Bancon Interamericano de Desarrollo
Plan Nacional de LogĂstica Paraguay 2013
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Presentación El Gobierno de Paraguay se encuentra trabajando en una serie de iniciativas que colaboren en la modernización del sector y mejoren la infraestructura que impulsen la competitividad del país, reduciendo costos y agregando valor en procesos logísticos. En el marco de las operaciones RG-K1011 “Iniciativa de Logística de Cargas y Facilitación del Comercio” y PR-T1100 “Apoyo al Plan Nacional de Logística”, el Banco Interamericano de Desarrollo ha otorgado al Gobierno recursos técnicos y financieros para elaborar un Plan Nacional de Logística (PNL). Para desarrollar esta iniciativa, el Gobierno dispone de dos instituciones claves para liderar el proceso. Por un lado el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, que es el encargado de diseñar e implementar la política nacional de desarrollo de infraestructuras y servicios de transporte, y el Ministerio de Industria y Comercio a través de su Red de Inversiones y Exportaciones, que posibilita la articulación ideal entre el sector público y privado para el consenso de prioridades sobre las necesidades de desarrollo. El Objetivo del Plan es contribuir a mejorar la competitividad del Paraguay, promoviendo el desarrollo de la actividad logística, sus servicios y las infraestructuras necesarias para que las diferentes tipologías de cargas puedan llegar a sus destinos finales en forma eficiente, como parte de las cadenas productivas del país. La formulación de un Plan Nacional de Logística ofrecerá la oportunidad de contar con una visión estratégica de largo plazo en base a un amplio consenso ente el Gobierno y los sectores de la producción y de la prestación de servicios de transporte, lo que posibilitará un marco más previsible y estable para atracción de inversiones y para el crecimiento económico a través de la disminución de los costos logísticos del país. En este marco, se presenta el informe consolidado del Plan Nacional de Logística
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donde en primer término se presenta un marco teórico, en el que brevemente se ven los conceptos fundamentales de la Logística. En el informe se encuentra un breve diagnóstico del panorama de la logística en el Paraguay y sus principales desafíos en lo que respecta a infraestructura y servicios de transporte, conexiones internacionales, interacción de agentes y facilitación comercial. Posteriormente, a partir de un análisis de los requerimientos de mejora de las principales cadenas productivas-logísticas se desarrolló un análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, que permitió presentar como alternativas de solución, una cartera de proyectos, que implementados tienen el fin de mejorar el desempeño logístico del país. Además, en este documento se presenta una sección donde se analizan indicadores de desempeño logístico. Primeramente, a nivel macro se propone desarrolla un análisis global de la estimación preliminar del costo logístico nacional, con los resultados y comentarios para su mejor comprensión en el contexto de la situación logística actual en el país. También se expone en éste documento, la evaluación sobre la situación de la práctica logística a partir de la Encuesta Nacional de Logística que se desarrolló para conocer con cierto detalle, el desempeño logístico de las empresas paraguayas, que fundamentalmente servirá en adelante para realizar los análisis comparativos sobre su evolución, a partir de ésta primera encuesta. En el mismo contexto, en el documento se recomienda la puesta en marcha de un Observatorio Nacional de Logística que pueda mantener actualizado los indicadores presentados en este informe y que se establecen como una línea de base, el seguimiento de la evolución de estos indicadores de desempeño logístico contribuirá para la toma de decisiones necesarias para aumentar la competitividad. En este informe, se presenta un capítulo donde se hace referencia a los Sistemas de Gestión de Calidad, así se verifica su relación con los servicios logísticos para posteriormente indicar sus normas de aplicación. Finalmente, se tocan temas que hacen a la Institucionalidad del sector y proponen medidas que atañen a mejorar este marco, y den sustento al presente plan.
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Marco Conceptual La actividad de transporte y almacenamiento de cargas en la economía globalizada, ha mostrado un crecimiento que hace de ésas funciones, los pilares que sustentan la competitividad de un país. “En los últimos años, se ha producido una apertura de las economías y, consecuentemente, se han expandido las cadenas de abastecimiento; bien puede afirmarse que la globalización ha resultado intensiva en transporte. Los movimientos de cargas vinculados al comercio interno de los países también han crecido, asociados a varios años de crecimiento de sus economías, mejoras en la infraestructura, y un quinquenio de crecimiento real de la región”.1 Tanto las empresas como los gobiernos han identificado estos avances de las cuestiones logísticas y por lo tanto están en una permanente búsqueda de caminos que los lleven a alcanzar la tan necesaria competitividad de sus economías. Para interpretar adecuadamente el impacto de la logística en la competitividad de las empresas y su consiguiente impacto en el país, hacemos referencia a lo que describe el BID en su Nota Técnica IDB-TN-103/2010: “Las mediciones realizadas a nivel global muestran que los costos logísticos, medidos como porcentaje de PIB, son entre un 50% y 100% mayores en América Latina y el Caribe que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Las mediciones de costos logísticos de empresas, aun cuando no puedan expandirse para estimar la incidencia de los costos logísticos por país, arrojan resultados de una magnitud equivalente”.
1 Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente, Nota Técnica No. IDB-TN-103, La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño, José A. Barbero (2010).
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En la siguiente ilustración se pueden observar los tres componentes básicos de la actividad logística: la infraestructura y servicios del transporte; la organización de la logística empresaria; y la facilitación comercial. Se detallan las actividades, las funciones y sus componentes típicos para cada uno de esos tres ejes fundamentales.
Tabla 1: Los componentes de la Logística
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente, Nota Técnica No. IDB-TN-103, La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño, José A. Barbero (2010).
Para interpretar conceptualmente la problemática logística en cuanto a movimiento de cargas se refiere, podemos identificar dos áreas de análisis:
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Flujos de cargas desde proveedores hasta clientes finales
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“En éste tema es necesario identificar los volúmenes de materiales, materias primas o productos finales para entender sus características y parámetros desde origen a destino, a lo largo de las cadenas productivas-logísticas. Es aquí donde suelen tratarse las cuestiones relacionadas a los inventarios como uno de los parámetros clave en las ecuaciones de costos operativos. Por lo tanto, también los procesos administrativos y de control forman parte de los temas relevantes dentro del análisis de los flujos logísticos. A nivel país, es importante mantener estadísticas fiables sobre los volúmenes de carga origen-destino porque son habitualmente utilizadas en estudios y análisis sobre las distintas problemáticas del transporte. También la participación de transportistas, empresas e instituciones público-privadas, en la generación y mantenimiento de dichas estadísticas es fundamental para conseguir la fiabilidad de datos necesaria.”
Almacenamiento y transporte Esta parte de la logística es la relacionada al equipamiento e infraestructura. Es decir medios de transporte, espacios para almacenar y distribuir mercaderías, incluyendo instalaciones específicas como puertos o centros logísticos. La participación de los distintos modos de transporte en la matriz de cargas, define claramente el impacto de sus costos de transporte. Es por ello, que se tienen que definir los requisitos de infraestructura para que cada tipo de modo de transporte sea eficiente y permita asegurar calidad y costo del servicio. El análisis de la actividad logística debe realizarse en base al conocimiento de las denominadas de las cadenas productivas y su derivación en cadenas logísticas. Una cadena de transporte y logística, es una secuencia que incluye modos y nodos, para que las mercaderías o productos se desplacen de origen a destino. La cadena de modos se entrelaza, mediante el uso de nodos logísticos. A nivel funcional, los nodos contienen servicios, tiempos, frecuencias y formas de gestión. A nivel del conocimiento, por los nodos se genera y difunden las informaciones que atraviesan horizontalmente las cadenas logísticas. Y a nivel de espacio físico, los nodos se caracterizan por sus infraestructuras logísticas, cualquiera sea su tipología según describimos en capítulos anteriores.
2 Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente, Nota Técnica No. IDB-TN-103, La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño, José A. Barbero (2010).
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Los nodos logísticos son centros especializados donde se llevan a cabo funciones de almacenamiento, manipulación, carga y descarga, clasificación, etc. y que requieren lugares estratégicos donde realizarlas, en línea con los requerimientos de cada segmento o sector industrial-comercial. Nodos típicos suelen ser los cruces de autovías troncales con alto tránsito, o bien puertos fluviales o marítimos. Al analizar las cadenas logísticas y su situación particular, es preciso entender cómo están configuradas, cómo se integran a las cadenas productivas, y cómo también resultará la evolución del comportamiento y sus proyecciones a futuro. Por ello es importante analizar las cadenas logísticas a través de los procesos que conforman los flujos de mercaderías a través de los distintos nodos de transporte. Dichos flujos a su vez tienen características diferentes según ciertos parámetros logísticos. El análisis de estos parámetros permite identificar la complejidad de las cadenas logísticas, su importancia relativa en transporte, servicios e infraestructuras y procesos integrales de gestión, y posteriormente el impacto que pueden tener los proyectos de desarrollo sobre la competitividad de las mismas. De acuerdo con el alcance geográfico de los flujos, puede reconocerse (1): • Una logística del comercio exterior, que ha crecido fuertemente con la globalización. El rol de la facilitación comercial es muy importante, ya que los inevitables controles fiscales (aduaneros, migratorios, fitosanitarios, antinarcóticos) pueden obstaculizar el flujo comercial. Los operadores logísticos internacionales tienden a extender su influencia también en los tramos locales. • Una logística doméstica, clave en la distribución de bienes al interior de los países, de gran incidencia en los precios y calidad de servicio que reciben los consumidores en las diversas unidades espaciales subregionales. • Una logística urbana, que constituye un caso especial, por su incidencia en los costos de los productos que consumen los habitantes de las ciudades y por lo relevante de sus externalidades (uso del suelo urbano, congestión, contaminación). La red de transporte y los servicios de valor agregado, a través de la conectividad vial, son considerados como elementos clave de las actividades logísticas De acuerdo con el tipo de carga también se pueden reconocer logísticas con
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características muy distintivas3: • Una logística de las cargas generales, que incluye el movimiento de contenedores, pallets, pequeñas parcelas, servicios express, vehículos, cargas de grandes dimensiones, etc. • Una logística de las cadenas de frío propias de frutas, alimentos, etc. • Una logística de los graneles sólidos y líquidos masivos, con sus vehículos e instalaciones específicas para el transporte y almacenamiento de minerales, cereales, oleaginosas, combustibles líquidos, azúcar, jugos, productos forestales, etc. La logística de cargas, como disciplina, aborda estos problemas tan diversos con instrumentos conceptuales comunes. Esto induce a que los nodos logísticos deban estar relacionados por las facilidades de conectividad del país, a lo que deberían adicionarse elementos complementarios como lo son las facilitaciones de comercio; los diversos modelos operativos y el desarrollo de infraestructuras, elemento fundamental dado que es allí donde transcurren las actividades logísticas. Si entendemos el concepto de nodo logístico como el lugar donde se produce un cambio de modo de transporte y donde se realizan actividades y funciones que aportan valor agregado a las cargas, surge el modelo de infraestructura logística que denominamos Zona de Actividad Logística. Estas instalaciones son las que permiten a las empresas usuarias la utilización de servicios muy competitivos permitiendo conseguir altos grados de eficiencia en las cadenas logísticas, no sólo las dedicadas al comercio internacional sino también a aquellas que deben abastecer a los mercados domésticos en forma regional o nacional. Pero como todo sistema, debe tener muy bien comunicados los puntos clave donde se radican esas instalaciones, por lo tanto otros componentes fundamentales de ese sistema son los viales y autopistas radiales y de circunvalación, que son verdaderos vasos comunicantes entre esos puntos estratégicos. Las Zonas de Actividad Logística deben ser parte de una red de infraestructuras logísticas, con ubicaciones estratégicas, conformando un verdadero sistema
3 Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente, Nota Técnica No. IDB-TN-103, La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño, José A. Barbero (2010).
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integrado de modos y nodos, que mejore la productividad en las cadenas logísticas fortaleciendo el transporte intermodal. Otra forma de entender la logística es mirando quienes son los participantes involucrados en las cadenas logísticas desde proveedores hasta clientes finales. En ése alcance amplio, nos encontramos con dadores de carga o quienes son dueños de la misma, los operadores logísticos o prestadores de servicios como el almacenamiento, el transporte y la distribución y los receptores o destinatarios finales de las cargas. Adicionalmente, los gobiernos tienen siempre una muy alta participación en cuanto a la eficiencia del conjunto logístico, dado que las infraestructuras (carreteras, puertos, aeropuertos, accesos a ciudades) están en su agenda de inversiones. También son los responsables de la creación y control de la legislación necesaria para normar la gestión de las cuestiones operativas logísticas fundamentales (por ejemplo: control de transportes, permisos de construcción, habilitación de vehículos, etc) y especialmente, la facilitación del comercio interior y exterior a partir de la modernización de procesos administrativos y de control aduanero. Por eso, la clara tendencia en cuanto al rol del estado dentro de las cadenas logísticas, es la construcción de esquemas participativos público-privados para facilitar el desarrollo de esas inversiones con marcos normativos adecuados. La logística es fundamentalmente una actividad de gestión de personas y recursos físicos (transportes, depósitos) sustentada por eficientes sistemas de información. Esto ha llevado a considerar que los tres sectores involucrados deben tener sus temas de interés contemplados en un sistema de logística, como se ilustra en el ilustración 1.
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Ilustración 1: Las perspectivas de la logística y la diversidad de temas de interés
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente, Nota Técnica No. IDB-TN-103, La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño, José A. Barbero (2010).
Expuesto en este capítulo lo referente al marco conceptual, se describe en el siguiente capítulo las características que hacen a la infraestructura y a los servicios de transporte del Paraguay, en un diagnóstico que contempla todos los modos de transporte.