Štedeti ili trošiti: U potrazi za merom

ŠTEDETI ILI TROŠITI

U potrazi za merom

ŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

1

O

3

Štednja ili stimulansi: Svet i Srbija

NA USIJANOM LIMENOM KROVU 6 Država, razvoj i konkurentnost

ZADATAK ZA PRVI I 101. DAN 8 Dva pristupa štednji

Između nemIla I NEDRAGA 10

Rabobank: Manje štednje, više prilagođavanja

DOK NAS KRAH NE RASTAVI 13 Javno-privatno partnerstvo

najvažnIja pItanja U PRAKSI

Izdaje: Novinsko izdavačko preduzeće BIF Press d.o.o. 11 000 Beograd, Čika Ljubina 6/II Telefoni: (011) 262 28 15; tel/fax: 218 70 96 Direktor: Biljana Romić Punoš; Glavni i odgovorni urednik: Tanja Jakobi; Zamenik glavnog i odgovornog urednika: Zorica Žarković, Urednik fotografije: Marija Dukić Marketing: Zoran Mijatović; Prepress: TriD; Agencijski servis: Beta, Štampa: "Rotografika", Subotica; e-mail: office@bif.rs; marketing@bif.rs; pretplata@bif.rs www.bifonline.rs

2

Biznis i finansije | ŠTEDETI ILI TROŠITI

Država Srbija se nalazi pred izborom: ili će nastaviti da troši više nego što prikuplja porezom - i ubrzano se zadužuje po sve većim kamatnim stopama, uz veliku verovatnoću da uskoro uđe u dužničku krizu - ili će naglo smanjiti fiskalni deficit, a time i zaustaviti zaduživanje.

Odluka mora biti doneta u kratkom roku, jer će tržište, ako se ne preduzme fiskalna konsolidacija, uskoro prestati da finansira državu. Investitorima je potreban samo neki okidač - a u slučaju Srbije to bi mogao da bude izostanak sporazuma sa MMF. Piše: Milojko Arsić, profesor Ekonomskog fakulteta u Beogradu

d početka aktuelne ekonomske krize, među ekonomistima se vode rasprave o tome kako država treba da reaguje da bi ublažila krizu i podstakala oporavak privrede.

Na samom startu, većina ekonomista je podržala snažnu državnu intervenciju koja bi, osim standardnih mera monetarne politike, uključivala i snažne fiskalne podsticaje. Na osnovu procena da se ne radi o običnoj krizi kroz koje su privrede prolazile svakim nekoliko godina, već o mnogo snažnijoj krizi koja bi se mogla porediti sa onom iz 30-tih godina prošlog veka, sledila je i preporuka za neophodne snažne fiskane stimulanse. Međutim, i tada su postojali ugledni ekonomisti (Baro, libertarijanci) koji su smatrali da država ne treba fiskalnim merama da spašava banke i preduzeća od bankrotsva, nego da samo treba da vodi ekspanzivnu monetarnu politiku, a tržište treba da kazni one koji su se neodgovorno ponašali. Političari su se opredelili za opciju snažnih fiskalnih stimulansa, koji su kao rezultat imali relativno skroman pad privredne aktivnosti u odnosu na slične istorijske primere – pad BDP je iznosio oko 5% dok je pad 30 tih godina iznosio 2030%. Tokom 2010. u i 2011. godine otpočeo je skroman oporavak svetske privrede, uz značajne razlike u brzini i tempu oporavka vodećih svetskih privreda.

Međutim, sredinom 2011. je u nekim zemljama EU nastupio drugi talas krize, uz opasnost da se prenese na celu EU, a potom i na svet.

Drugi talas krize se razlikuje od prvog po tome što je njegov glavni uzrok kriza javnog duga u nekim članicama EU, dok su uzroci prvog talasa krize bili razni problemi u privatnom sektoru (preterane cene nekretnina u SAD, neregulisano tržište nebankarskih fi-

ŠTEDNJA ILI STIMULANSI: SVET I SRBIJA

Na usijanom limenom krovu nansijskih usluga I dr.). Sa početkom novog talasa krize ponovo je aktuelizovana rasprava o tome da li su uopšte neophodni fiskalni stimulansi, s tim što sada - zbog visokog nivoa državnih dugova - većina ekonomista, međunarodne finansijske organizacije i većina vlada zastupa stav da je štednja tj. smanjenje fiskalnog deficita neophodno. Međutim, i sada postoje ugledni ekonomisti (Krugman, Štiglic) koji zastupaju stav da je neophodno i dalje nastaviti sa stimulansima.

Zašto se ekonomisti spore?

Kako je moguće da ekonomisti zastupaju dijametralno suprotne stavove o tome šta bi država trebalo da čini kako bi ublažila krizu i podstakla oporavak privrede?

Razlike među ekonomistima su posledica vrlo različitih stavova o tome šta su uzroci krize (neki smatraju da je uzrok prve krize nedovoljena regulacija finansijskih tržišta, drugi smatraju da je uzrok preterana regulacija), kako i koliko država može da doprinese izlasku iz krize, ko treba da plati cenu krize i drugo. U ekonomiji postoji čitav spektar stavova o tome kako fiskalni stimulansi utiču na oporavak privrede iz krize. Na jednom kraju nalaze se kejnzijanci (stari, a delimično i novi) koji zastupaju stav da pravovemeni državni stimulansi mogu da spreče nastanak kriza, a ako se kriza ipak dogodi, stimulansi mogu da doprinesu da ona bude što manja i da traje što kraće.

Po kejnzijanskoj teoriji, ekonomske krize nastaju ili se bar pojačavaju time što u društvu narasta kriza poverenja građana u perspektive privrede, usled čega privatne investicije i potrošnja opadaju. Pri

tom, uvek postoji konkretan okidač koji dovodi do krize poverenja, kao što je krah berze, finansijska kriza, slom tržišta nekretnina i dr.

Kao posledica toga domaća tražnja naglo opada, a potom se pokreće negativna spirala opadanja proizvodnje i potrošnje. Da bi se prekinula navedena spirala država treba da još na početku krize poveća potrošnju (javne investicije, socijalnu pomoć, subvencije privredi i dr.) kako bi domaća tražnja što manje opala i na taj način se ublažio pad proizvodnje . Država treba da sprovodi takvu politiku sve dok se na obnovi poverenje privatnog sektora (građana i preduzeća) u oporavak privrede.

Na drugom kraju se nalaze neoliberali, koji smatraju da država stimulansima tj. povećanjem svoje potrošnje ne može preduprediti krizu niti ubrzati oporavak privrede. Ekstremniji (Baro) zastupnici ove teorije smatraju da povećanje državne potrošnje nema nikakav uticaj na domaću tražnju, pa time ni državni stimulansi neće pomoći oporavak privrede. Prema njima građani razumeju funkcionisanje privrede i javnih finansija pa su svesni da državni stimulansi dovode do rasta deficita i državnih dugova koji se u budućnosti moraju vratiti, a za to je neophodno povećanje poreza. Oni pretpostavljaju da građani razmišljaju dugoročno, pa kada dugovi države rastu, građani još više štede, kako bi se spremili za vreme kada će država povećati poreze. Ako bi se građani ponašali striktno onako kao što to smatraju predstavnici ove teorije, državne stimulacije ne bi imale nikakav uticaj na oporavak privrede: jer što države više stimuliše privredu zaduživanjem to građeni više

štede pa domaće tražnja ostaje nepromenjena. Osim toga, kritičari državnih stimulansa ukazuju na to da zaduživanje države pre ili kasnije dovodi do povećanja kamatnih stopa što negativno utiče na privatne investicije, ali i na kupovinu trajnih potrošnih dobara od strane građana. Prema ovom shvatanju, monetarna politika može samo privremeno da spreči rast kamatnih stopa - tako što će centralna banka sniziti svoje kamatne stope. Međutim, kombinacija fiskalnog deficita i niskih kamatnih stopa, pre ili kasnije dovešće do rasta inflacije, pa će centralna banka morati da podigne kamatne stope, koje će negativno uticati na privatne investicije.

Između ova dva ekstremna stanovišta postoji čitav spektar prelaznih, u okviru kojih se zastupaju stavovi da fiskalni stimulansi mogu više ili manje doprineti oporavku privrede, ali da intenzitet tog uticaja zavisi od brojnih faktora.

Koliki je uticaj fiskalnih stimulansa na privredu i od čega on zavisi?

Upravo zbog toga što intenzitet uticaja fiskalnih stimulansa zavisi od velikog broja faktora - koji istovremeno variraju, a neki (poverenje, očekivanja) su teško merljivi - teško je na osnovu empirijskih istraživanja proceniti koliko fiskalni stimulansi utiču na privredni oporavak.

Da bi se ilustrovala složenost ovog problema navešće se samo nekoliko faktora koji utiču na intenzitet uticaja fiskalnih stimulansa (tj. na veličinu fiskalnih multiplikatora). Fiskalni stimulansi su snažniji u većim državama, jer se povećana tražnja većim delom usmerava na kupovinu domaćih proizvoda (veliŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

3

ke zemlje proizvode veći procenat onoga što treba njihovim građanima), dok su znatno manji u malim otvorenim privredama, gde se stimulasni prelivaju na uvoz. Ipak, stimulansi u velikim zemljama značajni su za ceo svet, bez obzira što se oni procentualno manje prelivaju na druge zemlje, jer se radi o apsolutno velikim iznosima stimulansa (stotine milijardi dolara). Na efekte stimulansa utiče i to kako monetarna politika reaguje na njih - ako se uporedo sa fiskalnom ekspanzijom smanjuju kamatne stope, to pojačava stimulanse - bar za neko vreme.

Takođe, ako zemlja ima flekskibilni devizni kurs, uticaj stimulansa na privredu je manji – ovaj efekat je naročito izražen u zemljama sa dvovalutnim sistemima kao što je to slučaj sa Srbijom gde svaka promena u monetarnoj i fiskalnoj politici značajno utiče na promenu kursa. Empirijski je relativno čvrsto potvrđeno da uticaj stimulansa na privredu zavisi ne samo od njihove veličine nego i od njihove strukture – najveći pozitivan uticaj na privredu imaju javne investicije i taj uticaj je dugoročan, jer se njima ne povećava samo tražnja nego i ponuda, dok je uticaj tekuće potrošnje manji i privremen.Visina uticaja zavisi i od visine javnog duga - što je javni dug neke zemlje veći, pod ostalim nepromenjenim uslovima, uticaj fiskalnih stimulansa na privredu je manji.

Da li su vodeće svetske ekonomije štedele ili stimulisale privredu od početka tekuće krize?

Većina ekonomija pogođenih krizom preduzimala je snažne fiskalne stimulanse što se najbolje vidi iz visine njihovih fiskalnih deficita i porasta javnih dugova. Najsnažniji stimulansi bili su u 2009-2010. kada su fiskalni deficiti u zemljama EU u proseku iznosili 6,7% BDP, dok je u SAD deficit bio još veći i iznosio je u proseku oko 11% BDP. Javni dugovi članica EU povećani su sa oko 60% BDP - koliko su izno-

4

Biznis i finansije | ŠTEDETI ILI TROŠITI

sili krajem 2007. godine - na 83% BDP krajem 2011. godine. Slično je bilo i u SAD: javni dug porastao je sa 62,3% u 2007. godini na 100% BDP u 2011. Serija dužničkih kriza u zemljama EU podstakla je donošenje mera za smanjenje fiskalnog deficita (povećanje poreza, smanjenje javne potrošnje i dr).

Stoga su već u 2011. godini fiskalni deficiti u zemljama EU smanjeni na 4,5% BDP, dok se u 2012. godini planira njihovo dalje značajno smanjenje. I u SAD je u 2011. započeto smanjivanje fiskalnog deficita, ali sporije nego u EU - u 2011. ostvaren je deficit od 9,6% BDP, dok se u 2012. planira deficit od 7,9 BDP. Prema tome ni SAD, a ni EU za sada ne štede jer, još uvek, država troši znatno više sredstava nego što prikupi porezima, pa je stoga pravo pitanje da li države treba da nastave da troše znatno više nego što dobijaju prikupljanjem poreza, ili razliku između potrošnje i poreza (deficit) treba da smanje.

Koliko iznose troškovi i koji su rizici visokog javnog duga?

Povećanje državne potrošnje, pod uslovom da država nema od ranije akumulisane rezerve (što je redak slučaj), dovodi do rasta fiskalnog deficita i javnog duga.

Sa rastom javnog duga u odnosu na BDP rastu troškovi i rizici javnog duga. Troškovi kamata u EU u 2011. godini iznosili su u proseku 2,9 %BDP. Medjutim, u visoko zaduženim zemljama troškovi kamata su još veći: u Grčkoj iznose 6,9% BDP, u Italiji 4,9% BDP, u Portugaliji 3,9% BDP... Osim toga, sa rastom javnog duga u odnosu na BDP, a pod ostalim nepromenjenim uslovima, raste i verovatnoća dužničke krize. Zbog delovanja većeg broja drugih faktora (poverenje investitora, stopa rasta BDP), verovatnoća dužničke krize je različita za različite zemlje: u zemljama u razvoju polovina dužničkih kriza dogadja se onda kada je odnos javnog duga prema BDP manji od 50%,

dok neke razvijene zemlje nemaju probleme sa servisiranjem javnog duga od preko 100% BDP. I sama dužnička kriza ima visoke troškove - ne samo za državu nego i za privredu i građane. U slučaju krize javnog duga, rastu kamatne stope kako za privredu tako i za građane, privredna aktivnost opada jednokratno za 5-10%, a broj nezaposlenih značajno se povećava.

Stoga, kada se bira između štednje i fiskalnih stimulansa, ključno je da se uporede moguće koristi od stimulansa, sa troškovima i rizicima povećanja javnog duga. Neto koristi od stimulansa bi bile veće ako bi se oni realizovali u velikim zemljama, koje imaju mali javni dug i visok kreditni rejting. Prostor za stimulans je naročito veliki u zemljama u kojima i stanovništvo i privreda ostvaruju visoku stopu štednje. Međutim, relativno je mali broj velikih zemalja koje se nalaze u takvom poziciji (Kina), dok većina drugih velikih zemalja ispunjava samo neke uslove (Japan, SAD i Nemačka imaju relativno veliki javni dug). Osim toga, postavlja se pitanje: da li su fiskalni stimulansi u nacionalanom interesu Kine (npr.

Kina ima visoku inflaciju, koja bi se povećala sa fiskalnim stimulansi-

ma) ili Rusije, kao i da li su oni najbolji način za otklanjanje neravnoteža u svetskoj privredi.

Da li postoji prostor za fiskalne stimulanse u Srbiji?

Kada su u pitanju male otvorene privrede - sa fleksibilnim deviznim kursom, neformalnim (ali stvarnim) dvovalutnim sistemom i niskim kreditnim rejtingom - kao što je to Srbija, prostor za fiskalne stimulanse je vrlo ograničen. Ocenjuje se da su, u slučaju Srbije, troškovi i rizici dužničke krize znatno veći od potencijalnih koristi od fiskalnih stimulansa. Stoga je za Srbiju prioritet fiskalna konsolidacija, koja treba da dovede do smanjenja fiskalnog deficita, što bi se prvenstveno ostvarilo smanjenjem javne potrošnje, a u odredjenoj meri i povećanjem poreza.

U kojoj meri su fiskalni stimulansi u slučaju Srbije nedelotvorni pokazuje kretanje fiskalnog deficita, privredne aktivnosti i spoljnog deficita u prošloj i ovoj godini. Za razliku od većine evropskih zemalja, fiskalni deficit u Srbiji je u prošloj godini i u prvom kvartalu 2012. godine značajno povećan, ali to nije rezultiralo u povećanju privredene aktivnosti BDP je prošle godine ostvario nizak rast, a u ovoj godini se očekuje pad

BDP ili stagnacija. Na drugoj strani, javni dug je značajno porastao, tako da se približava kritičnoj granici.

Pored toga, rast domaće tražnje prelio se na povećanje uvoza pa je, nakon dve godine poboljšanja, deficit tekućeg platnog bilansa u prošloj godini pogoršan.

Iz prethodnog se ipak ne može zaključiti da u Srbiji ne postoji nikakav prostor za fiskalne stimulanse. Prostor za fiskalne stimulanse u Srbiji postoji u oblasti javnih investicija, koje osim značajnih kratkoročnih multiplikativnih efekata, imaju i pozitivne dugoročne efekte na privredni rast. Zbog toga je neophodno da se u okviru fiskalne konsolidacije značajno smanji tekuća javna potrošnja u odnosu na BDP (plate, penzije, subvencije, troškove nabavki roba i usluga, ukidanje nepotrebnih institucija i dr.), kako bi se ne samo smanjilo učešće ukupne javne potrošnje u BDP, nego i stvorio prostor za javne investicije. Međutim, s obzirom na to da se javne investicije uglavnom finansiraju iz kredita neophodna je striktna prioritizacija projekata – razlog za ovo je to što nije moguće u isto vreme realizovati sve one projekte čija je realizacija nesporno opravdana. Takođe, neohodno

je da država prepusti realizaciju nekih projekata privatnom sektoru, kao i da privremeno ili trajno odbaci projekte čija je isplativnost sporna (np. pruga Valjevo-Loznica, megalomanski projekti u nauci).

Na osnovu svega prethodnog moglo bi se zaključiti da fiskalni stimulansi u Srbiji imaju relativno skroman potencijal za pokretanje privrede, i da je on ograničen na javne investicije koje bi uglavnom trebalo realizovati čak i da ne postoji potreba za fiskalnim stimulansima. Prema tome, Srbija treba da se fokusira na stvaranje pogodnih uslova rasta u srednjem i dugom roku (makroekeonomska stabilnost, uspostavljanje finansijske discipline, smanjenje administrativnih barijera i korupcije, bolja infrastruktura, i dr. ) dok fiskalni stimulansi treba da budu u drugom planu.

Pozicija u kojoj se nalazi država Srbija već duži niz godina nije pozicija štednje, nego pozicija znatno veće potrošnje u odnosu na prikupljene poreze. Država Srbija se nalazi pred izborom: da li da i dalje nastavi da troši znatno više nego što prikuplja porezom - i da se na taj način i dalje ubrzano zadužuje, po sve većim kamatnim stopama, uz veliku verovatnoću da uskoro uđe u dužničku krizu - ili da naglo smanji fiskalni deficit, a time i zaustavi zaduživanje. Izbor pred kojim se nalazi država postoji samo u kratkom roku, jer će tržište, ako se na preduzme fiskalna konsolidacija, uskoro prestati da finansira državu. To što za sada država nema većih problema sa finansiranjem nije od velikog značaja za budućnost, jer se promene spremnosti investitora da finansiraju neku državu po pravilu dogadjaju naglo. Fundmentalni razlozi za sumnju u sposobnost države da u budućnosti uredno izmiruje dugove i finansira visok deficit već postoje, samo je potreban neki okidač - a u slučaju Srbije to bi mogao da bude izostanak sporazuma sa MMF. ŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

5

DRŽAVA, RAZVOJ I KONKURENTNOST

Zadatak za prvi i 101. dan Javni dug u Srbiji je iznad zakonom utvrđene granice, a i dalje će se povećavati.

Istovremeno, nezaposlenost je veoma visoka i sva je prilika da će rasti. Na kratak rok, nemoguće je rešiti ove probleme istovremeno, a sasvim sigurno ne istom politikom – politikom štednje. Ali, pre nego što posegne za eventualnim dodatnim zaduživanjem, nova vlada Srbije bi trebalo da razmisli o tome šta bi mogla da uradi s malo ili nimalo novca. Odgovor je jednostavan - da poboljša privredni ambijent i konkurentnost.

Piše: Mihailo Crnobrnja, dekan Fakulteta za ekonomiju, finansije i administraciju

6

Biznis i finansije | ŠTEDETI ILI TROŠITI

D

ilema pred kojom se nalazi Srbija – štedeti ili investirati u razvoj – nije samo naša. Svedoci smo ozbiljnih diskusija koje su na ovu temu vođene i na sastanku G-8 i na neformalnom Samitu EU održanom nedavno u Briselu.

I mada se sve češće čuje formula “i štednja i razvoj”, za sada nema ni konkretnog plana niti konkretnih mera za realizaciju ove dobitne formule.

Slično je i u Srbiji. Budžetski deficit je hronična pojava a u ovoj godini preti da bude znatno veći od onog koji je Vlada budžetom predvidela što će se, naravno, odraziti na novo zaduživanje. Javni dug je iznad zakonom utvđene granice i ima tendenciju daljeg rasta. Istovremeno, nezaposlenost je veoma visoka i ima tendenciju daljeg rasta. Na kratak rok, nemoguće je rešiti ove probleme istovremeno, a sasvim sigurno ne istom politikom – politikom štednje.

Kada ima smisla povećati zaduženost?

Vlada će morati da se opredeli šta je u ovom trenutku važnije: smanjiti deficit i javni dug, ili podsticati razvoj i zapošljavanje. Ove alternative nisu sasvim isključive. Moguće je štedeti i vršiti racionalizacije u javnoj potrošnji s jedne strane, i podsticati razvoj i zapošljavanje sa druge strane. Prostor za tu vrstu racionalizacije je relativno mali. Tu se radi o restruktuiranju javne potrošnje ka onim oblicima koji deluju podsticajno na rast i razvoj, a smanjivanju “balastne” potrošnje. Međutim, ostaje pitanje da li se ovim racionalizacijama može

obezbediti dovoljno sredstava da bi se podstakao razvoj. Gotovo je izvesno da je odgovor negativan i da bi rezultat bio novo, dodatno zaduživanje.

Ima li smisla povećavati zaduženost, uprkos činjenici da je već na zakonom predviđenoj granici? Kod komercijalnog zaduživanja odgovor je prilično jasan.

Zaduživanje ima smisla ako je prinos (profit) od očekivanog ulaganja koje se finansira zaduživanjem veći od kamate. Za javni dug odgovor je daleko složeniji. Država nije komercijalni proizvođač, ili je to u vrlo malom obimu, pa se gore navedena formula teško može primeniti.

Drugo, postoje investicije koje su veoma skupe, a čiji je rok efektuiranja, odnosno dolaska do profitabilnosti, veoma dug. To je slučaj sa infrastrukturom, kapitalnim energetskim objektima i obrazovanjem.

A upravo u tim segmentima u Srbiji država i dalje vodi glavnu reč.

I treće, državno zaduživanje se može potrošiti tako da se stvori povoljniji poslovni ambijent što onda preduzećima omogućava veći rast, veću produktivnost, veću konkurentnost i, posledično, i veći profit. Pošto je država ta koja mora da vrati dug, ona može da računa na to da će veća proizvodnja dovesti do većih poreskih prihoda, po raznim osnovama, što obezbeđuje sredstva za vraćanje duga.

U principu, stvar je, mada slojevita, ipak jasna. Ostaje pitanje: da li se sredstva u praksi koriste racionalno? Da li se skupa infrastruktura i energetika grade racionalno i efikasno? Da li je obrazovni sistem u funkciji stvarnih potreba privrede i društva? I da li se preostala ulaganja države koja ni-

su ni infrastruktura, ni energetika, ni obrazovanje, koriste za stvaranje povoljnijeg privrednog ambijenta, ili se troše na administraciju, plate i subvencije ekonomski neodrživim privrednim subjektima? Odgovor na ova pitanja je pretežno negativan jer u svakom od ovih segmenata ima dosta prostora za unapređenje, posebno kad je reč o popravljanju privrednog ambijenta.

Dovoljno je podsetiti da smo, na listi konkurentnosti koju godišnje objavljuje Svetski ekonomski forum, na 95. mestu od 142 zemlje - uglavnom zbog parametara kao

vrednog ambijenta i konkurentnosti. Pogotovo što otklanjanje navedenih pojava koje kvare privredni ambijent ne košta ništa, ili košta vrlo malo. Zvuči kao kliše, ali je tačna ocena da je za to jedino potrebna jaka politička volja. Nema boljeg trenutka za pojačavanje političke volje od početka mandata Vlade, pogotovo što su predizborna obećanja gotovo svih relevantnih političkih partija išla u tom pravcu. Odlučno delovanje na stvaranju boljeg privrednog ambijenta bi i eventualna nova zaduživanja učinilo opravdanim i snošljivijim.

što su prevelika administracija sa previše propisa, nedovoljna zaštita konkurencije, korupcija i neefikasno sudstvo koji su u isključivoj ili pretežnoj nadležnosti države.

Zbog toga se opravdano nameće pitanje da li ima smisla povećavati zaduženost ako će se tako dobijene pare neracionalno koristiti. Paralelno sa mogućim novim zaduživanjem, Vlada bi trebalo da daleko odlučnije nego do sada deluje u pravcu poboljšanja pri-

Ka domaćim investitorima Razvojna politika nove Vlade bi trebalo da se zasniva na novoj identifikaciji komparativnih prednosti.

Mi u ovom trenutku imamo tri razvojne strategije do 2020. godine ali se to iz mera još uvek aktuelne Vlade ne vidi. Možda baš zato što ih ima previše.

Za mene je nezaobilazno pitanje bolje valorizacije ljudskih resursa, počev od povećavanja stope zaposlenosti, odnosno smanjenja stope

nezaposlenosti, pa do angažovanja ljudskog kapitala u delatnostima sa višim stepenom prerade i angažovanjem kvalifikovanijih radnika. IT park koji upravo niče u Inđiji je svetao primer. Moglo bi ih biti više, što bi smanjilo ako ne i zaustavilo nesrećni odliv mozgova po čemu smo jedna od najgorih zemalja u svetu.

Poljoprivreda je nesumnjivo sektor na koji se može, uz nešto veća ulaganja, računati i da pruži veći doprinos društvenom proizvodu i izvozu. Na poljoprivredu bi mogli da se naslone delovi prehrambene industrije, daleko više nego što je to sada slučaj.

Posebno je delikatno pitanje reindustrijalizacije srpske privrede.

Mnoge velike fabrike su prosto nestale, ili su danas deseti deo onog što su nekad bile. Slična pojava se dešavala i u drugim zemljama u tranziciji. Ali, na njihovom mestu su nicala nova preduzeća i te zemlje su uspele da se uspešno reindustrijalizuju. Najbolji primer za to je Slovačka koja je svoje nasleđe teške industrije uspela da konvertuje u modernu, tržišno orijetisanu prerađivačku industriju. A to je urađeno bez direktnog angažovanja države u smislu investicija u proizvodni kapital.

U poslednjih desetak godina mnogo se govorilo o stranim investicijama kao o pokretaču razvoja. Nema sumnje da je jedan deo stranih investicija odista doprineo razvoju i izvozu. S druge strane, u mnogim slučajevima je kupovina naših preduzeća vodila u smanjivanje radne snage zbog racionalizacije i povećanja produktivnosti.

Došlo je vreme da se malo više govori o domaćim investicijama, da se one pokrenu, da se podstakne preduzetništvo. Strane investicije će i dalje biti potrebne ali bi bilo i dobro i potrebno da porastu domaće investicije. A da bi se to desilo, biće potrebno što pre stvoriti daleko povoljnije privredno okruženje o čemu je već bilo reči. ŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

7

DVA PRISTUPA ŠTEDNJI

Između nemila i nedraga

Gde se mogu ostvariti uštede, nije tehničko, nego političko pitanje.

Liberalni pristup podrazumeva, između ostalog, umanjenje subvencija, povećanje konkurencije i privatizaciju i komercijalizaciju javnih preduzeća.

Tradicionalno socijalistički, čuva državni sektor i subvencije, po cenu smanjenja socijalnih transfera i plata zaposlenima i odlaganja javnih ulaganja. Ovo je obično neodrživ način fiskalnog prilagođavanja, pa se na kraju ili povećaju porezi ili se smanjenje obaveza po socijalnim transferima i platama izvede preko brže inflacije.

Piše: Vladimir Gligorov, ekonomista Bečkog instituta za međunarodne studije WIIW

8

Biznis i finansije | ŠTEDETI ILI TROŠITI

U

Srbiji je javna potrošnja negde oko 44 (po najnovijem izveštaju Fiskalnog saveta, 46) posto bruto domaćeg proizvoda. To je nešto manje nego u vreme pre krize, jer je javna potrošnja bila negde oko 46 posto BDPa par godina pre krize. Odmah bi trebalo reći da to znači da je u vreme krize, dakle u periodu od 2009. do danas, vođena prociklična fiskalna politika ili, drukčije rečeno, politika štednje (čak i ako nije smanjen njen udeo u BDP-u).

Kako o potrošnji nema smisla govoriti a da se ne uzmu u obzir prihodi, u 2011. su javni prihodi došli do nivoa od 39 posto BDPa (po Fiskalnom savetu 41%), a bili su negde oko 44 posto u 2008. To znači da je fiskalna politika bila anticiklična kada je reč o javnim prihodima. Vlada je finansirala deo javne potrošnje zaduživanjem, a ne povećanjem poreza. Ako bi se obe strane konsolidovanog budžeta uzele u obzir, moglo bi se grubo reći da je fiskalni podsticaj bio negde između jednog i tri postotna poena bruto domaćeg proizvoda. Ili, ako se uzme da je BDP bio negde oko 30 milijardi evra u proseku u poslednje tri godine, to je negde između 300 i 900 miliona evra godišnje ili, ukupno za tri godine krize, verovatno nešto manje od 2 milijarde evra. Naravno, javni dug je povećan znatno više budući da su refinansirane obaveze po nasleđenim dugovima. Dakle, u vreme krize je vođena fiskalna politi-

ka smanjenja poreskog tereta, smanjenja javne potrošnje i povećanja javnog duga.

Kada javni dug postaje neodrživ?

Ovakva fiskalna politika ima strateški smisao ukoliko se očekuje da će se fiskalni deficit i nagomilani javni dug konsolidovati kasnije, u periodu privrednog oporavka, usled ubrzanog privrednog rasta i uz reformu kako javne potrošnje tako i poreskog sistema. Problem nastaje ukoliko taj oporavak izostane ili se uđe u produženi period stagnacije ili čak u ponovljenu recesiju. Jer, nameće se potreba povećanja poreskog tereta ili reforme prava kako bi se smanjila javna potrošnja, a raste i rizik da se javni dug neće moći uredno otplaćivati. Ovo poslednje iz sledećeg razloga: u vreme krize, privredni rast je negativan ili veoma spor, a svakako je stopa rasta manja od kamatne stope, usled čega javni dug raste brže ne samo od javnih prihoda već i od BDP-a. Ukoliko, pak, privredni opravak izostane, kamatna stopa kojom se javni dugovi refinasiraju će se čak povećati, što će značajno povećati teret finasiranja javnog duga, usled čega će on postati neodrživ. Šta neodrživost znači? Sa jedne strane, reč je o trajno bržem rastu javnog duga od javnih prihoda, što znači da se dug naprosto ne može vratiti. Sa druge strane, ne mora da postoji spremnost, politička i socijalna, da se javna potrošnja smanji onoliko koliko je potrebno da bi se vraćali nagomilani dugovi. Ovo je utoliko veći problem ukoliko

je značajan udeo stranog duga ili je javni dug indeksiran u stranom novcu. U Srbiji je značajan udeo stranih kreditora, a i dug u domaćem novcu je ili indeksiran u evrima ili je opterećen izuzetno visokim kamatnim stopama.

Taj se deo javnih obaveza i budžetskog tereta može smanjiti ili otpisom ili restrukturiranjem uslova otplate – plaćenjem samo kamata u određenom periodu – ili smanjenjem kamatne stope. Ovo poslednje je teško izvodljivo ukoliko se ne ubrza privredni rast i ne smanji fiskalni deficit, dakle ukoliko se ne obustavi dodatno zaduživanje. Problem je, naravno, u tome što smanjenje javne potrošnje ili povećanje poreskog tereta, kako bi se eliminisao fiskalni deficit, teže da imaju negativne posledice po privredni rast. One se mogu izbeći ukoliko se periodi recesije ili privredne stagnacije iskoriste za reforme ustanova privređivanja, tako da se povećanim zaduživanjem ne finansira samo potrošnja već i povećana konkurencija na domaćim tržištima i konkurentnost na stranim tržištima. Ukoliko to izostane, kao što je slučaj sa privrednom politikom Srbije u poslednje tri godine, tada fiskalna konsolidacija može čak da bude prepreka potrebnim reformama koje bi trebalo da podstaknu privredni rast. U tim okolnostima je neka vrsta finansijske i fiskalne krize gotovo neizbežna, jer će uslediti nemogućnost izvršavanja ne samo javnih već i privatnih dužničkih obaveza.

Nezavisno od toga da li će se dužničke obaveze uredno ispunjavati ili neće, javna potrošnja će svakako morati da se smanji. Nivo od 44 posto BDP-a je suviše visok za relativno nerazvijene zemlje kao što je Srbija. Taj nivo javne potrošnje je veći od onoga u većini uporedivih zemalja kako u susedstvu tako i drugih zemalja u tranziciji (Mađarska je jedan izuzetak). Takođe, po strukturi javne

potrošnje, srpski konsolidovani budžet je izdašniji kada je reč o socijalnim transferima i platama za zaposlene u javnom sektoru.

Zajedno, ove dve stavke iznose oko 30 posto BDP-a (oko 20 posto socijalni transferi i nešto više od 10 posto plate zaposlenih). Preostalih nešto više od 10 postotnih poena odlazi na kamate, transfere između različitih budžetskih centara, na kupovinu robe i usluga (javne nabavke) i na subvencije.

Na kojim stavkama se može štedeti?

Kada se potrošnja dovede u odnos sa prihodima, vidi se da doprinosi pokrivaju tek oko polovine izdataka na socijalne transfere. Tu je pre svega reč o razlici između doprinosa penzijskom fondu i izdataka na penzije. Reč je o oko 10 posto BDP-a, što je negde oko 3 milijarde evra. U strukturi poreskih prihoda, najveći doprinos imaju posredni porezi, dakle pre svega PDV, a relativno mali i opadajući doprinos imaju porezi na dohotke od kapitala. Tako da se najveći efekti na strani javne potrošnje mogu postići smanjenjem izdataka na socijalne transfere i plate, a na strani prihoda povećanjem stope poreza na dodatnu vrednost. Naravno, ukoliko bi se javni izdaci dovoljno umanjili, povećanje poreza ne bi bilo potrebno. Umanjenje javne potrošnje bi trebalo da iznosi bar 5 postonih poena – oko 1,5 milijardi evra – kako bi se došlo do nivoa trenutnih poreskih prihoda.

Dodatno smanjenje bi bilo potrebno ako bi se težilo manjem poreskom teretu, što bi svakako delovalo podsticajno na privredni rast.

Gde se mogu ostvariti uštede?

To nije tehničko nego političko pitanje. Ovde su moguća dva pristupa. Jedan jeste da se teži liberalizaciji privređivanja uz brigu za socijalne posledice. Nazovimo to neoliberalnom fiskalnom politikom. To bi zahtevalo umanjenje subvenci-

ja – nešto manje od 3 posto BDP-a – i značajno smanjenje posredne potrošnje, u meri u kojoj tu spadaju javne nabavke i gubici javnih preduzeća, što sve iznosi nešto više od 7 posto BDP-a. Zajedno, to bi obezbedilo potrebno fiskalno prilagođavanje. Ukoliko bi se u potpunosti ukinule subvencije i ne bi se finansirali gubici javnih preduzeća, to bi verovatno bilo dovoljno da se potpuno eliminiše fiskalni deficit. To bi, naravno, podrazumevalo neoliberalne strukturne reforme – povećanje konkurencije i privatizaciju i komercijalizaciju javnih preduzeća.

Drugi pristup je, uslovno rečeno, etatistički (ili tradicionalno socijalistički). Ukoliko se želi sačuvati državni sektor i subvencije, ne može se izbeći smanjenje socijalnih transfera i plata zaposlenima. Tu spadaju predlozi da se plate zamrznu, a i da se smanji broj zaposlenih koji padaju na teret budžeta. Uz to obično ide i odlaganje javnih ulaganja, na koja ide između 3 i 4 posto BDP-a u Srbiji. Ovo je obično neodrživ način fiskalnog prilagođavanja, pa se na kraju ili povećaju porezi ili se smanjenje obaveza po socijalnim transferima i platama izvede preko brže inflacije.

Ovde je reč samo o usklađivanju javne potrošnje sa javnim prihodima koji se trenutno ostvaruju.

Ukoliko bi se težilo smanjenju i potrošnje i prihoda do nivoa od oko 35 posto BDP-a, što je slučaj u zemljama na uporedivom nivou razvoja, to bi podrazumevalo ne samo ukidanje subvencija i pokrivanja gubitaka javnih preduzeća, već i usklađivanje doprinosa sa socijalnim transferima i smanjenje izdataka na plate, recimo za nekih 3 do 4 postotnih poena. To bi podrazumevalo neku vrstu novog društvenog ugovora o, pre svega, međugeneracijskoj pravdi – koliko da mladi štede i stariji da troše – i o riziku koji se prepušta tržištu i onome koji osigurava država. ŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

9

RABOBANK: MANJE ŠTEDNJE, VIŠE PRILAGOĐAVANJA

Dok nas krah ne rastavi Fiskalna nedisciplina nije u korenu ove krize. To je razlog zbog kojeg mere štednje nisu donele očekivane rezultate, već su – nasuprot tome - zemlje sa periferije evrozone gurnule u još dublji ponor. Rabobank predlaže kombinaciju mera kojom bi jake ekonomije EU mogle da pomognu Španiji, Portugaliji, Grčkoj, Italiji i Irskoj da poboljšaju konkurentnost, i - po cenu velikih unutrašnjih odricanja - isplivaju iz problema.

Za izlazak iz krize potrebno je malo mašte i puno političke volje, tvrde autori.

N

emačka verzija priče, koja je ubrzo postala vrsta opšte prihvaćene mudrosti, može se sažeti u dve reči: fiskalna nedisciplina. Da li je to tačna dijagnoza? Kratak odgovor je: ne. Naravno, fiskalna neodgovornost je problem u Grčkoj, Portugalu i, u manjoj meri, u Italiji. Vlade u tim zemljama stvorile su značajne strukturne deficite pred izbijanje krize 2008/09. Ali, Španija i Irska su pre krize bile modeli izuzetno uzorne

10

Biznis i finansije | ŠTEDETI ILI TROŠITI

fiskalne politike. Obe zemlje imale su značajne kontinuirane suficite u godinama koji su prethodile krizi, a odnos njihovog bruto društvenog proizvoda i javne potrošnje bio je među najnižima u evrozoni. U Irskoj je javna potrošnja učestvovala sa 25% BDP a u Španiji sa 36% BDP.

Kako smo se uopšte obreli u ovom neredu u evrozoni?

Ako je tako, zašto su se ove zemlje suočile sa krizom javnog duga? Odgovor leži u širenju makroekonomskih neravnoteža u regionu.

Kao što danas znamo, privatni ili javni sektori GIIPS zemalja (Grčkoj, Italiji, Irskoj, Portugalu i Španiji) živeli su iznad svojih mogućnosti od ulaska u evrozonu (njihova ukupna potrošnja u periodu od 2000. do 2008. je bila iznad njihovih ukupnih prihoda za 87%, 81%, 56%, 21% i 8% BDP u Portugaliji, Grčkoj, Španiji, Irskoj, i Italiji respektivno) Taj ekstravagantni stil su u velikoj meri spoznorisale neto štediše (Austrija, Finska, Nemačka i Holandija) koje su, u godinama zanosa, bile voljne da izvoze ogrome količine kapitala tim zemljama. Rezultat je bio rapidna akumulacija spoljnog duga privatnog i javnog sektora u GIIPS zemljama za veoma kratko vreme.

Budući da je najveći deo kapitalnih priliva u perifernim zemljama bio ili iskorišćen za potrošnju ( u Grčkoj je ogroman javni dug izazvao havariju a u Španiji i Irskoj pogrešne investicione odluke privatnog sektora kod ulaganja u nekretnine) ti debalansi su bili neodrživi.

Kao što sada znamo, ova gozba se završila onog trenutka kad je grunula finansijska kriza. Pad cena nekretnina, nivoa primanja i raspoloživih kredita kombinovan sa porastom broja nezaposlenih doveli su

do ekstremne kontrakcije u privatnom sektoru, što je potom navelo države na zaključak da bi ekspanzija njihove potrošnje bila neophodna da bi se izbegla depresija.

Ali taj kenzijanski pristup postao je Pirova pobeda za neke od država jer ih je doveo u centar pažnje javnosti. Učesnici na tržištu odjednom su shvatili da nemaju sve vlade dovoljan fiskalni prostor da spašavaju svoje ekonomije, a da pritom ne dovedu svoju solventnost u pitanje.

Rezultat je bio to da je posle izvesnog vremena počelo da raste nepoverenje u državne obveznice svih zemalja GIIPS, zbog čega su one bile prisiljene da se zadužuju pod sve nepovoljnijim uslovima.Njihov kreditni rejting se ubrazano smanjivao što je izazivalo brz rast gubitaka u bankama. Rizik skoncentrisan u bankama reflektovao na procene investitora o riziku zemlje - i tako u krug.

Do sada, jedini recept koji je propisan za izlazak iz ovog začaranog kruga bio je da se istovremeno i banke i zemlje primoraju da dovedu u red svoje bilanse. Da bi smanjili pritisak na zemlje i banke, evropski lideri odlučili su se za uvođenje fondova za spašavanje ugroženih EU zemalja, u visini od oko 700 milijardi evra, ali taj novac nije mogao da pomogne u ublažavanju strahovanja tržišta, jer su bruto potrebe finansiranja samo u Italiji i Španiji do kraja 2014. godine procenjene na oko 1900 milijardi evra. A u tu sumu čak nisu ni uračunati troškovi pokrivanja gubitaka banaka.

U začaranom krugu U nedostatku jakog odbrambenog zida, Evropska centralna banka je upumpala oko hiljadu milijardi evra u evropski bankarski sektor,

kao deo svoje trogodišnje operacije refinansiranja (LTRO). To je svakako pomoglo da se olakša finansijsko stanje u regionu i, kroz povećanje likvidnosti, spaslo neke banke koje su bile na rubu propasti. Međutim, LTRO magija, čini se, u poslednje vreme slabi. Prinosi na državne obveznice Španije i Italije opet su u porastu jer učesnici na tržištu smatraju da njihove slabe fiskalne mogućnosti nisu na odgovarajući način bile pomognute od strane ECB. LTRO je bio privremena pomoć da bi se kupilo vreme. Ili, čak i gore od toga - jer je ovom merom podstaknut trend da banke pokupuju dugove svojih država, pa su LTRO krediti poslužili kako bi se ojačale pogubne veze između slabih banaka i slabih država. GIIPS su se našle u veoma nezavidnoj poziciji, a cela situacija proizvela je veliko opterećenje za njihove ekonomije, što je kao posledicu imalo dodatno slabljenje javnih finansija i rast nenaplativih kredita u bankarskom sektoru.

Da bi se izvukli iz tog začaranog kruga, evropski lideri su predložili GIIPS da krenu sa dubokim strukturnim refromama, ne bi li ojačale agregatnu tražnju. Ali, da li je to izvodljivo? Postoje razlozi za skepticizam. Od trenutka započinjanja reformi do prvih rezultata, kako pokazuje brojna literatura, postoji veliki vremenski jaz. Štaviše, ponekad reforme mogu na kratak rok dovesti i do pogoršanja situacije: na primer, reforme u prvi mah mogu dovesti do rasta stope nezaposlenosti, kada radnici napuštaju neproduktivne grane. Uz to, budući da reforme potresaju status kvo, one mogu proizvesti nesigurnost u društvu. To, nadalje, može dovesti do toga da ljudi odlažu potrošnju što će, bar na kratak rok, doprineti padu ekonomske aktivnosti. Dakle, strukturne reforme su svakako potrebne, ali one, u kratkom roku, ne mogu poboljšati situaciju.Pad kreditnog rejtinga povećava gubitke u sistemski važnim bankama. Problem se može rešavati sa-

mo državnim dokapitalizacijam, što povećava javni dug. Kriza banakrstva smanjuje ponudu kredita, što gura stope rasta GDP u negativnu zonu.

Smanjivanje GDP smanjuje fiskalne prihode i tako se razvija se spirala pogoršanja....

Kako GIIPS mogu biti spasene?

Dobar način za ilustraciju položaja u kojem su se našle zemlje GIIPS je da u pomoć pozovemo jednu klasičnu analizu makro politike u otvorenoj ekonomiji, odnosno “Svanov dijagaram” nazvan po ekonomisti Trevoru Svanu koji ju je definisao 1955. godine. Dijagram ukratko govori o tome koliko je teško postići istovremeno „pomirenje” unutrašnje ravnoteže (tj. više ili manje pune zaposlenosti) sa spoljnom ravnotežom (tj. prihvatljivim saldom tekućeg računa). Ono što Svanov dijagram između ostalog pokazuje jeste da postoje države čijim su privredama potrebne kako promene na strani domaće tražnje tako i na strani realnog kursa, da bi uspostavile željenu kombinaciju unutrašnje i spoljašnje ravnoteže.

Jasno, zemlje evropske periferije pate od visoke i rastuće nezaposlenosti i zabrinjavajućeg deficita tekućeg računa. Rukovođeći se Svanovim dijagramom zaključujemo da im je potrebna ne samo štednja, koja obara domaću potražnju i pomaže im da uspostave spoljnu ravnotežu, već i povoljan (niži) kurs domaće valute da bi se preko njega obezbedila unutrašnja ravnoteža.

Umesto toga, zemljama GIIPS bila je propisana samo štednja: to je zaista dovelo do uravnoteženja platnog bilansa, a u slučaju Irske čak i do suficita. Ipak, samo je u Irskoj – i to zahvaljući fleksibilnom tržištu radne snage - ovo spoljno prilagođavanje izvedeno na dobar način (povećavanjem konkuretnosti izvoza), dok je u ostalim zemljama uravnoteženje došlo kao rezultat obaranja unutrašnje tražnje za proizvodima iz uvoza. Na vrlo ekstreman način, GIPS bi mogle postići spoljnu rav-

notežu još većim obaranjem unutrašnje tražnje, ali samo po cenu još većeg broja nezaposlenih ( što će ih na drugoj strani značajno udaljiti od postizanja unutrašnje ravnoteže). Šta su u tom slučaju moguće opcije za rešavanje problema u Grčkoj, Italiji, Portugalji i Španiji (GIPS)?

Slično kao i Irskoj, potrebno je da se njihov privredni rast temelji na izvozu, ili da se njihova unutrašnja tražnja preorijentiše na domaće a ne uvozne proizvode. Njihove cene / plate moraju biti niže u odnosu na konkurenciju u okruženju (jezgro EU). S obzirom na to da se “kreću” u istoj valuti, ove zemlje ne mogu jednostavno da devalviraju nacionalnu valutu i učine sebe konkurentnijim, ali imaju mogućnost da sprovedu “unutrašnju devalvaciju” i podstaknu zemlje iz okruženja da postanu kupci njihovih roba i usluga, dok sebi budu nametali oštru disciplinu i smanjen standard.

Jedna mogućnost - ali loša - jeste da GIPS pokušaju da teže stopama inflacije bliskim nuli ili da čak iskuse i deflaciju. A to znači godine i godine stagnantnih pa možda i opadajućih plata što je herkulovski zadatak u svakom društvu. Dakle, ono što je ovde trik pitanje jeste: kako povećati konkurentnost a da se istovremeno izbegne deflacija?

Fiskalna devalvacija Jedan mogući pristup je ‘fiskalna devalvacija’. Ona podrazumeva fiksnu neto platu uz smanjenje doprinosa za poslodavce, čime jedinični troškovi rada postaju cenovno konkurentni na spoljnom tržištu dok se istovremeno nedostajući iznos u budžetu „pegla” povećanjem poreza na dodatu vrednost. Viši PDV ima uticaj na domaću potrošnju ali ne i na izvoz, čime se povećavaju cene uvoznih roba. Strana tražnja za robom zemlje raste a unutrašnja tražnja za uvoznom robom pada, što dovodi do poboljšanja platnog bilansa.

Nažalost, analize MMF pokazuju da uticaj fiskalne devalvacije nije beznačajan, ali se ne sme ni preceniti. ŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

11

Efikasniji pristup je da se zemlje koje čine jezgro EU priklone strukturnim reformama, kako bi poboljšale svoju domaću tražnju (npr. deregulacijom u uslužnom sektoru) i podizanjem prihoda. Prednost jače domaće potražnje u jezgru EU bila bi da bi zemlje na periferiji dobiju malo manevarskog prostora dok se bave popravljanjem svojih bilansa. Istovremeno, zemlje jezgra koje imaju prostora za to trebalo bi da sprovedu fiskalno prilagođavanje nešto sporijim tempom - da ne bi nepotrebno oslabile domaću tražnju. Ozbiljni srednjoročni fiskalni planovi štednje su međutim neophodni, da bi se održalo poverenje investitora u tržište.

Deljenje fiskalnog rizika je poželjno Kako bi se dodatno ublažilo breme fiskalnog prilagođavanja GIIPS, članice evrozone mogu da odluče da „saberu” svoje fiskalne rizike preko evro obveznica koje bi im omogućile zajedničko zaduživanje uz solidarnu odgovornost, a verovatno i smanjile apetite investitora prema prinosima. Rizik se na taj način autonomno smanjuje jer deluje poznati efekat diversifikacije.To bi oslobodilo veći fiskalni prostor za zemlje periferije i smanjilo pritisak na budžet jer bi kamatna stopa na njihove obveznice bila niža. Povrh toga, banke kao investitori u državne obveznice ne bi bile više izložene riziku samo jedne zemlje, nego bi držale dužničku hartiju više zemalja, čime bi se prekinuo začarani krug država - banka.

Ovaj set mera podrazumeva i politike koje bi bile usmerene ka podržavanju rasta na periferiji. ECB takođe može pomoći ovom procesu kroz vođenje dovoljno fleksibilne monetarne politike, koja bi u korenu sprečila deflacione procese na periferiji, tim pre što je, jednom kad krenu, takve procese veoma teško preokrenuti. To znači da bi ECB trebalo da dopusti da nivo inflacije u evrozoni bude čak između 3% i 5%.

Sa takvom politikom, GIPS bi mo-

12

Biznis i finansije | ŠTEDETI ILI TROŠITI

gle da povrate svoju konkurentnost kroz umerenu stopu inflacije u narednim godinama, umesto da prolaze kroz dikrektnu deflaciju, koja bi ugrozila njihovu likvidnost. Štaviše, ECB bi morala biti spremna da posegne za nekonvencionalnim alatima ukoliko to situacija bude od nje zahtevala. Ako prinosi državnih obveznica postanu previsoki, ECB ih čak može i ograničiti (ovo je poznato kao tzv. nuklearna opcija). Alternativa tome bi mogao biti kraj evrozone i zatvaranje sedišta ECB u Frankfurtu.

Biće potrebno da GIIPS imaju ozbiljan ekonomski rast duži niz godina, da bi se banke oslobodile straha da im odobravaju kredite. U tom smislu potrebna je podrška bankama koje imaju problema sa privlačenjem novog kapitala iz privatnih izvora. A da bi se izbeglo da takva podrška dovede u pitanje fiskalnu održivost, sredstva iz fondova evrozone trebalo bi direktno ubrizgavati u ugrožene banke.

Podsetimo se da su SAD koristile TARP (Troubled Asset Relief Program) da bi novac direktno obrizgavale u banke. To je bio ključan korak za okončanje bankarske krize.

Kako bi se poboljšala transparentnost, regulatori moraju sprovesti ozbiljne stres testove koji će biti ocenjeni kao verodostojni od strane učesnika na tržištu (npr. uključujući i bankrote zemalja u evrozoni kao deo scenarija za stres test). Nakon što investitori prepoznaju najslabije karike u bankarskom sektoru i uvere se da su te banke dokapitalizovane, troškovi finansiranja za sve evropske banke će se poboljšati. Nepotrebno je reći da će to dovesti do ublažavanja kreditnih uslova što će nadalje pomoći oporavku GIIPS. Sve što nam treba je malo mašte i puno volje. U slučaju neuspeha, suočićemo se sa ogromnim dugoročnim posledicama u obliku isforsiranih bankrota država. Čak i potpuni krah evrozone ne može se u potpunosti isključiti .

Priredila i prevela: T.Jakobi

U

uslovima finansijske krize, vlade širom sveta suočavaju se sa sve većim ograničenjima budžeta, što umanjuje i njihove mogućnosti da uz pomoć kredita finansiraju izgradnju nove i održavanje postojeće infrastrukture. Kriza je samo dodatno naglasila sve veći raskorak između infrastrukturnih potreba i raspoloživih finansijskih sredstava. O tome svedoči i nedavna studija američkog Sektora za saobraćaj, da razlika između raspoloživih i potrebnih resursa - i to samo za poboljšanje saobraćajne infrastrukture do 2035. godine - iznosi 70 posto. Na nivou Evropske unije je još 2004. godine - pre prvog proširenja - procenjeno da će do 2020. samo za izgradnju glavne saobraćajne infrastrukture biti neophodno više od 600 milijardi evra.

Stoga, mnoge zemlje i dalje razmišljaju kako da najefikasnije primene modele JPP, posebno nakon pozitivnih iskustava u Velikoj Britaniji, Francuskoj, Holandiji, Kanadi, Čileu i Južnoj Africi. Prema izveštaju britanskog Ministarstva finansija, 700 infrastrukturnih projekata u vrednosti od 55 milijardi funti obezbedilo je izgradnju novih bolnica, škola, saobraćajne infrastrukture, na stotine različitih smeštajnih objekata, sportskih i rekreativnih centara, centara civilne zaštite i postrojenja za potrebe upravljanja otpadom, a najveći broj njih ne bi mogao da se realizuje bez učešća privatnog sektora.

Šta predstoji Srbiji Javno-privatno partnerstvo je tema o kojoj se i u Srbiji uveliko govori već nekoliko godina. Nedostatak sredstava za finansiranje kapitalnih projekata postao je još izraženiji usled drugog talasa ekonomske krize koji je posebno pogodio javne finansije. Jasno je da kapitalni infrastrukturni projekti i na nacionalnom i na loklanom nivou ne mogu da se finansiraju iz sopstvenih budžetskih sredstava. S druge strane, kapacitet za-

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO

Najvažnija pitanja u praksi Donošenjem odgovarajuće regulative za realizacuju projekata kroz javno -privatno partnerstvo Srbija je stvorila uslove da bez dodatnog opterećivanja budžeta obezbedi novac za kapitalne infrastrukturne projekte.

Ali, to je tek prvi korak ka praksi koja je, prema iskustvu zemalja koje su u primeni ovog modela otišle mnogo dalje, veoma složena i zahteva da se pažljivo razmotri niz važnih pitanja čije je rešavanje presudno za uspešnost projekta. pišu: Karel Kolar, PwC ekspert za JPP projekte u u regionu Centralne i Istočne Evrope

Predrag Milovanović i Nikola Aksić, PwC eksperti za pravna pitanja duživanja države je već uveliko iscrpljen i svako dalje uvećanje duga može predstavljalo rizik po makroekonomsku stabilnost. Druga, ne manje bitna stvar, je sazrevanje stava da je JPP dobro rešenje za premošćavanje neodostataka javnog sektora u pružanju usluga građanima, pre svega u pogledu optimizacije sredstava i efikasnijeg upravljanja.

Prvi JPP projekti realizovani su u Srbiji tokom 2008. i 2009. godine na lokalnom nivou, pre svega u sektoru upravljanja komunalnim otpadom.

Međutim, nekoliko značajnih investitora koji su krenuli u takvu saradnju sa javnim sektorom imalo je brojne probleme u implementaciji projekata usled nepostojanja odgovarajuće regulative. Ta oblast je konačno regulisana donošenjem sveobuhvatnog zakona u novembru prošle godine, koji bi zajedno sa Zakonom o komunalnim delatnostima, Zakonom o javnim nabavkama, Zakonom o javnoj svojini i Zakonom o privrednim društvima trebalo da omogući i budućim investitorima i javnom sekto-

ru solidnu osnovu za ulazak u različite oblike saradnje na nacionalnom i lokalnom nivou.

Navedeni zakon jasno definiše oblike JPP-a, predviđajući dva osnovna: ugovorni, u kome se prava i obaveze regulišu putem javnog ugovora, i institucionalni, u kome privatni i javni partner formiraju zajedničko preduzeće u cilju realizacije JPP projekta. Koncesije, kao specifičan oblik JPP-a, su posebno regulisaVrednost transakcija na tržištu JPP je značajno opala usled finansijske krize. Evropski centar za oblast JPP (engl. EPEC) navodi da su u 2011. godini obustavljena samo 84 projekta JPP u odnosu na 2007. godinu kada je obustavljeno 136 projekata. Međutim, prosečna vrednost projekta JPP u 2011. godini vratila se na nivo iz vremena pre krize zahvaljujući realizaciji nekoliko velikih transakcija JPP u sektoru drumskog saobraćaja i sektoru za izgradnju brzih pruga.

ne. Takođe, jasno je definisana i procedura za odobrenje projekta, čime su precizirane i nadležnosti državnih organa prilikom odlučivanja, što je posebno važno u lokalu, odnosno u komunalnim delatnostima, gde se često projekat ugovarao direktnim pogodbama i bez primene Zakona o javnim nabavkama. Naredne dve šeme prikazuju postupak odobravanja projekata JPP u skladu sa aktuelnim zakonskim propisima, zavisno da li projekat sadrži elemente koncesije.

Modernim regulatornim i institucionalnim okvirom učinjen je tek prvi korak, budući da je za uspešnu realizaciju projekata neophodno da se u praksi pronađu najbolji odgovori na mnoga pitanja – počev od toga na koji način odrediti projekte pogodne za JPP (što podrazumeva i prikupljanje odgovarajućih podataka, odnosno izradu odgovarajućih studija), zatim kako identifikovati i pametno alocirati rizike i odrediti prava i obaveze partnera, obezbediti najadekvatnijeg načina finansiranja... Iskustvo u prethodnih nekoliko godina je pokazalo da je nedostatak odgovarajućih znanja, odnosno administrativnih kapaciteta u javnom sektoru predstavljao jednu od ključnih prepreka bržem razvoju JPP u Srbiji, uključujući i nedovoljno poznavanje samog koncepta JPP kao oblika saradnje u kome i jedna i druga strana, rukovodeći se javnim interesom, ali ekonomskom isplativošću projekta, dele i koristi i rizike njegove realizacije. Zato su u cilju jačanja admnistrativnih kapaciteta, Srbiji na raspolaganju sradstva iz evropskog paketa razvojne pomoći. Reč je, prevashodno, o bespovratnim sredstvima koja su namenjena zemljama kandidatima za pristupanje EU (tzv. IPA fondovi), ali i druga sredstva bilateralnih donatora, koji su posebno aktivni na lokalnom nivou. ŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

13

Razlike u odnosu na klasične javne nabavke Šta su pokazala iskustva drugih zemalja u realizaciji ovakvih projekata i šta je od toga posebno značajno za primenu u Srbiji? Pre svega da ugovori o JPP, uz valjanu i odgovarajuću proceduru javne nabavke, daju bolje rezultate nego tradicionalni ugovori o javnim nabavkama. Studije sprovedene na tržištima gde je ovaj model uveliko u primeni pokazuju da je najveći broj ugovora o JPP realizovan na vreme i u okviru predviđenog budžeta, kao i da obezbeđuje vrednost za uloženi novac kao što je ugovorom i predviđeno. I dok pripremna faza projekta JPP traje duže, sama realizacija po potpisivanju kreditnog ugovora sa bankom teče prema planu, uz eventualna manja vremenska odstupanja. Nasuprot tome, kada se sklapaju tradicionalni ugovori o javnim nabavkama, pripremna i faza zaključivanja mogu trajati kraće, ali u fazi igradnje uglavnom dolazi do značajnijeg prekoračenja rokova koji su predviđeni ugovorom.

Ugovori o JPP predviđaju podelu rizika u skladu sa načelom po kojem partneri preuzimaju onaj deo rizika kojim mogu uspešnije da upravljaju.

Ugovori se zaključuju uglavnom na period između 5 i 20 do 30 godina, a u slučajevima kada se podrazumeva rizik prihoda – na primer naplate putarine, ugovori se mogu zaključiti na period između 50 do 60 godina.

Zaključivanjem dugoročnih ugovora o JPP, privatni sektor može da finansira sve projektne investicije i tekuće troškove poslovanja tokom ugovornog perioda, i to na optimalan način, dok kod tradicionalnih ugovora o javnim nabavkama nijedna strana nije motivisana za pronalaženje ravnoteže troškova i pogodnosti u toku faze izgradnje i operativne faze.

Drugi važan aspekt ugovora o JPP ogleda se u tome da javni sektor u većoj meri uređuje parametre koji definišu realizaciju usluge (ishod projekta) nego način i sredstva kojima se usluga realizuje. Time, ne samo da se veštine, znanja i iskustvo privat-

14

Biznis i finansije | ŠTEDETI ILI TROŠITI

Postupak za realizaciju projekata JPP-a bez elemenata koncesije:

Postupak za realizaciju projekata JPP-a sa elementima koncesije: Javno telo/predlagač

Predlog za donošenje koncesionog akta

Organ za odobravanje

Komisija za JPP

Koncesioni akt

Javno telo pre sačinjavanja predloga za donošenje koncesionog akta imenuje stručni tim Stručni tim za izradu dokumentacije

Vrši procenu vrednosti koncesije, izrađuje studiju opravdanosti davanja koncesije i preduzimanje svih ostalih radnji koje prethode postupku davanja koncesije

Predlog koncesionog akta se dostavlja i Komisiji za JPP radi davanja mišljenja i ocene da li se konkretni projkat može realizovati u formi JPP-a sa elementima koncesije (mišljenje Komisije praktično ima snagu administrativne dozvole tj. prethodne saglasnosti za sprovođenje projekat JPP.)

Javno telo / predlagač: državni organ, organizacija, ustanova i drugi direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava, kao i organizacija za obavezno socijalno osiguranje, javno preduzeće, pravno lice, odnosno pravno lice osnovano od strane javnog tela, koje obavlja i delatnost od opšteg interesa, uz ispunjenje uslova iz Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama.

Organ za odobravanje: Vlada Republike Srbije, Vlada autonomne pokrajine, opština

- Za koje projekte je dugoročni ugovorni odnos najpogodniji?

- Koji su to projekti koji se mogu realizovati primenom modela JPP? - Kako pripremiti projekat za koji će moći da se zaključi ugovor o JPP? - Kako da se ugovorno definišu poslovni odnos i saradnja koji mogu trajati po 20, 30 i više godina?

- Kako da se identifikuju, procene i podele rizici između ugovornih strana u tako dugom vremenskom periodu?

- Kako da se zaštite interesi svih ugovornih strana uzimajući u obzir različite scenarije?

- Kako pomiriti interese investitora i zajmodavaca i istovremeno zadržati koristi od prenosa ključnih rizika na privatni sektor?

- Kako uspešno upravljati i pratiti odnose ugovornih strana u dugom roku?

nabavke putem JPP može biti dugotrajniji od mandata vlade koja ga je otpočela, pa ukoliko nema šire političke podrške može doći do problema, pa čak i do gašenja projekta. Pitanje opravdanosti projekta je ključno i kada se finansijska sredstva traže od banaka kao što su EBRD ili EIB – naročito kada postoji alternativna mogućnost korišćenja javnih sredstava. Shodno pomenutom, izveštaj o opravdanosti projekta mora biti dobro pripremljen kako bi izdržao test vremena.

Identifikovanje rizika i njihova podela između javnog i privatnog sektora

Međutim, iskustvo naših stručnjaka koji su u poslednjih deset godina učestvovali kao savetnici u realizaciji oko 350 prijekata u oblasti JPP širom sveta, a čija ukupna vrednost iznosi preko 95 milijardi dolara, pokazuje da su ovakvi projekti često složeni i ne predstavljaju rešenje za sve probleme. Sve gore navedeno ostaje samo u domenu teorije ako se ne razmotri jedan broj praktičnih pitanja u toku pripreme samog JPP projekta i to: Pri razmatranju navedenih pitanja kao i pri donošenju odluke o zaključivanju ugovora o JPP, potrebno je analizirati nekoliko ključnih preduslova, kako bi javni sektor što bolje definisao prioritete, naročito kada se radi o većem broju projekata, i izbegao nepotrebne troškove za analizu onih projekata koji nisu pogodni za JPP.

Neadekvatna podela rizika skoro izvesno dovodi do nepredviđenih troškova koje preuzimaju pogođene strane. Time projekti postaju skuplji, a u krajnjem slučaju može dovesti do situacije da se neophodna sredstva ne mogu obezbediti. Zato je važno da se identifikuju, analiziraju i procene ključni rizici projekta, a zatim da se izvrši njihova raspodela. Pored toga, činjenica da se ugovori o JPP zaključuju na duži vremenski period sa sobom nosi nove rizike koje treba razmotriti prilkom zaključivanja, kao i odgovarajuće mehanizme za njihovo rešavanje.

Priroda tipičnih projektnih rizika ukazuje na to da je privatni sektor u boljem položaju nego javni kada je reč o upravljanju komercijalnim rizicima JPP (koje javni sektor može direktno kontrolisati) i koji po pravilu čine sastavni deo njihove osnovne delatnosti (npr. projektovanje, izgradnja, raspoloživost, finansiranje i/ili potražnja). S druge strane, javni sektor je uspešniji u upravljanju rizicima prilikom donošenja političkih odluka, odnosno zakonskih propisa (izmene zakona, propisa i poreske politike).

Opravdanost projekta

Mogućnost finansiranja projekta

Od izuzetnog je značaja da se obezbedi opravdanost projekta (bez obzira na način nabavke) kao i podrška političkih krugova. Postupak

Kada je reč o JPP projektima, privatni sektor sredstva za finansiranje traži od javnog sektora ili od direktnih korisnika (ili od obe strane).

nog sektora dobro koriste, već proces praćenja rezultata rada privatnog sektora postaje lakši i relevantniji nego kada se prate način i sredstvo realizacije usluge.

Ključni preduslovi za uspešnost

Stoga mogućnost realizacije projekta zavisi i od sposobnosti i spremnosti da se finansiraju troškovi infrastrukturnih projekata koji obuhvataju troškove tekućih operacija i održavanja i troškove finansiranja dugom i kapitalom. Finansijska sposobnost javnog sektora da podmiri ove troškove zavisi od trenutnog stanja u budžetu, odnosno uvođenja novih prihoda sa ciljem da se podeli teret nove investicije. Analiza sposobnosti korisnika da finansiraju projekte nešto je komplikovanija, budući da ona zahteva procenu kolika je njihova potreba za konkretnom uslugom, spremnost da se za uslugu plati, koliko su im na raspolaganju druge mogućnosti, kakva je njihova platežna sposobnost itd..

Prihvatljivost projekta za banku Projekti koji su prihvatljivi za banku su oni koji su održivi, dobro pripremljeni i za koje se lako mogu obezbediti finansijska sredstva. Uzimaju se obzir faktori kao što su: složenost projekta, faza razvoja, tehničke i zakonske prepreke u realizaciji projekta, rezultati projekta, obim projekta (procenjen u odnosu na ograničenja finansijskih tržišta). Zajmodavci obično vrše analizu rizika zemlje (npr. zakonske regulative iz razloga bezbednosti, sprovođenja ugovornih prava, posvećenosti projektu JPP, transparentnosti procesa nabavke, sposobnosti strukturiranja i realizacije ugovora o JPP), rizika javnog sektora (kreditne sposobnosti i priuštivosti projekta ukoliko javni sektor zadržava rizik prihoda/potražnje) i rizika projekta (ekonomija projekta i osetljivost ključnih faktora, sposobnost izmirenja finansijskih obaveza, rizika koji se mogu negativno odraziti na realizaciju projekta, odnosno sposobnost privatnog sektora da izmiri svoje obaveze).

Postoji još niz drugih faktora koji utiču na uspešnost JPP projekta, što zahteva kontinuirani razvoj kapaciteta javnih institucija kako bi napravile dobru procenu kada su ovakvi projekti primereni, a potom ih i uspešno realizovale. ŠTEDETI ILI TROŠITI | Biznis i finansije

15