Plan de diálogo para una mejor relación intercultural entre el sistema de justicia ordinaria y los sistemas justicia indígena en la Región Andina
Introducción Desde su concepción y el inicio de sus actividades, el Proyecto “Promoción y Desarrollo de Procesos de Relacionamiento entre Sistemas Jurídicos propios de los Pueblos Indígenas y los Poderes Judiciales” ha sido consciente de la complejidad de la temática que abordaba. Buscar la convergencia armónica de sistemas jurídicos que emanan de expresiones culturales diferenciadas entre sí y signadas por una profunda fragmentación social de carácter histórico, se constituía en una ardua tarea para todas las personas comprometidas con el éxito del proceso. Sin embargo, los resultados del Proyecto hasta la finalización de su primera fase no podrían ser más auspiciosos. En cada una de las zonas de intervención del Proyecto en los cuatro países donde se viene ejecutando, las diversas actividades realizadas han conseguido sensibilizar a un amplio y variado conjunto de actores pertenecientes a sistemas jurídicos diferenciados, sean estatales o indígenas, en los temas y contenidos propuestos por el Proyecto, y que pueden resumirse en la importancia de reconocer y dar cabida al pluralismo jurídico en los ordenamientos jurídicos estatales. A su vez, este proceso de sensibilización ha permitido sentar las bases institucionales de un trabajo conjunto a futuro entre los actores de ambos sistemas, el cual ha dado sus primeros frutos en esta fase inicial y busca ser profundizado en la segunda etapa de ejecución del Proyecto. En ese sentido, en base al hallazgo de una serie de temas y problemas específicos que surgen del proceso de relacionamiento entre sistemas, y habiendo definido la forma en que éstos serán abordados, se ha elaborado un documento marco que constituye la hoja de ruta de las actividades a realizarse en la segunda fase del Proyecto. Dicho documento es el plan de diálogo intercultural, el cual se dota de contenido de los productos del Proyecto (diagnóstico, manuales) y de las
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propuestas y sugerencias de los actores partícipes del proceso de relacionamiento. Por lo tanto, el plan de diálogo no representa una propuesta arbitraria de la Comisión Andina de Juristas (CAJ), ejecutante del Proyecto, sino que nace de los planteamientos elaborados por los propios actores a lo largo de las diversas actividades realizadas por el Proyecto hasta la fecha. Habiendo hecho esta introducción, a continuación se presenta el plan de diálogo intercultural entre sistemas, precisando que éste es un documento general que requiere ser detallado de acuerdo al contexto social en el cual será implementado. Por tal motivo, como anexos del presente informe se presentan los planes de diálogo elaborados para cada zona de intervención específica. I. Aspectos generales del Proyecto A partir de la década del 90, los países andinos han realizado sustanciales reformas constitucionales que han permitido reconocer la naturaleza pluricultural de dichos países. Este reconocimiento ha implicado la incorporación de una serie de derechos colectivos de los pueblos indígenas existentes en estos Estados dentro de sus ordenamientos jurídicos, de entre los cuales se incluye el derecho a que estos grupos puedan usar sus propias normas, prácticas y costumbres para administrar justicia y resolver los casos que se presenten en sus territorios. El reconocimiento de este derecho conlleva que el Estado acepte la existencia del pluralismo jurídico al interior de sus fronteras, es decir, la validez de otros sistemas jurídicos distintos al estatal. No obstante, el reconocimiento constitucional de este derecho sólo representa el primer paso en el objetivo de plasmar un respeto cabal de las facultades que tienen los pueblos indígenas de aplicar su justicia consuetudinaria dentro de sus territorios. Es una tarea pendiente de numerosos países andinos elaborar leyes de coordinación entre sistemas de justicia, el estatal y el indígena, tal como lo estipulan las disposiciones de sus actuales constituciones sobre la materia. Por lo tanto, resulta fundamental sumar esfuerzos con miras a establecer e institucionalizar labores de coordinación y articulación entre ambos sistemas de justicia, con miras a reducir la potencial conflictividad existente en su interacción,
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delimitar las facultades de cada uno en base a un trabajo consensuado, y promover su desarrollo armónico dentro del marco jurídico estatal. En base a este contexto y hacia dichos objetivos planteados, la Comisión Andina de Juristas (CAJ) viene ejecutando el Proyecto “Promoción y Desarrollo de Procesos de Relacionamiento entre Sistemas Jurídicos propios de los Pueblos Indígenas y los Poderes Judiciales”. El Proyecto busca impulsar y consolidar los procesos de entendimiento entre sistemas judiciales propios de los pueblos indígenas y los sistemas judiciales de origen colonial en cuatro países de la región andina: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. La primera fase del Proyecto ha culminado en junio del 2009, habiéndose realizado una serie de actividades en torno a 5 ejes principales: ‐
Investigación: el desarrollo de este eje de trabajo se ha plasmado en la realización de un estudio cualitativo respecto al estado actual del Derecho indígena en determinadas zonas de los cuatro países que comprenden el Proyecto, así como sus niveles de coordinación con las instancias judiciales estatales. Este diagnóstico ha sido publicado para su distribución.
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Actividades de relacionamiento entre actores: se han implementado espacios en cada una de las zonas de intervención para que los representantes de la justicia indígena y la justicia estatal puedan reunirse, permitiendo que se conozcan, conversen y tomen acuerdos, con miras a mejorar la relación entre ambos sistemas y articular de mejor manera las facultades de cada uno en las zonas donde intervienen.
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Elaboración de materiales didácticos: se han elaborado dos materiales didácticos e informativos, uno para autoridades judiciales estatales y otro para líderes indígenas, con la finalidad de brindar información básica que contribuya a procesos internos de reflexión y sensibilización en temas de pluralismo jurídico, interculturalidad y derechos humanos, por parte de los actores de ambos sistemas en sus respectivos ámbitos
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de influencia y acción. Ambos documentos han sido publicados para su distribución. ‐
Incidencia: se han realizado numerosas reuniones de trabajo que han devenido en la suscripción de convenios con numerosas entidades representativas del sistema de justicia de cada país. La idea es que estas instituciones paulatinamente incorporen dentro de sus políticas las temáticas propuestas y desarrolladas a lo largo del proceso de relacionamiento entre sistemas, con miras a desarrollar conjuntamente conceptos y propuestas concretas de carácter multidisciplinario que puedan ser plasmadas posteriormente en políticas públicas y elaboración de normas.
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Difusión: se han difundido y publicitado las actividades realizadas en el marco del Proyecto, sean sus productos (manuales, diagnóstico regional), así como diversos ensayos, artículos, normatividad y noticias relacionados con la temática del mismo. Toda esta información se encuentra dirigida a los participantes del Proyecto y al público en general. Para dicho efecto, se ha creado una página Web que contiene toda la información señalada. Además, se han emitido boletines virtuales mensuales.
Todas las actividades descritas corresponden a la primera fase del Proyecto. En la última etapa de este período inicial de ejecución del Proyecto, se han elaborado, presentado y validado las propuestas piloto de diálogo intercultural entre sistemas en cada una de las regiones o zonas de acción del Proyecto. El plan de diálogo representa la hoja de ruta de las actividades y planes a desarrollarse en la segunda fase del Proyecto, iniciada en julio del 2009. La presentación y validación del plan de diálogo se realizó en el marco de la primera sesión de diálogos interculturales, inscritos a su vez en el desarrollo de la segunda ronda de los talleres locales (parte de la actividad de relacionamiento entre actores, descrita líneas arriba). El plan de diálogo validado se dota de contenido en base a la recolección y sistematización de las opiniones, debates y sugerencias de todos los actores que han participado a lo largo del proceso de relacionamiento entre sistemas, a través
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de las diversas actividades efectuadas. Así, se ha obtenido un importante acervo informativo, cuyos aspectos generales se presentan a continuación antes de pasar a describir el contenido del plan de diálogo intercultural. II. Líneas de base a partir de las cuales se formula el plan de diálogo El desarrollo de las diversas actividades que comprende el Proyecto ha permitido ubicar una serie de dificultades y obstáculos existentes para lograr una armónica articulación entre sistemas jurídicos culturalmente diferenciados. Esta información se ha sintetizado y dividido en 4 componentes, los que sirven de línea de base conceptual para delimitar las labores que permitan abordar cada uno de ellos en la segunda fase de ejecución del Proyecto. Estas labores dotan de contenido al plan de diálogo intercultural, y es importante señalar que muchas de ellas ya se han venido aplicando en la primera fase, por lo que en ese caso el siguiente paso consiste en profundizar y extender sus alcances. Así, en este punto se presentan y describen cada uno de estos componentes, pasando a desarrollar la forma en que se abordarán en el siguiente punto, en el cual se presenta el plan de diálogo. Así, los 4 componentes señalados son: 1. Desconocimiento de la legislación y jurisprudencia existente sobre el reconocimiento de la justicia indígena por parte de los representantes de ambos sistemas. La mayoría de las autoridades judiciales estatales no conocen ni aplican un conjunto de normas de obligatorio cumplimiento respecto al reconocimiento de la justicia indígena, a pesar de formar parte del ordenamiento jurídico nacional a través de una serie de disposiciones (Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, disposiciones constitucionales y normas internas). Por el lado de las autoridades indígenas, el conocimiento sobre estas normas que amparan sus mecanismos de justicia alternativos también es limitado, y se centra sobre todo en los líderes de organizaciones de segundo y tercer nivel. 2. Los operadores de justicia estatal tienen una formación monista del Derecho, lo cual les genera sustanciales limitaciones para reconocer los alcances de las potestades jurisdiccionales de la justicia indígena. La
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mayoría de estos operadores considera a la justicia indígena simplemente como un mecanismo alternativo de resolución de conflictos aplicable a casos menores. 3. El reconocimiento constitucional de los sistemas jurídicos indígenas no ha sido desarrollado por la legislación secundaria, por lo que no se cuenta con reglas claras para la división de competencias y facultades entre sistemas. Esto origina una serie de conflictos en la interacción entre ambos, siendo el caso típico la vulneración de derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento jurídico estatal en la aplicación de la justicia indígena. 4. Existe un alto grado de desconocimiento sobre las características y composición de los sistemas jurídicos y Derecho existentes en los pueblos y comunidades indígenas, más allá de ciertas experiencias y trabajos focalizados, III. Plan de Diálogo Tomando en cuenta estas características que se presentan en los países andinos, nuestro Proyecto ha esbozado una propuesta de trabajo para lograr una coordinación efectiva entre ambos sistemas de justicia. Esta propuesta pretende ser una guía para el trabajo no solamente de nuestro proyecto en su segunda fase sino también para las entidades públicas y privadas que intervienen en materia de justicia indígena y coordinación entre sistemas en la región. Las líneas de trabajo que, consideramos, deberían contemplar todo proyecto de intervención que pretenda lograr un reconocimiento de la justicia indígena y la coordinación entre sistemas, son: a. Información e investigación: Parte de la necesidad de una mayor investigación y sistematización sobre el Derecho indígena, así como de su difusión al interior del sistema de justicia ordinario.
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El objetivo es disponer de un sistema de información e investigación sistematizado de diversos sistemas de justicia indígena, con el fin de contar con referentes actualizados y comparativos que permitan documentar la relación entre los sistemas de justicia indígena y el sistema de justicia ordinario. Para dicho fin, se difundirá el diagnóstico realizado y se sistematizarán las reuniones llevadas a cabo, incorporando los planteamientos e ideas presentados en los talleres de la primera etapa. b. Formación en interculturalidad e interlegalidad: Parte de la necesidad de modificar la formación monista de los operadores de justicia estatales, así como de extender los alcances del reconocimiento de la justicia indígena y sus facultades a los actores de ambos sistemas jurídicos, el estatal y el indígena. Para esta línea se trabajaría con dos públicos: ‐
Actores de la justicia estatal e indígena
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Facultades de Derecho
El objetivo es generar incidencia y suscribir convenios de cooperación interinstitucional con las escuelas judiciales y facultades de Derecho, con la finalidad de introducir cambios en las currículas de enseñanza para desarrollar una perspectiva intercultural en la enseñanza del Derecho. c. Creación, fortalecimiento y seguimiento a los espacios de diálogo entre ambos sistemas: Parte de la necesidad de generar permanentes espacios de diálogo entre los representantes de ambos sistemas, permitiendo así elevar los niveles de confianza entre los actores y sensibilizarlos en una serie de temáticas relacionadas con el pluralismo jurídico y la importancia de la coordinación entre sistemas, en base al trabajo conjunto que se llevará a cabo a través de
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estos encuentros. De esa manera, se viabiliza el proceso de coordinación y articulación entre sistemas. Así, el desarrollo de este punto comprende la implementación e institucionalización de espacios de diálogo periódicos y permanentes entre los representantes de ambos sistemas. En estos espacios se deben aplicar estrategias para que el diálogo sea intercultural, horizontal y productivo. d. Fomentar la inclusión del pluralismo jurídico en la normatividad existente y como política pública Parte de la necesidad de difundir la temática del pluralismo jurídico en las instituciones públicas y privadas relacionadas con el sistema de justicia a fin de plasmar en la práctica el reconocimiento constitucional existente. El objetivo es generar procesos de incidencia ante instituciones públicas y privadas relacionadas con el sistema de justicia a fin de modificar la normatividad existente y hacerla más inclusiva respecto a la justicia indígena. Incluye también el impulso de políticas públicas que recuperen y revaloricen los mecanismos de justicia de los pueblos y comunidades indígena como una expresión más de sus propias culturas ancestrales. Esta es una labor que trasciende la elaboración de propuestas concretas de coordinación entre sistemas, pues vincula a toda la estructura institucional y legal a partir de la cual se cimentan los sistemas jurídicos estatales. Esta labor debe conllevar la adopción de normatividad que modifique los sistemas jurídicos estatales existentes, permitiendo un cabal respeto de la justicia indígena y estableciendo reglas claras para la división de competencias y facultades de cada sistema. El trabajo en este punto debe estar orientado en base a la experiencia colombiana, pues en dicho país se han logrado importantes avances respecto a la delimitación de facultades para ambos sistemas, así como en la implementación de marcos institucionales que permiten una coordinación
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efectiva y sostenida entre ambos sistemas. Resulta también importante incorporar experiencias importantes de relacionamiento entre sistemas, como las que viene poniendo en práctica actualmente el Fiscal de Canas (en Cusco –Perú)1. e. Elaboración de un modelo de coordinación entre los dos sistemas: Parte de la necesidad de delimitar las competencias y facultades de ambos sistemas, con miras a reducir la potencial conflictividad existente en la interacción entre ambos. El objetivo es proponer un modelo de relacionamiento entre los dos sistemas, incluyendo competencias, procedimientos e instancias definidas. Para dicho propósito, se recolectará y sistematizará la información desarrollada a través de las diversas actividades contempladas en el Proyecto en su segunda fase de ejecución, las que, junto al acervo informativo obtenido en la primera fase del mismo, permitirán elaborar una propuesta concreta de coordinación entre sistemas que parta de los acuerdos consensuados de los actores partícipes en el Proyecto. f. Reforzamiento y recuperación de las costumbres propias de las comunidades y pueblos indígenas Entre ellas sus normas y procedimientos, los que componen y configuran sus sistemas de justicia y su Derecho. Es necesario colaborar con los líderes indígenas para que se ponga en práctica la justicia indígena en los lugares donde se ha debilitado o no se aplica. En general lo que se busca es revalorar la cultura indígena de cada pueblo (en aspectos como la salud, educación, creencias, manifestaciones artísticas, etc.) y a partir de ello promover la recuperación y el uso de los mecanismos de administración de justicia propios. 1 Las resoluciones del Fiscal Provincial Mixto de Canas se pueden encontrar en el Manual Informativo para Pueblos Indígenas: La justicia indígena en los países andinos, disponible en: www.cajpe.org.pe.
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g. Incorporar nuevos actores al proceso de diálogo intercultural (instituciones públicas y privadas, universidades, colegios profesionales, entre otros) Los espacios de diálogo deben incluir no solamente a jueces y dirigentes indígenas sino también a las otras instituciones del sistema de justicia estatal (policía nacional, entidades penitenciarias, por ejemplo) y a todas las entidades públicas y privadas que tienen competencia respecto a temas indígenas, así como a representantes de la sociedad civil y la academia que pueden aportar en el proceso y contribuir a difundirlo y darle sostenibilidad. h. Difusión de las experiencias de coordinación, las experiencias de justicia indígena, y los estudios sobre la materia Es necesario que los procesos que se llevan a cabo sean difundidos, para que otros actores de diferentes zonas y países puedan beneficiarse de las lecciones aprendidas en los procesos ya realizados. IV. Reflexiones finales El plan de diálogo presentado es un documento que se encuentra ciertamente lejos de tener un carácter definitivo. Es decir, representa una base que requiere ser alimentada, corregida y desarrollada, a través de las diversas actividades que se implementarán en la segunda fase de ejecución del Proyecto. Como se señaló previamente, el plan de diálogo representa simplemente una hoja de ruta que debe orientar las labores futuras, pero siempre desde una perspectiva flexible y abierta a modificaciones e insumos que se puedan incorporar a lo largo del proceso de relacionamiento entre sistemas. Es importante señalar también que las actividades a desarrollar en esta segunda fase de ejecución del Proyecto en el marco del plan de diálogo presentado, deben partir de una perspectiva realista, es decir, de un trabajo que sea posible de realizar en el corto y mediano plazo y considerando las limitaciones operativas del Proyecto.
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Bibliografía: -
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Cóndor Chuquiruna y otros. “Manual Informativo para Autoridades Judiciales Estatales: La Justicia Indígena en los Países Andinos”. Comisión Andina de Juristas. Lima, 2009.
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Cóndor Chuquiruna y otros: “Manual Informativo para Pueblos Indígenas: La Justicia Indígena en los Países Andinos”. Comisión Andina de Juristas. Lima, 2009.
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García Serrano, Fernando. “Plan de Dialogo Intercultural para Ecuador”. Documento de trabajo. Quito, 2009.
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Rivera Alarcón, Eliana. “Plan de Diálogo Intercultural para la Región Cusco”. Documento de trabajo. Cusco, 2009.
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Ruiz Molleda, Juan Carlos. Análisis del predictamen de la ley desarrollo legislativo del artículo 149 de la Constitución elaborado por la Comisión de Constitución del Congreso de la República. Disponible en: : http://www.redajus.org/biblioteca/anapred.doc
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