. Apunta el recurrente que esto podría ir en contra del sistema proporcional que se impone en la Constitución y en el propio Estatuto de Autonomía de Canarias por ser propio de un sistema mayoritario. b) Además, apuntaba en Defensor del Pueblo en su recurso que los actuales topes suponían de hecho la eliminación de toda característica proporcional, tendiendo igualmente hacia el sistema mayoritario. c) También se afirma en el recurso que el sistema previsto en el Estatuto atentaba contra el artículo 23 de la Constitución sobre la igualdad en las condiciones para el acceso de cargos públicos. d) Se consideraba vulnerado el artículo 14 de la Constitución que proclama el principio de igualdad, así como el artículo 9.3 que establece el principio de seguridad jurídica, el artículo 1.1 que establece el pluralismo político, incluso el 9.2 de la Constitución que establece la obligación de los Poderes Públicos de remover los obstáculos que impiden la participación de todos los ciudadanos en la vida política y promover las condiciones para que la igualdad sea efectiva. Básicamente estas eran las bases del recurso de inconstitucionalidad. En él, el Defensor del Pueblo hacía algunas reflexiones interesantes, intentando con la propia jurisprudencia del Constitucional demostrar la inconstitucionalidad del precepto. Así el comisionado de las Cortes comienza dando un repaso por la doctrina que sobre el artículo 23.2 de la Constitución constitucionalidad, que se dirigía exclusivamente contra el párrafo segundo de la Disposición Transitoria primera del Estatuto de Autonomía, por lo que el recurso se dirigía exclusivamente contra las barreras electorales del Estatuto, perdiendo una oportunidad preciosa de que el Tribunal también se pronunciara sobre la distribución de escaños entre las islas.

Las barreras electorales

existe, mencionando la sentencia del Tribunal Constitucional 47/1990, de 20 de marzo, en la que se dice que dicho artículo de la Constitución no configura un derecho fundamental sustantivo da acceso a las funciones y cargos públicos (...) sino que garantiza una situación jurídica de igualdad de los ciudadanos en el acceso a los cargos y funciones públicos, con la consecuencia de que no se pueden establecer requisitos para acceder a los mismos que no tengan carácter discriminatorio, con ello el Defensor del Pueblo concluye que estamos “en presencia de un derecho de conﬁguración legal» por lo que siguiendo a la sentencia 75/1985 existe un amplio margen de libertad que se confiere al legislador para regular el ejercicio del derecho, sin embargo «el Legislador no dispone de una libertad total, abierta, pues existe un núcleo esencial, anterior a la intervención normativa de este, que hay necesariamente que respetar, estando constitucionalmente prohibidas todas aquellas reglas del procedimiento para el acceso a cargos y funciones públicas que se establezcan mediante referencias individuales y concretas”47. Continuaba el Defensor del Pueblo en su recurso mencionando la sentencia del Tribunal Constitucional 21/1984, de 16 de febrero, en la que se establecía que el artículo 23 de la Constitución exige un sistema democrático y libre que cuente con mecanismos que aseguren el recto desarrollo de la elección, de modo que culmine con la proclamación de los preferidos por el cuerpo electoral. Al mismo tiempo mencionaba la ya estudiada sentencia 75/1985, de 21 de junio, en la que se establecía que la Constitución no consagra un sistema puro de proporcionalidad, sino que esta es más bien una orientación o criterio tendencial, porque siempre, a través de su puesta en práctica, esta puede quedar corregida o modulada; a este razonamiento cabe añadía el recurrente el establecido en la sentencia de 16 de diciembre de 1981 en la que el Constitucional decía que el sistema proporcional resultará garantizado, cualesquiera que sean sus modalidades concretas, siempre que se asegure a cada partido político o grupo de opinión una representación, si no matemática, cuando menos sensiblemente ajustada a su importancia real; e igualmente el argumento de la sentencia 4/1992 en la que se establecía que las desviaciones de la proporcionalidad susceptibles de con47 Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Defensor del Pueblo. Motivo de inconstitucionalidad segundo, apartado tercero, pág. 14.

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figurar una lesión del artículo 23.2 de la Constitución tienen que poseer una innegable entidad, a la par que estar desprovistas de un criterio objetivo y razonable que pueda permitir justificarlas. A toda esta batería de resoluciones anteriores del Tribunal Constitucional sobre la proporcionalidad del sistema se unen a las dictadas sobre las barreras electorales que, si bien autoriza la existencia de las mismas para evitar una fragmentación de la representación y conseguir mayor estabilidad, no se puede deducir de ello “que la facultad del legislador pueda ser ilimitada”48 en su cuantificación. Todo lo anterior hace pensar al Defensor del Pueblo que unas barreras electorales del seis por ciento regional y treinta insular supone una vulneración, entre otros, de los artículos 23.2 y 152.1 de la Constitución. El abogado del Estado, en defensa de la ley recurrida, y en lo referente a los temas que en esta capítulo tratamos defendía la constitucionalidad del Estatuto con, básicamente, dos argumentaciones. La primera: que las previsiones contenidas en el artículo 152.1 de la Constitución49 solo son de aplicación a las Comunidades Autónomas que accedieron por la vía del artículo 151, (que no es el caso de Canarias), por lo que no tienen porque verse vinculadas con el sistema proporcional que establece el artículo 152.1 de la Constitución como sistema en el que se basará la elección de los componentes de las Asambleas Legislativas. La segunda razón: entendía el abogado del Estado que si una barrera electoral del cinco por ciento ha sido declarada constitucional por parte del Tribunal Constitucional, no hay razones objetivas para decir que una del seis por ciento sí lo sea; asimismo, si el Alto Tribunal declaró que la barrera del veinte por ciento insular sí será ajustada a la Constitución, tampoco existen, a juicio del alegante, que entonces no sea ajustada una barrera del treinta. El abogado del Estado termina con la argumentación ya utilizada de que precisamente esa barrera 48 Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Defensor del Pueblo. Motivo de inconstitucionalidad segundo, apartado séptimo, pág. 18. 49 Este artículo dice lo siguiente: “en los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio”.

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del treinta por ciento viene a paliar o contrarrestar, en beneficio de las fuerzas insularistas, el efecto de la barrera regional del seis por ciento50, por lo que sería una barrera necesaria51. También el Parlamento de Canarias se personó en el recurso para intentar defender la constitucionalidad de la ley aunque, como muy bien indicó, no era el autor formal de la disposición impugnada, en realidad ni siquiera propuso las barreras electorales que, finalmente se han impugnado, dado que el proyecto que salí desde Canarias hacia las Cortes Generales establecían una barrera del cinco por ciento regional y del veinticinco insular, por lo que no se le podía tener por responsable de esa subida al seis por ciento regional y treinta insular producida desde Madrid. Aun así, el Parlamento de Canarias se personó defendiendo la constitucionalidad del Estatuto argumentando que “la implantación de la barrera regional determina la necesidad de implantar la insular, con la ﬁnalidad de garantizar el acceso a la representación parlamentaria de fuerzas políticas de exclusiva implantación insular en las circunscripciones de reducido censo electoral”52. Pero sobre todo, los razonamientos que deben tener un mayor análisis son los emitidos por el propio Tribunal Constitucional. Para empezar el Alto Tribunal comienza haciendo referencias a la ya mencionada sentencia 75/1985 diciendo que “cumple señalar que siendo cierto que el principio democrático de la igualdad se encuentra abierto a las fórmulas electorales más 50 Es curioso lo repetitivo de este argumento por parte de los defensores del actual sistema, sin caer en la cuenta, a mi modesto entender, que no es válido entender que la barrera insular sea una especie de regalo o muestra de buena voluntad que se les hace a los partidos insularistas para paliarles los efectos de la barrera electoral del seis por ciento regional que se considera la principal, dado que si se configura las circunscripciones como insulares la principal barrera electoral, la que tiene que ponerse como principal barrera, debe ser la insular y luego, si se quiere, poner alguna otra como “regalo” o muestra de buena voluntad sería, en todo caso, la regional, pero nunca al revés, por lo comentado anteriormente de lo contraproducente que es poner una circunscripción con un ámbito territorial determinado y luego configurar la barrera en un ámbito territorial mucho mayor al de la circunscripción. 51 Alegaciones del Abogado del Estado sacadas del Antecedente tercero de la sentencia 225/1998, de 25 de noviembre. 52 Alegaciones del Parlamento de Canarias sacadas del Antecedente cuarto de la sentencia 225/1998, de 25 de noviembre.

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diversas, y ello porque se trata de una igualdad en la ley, o, como el mismo artículo 23.2 C.E. establece, de una igualdad referida a las condiciones legales en que el conjunto de un proceso electoral se desarrolla, por lo que la igualdad, por lo tanto, no prefigura y excluye otros, sino que ha de verificarse dentro del sistema electoral que sea libremente determinado por el legislador, impidiendo las diferencias discriminatorias, pero a partir de tal sistema, y no por referencia a cualquier otro (...) la Constitución Española, cuando establece la exigencia de representación proporcional como garantía objetiva del ordenamiento electoral, la proyecta sobre el contenido del derecho, mediante la vinculación al legislador de ese mandato, en cuya virtud el concreto derecho a acceder a la condición de diputado solamente podrá considerarse realizado en su plenitud si el sistema electoral respeta el criterio de proporcionalidad o, dicho de otro modo, no establece diferencias irrazonables, injustificadas o arbitrarias de las que se derive una discriminación contraria al artículo 23.2 de la C.E.”53. El Tribunal Constitucional, continúa la sentencia diciendo que de su doctrina constitucional cabe concluir que “las barreras electorales, en virtud de los fines constitucionales a los que sirven, no vulneran el derecho de igualdad ni el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo siempre que su efecto limitador del escrutinio proporcional se proyecte de manera igual sobre un sector relativamente reducido de los ciudadanos que ejercen sus derechos de representación, lo que implica que, en principio, no resulten constitucionalmente admisibles aquellas barreras que establezcan porcentajes superiores a los indicados, salvo que excepcionalmente concurran poderosas razones que lo justifiquen”. Sobre esa doctrina, el Tribunal comienza a comparar el sistema canario para ver si, efectivamente, sobrepasa esos límites constitucionalmente admisibles. Realmente curioso resulta el razonamiento que efectúa el Tribunal Constitucional sobre la legitimidad constitucional de la barrera del seis por ciento, y no porque al final llegue a admitir su constitucionalidad, sino por considerar que es en este porcentaje en donde residen los principales problemas constitucionales del sistema electoral canario. Así el Tribunal comienza diciendo que “el precepto que ahora se somete a nuestro enjuiciamiento contiene tres cláusulas de exclusión que, aunque mutuamente relacionadas, res53 STC 225/1998, de 25 de noviembre, F.J. 4º.

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ponden, como razonaremos más adelante, a diversos objetivos. De todas ellas la única que, en rigor, produce una diferencia de trato que pudiera tener una repercusión signiﬁcativa desde el punto de vista del derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos, es la relativa al porcentaje del seis por ciento. No solo porque se sitúa (...) por encima de esa pauta comúnmente considerada como máxima que es el cinco por ciento, sino porque, además, dada la particular distribución de la población en la Comunidad Autónoma de Canarias, dicha cláusula limitativa repercute de manera muy directa sobre aquellas fuerzas políticas o candidaturas no mayoritarias que se presenten por las circunscripciones de Tenerife y Gran Canaria, en las que, precisamente, reside el ochenta y siete por ciento de la población”54. Resulta cuando menos discutible la afirmación que, de las tres cláusulas de exclusión55, solo la del seis por ciento tiene una «repercusión signiﬁcativa» sobre el derecho de sufragio pasivo, sobre todo cuando porcentualmente es insignificante si la comparamos con la del treinta por ciento insular y, además resulta igualmente sorprendente que se afirme que dicha cláusula limitativa del seis por ciento «repercute de manera muy directa sobre aquellas fuerzas políticas o candidaturas no mayoritarias que se presenten por las circunscripciones de Tenerife y Gran Canaria», olvidándose que, sobre quien sí repercute (no ya de manera directa, sino de manera insalvable) en frente a las candidaturas de las islas menores que, por mucho apoyo unánime que reciban, no podrán superarla jamás. Así las cosas, el razonamiento del Constitucional continúa diciendo que la barrera del seis por ciento regional se sitúa dentro de “el límite de los constitucionalmente tolerable, pues, ese incremento porcentual y la correlativa reducción de posibilidades de acceso al escaño para las fuerzas políticas minoritarias se corrige, en cierto modo56, en las islas menores, por el trato favore54 STC 225/1998, de 25 de noviembre, F.J. 5º. 55 Suponemos que se refiere el tribunal a la del seis por ciento en toda la Comunidad Autónoma, la del treinta por ciento en cada circunscripción y, la tercera, que sería ser la lista más votada en cada isla. 56 También se podría hablar de las expresiones que, a veces, se utilizan en la redacción de las sentencias y de las leyes. Este “en cierto modo” utilizado en la frase encierra en su literalidad una manifestación de que es posible que aun así exista un resquicio de inconstitucionalidad, aunque del conjunto de la frase se saque la conclusión de que la fórmula adoptada sea constitucional.

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cedor de que son objeto las minorías político territoriales mediante las otras cláusulas contenidas en el mismo precepto legal”57. Mucho más clara es la legitimidad para el Tribunal Constitucional de la barrera del seis por ciento con relación a las islas mayores, dado que el paso del cinco por ciento (cuya constitucionalidad ya fue admitida por el Alto Tribunal) al seis no es un aumento “suﬁciente para que este Tribunal (...) declare la inconstitucionalidad de tal barrera electoral”. Obviamente no discutimos aquí la constitucionalidad de la barrera del seis por ciento regional con relación a las islas mayores; toda la relevancia constitucional tiene su razón de ser en las islas menores. En este sentido, hubiera sido conveniente que el Tribunal especificase cuáles son esas otras cláusulas que favorecen a las minorías político territoriales en las islas menores y que le llevan al Órgano Jurisdiccional (por la extraña vía de la compensación) a decretar la constitucionalidad de la medida. Aún así solo hay dos posibilidades, que se refiera el Tribunal a las otras barreras que complementan a la del seis por ciento, o que se refiera a la distribución completamente desproporcionada de escaños entre las islas, en donde, efectivamente se ha sido excesivamente generoso con las islas menores, dándoles una representación parlamentaria que nada tiene que ver con la población que residen en ellas. Sin embargo, con cualquiera de las dos posibilidades el razonamiento final es altamente discutible58. Aun así el Tribunal Constitucional no se mete para nada en el hecho de que se exija una barrera electoral para un ámbito territorial más elevado que el de las circunscripciones, con la dificultad que eso conlleva para ade-

57 STC 225/1998, de 25 de noviembre, F.J. 5º. 58 Lo es dado que, como se intentará argumentar más tarde, la barrera del treinta por ciento insular, lejos de ser la panacea para los partidos insulares de las islas menores o el regalo que se les da una vez que se percatan que la del seis por ciento es para ellos insalvable, es un límite excesivo, que afecta un sistema que pretenda tener el calificativo de pluralista, proporcional y justo. Por otro lado, y a pesar de que coincidimos que con la distribución de escaños se ha favorecido extraordinariamente (y de una forma dudosamente constitucional) a las islas menores, la solución de paliar una inconstitucionalidad con otra en sentido contrario es, cuando menos, tosca y poco presentable, sobre todo cuando perfectamente se podrían imponer medidas constitucionales tanto en la distribución de escaños como en el de las barreras.

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cuar la población de la circunscripción al resultado de aplicar la barrera sobre ese ámbito territorial con una extensión (y por ello una población) mucho mayor. Además está el tema de la otra barrera, la del treinta por ciento insular. Para analizarla el Tribunal Constitucional comienza afirmando que el requisito de la proporcionalidad recogido en el artículo 152.1 de la Constitución es de plena aplicación a Canarias, al decir que “de conformidad con el principio dispositivo que informó el acceso a la autonomía política de las nacionalidades y regiones, las Comunidades Autónomas constituidas por el cauce del artículo 143 C.E. podían contar o no, según sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa como la prevista en el artículo 152.1, para aquellas Comunidades que accedieron a la autonomía política por la vía regulada en el artículo 151 C.E., por lo que dicha Asamblea habrá de ser elegida con sujeción al mandato de representación proporcional (...) Ninguna duda existe, pues, sobre la utilización del artículo 152.1 C.E. como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento del precepto estatutario impugnado”59. Con ello no se acogía el Tribunal a la tesis del Abogado del Estado que manifestaba que, Canarias, al haber accedido a la Autonomía por el artículo 143, no se le podían aplicar las exigencias del artículo 152.1, dado que este estaba pensado, en principio, para las Comunidades que accedieran a la autonomía por la vía del artículo 15160. 59 STC 225/1998, de 25 de noviembre, F.J. 6º. 60 En este sentido, el voto particular que tiene la sentencia, firmado por el Presidente del Tribunal, intenta argumentar lo contrario, es decir, que la exigencia de proporcionalidad en el sistema de elección de los miembros de la Asamblea Legislativa no es aplicable a Canarias dado que solo es una exigencia aplicable a las Comunidades que accedieran a la autonomía por la vía del artículo 151. El argumento del voto particular es claro: el artículo 152.1, que establece ese requisito de proporcionalidad, comienza con lo que podría interpretarse que es su ámbito de aplicación, diciendo que “Los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior...”, es decir el 151, estarán basados en una Asamblea Legislativa que deberá ser elegida por un sistema proporcional, lo que conduciría a pensar que los Estatutos aprobados por la vía del 143 quedan fuera de tal requisito. Sin embargo, la opinión mayoritaria de la doctrina hoy en día es la contraria, y recoge la postura que, al final, a expuesto la mayoría del Tribunal Constitucional. En este sentido ver Pérez Royo, Javier “curso de derecho constitucional” editorial Marcial Pons. Madrid 1994, pág. 669 y ss.

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El Tribunal Constitucional sigue argumentando que “la exigencia de proporcionalidad ha de verse como un imperativo de «tendencia» que orienta, pero no prefigura, la libertad de configuración del legislador democrático en este ámbito”61. En este punto, comienza a recordar la sentencia que analizó la barrera insular del veinte por ciento en la que se decía que no podía considerarse exorbitante o contrario al sistema electoral de representación electoral, sino que debía entenderse muy razonable, “e incluso pieza necesaria de su régimen electoral” dado que dicho veinte por ciento insular actuaba como correctivo del, por aquel entonces, tres por ciento regional. El alto Tribunal recoge esta teoría de nuevo, afirmando que el sistema electoral canario “ha atendido particularmente al mandato constitucional de asegurar la representación de las «distintas zonas» de su territorio, operando como criterio parcialmente corrector de la proporcionalidad. Opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita” por ello, para el Tribunal “el imperativo de proporcionalidad del artículo 152.1 C.E. común a los sistemas electorales autonómicos, puede ser atemperado para la Comunidad Autónoma de Canarias en virtud del especial significado que adquiere la obligación de asegurar la representación de las diversas zonas del territorio”62. El Alto Tribunal concluye sus argumentaciones diciendo que las barreras electorales en Canarias “no tienen por exclusivo objeto restringir los efectos proporcionales de la fórmula electoral utilizada, en beneficio de otros criterios favorables a la gobernabilidad de la Comunidad Autónoma, como pueden ser evitar la excesiva fragmentación política de la Cámara autonómica, o favorecer la estabilidad gubernamental. En rigor, a esa finalidad, únicamente responde la denominada barrera regional ahora situada en el seis por ciento de los votos válidos emitidos. Contrariamente el fin perseguido por la barrera local o de la circunscripción (...) es el de asegurar la presencia de fuerzas políticas mayoritarias en la circunscripción, pero minoritarias en el conjunto de la Comunidad Autónoma. Su objetivo no es, pues, el de excluir a las minorías, sino el de asegurar su presencia por razón del territorio”. Por ello para el Tribunal “si la primera de las mencionadas cláusulas de exclusión (la barrera regional) favorece a las fuerzas políticas mayoritarias en 61 STC 225/1998, de 25 de noviembre, F.J. 7º. 62 STC 225/1998, de 25 de noviembre, F.J. 7º.

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la Comunidad Autónoma en favor de la gobernabilidad y estabilidad, la segunda supone un correctivo de la primera en beneﬁcio de la representación de cada isla”. Todo este análisis realizado por el Constitucional debe ser comentado. Para empezar, es cierto que el criterio de la proporcionalidad debe ser corregido con el fin de que todas las zonas del territorio estén representadas en la Asamblea Legislativa, de hecho, el propio artículo 152.1, después de proclamar el principio de proporcionalidad, establece que el sistema de elección de los miembros de las Asambleas también debe garantizar la representación de todas las zonas del territorio. Pero este es quizás un tema más relacionado con la distribución de escaños que con las barreras electorales. Es decir, se puede (se debe) menguar la proporcionalidad hasta conseguir que todas las zonas del territorio (en este caso todas las islas), estén representadas, pero eso es un labor a realizar en la distribución de escaños entre las islas, cuestión ya estudiada en el apartado anterior de este trabajo. Sin embargo, no considero posible que una barrera electoral que mengue la proporcionalidad pueda justificarse alegando que la proporcionalidad puede matizarse con el fin de asegurar la presencia de las diversas zonas del territorio, dado que la misión de la barrera electoral (al contrario que la asignación de escaños) no es asegurar la presencia de nadie, sino todo lo contrario, restringir la presencia de determinados partidos o coaliciones. Mucho más acorde con la realidad es el argumento de la estabilidad política. Es decir, que se usen las barreras electorales con el fin de dejar fuera del Parlamento a formaciones que, por su escasa entidad y, por lo insignificante de la representación parlamentaria que obtendrían, solo conseguirían fragmentar en exceso la Asamblea y entorpecer o dificultar la formación de mayorías estables de partidos que sí tienen una apoyo mayoritario. Sin embargo, este argumento (más político que jurídico) completamente comprensible no se encuentra en la Constitución como causa para atemperar el principio de proporcionalidad (al contrario que el fin de conseguir la representación de todas las zonas del territorio), por lo que, aunque se pueda estar de acuerdo con este último argumento, su posibilidad de que su existencia pueda legitimar una mengua del principio de proporcionalidad es discutible y, cuando menos, se le debería otorgar una capacidad para atemperar la proporcionalidad de todo el sistema mucho menor que la que se le

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otorga a la medida de asegurar la presencia en las Asambleas a todas las islas. Al final, el Tribunal Constitucional, utiliza el argumento de que la barrera insular del treinta por ciento es necesaria para asegurar la presencia de los grupos minoritarios entro de toda la Comunidad Autónoma, por lo que proclama firmemente su constitucionalidad. En nuestra opinión, el Alto Tribunal cae en el mismo error que la anterior sentencia en la que analizó la barrera insular (por aquel entonces del veinte por ciento). Y es que la argumentación utilizada por el Constitucional es impecable para defender la necesidad de que exista una barrera insular, pero no sirve para argumentar (una vez que está claro que debe existir) cuál es el porcentaje en concreto que debe tener o, por lo menos, a partir de qué porcentaje su existencia puede vulnerar la Constitución. Nítido y repetido es el argumento de la necesidad de la existencia de la barrera insular, su no existencia supondría (de existir la barrera regional) que algunas islas dejasen de tener representación en la Cámara, debido a que su población no alcanzaría en su totalidad la cantidad impuesta por la barrera regional y en las que sí superase su población esa cantidad, la posibilidad (lógica) de que el voto esté distribuido en dos o tres formaciones supondría nuevamente la imposibilidad de tener representación en el Parlamento. Por ello no se discute la existencia de la barrera insular, en todo caso se discute el hecho de que se aplique una barrera calculada sobre un ámbito territorial superior al de la circunscripción. Pero el argumento anterior no puede servir para legitimar, sin más, la barrera del treinta por ciento. Para empezar el Tribunal Constitucional no se atreve a seguir el mismo razonamiento que hizo con la barrera regional; en aquel caso, el Constitucional declaró que la elevación del cinco al seis por ciento no suponía una diferencia suficiente como para determinar la constitucionalidad de la subida, así, una vez declarada la constitucionalidad del cinco por ciento (no solo en Canarias sino en otras Comunidades) subir un punto porcentual no parecía, a juicio del Tribunal, un cambio sustancial como para llevar consigo la consecuencia de la inconstitucionalidad. Sin embargo, ese razonamiento no aparece cuando se analiza la barrera del treinta por ciento. Desde luego, en este caso, el Tribunal no se ha atrevido a declarar que la subida del veinte al treinta por ciento no sea una subida lo suficien-

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temente elevada para tener relevancia constitucional, y es que la medida adoptada de que una formación política que pueda tener prácticamente un tercio de los votos de toda una circunscripción quede fuera del reparto no es precisamente de poca entidad. El razonamiento, por otra parte, tiene graves fisuras. En primer lugar porque se supone que esta barrera insular es “beneficiosa” para los partidos insularistas, y lo es dado que según el Tribunal Constitucional la misión del requisito de superar el treinta por ciento de los votos es “asegurar” la presencia de dichos partidos en el Parlamento y, porque como dijo al analizar la barrera del seis por ciento insular, existían otras cláusulas en el Estatuto (y quizás el Tribunal se refería a esta barrera) que favorecían a los partidos de ámbito insular. Sin embargo el razonamiento teórico elaborado en este sentido tiende a diluirse en la práctica. Cierto que la barrera insular favorece a los partidos insularistas, pero una barrera insular de semejante envergadura puede conseguir en la práctica justo el propósito contrario, es decir, puede lograr alejar del Parlamento de Canarias a las fuerzas que tienen un apoyo popular consolidado e importante en la circunscripción insular. Y no me estoy refiriendo a un partido insularista que, si se rebajase la barrera podría aspirar a obtener un diputado, sino de partidos de amplio apoyo popular que pueden pasar de obtener varios representantes en el Parlamento a ni siquiera optar al reparto de escaños. Este grave desacierto (que en el fondo parte del error principal de imponer barreras electorales sobre ámbitos territoriales superiores al de las circunscripciones) tiene, en el fondo, una razón política, intentar (además de conseguir esa estabilidad política y gubernamental ya expuesta), paliar el desproporcionado reparto de escaños que se produjo con las islas menores. En este sentido, y tal como se prueba de la lectura de algunas intervenciones en los trabajos parlamentarios en la aprobación del Estatuto, el razonamiento sería el siguiente: una vez que nos hemos dado cuenta de que hemos dado mayor representatividad de la que se merecían a las islas menores en función de su escasa población, y dado el riesgo que ello supone no solo para la estabilidad parlamentaria, sino para la correcta representación de la voluntad de todos los canarios en el Parlamento de Canarias, lo paliamos intentando que, de esas islas que están sobre representadas en detrimento de las islas centrales salgan principalmente partidos que tenga

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un fuerte implante en toda la Comunidad Autónoma, menguando el mensaje insularista que podrían tener, para lo cual, en el supuesto de que un partido exclusivamente insularista de una de esas islas menores quiera participar en el Parlamento tendrá que conseguir un apoyo popular también desproporcionado (pero en esta ocasión en contra de las islas menores) en relación con la que se exige a los partidos que se presentan a nivel regional. Ciertamente, esta postura tiende a paliar la medida desproporcionada del reparto de escaños pero, como hemos mencionado con anterioridad, no es el camino más correcto y, posiblemente, no es la senda que constitucionalmente debe aplicarse, dado que lo correcto sería que el problema de la desproporcionalidad en la distribución de escaños es distribuirlos de una forma proporcional a la población (siempre asegurando la representación, por mínima que sea, del todas las islas), y no imponer barreras electorales del treinta por ciento. Por lo que respecta a las barreras electorales, como se ha dicho ya con anterioridad, en este caso existe un pronunciamiento del Tribunal Constitucional declarando la constitucionalidad de dichas barreras electorales, por ello, y dado que el único legitimado para declarar la inconstitucionalidad es ese Alto Tribunal, no podremos concluir en este trabajo que exista vicio de inconstitucionalidad en las berreras electorales canaria, sin embargo, lo que sí vamos a hacer es criticar en la medida de lo posible los razonamientos del Tribunal Constitucional, intentando hacer algunas consideraciones jurídicas. A lo largo del capítulo que hemos dedicado a las barreras electorales hemos pretendido hacer ver que existen dos principales problemas: el primero el hecho de aplicar a las circunscripciones insulares barreras o porcentajes aplicados a la toda la región, es decir, a la suma de las siete islas y; en segundo lugar, la cuantía, el excesiva cuantía de las barreras. Curiosamente, consideramos que, con respecto a estas dos cuestiones, el Tribunal Constitucional no ha llegado a pronunciarse, aunque sí finalmente sobre la constitucionalidad de la redacción de la disposición transitoria primera en lo referente a las barreras. En la tramitación parlamentaria, se ha tratado el tema de las barreras electorales como un contrapeso a la desproporcionada distribución de escaños entre las circunscripciones. En este sentido es muy significativa la in-

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tervención del señor Barrios Curbelo cuando decía en el debate de la reforma del Estatuto que “si hay un elemento que pueda ser tachado de inconstitucionalidad, y que nosotros intentamos mitigar en sus nocivos efectos con la barrera electoral, es que el voto de una isla menos poblada valga igual que diecisiete votos emitidos en otras islas más pobladas”63. De entrada este tipo de justificaciones nos parecen del todo desafortunadas por dos motivos, el primero porque el fin que deben tener las barreras electorales es paliar una excesiva fragmentación parlamentaria, no servir de antídoto contra otras partes del sistema electoral que puedan estar viciadas de inconstitucionalidad y, en segundo lugar, porque es mucho más acorde con el rigor jurídico que, ante una posible inconstitucionalidad, antes de elaborar propuestas articuladas tendentes a mitigar dicho vicio, se debe corregir la parte afectada. Es decir, si el problema está en la distribución de escaños se debe modificar la atribución de escaños y no elevar las barreras electorales. Pero sea cual sea la razón por la que el legislador ha decidido aumentar el tope de las barreras el hecho es que la subida ya está en vigor, y ya se ha aplicado a las primeras elecciones autonómicas. El Tribunal Constitucional se decantó por la constitucionalidad del actual sistema, con unos razonamientos que ya fueron comentados lo suficientemente en el capítulo correspondiente, sí se debe resaltar sin embargo dos cuestiones importantes, no existe en la sentencia un análisis de los nocivos efectos que supone aplicar porcentaje sobre los votos de toda la región como barrera a superar en las islas menores y; en segundo lugar, y más significativo, el Tribunal hace un razonamiento impecable para justificar la existencia de la barrera insular, no diciendo nada sobre la cuantía de la misma, que es realmente el problema que se discutía. Ciertamente el tema de las barreras electorales, al contrario de lo que sucedía con la distribución de escaños, perjudica a las islas menores, dado que limita a las candidaturas que se presentan en una sola circunscripción a so63 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados núm. 90 de 24 de octubre de 1996. Pág. 2266. Este diputado tuvo otra intervención en el mismo sentido en la sesión celebrada el 31 de octubre de 1996, recogida en el diario de sesiones del Congreso de los Diputados número 36, página 1600, en el que nuevamente mantenía que la elevación de las barreras electorales tenía como cometido mitigar la desigualdad producida por la distribución de escaños entre las islas.

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brepasar unos topes elevadísimos (sin comparación en el derecho comparado), dado que la otra opción es obligar a esas candidaturas a presentarse en las demás circunscripciones, lo que no es muy coherente con constituir siete circunscripciones, dado que si se decide que la unidad sea la isla no se puede obligar a que la candidatura se presente en las siete, dado que si esta es la voluntad del legislador es más coherente formar una circunscripción regional. De forma reiterativa se ven los efectos nocivos de esta regulación de las barreras electorales en cada convocatoria electoral. Así, y como hemos dicho al principio, las barreras electorales tienen como razón de ser el evitar una excesiva fragmentación de los Parlamentos, impidiendo que fuerzas con escasa representación obtengan algún escaño que pudiera afectar de algún modo a la estabilidad parlamentaria o, simplemente que, por la escasa relevancia de la presentación parlamentaria que fuera a obtener esa candidatura pudiera considerarse, en orden a evitar esa excesiva fragmentación, como prescindible. Siendo este el concepto de barrera electoral que se utiliza por la doctrina, se ve claramente como en el caso canario se ha sobrepasado este concepto ampliamente, dado que han quedado fuera del reparto fuerzas que iban a obtener una representación parlamentaria considerable. Es en estos casos, es decir, es cuando las barreras electorales van más allá de los fines que le son propios, o más claramente, es cuando las barreras electorales pasan de ser correctivo de una excesiva fragmentación o de ser protector de la estabilidad a ser simplemente un mecanismo para dejar fuera del Parlamento a fuerzas que sí tienen un respaldo popular importante, es entonces cuando se puede cuestionar a dichas barreras y cuando se puede hablar de vicios de inconstitucionalidad, dado que la exclusión sin más de fuerzas políticas afecta al pluralismo político, afecta incluso a la propia proporcionalidad del sistema. A todo ello hay que añadir, para finalizar, que una barreras excesivamente altas en las circunscripciones insulares con menor número de diputados a elegir puede derivar en la aplicación, casi, de un principio mayoritario lo cual también es discutible como criterio a seguir para la formación del Parlamento Canario.

Los sistemas eLectoraLes archipieLágicos: refLexiones en torno a La reforma deL sistema eLectoraL canario desde eL derecho comparado Víctor Cuesta López

Víctor Cuesta (LL.M., Instituto Universitario Europeo de Florencia; Doctor Europeo en Derecho, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria) es Profesor Contratado Doctor adscrito al Departamento de Derecho Público, Área de Derecho Constitucional, de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.

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1. introducción: algunas referencias de derecho comparado para inspirar la reforma estructural del sistema electoral canario El debate sobre la reforma de las reglas que rigen las elecciones al Parlamento de Canarias está sobre la mesa desde hace mucho tiempo, prácticamente desde su origen. Sin embargo, las bases del subsistema electoral canario, determinadas por el artículo 6 y la Disposición Transitoria Primera del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EAC), que, en principio, no habían sido concebidas para perpetuarse en el tiempo, sólo han sido modiﬁcadas parcialmente en una ocasión para subir sensiblemente las barreras electorales: la regional del 3 % al 6 % y la ya de por sí altísima barrera insular del 20 % al 30 %. Esta reforma de 1996 suscitó, de hecho, serias dudas de constitucionalidad denunciadas en su momento por el Defensor del Pueblo ante el Tribunal Constitucional1. La última proposición de reforma del EAC planteada por el Parlamento de Canarias, cuya tramitación ha sido trasladada a las Cortes Generales constituidas en la XI Legislatura, sólo viene a proponer la reducción a la mitad de esas barreras electorales que habían sido sensiblemente aumentadas. A pesar de su conveniencia, resulta evidente que esta última propuesta de reforma estatutaria tampoco responde a las demandas que desde determinados partidos políticos y amplios sectores de la sociedad civil2 han planteado insistentemente la modiﬁcación integral de un sistema electoral que contradice gravemente el principio constitucional de igualdad del voto. 1

La reforma, operada mediante la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, fue recurrida por el Defensor del Pueblo (Recurso de inconstitucionalidad 1324/1997). En su Sentencia 225/1998, de 26 de noviembre, el Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad de las nuevas barreras electorales argumentando que “la valoración conjunta de este sistema de cláusulas limitativas en el acceso a los escaños no permite aﬁrmar que sea contrario a la proporcionalidad exigida por el artículo 152.1 CE” y que no le hacen perder “su capacidad para reﬂejar las principales opciones políticas existentes en la Comunidad Autónoma”. (STC 225/1998, F.J. 7º)

Debemos destacar la labor realizada desde el año 2007 por Demócratas para el Cambio, una plataforma ciudadana sin adscripción política que a través de actividades divulgativas y distintas campañas y maniﬁestos ha promovido constantemente entre la opinión pública canaria el debate en torno a esta problemática.

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En efecto, a pesar de que el Tribunal Constitucional avaló en 1998 la constitucionalidad del sistema electoral, la principal característica que determina claramente su inequidad es la distribución de escaños entre las siete circunscripciones insulares basada en el conocido criterio de la triple paridad (equilibrio de representación o paridad entre provincias, entre las islas capitalinas, y entre estas y las no capitalinas). En este sentido, ya se pronunciaba López Aguilar en 1997: “la extraordinariamente desigual relación que el sistema habría consagrado a la hora de conjugar el volumen de población de cada circunscripción insular con el correspondiente número de escaños en el Parlamento, alcanzaría, en el peculiar subsistema político canario, niveles “escandalosos”3. Además, este desequilibrio se ha agravado con el paso de los años ya que debido a la evolución demográﬁca del archipiélago nos encontramos con circunscripciones que teniendo más población tienen asignados un número inferior de escaños: a la circunscripción insular de Fuerteventura, con 107.367 habitantes a 1 de enero de 2015, le corresponden siete escaños, mientras que la circunscripción insular de La Palma, con 82.346 habitantes, tiene asignados ocho4. No es el objeto del presente capítulo glosar todas y cada una de las incongruencias del sistema electoral canario. Asumiendo claramente la imperiosa necesidad de una reforma estructural, pretendemos ofrecer algunas referencias de derecho comparado que puedan resultar de utilidad para un eventual legislador comprometido con esta difícil empresa. En este sentido, consideramos conveniente indagar en sistemas electorales correspondientes a territorios que compartan con Canarias su característica más deter3

López Aguilar, J.F., “Los problemas de constitucionalidad del sistema electoral canario (La insoportable permanencia de una Disposición Transitoria)”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 57, septiembre-diciembre, 1997, pp. 108-109. El Pr. López Aguilar continúa argumentando: “El problema de constitucionalidad afecta nada menos que al derecho fundamental a la igualdad en el régimen de acceso al cargo público representativo. Pero también, in extremis, a la virtualidad constitucional normativa de los principios democrático, pluralista y participativo por los que se cualiﬁca nuestro Estado constitucional como Estado democrático de Derecho”, op. cit., pp. 120-121.

Datos obtenidos de las Cifras Oﬁciales de Población correspondientes a 1 de enero de 2015 y proporcionadas por el Instituto Canario de Estadística. Sin embargo, lo cierto es que en las elecciones autonómicas de 2015 el Censo electoral de Fuerteventura, con 61.703 electores, es inferior al de la isla de La Palma, con 85.338 electores.

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minante, esto es, su condición archipielágica. Sin duda, la insularidad y la fragmentación son características geográficas singulares que determinan de modo concluyente la realidad política y, como veremos, también el diseño del sistema electoral. La determinación de la isla como circunscripción principal constituye, sin duda, la característica común más relevante de los sistemas electorales que serán objeto de estudio. En primer lugar, incluiremos en nuestro estudio comparado al sistema electoral de las Illes Balears, el otro archipiélago español que comparte las mismas bases constitucionales. Por imperativo del artículo 152 de la Constitución Española, cualquier Asamblea Legislativa autonómica es “elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio”. Además, al igual que el sistema electoral canario, el balear también ha sido muy contestado políticamente desde su origen y ha sido, como veremos más adelante, objeto de recurso de inconstitucionalidad. El Estatuto de Autonomía que fue aprobado mediante la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares (en adelante, EAIB) se remitía, en su art. 20.3, a una Ley del Parlamento aprobada por la mayoría absoluta que debía regular el total de Diputados que lo han de integrar, los distritos electorales y el número de Diputados que ha de corresponder elegir a cada uno de estos. El Parlamento balear cumplió con este mandato legislativo estatutario al aprobar la Ley 8/1986, de 26 de noviembre, electoral de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (LEIB) que fue posteriormente modificada por la Ley 4/1995, de 21 de marzo, por la Ley 5/1995, de 22 de marzo, por la Ley 9/1997, de 22 de diciembre, y por la Ley 6/2002, de 21 de junio. Asumiendo el mandato del art. 20.1 EAIB, la ley electoral balear articula un sistema de representación proporcional que asegura la representación de todas la islas del archipiélago estableciendo cuatro circunscripciones electorales. La ley asigna a cada circunscripción insular un número concreto de Diputados (33 en Mallorca, 13 en Menorca, 12 en Ibiza, 1 en Formentera) que, como veremos, deriva de la composición del primer Parlamento elegido de acuerdo con la disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía y que se hizo coincidir con el número de integrantes de los Consejos Insulares. Tras su reforma integral mediante la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, el EAIB prevé, en su art. 41.4, que una nueva Ley del Parlamento que debe ser aprobada por mayoría cualificada de dos tercios, debe

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regular “el total de Diputados que deben integrarlo, el número de Diputados que debe corresponder elegir en cada una de las circunscripciones electorales y las causas de inelegibilidad y de incompatibilidad que les afecten”. Ante la imposibilidad por parte de las fuerzas parlamentarias de alcanzar esta mayoría cualificada, los compromisos políticos estatuyentes que respondieron a circunstancias histórico-políticas particulares se han convertido, al igual que en el caso de Canarias, en modelos inamovibles. También incluiremos en este estudio comparado los sistemas electorales de dos archipiélagos atlánticos: Azores y Cabo Verde. En este caso, la elección responde, principalmente, a su pertenecía al ámbito geográfico compartido con Canarias: la Macaronesia. Aunque esta circunstancia no tiene una trascendencia política significativa, lo cierto es que estos archipiélagos sí comparten aspectos socioeconómicos relevantes: el alejamiento geográfico, la fragmentación y la dependencia exterior son sus características estructurales comunes. Además, debemos constatar que este trabajo se inserta dentro de la línea de investigación jurídico-institucional del programa de doctorado Islas Atlánticas, una iniciativa académica compartida entre las dos universidades públicas canarias, la Universidad de Madeira y la Universidad de las Azores. El archipiélago de las Azores se constituye como una región autónoma portuguesa que goza de un régimen de autogobierno diferenciado reconocido expresamente en la Constitución de 1976. Es la propia Constitución, en su art. 227.1, la que viene a constatar los condicionamientos geográficos, económicos y sociales de así como las históricas aspiraciones a la autonomía de las poblaciones insulares y, en consecuencia, reconoce un estatuto político administrativo diferenciado para los dos archipiélagos atlánticos. Además de un tratamiento constitucional diferenciado, Azores, también disfruta, al igual que Canarias, del Estatuto de Región Ultraperiférica en el derecho primario de la UE5. En el caso de las elecciones a la Assembleia Legislativa nos encontramos con un subsistema electoral cuyas bases vienen, en gran parte, determinadas por la Ley 39/1980, de 5 de agosto, del Estatuto Político-Administrativo de la Región Autónoma de las Azores (Sección I, Capítulo I, Título IV, arts. 25 y ss.). Es el propio Estatuto el que viene a establecer que la Asamblea estará integrada por los diputados electos mediante su5

Artículos 349 y 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

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fragio universal, directo y secreto, con arreglo al principio de representación proporcional. En su artículo 26, el Estatuto determina que la isla se constituye como circunscripción insular y, después de asignar dos escaños a cada una, anuncia que la distribución del resto de escaños entre circunscripciones se hará en función del número de electores inscritos en cada isla. El Estatuto también prevé la constitución de una circunscripción regional de compensación con la intención de reforzar la proporcionalidad del sistema. El sistema electoral de este archipiélago se completa con la Ley electoral de la Asamblea Legislativa de la Región de las Azores, aprobada mediante Ley Orgánica 5/2006, de 31 de agosto. Por último, también analizaremos en el presente capítulo las reglas que rigen la elección de la Asamblea Nacional de la República de Cabo Verde. El sistema electoral caboverdiano ha mantenido sus características básicas constantes desde la adopción de la Constitución caboverdiana de 1992 (Título I, Parte IV): la conversión de votos en escaños en cada colegio electoral plurinominal se hace de acuerdo con el principio de representación proporcional, salvo lo dispuesto para las elecciones a Presidente de la República, y con las previsiones del Código electoral aprobado mediante Ley 2/V/99, de 8 de febrero con la modiﬁcaciones introducidas por la Ley 56/VII/2010, de 9 de marzo. El Título V de esta ley es el que integra las Disposiciones especiales aplicables a la elección de los diputados de la Asamblea Nacional (arts. 402-417). Como hemos podido constatar en esta introducción, los sistemas electorales de las asambleas legislativas escogidas son perfectamente equiparables ya que todos responden al principio de representación proporcional, es decir, tienden a equiparar el porcentaje de votos obtenidos por cada candidatura y el porcentaje de escaños de la cámara. Otra de las características comunes, muy extendida en derecho comparado entre los sistemas proporcionales, es que las candidaturas se presentan en cada circunscripción plurinominal en listas cerradas y bloqueadas. De este modo, el elector de estos territorios insulares no puede votar a candidatos de varias listas y no puede dar preferencia a un candidato dentro de la misma. Además, en todos los sistemas electorales enunciados se utiliza la misma fórmula proporcional corregida para el reparto de escaños: la también extendida Ley D’Hont que, dentro de la proporcionalidad, favorece a las candidaturas que han obtenido mayor número de votos en cada circunscripción. Partiendo

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de estas características comunes, cuya comparación no reviste mayor interés, el presente trabajo pretende contrastar otros elementos determinantes de estos sistemas electorales archipielágicos como la dimensión de las asambleas legislativas (II), la determinación de las circunscripciones electorales (III), el reparto de escaños entre circunscripciones (IV) y la utilización de las barreras electorales (V).

2. La dimensión de las asambleas legislativas La función del parlamento en el marco del constitucionalismo democrático es articular la representación de las distintas expresiones del pluralismo político existentes en determinada comunidad. Resulta evidente, que, en aras de la gobernabilidad, una asamblea legislativa no puede integrar a todas y cada una de las distintas sensibilidades políticas presentes en las complejas sociedades contemporáneas. En este sentido, una de las funciones básicas del derecho electoral es la reducción de la complejidad política a través de la determinación de un número limitado de representantes que deben integrar las asambleas legislativas. En el caso de Canarias, debemos remitirnos a su Estatuto de Autonomía en el que se determina que el número de diputados no será inferior a cincuenta ni inferior a setenta (art. 9.3 EAC). Como quiera que el Parlamento de Canarias no ha aprobado, por la requerida mayoría cualificada de dos tercios, la ley que debería concretar, dentro de esta horquilla, el número exacto de diputados, debemos remitirnos necesariamente a la Disposición Transitoria Primera que fija un número de sesenta parlamentarios. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares de 1983 no abordó inicialmente esta cuestión por falta de consenso político. Como acabamos de señalar, la dimensión del Parlamento balear quedó determinada por la Ley 8/1986, de 26 de noviembre, electoral de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que fija una cantidad de cincuenta y nueve diputados (art. 12.1 LEIB). Después de su reforma de 2007, el EAIB vuelve a remitir la cuestión de la dimensión del Parlamento balear a una futura ley electoral que, como hemos visto, debería ser aprobada también por la mayoría cualificada de dos tercios.

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Por su parte, el Estatuto Político-Administrativo de la Región Autónoma de las Azores, aprobado mediante Ley 39/1980, de 5 de agosto, no establece el número concreto de Diputados que deben integrar la Asamblea Legislativa. Es el artículo 11 de la Ley Electoral de la Asamblea Legislativa de la Región de las Azores (en adelante, LEALRA), aprobada mediante Ley Orgánica 5/2006, de 31 de agosto, la que determina un número máximo de 57 diputados. Este artículo fue introducido por la reforma operada mediante Ley Orgánica 2/2012 y tenía como intención introducir un límite cuantitativo que no operaba anteriormente. Hasta la referida reforma, el número de representantes variaba en cada legislatura aplicando las reglas de asignación de escaños a cada circunscripción en función del número de electores del art. 13 LEALRA: asignación inicial de dos escaños a cada circunscripción y un diputado adicional por cada 6000 electores o fracción superior a 1000. En consecuencia, el número de diputados se fue incrementando a razón de la evolución demográﬁca del archipiélago: de 43 diputados en 1976 se pasó a 51 diputados en 1981, a 52 en las elecciones de 1996 y a 57 diputados en las elecciones de 2008. La reforma legislativa que viene a introducir el límite máximo de diputados se acompañó de una modiﬁcación de las reglas de reparto de los escaños en las circunscripciones que viene a incrementar de 6000 a 7250 el número de electores que determinan la asignación de escaños adicionales a las circunscripciones insulares. En el caso de Cabo Verde, debemos remitirnos al art. 141 de la Constitución en el que se determina que la Asamblea Nacional tendrá un mínimo de sesenta y seis y un máximo de setenta y dos Diputados. El Código electoral, por su parte, escoge el máximo permitido por la Constitución (art. 402). Tal y como podemos comprobar en la Tabla 1, nos encontramos, en todos los casos, con asambleas legislativas de una dimensión reducida que oscilan entre los 57 diputados de Azores y los 72 de Cabo Verde. Ahora bien, si tenemos en cuenta el número de electores inscritos en el censo electoral de cada uno de los archipiélagos, existen diferencias bastante notables. Sin lugar a dudas, el Parlamento de Canarias es bastante más reducido en términos relativos ya que, con el censo electoral más numeroso, la media de electores por cada uno de los 60 escaños asciende a 27.688, cifra que llega a ser más del doble que en el caso del parlamento balear (1 escaño - 12.625 electores). La diferencia en términos relativos con Cabo Verde (media de 4147 electores

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por escaño) y Azores (media de 3926 electores por escaño) es aún mucho mayor: la media del Parlamento de Canarias llega a ser siete veces superior respecto a la de la asamblea legislativa del archipiélago portugués. No entraremos en el presente trabajo en un debate sobre la dimensión óptima de una asamblea legislativa. No obstante, si debemos apuntar que ante una hipotética reforma del sistema electoral canario, la cuestión de la dimensión de la cámara no debería plantearse, en ningún caso, como una oportunidad para su reducción. Los argumentos, muy en boga en un contexto de crisis económica, que demandan una rebaja del gasto público por esta vía (y que ya se plantearon abiertamente en la reforma del Estatuto de Autonomía y de la Ley electoral de las Cortes de Castilla - La Mancha que significó la reducción de 53 a 33 diputados6) deberían decaer, en nuestro caso, ante la dificultad que tiene el, ya de por sí reducido, Parlamento de Canarias para integrar a fuerzas políticas que obtienen un respaldo electoral considerable y, en definitiva, para representar las distintas sensibilidades políticas existentes en una sociedad compleja y plural como la canaria. En este sentido, una reforma electoral en profundidad debería, como poco, alcanzar el máximo de la horquilla de nuestro Estatuto de Autonomía (70 diputados) para reducir la media de electores por escaño y acercarse de este modo a los archipiélagos de nuestro entorno.

3. La isla como circunscripción electoral principal La fragmentación territorial propia de los archipiélagos es un hecho geográﬁco que determina de modo concluyente su realidad política y también el diseño del mapa electoral. La determinación de la isla como circunscripción electoral principal constituye, sin duda, la característica común más relevante de los sistemas electorales que son objeto de estudio. En todos los casos la insularidad, como hecho territorial objetivo, se impone sobre cualquier otro criterio (histórico, político-administrativo, económico) para determinar la circunscripción electoral. En el caso de los archipiélagos es6 Ley Orgánica 2/2014, de 21 de mayo, de reforma del Estatuto de Autonomía de CastillaLa Mancha; Ley 4/2014, de 21 de julio, de Reforma de la Ley 5/1986, de 23 de diciembre, Electoral de Castilla-La Mancha.

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pañoles, la libertad de legislador autonómico para configurar las circunscripciones no es del todo absoluta ya que debemos tener en cuenta que la propia Constitución española exige la representación de las diversas zonas del territorio que, en el caso de los archipiélagos, está integrado por islas. Además, la circunscripción insular encuentra un precedente constitucional importante en el diseño de las circunscripciones electorales del Senado (art. 69.3 CE). En su Sentencia 225/1998, el Tribunal Constitucional afirma que la elección de las circunscripciones electorales insulares, aunque opera “como criterio parcialmente corrector de la proporcionalidad”, resulta “constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado “hecho insular”, circunstancia geográfica específica, propia de las Comunidades Autónomas que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución (artículos 69.3 y 141.4)7. En el caso de las Azores, la determinación de la isla como círculo eleitoral fue consagrada en la Constitución portuguesa, tras la revisión operada por la Ley Constitucional 1/2004, que en su art. 47 determina que la ley electoral que regula las elecciones de la Asamblea Legislativa de la Región Autónoma de las Azores deberá reforzar su carácter proprocional y salvaguardar el principio de representación por isla. Por su parte, la Constitución de Cabo Verde sólo prevé que en el caso de la elección de los Diputados de la Asamblea Nacional el territorio nacional se dividirá en los círculos electorales que sean determinados por ley (art. 102.2)8. El art. 406.2 del Código electoral cabovediano ha determinado que los círculos eleitorais del territorio nacional se corresponden con cada una de las islas del archipiélago, salvo la Isla de Santiago, la más habitada y en la que se encuentra la capital de la República, que se divide en dos circunscripciones electorales (Circunscripciones de Santiago Norte y Santiago Sur). Todos los archipiélagos estudiados están caracterizados por una distribución muy asimétrica de su población. La determinación de la isla como circunscripción, junto al criterio de reparto de escaños entre circunscripcio7

STC 225/1998, de 25 de noviembre, F.J. 7º. En cambio, para la elección del Presidente de la República, la Constitución determina que el territorio nacional se constituye como una sola circunscripción electoral (art. 102.1).

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nes que analizaremos en el siguiente apartado, tiene como consecuencia directa, en todos los casos, la sobrerrepresentación de las circunscripciones insulares menos habitadas respecto a las circunscripciones más habitadas. Sirva como ejemplo el caso de la isla portuguesa de Corvo con 350 habitantes y a la que necesariamente debemos asignar una representación, aunque sea mínima. Esta isla siempre estará sobrerrepresentada con respecto a la media a la que aludimos anteriormente (en el caso de Azores, 1 escaño por cada 3.926 electores) y especialmente respecto a las islas más pobladas (en este caso, São Miguel con 123.268 habitantes). En cualquier caso, las islas no son las únicas circunscripciones que se constituyen en las elecciones a las asambleas legislativas de Azores y Cabo Verde. Especialmente interesante es el caso de Azores en el que se establece una circunscripción electoral adicional de compensación que abarca geográﬁcamente a todo el archipiélago (art. 12). Esta circunscripción se introduce tras la reforma de la legislación electoral de 2006 (Ley orgánica 5/2006) que, entre otros objetivos, pretendía reforzar la proporcionalidad y corregir de algún modo la sobrerrepresentación de las islas con menor número de electores. La solución encontrada es la creación de una circunscripción regional a la que se asignan 5 diputados y que es de carácter adicional y complementario. Esta circunscripción pretende corregir eventuales distorsiones y compensar, especialmente, a los partidos políticos que hayan sido perjudicados en el escrutinio de las circunscripciones insulares aprovechando los votos excedentes que no han servido para obtener representación. De este modo, la elección de los cinco diputados de la circunscripción regional tiene carácter indirecto y deriva de los votos emitidos por los ciudadanos electores en cada una de las islas. También indirecta es la conformación de la candidatura a la circunscripción regional que deriva de las listas propuestas por los diferentes partidos en las circunscripciones insulares. Finalmente, también debemos mencionar las circunscripciones electorales de la emigración en las elecciones a la Asamblea de la República de Cabo Verde. El artículo 406 del Código electoral determina que los electores residentes fuera del territorio nacional son agrupados en tres circunscripciones electorales, todas con sede en la ciudad de Praia, que corresponden, una a los residentes en otros países africanos, otra a los residentes en países americanos y otra a los residentes en el resto del mundo.

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4. La distribución de escaños entre las circunscripciones insulares: la asignación directa desde la legislación electoral y la asignación según el criterio poblacional La asignación de escaños a las circunscripciones electorales constituidas en estos archipiélagos responde a dos modelos básicos. Por una parte, la asignación directa de un número concreto de escaños desde la legislación electoral que permanece invariable en cada convocatoria mientras esta no se reforme9. Este modelo es el seguido por los sistemas electorales de los dos archipiélagos españoles. En el caso de Canarias la distribución que fija la Disposición Transitoria Primera del Estatuto de Autonomía es comúnmente conocida como la regla de la triple paridad –paridad entre las islas pertenecientes a las dos provincias (30-30), entre Gran Canaria y Tenerife, las islas capitalinas (15-15) y entre estas y las islas no capitalinas (30-30)– y responde a la voluntad del legislador estatutario de salvaguardar a toda costa el equilibrio interinsular a la hora de determinar la política autonómica. En el caso de las Islas Baleares, la LEIB asigna un número fijo de escaños a cada circunscripción (33 para Mallorca, 13 para Menorca, 12 para Ibiza y 1 para Formentera) que se hizo coincidir con el número de consejeros que, de acuerdo con la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, debían integrar, a su vez, los Consejos Insulares de las islas. En este caso, los diputados representantes de las circunscripciones de Mallorca y Menorca también ostentaban la condición de consejeros insulares mientras que los trece diputados asigna9 En el mismo sentido, cfr. Oliver Araujo: “las Comunidades autónomas que siguen este modelo no deben calcular en cada convocatoria electoral el número de escaños que corresponden a cada una de las circunscripciones en que se fracciona su territorio, pues son cifras que ya están fijadas de forma pétrea ex Estatuto o ex lege. Este criterio, que atribuye a cada circunscripción electoral un número fijo de escaños (igual –en el País Vasco– o desigual –en las otras cuatro Comunidades autónomas citadas–) con independencia de los cambios que se produzcan en su población, produce en la práctica el efecto “de hacer primar el territorio sobre cualquier otro factor”. De hecho, como subraya el Consejo de Estado, las mayores desviaciones en la proporción población/escaños se producen, precisamente, “cuando se realiza una asignación fija de escaños a cada circunscripción”. Oliver Araujo, J., Los sistema electorales autonómicos, Ed. Institut d’Estudis Autonomics, Barcelona, 2011, p. 222.

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dos a Ibiza y Formentera integraban al mismo tiempo el Consejo Insular, en aquél momento común, de las dos Islas Pitiusas10. Uno de los principales problemas que origina esta distribución directa de escaños, que obedece a circunstancias histórico-políticas muy particulares, es que se realiza sin tener en cuenta la población de cada circunscripción insular ni su evolución demográfica. En consecuencia, nos encontramos en ambos casos con circunscripciones insulares claramente sobrerepresentadas con respecto a otras. Como podemos comprobar en la Tabla 2, si tomamos como referencia el número de electores inscritos para las elecciones autonómicas de 2015 en la circunscripción de Tenerife, la más poblada, y el número de electores inscritos en la circunscripción menos habitada, El Hierro, y los dividimos por el número de escaños asignados nos encontramos con unos coeficientes (3.562 electores por escaño en El Hierro, frente a 47.081 electores por escaño en Tenerife) que implican que el valor del voto en la isla de El Hierro es trece veces superior al del voto emitido en Tenerife. En Baleares, el desequilibrio no llega a ser tan acusado pero sigue siendo significativo: el valor del voto en la circunscripción de Menorca es tres veces superior al emitido en la isla de Mallorca. Esta clara descompensación del valor relativo del voto es una de las circunstancias que motivó la interposición de recursos de inconstitucionalidad en ambas comunidades autónomas por una posible vulneración del principio de igualdad. Sin embargo, el Tribunal Constitucional español ha reite10 Sobre el reparto de escaños entre las circunscripciones insulares baleares, cfr. Oliver Araujo: “El reparto de los escaños entre las cuatro circunscripciones fue y sigue siendo, sin duda, uno de los puntos más conflictivos del sistema electoral balear. En efecto, desde el comienzo mismo del proceso autonómico hasta el final de la primera legislatura, se sucedieron intensos debates doctrinales y parlamentarios sobre cómo debían distribuirse los diputados entre las cuatro islas habitadas del Archipiélago Balear. Las disputas se centraban, básicamente, en torno a la conveniencia de adoptar el denominado reparto paritario (igual número de diputados a Mallorca que al conjunto de las otras tres islas) o el llamado reparto proporcional (esto es, distribuir los escaños entre las cuatro circunscripciones en proporción al número de habitantes de cada una de ellas). De hecho, el Proyecto de Ley electoral presentado por el Gobierno conservador, que recogía el criterio de reparto paritario, fue rechazado por el Parlamento, al aceptar una enmienda a la totalidad con texto alternativo del Grupo Parlamentario Socialista, donde se establecía una distribución proporcional a la población de cada isla, aunque fuertemente corregida (el referido reparto: 33-13-12-1), op. cit., pp. 252-253.

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rado que sólo considera que la distribución de escaños vulnera el principio de la igualdad del voto cuando la desproporción es al mismo tiempo manifiesta (es decir, de dimensiones considerables) y arbitraria (esto es, sin un criterio objetivo o razonable que la justifique). A sensu contrario, viene a aceptar las diferencias del valor del voto en aquellos supuestos, como el balear o el canario, que se justifican por posibilitar la representación adecuada a de cada una de las islas o el mantenimiento de los equilibrios entre las diferentes circunscripciones11. En cualquier caso, la declaración de constitucionalidad no ha resuelto un problema de inequidad política de calado que se ha visto agravado por la evolución demográfica en los archipiélagos. En el caso del sistema electoral balear, también habría que constatar otro problema de constitucionalidad originado por la distribución de escaños: la asignación de un solo escaño a la isla de Formentera resultaría, en principio, incompatible con el principio de proporcionalidad exigido desde la Constitución española. En este caso, el Tribunal Constitucional entendió que “es compatible el carácter globalmente proporcional de un sistema electoral con el hecho de que, atendiendo a circunstancias especiales, como puede ser la condición insular, haya que otorgar una representación específica y propia a determinada población, y que por su escasa importancia demográfica e incluso por las necesidades derivadas del propio carácter «proporcional» del sistema se le asigne un único escaño”12. El segundo modelo de atribución de escaños entre las circunscripciones insulares, seguido en Azores y Cabo Verde, combina la asignación inicial de un número igual de escaños a cada isla con el reparto del resto de escaños en base a criterios poblacionales. Este último reparto se actualiza con el censo electoral en cada una de las convocatorias electorales. El art. 13 LEALRA dispone que en cada circunscripción insular son elegidos dos diputados (contingente mínimo representativo) a los que habrá que sumar uno por cada 7250 electores o fracción superior a 1000. Las fracciones superiores a 1000 electores de todas las circunscripciones insulares son ordenadas en orden decreciente y los diputados se distribuyen entre las circunscripciones, de 11 Esta jurisprudencia queda nítidamente reflejada en la STC 45/1992, de 2 de abril, que resuelve el Recurso de inconstitucionalidad promovido por 57 Diputados del Parlamento balear contra el art. 12.2 LEIB. 12 STC 45/1992, F.J. 5º.

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acuerdo con esa ordenación. La Comisión Nacional de Elecciones publica en el Diario de la República, entre los 60 y 55 días anteriores a la fecha establecida para la celebración de las elecciones, un mapa con el número de diputados a elegir en cada circunscripción insular con los datos disponibles tras la última actualización del censo. Cuando la fecha de las elecciones sea establecida en un plazo inferior a los 60 días, la Comisión Nacional de las Elecciones publicará la distribución de escaños entre los 55 y los 53 días anteriores a las elecciones. Como resultado de la aplicación de este sistema de distribución de escaños (Tabla 2) resulta un mapa electoral en el que predominan las circunscripciones de pequeña dimensión poniendo en entredicho la proporcionalidad del sistema. Por este motivo fue introducida la circunscripción regional de compensación, a la que la legislación electoral asigna cinco diputados. En lo que respecta a Cabo Verde, de los setenta y dos diputados que componen la Asamblea Nacional, sesenta y seis se distribuyen proporcionalmente por las circunscripciones del territorio nacional y seis por las circunscripciones electorales de la emigración, a razón de dos diputados por cada una de estas circunscripciones (art. 406.2 Código electoral). Las reglas para el reparto de los sesenta y seis escaños entre las circunscripciones del territorio nacional, contenidas en el artículo 410 del Código electoral, se aplicarán sin perjuicio de una representación mínima de dos diputados por cada circunscripción. Para calcular el número de diputados a elegir en cada circunscripción en territorio nacional se procede a calcular el número total de electores inscritos en el censo en todo el territorio nacional. Después se determina el número de electores inscritos en cada circunscripción. Se divide el número total de electores inscritos en el censo entre 66, el número de escaños a elegir, obteniéndose así el cociente correspondiente a la media nacional de lectores por diputado a elegir. Se atribuyen dos diputados a cualquier circunscripción electoral cuyo número de electores sea menor o igual a dos veces el cociente correspondiente a la media nacional. Para el reparto del resto de escaños no distribuidos en ese reparto inicial se calcula el número total de electores del territorio nacional y se divide por el número de diputados restantes obteniéndose una media de electores por diputado. Esta cifra se divide a su vez entre el número de electores de cada círculo electoral, obteniéndose un cociente que representa el número mínimo de diputados adicionales asignados. Finalmente, hasta completar el número de setenta y dos diputados, se repartirán los escaños sobrantes en función

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de los restos mayores obtenidos en esa última operación. A pesar de que las reglas de reparto pretenden ceñirse al criterio poblacional, lo cierto es que el reparto inicial de dos escaños entre las islas menos pobladas sigue teniendo como efecto la sobrerepresentación de estas respecto a las circunscripciones de mayor población. En cualquier caso, tal y como podemos comprobar en la Tabla 2, el valor relativo del voto en la circunscripción de Brava, la menos habitada, sólo es dos veces superior al del voto emitido en la circunscripción de Santiago Sur, la de mayor población. En este sistema electoral, la mayor desigualdad relativa del voto se produce entre la isla de Brava y el Circulo electoral de Europa que con 22.157 electores inscritos, casi seis veces más, tiene el mismo número de escaños asignados. Una primera conclusión que podemos extraer en este apartado es que, sin duda, el establecimiento de la circunscripción insular y la correspondiente asignación de un mínimo de escaños en archipiélagos que distribuyen su población asimétricamente siempre tendrán como consecuencia directa una descompensación importante del valor relativo del voto entre circunscripciones. En aquellos sistemas electorales, como el de Azores y Cabo Verde, en que los escaños se distribuyen en cada convocatoria electoral atendiendo a un criterio poblacional, el desequilibrio debería, en principio, ser menos acusado. Como hemos visto, esto es cierto en el caso de Cabo Verde, pero no en el de Azores ya que el valor del voto entre la circunscripción más habitada, São Miguel, y la menos habitada, la isla de Corvo, es treinta y siete veces inferior. Este desequilibrio, el mayor entre los supuestos estudiados, se explica por la asignación de dos diputados a una isla en el que los electores inscritos son sólo trescientos cincuenta. Al margen de esta circunstancia particular, lo cierto es que el reparto directo de escaños en Canarias atendiendo a la regla de la triple paridad origina una descompensación del valor del voto entre circunscripciones sin precedentes en derecho comparado, muy por encima de la resultante del reparto de escaños en el archipiélago balear.

5. Barreras electorales Otro de los elementos comunes entre los sistemas electorales es el establecimiento de barreras electorales que impiden el reparto de escaños a aquellas fuerzas políticas que no hayan obtenido una cantidad mínima de

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votos determinada, normalmente, a través de un porcentaje sobre el total de votos emitidos. Las barreras tienen como función básica evitar la excesiva fragmentación de las cámaras y, en consecuencia, facilitar la formación de mayorías estables. En este apartado sólo nos referiremos a las barreras electorales que operan en las elecciones de las asambleas legislativas de los archipiélagos españoles ya que en Azores y Cabo Verde no se aplican en ningún caso. En lo que respecta a las Azores, es la propia Constitución de la República Portuguesa la que, en su art. 152, impide expresamente que la legislación electoral pueda imponer límites a la conversión de votos en mandatos representativos mediante el establecimiento de un porcentaje mínimo de votos a nivel nacional. Aunque este precepto parece aplicarse de manera particular a las elecciones a la Asamblea de la República, la doctrina considera que también se extiende a todas las elecciones de asambleas políticas, tanto a nivel regional como local13. En cualquier caso, el hecho de que no existan barreras electorales expresas no significa que las fuerzas políticas minoritarias de Azores y Cabo Verde no encuentren dificultades para acceder a las respectivas asambleas legislativas: la combinación entre las circunscripciones insulares de pequeña dimensión y la aplicación de la regla D’Hont ya operan efectivamente como barreras de facto que limitan seriamente la proporcionalidad de estos dos sistemas electorales. Otra de las características comunes entre el sistema electoral balear y el canario es que ambos fueron modificados en los años noventa para aumentar sensiblemente las barreras que habían sido establecidas originariamente. En las Islas Baleares, la barrera electoral que se aplica en cada circunscripción insular aumentó del tres al cinco por ciento de los votos válidos emitidos tras la adopción de la Ley 4/1995, de 21 de marzo (artículo 12.4 LEIB). En este caso, el legislador argumentó que “una lógica adaptación de la Ley electoral al nivel de implantación social de las fuerzas políticas y la búsqueda de la máxima eficacia en la actuación del Parlamento fundamentan la modificación del límite mínimo para la atribución de escaños”14. 13 Miguéis, J., Luís, C., Almeida, J., Branco, A., Lucas, A. y Rodrigues, I., Lei Eleitoral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores – anotada e comentada (edição revista e atualizada), Ed. Comissão Nacional de Eleições e Direção-Geral de Administração Interna, 2012, pp. 101-102. 14 Exposición de motivos, LEIB.

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Al margen de esta motivación, lo cierto es que esta reforma no estuvo exenta de polémica ya que se produjo justo antes de la celebración de las elecciones de mayo de 1995, momento en el que una de las fuerzas políticas del archipiélago, Unió Mallorquina, sólo alcanzaba una intención de voto del 4 % en las encuestas. De acuerdo con Oliver Araujo, “esta experiencia, que significaba romper las reglas del juego al final del partido con la impunidad que ofrece la mayoría parlamentaria, hizo nacer en buena parte de la clase política balear la idea de que era preciso poner las barreras jurídicas necesarias para que ello no pudiera repetirse, lo que se concretó en que el nuevo Estatuto de Autonomía –del año 2007– reforzó el quórum de apoyo parlamentario necesario para aprobar o modificar la ley electoral”15. En el caso de Canarias, después de la reforma operada mediante la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, la Disposición Transitoria Primera del EAC determina que “sólo serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición que hubieran obtenido el mayor número de votos válidos de su respectiva circunscripción electoral y las siguientes que hubieran obtenido, al menos, el 30 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción insular o, sumando los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, al menos, el 6 por 100 de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma”. Sin duda, la barrera del seis por ciento a nivel regional perjudica claramente a las fuerzas políticas no mayoritarias con implantación en todo el archipiélago y que obtienen un número de votos significativo en las islas capitalinas. Por su parte, la barrera insular dificulta enormemente el acceso al Parlamento de los partidos insularistas que no se integran en coaliciones electorales regionales. Como ya anunciamos al principio del presente capítulo, esta reforma supuso un aumento sustancial respecto a las barreras electorales propuestas origina15 Oliver Araujo, óp. cit., p. 71. De acuerdo con el mismo autor, esta reforma venía a ser “una maniobra dirigida directamente a eliminar a Unió Mallorquina, antigua socia del Gobierno del Partido Popular y ahora duramente enfrentados. Sin embargo, en las elecciones de mayo de 1995, Unió Mallorquina, a pesar del endurecimiento de la barrera electoral, consiguió superarla, logrando dos escaños decisivos para el gobierno del Consejo de Mallorca. Tal vez podría pensarse que el sentimiento de ataque desleal contra este partido por parte del Gobierno de Baleares y el peligro inminente de que desapareciera de la vida parlamentaria provocaron que recibiera votos (prestados) de electores que normalmente se inclinaban por otras opciones políticas”, Oliver Araujo, op. cit., p. 371

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riamente en el EAC (20 % insular y 3 % regional) lo que suscitó serias dudas de constitucionalidad denunciadas por el Defensor del Pueblo ante el Tribunal Constitucional. En la STC 225/1998, el TC justifica el establecimiento de la barrera electoral regional del 6 %, la más alta del derecho electoral autonómico, argumentando que, evidentemente, favorece la gobernabilidad y la estabilidad parlamentaria. De acuerdo con el TC, las barreras insulares vienen a “asegurar la presencia de fuerzas políticas mayoritarias en la circunscripción, pero minoritarias en el conjunto de la Comunidad Autónoma. Su objetivo no es, pues, el de excluir a las minorías, sino el de asegurar su presencia por razón del territorio”. El TC considera que las barreras insulares suponen un “correctivo” de la barrera electoral regional “en beneficio de la representación de cada isla, permitiendo la presencia en el Parlamento canario de candidaturas de fuerte implantación insular, aunque con escaso nivel de voto en su valoración global desde la óptica del voto emitido en el conjunto de la Comunidad Autónoma”16. A pesar de su constitucionalidad, lo cierto es que si acudimos al derecho electoral autonómico no existen, en ningún caso, barreras electorales tan restrictivas. En este sentido, en su clasificación de los sistemas electorales autonómicos, Oliver Araujo sitúa al canario en “el sexto (y máximo) grado del ranking de dureza de las barreras electorales autonómicas”17.

6. algunas reflexiones finales para una eventual reforma del sistema electoral canario La aproximación a los sistemas electorales de las Islas Baleares, Azores y Cabo Verde que ha ofrecido el presente capítulo concluye con algunas ideas que podrían ser de utilidad al legislador, ordinario o estatutario, que emprenda una reforma estructural del sistema electoral canario. En primer lugar, debería reconsiderarse seriamente la dimensión del Parlamento de Canarias, la más reducida en términos relativos entre las asambleas legislativas estudiadas. Aquellos argumentos que defienden la reducción del número de representantes en aras del control del gasto público no deberían 16 STC 225/1998, F.J. 7º.

17 Oliver Araujo, J., op. cit., p. 377.

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atenderse en el caso de la reforma de un sistema electoral que ya de por sí no integra a fuerzas políticas que obtienen un respaldo electoral considerable y que tiene serias dificultades para articular las distintas sensibilidades políticas existentes en una sociedad compleja y plural como la canaria. A nuestro juicio, la reforma electoral debería apostar por un aumento que, como poco, debería alcanzar el máximo de la horquilla de nuestro Estatuto de Autonomía (70 diputados) para profundizar en la proporcionalidad y reducir la media de electores por escaño y acercarse de este modo a los archipiélagos de nuestro entorno. Si lo que se plantea es una reforma del propio EAC, tampoco estaría de más plantearse la posibilidad de fijar un número de diputados impar para facilitar la obtención de mayorías absolutas. En relación con la determinación de las circunscripciones, el sistema electoral canario debe seguir respondiendo de manera consecuente a la condición archipielágica de la Comunidad Autónoma y debe preservar, como lo hacen todos los sistemas electorales analizados, la isla como circunscripción electoral principal. Esto no es óbice para que se considere la posibilidad de introducir una circunscripción electoral regional de carácter complementario que pueda aliviar el desequilibrio existente entre las circunscripciones insulares sobrerepresentadas y las infrarepresentadas. Uno de los modelos que podrían inspirar una reforma en este sentido es la circunscripción electoral adicional de compensación que abarca geográficamente a todo el archipiélago de las Azores. Esta circunscripción, de carácter complementario, contaría con un número fijo de escaños asignados que deberían repartirse entre las fuerzas políticas con arreglo al número de sufragios excedentes en las circunscripciones insulares que no han servido para obtener representación. La elección de los diputados de la circunscripción regional de compensación tendría, pues, carácter indirecto y derivaría de los votos emitidos por los ciudadanos electores en cada una de las islas. También podría barajarse la introducción de una circunscripción electoral regional, de carácter independiente respecto a las insulares, en la que los escaños asignados se reparten en función de los votos obtenidos en una segunda urna a las listas adicionales presentadas por las fuerzas políticas en todo el archipiélago. Otro de los elementos que, a nuestro juicio, debería modificarse es el criterio empleado para la asignación de escaños entre las circunscripciones

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insulares. En este sentido, el sistema electoral canario debería superar la asignación directa mediante la triple paridad y optar por un modelo basado en la distribución de la población entre las islas. Partiendo de una asignación inicial de un número concreto de escaños a cada circunscripción insular y, si existiese, a la circunscripción regional, el resto de escaños debería repartirse entre las circunscripciones insulares atendiendo a criterios demográficos. Este último reparto debería actualizarse, como se hace en las elecciones al Congreso de los Diputados, en cada una de las convocatorias electorales. Para evitar que las islas no capitalinas resultasen demasiado perjudicadas por estas nuevas reglas de reparto, la asignación directa inicial a cada una de las circunscripciones debería ser de dos escaños, tal y como ocurre en los archipiélagos de Azores y Cabo Verde. Con esta asignación inicial las islas no capitalinas seguirían estando sobrerrepresentadas pero de un modo menos acusado que con el actual reparto. Finalmente, en lo que respecta a las barreras electorales, estimamos que la reducción a la mitad de la barrera regional y de las barreras insulares que ha sido planteada en la propuesta de reforma del EAC, y que debería ser tramitada por las Cortes Generales en la presente legislatura, es bastante equilibrada si se pretende profundizar en la proporcionalidad del sistema electoral y al mismo tiempo garantizar la gobernabilidad y estabilidad parlamentaria.

Bibliografía López Aguilar, J. F., “Los problemas de constitucionalidad del sistema electoral canario (La insoportable permanencia de una Disposición Transitoria)”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 57, septiembre-diciembre, 1997. Miguéis, J., Luís, C., Almeida, J., Branco, A., Lucas, A. y Rodrigues, I., Lei Eleitoral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores – anotada e comentada (edição revista e atualizada), Ed. Comissão Nacional de Eleições e Direção-Geral de Administração Interna, 2012. Oliver Araujo, J., Los sistema electorales autonómicos, Ed. Institut d’Estudis Autonomics, Barcelona, 2011.

taBLa 1 archipiélago electores inscritos*

nº de escaños (media electores por escaño)

circunscripciones (cir.)

tipo de candidaturas

Barreras

fórmula proporcional aplicada

Canarias 1.661.272 electores (2015)

60 (27.688)

7 cir. Insulares

Listas cerradas y bloqueadas

30 % - Insular 6 % - regional

D’Hont

Baleares 744.881 electores (2015)

59 (12.625)

4 cir. Insulares

Listas cerradas y bloqueadas

5 % - insular

D’Hont

Azores 223.804 electores (2011)

57 (3.926)

9 cir. Insulares + cir. Regional de compensación

Listas cerradas y bloqueadas

D’Hont

Cabo Verde 298.567 electores (2011)

72 (4.147)

8 cir. Insulares + 2 cir. para la Isla de Santiago + 3 cir. para electores residentes exterior

Listas cerradas y bloqueadas

D’Hont

taBLa 2 archipiélago (dimensión del parlamento)

reglas para la distribución de escaños entre circunscripciones

resultado de la distribución de escaños

circunscripción: número de electores inscritos*/escaños

relación

Canarias (60 escaños)

Asignación directa (triple paridad)

Gran Canaria: 15; Lanzarote: 8; Fuerteventura: 7; Tenerife: 15; La Palma: 8; La Gomera: 4; El Hierro: 3

El Hierro: 10.685/3= 3.562 Tenerife: 706.220/15= 47.081

1/ 13

Baleares (59 escaños)

Asignación directa (según la composición originaria de los Consejos Insulares)

Mallorca: 33; Menorca: 13; Ibiza: 12; Formentera: 1

Menorca: 66.968/13= 5.151 Mallorca: 589.437/33= 17.862

1 / 3,46

Azores (57 escaños)

Asignación inicial de 2 diputados/cir. insular + resto de escaños según criterio poblacional + 5 escaños cir. regional

Corvo: 2; Faial: 4; Flores: 3; Graciosa: 3; Pico: 4; Santa María: 3; São Jorge: 4; São Miguel: 19; Terceira: 10; Cir. Regional de compensación: 5

Corvo: 350/2= 175 São Miguel: 123.268/19 = 6.488

1/ 37

Cabo Verde (72 escaños)

Asignación inicial de 2 diputados/cir. + resto de escaños según criterio poblacional+ 2 diputados para cada cir. emigración

Santo Antão: 6; São Vicente: 11; São Nicolau: 2; Sal: 3; Boa Vista: 2; Maio: 2; Fogo: 5; Brava: 2; Santiago Norte: 14; Santiago Sul: 19; Círculo da África: 2; Círculo das Américas: 2; Círculo de Europa: 2

Brava: 3.741/2 = 1.870 Santiago Sul: 22.157/2 = 11.079

1/ 5,92

* Las cifras se corresponden con los datos del censo electoral empleados para las elecciones autonómicas del año 2015 al Parlamento de Canarias y al Parlamento de las Islas Baleares de acuerdo con la información proporcionada en los portales web de las asambleas legislativas (http://www.parcan.es/elecciones/, http://www.resultatseleccions2015.caib.es/ini04v.htm); en el caso de Cabo Verde, los datos se refieren a las elecciones del año 2011 tal y como figuran en el Boletín Oficial de la República de Cabo Verde de 19 de febrero de 2011; por su parte los datos de censo electoral de Azores están actualizados a fecha de 31 de diciembre de 2011 (Diário da República n.º 44, II série, de 1-março-2012).

LA POSICIÓN DE LAS ISLAS NO CAPITALINAS EN CANARIAS MECANISMOS DE DEFENSA DE SUS INTERESES AL MARGEN DEL SISTEMA ELECTORAL Juan Hernández Bravo de Laguna Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universidad de La Laguna

sumario 1. una cuestión previa: la denominación de las islas no capitalinas y su papel en la reforma del sistema electoral canario. 2. introducción al sistema electoral autonómico canario. 3. mantenimiento de las actuales circunscripciones insulares. 4. El número de Diputados en las circunscripciones de las islas no capitalinas. 5. La circunscripción comunitaria o regional. 6. mecanismos de defensa de los intereses de las islas no capitalinas. 7. Consideraciones finales a modo de conclusión. Bibliografía propia.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

1. Una cuestión previa: la denominación de las Islas no capitalinas y su papel en la reforma del sistema electoral canario En esta Jornada EL SISTEMA ELECTORAL CANARIO. La imperiosa necesidad de su reforma, organizada por Demócratas para el Cambio, a quienes agradecemos su amable invitación, nos ha correspondido desarrollar la Ponencia: La posición de las Islas no capitalinas en Canarias. Mecanismos de defensa de sus intereses al margen del sistema electoral; y nos parece importante comenzar abordando una cuestión previa que, en ocasiones, implica una cierta problematicidad: la propia denominación de este grupo de islas. Consideramos un acierto de la organización de la Jornada haber elegido la denominación «no capitalinas» con preferencia a otras que son usuales en nuestro lenguaje político y también cotidiano, pero que pudieran contener algún elemento peyorativo, tales como “menores” o “periféricas”. Esta cuestión previa denominativa adquiere una mayor importancia, si cabe, por el hecho de que, según comprobaremos más adelante, una reforma sustantiva del sistema electoral autonómico canario, como la que propugna esta Jornada y nosotros defendemos, pasa ineluctablemente por la disminución del número de Diputados a elegir en cada una de estas islas no capitalinas, que están sobrerrepresentadas hasta extremos sorprendentes desde una perspectiva democrática. Tengamos en cuenta que el conjunto de estas cinco islas alberga en torno a un 13 % de la población de Derecho o del censo electoral canario, y que esa cuota de población elige exactamente a la mitad de nuestro Parlamento autonómico, mientras el 87 % restante de la población canaria elige a la otra mitad, cifras que producen una enorme desproporción en el valor del voto al traducirlo en escaños. Por ejemplo, el valor del voto y del escaño de un votante herreño en relación con unos votantes grancanario o tinerfeño, que son los casos extremos, es de 17 o 18 veces más. Es cierto que los sistemas electorales mayoritarios no buscan la proporcionalidad entre número de votos y número de escaños, aunque en ocasiones la encuentran, y que los sistemas electorales proporcionales producen también desproporcionalidades más o menos intensas. En las Comunidades autónomas españolas el caso siguiente al canario es el vasco, con una desproporcionalidad de 1 a 4; y en las elecciones generales

La posición de las islas no capitalinas en Canarias

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españolas la desproporción que se produce entre un votante soriano o turolense y uno de las Provincias de madrid o Barcelona es de un orden similar. Pero la desproporción que origina el sistema electoral autonómico canario es de una magnitud tal que resulta excesiva o poco razonable, por lo que suscita una gran contestación social y política. a partir de las consideraciones anteriores, ciertas voces críticas caliﬁcan a veces a nuestro sistema electoral de poco democrático, lo cual constituye un error conceptual grave. El sistema es democrático y propio de un Estado de Derecho por cuanto ha sido aprobado por los órganos y los procedimientos establecidos en nuestro ordenamiento constitucional, es decir, la Constitución, el Estatuto de autonomía y demás normas de aplicación. otra cosa es que se le pueda caliﬁcar de desproporcional, poco representativo de la distribución de fuerzas políticas en la escena política canaria, y hasta de frustrante e injusto.

2. Introducción al sistema electoral autonómico canario Nuestro sistema electoral, ese Guadiana que aparece y desaparece por épocas de la escena política de las islas al compás de la coyuntura política, ha sido siempre una cuestión problemática en la vida política canaria, un asunto polémico recurrente en el archipiélago desde los tiempos preautonómicos o de autonomía provisional, durante la elaboración del Estatuto de autonomía, que diﬁcultó en gran medida, y después, durante todos estos años de vigencia estatutaria. Distinguió entre sí a los diferentes anteproyectos de Estatuto y fue uno de los tres problemas políticos fundamentales con el que hubo de enfrentarse el proceso autonómico de Canarias desde sus inicios, y que complicó extraordinariamente la elaboración y aprobación de su Estatuto de autonomía, junto con los referidos a la consecución del autogobierno por las vías previstas en los artículos 143 o 151 de la Constitución y a la ubicación territorial de las sedes de las instituciones comunitarias. Desde entonces ha sido un tema acerca del cual se ha debatido con intensidad en el conjunto de la sociedad isleña, en la escena política y en los círculos académicos canarios, apareciendo siempre rodeado de una especial conﬂictividad social y política, lo que motivó que fuera también una

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

cuestión no aprobada por unanimidad en la Propuesta de reforma estatutaria elevada a las Cortes Generales por el Parlamento de Canarias en 1996. En efecto. Esta polémica se agudizó hace tiempo, cuando la citada Propuesta de reforma del Estatuto de autonomía votada por el Parlamento autonómico se concretó en las dos Cámaras de las Cortes Generales en una efectivo reforma estatutaria por medio de la Ley orgánica de 30 de diciembre de 1996. Y tendremos una idea cabal de esta especial conﬂictividad que hemos señalado si consideramos que la Propuesta de reforma fue apoyada en la asamblea legislativa canaria por todos los Grupos Parlamentarios, excepto, precisamente, la regulación que contiene del sistema electoral autonómico, que solo obtuvo los votos de la entonces mayoría gubernamental (Coalición Canaria y Partido Popular). Tres elementos del sistema electoral autonómico canario, muy relacionados entre sí, han sido y son discutidos y discutibles constitucionalmente, y también desde el punto de vista social y político, siempre dando por supuesta la representación proporcional preceptuada por la Constitución, a saber: a) El número de Diputados comunitarios a elegir en cada circunscripción electoral; b) La determinación de las propias circunscripciones, exclusivamente insulares, y la ausencia de una circunscripción comunitaria o regional; y, por último, c) La barrera electoral de exclusión. La reforma estatutaria dejó las cosas tal como estaban en el texto estatutario inicial en lo referente al primero y al segundo de estos elementos, mientras que las alteró en el tercero: todo quedó igual, excepto las barreras, que fueron elevadas muy signiﬁcativamente. De acuerdo con el encargo recibido, nuestra Ponencia se circunscribe al elemento a) y una parte del b), mientras otros ponentes de la Jornada analizarán el resto de los elementos y aspectos del sistema electoral autonómico canario.

3. Mantenimiento de las actuales circunscripciones insulares No parece que este principio requiera un comentario extenso, toda vez que concita una absoluta unanimidad tanto política como ciudadana. salvo posiciones muy extremas y minoritarias, totalmente irrelevantes, ningún grupo social ni fuerza política ha negado nunca en Canarias la idoneidad

La posición de las islas no capitalinas en Canarias

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de estas circunscripciones. incluso los partidarios más acérrimos de la circunscripción comunitaria o regional –por ejemplo, la Plataforma Ciudadana para la reforma Electoral que se constituyó hace unos años en las dos Provincias canarias– la han planteado siempre como paralela a las circunscripciones insulares y coexistente con ellas, y nunca como alternativa o excluyente. En resumen, se trata de uno de las escasas cuestiones electorales en las que los canarios parece que estamos de acuerdo y, en consecuencia, es uno de los principios que nos unen en este asunto. Todas las Proposiciones de Ley y propuestas ciudadanas y políticas de reforma electoral en Canarias han coincidido en la misma perspectiva.

4. El número de Diputados en las circunscripciones de las Islas no capitalinas según manifestábamos antes, una reforma sustantiva del sistema electoral autonómico canario, como la que propugna esta Jornada y nosotros defendemos, pasa ineluctablemente por la disminución del número de Diputados a elegir en cada una de las islas no capitalinas, que están sobrerrepresentadas hasta extremos sorprendentes desde una perspectiva democrática, lo que conﬁere a este elemento electoral una especial problematicidad. El principio del mantenimiento del número de Diputados en las circunscripciones de las islas no capitalinas ha sido cuestionado en el pasado por numerosos grupos y sectores sociales –la citada Plataforma Ciudadana entre ellos– y por, al menos, dos fuerzas políticas: el Partido socialista Canario-PsoE e izquierda unida Canaria (iuC). Ya aﬁrmábamos antes que el número de Diputados comunitarios a elegir en cada circunscripción electoral es uno de los elementos del sistema electoral autonómico canario, muy relacionados entre sí, que han sido y son discutidos y discutibles constitucionalmente, y también desde el punto de vista social y político, aunque hemos de aclarar que este elemento nunca ha sido sometido, en cuanto tal, al parecer del Tribunal Constitucional. Por esta razón abordamos en este apartado de la Ponencia su análisis crítico. ahora bien, se trata de una materia muy sensible e innegociable para todas las fuerzas políticas de estricto ámbito insular no capitalino, y no resulta políticamente sensato plantear

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esta cuestión en ningún debate o negociación con ellos. Tampoco parece probable que las fuerzas políticas mayoritarias y de ámbito supra insular en la escena política canaria estén dispuestas a suscitar este tema, debido al coste electoral que podría suponer. En resumen, somos muy pesimistas respecto a que esas fuerzas políticas mayoritarias en la escena política canaria acometan efectivamente una reforma sustantiva y en profundidad del sistema electoral autonómico canario. Y sin su concurso, una reforma semejante es imposible. La explicación de esta postura rígida de las fuerzas políticas de estricto ámbito insular no capitalino reside en que vinculan la atención pública que se presta a sus respectivas islas, las políticas públicas y las inversiones que se decide o acuerda realizar en ellas a su número de Diputados en la Cámara autonómica. Desde nuestro punto de vista se trata de una posición equivocada que no se corresponde con la experiencia de lo sucedido durante los años transcurridos de nuestra autonomía. En toda la historia del Parlamento de Canarias nunca se ha votado según fracturas insulares o por Grupos Parlamentarios insulares, que no existen, y siempre se ha hecho según fuerzas políticas constituidas en Grupos Parlamentarios partidistas (con eventuales fugas de votos y rupturas de la disciplina de voto como en el caso de la Comisión de Tindaya y otros). Lo que ocurre es que, a veces, en el caso de los partidos de estricto ámbito insular, pueden coinciden las dos fracturas. No hay evidencia empírica alguna de que exista una relación de causaefecto entre la adopción de las decisiones políticas y las políticas públicas que afectan a las islas no capitalinas (por ejemplo, la cuantía de las inversiones públicas en ellas) y su número de Diputados autonómicos, es decir, el número de Diputados autonómicos a elegir en ellas. En cambio, sí la hay de que, como ocurre en todos los sistemas políticos democráticos, esas decisiones están relacionadas con la dinámica política entre el Gobierno y la oposición y en el interior de cada fuerza política, y también con otros diversos factores sociales y mediáticos (acción de los agentes sociales, los grupos de presión y de interés, y los medios de comunicación). En cualquier caso, esas decisiones están relacionadas con las mayorías y minorías parlamentarias, no con el número de Diputados por isla, que, lejos de contribuir a la defensa de ningún interés, lo único que consigue es aumentar el número de Diputados de los correspondientes partidos o fuerzas políticas.

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De todas formas, y por las razones explicadas más arriba, iniciamos ahora el análisis crítico de este principio. según hemos indicado, la cuestión del número de Diputados comunitarios a elegir en cada circunscripción no fue incluida en la reforma del Estatuto de autonomía, el cual, ya en su versión primitiva, estableció la siguiente distribución sobre un total de 60 Diputados, distribución que se conserva en nuestros días: 15 por Gran Canaria y por Tenerife; 8 por La Palma y por Lanzarote; 7 por Fuerteventura; 4 por La Gomera y 3 por El Hierro. En estas cifras y distribuciones insulares de escaños late el problema de la denominada igualdad sustancial o valor del voto y del escaño en el sufragio canario, o sea, el problema de la proporcionalidad entre el número de escaños a elegir y la población de Derecho o el censo electoral de cada circunscripción electoral, en relación con las otras circunscripciones (problema que va más allá de la simple igualdad material, que responde al principio de “un elector, un voto”). De esa forma, el sistema electoral autonómico canario quedó diseñado, en cuanto al número de escaños por circunscripción, en función no de criterios de proporcionalidad poblacional, sino exclusivamente de criterios territoriales de equilibrio y paridad interinsular e interprovincial (las paridades de las dos Provincias y de las islas capitalinas y no capitalinas, entre sí y además cada grupo de islas respecto al otro. Vid. Comentarios al Estatuto de Autonomía editados por el instituto Canario de administración Pública –iCaP– y marcial Pons, pp. 51-2), criterios que rompieron esta proporcionalidad poblacional electoral y, de forma paralela, sobrevaloraron cuantitativamente los votos de las islas no capitalinas en detrimento de los votos de las islas capitalinas, que, a su vez, también quedaron desproporcionados entre sí. Esto signiﬁca que los criterios territoriales fueron utilizados en el diseño del sistema electoral autonómico canario como únicos y no con carácter subsidiario y de complementariedad correctora, tal como establece el artículo 152.1 de la Constitución. (aunque, como después comprobaremos, se puede plantear la cuestión de la aplicabilidad a Canarias del precepto constitucional). Estas llamadas paridades de base territorial responden al perenne enfrentamiento o pleito insular entre las dos islas capitalinas canarias y a la búsqueda del equilibrio electoral entre ellas, y muchos sectores sociales y fuerzas políticas de las islas, entre ellas las que redactaron y aprobaron el Estatuto de autonomía, las consideran absolutamente necesarias e impres-

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cindibles por razones históricas, sociales, políticas y económicas internas del archipiélago. De hecho, su introducción en el Estatuto hizo viable el consenso que posibilitó la aprobación del mismo. Las tres paridades que suelen ser citadas de forma unánime y recurrente cuando se alude al sistema electoral autonómico canario son las paridades entre las dos Provincias canarias (30/30 Diputados); entre las islas capitalinas y no capitalinas (30/30 Diputados); y entre las islas capitalinas entre sí (15/15 Diputados). sin embargo, nosotros siempre hemos considerado importante –y así lo hemos publicado en repetidas ocasiones– una paridad adicional o cuarta, que se daría entre las islas no capitalinas de cada una de las dos Provincias canarias (15/15 Diputados). Nos parece una paridad muy importante y deﬁnitoria del sistema electoral autonómico canario en mayor medida que la segunda paridad (entre las islas capitalinas y no capitalinas), si tenemos en cuenta que todo el sistema de las paridades en su conjunto descansa sobre el equilibrio Gran Canaria-Tenerife y sus respectivas Provincias. Hasta tal punto esto es así, que el número de los Diputados de Lanzarote y La Palma, por un lado, y los de El Hierro y La Gomera, sumados, y Fuerteventura, por otro, es el mismo; y si no lo fuera se romperían las dos primeras paridades. En resumen, las paridades reﬂejan un equilibrio horizontal del archipiélago, y la verticalidad de la segunda sería extraña al sistema. El abandono del sistema territorial de las paridades y su sustitución por un criterio poblacional reduciría el número de Diputados comunitarios a elegir en cada circunscripción electoral insular y resolvería uno de los tres problemas del sistema electoral autonómico canario a que antes nos referíamos. De hecho, este abandono es el elemento clave y la condición necesaria (y de una problematicidad extrema) en toda reforma sustantiva y en profundidad del sistema electoral autonómico canario. Cualquier reforma que no lo incluya sería una reforma meramente cosmética y poco creíble. ahora bien, nadie –y nosotros tampoco– ha propugnado nunca en sustitución de las paridades la adopción de un criterio poblacional estricto, un criterio drástico que concedería más de 25 Diputados a cada una de las islas capitalinas, dejaría a las islas no capitalinas de mayor población con un máximo de unos 3 Diputados en el mejor de los casos, y obligaría a La Gomera y El Hierro a compartir uno. se trata, por el contario, de aplicar una orientación poblacional a la distribución de escaños entre las islas, de modo que

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resulte una proporcionalidad electoral razonable y asumible, lejos de la desproporción actual de 1 a 18. La reducción del número de Diputados de las islas no capitalinas sería entonces no radical y, a su vez, proporcional a la población de cada una. Los efectos de la desproporcionalidad electoral se maniﬁestan en la desigualdad en el valor del voto y del escaño. De acuerdo con lo anterior, y como explicábamos antes, el valor del voto de un elector de la isla de El Hierro, en términos de su traducción en escaños, resulta ser, a tenor de los resultados de los procesos electorales autonómicos más cercanos en el tiempo, aproximadamente unas 18 veces mayor que el de uno de las islas de Gran Canaria o Tenerife, siendo estos los casos insulares extremos, cuando las siguientes desproporcionalidades electorales autonómicas están a mucha distancia. En efecto, la mayor diferencia en el resto de las Comunidades autónomas españolas se da entre los Territorios Históricos vascos de Álava y Guipúzcoa, de menor y mayor población, respectivamente, y alcanza solo algo más de 4 veces; y casi otro tanto ocurre con un voto de la isla de Formentera en relación a otro de la isla de mallorca. incluso una Comunidad autónoma, la aragonesa, en el artículo 13.4 de su Ley 2/1987, de 16 de febrero, Electoral de la Comunidad autónoma de aragón, artículo redactado según su Ley 7/1999, 9 abril, de administración Local, limita el máximo posible de esa desproporcionalidad electoral entre las tres circunscripciones provinciales aragonesas a 2,75. En cuanto a las elecciones legislativas nacionales, la desproporcionalidad electoral máxima reside en que el voto de un soriano o un turolense vale también unas 4 o 5 veces más que el de un madrileño o un barcelonés. En otras palabras, en contra de lo que establece el artículo 152.1 de la Constitución: “(...), un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio (...)”, los criterios territoriales o mayoritarios fueron utilizados en el diseño del sistema electoral autonómico canario con carácter único y no subsidiario y de complementariedad correctora. Es evidente, por supuesto, que, como adelantábamos más arriba, se puede plantear, y así se ha hecho por parte de algunos autores, la cuestión del ámbito de aplicación de este artículo constitucional y el problema de su aplicabilidad o no a todas las Comunidades autónomas, en el sentido de que alude expresamente a “(...) los Estatutos aprobados por el procedi-

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miento a que se refiere el artículo anterior (...)”, aunque sin olvidar que ya el artículo 9.2 del Estatuto de autonomía de Canarias establece el mandato de la proporcionalidad electoral. Pues bien; sobre esta cuestión la práctica totalidad de la doctrina y la propia jurisprudencia constitucional, con la excepción de alguna sentencia aislada, es unánime en afirmar la aplicabilidad del precepto a todas las Comunidades autónomas por razones de sistemática constitucional. Hemos de tener en cuenta, además, el principio dispositivo que incorpora la Constitución en cuanto a la organización y las competencias de las Comunidades autónomas. a este respecto, resulta curioso señalar que el voto particular concurrente del magistrado don Pedro Cruz Villalón, que fue Presidente del Tribunal Constitucional, a la sentencia del alto Tribunal que legitimó constitucionalmente la elevación de las cuantías de las barreras electorales de exclusión canarias en la reforma estatutaria de 1996, a la que antes nos referíamos, se fundamentó precisamente en su opinión (única entre los 12 magistrados del Tribunal) de la no aplicabilidad a Canarias del citado artículo constitucional. Considerando los argumentos anteriores, nuestra opinión personal siempre se ha inclinado por una reducción proporcional y razonable de los Diputados no capitalinos en beneficio de un aumento de los capitalinos, si bien reconocemos por las razones expuestas la extrema conflictividad de la medida y su muy improbable adopción. De hecho, algunas Proposiciones de Ley y propuestas de reforma electoral canaria presentadas en estos años, como la de los herreños de la agrupación Herreña independiente (aHi), no han dejado de abordar el problema, aunque lo han hecho aumentando el número de los Diputados capitalinos y no variando el de los no capitalinos. una propuesta de este tipo lleva implícito el principio de intangibilidad del número de Diputados atribuido a cada una de las islas no capitalinas, aunque busca corregir algunos de sus efectos más perversos de desproporcionalidad electoral sin tener que recurrir a la creación de la circunscripción comunitaria o regional por el procedimiento de aumentar el número de los Diputados de las islas capitalinas. Esta propuesta de aumento nos parece equivalente, en parte, a dicha creación, aunque con efectos diferentes, porque en la circunscripción comunitaria o regional los votos de las islas capitalinas serían decisivos para salir elegido.

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se anuncia una Comisión parlamentaria para la reforma del sistema electoral autonómico canario. Y es evidente que la decisión que el Parlamento y el Gobierno autonómicos van a adoptar al respecto se basará en criterios de oportunidad política y rentabilidad electoral. Es decir, excluida una reducción proporcional y razonable de los Diputados no capitalinos en beneﬁcio de un aumento de los capitalinos, el Parlamento y el Gobierno autonómicos tendrán que valorar cuál de las siguientes opciones les conviene políticamente: a) Crear la circunscripción comunitaria o regional como alternativa al aumento de los Diputados capitalinos, que altera una de las paridades, concretamente la segunda; b) No crear la circunscripción comunitaria o regional y aumentar el número de los Diputados de las islas capitalinas, con la subsiguiente citada alteración de una de las paridades que comporta; y c) No aceptar ninguna de las dos opciones anteriores y dejar las cosas como están, salvo disminuir la cuantía actual de las barreras electorales, anormalmente alta, un elemento del sistema electoral autonómico canario cuyo análisis corresponde a otras Ponencias de la Jornada. Es evidente que la opción a) es susceptible de ser utilizada como factor de cambio o presión en cualquier negociación. Pero vayamos por partes.

5. La circunscripción comunitaria o regional Nuestra opinión personal siempre se ha mostrado favorable a la circunscripción comunitaria o regional por las razones que exponemos a continuación. Pues bien, este segundo elemento electoral canario al que antes nos referíamos, las circunscripciones insulares y la ausencia de una circunscripción comunitaria o regional, tampoco fue abordado por la reforma estatutaria, tal como hemos recordado. La introducción en Canarias de una circunscripción electoral autonómica de ese carácter, sin perjuicio del mantenimiento de las circunscripciones insulares e, incluso, del sistema de las paridades, contribuiría a paliar en alguna medida el citado problema de la igualdad sustancial en el sufragio canario siempre que fuera posible dotar a esa circunscripción comunitaria o regional de un número suﬁciente de escaños. Porque los efectos electorales de la ausencia de tal circunscripción se maniﬁestan en un incremento de la desproporcionalidad del sistema, ya de

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por sí escandalosamente alta. Estos escaños podrían obtenerse a partir de una reducción proporcional en las circunscripciones insulares y/o de los 10 escaños que la Disposición Transitoria Primera en relación con el artículo 9.3 del Estatuto de autonomía permite añadir a los actuales 60 Diputados del Parlamento canario. mientras más escaños se detrajeran de las circunscripciones insulares y más escaños se asignaran a la circunscripción comunitaria o regional más aumentaría la proporcionalidad del sistema, aunque por este procedimiento no solo no se alcanzaría en la práctica la proporcionalidad absoluta, sino que ni siquiera así lo prescribe la Constitución. En efecto; ya hemos comprobado más arriba como se da una cierta desproporcionalidad electoral en todas las Comunidades autónomas y también en las elecciones legislativas estatales. El problema es que en esos espacios electorales esa desproporcionalidad suele oscilar entre 2,5 y 5, y en Canarias está en torno a 18. No olvidemos tampoco que el artículo 152.1 de la Constitución establece que los sistemas electorales autonómicos han de ser de representación proporcional, pero han de asegurar, además, la representación de las diversas zonas del territorio, es decir, incorporar elementos de representación territorial o mayoritaria. Por otra parte, creemos haber demostrado cumplidamente en otro lugar (Vid. Comentarios al Estatuto de Autonomía de Canarias cit., pp. 59-62) que esta introducción paralela y no excluyente en el sistema electoral autonómico canario de una circunscripción comunitaria o regional no requeriría la reforma estatutaria (a pesar de que existe un Dictamen contrario del Consejo Consultivo, que nos parece haber rebatido) y que sus efectos en la composición parlamentaria canaria serían de moderado reforzamiento de las fuerzas políticas mayoritarias, con lo que el sistema político canario ganaría estabilidad, sin alterar básicamente las opciones de gobierno y de oposición. En otras palabras, las fuerzas políticas con implantación en las islas capitalinas saldrían favorecidas en proporción directa a dicha implantación, y esta es la razón última real que impediría a las fuerzas políticas de estricto ámbito insular no capitalino aceptar la circunscripción comunitaria o regional y, a cambio, les inclinaría a mostrarse dispuestas a renunciar a la paridad actual del número de Diputados entre islas capitalinas y no capitalinas. La cuestión de la necesidad de la reforma estatutaria para introducirla en el sistema puede ser esgrimida como razón formal para su negativa a aceptar

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la circunscripción comunitaria o regional, pero, en todo caso, el debate sobre la necesidad o no de esta reforma pierde fuerza si tenemos en cuenta que una propuesta de aumento de los Diputados capitalinos requeriría la aplicación de la Disposición Transitoria Primera del Estatuto. Y que esta Disposición impone para hacerlo una mayoría cualificada de las dos terceras partes de los miembros del Parlamento canario, superior a la mayoría absoluta requerida para iniciar el procedimiento de reforma, a tenor del artículo 64.b) estatutario, aunque es cierto que no necesitada de la fase posterior en sede parlamentaria estatal que la reforma requiere. De modo que es verdad que en esa circunscripción comunitaria o regional los votos de las islas capitalinas serían decisivos para salir elegido y que los efectos cuantitativos de su introducción en la composición parlamentaria canaria serían de moderado reforzamiento de las fuerzas políticas con mayor implantación en estas islas capitalinas (Vid. Comentarios al Estatuto de Autonomía cit., pp. 62-4), lo que es democráticamente correcto dada la enorme desigualdad poblacional que existe entre ellas y las islas no capitalinas. Pero no nos parecen fundamentadas aquellas opiniones que se manifiestan en el sentido de que la circunscripción comunitaria o regional produciría dos clases de Diputados: regionales e insulares. Existen suficientes ejemplos en los sistemas electorales democráticos comparados para poder afirmar todo lo contrario. así, encontramos Diputados elegidos en el mismo proceso electoral en diferente clase de circunscripciones e, incluso, según diferentes fórmulas electorales o con arreglo a criterios proporcionales unos y mayoritarios otros, y hasta con diferentes procedimientos no solo en el reparto de los votos restantes, sino en su aprovechamiento para la elección de Diputados suplementarios. Y sin ir más lejos, en el actual senado, por ejemplo, existen senadores con tres distintos orígenes (provinciales, insulares y autonómicos), sin que a nadie se le haya ocurrido nunca establecer entre ellos diferencias sustantivas en base a tales orígenes diferenciados. La introducción en Canarias de una circunscripción electoral de carácter comunitario o regional, sin perjuicio del mantenimiento de las actuales circunscripciones insulares e, incluso, del sistema de las paridades, contribuiría indudablemente, además de a incrementar la proporcionalidad del sistema, a fomentar una cultura política pancanaria y solidaria. La configuración actual del sistema electoral autonómico canario, fundamentado ex-

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clusivamente en la territorialidad insular y formalmente proporcional, pero mayoritario en la práctica, incentiva de hecho las tendencias disgregadoras ya presentes en la cultura política isleña, tendencias que se manifiestan, por ejemplo, en el llamado pleito insular. Y las convocatorias electorales estatales no contribuyen a solucionar el problema porque la circunscripción, o bien continúa siendo insular (senado), o bien es provincial (Congreso de los Diputados), en la práctica dominada por las islas capitalinas. De esta manera, y debido a nuestro sistema electoral autonómico, entre nosotros el discurso político, las campañas electorales y el liderazgo político tienen un ámbito exclusivamente insular y no comunitario. Las campañas electorales autonómicas son muy representativas de lo que afirmamos: como las listas son insulares, las fuerzas políticas y los candidatos, que dependen únicamente de los votos de una isla, practican un doble –o séptuple– lenguaje, dicen –y prometen– en cada isla cosas distintas, adecuadas a lo que su audiencia quiere oír, y los candidatos, el discurso y hasta los carteles de propaganda electoral de cada candidatura son diferentes en cada isla. Esta octava circunscripción electoral, la comunitaria o regional, coadyuvaría al aumento de la proporcionalidad del sistema, pero, sobre todo, como decimos, contribuiría indudablemente a fomentar una cultura política pancanaria y solidaria. El caso de los candidatos a la Presidencia del Gobierno autonómico, y de los propios Presidentes, resulta especialmente ejemplificador. Hasta ahora, todos los datos nos indican que el pueblo canario tiende a identificarlos con una isla determinada y a percibirlos como representantes y favorecedores de ella, en detrimento de las otras. Han sido el número uno de una lista insular y, en consecuencia, no han sido votados por todo el pueblo canario, sino únicamente por el electorado de una isla, aunque, por supuesto, después, en la investidura parlamentaria, reciben el apoyo de los representantes de ese pueblo. Pero es un apoyo que el ciudadano de la calle percibe como indirecto. Hemos de tener en cuenta, además, que los canarios, como los griegos clásicos, no tenemos un sistema de naturalización social insular, es decir, nuestra cultura popular nos identifica por nuestro lugar de nacimiento y no por nuestra residencia o por la isla en donde desarrollamos nuestra vida; y, por añadidura, presupone que siempre vamos a favorecer a la isla en donde nacimos en detrimento de las demás.

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La efectividad beneﬁciosa de esta introducción en el sistema electoral autonómico canario de una circunscripción de carácter comunitario o regional habría de completarse con otra, que solo podría adoptarse, claro está, por la vía consuetudinaria y de los denominados por el parlamentarismo británico covenants o pactos políticos y constitucionales fundamentales, al margen del texto estatutario: la inclusión de los candidatos a la Presidencia del Gobierno autonómico necesariamente en las listas comunitarias o regionales de sus respectivas fuerzas políticas, con su obligado correlato de un discurso político y una campaña electoral de ámbito auténticamente comunitario, es decir, canario.

6. Mecanismos de defensa de los intereses de las Islas no capitalinas ¿Cuál es el objeto de los sistemas electorales? ¿Qué producen los sistemas electorales? La respuesta a estos interrogantes nos lleva a las denominadas funciones electorales, que son, al menos, las siguientes: a) La función representativa del pueblo; b) La función legitimadora de las autoridades políticas; c) La función de producción de gobierno y dirección política; d) La función de reclutamiento de las elites políticas; y e) La función de socialización política de los ciudadanos. El título de nuestra Ponencia menciona los «mecanismos de defensa de sus intereses al margen del sistema electoral» en alusión a las islas no capitalinas, lo cual presupone que los sistemas electorales son un mecanismo de defensa de intereses. ¿Es así? ¿Es esa aﬁrmación correcta? En principio sí es correcta, porque los sistemas electorales coadyuvan a la defensa de intereses sociales a través de su función representativa del pueblo. ahora bien, planteadas así las cosas, debemos cuestionarnos el propio concepto y contenido de esos intereses defendidos. Negamos que una isla, en cuanto tal, ya sea capitalina o no capitalina, tenga unos intereses globales especíﬁcos. serán cada ciudadano o cada grupo social los que tengan determinados intereses que pretendan legítimamente defender. Y esos intereses serán diferentes, y aún contradictorios, según los ciudadanos o los grupos sociales. Lo contrario supone la falacia nacionalista de la represen-

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tación global de la totalidad de los intereses comunes o colectivos, una idea que, llevada al extremo, nos conduciría al partido único y a la dictadura. En la realidad, además, en las islas no capitalinas esos supuestos intereses comunes o colectivos corren el peligro de ser la coartada o el camuﬂaje de espurios intereses de redes clientelares y caciquiles. Los intereses de los ciudadanos y los grupos sociales de todas las islas son defendidos por todas las instituciones democráticas nacionales y autonómicas de los tres poderes en el ámbito de sus competencias, desde el Congreso de los Diputados al último ayuntamiento, y también por el ordenamiento jurídico propio de un Estado de Derecho, desde la Constitución y el Estatuto de autonomía hasta la última norma jurídica. Pero, incluso, aunque en ciertos casos y materias admitiésemos la existencia de unos intereses propios y especíﬁcos de cada isla no capitalina, ya señalábamos antes que en toda la historia del Parlamento de Canarias nunca se ha votado según fracturas insulares o por Grupos Parlamentarios insulares, que no existen, y siempre se ha hecho según fuerzas políticas constituidas en Grupos Parlamentarios partidistas (con eventuales fugas de votos y rupturas de la disciplina de voto como en el caso de la Comisión de Tindaya y otros). Lo que ocurre es que, a veces, en el caso de los partidos de estricto ámbito insular, pueden coincidir las dos fracturas. a pesar de ello, y como advertíamos más arriba, el principio del mantenimiento del número de Diputados en las circunscripciones de las islas no capitalinas constituye una materia muy sensible e innegociable para todas las fuerzas políticas de estricto ámbito insular no capitalino. La explicación de esta postura rígida de las fuerzas políticas de estricto ámbito insular no capitalino reside en que vinculan la atención pública que se presta a sus respectivas islas, las políticas públicas y las inversiones que se decide o acuerda realizar en ellas a su número de Diputados en la Cámara autonómica. Desde nuestro punto de vista se trata de una posición equivocada que no se corresponde con la experiencia de lo sucedido durante los años transcurridos de nuestra autonomía. No hay evidencia empírica alguna de que exista una relación de causa efecto entre la adopción de las decisiones políticas y las políticas públicas que afectan a las islas no capitalinas (por ejemplo, la cuantía de las inversiones públicas en ellas) y su número de Diputados autonómicos, es decir,

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el número de Diputados autonómicos a elegir en ellas. En cambio, sí la hay de que, como ocurre en todos los sistemas políticos democráticos, esas decisiones están relacionadas con la dinámica política entre el Gobierno y la oposición y en el interior de cada fuerza política, y también con otros diversos factores sociales y mediáticos (acción de los agentes sociales, los grupos de presión y de interés, y los medios de comunicación). En cualquier caso, esas decisiones están relacionadas con las mayorías y minorías parlamentarias, no con el número de Diputados por isla, que, lejos de contribuir a la defensa de ningún interés, lo único que consigue es aumentar el número de Diputados de los correspondientes partidos o fuerzas políticas. a la hora de tratar los mecanismos de defensa de intereses insulares, resulta obligado referirse al veto insular del artículo 12.4 del Estatuto de autonomía, que en la historia parlamentaria canaria ha tenido una escasísima utilización, reducida a unos pocos casos. Esta disposición establece: «Cuando al menos los dos tercios de los Diputados representantes de una isla se opusieran en el Pleno a la adopción de un acuerdo por considerarlo perjudicial para la misma, el asunto se pospondrá a la sesión siguiente». La expresión «Diputados representantes de una isla» es incorrecta y contraria a la teoría de la representación política y de la democracia: todos y cada uno de los Diputados autonómicos canarios representan a la totalidad del pueblo canario en su conjunto. La circunscripción es solo un elemento más de los sistemas electorales en orden a la organización del sufragio, pero no atribuye representación propia o particularizada.

7. Consideraciones finales a modo de conclusión Para concluir nuestra Ponencia, creemos necesario incluir unas consideraciones ﬁnales conclusivas de carácter teórico general. En primer lugar, ante las demandas de reforma del sistema electoral autonómico canario y el análisis de sus evidentes problemas de representación, ante el problema electoral canario, hemos de advertir que no existen sistemas electorales neutros o inocentes. Todos los sistemas electorales comportan efectos políticos determinados y afectan cualitativa y cuantitativamente a la representación política, es decir, a la composición de las Cámaras representativas.

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De modo que, como cuestión previa a la reforma de un sistema electoral, hemos de ponernos de acuerdo sobre los efectos que queremos eliminar o corregir y los efectos que queremos conseguir con la reforma. En el sistema electoral autonómico canario y en sus propuestas de reforma se refleja y dirime la concepción política de Canarias de cada uno. Los sistemas electorales forman parte de los sistemas políticos, expresan la relación de fuerzas existente en ellos y son el resultado de la misma. así pues, reflejan la concepción del sistema político que tienen las fuerzas políticas mayoritarias y su opinión sobre los objetivos o fines políticos prioritarios. En consecuencia, la reforma de los sistemas electorales siempre es problemática y dificultosa, ya que implica variaciones en la concepción del sistema político y en la determinación de los objetivos o fines políticos prioritarios. además, surge la cuestión de cómo afectará la reforma a los resultados electorales de cada fuerza política. Ninguna fuerza política, por ejemplo, estará dispuesta a modificar –y menos destruir– la escalera electoral que le ha permitido gobernar o tener expectativas de hacerlo. No es conveniente para la buena salud democrática de un sistema político ni para su legitimidad que el sistema electoral sea cuestionado por la opinión pública y los medios de comunicación de forma generalizada. Pero tampoco que la reforma electoral se plantee constantemente y de forma recurrente en las instancias políticas. Por eso sería muy de desear que esta vez fuera la definitiva, que se reformara sustantivamente y en profundidad nuestro sistema electoral, y que los ciudadanos canarios no tuviésemos que seguir planteando constantemente y de forma recurrente esta reforma.

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BIBLIOGRAFÍA PROPIA SOBRE SISTEMAS ELECTORALES Y EL SISTEMA ELECTORAL AUTONÓMICO CANARIO a) Proyectos de investigación financiados – Las elecciones políticas en Canarias 1976-1986. Resultados y análisis. La década democrática en Canarias, subvencionado por la Consejería de administración Territorial y Desarrollo autonómico y publicado por la Consejería de la Presidencia de la Comunidad autónoma de Canarias, en virtud de contrato suscrito en santa Cruz de Tenerife el día 15 de julio de 1984. – ayuda a la investigación obtenida en virtud de Concurso público convocado por el Centro de Estudios Constitucionales, conjuntamente con la Comunidad autónoma de Canarias, mediante sendas resoluciones respectivas de fechas 24 y 20 de octubre de 1985, publicadas en el Boletín oficial del Estado (B.o.E.) y en el de la Comunidad autónoma de Canarias (B.o.C.a.C.) del siguiente día 30 de octubre, para la realización de un estudio sobre: Sistema electoral y Comunidad Autónoma de Canarias. – “El sistema electoral canario”, investigación realizada con una ayuda obtenida en virtud de Concurso público convocado por el Centro de Estudios Constitucionales conjuntamente con la Comunidad autónoma de Canarias, en Boletín de Documentación, núm. 11, Consejería de la Presidencia del Gobierno de la Comunidad autónoma de Canarias, santa Cruz de Tenerife, agosto 1986, pp. 1-43. – investigador principal en el trabajo específico de investigación encargado por el Parlamento de Canarias al Departamento de Derecho Constitucional, Ciencia Política y sociología de la universidad de La Laguna, según acuerdos de la mesa del Parlamento de 28 de julio y 28 de diciembre de 1988, sobre: Compilación, sistematización y elaboración de los resultados electorales habidos en Canarias el 10 de junio de 1987 en las elecciones al Parlamento de Canarias, con la finalidad de su publicación por el Parlamento.

b) Publicaciones b.1) Publicaciones –Libros– Las elecciones políticas en Canarias 1976-1986. Resultados y análisis. La década democrática en Canarias, Gobierno de la Comunidad autónoma de Canarias, Consejería de la Presidencia, servicio de Publicaciones, madrid, 1987, pp. 388.

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(Con otro autor): Las elecciones al Parlamento de Canarias 1987, ii Legislatura, Parlamento de Canarias, santa Cruz de Tenerife, 1989, pp. 184.

b.2) Publicaciones –Artículos y capítulos de libros– “autogobierno y política: sistema de partidos y comportamiento electoral en Canarias”, en aa.VV., Canarias ante el cambio, instituto de Desarrollo regional, universidad de La Laguna, Banco de Bilbao en Canarias, Junta de Canarias, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la universidad de La Laguna, santa Cruz de Tenerife, 1981, pp. 173-96. Capítulo X: “Geografía electoral. mapa político y electoral”, en Geografía de Canarias, tomo ii: Geografía Humana, Edt. interinsular Canaria, s.a., santa Cruz de Tenerife, 1985, pp. 269-86. “El sistema electoral canario”, investigación realizada con una ayuda obtenida en virtud de Concurso público convocado por el Centro de Estudios Constitucionales conjuntamente con la Comunidad autónoma de Canarias, en Boletín de Documentación, núm. 11, Consejería de la Presidencia del Gobierno de la Comunidad autónoma de Canarias, santa Cruz de Tenerife, agosto 1986, pp. 1-43. “El sistema de partidos en el Estado de las autonomías”, en Política y Sociedad, revista trimestral de Ciencias sociales de la universidad Complutense de madrid, Facultad de Ciencias Políticas y sociología, vol. i, núm. 3, madrid, primavera 1989, pp. 15-28. (Con otro autor): Capítulo V: “mapa político y electoral de Canarias”, en Geografía de Canarias 1985-1991, tomo Vii, Edt. interinsular Canaria, s.a., santa Cruz de Tenerife, 1992, pp. 87-122. “Las elecciones en Canarias: autonomía e insularismo”, en CasTiLLo, P. del (Ed.), Comportamiento político y electoral, Centro de investigaciones sociológicas (Cis), Col. academia, madrid, 1995, pp. 323-61. “aspectos políticos y electorales de la autonomía de Canarias”, en aa.VV., Régimen Económico y Fiscal de Canarias. (Estudios y legislación), instituto universitario de Desarrollo regional y Área de Derecho Financiero de la universidad de La Laguna, La Laguna, 1995, pp. 113-36. “El Parlamento. sistema electoral. arts. 8 y 9”, en VaroNa GÓmEZ-aCEDo, J. (Dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de Canarias, instituto Canario de administración Pública (iCaP), marcial Pons, Edcs. Jurídicas y sociales, s.a., madrid, 1996, pp. 33-74.

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“El Parlamento. arts. 10 al 12”, en VaroNa GÓmEZ-aCEDo, J. (Dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de Canarias, instituto Canario de administración Pública (iCaP), marcial Pons, Edcs. Jurídicas y sociales, s.a., madrid, 1996, pp. 75-111. Capítulo 15: “Los sistemas electorales”, en ÁGuiLa, r. del (Ed.), Manual de Ciencia Política, Edt. Trotta, s.a., Col. Estructuras y Procesos, serie Ciencias sociales, madrid, 1997, pp. 349-90. “La construcción electoral de Canarias en la autonomía: una cuestión no resuelta”, en aLCÁNTara, m. y marTÍNEZ, a. (Eds.), Las elecciones autonómicas en España, 1980-1997, Centro de investigaciones sociológicas (Cis), Col. academia, madrid, 1998, pp. 119-49. “Los sistemas electorales de las Comunidades autónomas en la Constitución”, en Anales de la Facultad de Derecho, núm. 16, secretariado de Publicaciones de la universidad de La Laguna, La Laguna, 1999, pp. 161-84. “Los resultados del 9 de marzo y la legislación electoral española”, en Temas para el debate, núm. 162, iniciativas Editoriales sistema, s.a., madrid, mayo 2008, pp. 37-40. “El sistema electoral autonómico canario”, Debate 1: “Estado actual y futuro de las relaciones de Canarias con el Estado y la unión Europea”, en Parlamento y Sociedad: Ideas para el futuro, Parlamento de Canarias, santa Cruz de Tenerife, 2011, pp. 13-8. Capítulo Vii: “sistemas electorales y sistemas de partidos”, en marTÍNEZ CuaDraDo, m. y mELLa mÁrQuEZ, m. (Eds.), Partidos políticos y sistemas de partidos, Edt. Trotta, s.a., Col. Estructuras y Procesos, serie Ciencias sociales, madrid, 2012, pp. 233-65.

b.3) Otras publicaciones “La cuestión insular en el sistema electoral canario”, en Disenso, revista Canaria de análisis y opinión, núm. 4, Las Palmas de Gran Canaria, junio 1993, pp. 18-20. (Con otro autor): Las elecciones al Parlamento de Canarias 1991, iii Legislatura, Parlamento de Canarias, santa Cruz de Tenerife, 1993, pp. 160. (Con otro autor): Voz “abstencionismo”, en Gran Enciclopedia Canaria, tomo i, Ediciones Canarias, s.a., santa Cruz de Tenerife, 1994. Voz “Censo electoral”, en Gran Enciclopedia Canaria, tomo iV, Ediciones Canarias, s.a., santa Cruz de Tenerife, 1996.

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(Con otro autor): Las elecciones al Parlamento de Canarias 1995, iV Legislatura, Parlamento de Canarias, Las Palmas de Gran Canaria, 1996, pp. 206. (Con otro autor): Voz “Circunscripciones electorales”, en Gran Enciclopedia Canaria, tomo iV, Ediciones Canarias, s.a., santa Cruz de Tenerife, 1996. “una ocasión perdida. La reforma estatutaria y el sistema electoral canario”, en Disenso, revista Canaria de análisis y opinión, núm. 18, Las Palmas de Gran Canaria, enero 1997, pp. 32-3. Política, democracia y Parlamento: el sistema electoral canario entre la Constitución y las Islas, Lección inaugural de la apertura del curso académico 1998-99, Centro asociado de Tenerife de la universidad Nacional de Educación a Distancia (uNED), La Laguna, 19 de octubre de 1998, pp. 18. (Con otro autor): Voz “Elecciones”, en Gran Enciclopedia Canaria, tomo Vi, Ediciones Canarias, s.a., santa Cruz de Tenerife, 1998. “abstención activa”, en rEYEs, r. (Dir.), Diccionario Crítico de Ciencias Sociales. Terminología Científico-Social, vol. i, universidad Complutense de madrid, Edt. Plaza y Valdés, madrid-méxico, 2009, pp. 1-3.

c) Dictámenes e informes – Informe sobre el sistema electoral canario, informe técnico solicitado por la Comisión de Estudio de la reforma del Estatuto de autonomía de Canarias del Parlamento autonómico y presentado en la sesión celebrada, en santa Cruz de Tenerife, el día 25 de junio de 1993. – Informe a la Presidencia del Gobierno de Canarias sobre el sistema electoral autonómico canario, La Laguna (Tenerife), septiembre de 2000, pp. 19. – Informe al Parlamento de Canarias sobre el sistema electoral autonómico canario, informe técnico solicitado por la Comisión del Parlamento de Canarias para la discusión de los criterios rectores de la reforma del sistema electoral y presentado en la sesión celebrada, en santa Cruz de Tenerife, el día 7 de mayo de 2001, pp. 5.

EL SISTEMA ELECTORAL AUTONÓMICO CANARIO: UNA REVISIÓN NECESARIA, IMPERIOSA E INAPLAZABLE Juan Fernando López Aguilar Catedrático de Derecho Constitucional. Eurodiputado socialista

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Cuando, en el verano de 2015, los organizadores de estas Jornadas me hicieron llegar su invitación para intervenir en una mesa redonda acerca de la “necesidad y urgencia de la reforma del sistema electoral autonómico canario” dije que sí, sin dudarlo. No sólo porque me brinda la oportunidad de tomar parte de un acto cívico sobre un objeto de indudable interés público, encontrarme con personas a las que respeto y estimo en este lado de la mesa, y disfrutar del honor de intercambiar opiniones y puntos de vista desde la complementariedad o desde la pluralidad de enfoques, sino también porque me ofrece una ocasión de serles útil en una discusión coral sobre un asunto que motiva a todos los asistentes a este encuentro aquí esta tarde. Intentaré hacerlo en el tiempo asignado, con dos coordenadas en mente. La primera, hacerlo evitando el riesgo del solapamiento o la duplicación de testimonios ya escuchados. La segunda, serle fiel a mis propias convicciones, las mismas que en este punto sostengo desde hace largo tiempo y por las que vengo abogando en distintas estaciones vitales y circunstancias. El primer punto que quiero abordar es el que se refiere a la especificidad en sí del autogobierno canario. Prescindo de consideraciones históricas y genealógicas de la autonomía canaria, pero es preciso recordar que la singularidad de la inserción canaria en el proceso histórico de la unificación política del Estado (primero, en la Corona de Castilla, en régimen de Señorío o de Realengo) se proyecta sobre la entera historia constitucional española (desde 1808 hasta la fecha) pasando por su distinguida modalidad de inserción en la Constitución Española de 1978 (arts. 69, 139.2, 141 y Disposición Adicional 3ª CE), así como a la adhesión a la construcción europea (art. 349 TFUE, Región Ultraperiférica). Hace más de 20 años que he venido sosteniendo la necesidad imperiosa de federalizar el Estado Autonómico Español. Lo he sostenido en extenso en varios de mis libros, monografías y ensayos como profesor y experto en Derecho Constitucional: así, en mi Estado autonómico y hechos diferenciales: una aproximación al “hecho diferencial” en el Estado compuesto de la Constitución de 1978: el caso de la autonomía canaria (1998), también en Lo stato autonómico spagnolo: federalismo asimmetrico (1998), y de nuevo en mi contribución al Manual de Derecho Constitucional (2009), coordinado por Francisco Balaguer y del que soy coautor.

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Federar no es desunir, sino todo lo contrario: federar es unir, y hacerlo en la Constitución. Pactar la forma de unión, y hacerlo en la Constitución. Pero federalizar implica también constitucionalizar la integración de la diversidad, lo que, en España, comporta el reconocimiento de la singularidad. La expresión doctrinal, puesto que no aparece en la letra de la Constitución, del “hecho diferencial” –sobre la que publiqué algunas monografías en los años 90– alude a ese irreductible factor de singularidad que impide reducir sin más a la uniformidadel trato a los distintos sustratos de heterogeneidad que laten en las entidades territoriales que estructuran la unidad política del Estado: lenguas (art. 3 CE), culturas (art. 149.3 CE), derechos civiles forales y especiales (art. 149.1.8 CE), regímenes ﬁscales especiales (Disposición Adicional 1ª CE y Disposición Adicional 3ª CE),... y la insularidad (art. 138.2 CE). De modo que federar es unir, vamos a ser claros en esto. Federar es unir, no lo contrario. En España hay un pensamiento conservador que está instalado desde los años 30 del pasado siglo en la idea de que federar es centrifugar y segregar. Es lo contrario: federar es pactar la unión. Pero hacerlo desde la Constitución, cosa que no solamente no sucede en este momento, sino que no ha sucedido en los últimos cuarenta años de Constitución en España. Hay que saber que la Constitución española de 1978 no estructura el Estado de las autonomías. Ni siquiera lo ordena, sencillamente lo hizo posible. Yo me sé la Constitución de memoria y me asombra todavía a estas alturas comprobar que esto lo sabe muy poca gente: en España muy poca gente sabe que la expresión “Estado de las autonomías” o el “Estado autonómico” no aparece por ningún lado en la Constitución. En efecto, la Constitución no establece el Estado de las autonomías, simplemente estableció los procedimientos por los cuales se podría crear comunidades autónomas, sin decir cuántas ni con qué competencias, y una serie de artículos competenciales por los cuales en el curso de las reformas que tuvieran lugar cada cinco años determinadas competencias estatales podían ser vaciadas en favor de las comunidades autónomas. Pero en la Constitución no hay ninguna ordenación territorial del Estado. Ya va siendo hora, cuarenta años después, de que seamos capaces, con madurez, de dar cuenta de quiénes somos y cómo somos: una España muy diversa donde hay identidades y situaciones distinguidas, diferenciadas y singulares. Y no tengo ninguna duda de que Cataluña es una.

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A la hora de abrir paso a esa reforma, no hacer nada no es una opción. Ese inmovilismo es el que ha practicado hasta extenuarnos a todos el Partido Popular y su mayoría absoluta. Esa no es una respuesta. El único que ofrece una reforma es el Partido Socialista: un federalismo que sea capaz de acomodar la diferencia, como hacen muchos federalismos. Es completamente falso que el federalismo no acomode las diferencias. ¿O es que alguien piensa que Rhode Island es lo mismo que Texas? ¿O que Baviera es lo mismo que Bremen? Claro que no. Del mismo modo, en la España autonómica hay situaciones diferenciales. Y eso conviene decirlo en la Constitución. Toda pregunta acerca del federalismo admite muchas falsas respuestas, pero la única correcta es que no existen dos federalismos idénticos porque no existe un canon federal sino experiencias federales. El federalismo americano no es idéntico al suizo, ni el alemán idéntico al austríaco, ni el australiano idéntico al canadiense. El modelo federal de España no tiene por qué decidirse eligiendo uno u otro, o decir “el nuestro como el alemán”. No, el nuestro será el español: el que acomode las exigencias de autogobierno e identidades nacionales dentro de una España plural. Eso sí, dentro de una única nación española que sea entidad soberana, depositaria de la soberanía del pueblo español. Esto es perfectamente compatible. Asentado todo lo anterior, la insularidad canaria es en sí, a mi juicio, el más indiscutible “hecho diferencial” de cuantos aparecen revestidos de relieve constitucional. Pero su trasunto es jurídico: afecta al gobierno insular (los Cabildos, art. 141 CE), a su adecuado tratamiento económico fiscal (al REF, Disposición Adicional 3ª de la CE), al régimen electoral de las Cortes Generales (3 senadores por Gran Canaria y Tenerife, y 1 por cada una de las otras 5 islas de las respectivas provincias de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife. Art. 69 CE),y a la especificidad, manifiestamente única, del régimen electoral autonómico canario (Disposición Transitoria 1ª, párrafo 2º, EA Canario). Pues bien, no hay comunidad autónoma en la que el sistema electoral haya producido mayor perjuicio al crédito del autogobierno y por tanto haya contribuido más a la deslegitimización de la experiencia autonómica que Canarias. El sistema electoral canario no solamente fragmenta el paisaje político, sino que perjudica el crédito de la política y ha deteriorado, como en ninguna otra comunidad autónoma, la confianza del elector de que con su voto contribuye a la formación de gobierno o por lo menos a deshacerse

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del gobierno que no le gusta. Yo lo vengo denunciando desde siempre, no improviso en esto. No hay reforma del Estatuto que se justifique si no comprende una reforma del sistema electoral. Y la reforma del sistema electoral, por sí sola, justifica la reforma del estatuto de autonomía. Estoy convencido de esto. Es verdad que, de acuerdo con esta lógica, un sistema electoral que prima el insularismo sobre el espacio regional y sobrepondera la representación de la insularidad con respecto a la poblacional, y con respecto a los planteamientos ideológicos de poderes no políticos en Canarias, acondiciona también un comportamiento político. Retroalimenta el insularismo. Porque las fuerzas políticas se legitiman en la medida en que rinden beneficios aparentes a las islas de referencia en todas las islas, pero en algunas más que en otras. También a esta especificidad del “sistema electoral autonómico canario” he dedicado años de estudio y numerosos escritos, además del compromiso político indeclinable de propugnar su reforma. Durante todos estos años, mis motivos para ello han sido, y siguen siendo, sólidos y elocuentes: me ratifico sin ambages en su calificación de principio del sistema electoral autonómico canario como el más desigualitario de toda la España autonómica; el más cuestionado por su discutible compatibilidad con la Constitución (arts. 9.2, 14, 23, 147 y 152 CE). Pero es que, al mismo tiempo, ese sistema electoral es también el más determinante de la también singular configuración del espectro político y parlamentario de la autonomía canaria, además del que ha ejercido un mayor impacto en el comportamiento político de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma, e incluso en una cultura política prematuramente contaminada por el síndrome del descrédito institucional y la desafección política. A lo largo de mi trayectoria académica, he publicado numerosos escritos sobre este asunto. Y he tenido el honor de dirigir estudios especializados y tesis doctorales en que tanto la problematicidad del sistema electoral (entendido como un todo, estructura normativa y circunscripcional que condiciona la adjudicación de escaños en función de los apoyos electorales obtenidos), como su peculiar proyección en el caso canario, han sido sometidas a examen (Pedro Carballo, Dolores García Andrade, Víctor Cuesta, entre otros).

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Más recientemente, me cumplió de nuevo el honor de contribuir al tratamiento de este asunto la presentación, ante la comunidad científica de los profesores y estudiosos de Derecho Constitucional, de una tesis doctoral íntegra y específicamente dedicada a diseccionar los mimbres del sistema electoral canario. Sus bases constitucionales y su concreción en las dos versiones sucesivas del Estatuto de Autonomía de Canarias (L.O 10/82 y L.O 4/96) mediante la “insoportable permanencia de la Disposición Transitoria 1ª del EA de Canarias” (tal como titulé un estudio sobre este asunto en la Revista Española de Derecho Constitucional), han sido nuevamente analizadas en la reciente tesis doctoral de Rafael Álvarez Gil. Concretamente, acompañó la publicación de este trabajo un comentario concienzudo de la jurisprudencia constitucional relevante en la materia de las garantías electorales de proporcionalidad e igualdad en el sufragio (con epicentro en la STC 225/98). Y se añadió un apéndice analítico del historial electoral autonómico canario, condicionado como ningún otro en toda la España autonómica por las truculentas variables del caso canario; circunscripción insular en siete islas; extraordinaria desproporción de la distribución poblacional en las siete islas; desigual distribución de escaños (maximizada en el contraste de La Palma y Fuerteventura, con más escaños la primera que la segunda a pesar de su menor población), duplicidad y envergadura de la barrera de acceso a la distribución de escaños (6 % regional o 30 % insular) y la gravitación de la llamada “regla de la triple paridad” pergeñada en el llamado “Pacto de las Cañadas” en el alborear del diseño de la España de las Autonomías. Pues bien, dicho todo lo anterior, continúo hoy, como a lo largo de todos estos años, abogando por la imperiosa reforma del sistema electoral autonómico canario. Lo considero impeditivo de la calidad democrática, desincentivador de la participación y un factor de deslegitimación social de la forma de gobierno que ha caracterizado –a mi juicio, negativamente– la experiencia histórica y estimación social de la autonomía canaria. Afirmo ahora, además, que su modificación es aún más imperiosa ante la alarmante crisis de la desconfianza y descrédito de la política y, consiguientemente, de la representación que ha sacudido Europa entera –y España, con especial saña– a lo largo de la interminable crisis financiera, económica y social, que arrancó en 2008, y su pésima gestión.

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Y desemboco reiterando que no debe haber reforma del actual Estatuto de Autonomía Canario que no incluya como objeto inexcusable la reforma del sistema electoral en la que durante años he venido criticando como “insoportable persistencia” e “insoportable permanencia” de la Disposición Transitoria 1ª del Estatuto. Esa modificación del sistema electoral en la Disposición Transitoria 1ª justifica por sí sola una reforma del Estatuto canario. Y ninguna reforma del Estatuto canario se justifica suficientemente si no incluye la reforma de tan malhadado, perturbador, desigualitario y disfuncional sistema electoral canario. En efecto, en sucesivas elecciones, habíamos visto (y padecido) muchas veces cómo la primera fuerza en votos era desplazada de cualquier opción de gobierno, a pesar de su victoria electoral, por otras fuerzas perdedoras: ya sea por una conglomeración de insularismos (en 1987); ya sea, notoriamente por la segunda y la tercera en 2007, a pesar de la contundente victoria del PSC en aquella elecciones. Esa misma situación la hemos visto repetidamente en escenarios locales (en ayuntamientos, en diputaciones, incluso en la propia FEMP) y regionales (distintas CCAA), aunque nunca, por el momento (¡hasta la fecha!: habrá que ver qué sucede después de las elecciones generales de diciembre de 2020), lo hayamos visto a escala nacional y en el Gobierno de España. Lo que no habíamos visto jamás es que un partido con más votos (como el PSC, primera fuerza en apoyos electorales en 2015) obtenga menos escaños, mientras otro, con menos votos (CC, que es tercera fuerza en 2015), se alza con más escaños. Es una injusticia insoportable. Una absoluta perversión de la lógica democrática a la que deben servir las reglas electorales. El PSC debe mostrar un interés objetivo y subjetivo prioritario en corregir la perversión intrínseca de esas reglas de juego. Una manifestación adicional de la perversa abyección de las reglas electorales cristalizada en la Disposición Transitoria 1.2 del Estatuto Autonómico de Canarias reside en la ausencia de correctivos en la distribución insularizada de escaños que allí se contiene (“regla de triple paridad”) respecto de las variaciones del censo electoral y población por isla. La muestra más paroxística de este defecto es que la isla de La Palma tenga 8 escaños en el Parlamento Regional, por sus 80.000 habitantes, mientras que Fuerteventura tiene 7 por sus 115.000 habitantes.

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Piénsese en que cuando se produjo el restablecimiento de la Democracia en España, a la provincia de Las Palmas le correspondieron 6 escaños en el Congreso, de un total de 350, (elecciones del 15 de junio de 1975, que fueron las “constituyentes”) ¡de los que nada menos que 5 fueron a parar a UCD, mientras solo uno, el restante, el PSOE! En el año 2011 le correspondieron ¡8 escaños!: había crecido en población, mientras que la mayoría de las provincias de Castilla y León perdían escaños por efecto de la disminución de su población y censo. Por lo demás, hay que añadir que aquí, en este preciso punto, un equívoco muy extendido a la hora de calibrar los efectos potenciales de la modiﬁcación de una regla del “sistema electoral” (especialmente de la fórmula matemática de distribución de escaños, que en nuestro caso es la de D´Hondt) consiste en reducir su impacto en la reasignación de escaños de acuerdo con esas nuevas reglas. Craso error: todo cambio en las reglas de un sistema electoral repercute, con el tiempo, en un cambio en el comportamiento electoral de los votantes: calculan de otra manera su propio voto de acuerdo con sus expectativas (formar o no parte de una eventual mayoría) y de sus preferencias (premiar, castigar, preferir o apostar racionalmente por la marginalidad o el voto testimonial). De modo que un cambio del sistema electoral canario podría efectivamente cambiar de cultura política y electoral en Canarias, corrigiendo o desactivando actitudes insularistas que tanto daño han causado al crédito del autogobierno, de los políticos y de la política y de la propia apreciación de la autonomía y hasta de los partidos y la democracia en Canarias. En cuanto a las distintas propuestas de modiﬁcación del sistema electoral, actualmente contenido en la Disposición Transitoria 1ª del Estatuto de Autonomía de Canarias, no creo que sea necesario sintetizar aquí, en un debate entre expertos y ciudadanos motivados por ese mismo objetivo, el historial de las distintas formulaciones que han sido puestas sobre la mesa, sea desde al ámbito doctrinal (los profesores y teóricos que nos hemos ocupado del asunto), sea desde el ámbito político (las posiciones socialistas constan en las hemerotecas y en el diario de sesiones del Parlamento de Canarias). Si me cabe subrayar sumariamente las siguientes consideraciones, coincidentes con las que he sostenido tanto doctrinal como políticamente:

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Sin tocar el actual Estatuto de Autonomía, sería técnicamente posible adoptar una Ley Electoral de nuevo cuño por mayoría de 2/3 del Parlamento de Canarias (actualmente, 40 votos de un total de 60) para adicionar una lista adicional de hasta 10 escaños más (hasta un total de 70, permitido por el EA canario). Su propósito sería incorporar un vector netamente regional (por su alcance y su electorado en un ámbito territorial que cubriría todo el archipiélago) que corrigiese el sesgo insularista hasta ahora dominante, forzando así, al mismo tiempo, a las formaciones políticas con opciones de Gobierno a proyectar un discurso y una candidatura a la presidencia del Gobierno con vocación integradora, regional y “pancanaria”, puesto que de esa lista debería proceder la eventual candidatura a la investidura y/o a la confianza en el Parlamento de Canarias. Si se trata de modificar el actual Estatuto de Autonomía de Canarias, el objetivo esencial sería el de rebajar las “barreras de acceso”, moderando los actualmente desproporcionados y antidemocráticos porcentajes exigidos para acceder al reparto de escaños: 6 % regional o 30 % insular. Basta recordar que el PIL, en 1991, quedó sin representación en el Parlamento canario (29,7 %) en la circunscripción electoral de Lanzarote, a pocas décimas de ser exigido un total del 30 %, y que en la última elección del 2015, Ciudadanos quedó sin representación en la Cámara pese a haber obtenido 54.000 votos válidos (5,93 % de los votos), apenas 7 centésimas de la barrera del 6 %. Mientras, en La Gomera, una candidatura de ámbito estrictamente insular obtuvo 3 escaños con apenas 5000 votos. Al mismo tiempo, en El Hierro, con apenas un millar de votos se pudo acceder a un escaño. Un porcentaje del 3 % (o levemente corregido del 3,2 % o 3,5 %) en el ámbito regional, y un porcentaje insular (del 20 % o 25 %) podrían corregir esa injusticia, seguramente la más grave del actual sistema. En lo demás, abogo por introducir una previsión estatutaria dirigida a revisar la distribución de escaños en función de la variación de población y de censo, como sucede en el Derecho comparado y en Derecho electoral español por su comparación con el Congreso de los Diputados. Se trataría así de evitar la cronificación de la injusticia y desigualdad en la valencia/el valor del voto incorporado en la regla por la que una isla de menor población puede tener infinitamente más escaños y representación que otra de mayor población.

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Se trata, en definitiva, de cambiar ante un sistema por el que, como es conocido, la ciudadanía canaria se ha acostumbrado a soportar que un 86 % de la población canaria elija a la mitad del Parlamento (30 escaños de 60), mientras en otro 14 % elije a la otra mitad (otros 30 de 60). Se trata de oponer reforma frente a resignación ante un sistema electoral que supone la mayor desigualdad de la valencia/el valor del voto en todo el Derecho autonómico comparado, y que es el más injusto y desigualitario, además de contribuir al descrédito de la política y a una insoportable pérdida de confianza en la ciudadanía en su poder decisorio por medio del sufragio: cunde en Canarias la desmoralizante percepción de que con su voto los ciudadanos no pueden elegir de manera efectiva el Gobierno que prefieren, ni tan siquiera el Gobierno que no les gusta y que desean derrotar tal como sucedió en 2007. Concluyo reiterando que no debe haber reforma del actual Estatuto de Autonomía Canario que no incluya como objeto inexcusable la reforma del sistema electoral en la que durante años he venido criticando como “insoportable persistencia” e “insoportable permanencia” de la Disposición Transitoria 1ª del Estatuto. Esa modificación del sistema electoral en la Disposición Transitoria 1ª justifica por sí sola una reforma del Estatuto canario. Y ninguna reforma del Estatuto canario se justifica suficientemente si no incluye la reforma de tan malhadado, perturbador, desigualitario y disfuncional sistema electoral canario.

LA DESPROPORCIONALIDAD DEL SISTEMA ELECTORAL CANARIO: UNA PROBLEMÁTICA DESATADA Rafael Álvarez Gil Doctor en Derecho por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

Rafael Álvarez Gil: Doctor en Derecho. Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Autónoma de Madrid. Diplomado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales del Ministerio de la Presidencia.

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Cualquier ocasión es buena para encarar una problemática tan delicada como apasionante: el sistema electoral canario. No desaprovecho, por tanto, esta ocasión brindada por Demócratas para el Cambio de participar en esta publicación coral. Los motivos para aceptar esta contribución son varios. Y, entre ellos, destaca de largo que este reto me acompaña de tiempo atrás; de hecho, fue motivo de mi tesis doctoral ya publicada y a la que remito al lector en aras de una lectura más completa tanto desde la perspectiva constitucional como politológica1. Jamás imaginé mayor don de oportunidad para el debate sobre el sistema electoral canario como el actual. Una buena parte de la sociedad ha tomado conciencia de su importancia, cuestión que hace apenas unos años era más secundaria ante el conjunto de la opinión pública. Y no es cuestión de aludir a la prehistoria o al tardofranquismo, permítanme la ironía, sino tan solo hace unos cursos; hace menos de una década el asunto de marras era objeto exclusivo de estudio académico. Y casi ni eso, pues la bibliografía nunca fue especialmente abundante; a pesar de que ya habían trascurrido varias décadas de autogobierno y refutación variada de la escasa y parca proporcionalidad arrojada por el sistema electoral en las Islas a lo largo de cada una de las citas con las urnas desde 1983. En gran medida, ha ocurrido así porque la situación política fruto de la Gran Recesión de 2008 es totalmente otra. Y no solo en Canarias. El sistema electoral no es solo una vertiente política imprescindible que nos concierne a todos, que también, sino que además (y lo más importante) atañe al poder: a su manejo y ponderación ciudadana dentro de un proceso democratizador desatado. De ahí, que el debate político (en todos sus ápices) se haya ahondado al alimón de la insatisfacción democrática (secuelas de la poscrisis y aparición de las nuevas tecnologías y las redes sociales que espolean el descontento) exigiendo y con razón una mayor democratización de los mecanismos de representación. Por supuesto, todo esto latía de por sí y hace tiempo en Canarias con una arquitectura electoral tan injusta y desigual, pero ahora se ha redoblado su necesidad de revisión periódica. 1

ÁLVAREZ GIL, Rafael (2015): El principio constitucional de proporcionalidad en el sistema electoral autonómico canario. Análisis de su experiencia histórica en el autogobierno, Navarra: Editorial Aranzadi.

La desproporcionalidad del sistema electoral canario

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Conviene aclarar esta antesala política para interiorizar por qué se avivan inquietudes que antes eran menores o dormitaban dentro del acomodaticio político que propiciaba la bonanza económica de crédito fácil y burbuja inmobiliaria; un fenómeno que, por desgracia, se recrudeció en el Archipiélago más que otras regiones. Con todo, haríamos mal, muy mal, con abordar el sistema canario en su conjunto sin entender previamente los parámetros jurídicos (e históricos) que lo determinan en su devenir. A mi juicio, puede ser un error al uso por estos días ceñirse a las claves normativas más actuales que influyen, cómo no, en el comportamiento electoral. Pero sería una explicación incompleta que incluso no permitiría facilitar esa transformación íntegra que se demanda en las Islas. Por consiguiente, es idóneo al compás de la denuncia presente aliñarla debidamente con el relato político e histórico que afecta a Canarias ya no solo desde la Transición sino desde mucho antes (pensemos en el pleito insular) pero que al tratarse de las reglas electorales también trae a colación la disputa entre los sistemas proporcionales y mayoritarios que tuvieron presencia en el Viejo Continente a lo largo del siglo XX. En primer lugar, precisar que el principio de proporcionalidad, junto a la moción de censura y la cuestión de confianza, forma parte del parlamentarismo racionalizado que tiene, a todas luces, el fin de evitar la ingobernabilidad producto de un parlamentarismo dislocado en una democracia representativa. Insisto, hay que manejar los precedentes. Dicho de otro modo, se trata de sortear los desequilibrios que surgieron en las democracias del periodo de entreguerras europeo; especialmente en la República de Weimar entre 1919 y 1933. Con todo, dos características definen al principio de proporcionalidad que nos atañe. Por un lado, su extensión conceptual; es sencilla de identificar y, por el contrario, difícil de delimitar. Por el otro, su creciente utilización; tanto por los operadores jurídicos como por los tribunales de justicia. Ahora bien, en realidad el principio de proporcionalidad no está recogido explícitamente en la Constitución. Por consiguiente, su constitucionalización es tácita y solo está estipulada a lo largo de la Carta Magna en tres indicaciones expresas: art. 68.3 CE (definición del sistema electoral), art. 69.5 CE (designación de senadores por las comunidades autónomas) y art. 152.1 CE (bases del sistema electoral autonómico).

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Desde 1981 el Tribunal Constitucional ha tenido diversas ocasiones para enjuiciar la proporcionalidad respecto a los sistemas electorales, la designación de senadores autonómicos o la conformación de órganos colectivos de representatividad parlamentaria (Mesa y comisiones). Sin embargo, rechaza la proporcionalidad pura y matemática (tampoco es deseable), asume que es imperfecta, que supone una orientación, criterio tendencial y meta general y, en última instancia, que tan solo una distorsión muy relevante puede tacharla de inconstitucional. Es más, el Alto Tribunal se ha pronunciado en dos ocasiones en relación al sistema electoral canario: STC 72/1989 (recurso de amparo, menos conocida) y la STC 225/1998 (recurso de inconstitucionalidad). En concreto, en la STC 225/1998, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo, las motivaciones tuvieron dos vertientes:  El aumento de las barreras electorales legales del 5 % al 6 % regional, del 20 % al 30 % insular y el criterio de la lista más votada.  La Disposición Transitoria Primera del EACan; es decir, que un instrumento normativo llamado a ser temporal contenga toda la regulación del sistema electoral. Y que encima su reforma exija mayorías superiores a la modificación estatutaria. Después de todo, el Tribunal Constitucional considera en la STC 225/1998 respecto a lo primero que la concurrencia del aumento de las barreras electorales y el criterio de la lista más votada están justificados por la insularidad (y con ello ya desplaza el modélico 5 % del Tribunal Constitucional Federal Alemán) y en referencia a lo segundo que tan solo es una desafortunada técnica jurídica. Por lo tanto, conviene señalar que los sistemas electorales autonómicos (voto particular del magistrado Pedro Cruz Villalón en la STC 225/1998) entroncan con la apertura e indefinición del Título VIII de la CE: la estructura territorial del Estado. Y es que España en un periodo corto de tiempo ha pasado de ser uno de los Estados más centralizados a uno de los más descentralizados. Las problemáticas en torno a los sistemas electorales autonómicos contienen rasgos esenciales de articulación de la convivencia democrática que precisan no solo de soluciones jurídicas sino, además, políticas. Se hace

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presente la máxima de Giovanni Sartori de que el Derecho Constitucional es una solución jurídica a un problema político. A diferencia de otras comunidades autónomas, desde el comienzo, el legislador estatutario canario optó por encorsetar el régimen electoral en el EACan. Se trata de las piezas jurídicas imprescindibles: circunscripción insular, reparto de escaños, barreras electorales… Una reclusión normativa que supera, incluso, a la elevada constitucionalización del sistema electoral estatal. Por otro lado, no se puede hablar de ley electoral canaria. La Ley 7/2003, de 20 de marzo, de elecciones al Parlamento de Canarias (modiﬁcada por la Ley 11/2007, de 18 de abril) atiende tan solo cuestiones secundarias. El problema no es necesariamente los 60 escaños de la Cámara (composición que entra en la media del resto de parlamentos de las comunidades autónomas) sino su distribución en circunscripciones que solo consideran el componente territorial (la insularidad). Estamos ante la triple paridad: entre las dos Islas capitalinas, entre las dos provincias y entre las Islas capitalinas con respecto a las Islas mal llamadas menores. Podríamos señalar incluso una cuarta paridad entre el número de escaños de cada una de las dos Islas capitalinas en relación al resto de las Islas menores de su propia provincia. Ahora bien, la trascendencia de la insularidad ha alcanzado cotas tan disfuncionales como que, sin ir más lejos, el art. 12.4 EACan dispone un veto insular parlamentario capaz de posponer el debate de un asunto concreto a la sesión siguiente. Y requiere de tan solo dos tercios de los representantes de la circunscripción afectada sin necesidad de que pertenezcan a un mismo grupo político. Con todo, supone un instrumento parlamentario inaudito. A estas alturas, la Disposición Transitoria Primera del EACan permanece aún a la espera de su desarrollo. Es más, la posibilidad de cambiar el sistema electoral queda expresamente excluida de la Ley de Iniciativa Popular de Canarias en su art. 2.6. Los cambios poblacionales que ha experimentado el Archipiélago no pueden ignorarse. De hecho, la actualización del reparto de escaños sí es un mecanismo de ajuste periódico en la elección al Congreso de los Diputados. Por ejemplo, la circunscripción de Las Palmas ha pasado de 6 escaños en

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las primeras elecciones generales de 1977 a 8 en los comicios de 2011. El Derecho electoral no puede ignorar la realidad social, especialmente en su vertiente poblacional. Así pues, la barrera es uno de los institutos jurídicos más controvertidos del Derecho electoral. Sobre todo, cuando es especialmente alta y la ha padecido diferentes formaciones políticas con independencia de su procedencia u orientación ideológica:  30 % insular, PIL en 1999.  6 % regional, NC en 2007.  6 % regional, Ciudadanos en 2015. Por el contrario, la desproporcionalidad viene originada en función del tamaño de la circunscripción; del número de escaños a repartir en cada una. Es lo que ocurre en el Congreso de los Diputados donde la desproporcionalidad reside en la cantidad de circunscripciones provinciales cuya magnitud (número de escaños a repartir en cada una) es escasa. No es, por tanto, culpa del método D’Hondt sino de los diputados asignados a la provincia de referencia. Es más, claramente en el caso de las Cortes Generales la España interior y rural está sobrerrepresentada con respecto a las circunscripciones urbanas y de mayor población. Y no es casualidad. Se pretende apaciguar el frenesí progresista y transformador. Pero ese sacriﬁcio ni siquiera sirve para propiciar mayorías absolutas (nunca la ha habido en el Archipiélago) que garantizasen un alegato a la gobernabilidad. Del mismo modo, conviene apuntar que el sistema de partidos en Canarias, a diferencia de otras comunidades autónomas, e igualándonos a otras regiones como Irlanda del Norte (con el añadido de la clave religiosa entre católicos y protestantes) donde conﬂuyen algún vértice más a los dos clásicos (ideológico y territorial), responde a tres ejes:  Ideológico de izquierda-derecha.  El territorial de centro-periferia.  El insularista. Recapitulando, nueve comicios se han celebrado desde 1983 (primeras elecciones autonómicas) hasta las últimas de 2015. Hay experiencia refutada al respecto, ya no cabe invocar el desconocimiento. De hecho, se dis-

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tinguen tres ciclos políticos diferenciados pero marcados todos ellos por la desproporcionalidad. En primer lugar, el enmarcado en el periodo 1983-1987 y caracterizado esencialmente por la inexperiencia autonómica, el pluripartidismo parlamentario y la preponderancia socialista surgida tras la mayoría absoluta de Felipe González en octubre de 1982 y que supondría el inicio de un largo ciclo de poder socialista en Moncloa extendiéndose, nada más y nada menos, que hasta 1996. Por otro lado, entre 1987 y 1993 (segunda legislatura autonómica más comienzos de la tercera) ya se perciben los primeros cambios. A saber, las victorias socialistas que no acaban de consolidar la conformación de un Ejecutivo regional y la fragmentación del centroderecha a lo largo y ancho del Archipiélago producto de la clara disputa mantenida entre el CDS y AP por convertirse en el referente natural de la derecha isleña. En tercer y último lugar, desde 1993 hasta la actualidad. Sin duda, es la más intensa en sus repercusiones y la que origina al ﬁn y al cabo el gran descontento en la población canaria con respecto a su sistema electoral. Se origina en términos políticos con la moción de censura presentada al entonces presidente del Gobierno socialista, el nacimiento de CC que agrupa a los insularismos preexistentes en el arco parlamentario, la ocupación del epicentro del sistema de partidos por parte de CC y su especie de tutela hacia PSOE y PP en los Pactos de Gobierno recíprocos entre Congreso de los Diputados (facilitando la investidura de los jefes del Ejecutivo central de turno y la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado) y Parlamento autonómico (convirtiendo la formación gobernante en Moncloa en el socio del Ejecutivo canario). Sin embargo, conviene detenerse en un elemento capital de cara a entender el comportamiento político de los próximos años; tanto en su vertiente nacional como con sus claras consecuencias en Canarias. Esto es, hoy por hoy los nacionalismos en Madrid ya no decantan las mayorías parlamentarias. El declive del bipartidismo ha ido al alimón de la irrupción de los denominados partidos emergentes que han restado protagonismo a las siglas nacionalistas periféricas (CiU, PNV y CC). Un panorama de menguamiento de la pujanza nacionalista que ya anticipó la mayoría absoluta del PP en noviembre de 2011.

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Por tanto, nuestro sistema electoral autonómico ha sido mucho más que un andamiaje normativo. La ausencia reiterada y creciente de proporcionalidad ha conllevado un relato jurídico-político único, cimentado en la desproporcionalidad, que ha forjado por sí solo la experiencia histórica del autogobierno canario. Todo sistema electoral queda condicionado desde su confección por parámetros históricos previos. El Derecho electoral afecta a la cuestión esencial del poder en democracia y, por lo tanto, su normativa ni es cándida ni carece de consecuencias. No cabe invocar la neutralidad y puridad del régimen electoral. Así pues, toda propuesta con ánimo real de prosperar debe ser consecuente y para ello tiene que soslayar las persistentes reticencias insularistas. A mi juicio, y aprovechando las posibilidades actuales de la norma básica autonómica, la más directa sería ampliar de 60 a 70 escaños la Cámara y distribuir esos 10 restantes o bien en una lista regional por crear o adjudicar 5 a Gran Canaria y 5 a Tenerife. Después de todo, esta propuesta no se puede catalogar precisamente de rompedora ni mucho menos revolucionaria. Lo asumo. Y es mi intención. Es, a conciencia, claramente conservadora en cuanto a realista en aras de que pueda ser incorporada por el arco parlamentario en su conjunto. Es una proposición directa y que no conlleva a sabiendas grandes trastornos, tan solo los justos para contentar (aunque sea algo) la demanda de proporcionalidad por parte de las Islas capitalinas (y sus respectivas sociedades civiles que han despertado su interés al respecto) y el nivel de representación en su conjunto. En deﬁnitiva, la solución mediante la jurisdicción constitucional es inverosímil y no se produjo en su momento (STC 225/1998). El cauce es esencialmente legislativo, en aras de culminar de una vez la Disposición Transitoria Primera del EACan. Sin dilaciones indebidas, sin pretextos al uso por aquellos que les interesan dejar sempiternamente abierta una cuestión aún por resolver. Es tarea, nada más y nada menos, para una corajuda voluntad política que case, de verdad, la voluntad ciudadana con un Parlamento más representativo. Entonces sí, ganaríamos justicia electoral y, a la postre, una calidad democrática aún mayor que nos beneﬁcia a todos; con independencia de la orientación ideológica o territorial de cada formación. En serio, merece la pena.

UNA PROPUESTA PARA MEJORAR LA REPRESENTATIVIDAD DE CANARIAS (O cómo construir un nuevo equilibrio poblacional y territorial) Fernando Ríos Rull Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna

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1. Antes de nada, quiero agradecer la amable invitación de los miembros del Foro Cívico Demócratas para el Cambio para participar en estas imprescindibles jornadas sobre el sistema electoral canario. Aunque no siempre he coincidido con todos sus planteamientos, he de reconocer su encomiable labor que realizan y alabar la convicción con la que deﬁende su principal objetivo, que sí comparto al cien por cien: el sistema electoral ha de reformarse antes de las próximas elecciones. Puedo compartir que el actual sistema electoral ha servido durante los últimos 33 años para mitigar el sempiterno pleito insular y para compensar el abandono de las islas no capitalinas. En este tiempo, efectivamente, Canarias ha disfrutado de una cierta pax territorial, lo que nos ha permitido progresar como nunca en nuestra historia. Sin embargo, ello ha sido posible a costa de una representatividad en nuestro Parlamento que primaba el territorio sobre la población, ya que además de los (perversos) efectos propios de la desproporción entre el valor del voto consecuencia de la triple paridad, se unen los de las excesivas dos barreras electorales (tanto la del 6 % archipelágica, como la del 30 % insular), lo que para muchos ha dado como resultado una democracia de baja calidad. Llevamos con este debate más de 30 años. Con los resultados de las elecciones del pasado 24 de mayo de 2015 ha vuelto a arreciar la polémica, y con qué virulencia, debido a que en esta ocasión se han dado en unos mismos comicios, circunstancia que no se había dado hasta ahora, todas las perversiones del sistema, a saber: a) más de 75.000 votos, correspondientes a Ciudadanos y Unid@s, han sido excluidos del reparto de escaños y, por ende, se han quedado sin representación, ya que no alcanzaron la barrera del 6 % en el conjunto del archipiélago –se quedaron en el 5,84 y en el 2,51 %, respectivamente– y si no existiera esa barrera hubieran sacado tres escaños, dos Ciudadanos (uno por Tenerife y otro por Gran Canaria) y uno Unid@s por la circunscripción de Gran Canaria; b) con poco más de 5000 sufragios, la Agrupación Socialista Gomera (ASG) obtuvo 3 diputados en el Parlamento; c) la formación que ganó en escaños fue CC con 18 (y el 18,19 % de los sufragios), fue la tercera en votos, mientras que el PSOE, con el 19,86 % y 15 escaños, fue la segunda y el PP, con el 18,59 % y 12 diputados, la tercera formación; y

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d) pero quizás la deficiencia más significativa, los partidos que forman parte del Gobierno (CC y PSOE), pese a tener más escaños, 33 frente a 27, tienen menos apoyos populares que los de la oposición; esto es, 348.985 sufragios (182.006 del PSOE más 166.979 de CC) contra 401.897 de la oposición, que fueron repartidos de la siguiente forma: PP 170.129; PODEMOS 133.044; Nueva Canarias 93.634 y ASG 5.090. 2. En estas líneas abordaremos, aunque sea sucintamente, en primer lugar, cuáles son las causas por las que la barrera electoral y la triple paridad provocan esas distorsiones para acabar proponiendo un nuevo sistema, en base a un nuevo equilibrio territorial/poblacional, que pueda corregirlas. Sin embargo, hemos de empezar observando que, aunque no lo parezca, sobre el sistema electoral descansa la construcción del Archipiélago como ente político, sistema en el que se ha intentado armonizar de manera un tanto forzada esos dos elementos representativos en este archipiélago alejado que cohabitan en un inestable equilibrio: la población y los territorios insulares. La necesidad de lograr un adecuado equilibrio entre esas dos representatividades que resolviese viejos y nuevos recelos, ha condicionado los tímidos intentos de buscar un modelo organizativo –y electoral– que armonizase el sujeto político (el Pueblo canario) con el hecho insular y archipelágico, lo que evidencia que nos encontramos en presencia de una manifestación más del fenómeno sociopolítico del Pleito Insular, tanto entre las islas capitalinas como entre estas y las restantes, fenómeno al que no se ha podido sustraer ninguno de los partidos con representación parlamentaria y que ha permanecido en estado latente a lo largo de toda la etapa autonómica. A la hora de ejercer la autonomía política en Canarias, el sistema electoral se convirtió en la piedra angular sobre la que se hicieron descansar las tensiones provocadas por la controversia entre la representación poblacional y territorial. De ahí la polémica suscitada, pues en ese envite ha venido ganando esta última. En efecto, se ha achacado históricamente al sistema electoral canario un gran déficit democrático al primar a los territorios frente a los ciudadanos en la toma de decisiones puesto que el 85 % de los canarios únicamente eligen al 50 % de los miembros del Parlamento autonómico, mientras que la otra parte de los representantes es elegida por ape-

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nas el 15 % de los ciudadanos. Sin embargo, no podemos ignorar que el sistema logró una fórmula circunstancial (la triple paridad, como luego veremos) que ha permitido la consolidación de las instituciones autonómicas y con el que han gobernado prácticamente todas las formaciones con representación parlamentaria (menos las formaciones incipientes, como Podemos, o las escisiones de otras que sí han venido gobernando, como Nueva Canarias o la Agrupación Socialista Gomera). El sistema electoral canario sigue las directrices emanadas del artículo 152.1 CE que dispone que las Asambleas Legislativas de las CCAA se elegirán por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio. Así, se eligen 60 diputados distribuidos en 7 circunscripciones a través de listas de candidatos cerradas y bloqueadas, siendo el modo de escrutinio, esto es, la traducción de votos en escaños, el método inventado por el matemático belga Víctor D’Hondt. Sin embargo, como hemos indicado, el régimen electoral canario contiene unos elementos propios y diferentes que lo hacen peculiar: la distribución de escaños entre las distintas circunscripciones insulares y una desmesurada doble barrera electoral del 6 % referida al conjunto de la Comunidad y del 30 % insular, únicos extremos que el propio Estatuto se encarga de blindar al exigir mayoría de dos tercios para su modificación por ley. En mi opinión, y en la del Tribunal Constitucional, esos dos elementos característicos del sistema electoral canario están íntimamente ligados: la desproporción que ocasiona la triple paridad (entre la isla más poblada y la menos la desigualdad del voto llega a ser de 18 a 1) se ve compensada por las barreras, haciendo muy difícil que formaciones de carácter insularista o con poco respaldo electoral se puedan beneficiar de esa desproporcionalidad del sistema (las barreras a lo largo de la historia han excluido del reparto de escaños tanto a formaciones insularistas como el PIL, PPmajo, Unid@s y a otras que, aunque de ámbito supra insular como NC o Ciudadanos, no alcanzaron el 6 % de los votos de todo el archipiélago). 3. Por lo que respecta a las barreras –que, recordemos, se configuran como un mecanismo del parlamentarismo racionalizado que, para evitar la excesiva fragmentación del Parlamento, impide el acceso al reparto de escaños

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a aquellas candidaturas que no superen un determinado porcentaje de votos–, sus actuales magnitudes fueron ﬁjadas en la reforma del Estatuto operada en 1996 –en el primer Estatuto estaban establecidas en el 20 % insular y el 3 % comunitario– si bien con dos importantes novedades: una, que no hace falta alcanzar ninguno de los dos porcentajes si las candidaturas logran ser la primera fuerza electoral en su respectiva circunscripción; y, dos, que para computar el 6 por 100 de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma se han de sumar los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, práctica esta que ya venía siendo aplicada por la Junta Electoral de Canarias y que supone una grave discriminación entre candidaturas en función de la identidad de las siglas de los partidos que las presenten en las distintas islas. Las barreras del sistema canario son alternativas, es decir, es suﬁciente con superar alguna de ellas o, como se dijo, siendo la candidatura más votada en la respectiva circunscripción. Vistas así las cosas, cabe destacar que la generalidad de la doctrina clama contra la desmesurada cantidad de votos necesaria para superarla. A lo que hay que añadir que la desigual población entre las islas provoca una mayor distorsión en la aplicación de las barreras, pues la autonómica del 6 % (que supuso en las pasadas elecciones la necesidad de superar 54.907 votos para acceder al reparto de escaños) sólo opera en las islas más pobladas (en todas las elecciones celebradas hasta ahora, en ninguna de las cinco islas con menos población el número de votantes no llegó alcanzar ese porcentaje; así, por ejemplo, en Lanzarote, que es la isla no capitalina con más población, se emitieron en las últimas elecciones de 2015 46.512 sufragios), por lo que en las circunscripciones menores va a aplicarse exclusivamente la barrera del 30 %. En las dos mayores, por tanto, sí se pueden aplicar ambas barreras, pero la del 6 % comunitaria se torna, por su mayor población, en un 12 % insular, mucho más fácil de superar que la del 30 %. Por su lado, la jurisprudencia constitucional no encuentra tacha de inconstitucionalidad alguna. Tanto su elevado porcentaje como esta desigualdad de trato entre las candidaturas de unas y otras circunscripciones a la hora de superar las barreras fueron salvadas por el TC, entendiendo que es una consecuencia, en los territorios insulares, de la adecuada representación territorial exigida por el art. 152 CE (STC 225/1998, FJ 7).

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La artificialidad de las barreras en el sistema canario, pese a los pronunciamientos del TC, se revela en que su objetivo no confesado pudo ser intentar excluir a determinadas formaciones (el 6 % autonómico, a aquellas formaciones minoritarias en el conjunto de la Comunidad, pero que al estar radicadas en las islas más pobladas podrían obtener un considerable número de votos, mientras que el 30 % insular iría en contra de los partidos insularistas no integrados en estructuras de mayor ámbito territorial, sea autonómico o estatal), objetivo que en las últimas elecciones se consiguió al excluir, en el primer caso, a Ciudadanos y, en el segundo, a la formación Unid@s. 4. Por lo que se refiere a la otra gran cuestión, la distribución de escaños entre circunscripciones, el originario Estatuto de Autonomía de 1982 optó finalmente por lo que se ha venido en llamar la triple paridad, esto es, la distribución de los escaños entre las siete circunscripciones insulares (Tenerife y Gran Canaria 15 escaños; Lanzarote y La Palma 8; Fuerteventura 7; La Gomera 4 y El Hierro 3) se realiza estableciendo una total igualdad entre los escaños a elegir en las dos islas más pobladas entre sí (Tenerife y Gran Canaria, 15/15); entre estas y las cinco islas restantes (30/30) y entre las islas de cada una de las dos provincias en que se dividía Canarias en el momento de aprobar el Estatuto de Autonomía (30/30). Como se dijo, la desproporción es patente, aun cuando atribuye más escaños a las circunscripciones más pobladas pero sin seguir pautas objetivas pues su finalidad era lograr esa triple paridad. Así, los electores –y, por ende, sus representantes– de las cinco islas menos pobladas en su conjunto tienen un peso mucho mayor en la toma de decisiones que los de las dos restantes, ya que acumulan la mitad de los sufragios en la Cámara autonómica pese a tener apenas el 15 % de la población, aunque estas comparten capitalidad autonómica y son sede de la mayoría de las instituciones de autogobierno, así como polos de atracción política, administrativa, económica y social de la Comunidad. Indudablemente, esa privilegiada posición de las mal llamadas islas menores en la toma de decisiones les ha permitido beneficiarse de considerables inversiones autonómicas con las que salir del secular atraso en el que estaban sumidos y alcanzar un inestimable nivel de vida.

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Sin embargo, han arreciado, o no han dejado de hacerlo, las críticas desde determinados sectores políticos de las islas más populosas por esa excesiva desproporción en el valor del voto. Cierto es que esa distribución impide que determinadas opciones políticas, con decenas de miles de votos, alcancen representación, mientras que permite que otras con pocos cientos sí lo hagan (como ocurrió con Ciudadanos que con más de 50.000 sufragios quedó fuera del Parlamento, mientras que la ASG, con apenas 5.000, está presente con 3 escaños), lo que lo convierte en un sistema, por decirlo de manera suave, anómalo. 5. Sé que el sistema no tiene mucha defensa, pero en honor de la verdad se puede apreciar alguna circunstancia atenuante. Así, nos encontramos con la exigencia constitucional de que las distintas zonas del territorio tengan asegurada una adecuada representación establecida por el art. 152.1 CE, precepto que, como recuerda las Sentencias del TC 45/1992, FJ 5, y 225/1998, FJ 7, impone la obligación de distribuir proporcionalmente los escaños entre las circunscripciones siempre que sea “compatible el carácter globalmente proporcional de un sistema electoral con el hecho de que, atendiendo a circunstancias especiales, como puede ser la condición insular, haya que otorgar una representación especíﬁca y propia a determinada población”. Por su parte, el sistema en su conjunto es proporcional: lo es en la asignación de escaños, aunque corregido territorialmente, pues sigue pautas poblacionales (pues las circunscripciones con más escaños son las que más población tienen, criterio que solo quiebra en el caso de Fuerteventura, que ha superado en población a La Palma y se mantiene con un diputado menos), y lo es en la fórmula electoral como hemos visto. Obviamente, la primera de ellas puede mejorarse, pero únicamente se corregiría el supuesto déﬁcit democrático aumentando considerablemente (más de diez, como mínimo a cada una para llegar a los parámetros del Congreso, por poner un referente comúnmente admitido) los escaños de las dos islas con más habitantes, dada la desproporción poblacional existente entre ellas. En suma, esa determinada manera de distribución de escaños responde, aunque un tanto trivialmente, a la imprescindible combinación de las representatividades que la propia Constitución establece, la poblacional y la territorial

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aplicadas a una Comunidad tan singular y tan compleja como el Archipiélago canario. 6. Parece obvio, y estas jornadas son una muestra de ello, que el sistema electoral ya no responde a lo que Canarias es hoy, pues las condiciones políticas, económicas, sociales y poblacionales ya no son las mismas. Prácticamente hay consenso entre ciudadanos y formaciones políticas en la necesidad de modificar el sistema. La íntima relación entre triple paridad y barreras hace que el sistema se deba reformar en su conjunto. Es decir, quitar solo las barreras y dejar la triple paridad o viceversa no resuelve esas deficiencias. Al revés, las agravaría. Estos más de 30 años de autogobierno han posibilitado que creciera una conciencia “nacionalitaria” y una madurez política e institucional de la que antes se carecía y con esa nueva sensibilidad se debe abordar su modificación, sobre todo en sus dos elementos más contestados. Sin embargo, en lo que no hay acuerdo es en qué reformar. 7. Las alternativas que están sobre la mesa son las siguientes: Por un lado, bajar las barreras electorales actuales, en la que existe consenso dada su excesiva magnitud. Queda por dilucidar el quantum, que dependerá de la modificación de otros aspectos; en todo caso, se barajan varias posibilidades: desde dejarlas como antes de la reforma (20/3), una rebaja a la mitad de las actuales (15/3), una disminución más leve (20-25/5) hasta dejar una única barrera insular (del 5, 10 o 15 %). En la medida en que en los tiempos en los que vivimos el pluralismo político es cada vez más apreciado como valor constitucional y las barreras suponen per se una limitación del mismo, yo simplemente las suprimiría. Por lo que respecta a la distribución de escaños, se ha propuesto por determinados sectores añadir una lista autonómica de diez diputados a la triple paridad; desde otros ámbitos, que rechazan frontalmente esa lista de diez diputados, que no aporta un ápice de democratización, ni siquiera de proporcionalidad, se aboga por subir los escaños de las circunscripciones más pobladas para disminuir las supuesta desproporcionalidad (entre tres y cinco escaños más); incluso los hay que propugnan repartir los escaños, partiendo de un mínimo para cada circunscripción, en función de la pobla-

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ción (esta opción resulta más difícil de aunar voluntades, pues algunas islas perderían diputados). 8. Hace ya algunos años que vengo planteando una solución que pasa por separar las representatividades en distintas Cámaras; es decir, que la población esté representada en una Cámara y los territorios, a través de sus órganos de gobierno, los Cabildos, en otra (ya existe un embrión de esta segunda Cámara: la Comisión General de Cabildos Insulares prevista en art. 13.4 EAC que perfectamente puede servir para tal ﬁn) a la que se le daría capacidad de veto en cuestiones que afecten a sus respectivos territorios. Estoy convencido de que el acuerdo sobre qué sistema electoral adoptar pasa por buscar un nuevo equilibrio entre población y territorio, en el que, por un lado, se equipare el valor del voto entre territorios, pero en el que estos deben mantener una participación importante. Las otras alternativas creo que suponen romper el equilibrio territorial conseguido por la triple paridad en favor de las islas no capitalinas, equilibrio al que muchos de sus ciudadanos me temo que no estarían dispuestos a renunciar. Sería, en el mejor de los casos, resolver un problema a costa de crear otro, no sé si más grave que el existente, pero desde luego sí importante. Por eso insisto en que la solución estaría en la búsqueda de un nuevo equilibrio entre territorio y población donde ambas representatividades sigan estando presentes en condiciones de cierta igualdad en la toma de decisiones de Canarias como ente político. El sistema actual, pese a que los territorios como tales no participan en esa toma de decisiones, logra en la distribución de los escaños un inestimable equilibrio interinsular, aunque nunca haya operado formalmente para frenar supuestos abusos de unas islas sobre otras (supuestamente de las Islas mayores sobre las menores) o de una provincia o isla capitalina sobre otra. La reforma del sistema electoral no debería suponer (cosa que sí hacen las distintas propuestas de reforma del sistema electoral canario aportadas hasta el momento) ningún menoscabo para Canarias como organización política, disminuyendo drásticamente el peso de las islas no capitalinas en esa toma de decisiones, menoscabo que pudiera devolver viejos pleitos que se creían desterrados al no sentirse estas suﬁcientemente representadas en el Parlamento canario.

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Por ello, hemos de vertebrar un sistema más racional desde el punto de vista poblacional, pero también implicando de manera fundamental a las islas –como realidad física pero sobre todo como entidad política– en la toma de decisiones de la Comunidad Autónoma. Es decir, buscar un nuevo sistema en clave de país. 9. A mi modo de ver, ese sistema sería el bicameral, propio de los modelos federales, a partir del cual construir Canarias sobre un nuevo equilibrio entre los factores poblacional y territorial sin que ninguno aparezca infra representado frente al otro, sistema que puede tener la virtud de conjugar las reivindicaciones tanto en la igualdad de voto entre todos los ciudadanos (poblacional) como en la representación, en términos de equilibrio, de cada isla (territorial). Esa Asamblea bicameral estaría compuesta por una cámara poblacional, el Parlamento, y por otra territorial, que la podríamos denominar Cabildo General. En la medida en que la novedad de esta propuesta es la cámara territorial (la configuración de la poblacional, del actual Parlamento, aunque sometido al necesario debate que se requiere para facilitar el consenso, en mi opinión podría basarse en dos listas, semejante al modelo alemán, una en base a listas abiertas insulares y la otra cerrada de ámbito archipelágico), ahora me limito a exponer de manera genérica –y abierta a otras ideas que la mejore y/o concrete– cómo quedaría ese Cabildo General: estaría compuesta por 21 miembros, designados tres por cada Cabildo de entre sus miembros. Aunque es posible que se designen en proporción a las fuerzas políticas existentes en su seno (por ejemplo, los tres primeros electos en las elecciones insulares), creo que lo mejor sería que lo fueran por el equipo de Gobierno insular (también como en el modelo de segunda cámara federal alemán). Una de las cuestiones capitales ha de ser que esta segunda cámara sirva a los fines para los que es concebida: la participación de las Islas en la formación de la voluntad archipelágica. Así, si no contase con importantes y suficientes funciones estaríamos creando algo totalmente inoperante, con la lógica consecuencia de la oposición de grandes sectores políticos y sociales del Archipiélago. Es de gran trascendencia que esté dotada de sufi-

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cientes cometidos como para que los allí representados puedan aportar cosas a esa voluntad autonómica, para que con la transformación de la Institución (y del sistema electoral) se gane en representatividad y en democracia, para que todos los sectores del Archipiélago, los políticos y sociales (a través de la representación poblacional) y los Insulares (en la territorial) se vean involucrados, en igualdad de funciones e importancia, en la toma de decisiones del ente político que es Canarias. Es por ello por lo que ambas cámaras han de participar en funciones legislativas, presupuestarias y de control político. Cosa distinta a las funciones de esta segunda cámara, el Cabildo General, es la forma en la que interviene en dichas funciones. Así, si uno de los objetivos de la implantación de las Autonomías es acercar los asuntos políticos a los ciudadanos y evitar los largos trámites en la resolución de los asuntos que les afectan, sería una contradicción, al instaurar esta segunda Cámara, alargar los procedimientos parlamentarios; por ello la intervención del Cabildo General ha de ser de ratificación de lo ya acordado en la cámara poblacional pero con la posibilidad de veto. Es decir, si esta Cámara solo interviene para ratificar los acuerdos del Parlamento se le debe dar la posibilidad de vetar dicho acuerdo si una mayoría suficiente de los miembros del Cabildo General (entre 11 y 13 de los 21, a concretar, dependiendo del modelo de designación elegido) así lo deciden. Ese veto se podría levantar con la posibilidad de introducir modificaciones puntuales vía enmienda que permitan el consenso entre ambas cámaras o, de persistir el desacuerdo, como ocurre en la generalidad de casos de Derecho Comparado, mediante una mayoría cualificada en la Cámara poblacional, que por su propia naturaleza es la que tiene un plus de legitimidad democrática. Por último, y en la medida en que uno de los problemas más importantes con los que se topó Canarias en su génesis autonómica (cuestión heredada del siglo pasado y mal resuelta con ocasión de la división provincial de 1927) fue la de la doble capitalidad y, en consecuencia, el de la sede de sus Instituciones de Autogobierno, se puede fijar una Cámara en cada una de las capitales (Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria) e, incluso, establecer que las sesiones de esta segunda, sin perjuicio de tener una sede permanente en Gran Canaria, se puedan celebrar en todas y cada una de las capitales del resto de islas.

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10. Las únicas críticas que se han vertido sobre esta propuesta durante estos casi 20 años que hace desde que la publiqué hacen referencia al incremento de cargos políticos y, por ende, al encarecimiento del sistema o que con esa segunda Cámara se va a complicar la toma de decisiones; sin embargo ello no responde a la realdad porque hay soluciones eﬁcaces para evitarlo, como por ejemplo que no es necesario que los miembros de esta Cámara cobren porque ya son miembros de los Cabildos insulares (de manera que no se crean más cargos ni, por ende, se va a encarecer la política) o que la sencillez con la que se puede oponer y levantar el mecanismo del veto no implica en absoluto que se alargue ni se complique la toma de decisiones, por lo que esas críticas no son, ninguna, argumentos válidos para desechar el modelo pues más parecen meras excusas para no considerarlo que razones de peso. En cualquier caso, me doy por satisfecho si por lo menos esta propuesta sirve para abrir un debate serio y sosegado sobre cómo construir deﬁnitivamente, en clave de país, este Archipiélago atlántico.

Bibliografía propia sobre la que se ha realizado el presente trabajo – “Las barreras de exclusión en los sistemas electorales de las CCAA”, en Anales de la Facultad de Derecho, número 12, Universidad de La Laguna, 19921993. – “Las barreras electorales de las comunidades autónomas”. IV Jornadas de Derecho Parlamentario, Congreso de los Diputados. Madrid, 1996. – “Más que la reforma del sistema electoral, una propuesta para la deﬁnitiva construcción de Canarias”, publicado en Anales de la Facultad de Derecho, número 14, universidad de La Laguna, 1997. – “Canarias” en GAVARA DE CARA, J. C. et. al., El régimen electoral de las Comunidades Autónomas, en Cuadernos de Derecho Público, nº 2223 (monográﬁco), mayo-diciembre, Madrid, INAP, 2004, pp. 441450.

EFECTOS DEL SISTEMA ELECTORAL EN CANARIAS SOBRE LA ECONOMÍA Y EL BIENESTAR (*) Manuel Romero Hernández Profesor Titular de Universidad. Departamento de Análisis Económico Aplicado Universidad Las Palmas de Gran Canaria manuel.romero@ulpgc.es www.manuelromerohernandez.wordpress.com

(*) Este trabajado ha contado con la valiosísima aportación de Ginés de Rus, Santiago Santos y Marta Moreno. El contenido y las opiniones recogidas corresponden exclusivamente al autor.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

RESUMEN Sólo con un Parlamento y un Gobierno de Canarias que garantice la representatividad de las preferencias de los ciudadanos, la pluralidad política, la eficiencia, y la transparencia en la gestión política, es posible alcanzar un crecimiento económico sostenido a largo plazo que sea fuente de bienestar social y equidad para todos los ciudadanos. El actual sistema electoral basado en la circunscripción por isla, la triple paridad y la barreras electorales del treinta por ciento insular, y del seis por ciento autonómico favorece el insularismo y los grupos de influencia económicos y territoriales, lo que conduce a la ejecución de políticas públicas que no siempre persiguen el interés común y la eficiencia en el gasto público. Las consecuencias contribuyen a una economía deprimida con una tasa de desempleo que roza el treinta por ciento, una renta per cápita por debajo de la media nacional y muy alejada de la media europea. Después de la implantación de la triple paridad en Canarias, las islas presentan uno de los índices de desigualdad más altos del país y se han convertido en una de las regiones donde menos ha crecido la renta per cápita en los últimos años del siglo pasado.

1. Introducción ¿Rigen en Canarias los principios básicos de unión, libertad, solidaridad, e igualdad de oportunidades? El sistema electoral canario basado en la circunscripción por isla, la triple paridad y la barreras electorales del treinta por ciento insular y del seis por ciento autonómico parece que lo impiden. El sistema transforma el Parlamento de Canarias en una cámara territorial y refuerza la idea de que los parlamentarios electos siempre van a dar preferencia a los intereses de su isla en primer lugar y posteriormente los de su provincia. Esto induce a que se tomen muchas decisiones importantes de inversiones de fondos públicos atendiendo al criterio de garantizar los equilibrios territoriales interinsulares, en lugar de hacerlo atendiendo al interés común de todos los canarios para garantizar un crecimiento sostenible a largo plazo del bienestar social, que sería lo esperado en una sociedad democrática, unida

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e igualitaria. Sin duda las malas políticas tienen un coste para la sociedad canaria ya que se pierden muchas oportunidades de generación riqueza. En el apartado segundo de este trabajo se analiza cómo el sistema electoral canario conduce al insularismo y de qué manera ha influido esto en la formación de la cámara y del gobierno en las pasadas elecciones autonómicas de 2015. Se analiza cómo las barreras insular, y autonómica, han quedado obsoletas debido al surgimiento de nuevos partidos, que es un reflejo de la evolución y ganancia en madurez política de la sociedad canaria. En Gran Canaria la combinación de ambas barreras impidió que no se tuvieran en cuenta más de setenta y dos mil votos en las pasadas elecciones, aproximadamente un veinte por ciento de los emitidos. Además condicionó finalmente la victoria de la elecciones por parte de Coalición Canaria con el diputado que ganó en Gran Canaria a pesar de recibir menos votos que el partido Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía en esa isla. En el tercer apartado se identifica cuál es coste de ultra periferia para las islas respecto al continente europeo. Para las islas no capitalinas la doble insularidad se traduce básicamente en un aumento de los costes de viaje de personas y de transporte de mercancías. En el cuarto apartado se analiza cómo la sobrerrepresentación que la ley electoral canaria otorga a los ciudadanos de las islas no capitalinas puede perjudicar a sus habitantes, ya que, aunque el territorio está fragmentado, en muchas ocasiones no es posible aislar los efectos de una inversión pública entre diferentes islas. En el apartado quinto, bajo el precepto de que los fondos públicos no son gratis, y tienen un coste de oportunidad positivo, se analiza cuál es el papel del gobierno en una economía y cómo deben tomarse las decisiones de políticas públicas para garantizar el equilibrio territorial y el crecimiento económico sostenido y del bienestar a largo plazo de los ciudadanos en Canarias. En el sexto se analiza de qué manera la falta de democracia y de representatividad de la cámara, y la formación de un gobierno con influencias territoriales perjudica el crecimiento económico, el bienestar social, y la igualdad. La consecuencia es una economía deprimida con altas tasas de desempleo, renta per cápita baja y altos índices de desigualdad. Además esto sitúa a Canarias como la comunidad autónoma en España con el mayor coste de corrupción per cápita. Finalmente se ofrecen las conclusiones y se propone una reforma del sistema electoral que permita superar la

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división territorial y favorezca, la representatividad de los ciudadanos en su parlamento, la pluralidad política, la equidad horizontal, y la eﬁciencia y transparencia en la gestión pública. Estas son las condiciones necesarias para alcanzar un crecimiento económico sostenido a largo plazo que sea fuente de bienestar social y equidad para todos los canarios.

2. Un sistema electoral que conduce al insularismo La circunscripción insular convierte el Parlamento de Canarias en una cámara de representación territorial que favorece el insularismo desde su concepción, ya que induce a los ciudadanos a pensar que el representante electo de su isla tendrá como prioridad defender sus derechos antes que los de otra isla, lo que va en contra de la unión de todos los canarios, fomenta la división y la lucha territorial por el poder. El sistema de elección deja entrever que los representantes y gestores políticos no aplicarán la racionalidad y el interés común de todos los canarios en sus decisiones y que prevalecerá la arbitrariedad en las decisiones de políticas públicas en la búsqueda de equilibrios territoriales insularistas. En esta distribución de la cámara, la población de las islas capitalinas, que supera el ochenta y tres por ciento, queda representada por un cincuenta por ciento de los disputados, lo que reduce de manera importante la representatividad de las preferencias de los ciudadanos canarios y sesga CUADRO 1. DISTRIBUCIÓN DIPUTADOS Y DE POBLACIÓN EN CANARIAS EN 2014 Isla

Nº Diputados

% Diputados

Nº habitantes

% Población

Tenerife

889.936

42,3

Gran Canaria

851.157

40,4

Lanzarote

13,3

141.940

6,7

Fuerteventura

11,7

106.930

5,1

La Palma

13,3

83.456

4,0

La Gomera

6,7

20.721

1,0

El Hierro

10.675

0,5

100

2.104.815

100

Total Fuente: ISTAC.

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las decisiones que se toman en el Parlamento que no siempre son de contenido económico. El artificial e hipotético equilibrio en el número de diputados entre provincias impuesto con la triple paridad refuerza aún más la división entre los canarios. Los diputados tienen además un objetivo de segundo orden, después de defender los intereses de su isla deberán defender también los intereses de su provincia. Las barreras electorales, insular del treinta por ciento, y autonómica del seis por ciento, han generado que muchos ciudadanos no puedan tener representada su voz en el Parlamento de Canarias, reduciendo además en consecuencia la pluralidad política. La aparición de nuevos partidos políticos en las elecciones autonómicas de Mayo del 2015 ha favorecido la división del voto y la pluralidad política fruto de la evolución y maduración de la sociedad. Esta situación ha dejado obsoletas las barreras electorales ya que mientras que en las elecciones autonómicas de 2011 en todas islas, al menos un partido político superó la barrera insular del treinta por ciento en número de votos. En 2015, sólo la superaron en La Gomera la Agrupación Socialista La Gomera, y en El Hierro Coalición Canaria-Agrupación Herreña Independiente. El primero con un 0,55 % de los votos emitidos en toda Canarias obtuvo tres representantes en la cámara, y el segundo con un 0,26 % dos representantes. En cambio la barrera del seis por ciento autonómico dio lugar a que el partido político Ciudadanos-Partido de La Ciudadanía con 54.375 votos (un 5,84 % de los emitidos a en toda Canarias) no accediera a tener representación. La combinación de ambas barreras electorales impidió también que en Gran Canaria más de setenta y dos mil votos válidos (en torno a un 20 %) no fueran tenidos en cuenta en la configuración del Parlamento. Las barreras generaron algunos efectos inauditos como el fue el caso del diputado que alcanzó a obtener por Gran Canaria el partido político Coalición Canaria-Partido Nacionalista Canario en la cámara autonómica con menos votos que el partido Ciudadanos-Partido de La Ciudadanía. Ese diputado fue crucial para que Coalición Canaria ganara las elecciones y en consecuencia la presidencia del gobierno al Partido Socialista Obrero Español que obtuvo quince diputados frente a los dieciséis de Coalición Canaria, a pesar de que esta coalición fue la tercera fuerza más votada. En definitiva el sistema electoral canario basado en la circunscripción insular, la triple paridad y las altas barreras de acceso al Parlamento, perjudica

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a la mayoría de los ciudadanos de Canarias favoreciendo la concentración del poder en manos de unos pocos. Conduce ineludiblemente al refuerzo de la concepción de territorio fragmentado, y a la concepción insularista de que todo lo que queda fuera de la isla es otro territorio, favoreciendo entre los ciudadanos de Canarias el pensamiento de que hay que luchar por lo nuestro, lo de nuestra isla. Y eso nos perjudica a todos porque implica división de recursos, y decisiones políticas que no tienen como objetivo el bienestar común de todos los ciudadanos. En deﬁnitiva, la división política resta bienestar y crecimiento económico porque favorece que se tomen decisiones donde prevalecen los equilibrios territoriales ¿Dónde quedó el sentimiento de unidad de “somos siete en un mismo mar”?

3. ¿Cuál es el sobrecoste de la ultra periferia de las islas no capitalinas? El aumento de representatividad de los ciudadanos de las islas pequeñas en el Parlamento de Canarias se justificó en su momento para compensar el coste de la doble insularidad que soportan los habitantes de las islas pequeñas. El Centro de Estudios Económicos Tomillo cuantificó en 2008 el coste de la ultra periferia de Canarias respecto al continente para las empresas no agrarias en algo más de 5988 millones de euros Centro Estudios Tomillo (2010). Como cita el informe el sobrecoste de la ultra periferia recae principalmente sobre la actividad empresarial de las islas capitalinas, aproximadamente un 82 % debido a la concentración de la actividad empresarial. El resto en torno a 907,8 millones corresponde a las islas no capitalinas. La partida principal identificada fue el sobrecoste del transporte de las mercancías que representan el 48,8 % del total. Además de esta componente las empresas canarias soportan también un sobrecoste debido al mantenimiento de stocks diferenciales respecto a las empresas de la península, a la necesidad de instalaciones múltiples, y en algunos casos también debido a que tienen una capacidad productiva ociosa. El informe identifica además excesos de pagos en el sobrecoste de viajes, de agua, energía y de financiación. En las empresas ubicadas en las islas no capitalinas el sobrecoste de la doble insularidad se debe principalmente al mayor número y coste de los viajes necesarios por la actividad empresarial de las personas, en torno a un 23 %,

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y de las mercancías en torno a un 20 %. En el resto de partidas son las islas capitalinas las que soportan prácticamente el sobrecoste de la ultra periferia. El estudio no cita qué parte de los sobrecostes en el transporte de mercancías, o en el mantenimiento y ﬁnanciación de los stocks, son originados por la doble barrera de la ﬁscalidad diferenciada en Canarias que origina retrasos y costes adicionales en las entregas de las mercancías en las islas y que podrían ser resueltos simplemente con un cambio de legislación. Para los ciudadanos en las islas no capitalinas la doble insularidad se traduce básicamente en un aumento de los costes de viajes debido a que no siempre hay acceso directo a la península o extranjero desde las islas pequeñas y se hace necesario acceder a través de las islas mayores. Resulta importante determinar qué parte de este sobrecoste que pagan las empresas y ciudadanos canarios en el movimiento interinsular puede ser debido a unas tarifas que pueden estar condicionadas por el exceso de poder de mercado de las empresas de transporte marítimo y aéreo en las islas como consecuencia de una no adecuada política regulatoria. En cualquier caso según el ISTAC1en 2012 el total de las subvenciones a pasajeros residentes en Canarias en los movimientos aéreos interinsulares supuso 83,2 millones de euros. También en ese año, el 67,4 % de los desplazamientos tuvieron como entrada o salida los aeropuertos de las islas mayores, casi 2 millones de desplazamientos. De esos, 663 mil pasajeros hicieron desplazamientos exclusivos entre las dos islas capitalinas por todo tipo de motivos. En consecuencia la importancia del coste de la ultra periferia para los ciudadanos y empresas industriales ubicadas en las islas no capitalinas está centrado principalmente en el sobre coste de transporte de mercancías y de viajes con las islas capitalinas. El coste del transporte es tiempo y es precio pagado por los usuarios. En la medida en que se consiga reducir los tiempos de desplazamientos y las tarifas que pagan los ciudadanos y empresas para moverse y mover sus mercancías, se acortan las distancias entre las islas las islas y se reduce la doble insularidad como consecuencia de la disminución del coste de transporte. El gobierno de Canarias puede intervenir y reducir este coste en primer lugar, con una adecuada política de regulación de los mercados interinsulares de transporte y de favorecimiento de la competencia donde 1

http://www.gobiernodecanarias.org/istac/

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sea posible, articulando políticas regulatorias que faciliten que las tarifas que pagan los ciudadanos y empresas estén los más cercanos posible a los costes de producción de las operadores de transporte. Debido también al marcado carácter de servicio público, el transporte interinsular debe ser cubierto con una adecuada ﬁnanciación de los servicios y provisión de infraestructuras donde se demuestre que es necesario. La mejora en las infraestructuras, siempre que estén justiﬁcadas socioeconómicamente, facilita además la competencia entre las empresas que prestan servicios en el transporte interinsular, eliminando las posibles barreras que puedan existir en este sentido. En conclusión los efectos de la fragmentación del territorio y la doble insularidad se mitigarán en la medida en que los ciudadanos y empresas dispongan de un sistema de transporte interinsular optimizado para reducir los tiempos y costes de viaje entre las islas.

4. ¿Puede el sistema de sobrerrepresentación política perjudicar a las islas no capitalinas? El exceso de representatividad que la ley otorga a los ciudadanos de las islas no capitalinas en el Parlamento de Canarias lastra la economía del archipiélago porque las inversiones de gasto público tienen como ﬁn en ocasiones conseguir un equilibrio territorial en lugar de resolver las verdaderas necesidades de la sociedad canaria en su conjunto. Pero, no invertir adecuadamente el gasto público donde realmente es necesario puede también perjudicar a las islas no capitalinas. Veamos un ejemplo: invertir fondos públicos en la construcción de una carretera en una isla no capitalina tiene un efecto a corto plazo, el que genera sobre la economía de la isla la construcción de la obra, básicamente empleo local no cualiﬁcado. El impacto sobre las empresas locales es escaso si los contratos públicos de las grandes obras son además ganadas por empresas de afuera. En cambio, invertir los mismos fondos públicos en un territorio que sí requiere una infraestructura pública que ayudará a aliviar los costes de transporte de las mercancías y personas, puede terminar contribuyendo activamente al desarrollo económico de todo el archipiélago. Se reducen los costes de transporte de mercancías y personas, aumenta la actividad econó-

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mica, en consecuencia aumenta la recaudación del gobierno, aumenta las oportunidades de empleo para todos, se reduce el nivel de gasto destinado a subsidios sociales, en definitiva aumenta el nivel de vida de los canarios. De hecho, aunque el territorio esté fragmentado, en muchas ocasiones no es posible aislar los efectos de una inversión pública entre diferentes islas. Siguiendo con el ejemplo anterior, ¿resuelve mejor la doble periferia de la Gomera invertir en una carretera en esta isla en lugar de invertir en un puerto en Tenerife? Actualmente bajo los criterios de inversión que buscan asegurar equilibrios territoriales se favorecería la inversión en la carretera en la isla no capitalina a pesar de que su nivel de utilización sea bajo y no garantice una rentabilidad socioeconómica positiva. En cambio invertir en el puerto en Tenerife de donde salen los barcos que transportan personas y mercancías a La Gomera puede resultar más beneficioso para los habitantes y empresas de esta isla, si como consecuencia de la inversión se favorece la entrada de un nuevo operador en la línea, y/o es posible aumentar la frecuencia en el número de barcos, y/o se reducen los tiempos de embarque y desembarque. El tráfico de mercancías y personas entre las dos islas, capitalina y no capitalina, se puede estar ralentizando si el puerto de salida, por ejemplo, de la isla capitalina no admite barcos de mayor tamaño, de modo que una inversión en el puerto de salida aumentaría la oferta y reduciría los costes de transporte que acabaría generando un beneficio también en la isla no capitalina. Si como consecuencia de que se ejecute una inversión pública aumenta la competencia entre las empresas que prestan el servicio de transporte y bajan los precios, o si como consecuencia de la inversión la economía crece y es posible una rebaja fiscal generalizada, los beneficios adicionales tampoco tendrán frontera. Esa rebaja fiscal también puede generarse si se produce un ahorro en el gasto público al evitar financiar inversiones no necesarias y que sólo buscan equilibrios territoriales. En definitiva la inversión de los fondos públicos en una carretera o cualquier otra obra pública justificada sólo bajo el criterio del equilibrio territorial genera un coste de oportunidad y una pérdida para lo sociedad importante. En conclusión no es posible aislar a los habitantes de otras islas de los efectos de la inversión de fondos públicos en cualquier isla, ya sea capitalina

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o no. ¿Cómo saber entonces si es más rentable invertir en una carretera en La Gomera o en un Puerto en Tenerife? La respuesta es evaluando la política pública y revelando su verdadera rentabilidad socioeconómica. De esta manera se introduce racionalidad en la toma de decisiones para grandes inversiones asegurando la rentabilidad de los fondos públicos y que la inversión se realice donde es realmente necesaria de manera objetiva.

5. ¿Cómo debe ser el papel de un gobierno en una economía? La intervención de un gobierno en una economía cumple dos funciones: en primer lugar corregir las alteraciones de la equidad en la distribución de la riqueza, y en segundo lugar, corregir los fallos de mercado garantizando la prestación de bienes y servicios en condiciones de eficiencia asignativa como mecanismo para garantizar bienestar social y un crecimiento económico equilibrado. Las correcciones de equidad en la distribución de la riqueza sólo tienen sentido hacerlas a nivel individual, no puede construirse una carretera para corregir un problema de equidad, ya que no es posible ni identificar, ni excluir a ningún ciudadano de su uso, y en consecuencia se beneficiarán por igual los que lo necesitan y los que no. La ejecución de las políticas públicas requiere de recursos financieros que son obtenidos por los gobiernos, principalmente de los impuestos, y salvo que estos se detraigan de mercados donde existan externalidades, su recaudación suponen siempre una contracción de los mercados de donde son detraídos con la consecuente pérdida de eficiencia. Incluso si los impuestos son directos detraer recursos de manos privadas también tiene un coste en términos de bienestar porque reduce la renta de los ciudadanos que pueden destinar a adquirir otros bienes y servicios presentes y futuros. En consecuencia los fondos públicos no son gratis, tienen un coste de oportunidad. Todos somos partidarios de aportar mediante impuestos a la sociedad, si el resultado es una corrección de la distribución de la riqueza aceptable socialmente, y también, a cambio de recibir servicios y bienes públicos en condiciones de eficiencia. Esta se consigue cuando la inversión de los fondos públicos garantiza un bienestar que es superior a su coste de oportunidad León et al. (2014).

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La manera de asegurar que esta condición se cumple es determinar el impacto socioeconómico de cualquier política financiada con fondos públicos y/o privados, lo que permite definir qué políticas sobrepasan el umbral de rentabilidad exigido a los fondos públicos, y qué alternativas son las que aportarán mayor rentabilidad a la sociedad. Se trata de una herramienta de trabajo que elimina incertidumbre y arbitrariedad, e introduce racionalidad económica en las decisiones políticas (De Rus y Romero, 1995). La toma de decisiones de políticas públicas no es inocua para el bienestar social. Cualquier decisión de gasto público no genera el mismo impacto sobre la economía y la sociedad. Las buenas políticas generan crecimiento y bienestar social, las malas políticas pobreza y desigualdad. Una mala política regulatoria de un gobierno puede convertir a una industria en poco competitiva, conducir a políticas proteccionistas, generar un coste sobre a los ciudadanos y alejarnos de los países y sociedades más progresistas. Recuperar la distancia se hace a veces misión imposible porque las políticas se enquistan. Para Barro y Sala-i-Martin (2004), las pequeñas diferencias en tasas de crecimiento acumuladas en períodos de cuarenta años o más tienen importantes efectos en las condiciones de vida de las personas. Muchas veces lo habitual es observado por los ciudadanos y políticos como normal, pero no quiere decir que sea la mejor opción para el bienestar de todos. En consecuencia si el objetivo es garantizar el equilibrio territorial y el crecimiento sostenido económico y en bienestar a largo plazo, la solución no está en la circunscripción insular y asegurar la sobrerrepresentación de las islas pequeñas que garanticen equilibrios insularistas imposibles que en definitiva responden al interés de grupos de poder, sino en asegurar que las inversiones en políticas públicas se autorizan asegurando su justificación socioeconómica. La evaluación socioeconómica es un mecanismo garantista de que las políticas públicas ejecutadas generan una rentabilidad positiva, pero también de la equidad horizontal. Todos los ciudadanos deben ser tratados en igualdad de condiciones. Si en una isla no capitalina es necesario construir un centro sanitario la evaluación socioeconómica va a revelar que así es. También revelará que carreteras no deben ser construidas cuando no son necesarias, lo que permitirá derivar los fondos públicos a otras políticas públicas realmente relevantes. En definitiva transparencia en la gestión pública.

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6. ¿Cómo influye la representatividad y la pluralidad política en el crecimiento económico y en el bienestar social? En el primer trimestre de 2015 la tasa de paro en las islas superó el 30 %, sólo por debajo de Andalucía y Ceuta. En ese período 343.500 personas estaban sin empleo según la encuesta de población activa2. En 2013 la renta media por persona en Canarias era de 9313 euros al año y el 21 % de la población tenía una renta inferior a 450 euros al mes. Como referencia, la renta media en España en 2013 fue de 15.635 euros, en la Europa de los veintiocho, 17.617 euros al año3. Para Acemoglu y Robinson (2012), Los países crecen en bienestar social a medida que sus instituciones son más inclusivas y democráticas ya que la riqueza se reparte de manera más igualitaria. El motivo es porque se crean más oportunidades para todos los ciudadanos. Pero el éxito de las políticas de los gobiernos en términos de bienestar y crecimiento no está sólo condicionado por la pluralidad política, además el gobierno debe ser fuerte, de manera que sea capaz de defender el interés común de los ciudadanos. Un gobierno dividido por intereses territoriales o étnicos, y el canario lo está por motivos territoriales, es un gobierno débil que busca constantemente los equilibrios entre los diferentes grupos de poder. De esta manera el objetivo deseable de ejecutar políticas en defensa del interés común se sustituye por la búsqueda de equilibrios de los intereses de los grupos de influencia. Acemoglu y Robinson (2012) acuñan el concepto de élites extractivas para hacer referencia a los grupos de poder que ejercen influencia sobre los gobiernos en defensa de sus intereses particulares que en muchas ocasiones no están alineados con el interés común de todos los ciudadanos y extraen recursos de la sociedad. La concentración del poder en una reducida élite acentúa su capacidad de influencia y genera la aparición de instituciones económicas extractivas. En Canarias los grupos de influencia se han hecho notar en una economía lastrada por el proteccionismo con figuras como el Arbitrio a la Impor2 3

www.INE.es www.eurostat.com

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tación y la Entrega de Mercancías encuadradas dentro de un sistema fiscal diferenciado que genera una segunda barrera además de la geográfica entre el archipiélago y el continente europeo. En las islas a los grupos de influencia económicos se unen también a los de influencia territorial, hasta el punto de que ha sido tradición que se repartan puestos de influencia en el gobierno y en las instituciones canarias con este fin. Como se expuso en el segundo apartado de este trabajo las características de la ley electoral canaria, además de generar una falta de representatividad en la cámara, también ha tenido una influencia importante en la formación de los gobiernos en las islas y en consecuencia posteriormente ha condicionado la implementación de las políticas públicas. En particular el Gobierno de Canarias a los pocos meses de las elecciones autonómicas de Mayo de 2015 ya puso de manifiesto el sesgo territorial es sus políticas con el reparto de los recursos públicos recuperados del extinto Impuesto General al Tráfico de Empresas en función de la triple paridad. En su lugar el procedimiento debía haber sido evaluar, jerarquizar, financiar e implementar aquellas políticas públicas que garanticen la máxima rentabilidad de los fondos invertidos, lo que sin duda tiene un coste en términos de bienestar social y crecimiento económico sostenible para la comunidad canaria en su conjunto. En la década de los años setenta antes de la implantación de la triple paridad el índice de Theil4 para Canarias estaba por debajo de la media española, en el 2003 las islas ya estaban por encima de la media nacional y con el peor valor de todas las comunidades autónoma como ponen de manifiesto en su trabajo Goerlich, F.J. y Villar, A. (2009). También en ese período Canarias fue la segunda comunidad autónoma donde menos ha creció la renta per cápita. Gerring et al (2005) encuentran en su trabajo que los países con un nivel de democracia más alto tienen una mayor estabilidad económica y mayores derechos de propiedad. Los autores demuestran en su modelo econométrico que la renta per cápita de un país se explica mejor por el nivel de democracia acumulado que por el grado de democracia en un instante puntual del tiempo, lo cual tiene más sentido porque supone que las instituciones y el sistema está mejor adaptado al crecimiento y al bienestar. Demuestran 4

Indicador del nivel de desigualdad en la distribución de la riqueza.

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de esta manera que cuanto mayor es el nivel democrático de un país mayor será su stock capital humano, social y político y en consecuencia dará lugar a un crecimiento sostenido durante más años. Gerring et al (2005) plantean que el nivel de crecimiento económico de un país también está condicionado por las buenas políticas de un gobierno en términos de distribución del bienestar con políticas de impuestos, políticas sociales, distribución de la tierra y políticas económicas que desarrollan los mercados. El desarrollo de un país depende de la estabilidad política entendida como reducción de incertidumbre, de la eficiencia de la burocracia, del consenso político, la estabilidad, la legitimidad, la sabiduría política y su visión de largo plazo. Siempre en los países con una experiencia democrática más extensa se esperan mejores políticas, y políticas encaminadas al largo plazo. Es lo que los autores califican como el learning procces. En definitiva el crecimiento económico de un país además del nivel de democracia acumulada depende de la eficiencia de la gestión política. En la misma línea para una muestra de cien países entre 1960 y 1990, Barro (1996) demuestra que los efectos sobre el crecimiento económico de un país dependen, además del nivel de democracia, de las condiciones del Estado de Derecho, el nivel de competitividad de los mercados, el nivel de stock del capital humano del país y del nivel del gasto público y entre sus conclusiones destaca que en los países con menor nivel de desarrollo es donde se espera que la respuesta sea mayor. La falta de pluralidad política y la existencia de élites extractivas favorece la capacidad de influencia de los lobbies lo que conduce a la aparición de corrupción y acentúa desigualdad. En una entrevista que le hacen a J. Robinson en El País afirma que la desigualdad es corrosiva para la sociedad y para las instituciones. Para Robinson la corrupción es robar, desviar dinero público a manos privadas. En la entrevista Robinson cita que aunque EEUU no es el paradigma, sin embargo está bien visto subir los impuestos para mejorar las escuelas, o dotarse de nuevas infraestructuras. El Banco Mundial5 estima que más de 109 millones de dólares se pierden cada año debido a la corrupción, representando el 5 % del total del Producto Interior Bruto mundial. En los países más pobres con instituciones extractivas más fuertes, se favorece la formación de clases sociales que no son permeables, lo que genera 5

www.worldbank.com

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ineludiblemente desigualdad. En nuestro país, el acceso a los mejores puestos de trabajo está determinado también por el grado de relaciones sociales de las que dispone la persona y no estrictamente a su formación y cualificación profesional. Muchos analistas han calificado a España como un país en el que se vive el capitalismo clientelar o capitalismo de amiguetes y esta mala política se hace notar en términos de bienestar y desigualdad. Según datos de la OCDE6, entre 2007 y 2011 España ha sido el país que ha experimentado el mayor crecimiento del índice de Gini7 con la renta antes de impuestos y transferencias, y también después de impuestos y transferencias, es decir, con la renta disponible después de que los ciudadanos hayan pagados los impuestos y hayan recibido transferencias subsidios por desempleo, becas, etc. Mouro (1995) demuestra econométricamente que existe una alta correlación positiva entre la eficiencia de la burocracia de un país y su estabilidad política. Los países pobres tienden a ser más corruptos, con burocracias más incómodas y políticamente más inestables. Demuestra también que la corrupción repercute negativamente sobre la tasa de inversión de un país. En definitiva, menor crecimiento económico, menor empleo, menores ingresos para la administraciones públicas, peores servicios públicos, peores políticas redistributivas, mayor desigualdad. La corrupción también genera falta de confianza y alimenta la economía sumergida. Finalmente también daña la imagen exterior lo que espanta la inversión extranjera y de nuevo a empezar. León y Araña (2014) hacen una estimación del coste social de la corrupción en España. Miden la pérdida de bienestar provocada sobre los ciudadanos en función de la corrupción percibida. El coste alcanza un valor de 39.500 millones de euros al año para toda España. La pérdida varía por comunidades, el mayor coste per cápita es para Canarias con 79,07 euros/mes seguida de Andalucía, Islas Baleares y Madrid. La media del país es 68,52 euros/mes. Para Víctor La Puente La principal causa de los escándalos es el alto número de cargos de designación política en las instituciones nacionales, autonómicas y locales. Son redes clientelares que viven de que su partido gane las 6 www.ocde.com 7

Una tasa de crecimiento positiva indica del índice de Gini implica un aumento de la desigualdad social.

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elecciones. La politización de las instituciones8. En España existe una infinidad de cargos políticos en empresas públicas y dentro de la propia administración sin el perfil profesional y la cualificación adecuada, simplemente porque se pertenece a un partido político. Todos conocemos lo que ha pasado en los consejos de administración de las cajas ocupados por políticos sin capacidad de gestión. La consecuencia es que la mala gestión lleva a derroche de recursos públicos y lo peor no se prestan los servicios a los ciudadanos. Se toman decisiones que no defienden el interés común. Muchas decisiones y regulación de mercados se adoptan porque los políticos están capturados por la oligarquía, los grupos de poder, los lobbies. Políticos que salen por la puerta giratoria y acaban en empresas que han tenido intereses directos en contratos públicos. ¿Cómo conseguir instituciones más inclusivas? La Puente en su artículo cita el caso de EEUU a finales del siglo XIX y principios del siglo XX. Las ciudades tenían niveles altos de politización y la corrupción disminuyó considerablemente cuando se reformaron las instituciones y se adoptó el sistema city manager, donde los cargos electos tienen capacidad legislativa pero el poder ejecutivo pasa a manos de un directivo profesional que ha sido nombrado por un período de tiempo que no coincide con el ciclo electoral. La clase política ha invadido espacios que no les corresponde y debe achicarse. En definitiva, no puede ocupar el espacio que le corresponde a la sociedad civil. La empresas y las instituciones públicas deben estar manejadas por profesionales. No es necesario un político en un cargo de gestión. Si las instituciones políticas son inclusivas van a representar las preferencias de todos los ciudadanos y en consecuencia, las políticas públicas estarán encaminadas a mejorar el bienestar de toda la comunidad. En ese marco es indiferente la existencia de lobbies regulados o no, porque también forman parte de la sociedad y su voz debe ser escuchada como la de cualquier ciudadano. Los regímenes electorales como el canario no favorecen la representatividad de los ciudadanos en sus instituciones y en consecuencia los lobbies se convierten en grupos extractivos de renta de la sociedad con una fuerte influencia en las políticas públicas. 8

http://elpais.com/diario/2009/03/27/opinion/1238108412_850215.html

Efectos del sistema electoral en Canarias sobre la economía y el bienestar

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7. Conclusiones y propuestas de reforma del sistema electoral y de gestión política El sistema electoral canario basado en la circunscripción por isla, la triple paridad, y las barreras electorales, genera la formación de un Parlamento fragmentado con una escasa pluralidad política y un gobierno débil dividido por los intereses territoriales que favorecen el insularismo y los grupos de influencia extractivos, económicos y territoriales. Esto unido a la escasa representatividad de los ciudadanos en la Cámara sesga las decisiones de políticas públicas en las islas, y limita el desarrollo económico y del bienestar social de los canarios. Así se ha puesto de manifiesto en la evolución de los índices de desigualdad y de la renta per cápita de las islas. La aparición de nuevos partidos políticos en las elecciones autonómicas de Mayo del 2015 que dividen el voto y favorecen la pluralidad política, han dejado obsoletas las barreras electorales autonómicas e insulares. En particular la barrera electoral insular del treinta por ciento sólo fuera superada en La Gomera por la Agrupación Socialista de la Gomera y en El Hierro por Coalición Canaria-Agrupación Herreña Independiente. Ambas formaciones políticas sólo representaron el 0,55 % y 0,26 % respectivamente del total de votos válidos emitidos en toda Canarias. La combinación con la barrera autonómica además, determinó de forma definitiva la formación del gobierno en Canarias con el escaño ganado por Coalición Canaria en Gran Canaria al que accedió habiendo recibido menos votos que el partido Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía que quedó sin representación. El sistema electoral en Canarias debe evolucionar para superar la división territorial y favorecer la representatividad de las preferencias de los ciudadanos en las decisiones públicas estrictamente políticas y económicas que se toman en el Parlamento y en el Gobierno de Canarias. En primer lugar, la elección democrática de los diputados canarios mediante circunscripción única mejora la representatividad de las preferencias de los ciudadanos en la cámara canaria, favorece la unión de los canarios y limita la fuerza de los grupos de influencia territoriales. Los representantes acceden al Parlamento de Canarias con el mandato de articular políticas que tengan como objetivo la defensa del interés común, condición indispensable para garantizar eficiencia en la gestión del gasto público. En segundo lugar la reduc-

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

ción de la barrera autonómica mejora también la representatividad de los ciudadanos en la cámara y la pluralidad política, lo que favorece la igualdad de oportunidades y la formación de instituciones inclusivas, condiciones indispensables para que se genere un entorno de gestión de buenas políticas que conduzcan a un desarrollo económico sostenible a largo plazo. Las intervenciones de un gobierno en una economía cumplen dos funciones: en primer lugar corregir los problemas individuales de equidad en la distribución de la riqueza. En segundo lugar, solventar los fallos de mercado a favor del beneficio social y el interés común. De la eficiencia y eficacia de las políticas públicas depende directamente las condiciones económicas de un país y la calidad de vida de sus ciudadanos. Además de la representatividad democrática la condición necesaria para asegurar el bienestar de los ciudadanos son las buenas políticas públicas donde deben estar siempre representadas adecuadamente el orden de las preferencias de los ciudadanos cuando las decisiones son estrictamente políticas, y la intensidad de las preferencias cuando las políticas tengan contenido económico. En Canarias el exceso de representatividad que la ley electoral actual otorga a los ciudadanos de las islas no capitalinas, sesgan las decisiones estrictamente políticas que se toman en el Parlamento porque sobreestima las preferencias de los ciudadanos de estas islas, pero además sesga también las decisiones de carácter económico. Y no invertir adecuadamente el gasto público donde realmente es necesario puede también perjudicar a las islas no capitalinas ya que aunque el territorio esté fragmentado, en muchas ocasiones no es posible aislar los efectos de una inversión pública entre diferentes islas. La solución para garantizar la eficiencia y eficacia del gasto público pasa necesariamente por eliminar la discrecionalidad en las inversiones e introducir racionalidad económica evaluando las políticas públicas y garantizando de esta manera que se invierte donde realmente es necesario de manera objetiva. El coste de la doble insularidad, motivo por el que se justifica por algunos representantes políticos el equilibrio territorial en la formación del Parlamento de Canarias y en consecuencia del gobierno de las islas, puede ser resuelto con políticas de financiación y regulación del mercado interinsular de transporte, garantizando la competencia cuando sea posible, y regulando de manera que los precios, la cantidad y calidad de los servicios se

Efectos del sistema electoral en Canarias sobre la economía y el bienestar

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ajusten al óptimo social. Esta política debe estar acompañada también, cuando estén justificadas socioeconómicamente, de inversiones en infraestructuras encaminadas directamente a mejorar la calidad y reducir los costes del transporte interinsular. A medida que se reducen estos costes se eleva la concepción de territorio único y se favorecen las políticas que tienen como objetivo el interés común de todos los ciudadanos de Canarias. La evaluación socioeconómica es la pieza fundamental para reflejar las intensidad de las preferencias de los ciudadanos en las decisiones de políticas públicas y para racionalizar el gasto público. Elimina incertidumbre e introduce eficiencia en la economía ya que sólo se ejecutan las políticas más rentables socioeconómicamente. Y también cumple una función garantista de equidad horizontal para los ciudadanos que viven en núcleos de población más reducido, ya sea en islas no capitalinas, o sí capitalinas, porque la rentabilidad de las inversiones está sujeta a las necesidades de los ciudadanos, no solo a su volumen demográfico. La evaluación socioeconómica sólo es un filtro de las malas políticas que no aportan en positivo a la sociedad. La planificación de las políticas públicas y en último término su aprobación corresponde al político. En definitiva las malas políticas que a corto plazo pueden tener un efecto local beneficioso, la largo plazo pueden convertirse en un elefante blanco que lastra la economía y que puede tener un coste de oportunidad alto para los ciudadanos ya que limita la inversión en políticas que sí son deseables y necesarias para asegurar el bienestar social a largo plazo (De Rus 2015). Alcanzar el modelo propuesto arriba requiere ganar progresivamente la confianza de los ciudadanos en el sistema y eso exige también transparencia. Las evaluaciones socioeconómicas deben estar auditadas por expertos externos independientes y sus resultados deben estar accesibles a los ciudadanos. Una garantía adicional de buenas prácticas políticas es la creación de una agencia de regulación formada por expertos completamente independientes al gobierno, como es habitual en otros países. Esta agencia debe tener funciones como velar por la transparencia de los contratos públicos; proteger a los ciudadanos asegurando las condiciones de condiciones de competencia, calidad y precios en los mercados (especialmente los mercados de servicios esenciales), y asegurar el cumplimiento de la ley en las intervenciones públicas y privadas en recursos naturales y del territorio.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Finalmente, la clase política en Canarias debe achicarse y ceder espacio a la sociedad civil, liberando las empresas e instituciones públicas donde lo importante no es el perﬁl político sino la capacidad de gestión para prestar un servicio de calidad al ciudadano. Sólo con un Parlamento y un Gobierno de Canarias que garantice la representatividad de las preferencias de los ciudadanos, la pluralidad política, la eficiencia, y la transparencia en la gestión política, es posible alcanzar un crecimiento económico sostenido a largo plazo que sea fuente de bienestar social y equidad para todos los canarios.

8. Referencias Acemoglu, D. And Robinson, J. (2012): Power Prosperity and Poverty Why Nations Fail? Crown Business. Barro, R. J. (1996): Democracy and Growth. Journal of Economic Growth Vol 1, Nº1. Barro, R.J. and Sala-i-Martin, X. (2004): Economic Growth. The MIT Press. Centro de estudios Tomillo (2010): Cuantiﬁcación de los costes de la Ultraperiferia en Canarias. www.cet.es. De Rus, G. (2015): La política de infraestructuras en España. Una reforma pendiente. Fedea 2015/08. De Rus, G. y Romero, M. (1995): Análisis de la Rentabilidad de Proyectos de Inversión en Infraestructuras de Transporte del Marco de Apoyo Comunitario 1989-93. FEDEA. 95-15. Gerring, J., Bond, P. Barndft, W.T., Moreno C. (2005): Democracy and Economic Growth. World Politics. 57. April. 323-64. Goerlich, F.J. y Villar, A. (2009): Desigualdad y Bienestar Social. FBBVA. León, C. Y Araña, J. (2014): Relación entre Corrupción y Satisfacción. Revista Economía Aplicada. 64, XXII, 31-58. León, C., Romero, M., Ruiz, M.V., Suárez, H. (2014): Evaluación Socioeconómica y Financiera de Políticas Públicas. Septem. Mouro, P. (1995): Corruption and Growth .Quartely Journal of Economics. Vol. 110. 3 pp. 681-712.

CRÓNICA DE LA RECLAMACIÓN DE LA REFORMA ELECTORAL DESDE LA SOCIEDAD CIVIL: DEMÓCRATAS PARA EL CAMBIO. MENCIÓN ESPECIAL AL PACTO POR LA DEMOCRACIA EN CANARIAS

Vicente Mujica Moreno Licenciado en Medicina y Cirugía por la Universidad de Salamanca. Especialista en Oftalmología. Presidente de Demócratas para el Cambio, foro cívico para la Reforma Electoral de Canarias

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

SUMARIO Demócratas para el Cambio es un grupo ciudadano preocupado por el funcionamiento de la democracia en Canarias y más concretamente por el más que deﬁciente sistema de elección de representantes para su Cámara Legislativa. Su actividad ha tenido una doble vertiente: la divulgativa y la reivindicativa. En el presente capítulo se relata la crónica de una demanda de la reforma electoral para el archipiélago que se remonta en sentido inverso en el tiempo desde 2016 a 2007, con una mención más detenida del Pacto por la Democracia en Canarias. Como colofón, se expone la opinión del foro cívico sobre qué puede y debe hacerse para alcanzar un consenso y acuerdo para culminar una nueva Ley Electoral Canaria.

En 2007 un grupo de ciudadanos pone en marcha desde Las Palmas de Gran Canaria un foro que reclama la Reforma Electoral de Canarias. Las elecciones autonómicas de aquel año de 2007, ganadas en votos y escaños de manera notable por el Partido Socialista Canario (PSC-PSOE) con Juan Fernando López Aguilar1 como candidato a Presidente, y que terminó ocupando los escaños de la oposición, mientras dos partidos con inferior respaldo de votos gobernaban Canarias, hizo que nos preguntáramos cómo podía suceder tal cosa. En aquellos años sólo vagamente habíamos escuchado hablar de lo extraño de nuestro sistema electoral, sus barreras electorales y su peculiar asignación de escaños por islas (fórmula de reparto conocida como Triple Paridad –igual número de diputados para ambas provincias, para ambas islas capitalinas y para el conjunto de islas capitalinas respecto a las no capitalinas). Lo que no podíamos imaginar era el alto grado de discordancia que podía llegar a producirse entre el resultado en votos y su conversión en 1

Juan Fernando López Aguilar, Las Palmas de Gran Canaria, 1961. Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Ha sido secretario general del Partido Socialista Canario, Ministro de Justicia de España y eurodiputado.

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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escaños al asignarse a un 17 por ciento de la población el 50 por ciento del Parlamento (30 diputados); lo mismo que se le daba al 83 por ciento de habitantes, los de Gran Canaria y Tenerife2. También latía la idea entre nosotros, igual que en la mayoría de nuestros conciudadanos, de que algo similar debía ocurrir en el resto de las comunidades autónomas españolas. Luego, con el estudio detenido, fuimos comprobando lo ignorantes que éramos en lo que se refería al funcionamiento íntimo de nuestra democracia y nos quedamos perplejos ante las llamativas diferencias que encontramos al compararnos con el resto de sistemas electorales autonómicos del Estado. Cada índice estudiado, de los que ponderan la proporcionalidad del sistema, nos colocaba indefectiblemente en el último lugar de la tabla comparativa (Tabla 1). Aquel grupo ciudadano conformaba un conjunto heterogéneo en cuanto a actividades profesionales o proyectos de vida. También desde el punto de vista de la simpatía o sintonía con las diversas opciones políticas de Canarias, era y es un conjunto heterogéneo. Lo que une a esos ciudadanos, y en lo que están de acuerdo, es en el análisis de la situación que vive la democracia canaria y su necesidad de reforma. Esta necesaria revitalización de la democracia en el archipiélago se extiende a diversos ámbitos, pero se llega al convencimiento, por parte de todos los componentes, de que la pieza fundamentalmente defectuosa –y que no ocupa precisamente un lugar secundario en el entramado del ediﬁcio democrático–, es su sistema de elección de representantes para la cámara legislativa. Desde entonces, Demócratas para el Cambio (DPC), que es como decide nominarse este colectivo cívico, ha recorrido diversas etapas con diferentes grados de intensidad en su actividad y presencia en los medios de comunicación, hasta llegar a septiembre de 2015 organizando la Jornada “El Sistema Electoral Canario, la imperiosa necesidad de su reforma”.

El reparto de diputados por circunscripción (que es la isla) se recoge en la Disposición Transitoria primera del Estatuto de Autonomía de Canarias como sigue: 15 diputados a Gran Canaria y Tenerife, 8 a La Palma y Lanzarote, 7 a Fuerteventura, 4 a La Gomera y 3 a El Hierro.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Empecemos por el ﬁnal y dirijámonos hacia atrás en el tiempo, hacia el momento fundacional, para aprehender un recorrido que, como hemos mencionado ya, puede haber tenido escalas más o menos álgidas, pero que guardan una lógica en su trayectoria. TABLA 1. COMPARATIVA DE PRINCIPALES ÍNDICES DE LOS SISTEMAS ELECTORALES AUTONÓMICOS (CENSO 2001) AUTONOMÍA

CIRCUNSCRIPCIÓN

Nº PARLAMENTARIOS

MAGNITUD UMBRAL MEDIA EFECTIVO

Relación BARRERA Mayor/menor

Cantabria La Rioja Navarra Baleares Pais Vasco Madrid

Autonómica (1)

2.25%

---

Autonómica (1)

2.22%

---

Autonómica (1)

1.48%

---

La Isla (4)

14.75

4.86%

3.54

Provincial (3)

2.92%

4.00

Autonómica (1)

1 por cada 50.000 hbs. o fracción superior a 25.000 según censo

108

0.68%

---

Extremadura Murcia (*) Valencia Andalucía Aragón Castilla La Mancha (*) Galicia Asturias Castilla León

Provincial (2)

32.5

2.26%

1.3

Comarcas (5)

7.77%

1.8

5% autnom.

Provincial (3)

29.66

2.47%

5% autnom.

Provincia (8)

109

13.62

5.24%

2.28

Provincial (3)

22.33

3.26%

2.49

Provincial (5)

9.4

7.45%

1.97

Provincial (4)

18.75

3.86%

1.91

Comarcas (3)

4.78%

1.7

Provincial (9)

7.77%

2.06

Cataluña Canarias

Provincial (4)

81 según censo 2001 135

33.75

2.17%

2.26

La Isla (7)

8.5

8.2%

6% y 30%

La Magnitud Media más baja es la de CANARIAS: 8.5 (peor cuanto menor sea). El Umbral Efectivo más alto es el de CANARIAS: 8.2% (peor cuanto mayor sea). Las Barreras de Acceso más altas son las de CANARIAS: 6% y 30% –siendo caso único que posee 2 barreras– (peor cuanto mayor sea). La relación del Índice de Representación (IR) Mayor/Menor más alta es de CANARIAS: 14. (*) Recientes cambios en la legislación electoral de 2014 de Castilla La Mancha han producido que su magnitud media sea inferior a la de Canarias. También ha habido cambios en la legislación de Murcia, suprimiendo circunscripciones y reduciendo barreras, si bien aún no se ha llegado a aplicar a unas elecciones. Comparativa de las principales características de los sistemas electorales de la Comunidades Autónomas españolas. Canarias ocupa el último puesto en desigualdad de valor de voto, nivel de barreras y proporcionalidad (Castilla La Mancha nos ha superado en desproporcionalidad tras su reforma electoral de 2014).

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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A lo largo de esta crónica expondremos la experiencia de DPC en el contacto con las diferentes organizaciones políticas y cívicas, y, ﬁnalmente, daremos nuestra opinión –reconocemos que completamente subjetiva, pero con argumentos sólidos para formularla–, sobre lo que falta por hacer para culminar una reforma electoral en Canarias. En el momento de enviar este texto a la maquetación para su edición, por ﬁn, tras larga insistencia de la ciudadanía en la reclamación de la reforma electoral, el Pleno del Parlamento de Canarias ha aprobado la apertura de una Comisión de Estudio para el sistema electoral canario. Su aprobación ha sido casi unánime –la única abstención ha sido la del partido de Casimiro Curbelo, Agrupación Socialista Gomera, que conforma el grupo Mixto–. La Comisión ha quedado constituida el lunes 4 de abril de 2016. Este logro nos produce una enorme satisfacción. Hecha esta mención que actualiza la crónica que nos disponemos a relatar, no queda sino comenzarla. La Jornada sobre el Sistema Electoral Canario celebrada el 12 de septiembre de 2015 en el Auditorio Alfredo Kraus de Las Palmas de Gran Canaria –secuela de la cual es este libro en el que tenemos el honor de participar junto a los mayores expertos–, ha querido ser, una vez más, la respuesta de los ciudadanos a la falta de interés e iniciativa por parte de las instituciones y los dirigentes políticos. Que sepamos, esta Jornada sobre el Sistema Electoral Canario y su reforma (Imagen 1), ha sido el evento de mayor trascendencia en lo que respecta al análisis y debate sobre el tema: tanto por la extensión dedicada como por la relevancia de los intervinientes. Tengamos en cuenta que participaron académicos y expertos de tres universidades: José Ramón Montero 3 y Carlos Fernández Esquer4 de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM), Juan 3

José Ramón Montero Gibert (Cádiz, 1948). Catedrático de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid. Entre otros muchos cargos ha sido miembro de los consejos editoriales de la Revista Española de Ciencia Política, European Journal of Political Research y European Political Science Review, coordinador del Comparative Nacional Elections Project (CNEP) y miembro de la Academia Europeae.

Carlos Fernández Esquer (Madrid, 1991). Graduado en Derecho y Ciencia Política y Administración Pública y Doctorando en Ciencia Política por la Universidad Autónoma de Madrid.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Imagen 1. Programa oﬁcial de la Jornada “El Sistema Electoral Canario, la imperiosa necesidad de su reforma”, de 12 de septiembre de 2015, celebrada en el Auditorio Alfredo Kraus de Las Palmas de Gran Canaria.

Hernández Bravo de Laguna5, Gerardo Pérez Sánchez6 (coordinador cientíﬁco de la Jornada) y Fernando Ríos Rull7, de la Universidad de La Laguna 5

Juan Hernández Bravo de Laguna (1945). Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de La Laguna. Ha sido Secretario de la Academia Canaria de la Historia y miembro de Instituto de Política y Gobernanza de la Universidad Carlos III de Madrid.

6 Gerardo Pérez Sánchez (San Cristóbal de La Laguna, 1972). Doctor en Derecho y profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna. 7

Fernando Ríos Rull (Santa Cruz de Tenerife, 1966). Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna. Ha sido Comisionado del Gobierno de Canarias para el Desarrollo del Autogobierno y las Reformas Institucionales.

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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Carolina Darias San Sebastián La Presidenta Santa Cruz de Tenerife, a 26 de agosto de 2015 Sr. D. Vicente Mujica Moreno Demócratas para el Cambio Foro Cívico para la Reforma Electoral de Canarias Presidente

Agradezco sinceramente la invitación para participar en la convocatoria de las jornadas dedicadas al sistema electoral canario y su reforma; pero, lamentablemente, he de comunicarle que no podré asistir debido a razones de agenda. Deseo que la convocatoria sea un éxito y sifnifique una sustantiva contribución al tratamiento de un asunto de indudable interés en nuestra Comunidad Reitero mis disculpas y le saluda atentamente,

Imagen 2. Carta de la Presidenta del Parlamento de Canarias, Dª Carolina Darias, excusando su asistencia a la Jornada del 12 de septiembre y reconociendo su contribución al tratamiento del Sistema Electoral Canario.

(ULL), Juan Fernando López Aguilar, Víctor Cuesta López8 y Rafael Álvarez Gil9 de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (ULPGC). Estuvieron presentes tres ex-presidentes del Gobierno de Canarias: Lorenzo Olarte Cullen10, 8

Víctor Cuesta López (Barcelona, 1974). Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.

9 Rafael Álvarez Gil (Las Palmas de Gran Canaria, 1984). Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Autónoma de Madrid. Doctor en Derecho por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. 10 Lorenzo Olarte Cullen. (Puenteareas, Pontevedra, 1932). Licenciado en Derecho por la Universidad de Madrid. Ha sido Presidente del Cabildo de Gran Canaria, Diputado en el Congreso de los Diputados y Presidente del Gobierno de Canarias.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Jerónimo Saavedra Acevedo11 y Román Rodríguez Rodríguez12. También hubo participación de los partidos políticos que dispusieron de una de las mesas para exponer sus puntos de vista; estuvieron presentes la mayoría de ellos (Nueva Canarias, Partido Popular, Ciudadanos, Unidos por Canarias, Podemos y Unión Progreso y Democracia). No acudieron el PSC-PSOE, que no respondió en ningún momento a la invitación; ni Coalición Canaria (CC), que por mensaje directo de Twitter de última hora comunicó que no asistiría. La Jornada fue clausurada por la Vicepresidenta del Parlamento de Canarias, Dª. Cristina Tavío13 (la Presidenta, Dª. Carolina Darias14, excusó su asistencia por motivos de agenda, según carta que nos remitió por correo electrónico –Imagen 2–). Ha sido Coalición Canaria (con casi cinco lustros de presencia en el poder) el partido político que más ha obstaculizado la posibilidad de, siquiera, iniciar cualquier diálogo que tuviera por objetivo plantear el cambio del Sistema Electoral. Su actitud contraria a esta reforma ha venido a plasmarse por escrito en el informe15 encargado en 2014 a un grupo de profesores universitarios y coordinado por los catedráticos Urbano Medina, de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de La Laguna (ULL) y Roberto Sarmiento, de Tecnología Electrónica de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (ULPGC). 11 Jerónimo Saavedra Acevedo (Las Palmas de Gran Canaria, 1936). Diputado del Común de Canarias desde 2011. Ha sido Presidente del Gobierno de Canarias, Ministro de Educación del Gobierno de España, Profesor de Derecho del Trabajo en la ULPGC y Secretario General del PSC-PSOE. 12 Román Rodríguez Rodríguez (La Aldea de San Nicolás, Gran Canaria, 1956). Licenciado en Medicina y Cirugía por la Universidad de La Laguna. Ha sido Diputado en el Congreso de los Diputados y Presidente del Gobierno de Canarias. 13 Cristina Tavío Ascanio (Santa Cruz de Tenerife, 1969). Licenciada en Derecho por la Universidad de La Laguna. Ha sido miembro del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Popular y Vicepresidenta del Parlamento de Canarias. 14 Carolina Darias San Sebastián (Las Palmas de Gran Canaria, 1965). Licenciada en Derecho por la Universidad de La Laguna. Ha sido miembro de la Ejecutiva Federal del PSOE, Delegada del Gobierno en Canarias y Presidenta del Parlamento de Canarias. 15 Diario, La Opinión de Tenerife, 15 de Julio de 2014. ‘Un informe encargado por CC aﬁrma que el sistema electoral es equilibrado. Docentes universitarios y expertos sugieren a los nacionalistas que solo hagan retoques en las barreras’.

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Es notable que haya tenido que ser la política Maite Pagazaurtundúa16, alguien completamente ajena a la problemática del sistema de elección de representantes en Canarias por su procedencia de otra zona de España, quien haya facilitado que esta Jornada pudiera realizarse. Y, dicho de paso, debiera ser motivo de sonrojo para la mayoría de los políticos y partidos de Canarias, que no hayan hecho el mínimo gesto de apoyo ni económico ni organizativo en tres décadas por proponer una actividad similar. El domingo 5 de julio de 2015 a raíz de la sugerencia de José Luis García Morera17 de Unión Progreso y Democracia (UPyD) de Canarias, que nos preguntó si queríamos conocer a Pagazaurtundúa y exponerle este asunto, mantuvimos una reunión con Maite, muy reconfortante, pues no en vano, se trata de una política que proviene del mundo del activismo. Nos escuchó con interés y al tiempo con estupefacción según desgranábamos los detalles del funcionamiento del sistema electoral canario. Su respuesta inmediata fue: tenemos que hacer algo, ¿qué hacemos? E inmediatamente se lanzó a enumerar una serie de acciones que podríamos realizar, y que se sustanciaron ﬁnalmente en la organización de la Jornada sobre el Sistema Electoral Canario del 12 de septiembre. Nos informó además de que desde Bruselas se facilitaba la organización de cursos, jornadas o seminarios encaminados a promover valores democráticos. Su oﬁcina parlamentaria apoyaría nuestro proyecto sin demora. Sorprendidos de la disposición de medios que se brindaban desde el Europarlamento, no podíamos entender como otros diputados canarios de Bruselas, no habían nunca ofrecido tales medios para promover el debate en Canarias, como ahora íbamos a hacer desde DPC. Nuestro agradecimiento a Maite Pagazaurtundúa se redobló cuando, además, se desplazó hasta Canarias para hacerse cargo de la apertura de esta jornada por la democracia de las islas. Este evento se llevó a cabo en esta fecha de septiembre coincidiendo con el reinicio de la actividad del Parlamento de Canarias (PARCAN) tras las va16 Maite Pagazaurtundúa Ruiz (Hernani, 1965). Política, activista y escritora española. Diputada del Parlamento Europeo y portavoz de Unión Progreso y Democracia en el Parlamento Europeo. 17 José Luis García Morera (Las Palmas de Gran Canaria, 1969). Ha sido Coordinador Territorial de UPyD Canarias y cabeza de lista al Congreso de los Diputados por la provincia de Las Palmas.

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caciones estivales casi inmediatas a la constitución de la Cámara. La fecha no fue elegida arbitrariamente, sino para dejar constancia del interés ciudadano por debatir cuanto antes y sin más dilaciones, al inicio de la nueva legislatura (IX Legislatura), y, al tiempo, poner en evidencia la falta de diligencia del Presidente de Canarias, Fernando Clavijo18, por materializar lo que en su discurso de Investidura del mes de Julio llamó, Mesa de Debate. Estas fueron las palabras de Clavijo: “[…] Y permítanme que abra aquí un paréntesis en un asunto que pone de maniﬁesto cómo perdemos energía en discutir cuando es posible llegar a acuerdos; cuando dejamos a un lado la posición de los demás y nos centramos en la propia. Un error demasiado común en nuestra historia. Desde esta convicción me reﬁero a la reforma electoral canaria. Nuestra propuesta de Estatuto, que ya está en el Congreso de los Diputados, contiene previsiones en el régimen electoral que nos permiten realizar cambios y vamos a explorar las distintas posibilidades. Hoy, me comprometo aquí a respaldar una mesa de debate y análisis sobre este asunto. Pero tampoco resulta admisible ignorar que esa propuesta existe, ni mucho menos la legitimidad del actual sistema electoral, que tiene sentencia en el Tribunal Constitucional y que –lógicamente– ha sido el mismo en estas elecciones para todos los que ocupamos un escaño en esta Cámara. Señorías, hablemos con expertos, analicemos distintas alternativas, comparemos otros sistemas electorales, oigamos a los representantes de la ciudadanía de todas las islas y debatamos hasta encontrar una solución que satisfaga a todos y, sobre todo, garantice el equilibrio de nuestra realidad archipelágica. Y hablo de realidad archipelágica porque no debemos olvidar que esta tierra está conformada por islas y todas y cada una de ellas deben tener su representación, en igualdad de condiciones, en este Parlamento. Señorías, yo no concibo Canarias de otra forma. No concibo una patria canaria que no contemple por igual a sus ocho islas. Una Canarias que no de representación a todos sus ciudadanos y ciudadanas, independientemente de la isla en la que vivan. No creo en una Canarias con

18 Fernando Clavijo Batlle (San Cristóbal de La Laguna, 1971). Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la ULL. Secretario General de Coalición Canaria de Tenerife. Presidente del Gobierno de Canarias desde 9 de julio de 2015.

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islas de primera y segunda categoría. Y estoy convencido de que ustedes tampoco. […]”19

Los grupos que sustentan al Gobierno (de los partidos Coalición Canaria y Partido Socialista Canario) solo en fechas recientes han venido –por fin–, a dirigir a la Mesa del Parlamento, la petición de apertura de una Comisión de Estudio. Nos felicitamos de que haya sido así –a pesar de las posibles restricciones al debate que pretende su texto–. También juzgamos acertado que se abandonara la idea del Presidente Clavijo de conformar una simple mesa de debate, figura sin trascendencia ni consecuencias en las resoluciones parlamentarias, como si tendrá la Comisión20 que le pedíamos por carta se comprometiera a plantear desde su primer discurso a la Cámara (Imagen 3). Esta –la de los partidos del Gobierno–, resulta así ser la segunda petición de apertura de una Comisión de Estudio para la reforma electoral, pues la primera, se trasladó a la Mesa del Parlamento por los tres grupos mayoritarios de la oposición en el mes de Julio de 2015. En fechas previas a la Investidura, desde Demócratas para el Cambio, se promovió la petición formal de la constitución de una Comisión de Estudio parlamentaria que permitiera debatir a todos –organizaciones políticas y cívicas, instituciones y expertos–, y poder llegar, tras el análisis sosegado, a una propuesta reformista del peor de los sistemas electorales de representación proporcional de España, y, como se ha encargado de señalar Carlos Fernández Esquer, del conjunto de las democracias mundiales21. 19 Diario de Sesiones nº3 de la IX legislatura del Parlamento de Canarias de 6 de Julio de 2015. 20 Boletín Oficial del Parlamento de Canarias 30 de julio de 2009 Núm. 218. Reglamento del Parlamento de Canarias: Capítulo III, Sección 2, Artículo 54, punto 3: “Las Comisiones de estudio elaborarán un dictamen, que habrá de ser debatido por el Pleno del Parlamento junto con los votos particulares que presenten los grupos parlamentarios dentro del plazo abierto al efecto.” 21 “[…]Por su parte, el caso de Canarias es más peculiar aún si cabe. La distribución de los escaños entre las circunscripciones es un reflejo de las rivalidades históricas entre las distintas islas, y responde a la búsqueda de equilibrios comúnmente denominada “triple paridad”: 1) Que las dos provincias canarias –Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife aporten el mismo número de diputados (30 cada provincia); 2) Que Gran Canaria y Tenerife –islas que comparten capitalidad– también elijan el mismo número de representantes (15 cada

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

La respuesta –aparecida en los medios de comunicación– a la petición de apertura del instrumento adecuado para debatir (una Comisión de Estudio) en el foro adecuado para hacerlo (el Parlamento de Canarias) fue, por parte de José Miguel Ruano León, portavoz de Coalición Canaria: “no hay nada que estudiar”22. Lo cierto es que la creciente insistencia de la opinión pública en iniciar el proceso de reforma electoral, con la participación de Demócratas para el Cambio de manera destacada, ha contribuido a que la posición de CC y de Fernando Clavijo se haya ido modulando desde: ‘no hay nada que estudiar’ a ‘crear una mesa de debate’ y, por último, ‘la reforma electoral de las islas podría abordarse en el Parlamento después de las Elecciones Generales del 20 de diciembre’’. Como ya hemos mencionado arriba, ﬁnalmente, los grupos nacionalista y socialista han enviado a la Cámara la solicitud de apertura de una Comisión de Estudio para la reforma del sistema electoral canario con fecha de 8 de enero de 2016 (Imagen 4). En cualquier caso, y volviendo al tema de la propuesta inicial de Comisión de Estudio, los tres partidos políticos de la oposición, Podemos, Partido Popular de Canarias (PP) y Nueva Canarias (NC), presentaron de manera conjunta, a través de sus grupos parlamentarios, una petición solicitando su apertura seis meses antes (Imagen 5). isla); 3) Que las islas periféricas o no capitalinas elijan el mismo número de diputados que las dos islas centrales o capitalinas. Pues bien, mientras que las dos primeras paridades pueden resultar razonables porque el número de habitantes es similar entre las dos provincias (1) y entre las dos islas centrales (2), la tercera de las paridades es profundamente injusta pues Gran Canaria y Tenerife aglutinan aproximadamente el 83 por ciento de la población canaria y, sin embargo, elijen entre las dos tan sólo en 50 por ciento de los escaños. En términos prácticos esto ha supuesto que en las últimas elecciones, el voto de un ciudadano de la isla de El Hierro haya valido hasta 13 veces más que el de un grancanario o un tinerfeño. Conocidos estos datos, no debe extrañar entonces que sea Canarias el lugar que encabece el ranking de lugares con mayor malapportionment […]. Carlos Fernández Esquer y Guillermo Kreiman Seguer. La igualdad del voto ¿principio democrático o papel mojado? Revista Ágora. Nº9. Octubre 2014. 22 Declaraciones a los medios de comunicación de José Miguel Ruano (portavoz de CC) referentes a la apertura de una Comisión de Estudio para la reforma electoral de Canarias. Europa Press, Santa Cruz de Tenerife, 2 de julio de 2015.

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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A/A D. Fernando Clavijo Batlle diputado de Grupo Nacionalista Canario (CC-PNC) De: Demócratas Para El Cambio, foro cívico para la Reforma Electoral de Canarias Estimado Sr. Clavijo: Conocido ya que la presidenta del Parlamento, Carolina Darias, propondrá oficialmente a D. Fernando Clavijo Batlle, de Coalición Canaria, como candidato a la Presidencia del Gobierno de Canarias, nos dirigimos a usted para solicitarle que en su discurso de Investidura haga referencia a la necesidad de acometer la reforma del sistema electoral de Canarias proponiendo la apertura de una Comisión de Estudio que permita a todos los grupos parlamentarios exponer su punto de vista, incluido aquel que aboga por llevar a cabo la reforma a través de una modificación del Estatuto de Canarias, que como es sabido, es la vía que su partido, Coalición Canaria, defiende. Tras treinta y tres años de vigencia de una disposición transitoria estatuaria que remite a un desarrollo legislativo posterior de la Cámara, aún sin sustanciarse en lo referente a las barreras electorales, el número y naturaleza de las circunscripciones y la asignación del número de diputados a cada circunscripción, creemos llegando el momento de abordar de una vez la Ley Electoral Canaria que articule todos estos elementos nucleares de un sistema electoral de tipo proporcional, que es el que rige en nuestra Comunidad Autónoma. Apelamos a las condiciones naturales del discurso democrátio: el diálogo, el consenso, el debate de ideas y, finalmente, el acuerdo, para alcanzar esta meta anhelada por la ciudadanía canaria y que consideramos impostergable. Sin otro particular le saluda atte. Vicente Mujica Moreno Portavoz de Demócratas Para El Cambio democratasparaelcambio@demotratasparaelcambio.com Santa Cruz de Tenerife a 6 de julio de 2015

Imagen 3. Carta de Demócratas para el Cambio a Fernando Clavijo pidiendo incluya en su discurso de Investidura la creación de una Comisión de Estudio para la reforma electoral.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

canarias

Grupo Parlamentario Socialista Canario

coalición canaria CC · PNC

Grupo Parlamentario Nacionalista Canario

Por todo ello, es por lo que solicitamos al Pleno de la Cámara que adopte el siguiente acuerdo: “El Parlamento de Canarias acuerda la creación de una comisión de Estudio del Sistema Electoral Canario que tenga en cuenta las previsiones de la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias aprobada por el Parlamento, que sea adecuado para el archipiélago y en el que todas las islas se encuentren representadas en igualdad de condiciones, tanto en el ámbito territorial como el poblacional, conjugando los principios de equilibrio y solidaridad”.

Canarias, a 8 de enero de 2015

Portavoz del Grupo Parlamentario Nacionalista Canario (CC-PNC)

Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista Canario

Imagen 4. Petición de Comisión de Estudio de Coalición Canaria y Partido Socialista Canario dirigida a la Mesa del Parlamento de Canarias, 8 de Enero de 2016 (el texto contiene errata en la fecha de ﬁrma).

El partido de Casimiro Curbelo23, Agrupación Socialista Gomera (ASG) –que con unos 5000 votos obtuvo 3 escaños en las elecciones de Mayo de 2015 desplazando del Parlamento a otras fuerzas que, como Ciudadanos (C’s), obtuvieron 54.000 votos–, no apoyó tal petición. Es la única organización política con representación parlamentaria, ausente en cualquiera de los dos

23 Casimiro Curbelo Curbelo (San Sebastián de La Gomera, 1955). Licenciado en Filosofía y Letras por la Universidad de La Laguna. Ha sido Senador en Cortes, Presidente del Cabildo de La Gomera, diputado del Parlamento de Canarias y fundador del partido Agrupación Socialista Gomera tras su salida del PSC-PSOE al que pertenecía desde 1982.

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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Somos conscientes de la dificultad que entraña una reforma en la dirección señalada, pero también creemos que no se puede dilatar por más tiempo un paso tan relavante e imprescindible en la mejora de la calidad democrática y en el respeto a las decisiones electorales de los canarios. Son estas las razones por las que solicitamos la creación de una Comisión de Estudio que permita llegar a los compromisos necesarios para dotarnos de una ley electoral más proporcional y menos restrictiva que el sistema actual. En el Parlamento de Canarias, a 2 de julio de 2015.

La Portavoz G.P. Popular

El Portavoz G.P. Nueva Canarias

Fdo.: Mª Australia Navarro de Paz

Fdo.: Román Rodríguez Rodríguez

La Portavoz G.P. Podemos

Fdo.: Noemí Santa Perera

Imagen 5. Escrito de petición de Comisión de Estudio de PP, Podemos y NC a la Mesa del Parlamento de Canarias con fecha de 2 de julio de 2015. Se trata de la primera iniciativa parlamentaria de la IX Legislatura, una vez constituidos los grupos y sin que se haya producido aún la Investidura del Presidente del Gobierno.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

escritos dirigidos a la Mesa para solicitar la apertura de una Comisión de Estudio para la reforma electoral. Cabe resaltar dos detalles respecto a la propuesta de la oposición parlamentaria. En primer lugar, y, precisamente por mor del inefable sistema electoral de Canarias, los grupos peticionarios suman 50.000 sufragios más que los ostentados por los dos partidos que forman el pacto de Gobierno de Canarias (Coalición Canaria, tercera fuerza en votos y primera en escaños, y Partido Socialista Canario, primera fuerza en votos y segunda en escaños). Tal circunstancia (Tabla 2), no es anecdótica, sino muy sobresaliente: es la primera vez en los treinta años últimos de democracia que ocurre que los votos de la mayoría social se encuentran representados en la bancada de la oposición, mientras la coalición de gobierno se sustenta en una minoría de apoyo en votos. Y este hecho, desde luego, aporta mayor fuerza a su petición que se convierte en un tema difícil de soslayar por los partidos de gobierno –de hecho, ﬁnalmente han hecho también una petición de Comisión de Estudio–. Como segundo comentario, se debe subrayar que la petición fue presentada de manera conjunta por tres formaciones de muy diferente ideología política, pero de acuerdo las tres –que como hemos mencionado, disponen de mayor apoyo social que el Gobierno–, en que se hace ineludible el debate sobre la reforma electoral en el Parlamento de Canarias. Tal posición defendida por tan dispares partidos políticos, es, asimismo, un elemento que refuerza lo solicitado. Por último, debemos reseñar que fue Demócratas para el Cambio quien contribuyó al entendimiento de los peticionarios para que esta iniciativa contara con una unidad de acción en el Parlamento y no se planteara como una iniciativa aislada de uno de los grupos parlamentarios. El motivo de dejar constancia del papel de DPC en este momento no es el de la autocomplacencia. Es la forma de explicar cuál es el modo de actuar del foro cívico: persigue el mayor entendimiento entre todos y cree que nadie debe ser excluido, para lo que intenta concitar puntos de encuentro y consenso. Quienes no apoyaron esta petición de una Comisión de Estudio para la Reforma del Régimen Electoral Canario: Agrupación Socialista Gomera, Coalición Canaria y Partido Socialista Canario, no lo hicieron porque no fueran invitados, sino porque su decisión fue la de ignorar tal petición; como

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TABLA 2. VOTOS OBTENIDOS POR EL GOBIERNO Y LA OPOSICIÓN DE 1983 A 2015 PARTIDOS de GOBIERNO

1983

PSOE + MIXTO

268.259 275.860

PSOE+IUC

(1985) 305.643 (1985) 238.476

PP+CDS+ AIC

1987

1991

1995

1999

2003

2007

2011

2015

340.229 278.192

PSOE + AIC

389.036 279.369

AIC+CDS+ AM+ICAN

(1993) 349.462 (1993) 318.943 509.033 209.988

CC+PP

531.974 202.276

CC+PP

587.599 248.320

CC+PP

447.788 322.833

PP+CC

416.067 371.125

CC+PSOE

346.115 399.465

PSOE+CC

 Gobierno  Oposición

Saldo: -53.350

Salvo los dos primeros años de gobierno de la I Legislatura en la que el PSOE inició Gobierno con Grupo Mixto (1983 y 1984) con 7601 votos en negativo, nunca se ha dado en la historia de la Autonomía Canaria que los grupos de Gobierno se vieran respaldados por menos votos que la Oposición y de la forma signiﬁcativa de 2015 con saldo negativo de 53.350.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

ignoraron, igualmente, la invitación que se les cursó para que estuvieran presentes en alguna de las cuatro mesas de debate de la Jornada del 12 de septiembre. En nuestro recorrido inverso, desde el punto actual hacia los comienzos de la andadura de Demócratas para el Cambio, el capítulo previo a esta solicitud de una Comisión de Estudio para una nueva Ley Electoral Canaria, tuvo lugar en las movilizaciones del 19 de junio de 2015 de las dos capitales canarias. En esa fecha DPC promovió y organizó, con la ayuda de diversos colectivos, partidos políticos y voluntarios, una Manifestación en Las Palmas de Gran Canaria y una Concentración ante el Parlamento de Canarias en Santa Cruz de Tenerife con el lema de ‘Reforma Electoral Canaria YA’. De los grandes partidos de Canarias, solo estuvieron ausentes de la cabecera de la manifestación Coalición Canaria y el Partido Socialista Canario, si bien incluso, de este último, a pesar de no contar con la adhesión oficial del partido al Manifiesto (Anexo 1) leído al término de la protesta, acudió encabezando la marcha el Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria, Augusto Hidalgo24. Las escandalosas consecuencias en representación de escaños de los resultados obtenidos por los diversos partidos políticos en las elecciones autonómicas del 24 de mayo, fueron, a pesar de la progresiva –y cada vez más preocupante– desmovilización ciudadana frente a cualquier causa, el revulsivo que permitió lo que consideramos un éxito de participación. Un éxito, desde luego, si tenemos en cuenta las carencias de tiempo, estructura organizativa y económicas (todos los gastos –pues no hubo aportaciones dinerarias de los partidos políticos– fueron cubiertos por el foro cívico y la colaboración de muchos ciudadanos y empresas que redujeron al máximo los precios del material que se utilizó). En esas elecciones el paradigma de la injusticia del sistema electoral canario, encarnada en la combinación de sus exorbitantes barreras electorales con lo que se conoce como Triple Paridad, puso de manifiesto, y además, de manera muy visible para el público que seguía en directo por televisión el recuento de votos, su más deplorable capacidad de adulteración de la voluntad popular. 24 Augusto Hidalgo Macario, Las Palmas de Gran Canaria 1972. Miembro del PSC-PSOE. Es Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria desde junio de 2015.

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Imagen 6. Preparación de la salida de la Manifestación del 19J desde la plaza de la Constitución (plaza del Obelisco) en Las Palmas de Gran Canaria. Encabezan la pancarta Demócratas para el Cambio, el Alcalde Augusto Hidalgo y los líderes de los partidos canarios y la sociedad civil.

Entre otros efectos, la ciudadanía comprobó como con poco más de 5000 votos, el partido Agrupación Socialista Gomera, fundado por Casimiro Curbelo –resultado de su desgajamiento del Partido Socialista Canario tras la salida del ex-senador–, obtenía tres escaños del Parlamento, mientras que otras fuerzas apoyadas por 54.000 votos, como Ciudadanos, que durante casi toda la noche aparecía en pantalla con la asignación de dos diputados, repentinamente se volatilizaban a pesar de contar con once veces más sufragios, quedando automáticamente excluida de la Cámara (Tabla 3). Los telespectadores pudieron comprobar también otros efectos de lo que el presentador del canal de televisión autonómico –incapaz de dar una explicación lógica a los resultados–, dio en llamar “la centrifugadora del sistema electoral canario”. Por ejemplo que, la tercera fuerza en votos, Coalición Canaria, resultara ser la primera en número de escaños, o que Podemos con 132.000 votos consiguiera 7 escaños, mientras que CC con solo 30.000 más tuviera 18 asientos (dos de ellos los aportó la Agrupación Herreña Independiente con tan solo 2500 votos).

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

TABLA 3. RESULTADOS EN VOTOS Y ESCAÑOS DE LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS CANARIAS DE 24 DE MAYO DE 2015 Candidatura

Votos

Escaños

PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAñOL

182,006

19,53 %

PARTIDO POPULAR

170,129

18,26 %

COALICIóN CANARIA-PARTIDO NACIONALISTA CANARIO

164,458

17,65 %

PODEMOS

133,044

14,28 %

NUEVA CANARIAS

93,634

10,05 %

CIUDADANOS-PARTIDO DE LA CIUDADANÍA

54.375

5,84 %

–

UNIDOS

23,428

2,51 %

–

CANARIAS DECIDE:IzQUIERDA UNIDA CANARIA-LOS VERDES-UNIDAD DEL PUEBLO-ALTERNATIVA REPUBLICANA

20,027

2,15 %

–

PARTIDO ANIMALISTA CONTRA EL MALTRATO ANIMAL

11,296

1,21 %

–

UNIóN PROGRESO Y DEMOCRACIA

7,819

0,84 %

–

ALTERNATIVA NACIONALISTA CANARIA

5,635

0,60 %

–

AGRUPACIóN SOCIALISTA GOMERA

5,090

0,55 %

En la tabla no aparecen los 2 diputados de Agrupación Herreña Independiente –AHI– en coalición con CC, obtenidos con 2500 votos

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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Y más aún: ¿porqué Ciudadanos, que en la circunscripción de Gran Canaria recibió más votos que Coalición Canaria, no obtuvo su diputado y CC sí? El presentador televisivo volvía a remitirse a su centrifugadora electoral que había despedido al exterior al candidato de Ciudadanos mientras acogía al de Coalición. La explicación era que ninguno de los dos partidos superaba la barrera del 30 por ciento en esa isla, pero CC sí cumplía con la del 6% autonómico. Sus votos fueron contados, y aunque con menor apoyo popular, Coalición Canaria consiguió un escaño por la circunscripción grancanaria. Todos estos perversos efectos del peor de los sistemas electorales de representación proporcional, venían siendo explicados por los expertos y difundidos por Demócratas para el Cambio en charlas abiertas al público, artículos de opinión en prensa y en Internet. Pero fue la fuerza de la televisión en directo y las expectativas que los partidos emergentes habían suscitado para los comicios autonómicos de 2015, las que hicieron que el público reaccionara en los días sucesivos inmediatos con protestas expresadas sobre todo en las distintas redes sociales; protestas secundadas y amplificadas por analistas y creadores de opinión en los diversos medios de comunicación. A esta corriente de opinión contraria al sistema electoral canario vigente contribuyó de manera significativa el impacto de la campaña de recogida de firmas en la conocida plataforma digital Change.org generada por Demócratas para el Cambio para demandar la intervención del Secretario General del Consejo de Europa (Anexo 2) contra el inmovilismo del Parlamento canario respecto a la demanda ciudadana de reforma electoral. Aunque la campaña se había puesto en marcha un mes antes, fue tras los resultados de las elecciones cuando hubo un incremento explosivo de apoyos, llegando a registrarse casi 28.000 adhesiones (Imagen 7). Esta disconformidad de los votantes con la traducción de su voto en escaños fue creciendo y DPC tomó la iniciativa de convocar un encuentro ciudadano en el Club La Provincia el 4 de junio, tan solo once días después de las elecciones y dos semanas antes de las manifestaciones. Aquella convocatoria, que tuvo por título ‘24M, ¿y ahora qué?’ (Imagen 9), perseguía reunir a diferentes sectores de la sociedad canaria, para hablar sobre lo que había ocurrido recientemente en las elecciones y lanzar la propuesta de

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Imagen 7. Imagen de la página web de Change.org con la campaña de recogida de ﬁrmas puesta en marcha por DPC.

Imagen 8. Demócratas para el Cambio promociona en la playa de Las Canteras la convocatoria de movilizaciones por la Reforma Electoral Canaria del 19 de Junio (19-J).

movilizaciones (Imagen 8) para el 19 de Junio (el 19-J). Fue una propuesta, de nuevo, que partía de la ciudadanía y organizaba Demócratas para el Cambio. Se convocó a expertos, periodistas, políticos y representantes de la sociedad civil. Este encuentro fue decisivo para pulsar la opinión de todos, y entre otras cosas, logró que, además de que los partidos que pertenecían al Pacto por la Democracia en Canarias –del que luego hablaremos más extensamente– se sumaran sin titubeos al plan de protestas, diera también un paso adelante Podemos –que no había ﬁrmado el Pacto pero reclamaba en su programa una reforma electoral–. Aquella misma noche Podemos declaró adherirse al 19-J. Por su parte, el Partido Popular (PP) –que tampoco había ﬁrmado el Pacto–, manifestó estar a favor de la reforma electoral y en días posteriores, tras la elaboración de un texto de consenso amplio, decidió igualmente unirse a la movilización.

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Imagen 9. Encuentro ciudadano con partidos políticos, expertos, periodistas y asociaciones en el Club La Provincia el 4 de junio de 2015 donde se anuncian las manifestaciones del 19 de junio.

Demócratas para el Cambio ha intentado siempre mantener en vigor el debate sobre la necesidad de reforma electoral. Por eso, durante la campaña electoral tomó diversas iniciativas. La más fructífera de ellas fue la de preguntar en directo a los cabeza de lista de los principales partidos concurrentes a las Elecciones al Parlamento de Canarias de 2015 por su intención de llevar adelante en su programa la reforma electoral (Tabla 4). Se realizaron diez preguntas al respecto a cada aspirante a la presidencia de Gobierno. Es de reseñar que de todos los entrevistados, la única que no respondió a ninguna de las preguntas fue la candidata del Partido Socialista Canario, Patricia Hernández25 (nombrada tras las elecciones Vicepresidenta del Gobierno de Canarias). 25 Patricia Hernández Gutiérrez (Santa Cruz de Tenerife, 1980). Diplomada en Relaciones Laborales y Graduada Social. Secretaria General del PSC-PSOE de Santa Cruz de Tenerife. Vicepresidenta del Gobierno de Canarias.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

TABLA 4. REFORMA ELECTORAL CANARIA. ¿QUIÉN RESPONDE Y QUIÉN NO? UNIóN PROGRESO Y DEMOCRACIA

Gustavo González

10 preguntas

Respuestas 10

NUEVA CANARIAS

Román Rodríguez

10 preguntas

Respuestas 10

NUEVA CANARIAS

IzQUIERDA UNIDA

Ramón Trujillo

10 preguntas

Respuestas 10

CIUDADANOS

Manuel Romero

10 preguntas

Respuestas 10

PARTIDO POPULAR

Australia Navarro

10 preguntas

Respuestas 10

PODEMOS

Noemí Santana

10 preguntas

Respuestas 3

PODEMOS

COALICIóN CANARIA

Fernando Clavijo

10 preguntas

Respuestas 2

PSOE

Patricia Hernández

10 preguntas

Respuestas 0

El cuadro muestra qué líderes políticos respondieron a diez preguntas sobre el Sistema Electoral durante la campaña de Elecciones Canarias 2015. El contenido concreto de las respuestas puede consultarse en la web de DPC http://democratasparaelcambio.com/

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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Este fue el cuestionario de diez preguntas que se llevó a cabo en entrevista individual en directo a través de la Red Social de Twitter: 1. ¿Sabe que el valor de voto entre los canarios es el más desigual del Mundo? ¿Qué opina? 2. ¿Sabe que las ciencias políticas demuestran que el nivel de desarrollo democrático afecta al desarrollo socioeconómico? 3. ¿Qué prevé su programa electoral para paliar la desigualdad en el valor de voto? 4. ¿Qué opina de que la mayoría de la población de este Archipiélago esté infrarrepresentada en su Parlamento? 5. ¿Le parece correcto que un 17% de ciudadanos tenga el 50% de escaños para decidir igual que el 83% poblacional? 6. ¿Le parece democrático que el tope electoral para acceder al escaño sea del 30% Insular o 6% Regional? 7. Si llega al Gobierno ¿Qué propuestas hará para mejorar el funcionamiento de la democracia en Canarias? 8. Si llega al Gobierno ¿propondrá cambiar de forma prioritaria la Ley Electoral Canaria? 9. Si llega al Gobierno ¿propondrá como prioritario reducir la desigualdad en el valor de voto entre los canarios? 10. La décima pregunta variaba si se dirigía a un firmante del Pacto por la Democracia, en cuyo caso se le pedía que valorara la negativa a firmarlo por parte de PP, Podemos, PSC y CC, o si por el contrario, se trataba de uno de los partidos no firmantes se le preguntaba por qué no lo firmaba y si estaba dispuesto al diálogo con el Pacto. En el año anterior, 2014, DPC puso en marcha el proyecto que considera de mayor trascendencia política para el plan reformista. Convocó a todos los partidos políticos a firmar un PACTO POR LA DEMOCRACIA EN CANARIAS (Anexo 3). El cometido de este compromiso era el de aglutinar el mayor número posible de voluntades en torno a un documento de puntos básicos que permitiera con posterioridad desarrollar una Ley Electoral reformada. Los tres puntos básicos propuestos para el acuerdo fueron:

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

1. Acometer la reforma por medio de una Ley del Parlamento, dejando en segundo término la vía de reforma estatutaria. 2. Aumentar la proporcionalidad del sistema por medio del incremento de representación de las circunscripciones infrarrepresentadas. 3. Reducir las barreras electorales teniendo como referencia las del resto de sistemas electorales autonómicos. Estos tres compromisos mínimos de partida fueron respaldados y firmados por doce formaciones políticas: Centro Canario Nacionalista, Ciudadanos, Ciudadanos de Santa Cruz, Compromiso por Gran Canaria, Con Arucas Plataforma Ciudadana, Izquierda Unida Canaria, Nueva Canarias, Partido de Independientes de Lanzarote, Sí Se Puede, Socialistas por Tenerife, Unión Progreso y Democracia y XTF Por Tenerife (Imagen 10). Entre ellas como ya hemos dicho, no se encontraba Podemos, que a lo largo del recorrido del Pacto se encontraba inmersa en un largo proceso de organización interna sin interlocución con poder ejecutivo. Por su parte, el Partido Popular, que manifestó que firmaría el Pacto, se retractó veinticuatro horas antes del acto público de firma. Los partidos que en la legislatura anterior (VIII Legislatura) formaban la coalición de gobierno: Partido Socialista Canario y Coalición Canaria, no solo no firmaron, sino que, ni tan siquiera contestaron en ningún sentido a los escritos que les remitimos y que fueron registrados con sello de entrada. No recibieron a DPC para que, sin otras pretensiones, pudiéramos transmitirles en qué consistía el Pacto. En cualquier caso, el Pacto se firmó el 5 de junio de 2014 en los salones de la Real Sociedad Económica de Amigos del País de Gran Canaria (RSEAPGC) y posteriormente, se sucedieron diversas reuniones de su Mesa de Seguimiento en las que se fueron exponiendo los distintos puntos de vista de cada uno. Sorprendentemente, doce partidos fueron capaces de llegar a proponer un modelo concreto de reforma electoral, algo que, sinceramente, desde Demócratas para el Cambio, no esperábamos que fuera a suceder en tan corto espacio de tiempo como seis meses. Y tiene aún mayor trascendencia que se alcanzara el acuerdo con tal celeridad, cuando los puntos de partida de cada organización se encontraban en posiciones notoriamente distantes. Baste mencionar que en la Mesa de Seguimiento se plantearon desde

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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La ciudadanía invita a los partidos a dialogar por una Ley Electoral Canaria Acto de firma abierta al público

Imagen 10. Acto público de ﬁrma junio del Pacto por la Democracia en Canarias. Salón de la RSEAPtGC, 5 de junio de 2014. De izquierda a derecha: Roberto Rodríguez (Sí Se Puede), Román Rodríguez (Nueva Canarias), Lorenzo Garzón (Izquierda Unida), Nardy Barrios (Compromiso por Gran Canaria), Elisa Hernández (Centro Canario Nacionalista), José Luis García Morera (Unión Progreso y Democracia), Marisol Collado (Con Arucas) y Eduardo González (Ciudadanos). Excusaron su asistencia los representantes de Socialistas por Tenerife, Ciudadanos de Santa Cruz, Partido de Independientes de Lanzarote y XTF por Tenerife. 20.00h

Real Sociedad Económica Vegueta

Imagen 11. Presentación del Pacto por la Democracia en Canarias en el Parlamento canario el 9 de octubre de 2014

circunscripciones únicas a sistemas mixtos; desde reducción de barreras hasta su eliminación completa, y desde la corrección de las infrarrepresentaciones en términos absolutamente proporcionales, a la reordenación testimonial del actual reparto de diputados por circunscripciones. Que tal cantidad de formaciones políticas con tan diversas concepciones sobre el sistema electoral canario y su reforma, pudieran alcanzar, primero, un acuerdo de mínimos como era el documento del Pacto, y –en un segundo momento–, una propuesta concreta de modelo reformista, es la prueba a favor de quienes propugnamos la necesidad del cambio, de que el entendimiento es posible. Si no se ha llegado a él por parte de otras fuerzas, ha sido por pura falta de voluntad política para afrontar el debate.

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

El Pacto por la Democracia hizo la presentación de sus conclusiones en la sala de prensa del Parlamento de Canarias (Imagen 11). Esta propuesta se adjuntó como Anexo 4 al documento del Pacto, y no tienz el carácter de definitivo, es decir, no debe obstaculizarse su modificación si con ello se logra la ampliación de la nómina de firmantes. En este proceso, DPC actuó, primero como promotor, y luego como impulsor, árbitro y moderador, pero desde el inicio planteó a los partidos que renunciaba a tener derecho a voto en las decisiones que tomara la Mesa del Pacto. El foro cívico colaboraría en todo lo que se le demandara para llevar a buen término el trabajo pendiente. Esta actitud se explicaba por la necesidad que DPC tenía de salvaguardar su opinión e incluso su modelo propio de reforma si considerara adecuado contraponerla a la que en el futuro pudiera surgir de la Mesa del Pacto o de cualquiera otras negociaciones en las instituciones. El Pacto por la Democracia se considera por nuestro foro, y por sus firmantes, un instrumento válido para el encuentro y el debate. Es además, un Pacto abierto a la incorporación futura de nuevos socios, y de hecho tiene la vocación de seguir ampliando sus miembros hasta conseguir una mayoría significativa que lidere el debate de la reforma electoral. En las fechas en que revisamos este texto, se está celebrando, de hecho, una nueva ronda de conversaciones para presentar la Segunda Edición del Pacto por la Democracia (Imagen 12) a los partidos que no firmaron la de 2014 (Anexo 5). En esta ocasión hemos conseguido reuniones con todos los ausentes: Podemos, Partido Popular, Coalición Canaria y Partido Socialista Canario. La buena noticia es que Podemos y Partido Popular de Canarias se han adherido al Pacto. De las otras dos formaciones estamos a la espera de una respuesta. El único partido que sigue sin haber concedido una entrevista a DPC es la Agrupación Socialista Gomera de Casimiro Curbelo. Para poder llegar hasta este punto, es decir, para conseguir que las fuerzas políticas escucharan a Demócratas para el Cambio, hubo un recorrido previo consistente en el que siempre se persiguió ser rigurosos en el análisis y exposición del funcionamiento del régimen electoral de Canarias y su ineludible necesidad de reforma. Esto, y el espíritu de entendimiento y confluencia que siempre hemos querido promover desde DPC para superar las legítimas diferencias políticas que entre tan diversas organizaciones existen

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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2016 2ª edición Imagen 12. Logo de la 2ª Edición del Pacto por la Democracia en Canarias. Presentado a Podemos, PP, CC y PSC-PSOE a lo largo de febrero y marzo de 2016.

(Imagen 13), creemos que nos dio el crédito suficiente para que todas ellas se sentaran a una misma mesa para hablar y, si fuera posible, llegar a acuerdos. Desde la firma del Pacto por la Democracia hasta la fecha en que escribimos estas líneas, Demócratas para el Cambio ha interveImagen 13. Primera reunión de la Mesa de nido también en la elaboración Seguimiento del Pacto por la Democracia en de textos consensuados para prola RSEAPGC el 19 de septiembre de 2014. poner mociones en las corporaciones locales, y así se han ido aprobando en diferentes ayuntamientos tales mociones con el carácter de Institucional. Las más relevantes han sido las del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria (que la ha aprobado en dos ocasiones: una con el Partido Popular al frente de la corporación y la última con el pacto tripartito de Nueva Canarias, Partido Socialista Canario y Las Palmas de Gran Canaria Puede) y la del Cabildo de Gran Canaria (Anexo 6) que contó incluso con el voto del representante de Coalición Canaria.

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Más atrás en el tiempo, hubo otras acciones de Demócratas para el Cambio conducentes a informar y sensibilizar a la opinión pública. De gran repercusión mediática fue el concierto público REC YA (acrónimo de Reforma Electoral Canaria YA, y al tiempo, la abreviatura de record, –grabar– en inglés) celebrado en enero de 2014 en dos escenarios del Parque de San Telmo de Las Palmas de Gran Canaria. Cabe resaltar lo extenso de la nómina artística que, de manera completamente desinteresada e implicada en la causa, actuó para la ocasión. Fueron diez formaciones musicales, teatrales y humorísticas: Los Gofiones, Son La Tela, La Midnight Soul Band, Piedra Pómez, Teatro La República, Arístides Moreno, ByPass Teatro, Germán López, La Gran Canaria Big Band y Barrios Orquestados, cuyo director, José Brito López26, forma parte de la Junta de DPC y fue el alma mater del evento. También colaboraron de manera altruista los técnicos de luz y sonido, ingenieros, productores, publicitarios, etc. Este concierto (Imagen 14) acercó al público de manera festiva el lema de Reforma Electoral Canaria YA y fue un motivo para atraer la atención hacia un tema árido y complejo de explicar, y al tiempo, mostrar el importantísimo respaldo proveniente del mundo de la cultura, como quedó recogido en los diferentes medios de comuni-

Imagen 14. Concierto REC YA el 25 de enero de 2014, Parque de San Telmo, Las Palmas de Gran Canaria.

26 José Manuel Brito López (Las Palmas de Gran Canaria, 1971). Músico violinista, compositor y profesor. Fundador del proyecto Barrios Orquestados.

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cación. Debe reseñarse que además de los artistas mencionados, otros muchos, y de otros ámbitos como la literatura o las artes plásticas, también colaboraron con sus obras a financiar el evento a través de la campaña de micromecenazgo o crowdfunding que se puso en marcha en el portal de Juntalia.com para conseguir los fondos necesarios. Antes, el 5 de mayo de 2011, promovimos la Declaración y Manifiesto Para La Reforma Electoral de Canarias (Anexo 7), que firmaron más de 13.000 ciudadanos y 70 organizaciones cívicas de los más diversos ámbitos. Nuestro foro tuvo que hacer esto, en sustitución de lo que hubiera tenido que poderse hacer: una recogida de firmas para la presentación de una Iniciativa Legislativa Popular. Pero, una vez más, los obstáculos para enfrentar la reforma electoral de Canarias alcanzan incluso a la legislación que regula la participación directa de la ciudadanía en la proposición de leyes. La Ley de Iniciativa Legislativa Popular de Canarias reza así en su artículo 2 punto 6: “Están excluidas de la iniciativa legislativa popular, las siguientes materias: El régimen electoral”. Este impedimento legal nos indujo a la formulación de un Manifiesto que recabara apoyos individuales y colectivos. Las firmas recogidas se entregaron con registro de entrada durante octubre y noviembre de 201227 a los siguientes cargos institucionales de la Comunidad Autónoma de Canarias:  Presidente del Gobierno  Vicepresidente del Gobierno  Consejero de Presidencia, Justicia y Gobernación  Presidente del Parlamento  Portavoces de los cuatro Grupos Parlamentarios  Presidente de la Comisión Parlamentaria de Gobernación, Justicia y Desarrollo Autonómico  Presidente del Cabildo de Tenerife  Presidente del Cabildo de Gran Canaria  Diputado del Común

27 Los documentos de reclamación se encuentran disponibles en Internet en la página web de Demócratas para el Cambio en http://democratasparaelcambio.com/

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Imagen 15. La Junta Directiva de Demócratas para el Cambio en la RSEAPGC el 21 de mayo de 2012, con motivo de la presentación de resultados de la Declaración y Maniﬁesto para la Reforma Electoral de Canarias. De izquierda a derecha: José Brito López (1971, Músico), Luis Roca Arencibia (1969, Periodista), Mónica Palacios Parada (1966, Publicista), Samuel Marrero Lorenzo (1971, Profesor de Instituto), Vicente Mujica Moreno (1964, Oftalmólogo), Juan José Pons Bordes (1964, Ingeniero), Manuel Rodríguez González (1964, Psiquiatra) y José Marrero Henríquez (1962, Profesor de Universidad).

Además se remitió el texto al correo electrónico oficial de los sesenta diputados del Parlamento Canario a través de la web oficial del PARCAN. En mayo de 2012 se presentaron en sendos actos públicos simultáneos en El Ateneo de La Laguna en Tenerife y en la Real Sociedad Económica en Gran Canaria (Imagen 15), los resultados de la campaña de recogida de firmas para el Manifiesto.

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Solo obtuvimos respuesta de dos parlamentarios (Ignacio González28 –Centro Canario Nacionalista (CCN)– y José Luis Perestelo29 –Coalición Canaria–). El resto de representantes y cargos institucionales mantuvo un silencio absoluto, incluido el propio Diputado del Común. Esta actitud despectiva hacia la petición de miles de ciudadanos y la aparición en YouTube en mayo de 2013 del vídeo documental “Canarias, una democracia increíble” del colectivo Awante, que recogía declaraciones de diferentes dirigentes políticos e institucionales entrevistados por el periodista Txema Santana, la mayoría en términos vagos e inhibitorios respecto a la reforma electoral, nos hizo reaccionar. En este documental (en el que también se incluyó a DPC), el Diputado del Común, Sr. Saavedra10, en contestación a la entrevistadora que preguntaba si alguna vez había recibido una queja por el funcionamiento del sistema electoral canario, manifestaba: “no, rotundamente”30. Decidimos exigir respuestas. Tras la publicación en prensa de nuestro artículo “Ni Saavedra ni Bravo de Laguna”, solicitamos reunión con el Diputado del Común, D. Jerónimo Saavedra Acevedo, para aclarar por qué no se había respondido a nuestra petición y poner queja formal para que los distintos cargos administrativos e institucionales respondieran al escrito del Maniﬁesto remitido. A cuenta gotas y tras dilatada espera, fueron contestando todos a instancia de la oﬁcina del Diputado del Común (el último en responder, y tras varios requerimientos, fue el Presidente del Cabildo de Gran Canaria, D. José Miguel Bravo de Laguna31). 28 Ignacio González Santiago (Santa Cruz de La Palma, 1961). Licenciado en Derecho. Ha sido diputado del Parlamento de Canarias, Consejero del Gobierno de Canarias y Presidente del Centro Canario Nacionalista (CCN). 29 José Luis Perestelo Rodríguez (San Andrés y Sauce, La Palma, 1956). Diplomado en Magisterio por la Universidad de La Laguna. Ha sido diputado del Parlamento de Canarias, Senador por La Palma y Presidente del Cabildo de La Palma. 30 El vídeo documental “Canarias, una democracia increíble” está disponible en Internet en YouTube, en la dirección https://www.youtube.com/watch?v=GuIoNdBLfxA. Las declaraciones de Saavedra negando haber recibido queja respecto al Sistema Electoral Canario aparecen en el minuto 15 y 27 segundos. 31 José Miguel Bravo de Laguna Bermúdez (Las Palmas de Gran Canaria, 1944). Licenciado en Derecho. Ha sido diputado en las Cortes Generales y en el Parlamento de Canarias

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Sin excepciones, todas las respuestas fueron dilatorias, negativas o de excusa en el sentido de manifestar que no eran de su atribución o competencia. La Mesa del Parlamento incluso llamó la atención al Diputado del Común con la siguiente contestación: “Según lo establecido en los arts. 16 y 17 de la Ley Reguladora del Diputado del Común, no está la Cámara legislativa en el ámbito de las actuaciones del comisionado parlamentario”. Observadas todas las repuestas en conjunto dibujaban el paisaje de una democracia preocupantemente opaca y obstruccionista. Tenemos que dejar constancia de otro punto de interés en la trayectoria de demanda de reforma electoral de DPC. En octubre de 2010, el Partido Popular de Canarias, que ha estado gobernando con Coalición Canaria desde 2007, rompe el pacto de gobierno. En ese momento, faltan aún casi ocho meses hasta las elecciones de mayo de 2011. El PP de Canarias permite que CC gobierne en minoría, como también hace el Partido Socialista Canario. Constatamos que ese nuevo panorama parlamentario facilita una mayoría de dos tercios (más un diputado) del Parlamento, que no tiene, teóricamente, obligaciones con el partido que ahora ostenta la Presidencia y también el Gobierno de Canarias en solitario. Por este motivo solicitamos una reunión al Secretario General del Partido Socialista Canario, D. José Miguel Pérez32 (que nunca nos contestó) y al Presidente del Partido Popular de Canarias, D. José Manuel Soria33. En esas cartas les exponíamos que tal mayoría podría llevar adelante la reforma electoral de Canarias por medio de una Ley del Parlamento si se contara con el Partido Socialista Canario, que, de hecho, ya tenía en marcha una propuesta de Ley, limitada en su contenido a una reducción de las barreras del que ha sido su Presidente, Presidente del Cabildo de Gran Canaria y Presidente del Partido Popular de Canarias. En la actualidad forma parte del partido Unidos por Gran Canaria. 32 José Miguel Pérez García, Las Palmas de Gran Canaria 1957. Catedrático de Historia Contemporánea de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Secretario General del Partido Socialista Canario desde 2010. 33 José Manuel Soria López, Las Palmas de Gran Canaria, 1958. Ministro de Industria, Energía y Turismo del Gobierno de España. Presidente regional del Partido Popular de Canarias desde 1999.

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con el establecimiento de una única barrera insular al 5 por ciento, y, por otro lado, con una nueva propuesta complementaria que hiciera el Partido Popular. No nos dirigimos a Coalición Canaria porque en reuniones previas, cuando tratamos de invitarlos a firmar la Declaración y Manifiesto para la Reforma Electoral de Canarias, nuestro interlocutor, D. Manuel Lobo34, nos afirmó que no estaban dispuestos a ninguna reforma electoral si no fuera a cambio de más autogobierno. Dado que las demandas del PP se dirigían fundamentalmente a la corrección de la desigualdad en la representación por circunscripciones, planteamos a Soria que asumiera esa parte de la reforma, proponiendo un incremento de representación a las islas de Tenerife y Gran Canaria (las dos circunscripciones con mayor infrarrepresentación no solo de Canarias, sino del conjunto estatal) y complementara así, la petición de reforma del PSCPSOE dirigida a la reducción de barreras. Éramos conscientes de que la propuesta era limitada, pero dada la premura de tiempo, las constricciones del estatuto vigente en lo referente al número máximo de diputados y la oportunidad de entendimiento entre PP y PSC-PSOE que se brindaba, la propuesta más sencilla –y que ya había circulado anteriormente como posible por varias formaciones políticas– tenía que ser la planteada. José Manuel Soria, en la reunión que finalmente se produjo en diciembre de 2010, nos pidió un estudio para ver cómo funcionaría ese modelo ante la proximidad de las elecciones autonómicas, pues creía que sólo daría lugar a una mayor fragmentación del Parlamento. Elaboramos y le hicimos llegar aquel estudio que –como ya le adelantamos–, mostró que no iba a producir tal efecto. Por otro lado, también pedimos reunión a Hernández Spínola35, ya que, por una parte, de José Miguel Pérez solo obtuvimos el silencio por contestación, y, por otro lado, él era el portavoz y presidente del grupo socialista en el Parlamento de Canarias. Planteamos a Spínola –que tras las elecciones 34 Manuel Lobo Cabrera, Las Palmas de Gran Canaria, 1950. Catedrático de Historia Moderna de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (ULPGC). Rector de la ULPGC. Ha sido presidente insular de Coalición Canaria en Gran Canaria. 35 Francisco Hernández Spínola (Arrecife, 1957). Licenciado en Derecho. Ha sido Vicesecretario General del PSC-PSOE y Consejero de Presidencia, Justicia e Igualdad del Gobierno de Canarias.

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de mayo de 2011 sería nombrado Consejero de Presidencia– lo mismo, es decir, que ante la negativa de Coalición Canaria a cualquier debate sobre la reforma electoral, y dado que ya tenían en marcha su propuesta de ley de reducción de barreras al 5 por ciento36 (conviene recordar que el PSC-PSOE se presentó ante el electorado reclamando una reforma amplia que aspiraba a una lista autonómica, cosa que desapareció en su propuesta de Ley), podría llegarse al acuerdo con el PP de asumir cada uno la propuesta del otro y en conjunto aprobar una reforma vía Ley del Parlamento que contemplara la reducción de barreras y la mejora de representación de las circunscripciones capitalinas. En conclusión: la respuesta de José Manuel Soria fue que el modelo no cambiaba nada y por tanto no harían nada pues se acababa la legislatura y habría que dejarlo para la siguiente; y la de Spínola37 fue, agotar todos los plazos para llevar al ﬁnal su propuesta el 28 de febrero de 2011 (a dos meses de la disolución de la Cámara) a la Comisión de Gobernación, Justicia y Desarrollo Autonómico del Parlamento donde terminó su recorrido sin llegar al Pleno. Estas eran las pruebas inequívocas de la verdadera falta de voluntad política para regenerar la democracia en Canarias por parte de los principales partidos de España. El PP y el PSC-PSOE estaban únicamente pendientes –como en todas las vísperas de elecciones–, de sus posibilidades de pactos y socios futuros para llegar al Gobierno de Canarias. Aún más atrás en el tiempo, durante los primeros años de su andadura, desde 2007 a 2009, Demócratas para el Cambio centró sus esfuerzos en el aspecto del estudio, análisis y difusión a la sociedad, de cómo funcionaba el sistema de elección de representantes y la democracia en que vivían. El foro nunca ha pedido ni recibido subvenciones (ni en el periodo de tiempo entre 2009 y 2012 que estuvo registrado como asociación cívica). Todos sus gastos los han cubierto sus miembros y su, cada vez más amplia, red de simpatizantes. 36 Proposición de ley para la democratización del sistema electoral al Parlamento de Canarias. Boletín Oﬁcial del Parlamento de Canarias, Núm. 120/2 de 27 de abril de 2009. 37 Los resultados de estas conversaciones con Spínola y Soria se publicaron en Nota de Prensa por DPC. Puede accederse al documento completo en su web http://democratasparaelcambio.com/

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Se creó una página web para poder facilitar la comunicación de contenidos. Posteriormente, DPC se incorporó a las redes sociales que iban adquiriendo cada vez mayor fuerza en Internet: Facebook y Twitter, además de Youtube. Se dieron charlas explicativas abiertas al público, en la Real Sociedad Económica de Amigos del País de Gran Canaria (RSEAPGC), la Orden del Cachorro Canario, el Club Financiero de Gran Canaria, el Ateneo de La Laguna, el café Despacio, el Club La Provincia (Club de Prensa), en aulas de Barrios Orquestados, a la asamblea del 15-M San Telmo, el Ateneo de Santa Brígida, en el Club Cuasquías (en la Noche del Rinoceronte) y a la federación vecinal El Real de Las Palmas, entre otros auditorios. Se elaboraron documentos explicativos en distintos soportes como vídeos, presentaciones con diapositivas y documentos de texto, con acceso libre para su difusión desde el sitio web en Internet de Demócratas para el Cambio. También se participó en 2008, como ponentes, en la Universidad de Verano de Maspalomas y en 2009 en el I Congreso de Derechos Ciudadanos Europeos organizado por Los Verdes. Hemos escrito buena cantidad de artículos de opinión en la prensa en papel y digital38 y también tuvimos la oportunidad de publicar en la revista digital especializada Politikon nuestro artículo “El Sistema Electoral Canario: la excepción de la democracia española”39. Hemos tenido intervenciones en casi todos los medios de comunicación canarios, quizá la de mayor relevancia fuera nuestra aparición en uno de los debates del conocido programa 59 segundos de RTVE-Canarias el 15 de marzo de 2011. En 2009, tras una actividad discreta, el foro Demócratas para el Cambio se presentó al público en el Gabinete Literario de Las Palmas de Gran Canaria dejando constancia de su interés en trabajar por esta causa el tiempo que pudiéramos dedicarle. Sinceramente opinamos que se ha hecho mucho. Desde luego, no tenemos constancia de otro proyecto similar de la sociedad civil que haya du38 Una selección de los principales artículos de opinión de Demócratas para el Cambio puede consultarse en su dirección web http://democratasparaelcambio.com/ 39 Vicente Mujica Moreno. El Sistema Electoral Canario: la excepción de la democracia española. Politikon.es, 18 de octubre de 2013.

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Imagen 16. Presentación de Demócratas para el Cambio a la sociedad canaria en el Gabinete Literario de Las Palmas de Gran Canaria el 20 de mayo de 2009.

rado tanto y haya logrado avanzar hasta donde ahora nos encontramos. No sabemos cuánto tiempo más podremos persistir en la demanda pero conviene dejar constancia de que hemos cumplido con lo que en 2010 exponíamos en los párrafos finales de la Declaración y Manifiesto para la Reforma Electoral de Canarias: “[…] Los firmantes de esta Declaración tienen la voluntad de que estas justas aspiraciones se hagan realidad y para ello acudirán a todas las instancias que fuera necesario, ya sean de carácter político, administrativo, institucional o judicial”.

Y así ha sido; hemos acudido a diversas instancias políticas, administrativas e institucionales, además de dirigirnos a la sociedad canaria. Nos resta, como último recurso, la instancia judicial. No descartamos que se tenga que recurrir a ella, pero, en caso de llegar a hacerlo, lo consideraríamos un fracaso de la democracia canaria. Un fracaso, porque solo se acude al juez cuando antes no ha habido capacidad de diálogo y acuerdo, que es lo que

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hasta la fecha viene sucediendo entre las diversas fuerzas políticas que pretenden el poder en Canarias.

Conclusiones: el futuro de la democracia en Canarias Transcribamos lo que con insistente frecuencia se oye en la calle: “si el Partido Popular y el Partido Socialista quieren, se puede cambiar el sistema electoral de Canarias hoy mismo”. Y este comentario del ágora, sin sesudos estudios ni pomposos discursos institucionales, resume una verdad simple pero contundente e intuitiva. Hasta el momento, la actitud de estos dos partidos la juzgamos decepcionante. Cuando en algún momento se han dado las circunstancias más favorables para un acuerdo, PP y PSOE no han sido capaces de superar los escollos de su organización interna, que sigue el esquema insular –espejo de los peores conceptos insularistas del sistema electoral–, para hacer prevalecer el interés del conjunto y la mayoría poblacional. Han preferido no hacer frente –con razones contrastadas– a las voces de protesta que se alzaban desde cada una de sus organizaciones de los territorios no capitalinos y excusarse con endebles argumentos legislatura tras legislatura. Y no solo esto. Los grandes partidos estatales, han estado dispuestos a sacrificar sus convicciones íntimas de necesidad de reforma electoral, si las circunstancias del pacto político –ya fuera en el ámbito regional o en el nacional–, exigían aparcar una y otra vez el proceso reformista, por ser esta la condición para cualquier acuerdo con Coalición Canaria, la organización política opuesta de manera más frontal a la modificación del peor de los sistemas electorales de España. Partido Popular de Canarias y Partido Socialista Canario tienen una deuda con la sociedad canaria en general, y muy en particular con las mayorías ciudadanas de Gran Canaria y Tenerife. Con la primera, porque sin afrontar la reforma de la elección de representantes de la Cámara Legislativa, prolongan en el tiempo la solución a algo que en el fondo pone en juego el éxito o fracaso de Canarias como sociedad, como comunidad; es decir: resolver que, por fin, la producción legislativa sea decisión de la ma-

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yoría real, como es lo que ocurre en cualquiera de las democracias genuinas de nuestro entorno (el sistema de valor de voto más desigual del mundo después del canario lo ostenta Tanzania40). Y con Gran Canaria y Tenerife, porque sus poblaciones no aceptan que PP y PSOE no lleguen a un acuerdo que, superando su legítima confrontación política e ideológica, haga más justa la representación del 83 por ciento de su población que solo cuenta con el 50 por ciento de los asientos del Parlamento para decidir. Todos los partidos políticos son fundamentales en este proceso de reforma que implica en el fondo un cambio en la concepción del modelo organizativo de Canarias. También Coalición Canaria lo es, aunque, hasta hace muy poco, se ha negado a considerar siquiera iniciar el debate. Pero hay que pedir más responsabilidad a quienes dicen que la tienen. El PP y el PSC-PSOE, se muestran a la ciudadanía –y últimamente quieren subrayar ese discurso ante la pujanza de los nuevos partidos de Ciudadanos y Podemos– como los articuladores de las grandes mayorías. Pues bien, si es así, no pueden seguir desatendiendo a esas mayorías. Tienen que afrontar, por medio del acuerdo y el consenso, este problema. Están aún a tiempo, si bien, ya se hacen evidentes los cambios que la falta de asunción de responsabilidades produce en la sociedad y el electorado: otras concepciones, otras formas de tratar la res publica, en suma, otras fórmulas políticas emergen ante la falta de respuesta y el compromiso con la regeneración democrática de fondo. Y con este análisis crítico –habrá quien lo tilde incluso de severo, y se acepta– respecto a los tres principales protagonistas de la política canaria de los últimos treinta años, no buscamos la confrontación, sino, más bien, el toque de atención que haga recapacitar a estas fuerzas políticas para que de manera decidida y con convencimiento, afronten deﬁnitivamente la más grave reforma política que tiene pendiente nuestro archipiélago. Tras un recorrido ya largo –durante el cual hemos podido intercambiar opiniones con, prácticamente, todos los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales, asociaciones cívicas de los más diversos ámbitos, representantes institucionales diversos, expertos juristas y académicos, pe-

40 Carlos Fernández Esquer y Guillermo Kreiman Seguer. La igualdad del voto ¿principio democrático o papel mojado? Revista Ágora Nº9, Octubre 2014.

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riodistas, intelectuales, etc., estamos en disposición de dar nuestra opinión sobre la cuestión de la reforma electoral de Canarias. El modelo actual de elección de representantes fue fruto, en 1.982, de la desconﬁanza, recelo y rivalidad entre las dos islas capitalinas y a su vez, entre las islas centrales y periféricas41. Si tras más de tres décadas de democracia y autonomía, Canarias no es capaz de sobrepasar su concepción de agrupación de islas para pensar y proyectarse hacia el futuro, en un conjunto superador más amplio como Comunidad Autónoma, tendremos que asumir nuestro fracaso. Si conjugar la ayuda por las desventajas a los territorios menos poblados y la compensación a la ciudadanía de los territorios más periféricos, con el concepto principal garante de la democracia y su nervio vital, esto es, la igualdad de decisión entre ciudadanos del conjunto, nos resulta una tarea extraña o prescindible, estamos ante una comunidad y una sociedad fallidas. Y esta idea de cercanía al fracaso como proyecto común de Canarias, fue repetida por buena parte de los expertos convocados en la Jornada sobre el Sistema Electoral Canario del 12 de septiembre de 2015; no es solo una apreciación de DPC. No es casual comprobar cómo tras treinta años en disposición de la más potente herramienta para el entendimiento y la toma de decisiones entre individuos y colectivos dispares, esto es, la democracia, ocupe Canarias los últimos puestos de las comunidades españolas en el periodo que va de 1974 a 2003 respecto al crecimiento del bienestar per cápita (20 puntos porcen-

41 […] Las elecciones autonómicas en Canarias se rigen por el Sistema Electoral menos proporcional y más restrictivo de España. Merece la pena preguntarse por qué esto es así. La autonomía llegó en 1981 a Canarias en un contexto en el que se reavivaron los recelos de cada isla respecto a las demás que hasta el momento disponía de considerable autonomía con su Cabildo; así como de una provincia frente a la otra –hasta 1927 Canarias fue provincia única y desde ese año se escindió en dos–. Por otra parte, las islas llamadas menores (El Hierro, La Gomera, La Palma, Fuerteventura y Lanzarote) enarbolaron su déﬁcit histórico frente a las capitalinas (Gran Canaria y Tenerife), negándose a propiciar cualquier Estatuto de Autonomía que no igualara su representación parlamentaria a la de las dos islas mayores. El Sistema Electoral Canario: la excepción de la democracia española. Politikon.es, 18 de octubre de 2013, Vicente Mujica Moreno.

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tuales inferior a la media estatal) o de reducción de la desigualdad en la redistribución de la renta42. No es casual tampoco, que, aunque viviendo en una democracia formal, aparezca nuestro archipiélago encabezando año tras año, legislatura tras legislatura, los peores puestos de los índices del oprobio: desempleo, exclusión social, pobreza43, abandono y fracaso escolar44 45, etc. No lo es, porque la ciencia política46 y la sociológica47, ya han demostrado que peores democracias se asocian a peores desarrollos socioeconómicos. O empezamos por aquí, por reformar a fondo los fundamentos más básicos de nuestra democracia, o iremos profundizando sin remedio en los peores indicadores del infradesarrollo social y económico. Y desde este punto, al que hemos llegado en un recorrido inverso, apuntamos ahora ideas hacia el futuro. Lo más inmediato en términos prácticos, para iniciar el camino reformista, es la puesta en marcha de la Comisión de Estudio en el Parlamento de Canarias. En el momento que escribimos este texto, se ha aprobado por el Pleno –con la única abstención de la Agrupación Socialista Gomera– la propuesta hecha por los grupos de gobierno. El 4 de abril se ha constituido la Comisión ﬁjando la Mesa y nombrando al Presidente. Esperamos que exista una sincera predisposición por parte de todos los grupos parlamentarios a que se facilite sin cortapisas el debate y la intervención de expertos.

42 Francisco J. Goerlich y Antonio Villar. Desigualdad y bienestar social. De la teoría a la práctica. Fundación BBVA, 2009. 43 Carmen Herrero, Ángel Soler, Antonio Villar. La pobreza en España y sus comunidades autónomas 2006-2011. Fundación Bancaja 2012. 44 Ministerio de Educación Cultura y Deporte, Secretaría General Técnica. Datos y cifras Curso escolar 2015/2016, 23. 45 Carmen Pérez-Esparrells y Susana Morales Sequera. El fracaso escolar en España: Un análisis por Comunidades Autónomas. Revista de Estudios Regionales nº 94, I.S.S.N.: 02137585 (2012), PP. 39-69. 46 John Gerring, Philip Bond, William T. Barndt, Carola Moreno. Democracy and Economic Growth. A historical perspective. World Politics 57 (April 2005), 323-64. 47 La interacción entre democracia y desarrollo. Informe de síntesis. Boutros Boutros-Ghali. UNESCO 2003.

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No consideramos que se haya comenzado con buen pie al haber puesto al frente de la Comisión al ex-presidente del Parlamento de Canarias, Antonio Castro Cordobez48, alguien que ha manifestado: “si no existiera este sistema electoral en Canarias, habría que hacerlo igual”49; o a la pregunta de: “¿cree necesario la Comisión de Estudio creada?”, contesta: “Por supuesto que no”. Desde Demócratas para el Cambio ya hemos dejado constancia de lo inadecuado del nombramiento de Castro Cordobez para presidir una Comisión que pretende el diálogo, el debate y el consenso reformista, respecto a un asunto que él considera debe permanecer inalterado. Nuestro foro cívico ya ha hecho pública su propuesta de que las sesiones sean accesibles a los medios de comunicación y que se transmitan íntegramente en streaming. La Comisión ha accedido a estas peticiones a pesar de que tradicionalmente suelen tener sesiones a puerta cerrada. También hemos hecho constar nuestra petición de facilitar alguna fórmula que permita la presencia de partidos políticos con amplio respaldo de votos, que, sin embargo, han quedado fuera de la Cámara. Abogamos por la mayor accesibilidad y transparencia de las sesiones de la Comisión de Estudio. Esta Comisión debe hacer progresos rápidos (en menos tiempo que Canarias se han puesto en marcha mecanismos similares en otras comunidades autónomas: Murcia, Asturias y La Rioja –en Murcia ya culminada y aprobada por su Parlamento–). Debe escuchar a todos: partidos políticos, expertos, organizaciones cívicas e instituciones. Debe saber que tiene en sus manos un mandato pendiente de resolución, pues todavía no hay una Ley del Parlamento que regule los aspectos cardinales del Sistema Electoral, aún incrustados en una Disposición Transitoria del Estatuto. Transitoriedad que va camino de cumplir las cuatro décadas, y que está marcada por el estigma de provenir de un pacto pre-estatutario, un acuerdo pre-constituyente sin refrendo legislativo del conjunto de ninguna Cámara posteriormente constituida. Por si poco fuera ya su baldón, el régimen electoral canario fue modiﬁcado en términos contra-democráticos en 1996 con una elevación de 48 Antonio Castro Cordobez (Tijarafe, La Palma, 1946). Presidente del Parlamento de Canarias en las Legislaturas VII y VIII. Ingeniero Técnico Agrícola. 49 Entrevista en el diario El Día, Santa Cruz de Tenerife 7 de marzo de 2016.

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las barreras electorales, y no tuvo el Parlamento reparos en hacerlo por medio de una forma jurídica que poco habla a su favor: no hubo valor ni responsabilidad para afrontar una Ley, y nuevamente modificó la Disposición Transitoria del Estatuto de Autonomía en lugar de desarrollarla (no se conoce circunstancia similar en ninguno de los Estatutos Autonómicos). La Comisión debe atender a más elementos, si fuera necesario, que los puramente referidos a la legislación electoral si así conviniera al proyecto reformista. Nos referimos a que quizá deba contemplarse un conjunto de normas y legislación garantista que pueda dar seguridad a las islas no capitalinas de que los cambios que se produjeran en la Ley Electoral no irían a perjudicar sus expectativas de desarrollo. En ese sentido, diversas formaciones políticas han apuntado ya la oportunidad de establecer un estatuto especial para las islas periféricas, algo así, como lo que supone el REF (Régimen Económico y Fiscal) de Canarias respecto al Estado. Desde luego, no parece muy consecuente que desde las instituciones principales del archipiélago, su Parlamento entre ellas, y desde la mayor parte de las formaciones políticas, se demande una reforma constitucional, en la que se incluirían nuevas previsiones para la Autonomía de Canarias, y aquí, no sean capaces estas instituciones y fuerzas políticas de afrontar la Disposición Transitoria primera del Estatuto y desarrollar una Ley Electoral más democrática y justa que la actualmente vigente. Por último, respecto al dictamen final de la Comisión: sería completamente erróneo culminarlo con meras propuestas de reforma cosmética, como las apuntadas por el partido del Presidente del Gobierno en dirección a raquíticas reducciones de las barreras electorales, sin dejar de afrontar los vicios más evidentes del sistema electoral anidados en su precaria proporcionalidad y desigualdad en el valor del voto. Otro gravísimo error, sería el de querer transmitir a la sociedad canaria, que la modificación del sistema electoral para mejorar su proporcionalidad y acceso al escaño, arriesgaría a la ruptura de Canarias. Ya se lo hemos oído al Presidente del Gobierno, Fernando Clavijo, y juzgamos estas declaraciones –más por provenir del Presidente de todos los canarios–, de una inusitada irresponsabilidad. Si por aspirar a mejorar el peor de los sistemas electorales de la democracia occidental, algunos pretenden tachar a los ciudadanos y fuerzas po-

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líticas que lo deﬁenden de causantes de la ruptura de nuestra Comunidad, es que tales acusadores no tienen percepción clara de lo que es el funcionamiento de la democracia, ni de lo que signiﬁca Canarias. Creemos que hay cuatro consensos que deben conseguirse para llegar a una nueva Ley Electoral Canaria. El primero de ellos es el de la sociedad civil. Pensamos que este consenso se ha ido acrecentando y fortaleciendo y actualmente es mayoritaria la posición favorable a la reforma entre las organizaciones cívicas y la población canarias, si bien, no mantiene la misma intensidad en la ciudadanía de todas las islas, siendo preeminente en Gran Canaria y Tenerife. El segundo consenso es el de los expertos académicos, ya fueran del derecho constitucional o de las ciencias políticas. Este consenso también se ha logrado, y parece casi unánime la convicción por parte de este importante estamento de la intelectualidad, en que se hace impostergable una reforma electoral que reduzca las restricciones de acceso al escaño y la desigualdad en el valor del voto. En tercer lugar se necesita un consenso por parte de los partidos y los líderes políticos. A medida que de manera insistente y razonable se consolida la reclamación reformista por parte de la ciudadanía, el cambio de actitud de los partidos políticos hacia el tema ha sido constatable. De argumentar que el asunto no interesaba a la sociedad, llegando a jactarse alguno de que nadie le preguntaba por la calle por el tema, a incorporar casi todos en sus programas electorales este punto y llegar a manifestar que se trata de una reclamación ciudadana clamorosa o de una urgencia democrática, podemos concluir que, aunque sin llegar a ser aún completo, este consenso favorable a la reforma por parte de las organizaciones políticas, también ha ido creciendo, se incorpora a sus agendas con asiduidad y se está consolidando. Por último habría que llegar al consenso territorial. Este es el que está menos avanzado, y donde a priori se pueden aventurar mayores resistencias. Será en este aspecto del consenso en el que todos tendremos que saber ponernos en el lugar del otro para comprender sus posiciones. De nuevo es aquí donde debieran tener cabida otros instrumentos compensadores de las desventajas derivadas de la escasa demografía y la posición periférica de las islas no capitalinas, que no fueran los utilizados hasta ahora

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por medio de la sobrerrepresentación extrema en la cámara legislativa. Ya hemos mencionado la posibilidad de crear un estatuto especial para las islas no capitalinas. También debiera estudiarse cómo potenciar el papel de la Comisión General de Cabildos, actualmente con una actividad poco o nada relevante. Es una tarea que, desde luego, nos pondrá a prueba a todos. Y lo que en el fondo está a prueba es si Canarias es o no es una Comunidad Autónoma, una sociedad con convicción de comunidad con intereses compartidos, o, si por el contrario, somos un grupo de ciudadanos aislados en sus territorios con proyectos de futuro circunscritos a la frontera del mar que nos rodea. Un apunte ﬁnal: en este grave asunto ni falacias ni demagogia pueden tolerarse. No conviene seguir utilizando una falacia que durante más de treinta años se ha inculcado a los canarios; aquella de que este sistema electoral adulterado en las bases de la representación ciudadana es la única manera de ‘equilibrar’ Canarias, cuando lo que produce, precisamente, es un peligroso desencuentro entre la voluntad popular expresada en las urnas y la realidad parlamentaria que toma las decisiones. Pero no solo eso; lejos de equilibrarse, Canarias, respecto al resto del Estado, ha sido la sociedad que menos ha reducido la desigualdad en la etapa democrática. Y tampoco se debe volver a echar mano, por ninguno de los partidos políticos, del argumento demagógico de que un posible incremento del número de representantes legislativos, es una actitud manirrota con los dineros públicos. No lo es, porque, concretamente, en lo que a representación ciudadana, y, por tanto, en salvaguarda de los derechos y garantías democráticos, se reﬁere, nunca debe escatimar gastos una democracia. Pero sobretodo porque, además, es un argumento tendencioso, desde el punto en que, de nuevo comparándonos con el resto de España, resulta que la nuestra es la tercera Cámara Legislativa más cara en cuanto a coste por escaño; o sea, hay mucho margen donde hacer economías. Además, y meramente a título comparativo, podemos observar cómo Comunidades de similar población a la nuestra como la vasca, disponen de una Cámara con 15 diputados más; o, como otras, como Extremadura, con la mitad de población que Canarias, tiene 5 diputados más. Las formaciones políticas no deben jugar a confundir a los ciudadanos con tan demagógica excusa.

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Seamos responsables y tomémonos en serio el funcionamiento de nuestra democracia. Parafraseando a Lilncon50: “Se puede engañar a todo el cuerpo electoral alguna vez, o engañar a algunos electores siempre, pero no se puede engañar a todos los electores siempre”. Tras casi cuatro décadas de democracia y treinta y cuatro años de Autonomía, está aún por ver si somos capaces de hacer realidad lo que, de momento, solo es un eslogan: “Canarias, un solo pueblo”. De nosotros: partidos políticos, expertos académicos, instituciones, y, por encima de todo, ciudadanía, depende que lo logremos.

50 Abraham Lilncon (1809-1865) 16º Presidente de los Estados Unidos.

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ANEXO 1 MANIFIESTO REFORMA ELECTORAL CANARIA ¡YA! DE 19 DE JUNIO DE 2015 Ciudadanía, organizaciones cívicas de los más diversos ámbitos de la sociedad canaria, y formaciones políticas, por medio de este Manifiesto, DECLARAMOS: Que los procesos electorales autonómicos en Canarias se rigen por el Sistema Electoral menos democrático de cuantos funcionan actualmente en España. Este se caracteriza por su elevadísima restricción de acceso al escaño con las barreras electorales más altas de todo el Estado y por su enorme desigualdad en el valor del voto entre sus ciudadanos –desigualdad sin parangón en ninguna otra democracia Occidental–. Sobrepasado ya el argumentario que hace treinta y tres años condicionó el desarrollo de una Ley Electoral a una Disposición Transitoria del Estatuto, las Cámaras de ocho legislaturas no han acometido aún la elaboración de una Ley Electoral Canaria reguladora de los elementos nucleares de un sistema electoral, esto es: El tamaño del Parlamento, el número y naturaleza de las circunscripciones, la adscripción del número de representantes por circunscripción, y las barreras electorales. Los ﬁrmantes de esta Declaración, que aglutinan a ciudadanos, a más de 75 organizaciones de la sociedad civil y a los partidos políticos de la sociedad canaria (Ando Sataute, Asamblea Ciudadana Portuense, Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía, Ciudadanos de Centro Democrático, Ciudadanos de Santa Cruz, Izquierda Unida Canaria, Nueva Canarias, Partido Animalista,

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Partido Popular de Canarias, Podemos, Por Un Mundo Más Justo, Sí Se Puede, Unid@s se puede, Unidos por Gran Canaria, Unidos Por Tegueste y Unión Progreso y Democracia) consideramos que no se puede postergar por más tiempo el desarrollo por el Parlamento –pronto ya a constituirse–, de una nueva Ley Electoral Canaria que concrete estos cuatro elementos referidos. Consideramos, además, que la nueva norma electoral que emane del Parlamento de Canarias tendrá que atender a los dos principales déficits que actualmente presenta: la elevada restricción de acceso al escaño y la enorme desigualdad de valor de voto entre sus ciudadanos. Desarrollo democrático y desarrollo socioeconómico, mantienen una correlación directa y estrecha. Es un hecho suficientemente probado por la ciencia política y sociológica que las sociedades con valores democráticos más desarrollados son las que alcanzan mayores cotas de progreso y bienestar para sus ciudadanos. Por tanto, es fundamental la corrección del Sistema Electoral Canario a través de una Ley que sea, definitivamente, la palanca que impulse a Canarias hacia un futuro mejor. Por todo ello MANIFESTAMOS nuestro rechazo al actual Sistema Electoral Canario,y EXIGIMOS a los partidos políticos, diputados y grupos parlamentarios, tengan o no responsabilidad en el Gobierno, su reforma en los términos ya expresados. Esta Declaración y sus firmantes tienen la vocación de perseverar hasta que se culminen los objetivos reclamados, y es por ello por lo que hacen un llamamiento a todos los socios, afiliados, simpatizantes, votantes, y, en definitiva, a toda la ciudadanía canaria, para que se sumen a este proyecto que consideran pieza clave para un cambio que pueda situar a Canarias en los niveles de desarrollo y bienestar de las comunidades más avanzadas. Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife, 19 de Junio de 2015

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ANEXO 2 CARTA DE DPC AL SECRETARIO GENERAL DEL CONSEJO DE EUROPA Firma por la igualdad de voto en Canarias Destinatario: Presidente del Consejo de Europa Petición: Ayude a corregir el voto desigual en Canarias “Estimado Sr. Thorbjørn Jagland: Las Islas Canarias (España) son muy conocidas en Europa por su excelente clima y fantásticas playas. Pero los europeos no saben que aquí los ciudadanos padecemos una Democracia fallida. Las Elecciones de 2015 volverán a llevarse a cabo con la mayor desigualdad de voto del Mundo. Es así porque el Sistema Electoral Canario asigna la mitad del Parlamento a una minoría poblacional del 17%. Esto violenta el fundamento de la Democracia, es decir: en Canarias no decide la mayoría. Este aberrante sistema produce efectos bien tangibles: nuestra Comunidad Autónoma encabeza los peores puestos de pobreza, fracaso escolar y desempleo de España y la Unión Europea. Está demostrado que existe relación estrecha entre grado de desarrollo democrático y socioeconómico. Entendemos imposible superar nuestro atraso si no se produce un profundo cambio en el sistema de elección de representantes. ¿EN QUÉ CONSISTE EL DÉFICIT DEMOCRÁTICO DEL SISTEMA ELECTORAL CANARIO? Las elecciones en Canarias se desarrollan con el valor de voto más desigual del Mundo. Este índice sitúa al archipiélago en el último lugar de los siste-

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mas democráticos del Planeta (el penúltimo puesto lo ocupa Tanzania). En Canarias, 350.000 ciudadanos tienen igual capacidad de decisión que los 1.800.000 restantes. Aunque este es su principal déficit, hay otro que lo hace humillantemente único entre las democracias europeas: Para tener derecho a escaño hay que superar los topes electorales más altos de Europa (en el distrito llega a ser del 30 % de los votos). ¿POR QUÉ NO SE HA CAMBIADO EL PEOR SISTEMA ELECTORAL DE EUROPA? Canarias prohíbe la Iniciativa Legislativa Popular para asuntos relacionados con el régimen electoral. Por otro lado, la mayoría parlamentaria para su reforma exige, nada menos, que dos tercios de la Cámara. Además, el recurso ante el Tribunal Constitucional no está permitido a los particulares ni asociaciones ciudadanas. Y más: las quejas presentadas al Diputado del Común sobre legislación electoral, son rechazadas por el Parlamento argumentando que no son de su atribución. Conocedores de estas circunstancias los partidos beneficiados bloquean cualquier iniciativa regeneradora. Con estas manipuladas condiciones electorales se ha acotado durante décadas el acceso al poder. El partido que actualmente preside este paraíso de sol, lleva veintidós años en el Gobierno. ¿QUÉ HAN HECHO LOS CIUDADANOS? A pesar de lo complejo que es transmitir este asunto a la mayoría de la población, y más cuando los beneficiados del poder promueven la confusión, la ciudadanía ha hecho todo lo posible por conseguir que en Canarias haya una Democracia auténtica. Se ha divulgado por medio de charlas, artículos e internet. Se ha promovido un Manifiesto. Se ha reclamado formalmente ante las instituciones y el Diputado del Común. Incluso se ha culminado un Pacto por la Democracia en Canarias firmado por 13 partidos. Sr. Thorbjørn Jagland, por favor, haga todo lo que esté en su poder para regenerar la política en Canarias y ayúdenos a democratizar su Ley Electoral

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ANEXO 3 DOCUMENTO DEL PACTO POR LA DEMOCRACIA EN CANARIAS Pacto por la Democracia en Canarias En Las Palmas de Gran Canaria a 5 de Junio de 2014 Los partidos abajo firmantes decididos a mostrar su unidad para hacer efectiva una Ley Electoral para Canarias emanada de su Parlamento, entienden que es su responsabilidad ante la sociedad canaria adoptar el siguiente Acuerdo: PREÁMBULO Es evidente, y una verdad objetiva, que el actual Sistema Electoral Canario tiene un elevado índice de desproporcionalidad y restricción de acceso al escaño. Además se caracteriza por tener la más alta desigualdad en el valor del voto entre ciudadanos pertenecientes a una misma comunidad autónoma. Por un acuerdo preestatutario, en 1982 se asignó a un 12 por ciento de la población canaria la mitad de los escaños del Parlamento. Al tiempo, se habilitaron dos topes electorales fijados en el 20 por ciento de los votos válidamente emitidos en la circunscripción o el 3 por ciento de los emitidos en el conjunto de la Autonomía. Estos dos elementos –desproporcionalidad y restricción–, han configurado el Régimen Electoral de peor calidad democrática de cuantos están vigentes en las Comunidades Autónomas españolas. En 1996, los topes electorales, siendo ya de por sí los más elevados en el conjunto del Estado, fueron aumentados a un 30 por ciento en la circunscripción y un 6 por ciento en la autonomía, lo que reforzó sus carencias demo-

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cráticas, confirmándolo como el más restrictivo sistema electoral vigente en España y en cualquiera de las democracias presentes. Por otro lado, los dos principales elementos que conforman un sistema electoral, esto es, la configuración de las circunscripciones en cuanto a su delimitación y número de diputados, y la regulación de las barreras o topes electorales, siguen pendientes del desarrollo de su legislación por una Disposición Transitoria del Estatuto de Autonomía de Canarias (Disposición Transitoria Primera). Si en 1982, por causas diversas, –históricas (rivalidad territorial y raigambre de los Cabildos como principal unidad político-administrativa del Archipiélago) y coyunturales (necesidad de estructurar el incipiente Estado de las Autonomías tras la reciente transición española hacia la democracia)–, pudo en cierto modo justificarse un régimen electoral a todas luces forzado en su representatividad por mor de llegar al consenso que pusiera en marcha la Autonomía para Canarias, actualmente, tras treinta y dos años de vigencia de tal sistema electoral y superadas las condiciones que entonces exigían aquel consenso, se hace necesario abordar de manera definitiva la Disposición Transitoria Primera del Estatuto que prevé el desarrollo de una Ley Electoral por el Parlamento de Canarias. La necesidad de elaborar una Ley Electoral por el Parlamento canario, no solo se debe a motivos democráticos fundamentales como el de perseguir la mejor representación de los electores en la Cámara, característica básica de una democracia representativa de modelo proporcional, sino también a otros dos motivos. Por un lado, el de conseguir dotar de la más alta legitimidad al Parlamento que se conforme tras cada comicio autonómico, en la seguridad de los ciudadanos y electores, de que su Asamblea de representantes se ha constituido con una norma de carácter más definitivo que la temporalmente establecida en una Disposición Transitoria.

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Por otro lado, y no menos importante, porque es un hecho constatado por la ciencia política y la sociológica, que aquellas sociedades de mayor desarrollo socioeconómico, son las que tienen un mayor y mejor desarrollo de sus fundamentos democráticos. Siendo el régimen electoral piedra angular de un sistema democrático, cabe entender que para Canarias, es prioritaria su reforma en el sentido de conseguir la mejor proporcionalidad de su sistema electoral para que las decisiones de la mayoría real puedan ser debidamente encarnadas en la producción del Poder Legislativo. La Comunidad Autónoma de Canarias reconoce la singularidad del hecho territorial de la isla. Por eso mismo, y atendiendo a la Constitución Española, ha conformado sus circunscripciones teniendo en cuenta el hecho insular. Pero este necesario reconocimiento, nunca debió haberse hecho a costa de ignorar el principal cometido de la función de un Parlamento, esto es, la de la representación ciudadana, postergada a larga distancia en un segundo plano que ha desvirtuado el cometido de nuestra Cámara. Desde el acuerdo en el diagnóstico y en las consecuencias políticas que se derivan, los partidos firmantes queremos hacer explícita, ante la ciudadanía canaria, nuestra firme resolución de desarrollar una Ley Electoral emanada del Parlamento que incremente la proporcionalidad del sistema y mejore la representación de aquellas circunscripciones con peores índices de representación y que amplíe las opciones de acceso al escaño mediante la reducción del número y nivel de las barreras electorales lo que permitirá hacer útiles todos los votos emitidos por los electores para facilitar la presencia de las diversas sensibilidades políticas en la Asamblea Legislativa. ACUERDO La democracia y su desarrollo y excelencia es un ideal de todo ciudadano libre. La mejora continua de la democracia es una tarea que corresponde a todos los partidos políticos democráticos, estén en el Gobierno o en la oposición. Declaramos nuestra voluntad de eliminar del ámbito de la legítima confrontación política o electoral entre nuestros partidos las diferencias del modelo final de una reforma electoral.

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Los partidos firmantes nos comprometemos a acometer la reforma electoral en el Parlamento de Canarias y por una Ley emanada de él de manera inmediata, explotando al límite las posibilidades legisladoras que el vigente Estatuto de Autonomía permite. Nos comprometemos a eliminar del ámbito de la legítima confrontación política o electoral el planteamiento de la vía de la reforma estatutaria como instrumento inmediato válido para la reforma electoral de Canarias. Solo tras el desarrollo de una Ley Electoral por el Parlamento de Canarias, será adecuado plantear mejoras en el sistema electoral por la vía de una reforma del Estatuto. Nos comprometemos a proponer una Ley con mejoras en la proporcionalidad del sistema electoral mediante la corrección de los índices de representación de las circunscripciones infrarrepresentadas del conjunto del sistema. Nos comprometemos a proponer una Ley con mejoras en la restricción de acceso al escaño. Estas mejoras se plantearán por medio de la reducción del número de barreras actualmente vigente, así como de su porcentaje de corte. Serán de referencia los valores habilitados en los sistemas electorales españoles para comicios autonómicos. Pero la mejora de la democracia y los procesos reformistas conducentes a su perfección no son una tarea exclusiva de los partidos políticos democráticos. Exige el compromiso activo de todos, instituciones, gobierno y, de manera destacada, de los ciudadanos, en la afirmación constante de los valores cívicos y democráticos. Reafirmamos nuestra determinación de impulsar y apoyar la movilización de los ciudadanos a favor de la mejora de los elementos básicos que conforman nuestra democracia. Nos comprometemos a aunar toda nuestra energía de partidos democráticos con la del impulso cívico para culminar la reforma del sistema electoral canario antes de los próximos comicios autonómicos del año 2015, de forma que sea esta la última legislatura regida por el más deficitario de los sistemas electorales del Estado.

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Este acuerdo exige una colaboración permanente entre todos los partidos firmantes, lo que implica el intercambio de información, la actuación concertada en los distintos ámbitos políticos e institucionales en los que cada uno pueda tener presencia, la coordinación con la movilización ciudadana y la búsqueda de posiciones conjuntas. Consideramos necesario incorporar un instrumento de evaluación y cumplimiento del presente Pacto por la Democracia en Canarias, en el que se integrarán representantes de todas las fuerzas políticas con representación institucional firmantes hoy y las que se incorporen en el futuro. Así mismo se concederá voz a las organizaciones ciudadanas con reconocido recorrido en propuestas de reforma del régimen electoral. Sus sesiones se celebrarán periódicamente, al menos de manera trimestral. Con la firma del presente Acuerdo nuestros partidos quieren ratificar públicamente el compromiso firme de trabajo en común hasta la consecución de una Ley Electoral emanada del Parlamento de Canarias que pueda estar en vigor para la próxima convocatoria de Elecciones Autonómicas del año 2015. A tal fin, y sin que medie otro plazo, en este mismo acto de firma, fijamos la primera convocatoria de la mesa de seguimiento con fecha de 19 de septiembre de 2014 en la Real Sociedad Económica de Amigos del País de Las Palmas de Gran Canaria e invitamos formalmente al foro cívico Demócratas para el Cambio a aportar su voz como organización ciudadana que desde 2007 viene promoviendo la reforma electoral para Canarias. Queremos, finalmente, convocar a las demás fuerzas democráticas a compartir estos principios y esta política, convencidos como estamos de que son el cauce adecuado para remover los obstáculos que aún puedan persistir para la consecución de la Reforma Electoral de Canarias y su desarrollo democrático. En Las Palmas de Gran Canaria, a 5 de junio de 2014

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FUERZAS POLÍTICAS ADHERIDAS: Centro Canario Nacionalista Ciudadanos – Partido de la Ciudadanía Ciudadanos de Santa Cruz Compromiso por Gran Canaria Con Arucas Plataforma Ciudadana Iniciativa por la Orotava Izquierda Unida Canaria Nueva Canarias Partido de Independientes de Lanzarote Sí se puede Socialistas Por Tenerife Unión Progreso y Democracia XTF Por Tenerife

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ANEXO 4 ANEXO DEL PACTO POR LA DEMOCRACIA EN CANARIAS: PROPUESTA DE REFORMA DE LEY ELECTORAL DE CANARIAS La Mesa de Seguimiento del Pacto por la Democracia en Canarias, llegó en su cuarta sesión del 5 de diciembre de 2014 a un consenso para una propuesta de Ley Electoral Canaria. Esta propuesta acordada es fruto del debate que desarrolla los puntos 4 y 5 del Documento del Pacto por la Democracia en Canarias firmado el 5 de junio de 2014 y al que se han adherido desde entonces y hasta el momento trece organizaciones políticas. La propuesta consta de dos epígrafes y se ha alcanzado con tres condiciones previas. Condiciones previas: El incremento del número de escaños necesario para corregir la representación de las islas con déficit ha tenido como límite el máximo de 70 diputados o diputadas permitido por el Estatuto de Autonomía de Canarias vigente. La corrección de las poblaciones infrarrepresentadas se ha planteado sin menoscabo de los escaños actualmente asignados a ninguna de las circunscripciones establecidas. El incremento del número de parlamentarios y parlamentarias necesario para corregir la representación de las islas con déficit se ha planteado con el compromiso de no incrementar las Retribuciones de Altos Cargos referidas en el CAPITULO I de GASTOS de Personal del actual Presupuesto General del Parlamento Canario.

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Partiendo de estas premisas la propuesta de Reforma del Sistema Electoral Canario se deberá sustanciar en una Ley Electoral emanada del Parlamento por el procedimiento de urgencia con dos elementos correctores dirigidos a hacer efectiva la pluralidad política y a mejorar la proporcionalidad y desigualdad en el valor del voto. Así, los dos epígrafes que conforman la propuesta de consenso son: Reducir las restricciones de acceso al escaño por medio de la habilitación de una única barrera electoral limitada al ámbito insular con un corte del tres por ciento de los votos válidamente emitidos en la circunscripción. Mejorar la representación ciudadana en su Parlamento, corrigiendo la deﬁcitaria proporcionalidad y extrema desigualdad en el valor del voto entre ciudadanos pertenecientes a la misma Comunidad Autónoma. Esto se logra a través del incremento de representación de aquellas circunscripciones que presentan notables desajustes respecto a la población que actualmente ostentan en el conjunto de Canarias. Se ha atendido, por tanto, a la mejora de la representación de las circunscripciones de Tenerife y Gran Canaria con un incremento en la asignación de 4 escaños a cada una de ellas. Resulta así un Parlamento de Canarias constituido por 68 escaños asignados de la siguiente manera: El Hierro: 3 escaños Fuerteventura: 7 escaños Gran Canaria: 19 escaños La Gomera: 4 escaños Lanzarote: 8 escaños La Palma: 8 escaños Tenerife: 19 escaños

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ANEXO 5 DOCUMENTO DEL PACTO POR LA DEMOCRACIA EN CANARIAS - 2ª Edición (2016) Pacto por la Democracia en Canarias En Las Palmas de Gran Canaria a … de … de 2016 El 5 de junio de 2014, doce organizaciones políticas decidieron llegar a un acuerdo básico que sirviera de punto de partida para dialogar y debatir propuestas que pudieran culminar en una norma que actualizara el régimen electoral canario vigente desde 1.982. Ahora, en 2016, tras la incorporación de nuevas organizaciones y para atender a las cambiantes circunstancias políticas producidas tanto en el ámbito autonómico como estatal, así como a la reclamación proveniente de la sociedad civil, cada vez más ﬁrmemente argumentada, se ha considerado adecuado y conveniente una actualización del texto, manteniendo en todo caso el espíritu inicial de fomento del diálogo y el encuentro, así como sus referencias reformistas dirigidas a las principales fallas del sistema electoral canario, esto es: la baja proporcionalidad, y las elevadas restricciones de acceso y desigualdad en el valor del voto. Los partidos abajo ﬁrmantes decididos a mostrar su unidad para hacer efectiva una Ley Electoral para Canarias emanada de su Parlamento, entienden que es su responsabilidad ante la sociedad canaria adoptar el siguiente Acuerdo: PREÁMBULO Es evidente, y una verdad objetiva, que el actual Sistema Electoral Canario tiene un elevado índice de desproporcionalidad y restricción de acceso al

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escaño. Además se caracteriza por tener la más alta desigualdad en el valor del voto entre ciudadanos pertenecientes a una misma comunidad autónoma. Por un acuerdo preestatutario, en 1982 se asignó a un 12 por ciento de la población canaria la mitad de los escaños del Parlamento. Al tiempo, se habilitaron dos topes electorales fijados en el 20 por ciento de los votos válidamente emitidos en la circunscripción o el 3 por ciento de los emitidos en el conjunto de la Autonomía. Estos dos elementos –desproporcionalidad y restricción–, han configurado el Régimen Electoral de peor calidad democrática de cuantos están vigentes en las Comunidades Autónomas españolas. En 1996, los topes electorales, siendo ya de por sí los más elevados en el conjunto del Estado, fueron aumentados a un 30 por ciento en la circunscripción y un 6 por ciento en la autonomía, lo que reforzó sus carencias democráticas, confirmándolo como el más restrictivo sistema electoral vigente en España y en cualquiera de las democracias presentes. Por otro lado, los dos principales elementos que conforman un sistema electoral, esto es, la configuración de las circunscripciones en cuanto a su delimitación y número de diputados, y la regulación de las barreras o topes electorales, siguen pendientes del desarrollo de su legislación por una Disposición Transitoria del Estatuto de Autonomía de Canarias (Disposición Transitoria Primera). Si en 1982, por causas diversas, –históricas (rivalidad territorial y raigambre de los Cabildos como principal unidad político-administrativa del Archipiélago) y coyunturales (necesidad de estructurar el incipiente Estado de las Autonomías tras la reciente transición española hacia la democracia)–, pudo en cierto modo justificarse un régimen electoral a todas luces forzado en su representatividad por mor de llegar al consenso que pusiera en marcha la Autonomía para Canarias, actualmente, tras treinta y cuatro años de vigencia de tal sistema electoral y superadas las condiciones que entonces exigían aquel consenso, se hace necesario abordar de manera definitiva la

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Disposición Transitoria Primera del Estatuto que prevé el desarrollo de una Ley Electoral por el Parlamento de Canarias. La necesidad de elaborar una Ley Electoral por el Parlamento canario, no solo se debe a motivos democráticos fundamentales como el de perseguir la mejor representación de los electores en la Cámara, característica básica de una democracia representativa de modelo proporcional, sino también a otros dos motivos. Por un lado, el de conseguir dotar de la más alta legitimidad al Parlamento que se conforme tras cada uno de los comicios autonómicos, en la seguridad de los ciudadanos y electores, de que su Asamblea de representantes se ha constituido con una norma de carácter más deﬁnitivo que la temporalmente establecida en una Disposición Transitoria. Por otro lado, y no menos importante, porque es un hecho constatado por la ciencia política y la sociológica, que aquellas sociedades de mayor desarrollo socioeconómico, son las que tienen un mayor y mejor desarrollo de sus fundamentos democráticos. Siendo el régimen electoral piedra angular de un sistema democrático, cabe entender que para Canarias, es prioritaria su reforma en el sentido de conseguir la mejor proporcionalidad de su sistema electoral para que las decisiones de la mayoría real puedan ser debidamente encarnadas en la producción del Poder Legislativo. La Comunidad Autónoma de Canarias reconoce la singularidad del hecho territorial de la isla. Por eso mismo, y atendiendo a la Constitución Española, ha conformado sus circunscripciones teniendo en cuenta el hecho insular. Pero este necesario reconocimiento, nunca debió haberse hecho a costa de ignorar el principal cometido de la función de un Parlamento, esto es, la de la representación ciudadana, postergada a larga distancia en un segundo plano que ha desvirtuado el cometido de nuestra Cámara. Desde el acuerdo en el diagnóstico y en las consecuencias políticas que se derivan, los partidos ﬁrmantes queremos hacer explícita, ante la ciudadanía

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canaria, nuestra firme resolución de desarrollar una Ley Electoral emanada del Parlamento que incremente la proporcionalidad del sistema, mejore los índices de representación circunscripcionales y amplíe las opciones de acceso al escaño mediante la reducción de barreras electorales, lo que permitirá hacer útiles todos los votos emitidos por los electores para facilitar la presencia de las diversas sensibilidades políticas en la Asamblea Legislativa. ACUERDO La democracia y su desarrollo y excelencia es un ideal de todo ciudadano libre. La mejora continua de la democracia es una tarea que corresponde a todos los partidos políticos democráticos, estén en el Gobierno o en la oposición. Declaramos nuestra voluntad de eliminar del ámbito de la legítima confrontación política o electoral entre nuestros partidos las diferencias del modelo final de una reforma electoral. Los partidos firmantes nos comprometemos a acometer la reforma electoral en el Parlamento de Canarias y, de manera preferente, por una Ley emanada de él, explotando al límite las posibilidades legisladoras que el vigente Estatuto de Autonomía permite. Nos comprometemos a proponer una Ley con mejoras en la proporcionalidad del sistema electoral y la corrección de los índices de representación de las circunscripciones (ya fueran de ámbito insular, o –si fuera el caso–, autonómica o provincial) del conjunto del sistema. Nos comprometemos a proponer una Ley con mejoras en la restricción de acceso al escaño. Estas mejoras se plantearán por medio de la reducción de las barreras actualmente vigentes. Pero la mejora de la democracia y los procesos reformistas conducentes a su perfección no son una tarea exclusiva de los partidos políticos democráticos. Exige el compromiso activo de todos, instituciones, gobierno y, de manera destacada, de los ciudadanos, en la afirmación constante de los va-

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lores cívicos y democráticos. Reafirmamos nuestra determinación de impulsar y apoyar la movilización de los ciudadanos a favor de la mejora de los elementos básicos que conforman nuestra democracia. Nos comprometemos a aunar toda nuestra energía de partidos democráticos con la del impulso cívico para culminar la reforma del sistema electoral canario durante la presente IX Legislatura del Parlamento de Canarias, de forma que sea esta la última legislatura regida por el más deficitario de los sistemas electorales del Estado. Este acuerdo exige una colaboración permanente entre todos los partidos firmantes, lo que implica el intercambio de información, la actuación concertada en los distintos ámbitos políticos e institucionales en los que cada uno pueda tener presencia, la coordinación con la movilización ciudadana y la búsqueda de posiciones conjuntas. Consideramos necesario incorporar un instrumento de evaluación y cumplimiento del presente Pacto por la Democracia en Canarias, en el que se integrarán representantes de todas las fuerzas políticas con representación institucional firmantes hoy y las que se incorporen en el futuro. Así mismo se concederá voz a las organizaciones ciudadanas con reconocido recorrido en propuestas de reforma del régimen electoral. Sus sesiones se celebrarán periódicamente, al menos de manera mensual. Con la firma del presente Acuerdo nuestros partidos quieren ratificar públicamente el compromiso firme de trabajo en común hasta la consecución de una Ley Electoral emanada del Parlamento de Canarias que pueda estar en vigor para la próxima convocatoria de Elecciones Autonómicas del año 2019. A tal fin, y sin que medie otro plazo, en este mismo acto de firma, fijamos la primera convocatoria de la mesa de seguimiento con fecha de … de …. de 2016 en … e invitamos formalmente al foro cívico Demócratas Para El Cambio a aportar su voz como organización ciudadana que desde 2007 viene promoviendo la reforma electoral para Canarias.

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Queremos, ﬁnalmente, convocar a las demás fuerzas democráticas a compartir estos principios y esta política, convencidos como estamos de que son el cauce adecuado para remover los obstáculos que aún puedan persistir para la consecución de la Reforma Electoral de Canarias y su desarrollo democrático. En Las Palmas de Gran Canaria, a … de …. de 2016

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ANEXO 6 MOCIÓN INSTITUCIONAL DEL CABILDO DE GRAN CANARIA EN APOYO DE LA REFORMA ELECTORAL Los/as portavoces abajo firmantes, a tenor de la legalidad vigente, elevan a la consideración del próximo Pleno Ordinario de la Corporación, la siguiente MOCIóN INSTITUCIONAL de apoyo a la reforma electoral en Canarias. Exposición de motivos En los últimos años se viene produciendo en Canarias un amplio debate acerca de la necesidad de modificar la Ley Electoral que regula la representación en el Parlamento de Canarias. En el mismo vienen participando organizaciones cívicas, partidos políticos, instituciones, organizaciones profesionales y sociales y un amplio espectro de la población canaria, que reiteran la necesidad de propiciar un pacto amplio para modificar el actual marco legislativo en materia electoral. El objetivo de este pacto se basa en desarrollar una ley electoral emanada del Parlamento que incremente la proporcionalidad del sistema y mejore la representación de aquellas circunscripciones con peores índices de representación, y que amplíe las opciones de acceso al escaño mediante la reducción del número y nivel de las barreras electorales. Con estas medidas se pretende facilitar la presencia de las diversas sensibilidades políticas en la Asamblea Legislativa y que todos los votos sean útiles, acercándose a la máxima de “una persona, un voto”. En estos momentos, la demanda ciudadana de regeneración democrática atraviesa todo el país. En Canarias esta regeneración pasa, en primer lugar, porque los canarios y canarias puedan acudir a votar a las elecciones en

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condiciones similares a las de las democracias occidentales, es decir, con la mayor igualdad en el valor del sufragio y las menores restricciones posibles. No parece responsable hablar de medidas que den transparencia a las instituciones sin acometer la principal medida para que la ciudadanía pueda recuperar la credibilidad en ellas. Nos encontramos ante un sistema electoral que incide en la desigualdad del valor del voto y con las más altas barreras del Estado. Es saludable y democrático que todas las organizaciones políticas y sociales apuesten por el diálogo para buscar un sistema electoral justo. Y es hora de anteponer, de una vez por todas, los intereses de la ciudadanía, que demanda una representación más justa en el Parlamento, sobre la base de conseguir dos objetivos mínimos: Corregir las restricciones de acceso al escaño por medio de la reducción de las barreras electorales. Mejorar la representación ciudadana en su Parlamento, corrigiendo la deficitaria proporcionalidad y extrema desigualdad en el valor del voto entre ciudadanos pertenecientes a la misma Comunidad Autónoma. Por todo lo anteriormente expuesto elevamos a la consideración del pleno las siguientes Propuestas Primera. El Cabildo de Gran Canaria, como institución defensora de la democracia, se suma a la propuesta para la reforma del sistema electoral canario, tomando como base criterios de mayor proporcionalidad y menor restricción de las barreras electorales. Segunda. El Cabildo de Gran Canaria insta a los grupos parlamentarios del Parlamento de Canarias a apoyar esta propuesta y llevar a cabo las acciones necesarias –entre las que es ineludible la constitución de una Comisión de Estudio que propicie el debate sobre cuál sería el mejor modelo– que faci-

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

litarán alcanzar el consenso que garantice la justa representatividad de nuestra ciudadanía en su Parlamento. Tercera. El Cabildo de Gran Canaria insta al Parlamento de Canarias a aprobar a lo largo de la presente legislatura una nueva Ley Electoral Canaria que contemple lo anteriormente dicho, dando, por ﬁn, cumplimiento a la Disposición Transitoria Primera del Estatuto de Autonomía de Canarias vigente. Gran Canaria a 16 de julio de 2015 Carmelo Ramírez Marrero Portavoz Nueva Canarias Ángel Víctor Torres Pérez Portavoz Partido Socialista Canario-PSOE José Miguel Bravo de Laguna Bermúdez Portavoz Unidos por Gran Canaria

Mercedes Roldós Caballero Portavoz Partido Popular Miguel Montero Naranjo Portavoz PODEMOS Fernando Bañolas Bolaños Portavoz Grupo Mixto

Excmo. Sr. PRESIDENTE DEL CABILDO DE GRAN CANARIA

Crónica de la reclamación de la reforma electoral desde la sociedad civil: Demócratas para el Cambio

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ANEXO 7 DECLARACIÓN Y MANIFIESTO PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

Las organizaciones e individuos de la sociedad canaria abajo firmantes DECLARAN: que los procesos electorales autonómicos en Canarias se rigen por el Sistema Electoral menos democrático de cuantos funcionan actualmente en España. Este sistema establece que el 17% de la población (islas no capitalinas) elija la mitad de los diputados del Parlamento Canario (caso único en nuestro país) y para obtener escaño exige además superar el 30% de los votos (el máximo en el resto del Estado es del 5%). Tras casi treinta años de Estatuto, los partidos con representación parlamentaria, con o sin responsabilidades de gobierno, no han acometido las modificaciones necesarias que homologuen nuestro Sistema Electoral con el de cualquier democracia normal. Los firmantes de esta Declaración, que representan a todos los ámbitos de la sociedad canaria, consideran insoportable tal situación. El desarrollo democrático de Canarias es el de menor calidad de nuestro país y, consecuencia directa de ello, es el bajo nivel socioeconómico que se refleja en nuestro déficit educacional, sanitario y de empleo, por citar sólo los tres principales aspectos que determinan el bienestar general de una sociedad. Por todo ello MANIFESTAMOS nuestro rechazo al actual Sistema Electoral Canario, y exigimos a los partidos políticos con representación parlamentaria presente y futura, tengan o no responsabilidad en el Gobierno, su reforma, al menos en los términos que siguen:

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TEXTOS PARA LA REFORMA ELECTORAL DE CANARIAS

MEJORAR LA PROPORCIONALIDAD, incrementando la representación de las circunscripciones capitalinas. REDUCIR LAS BARRERAS electorales a una con el tope máximo del 5%. EXCLUIR como elemento rector de cualquier reforma el argumento de LA TRIPLE PARIDAD. Los ﬁrmantes de esta Declaración tienen la voluntad de que estas justas aspiraciones se hagan realidad y para ello acudirán a todas las instancias que fuera necesario, ya sean de carácter político, administrativo, institucional o judicial. Esta Declaración y sus ﬁrmantes hacen un llamamiento a toda la ciudadanía canaria para que se sume a este proyecto que consideran pieza central para un cambio que pueda situar a Canarias en los niveles de desarrollo y bienestar de las comunidades más avanzadas.

Paulatim usque ad novam de electionibus legem (*) (**) (*) Poco a poco sin interrupciรณn hasta una nueva ley electoral (**) De golpito en golpito hasta una nueva ley electoral