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Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA

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BORRADOR PARA COMENTARIOS

Roma, mayo de 2003 1

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Deseamos agradecer, en primer lugar, la preciosa contribución de los distintos expertos (SDAR, SDAA, TCAS, AGLL) que pudimos encontrar y que consiguieron suscitar el enfoque sinérgico para dibujar estas orientaciones metodológicas. Desde hace varios años el Servicio de Tenencia de la Tierra (SDAA) de la FAO comenzó una reflexión sobre los temas de las dinámicas de los sistemas agrarios en las zonas peri urbanas (ver referencias bibliográficas). Se organizó también un Grupo interdisciplinario de Trabajo constituido por Universidades (coordenados por la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad de Padua), ONG, profesionales, definido en el presente documento como el Grupo de Padua. En la misma línea, en abril de 2001, en colaboración con representantes de las ONG, de los expertos del mundo académico y de profesionales internacionales se organizó un grupo de debate en Venezuela, para un intercambio de experiencias y un estudio más en detalle de los temas relacionados a: ''territorialidad y enfoque de los actores'' y "instituciones descentralizadas y planificación territorial participativa", sujetos analizados sobre todo con referencia al contexto latino americano. Este grupo se encontrará denominado en el presente documento como Taller Venezuela, cuya responsable primera fue Luisa Elena Guillén Dordelly. En particular agradecemos a Isabelle Touzard (Parte II – Capitulo 1: LOS ACTORES DEL TERRITORIO) y Hernan Mora Corrales, Sylvie Tourette, Letizia Palagonia, Patrizio Warren, Jaime Jaramillo, Hubert Mazurek, Valter Bianchini por sus contribuciones y sugerencias constructivas. Un agradecimiento especial para Sylvia Clementi y Federica Ravera por la preparación de esta versión. Coordinador del trabajo: Paolo Groppo Oficial de Análisis de Sistemas de Tenencia de la Tierra Servicio de Tenencia de la Tierra Dirección de Desarrollo Rural Departamento de Desarrollo Sostenible FAO de las Naciones Unidas

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Indice PROLOGO

INTRODUCCION

PARTE PRIMERA: LAS PRINCIPALES CUESTIONES DE LAS CUALES NACE LA PROPUESTA

1- ¿QUIEN PODRIA NECESITAR UNA INTERVENCION EXTERNA?

2- ¿PORQUE PEDIR UNA INTERVENCION EXTERNA?

3- ¿DONDE? ¿A QUÉ NIVEL (ESCALA) SE INSERTA LA INTERVENCION?

4- ¿CUALES SON LOS OBJETIVOS Y LOS PRINCIPIOS DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN?

PARTE SEGUNDA: LOS ELEMENTOS CLAVE DE LA METODOLOGIA PROPUESTA

1 - LOS ACTORES DEL TERRITORIO (LOS SUJETOS)

2 - LA HISTORIA COMO HILO CONDUCTOR (EL TIEMPO)

3 - EL TERRITORIO DE LOS ACTORES COMO SISTEMA Y SU DIVERSIDAD (EL ESPACIO Y SUS INTERCAMBIOS)

4- LA PARTICIPACIÓN EXPRESADA EN TERMINOS DE IMPLICACION ACTIVA

5 - LA MESA DE NEGOCIACION HACÍA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL

PARTE TERCERA: EL PLANTEAMIENTO METODOLOGICO DESDE EL DIAGNOSTICO HACIA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL (PST)

1- OBJETIVOS DEL PROCESO HACIA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL

2- DISEÑO DEL PROCESO POR ETAPAS

3- EL PROCESO POR ETAPAS

4- PARA UN DIAGNOSTICO TERRITORIAL COHERENTE

ANEXO I: LAS TECNICAS Y LAS HERRAMIENTAS

BIBLIOGRAFIA

OTROS TEXTOS CONSULTADOS

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PROLOGO La FAO destaca la importancia del papel que juegan las instituciones en la garantía de la seguridad alimentaría, la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo de los recursos humanos y naturales. La División Sustainable Development emprendió actividades destinadas a ayudar a los Estados miembros a reorganizar sus instituciones rurales y a definir y preparar proyectos sobre «el refuerzo de las instituciones que se referían al régimen de propiedad de la tierra con vistas a la seguridad alimentaría y al desarrollo rural sostenible» y «la mejora de las instituciones y servicios rurales para promover medios de existencia sostenibles en el medio rural ». Se necesitan mecanismos institucionales adecuados para establecer los derechos y el acceso a los recursos rurales (tierra, agua, árboles, y fauna salvaje), condición indispensable para el desarrollo agrícola y para la seguridad alimentaría. Numerosos países solicitan dictámenes específicos en cuanto a derechos de propiedad, de acceso más equitativo de los hombres y mujeres a los recursos naturales, de funcionamiento de los mercados y de administración de la propiedad de la tierra para beneficiarse de la concesión de créditos para inversiones y una buena gestión de las tierras y de los recursos naturales." 1 Con este propósito, este trabajo reproduce todo un recorrido de reflexiones, iniciado a principios de los años 90' y derivado de la escuela sistémica francesa (Mazoyer M.) de análisis de los sistemas agrarios. Este enfoque saca a la luz uno de los aspectos principales del diagnóstico territorial: la fase final de la puesta en práctica. En efecto, el diagnóstico, realizado a través de un PRA o cualquier enfoque sistémico se emprende a menudo como un fin en sí y no como un medio para abrir perspectivas a más largo plazo. Es lo mismo cuando se consideran las otras líneas de acción instrumentalizadas por la Organización, del actor based approach a las intervenciones de Land management. No obstante, proponer un sistema de enfoque territorial más amplio y pretender orientarlo hacia una convergencia metodológica de los principales planteamientos existentes, tendría un interés bastante limitado sin una finalidad mayor. Ahora bien, la experiencia de los últimos años en distintos países como Filipinas, Mozambique, Angola, así como las misiones en Colombia y Venezuela, puso de manifiesto que el objetivo posible podía ser la facilitación al diálogo entre los distintos actores para un enfoque negociado del desarrollo territorial (hacia un Pacto Social Territorial). En este sentido, el objetivo principal consiste entonces en elaborar un proceso en el cual el análisis de los actores, visto a través del prisma de la problemática territorial, se combina con los principios del enfoque territorial sistémico. En efecto, el diagnóstico del territorio se basa en el análisis histórico como hilo conductor para reconstruir un marco coherente de comprensión del sistema territorial y tiende a resaltar el problema evidenciado a través de las visiones de los actores. Además el punto focal de este planteamiento propone llevar el problema, así definido, alrededor de una mesa de negociación, que reúna a todos los interesados para discutir sobre la problemática territorial con el fin de colaborar en la construcción de un Pacto Social Territorial. Este enfoque induce a la definición de un nuevo papel de un “agente del desarrollo”. En las condiciones anteriormente definidas, un posible interventor (externo o interno) debería actuar como un articulador, un facilitador de todo el proceso. Modela su intervención en función de la 1

http://www.fao.org/sd/SDA_fr.htm Extraído de: Sustainable Development Division: Renforcer les institutions et garantir l'accès à la terre et autres ressources.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA orientación de los márgenes de flexibilidad de los actores hacia una posibilidad de convergencia, perfilando una actitud equitativa e imparcial (the honest broker) con el fin de confirmar la legitimidad de su intervención en la construcción de un consenso. En una perspectiva de good local governance en términos de gestión de las tierras y de adaptación y protección de las estructuras agrarias y de los regímenes de propiedad de la tierra, la intervención se aplica para promover un diálogo y una negociación entre los distintos protagonistas sobre la definición colectiva de las opciones de intervenciones estratégicas y su puesta en práctica en el territorio. Sin duda, el poder contractual de negociación de los distintos actores, que les permita o no participar en el debate, se convierte en el aspecto más delicado de este planteamiento. Por esta razón es importante activar, desde el principio de un proyecto, una extensa campaña de sensibilización, y una búsqueda de parternariados. Estos últimos representan los pilares de la creación de las capacidades de negociación de los actores más frágiles y marginados y aparecen como un componente fundamental del empowerment del proceso metodológico propuesto. En definitiva, el enfoque propuesto lleva la idea de un proceso de diagnóstico abierto como vehículo para la construcción de un proyecto territorial colectivo. Este proceso propone un nuevo ángulo de análisis para solucionar o más bien prevenir la problemática de competición territorial para el acceso y el uso de las tierras y de los recursos, naturalmente diferentes según el contexto y las cuestiones pendientes en un área geográfica particular.

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INTRODUCCION El documento que presentamos a continuación describe el estado del arte de la reflexión entorno al tema del análisis territorial y una propuesta de intervención en territorios donde se produzcan usos competitivos y/o alternativos del mismo. Geográficamente este documento está dirigido principalmente a los países latinoamericanos, cuyos espacios territoriales presentan, de forma cada día más evidente, una competición por el uso/gestión territorial, hasta llegar a verdaderos conflictos. El Servicio de Tenencia de la Tierra (SDAA) tiene una larga experiencia de trabajo sobre el tema tierra, reforma de los sistemas de tenencia y resolución de disputas y conflictos, dentro de una visión sistémica. Analizar un territorio desde la perspectiva del enfoque de sistemas agrarios necesita un esclarecimiento inicial entorno a los conceptos que se utilizaran a lo largo de este documento. Nos parece importante recordar, de entrada, cual es el objetivo de esta reflexión: apoyar un ordenamiento territorial participativo y negociado para zonas críticas donde los instrumentos legales u informales existentes no permiten respuestas adecuadas a los problemas en juego. Efectivamente, por una parte los marcos reglamentarios territoriales aprobados (o en curso de aprobación), que definen las medidas de acceso a las tierras, la planificación y la gestión de los territorios, a veces resultan obsoletos, inoperantes o inadecuados y sino parecen no adherirse a la realidad del funcionamiento y de las modalidades de apropiación del territorio. Por otro lado la afirmación de fenómenos informales que, como paliativos, tergiversan las reglas de acceso y de uso invalidando los instrumentos de gestión del territorio en vigor, contribuyen por su parte a acentuar las distorsiones y las tensiones entre los diferentes actores sobre algunas áreas estratégicas del territorio que representan zonas críticas. Hablando entonces de zonas criticas y para responder a situaciones territoriales tensas se pone en primer lugar la cuestión del nivel de intervención. El objetivo del proceso de diagnostico territorial propuesto defiende el interés de refuerzo de los enlaces de dialogo y de confianza entre los actores y de estos con las instituciones. Por esta razón para orientar las tendencias de cambios sociales, culturales, políticos en forma concertada y para mejorar la articulación de las intervenciones entre los diferentes niveles de decisión (de la sociedad civil y sus organizaciones, al Estado y sus órganos), las instituciones descentralizadas (según los casos locales o municipales) se presentan como el nivel de referencia privilegiado. Sin embargo, la mayoría de las dinámicas sobrepasan los límites políticos y administrativos, por lo cual es importante considerar las externalidades que condicionan el desarrollo y las acciones sobre el territorio. Se plantea entonces el problema de como guiar las intervenciones inter-municipales, supra-locales, regionales y, en algunos casos, supranacionales2 (Véase Parte I Capitulo 3- ¿DONDE? A QUE NIVEL (ESCALA) SE INSIERE LA INTERVENCION?). Además cada caso debería analizarse a partir de las visiones de los actores: cuales son las problemáticas coyunturales y también tendenciales, las causas de tensiones y conflictos, las oportunidades y potencialidades (humanas, sociales, ambientales, productivas, etc.) a valorar. El concepto sistémico de ordenamiento territorial propuesto, incorporando la complejidad y la integridad del territorio, no puede dejar de lado la necesidad de que esté presente una utilidad práctica para los países miembros de la FAO. En este sentido, hay definiciones que describen al ordenamiento territorial fundamentalmente como un instrumento que contempla el análisis territorial y la planificación u ordenación propiamente dicha, cuya misión es establecer las 2

Ver la definición siguiente de ordenamiento dado por el Ministerio del Desarrollo Económico Colombiano (articulo 2 del decreto 879, 13 mayo 1998) : '' El ordenamiento del territorio tendrá en consideración las relaciones inter - municipales, metropolitanas y regionales; las condiciones de diversidad étnica y cultural; así como la utilización óptima de los recursos naturales, económicos y humanos para el logro de una mejor calidad de vida''.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA pautas de actuación y las regulaciones y normas necesarias que permitan una dinámica de transformación del espacio que acerque éste a los objetivos deseados. Operativamente, el ordenamiento territorial es un instrumento que requiere un diagnóstico, una planificación (u ordenación) y una propuesta y formulación de pautas para una actuación política que se ha de inscribir en un marco regulador adecuado, en función de ciertos objetivos colectivos, consensualmente identificados, de transformación del territorio. Para la elaboración de un ordenamiento territorial socialmente consensuado –desde el diagnóstico hasta la mesa de negociación–, el punto de entrada serán los actores sociales e institucionales –históricos o emergentes– que viven o interactúan en un determinado territorio; y aceleran, frenan, consolidan o modifican las dinámicas territoriales ya definidas, o ponen en marcha nuevas dinámicas: «El objetivo no debería ser el espacio, sino la relación sostenible entre el territorio y sus habitantes»3. En este proceso, «la percepción, las ideologías, los proyectos políticos, la dinámica económica y los niveles de articulación y coherencia entre los diversos sectores sociales juegan un rol fundamental»4. Definiciones conceptuales En ámbito científico y técnico, conceptos como «planificación» y «gestión» se suelen emplear de forma indistinta. Sin embargo, cabe distinguir entre «ordenamiento», «planificación» y «gestión». «Planificar, tal como indica su nombre, significa en sentido estricto trazar, elaborar un plan, basándose en un diagnóstico determinado y con objetivos previamente definidos. La planificación mira al futuro. El concepto de gestión proviene del inglés management, así pues se traduce al español indistintamente con los términos gestión o manejo, administración o dirección. La gestión es por lo tanto el manejo o administración de un objeto determinado. Se refiere al presente, y para su aplicación requiere planificar, es decir, mirar al futuro. Desde esta óptica, gestión ambiental es el manejo o administración de un espacio determinado, con especial atención a la dimensión ambiental. «A partir de estas definiciones ordenar un territorio determinado comprende conocer la realidad del mismo (diagnóstico), proponer y evaluar (planificación) las formas de manejo del territorio para proponer las intervenciones a ejecutar (gestión).5» Según la propuesta presentada en este texto, el ordenamiento territorial no pertenece al ámbito de la gestión de los proyectos de desarrollo, sino que se limita más bien a comprender el cuadro coherente de la evolución del territorio y de las partes interesadas. Mediante el ordenamiento, se pone en marcha un proceso destinado a reanudar tanto el diálogo entre los actores como los vínculos de cohesión social, y a reforzar el sentimiento de confianza de las poblaciones locales en las instituciones que las representan. Sobre la base de estos principios, el ordenamiento territorial se convierte en una modalidad operativa para conocer el territorio y enfrentar los desafíos que impone el desarrollo, su sostenibilidad y los conflictos provocados por diversas acciones que pueden ejercer un impacto en los recursos naturales y repercutir en la población presente y futura6.

Las reflexiones presentadas en estos párrafos están inspiradas en el documento sobre ordenamiento y planificación del territorio del Gobierno de Chile (2000). El documento recoge los principales resultados y conclusiones del informe final del estudio Visiones de los actores institucionales respecto al ordenamiento territorial. 4

Ibidem. Ibidem.

«El “futuro” para el territorio es el aprendizaje de una capacidad colectiva de los actores, es decir de aquellos procedimientos que permiten integrar las estrategias y traducir los intereses diferentes buscando las oportunidades de convergencia.» (LATOUR, 1998, citado por Bertoncin y Pase, 2001). 7

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA La función del Estado y la participación El ordenamiento territorial involucra a toda la sociedad, y el Estado debe liderar la estrategia y dirigir la programación general de dicho ordenamiento. Es necesario definir un marco normativo de referencia coherente, y brindar un apoyo efectivo a los procesos de descentralización del aparato administrativo y sus competencias. Los gobiernos locales (municipios, distritos, etc.) deben asumir la responsabilidad de manejar la confrontación entre las distintas aspiraciones e intereses –competitivos y eventualmente contradictorios– de las organizaciones de la sociedad civil y de los actores públicos y privados. Los representantes de los poderes públicos deben articular, en función de objetivos regionales y nacionales, las diferentes «visiones sectoriales» de los distintos actores con el fin de promover un desarrollo económico, social y ambientalmente sostenible. Según esta lógica, las administraciones locales pueden, en ciertos casos, presentarse como los espacios de convergencia de un aparato estatal que se reorganiza –llevando a cabo procesos de descentralización administrativa, técnica, decisional y financiera–, y de unos actores que están bajo la administración de las instancias del gobierno local. Muy a menudo, este proceso ideal se traduce en realidad en una mayor disgregación del contrato social y en una falta de confianza de la sociedad civil en el aparato de los gobiernos locales. En efecto, muchos gobiernos locales son percibidos como corruptos y poco fiables por la población. En la mayoría de los casos de descentralización considerados se ha hecho hincapié en la responsabilizacion de las instituciones locales, pero no se han ofrecido a éstas las capacidades o los recursos financieros para ejercer su poder. Uno de los esfuerzos del Estado descentralizado debe estar dirigido a la concertación de voluntades, aspecto clave de la democratización del ordenamiento territorial. Ello presupone una ciudadanía informada, dotada de voluntad y posibilidades de participación; consecuentemente, uno de los problemas que hay que resolver es cómo generar esta capacidad de participación informada. Otro aspecto de interés es la relación que establece el sector público con el sector privado. Se debe tender a una concertación de las acciones de ambos sectores sociales, guiada por los órganos públicos (a nivel local y del Estado), para llegar a un uso racional y sostenible de los territorios públicos y privado, y a considerar los recursos naturales, humanos y sociales en una perspectiva de desarrollo orientada al bien común. El Estado –entendido como gobierno central, regional o local– debe actuar como protagonista de la promoción, liderazgo e implementación de una estrategia concertada de ordenamiento en un territorio determinado, que involucra tanto a la sociedad civil como al sector privado. Menciones de la óptica perseguida En resumen en el contexto actual, los sujetos clave de un debate sobre el ordenamiento regional que intenta diseñar soluciones concertadas se pueden resumir brevemente en: una política de la descentralización de los órganos públicos, una amplia participación de la población a la definición de los destinos comunes, una mayor autonomía en la gestión local de los costes de la administración territorial, una redistribución de los recursos mirando a un desarrollo local sostenible. El territorio soporta las acciones y las interacciones de una multitud de actores que lo marcan, lo estructuran y lo modelan constantemente.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA En este sentido, el territorio representa el espacio de las relaciones sociales, y por tanto se interpreta y define como un espacio geográfico históricamente y socialmente producido7, una construcción de los actores sociales. El problema más relevante para entender y confrontarse a las manifestaciones presentes en el territorio reside en su enfoque, su delimitación y comprensión. Reemplazando el papel del hombre y su capacidad de acción al centro del análisis una de nuestras preocupaciones es reanudar los lazos de diálogo demasiado distendidos por la cantidad de factores de fuerza y de iniquidad que se dan. El objetivo de tal intervención técnica no será la formulación de un nuevo y completo plano de gestión territorial, sino más bien se tratará de abrir las posibilidades de diálogo y debate ofreciendo una amplia oportunidad para todos los actores de participar alrededor de una mesa de diálogo/negociación al dibujo de sus intereses comunes. A raíz del proceso de negociación, los protagonistas llegarán a un acuerdo, un contrato sobre las intervenciones a corto/medio término que deben emprenderse; o a un "pacto" que corresponderá a una declaración de acuerdo mínima, sobre la cual los protagonistas comenzarán a trabajar conjuntamente. La realidad de cada situación se captará a través del prisma de un análisis histórico que traza la evolución del territorio. De esta forma se constituirá una gama de informaciones representativas de los puntos de vista de la situación de los distintos actores implicados. A través un análisis de sus posibles márgenes de flexibilidad y de negociación, el proceso permitirá estructurar las pistas para solventar y orientar el camino de los futuros cambios basados en la instrumentación del creciente consenso popular a través de un pacto social territorial. Estos grandes argumentos despiertan, cada vez más, mayor atención. Sin realizar un estudio adicional sobre estos temas, ya muy recorridos, proponemos aportar un discurso basado en la sinergia de diferentes aproximaciones de las problemáticas de gestión territorial en el sentido más amplio. La finalidad del documento que les presentamos consiste pues en presentar las distintas etapas de una metodología para la realización de un diagnóstico territorial participativo que lleve hacia una mesa de negociación. Actualmente el trabajo presentado, resultante de diferentes experiencias (a nivel geopolítico, económico y social, medioambiental…), está abierto a la oportuna profundización por tema de interés y a una contextualización específica. El documento se divide en tres partes: i.

En primer lugar, se presentan las principales cuestiones que permiten enmarcar el campo de intervención: ¿quién, por qué, dónde, cómo?

ii.

A continuación, la segunda parte define los elementos clave y las definiciones de los conceptos que fundan la propuesta metodológica.

iii.

La última parte propone una línea operativa que dibuja las opciones del proceso (en términos de etapas, objetivos, actividades, resultados y herramientas potenciales) para la realización de un diagnóstico territorial que lleve hacia la constitución de una mesa de negociación para la formulación de las opciones del Pacto Social Territorial

G. ALLAIRE citado por ISABELLE TOUZARD, que ha participado activamente a los Grupos de reflexión y sistematización de los análisis siguientes sobre los temas analizados en el documento.

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PARTE PRIMERA : LAS PRINCIPALES CUESTIONES DE LAS CUALES NACE LA PROPUESTA

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1- ¿QUIEN PODRIA NECESITAR UNA INTERVENCION EXTERNA? En varios países las reformas institucionales del aparato estatal llevaron a la redistribución de las competencias y responsabilidades de gestión del territorio. Distribuidas en unidades locales descentralizadas, la nueva delegación del poder de decisión se basa en una más amplia participación popular en los asuntos locales de desarrollo y la valorización del territorio y de sus potencialidades, para intentar elaborar una planificación y una gestión de los recursos que responda a los problemas vinculados a la redistribución de las riquezas nacionales. El municipio, la provincia, la región devienen los lieux-relais del Estado descentralizado sobre el territorio local. Sin embargo, la definición de los límites de la descentralización teórica se revela, en la realidad, como una desconcentración efectiva de las estructuras oficiales que induce un cierto grado de frustración de las administraciones locales en cuanto a gestión del territorio y del desarrollo local. Por una parte las administraciones locales se vuelven cada vez más responsables de la gestión del desarrollo local, mientras que su poder de toma de decisiones y su autonomía financiera permanecen muy limitados (Véase Box Un ejemplo de la descentralización: El caso boliviano; Box Un ejemplo de proceso de descentralización: le Local Governement Code en las Filipinas) Esta paradoja frena las voluntades de acción y las iniciativas locales. Por esta razón los responsables implicados en la gestión del desarrollo local, administraciones locales y otras estructuras, son pues los principales solicitantes de un apoyo técnico externo de ordenamiento territorial. Las dificultades que encuentran estas administraciones locales para mantener las promesas de sus nuevas reformas de descentralización refuerzan el sentimiento de abandono de las poblaciones locales y reavivan la falta de credibilidad y de confianza en estas colectividades locales (pérdida del capital social8). A menudo, este proceso de descentralización se traduce en una disgregación del contrato social y una desagregación de la cohesión social, provocando inevitables fricciones y un aumento de las tensiones debidas a las relaciones de fuerza en juego en el territorio. Se plantea pues, la necesidad de reanudar los vínculos de una cohesión social, y de reforzar el sentimiento de confianza entre las poblaciones locales y sus instituciones representativas. De ahí la importancia de la cooperación y la colaboración entre los distintos protagonistas (públicos, privados etc.) en la organización del sistema territorial, que según los casos podrá cubrir una dimensión tanto ínter comunal como ínter distrito.

The term "social capital" was coined by J.S. Coleman in his article "social capital in the creation of human capital" published in the American Sociology, Vol. 94, 1998. Social capital theory states that societies via their own institutions and forms of collaborative action do affect the quality of state and non-state interventions. A major objective of social capital theory is to explain the relationship between governments and their clientele. STEPHAN BAAS Participatory Institutional Development SD Dimension feb.1998

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Existen 3 niveles de descentralización*: la desconcentración, que consiste en transferir algunas funciones administrativas y/o técnicas a niveles más bajos de la administración (regional, provincial o local), manteniendo el poder de decisión al nivel central. La delegación de funciones implica una transferencia a nivel local de algunas funciones y competencias del poder de decisión hacia abajo, conservando todavia a nivel central un control, aunque sea indirecto. La devolucion es la fase más avanzada en el proceso de descentralización, porque implica la transferencia total de las funciones y los recursos a escalas de decisión inferiores. Eso requiere reforzar las competencias a nivel local a fin que las autoridades puedan asumir estas nuevas responsabilidades y garantizar la confianza entre los actores. De esta forma se podran establecer alianzas horizontales que permitan efectuar acciones conjuntas colectivas a un nivel más bajo, hacia un objetivo común. Para lograrlo, el proceso estarà constantemente enfocado en la creación y el refuerzo de las confianzas recíprocas existentes a nivel local, para producir o reforzar el capital social. En todo proceso de descentralización, están presentes estas tres formas crecientes de transferencia de funciones, de responsabilidades, de capacidades y de poderes. Compilado por LINDEMANN, TOMAS (SDAR- FAO) * Sobre el tema vease también el texto: JESSE RIBOT (2002): Democratic Decentralization of Natural Resources. World Resources Institute

Box Un ejemplo de la descentralización: El caso boliviano En el caso de Bolivia, como en muchos de los países de América del Sur, ha habido en los años pasados una transferencia de derechos y responsabilidades sobre la gestión y la conservación de los suelos y los recursos naturales a los municipios o a las entidades locales. Se ha creado un cuadro legal e institucional de referencia que recordamos aquí. Según lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades (1999), las principales atribuciones de los municipios en relación con la ordenación de los recursos naturales y el manejo integral de cuencas son «promover el desarrollo integral en el territorio de su jurisdicción, a través de la formulación y ejecución de políticas, planes micro-regionales y sub-regionales, programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo nacional»; y «preservar el patrimonio paisajístico, mantener el saneamiento ambiental y resguardar el ecosistema de su jurisdicción territorial». (...) La Ley de Participación Popular (1994), delimita como jurisdicción territorial del Gobierno Municipal, a la sección de Provincia, amplia competencias e incrementa recursos en favor de los Gobiernos municipales, confiere a las OTB (Organizaciones Territoriales de Base) función de coadyuvar a la gestión de los bienes públicos, municipales y comunitarios, y de supervisión. En abril de 1997, el Sistema Nacional de Planificación ha publicado la Norma para la planificación participativa municipal, donde se establecen los procedimientos, funcionamiento, definiciones técnicas y administrativas, el marco institucional del proceso de planificación del desarrollo municipal y el desempeño del personal interesado. La planificación participativa municipal es la aplicación de los procedimientos y metodología de la planificación nacional al contexto municipal, con una efectiva participación de organizaciones de la sociedad civil en el diseño y gestión de su propio desarrollo. Como ejemplo de alguna ley más especifica de gestión de recursos que entra en este marco de descentralización técnica administrativa, podríamos mencionar la Ley Forestal de Bolivia de 1996 que asignó el 20 por ciento de los bosques públicos a las administraciones municipales para su uso por grupos comunitarios, y dio a las autoridades locales el control directo del 25 por ciento de las rentas obtenidas de esas concesiones forestales. Para concluir con el cuadro se puede citar la Resolución Suprema de Ordenamiento Territorial (1997), la Ley de Medio Ambiente (1992), la Ley del descentralización (1995), la Ley de reactivación económica (2000). Una ojeada al complejo cuadro jurídico boliviano construido en los años '90 nos hace ver como desde un punto de vista teórico estas leyes han mejorado decididamente las condiciones de democracia en el país y han estimulado investigaciones y acciones de instituciones de apoyo sobre todo orientadas a una verdadera implicación de la entidades locales en la planificación y gestión de su desarrollo. No obstante, nacen problemas en términos de aplicabilidad y eficacia de las políticas municipales, principalmente debido a la debilidad del conocimiento técnico y empresarial y a la falta de apoyo externo para reforzar las capacidades locales y a la insuficiente preparación del personal llamado a conducir tales procesos. Frecuentemente el contexto socio - político es confuso y no permite a los grupos locales ejercer enteramente sus derechos y responsabilidades. A veces la descentralización ha dado a las comunidades locales los medios necesarios para proteger sus recursos, mientras que en otras ocasiones ha facilitado el abuso del poder por parte de grupos locales y de individuos.

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Box: Un ejemplo de proceso de descentralizacion: le Local Governement Code aux Philippines According to 1991 Local Government Code (LGC) the “State shall ensure the autonomy of local governments” to transform LGUs into self-reliant communities and active partners in nation-building. The LGC effected the transfer of certain central government powers to 77 provinces, 65 cities, 1,542 municipalities and 41,926 barangays1, distributed in 13 regional units and 3 special regions. The LGC highlights the following transfer of authority and resources: 1) Transfer of responsibility to the delivery of some basic services (health, agriculture, environment, natural resources and social services) and certain infrastructure projects; 2) Transfer of authority in enforcing regulatory functions (land reclassification, environment protection, meat inspection); 3) Increase of the share of local governments in the Internal Revenue Allotment (IRA) – financial resources generated from tax and customs collection – from 20% to 40%. LGUs Local Development Councils at City, Municipal and Provincial Levels, cooperate in setting the direction of economic and social development and coordinating development efforts in their territorial jurisdiction2. Interview with Edgar A. Guardian, FAO-TSARRD3 Program Director: The 1991 decentralization code is a very good instrument. The intention behind its issuance is very good but a lot still need to be done in terms of redistribution of power and resources. Furthermore the quality of service at local level is being constrained by limited competence and human resource capability. There is a strong need of capacity building activities for those who are given the power. After 8 years of experience working with Municipalities we notice the problem is even magnifying. As an example, among the responsibilities decentralized to LGUs is agricultural extension. The Department of Agriculture defines national programs while Governors plan at provincial level. At local level responsibility is passed over to Majors. When it comes to them their personal interest in the issue often dictates level and scope of activity planning within the Municipality territory. Even very development oriented mayors sometimes need external people to jumpstart any project. It’s always difficult to start something from scratch. But lack or resources is also a result of the very short term of municipal level LGUs electoral appointment which means that a relevant portion of local available resource is spent during campaign prior elections. Once elected, political units set up short terms programs to be able to show immediate results. FAO/SARC-TSARRD program is creating new linkages and cooperation with local government units despite institutional constraint in the devolution process. It does so, at municipal level, by making Mayors members of the coordinating structure designed to support local service delivery 1 « The barangays was the political units existing in the Philippines before the arrival of the Spaniards and that it was through the barangays that our forebears consulted on matters of community interests » precisa el decreto presidencial n°557, 1974 2 LDC assist development planning by: 1) formulating socio-economic development plans and policies and medium-term and annual public investments programs; 2) appraising and prioritizing socio-economic development programs and projects; 3) formulating local investment incentives to promote the inflow and direction of private investment capital; 4) coordinating, monitoring and evaluating the implementation of development programs and projects 3 FAO/SARC-TSARRD project provides technical assistance to the Philippines’ Department of Agrarian Reform (DAR) in its implementation of the Comprehensive Agrarian Reform Program (CARP). Through the Farming System Development (FSD) Training and Planning approach FAO-TSARRD program works at improving support service provision and access and productivity through community empowerment.

Textos de referencia: EDDIE L. QUITORIANO Agrarian Reform in the Philippines: Ten Years of Italian Support. 2001. Draft. RA7160 The Local Government Code of 1991. Government of the Philippines Compilado por Catia Santonico, voluntaria SDAA, durante su pràctica de la Maestrìa en Cooperacion y Desarrollo (IUSS Pavia) en Filipinas

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 2- ¿PORQUE PEDIR UNA INTERVENCION EXTERNA? Considerando el sistema territorial como un continuum compuesto por un conjunto de normas, de formas de acceso y de modalidades de usos, este refleja las relaciones mantenidas entre los actores que viven e interaccionan en y con aquel espacio. Se manifiesta un problema cuando uno o los tres componentes dejan de combinarse produciéndose una distorsión del sistema territorial. Esto puede pasar por ejemplo: • Cuando se presentan un conjunto de normas (formales o consuetudinarias) poco claras o indefinidas en término de: - acceso a las tierras, relacionado en la distribución general y la repartición de las tierras fértiles en la comunidad etc. - uso/gestión de los recursos naturales o humanos con una utilización y gestión de los recursos ajenos y una superposición (por ejemplo: competición sobre un corredor de trashumancia y una zona de plantaciones) - la seguridad (riesgo medioambiental…), que deja espacio al juego de la libre competencia y a la competitividad dejando manifiestas las relaciones de fuerza desiguales y predadoras. • O bien cuando estas normas existen pero no se respetan ni las comparten todos los actores. A menudo varios instrumentos como planes, programas, estrategias de intervención controlan el uso de las tierras/el ordenamiento del territorio. Sin embargo, sus elaboraciones no corresponden o corresponden muy poco a las necesidades y a las prácticas de utilización local del territorio en cuestión. Recordemos también que esta situación puede presentarse cuando las normas formales no tienen en cuenta las normas tradicionales (consuetudinarias) de acceso y usos de las tierras. Es el ejemplo de los sistemas indígenas de adaptación del territorio (relativamente eficientes y sostenibles) que entran progresivamente en crisis debido a cambios históricos (migraciones, transición demográfica, agro-industrialización, especulación sobre las tierras y recursos etc.). Esta situación se encuentra comúnmente en las áreas marginales dotadas de una fuerte caracterización étnica. 9 Otro ejemplo ilustra el caso de los conflictos que tocan el problema de tenencia de tierras entre grupos autóctonos – instalación de nuevos emigrantes, reconfirmación de los límites entre comunidades o pueblos - en la Gwendégué (Burkina Faso) durante los años ’80. Estos conflictos han sido gestionados por el dispositivo local de administración de tenencia. En los dos casos analizados las partes en conflictos (pueblos autóctonos) se han referido a las instancias oficiales presentes a nivel local. ''Después de algunos tentativos infructuosos de conciliación, el prefecto ha abandonado, dejando a la « costumbre administrativa », paralela a la ley, reglamentar la cuestión. Sin embargo este hábito administrativo se ha revelado problemático, visto que había diferentes pretendientes posibles para su producción. Así pues, el terreno del conflicto se ha desplazado hacia la historia del poblamiento y de las concepciones locales sobre la apropiación de la tierra y del poder. No se trataba mas reglamentar el problema inicial, a nombre del cual los actores se habían movilizado, sino mas bien determinar la institución que era constitucionalmente legitimada a hacerlo”.10 Es decir que para la resolución de los conflictos las

Sobre el tema véase: http://forestpeoples.gn.apc.org/Briefings/Landrights/fao_land_tenure_report_dec01_eng.htm Para profundizar el caso de estudio véase el texto: JEAN PIERRE JACOB (2002): La tradition du pluralisme institutionnel dans les conflits fonciers entre autochtones. Le cas du Gwendégué (centreouest Burkina Faso), Document de travail, IRD Réfo France

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA instituciones consuetudinarias implicadas debían, primero de todo, imponerse como las instancias reconocidas y habilitadas en esa tarea. •

O bien cuando en zonas de no derecho se forman bolsillos de exclusión en término de acceso y uso… y son privadas de las oportunidades de valorización y desarrollo (Véase Box Un caso de exclusión: los Bugkalots en Filipinas)

Estos diferentes aspectos descritos anteriormente sobre el conjunto de normas en determinada área (expresión de las relaciones sociales en el territorio) contribuyen a la definición de una situación potencialmente crítica de distinta intensidad y modalidad de expresión según los contextos, pero que puede manifestarse como causa y por efecto de mayores tensiones sociales, económicas y culturales. En determinados contextos esta realidad se combina con un sistema político - institucional nacional y local en continuo cambio y que presenta dificultades en la aplicación de las políticas territoriales planeadas (fracaso de los enfoques top-down, inaplicables en ausencia de un fuerte Estado central y de todas formas contestables para obtener una good governance con una participación y un consenso necesario de los diferentes representantes de la Sociedad Civil) y se enfrenta a evidentes límites de acción de las instituciones locales, poco creíbles y a menudo mal preparadas e ineficientes. Si a ello se le añade una situación territorial desordenada (presiones sobre las tierras y los recursos, competición entre los medios de organización social e los de inserción en el proceso productivo, degradación de los sistemas ecológicos etc.), se pondrá en evidencia la problemática territorial en cuanto a usos competitivos e impropios de las tierras y recursos naturales. Así pues, insertamos nuestro enfoque en una situación problemática reconocida por algunos actores de un territorio que ya muestran una voluntad de buscar una solución alternativa a la de los enfoques de manejo del territorio de tipo top down, es decir, en una lógica donde dominan los análisis de las necesidades hechos por especialistas para responder a una demanda y proporcionar una solución. Al contrario, nos acercamos a los principios establecidos por el demand driven approach, un enfoque que reaviva la idea de prestar un servicio cuyo principal objetivo sea conducir a una mejora sostenible de las condiciones de desarrollo. Por esto se le da una importancia crucial en establecer la motivación de la solicitud de servicios a través de una consulta adecuada con los distintos actores. Se concede una amplia autonomía a las comunidades locales en la definición de las opciones y orientaciones de los resultados para favorecer su aplicación y obtener además un posible consenso. El papel de las autoridades gubernamentales o las agencias de desarrollo se redefinen, pasando de proveedor a facilitador de servicio11. (Véase Box El nuevo papel del técnico: el orientador, el facilitador y l'honest broker).

''(...)The Demand Driven Approach, as operational strategy in which planned activities are determined by people's demand, willingness and ability to participate in the implementation process and in operation and in application of their territorial management. (...) The strategy empowers the beneficiaries to become controllers of their own development process and Programme and the Government are facilitators. (...) Under this new operational strategy the Programme has prepared promotional materials in the form of modules to facilitate the communities toward territorial management and sustainability development. (...)'' ANU SAXEN-ROSENDAHL, Kenya1995 21st WEDC Conference

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Box: Un caso de esclusion: los Bugkalots en Filipinas

Bugkalots, a tribe of well known former head hunters, were the first inhabitants of Malabing Valley. Their community suffered the most negative consequences from the Ifugaos resettlement and the new prevailing use of local resources for agricultural purposes. They were hunters and gatherers and fishermen. They lived in temporary houses built along the river banks and moved their village location every two-three months. Bugkalots didnâ&#x20AC;&#x2122;t resist Ifugaos penetration in the valley. They preferred to retreat into more isolated areas in the forest believing there was enough space and food for everyone1. Bugkalots bartered their land with clothes and food in tins. This retreat of indigenous gatherers and hunters when their territory is penetrated by tribes of cultivators is a common phenomena in the Philippines upland areas. Cultivators identify with their land and tend to cohesion and organization. Hunter and gatherers just keep moving away. They think there is enough space anyhow. There are only 13 Bugkalots families in Malabing Valley. They leave in Capisaan, in a remote area, at the border with Barangay Dine (which is outside Malabing Valley Agrarian Reform Community). Some Ifugaos call Bugkalots uncivilized because they lack farming skills. Nevertheless Bugkalots living conditions still lag very much behind. They donâ&#x20AC;&#x2122;t know the technology for nursing and budding so they cannot plant citrus trees as most Malabing Valley farmers do. They produce ginger, beans camote (sweet potato) and palay. They get fish from the rivers. Most of what they produce and fish is only for selfconsumption. They barter ginger in Capisaan in exchange for salt and sugar. They find temporary occupation in Capisaan citrus plantations. Their health conditions are worse than those enjoyed by Malabing Valley residents. They can avail of spring water but suffer from diarrhoea due to food infections and they have cases of malaria (there are none reported among Malabing Valley residents). They have a high rate of death among infants (less than 1 year old). The midwife rarely reaches their area. They go for vaccinations when they are informed. Their family average size is much smaller than ifugaosâ&#x20AC;&#x2122;. Children attend to Capisaan Elementary school and young adults go to Dine High school but all of them are too shy to tell anyone if they are sick or have any problem at home. Bugkalots participate to Capisaan Barangay assemblies but only to be informed of decisions which have been taken without them. They are protesting that their requests are never given consideration: Bugkalots live isolated. A large river crosses the only road allowing them to reach the valley. As a consequence, it gets very hard for children to go to school if parents cannot help them to ride the carabao to cross the river. Bugkalots are asking Capisaan Barangay Council for a hanging bridge. The road, also needs rehabilitation and they have long been requesting Capisaan to mobilize resources to intervene there but yet received no answer. Bugkalots say they are never informed when a project is launched by external organizations employing local labour force. As a result of all this, Bugkalots in Capisaan are trying to register as residents of neighbouring barangay Dine to get some support. Compilado por Catia Santonico

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Box El nuevo papel del tecnico el orientador , el facilitador y el honest broker ‘‘The apparent ignorance of the rural people is only a product of the experts inability to assist their interlocutors in

expressing themselves and sharing their knowledge what is missing are attitudes and behaviour conducive to human relashionships.’’ 1

En el contexto que hemos descrito, los técnicos se presentan como ARTICULADORES, FACILITATORES, ORIENTADORES del análisis y del diagnóstico participativo de las situaciones problemáticas, según el principio de imparcialidad (aunque su acción podrá difícilmente ser completamente neutra), que lleve hacia una negociación de las posibles intervenciones estratégicas territoriales entre los distintos actores. Mutatis mutandi, la toma de conciencia de los problemas y de la debilidad de la capacidad de intervención de las autoridades locales, producen una legitimación efectiva de la presencia de los expertos. La intervención del experto externo en la zona estudiada a un efecto de animación en el medio social (Véase La comunicación y la formación: creación de los parternariados) puesto que los expertos pondrán sobre la escena pública representaciones y problemas que no hacían parte antes de un debate social abierto. Recordemos que será muy importante definir correctamente, cuanto antes, los objetivos explícitos o implícitos de la solicitud de un compromiso en la intervención por parte de un '' comanditario '' y la visión inevitablemente parcial del problema que cada actor podrá dar. La pertinencia de un diagnóstico consiste en explicitar y notificar aquellos problemas que a menudo se sabe de su existencia, pero que, por una razón u otra no se expresan o no se tienen en cuenta (el no dicho, el ocultado, el olvidado). El interés no reside solamente en la formulación de estos problemas, sino sobre todo en los cambios que pueden ocasionar en las representaciones que los mismos actores hacen los unos de los otros y de los problemas y en la mejor comunicación, la coordinación entre actores que puede resultar. Para que esto funcione, es necesario por supuesto dejar bien claro al inicio el "contrato" entre los facilitatores del diagnóstico y la población y, en particular, clarificar el uso que se hará la informaciòn revelada por los participantes. Con el fin de reconstruir un marco coherente y concertado de las problemáticas territoriales, de los actores implicados y de sus visiones hasta la definición de las posibilidades de apertura al diálogo en una tabla de negociación, el experto se basará en la participación de especialistas sobre algunos temas de la problemática analizada (expertos medioambientales, técnicos locales que conocen los sistemas de producción o las organizaciones sociales, antropólogos etc). Se tratará, pués, de reunir la información ya disponible gracias a una colaboración sinérgica y de constituir de verdaderos Grupos de Trabajo multidisciplinar. "La pluridisciplinariedad es el corolario del enfoque global. Los productores integran naturalmente en sus explotaciones y en su vida diaria, todos los componentes del desarrollo. Es en un equipo pluridisciplinar que puede concretar este enfoque global al campo. "2 En este sentido los parternariados con las OSC pueden facilitar la operación de optimización de las fuerzas, de los conocimientos, de las energías disponibles. El nuevo perfil profesional que se dibuja no se basa solamente en los conocimientos que posee, sino más bien en las actitudes y las perspectivas específicas que le guían. Se habla de una perspectiva histórica que orienta el estudio, un enfoque sistémico y pluridimensional del territorio, participativo y de clase. En resumen, su papel será agilizar el proceso de diagnóstico, clarificando las solicitudes, la situación, las visiones y los márgenes de flexibilidad de los actores para orientarlo hasta la formulación de opciones en el marco de un pacto social territorial. Una actitud crítica, de duda constante ayudarán a la comprobación de la pertinencia y la fiabilidad de la información dada. Observar y escuchar serán las '' dos maneras de responder a las necesidades de la reflexión y la acción ''3 Se dedican muchos trabajos al dibujo de las competencias funcionales que un experto, tal como lo describimos, debe tener, en términos de actitudes y aptitudes (de comunicación verbal y no verbal). 4 Si se habla de los expertos FAO, ellos jugarán un papel delicado en la comunicación y la aceptación por parte de las poblaciones locales, puesto que las actividades de la Organización son las de la intermediación, y en determinados casos incluso de apoyo, a los Gobiernos - sobre todo nacionales - y que tienen un diferente punto de vista sobre las modalidades de participación y partrners con las ONG/OSC. Al mismo tiempo, la identidad institucional de la FAO o la identidad representante de la sociedad civil de las ONG pueden ser una ventaja recíproca para facilitar los diálogos entre la base y las administraciones locales (o a nivel regional y nacional). Por esta razón el experto deberá presentarse en una posición de honest broker, de quien facilita o lleva la información, de articulador de los procesos de debate sin una posición o un partido tomados previamente. 5 Un consejo......debemos destacar las diferencias sensibles que se revelaran cuando se hable de expertos o tecnicos FAO y no FAO, que podran perfilarse como representantes tanto de las ONG como de los lideres, por ejemplo de grupos dominantes, afirmando su poder y autolegitimandose en ese rol. En este caso hay un riesgo de confusion entre el rol de facilitador y orientador del proceso de diagnostico y del dialogo y el advocacy de un grupo u otro. 1

CHAMBERS R. (1993): Challenging the Professions: Frontiers for Rural Development. Intermediate Technology Publications, London Projet PNUD/FAO/tun/92/001: Appui technique pour la mise en œuvre de la stratégie nationale de la conservation des eaux et des sols (http://www.fao.org/ag/agl/fieldpro/tun028.htm). 3 JEAN-MARIE FUNEL (1999): Mise en place de la démarche charte de territoire : fiches de cadrage DATAR-SCET France 4 Sin voluntad de hacer una lista exhaustiva recordamos abajo los textos para profundizar el análisis sobre el tema del rol del experto: CHAMBERS R. (1999a): Relaxed and participatory appraisal notes on practical approches and methods. Notes for participants in PRA familiarisation workshops in the second half of 1999. Brighton, UK; http://www.rcmp-learning.org/french/docs/ppcd0019.htm (1998). 5 FAO (1999): Política y estrategia de la FAO para la cooperación con las organizaciones no gubernamentales y con las otras organizaciones de la sociedad civil. FAO Roma 2

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Se ve aquí: que la propuesta es orientar los análisis (análisis territorial, historia, análisis de los sistemas, de las estrategias de los actores) en función de los problemas definidos, y no llevarlas a cabo de manera exhaustiva para todas las dimensiones del territorio. Al contrario, se presta una especial atención, gracias a este análisis y a los debates que suscita, el comprobar la pertinencia respecto al problema definido, explicarlo, definir eventualmente nuevos u otros problemas y reconstruir con coherencia la visión de cada actor sobre su problema y el de los otros.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA BOX: ¿Cual es el problema por el que se requiere una intervencion de soporte tecnico? Caso de estudio de las Filipinas Malabing Valley is located in the municipality of Kasibu, Province of Nueva Vizcaya, in the Cagayan Region of the Philippine Northern island of Luzon. The Valley houses a mixture of Ifugaos and Kalanguya tribal migrants and indigenous Bugkalots communities. It lies along a network of low lying hills and mountains scattered with narrow fertile valleys. Malabing Valley is becoming famous for its sweet and juicy citrus and for its limestone caves, but also for its rich deposits of copper and gold which have led several mining companies to apply for exploration permits. Almost the entire valley forms now part of a 37,000-ha exploration site by Arimco Climax Mining Corporation (ACMC), an Australian-owned company which signed in 1994 a Financial or Technical Assistance Agreement (FTAA) with the Philippine Department of the Environment and Natural Resources (DENR). Two plans for the development of the area of Malabing Valley are facing one another: a citrus-tropical fruit tree production project and a mining project. The first one is led by local forces and uses local resources calling for a community oriented development, the latter, involves external actors, might produce tangible benefits at national level and an increase in revenues accruing to local administrations, but might also have long-term negative impacts on the local community. The two activities are also mutually exclusive. The impact of mining on Malabing Valley top soil fertility and on the rivers would make any agricultural activity in the area unprofitable while the mining activity is being implemented. If agriculture would ever be profitable in the future will depend on the effectiveness of Climax Arimco rehabilitation techniques. Does the DENR have the means and the technical knowledge to monitor what the company is doing or how well it will abide to its promise to duly rehabilitate the area after operations? Pro-mines trust in the company complying with its promises and the central government possessing sufficient means and adequate knowledge. On the contrary, anti-mines don’t want external actors to enter into local resources exploitation and draw profit from it. Probably, even in the case the central government seriously intended to monitor Climax-Arimco activity and compliance to conditions set prior operation, its efficacy would be severely conditioned by it’s lack of knowledge and resources. But then which project will in the long term prove more beneficial? Citrus production or the mining industry with its employment opportunities made available for Malabing Valley residents? The same question can be ask at Barangay, Municipal, Provincial and National Level and the answer must take into account the mining taxes & loyalties return to local government units (Province 20%, Municipality 45% and Barangay 35%), the earnings derived for exports, government share of net revenues (following capital cost recovery) and the mining company allocation of 1% of gross operating budget for community development projects (as a condition set by the FTAA). A crucial point there is who is entitled to make the decision on what’s more beneficial. The Philippine Local Development code has provided the answer when making Local Government Units responsible to plan local development within central government general guidelines. Development planning in the Philippines is conceived as a bottom-up process in the same way as agrarian reform is viewed, at present, as an instrument to pursue poverty alleviation and eradication through rural development. Local communities are offered land tenure instruments and support services while being asked to provide their view on local development and mobilize resources to pursue it. When in 1994 the DENR signed the FTAA agreement with CLIMAX-ARIMCO, it didn’t run against this principle in theory because the agreement allowed in the area only mineral exploration. In fact, factual exploitation of Malabing Valley mineral resources depended upon the fulfilment of two important conditions: social acceptability and the issuance of an environmental compliance certificate. The second condition was fulfilled by the DENR itself in 1999, the realization of the first one depends entirely upon the company ability to win over local communities support. It can be argued that the government received expected benefits in terms of information obtained over area mineral resources endowment (even though this was only one of the benefits the government could expect to receive) and passed over the problem of the solution of local conflicts arising from the mining claims, to CLIMAX-ARIMCO itself as well as to the local government units and to the community. At the moment no agreement has been reached between Climax-Arimco and Malabing Valley farmers and no convergence has been possible. On the contrary, Malabing Valley farmers have declared that they are ready to embrace the guns to prevent any exploration to be conducted on their citrus fields. Malabing Valley lies within an area in which the New People’s Army (NPA’s) is traditionally active. Any dramatization of the mining problem will bring serious risks of social unrest in the area. Finally, Malabing Valley agro-eco-tourism plan need the water shade area to be protected and soil erosion to be prevented. Their project of planting high value crops like coffee and tropical fruit trees under the secondary forest will guarantee both reforestation and increasing income for local farmers. Malabing Valley community has applied for a Community Base Forest Management Agreement (CBFMA), a tenure instrument which could allow Philippine indigenous and migrant communities to play a spearheading role in the areas of forest protection (taking advantage of traditional knowledge) and local sustainable development. Malabing Valley cannot be assigned a CBFMA until the valley forms part of the FTAA mining application area but the mining company is refusing to relinquish the Valley from its application. Compilado por Catia Santonico

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 3- ¿DONDE? ¿A QUÉ NIVEL (ESCALA) SE INSERTA LA INTERVENCION? « El espacio geográfico está hecho de superposiciones, de interferencias más que de límites»12. En todos los casos, es importante recordar que cualquier espacio arbitrariamente delimitado no constituye un sistema territorial: deben verificarse las condiciones de coherencia interna y diferenciación frente al ambiente. Las cuestiones de los límites corren el riesgo de prolongarse eternamente: inicialmente es mejor partir del análisis de las realidades empíricas, analizar los procesos y los ámbitos de ocupación territorial estable y de influencia y su delimitación, sin tratar si no fuera necesario la cuestión de las fronteras. Más bien que: ‘‘¿a qué escala conducir el análisis?'' Uno puede preguntarse: ‘‘¿qué significa considerar y estudiar un sistema (productivo, agrario o territorial) con fronteras más o menos abiertas?''. Es decir: ¿cuáles son las relaciones, los flujos entre los distintos grupos de actores? Además, no se puede olvidar que el territorio es también un lugar de decisión. Los fenómenos de descentralización, desconcentración y definición de las políticas de desarrollo local influyen y transforman los sistemas de gestión y planificación de las actividades. El ''local'' al cual nos referimos aquí puede también coincidir con las unidades administrativas del Estado descentralizado y puede tener una función de interfaz directa entre las instituciones y los actores sociales (Véase Parte II Capitulo 1 - ¿QUIÉN PIDE UNA INTERVENCIÓN?). Al mismo tiempo la formación de nuevos territorios urbanizados (y zonas peri urbanas) pone la cuestión de la adecuación del modelo administrativo centrado en las instituciones municipales o comunales, inadaptadas a ocuparse de las instancias relativas a un contexto más extenso y, como ya señalamos, muy frágiles, debido a la escasa credibilidad en la planificación/gestión estratégica. Se plantea la doble solución de reconsiderar la dimensión territorial de las instituciones, definiendo un nivel supra-local (¿el distrito industrial?, ¿el sistema rural local?), o bien reforzando la confianza, la formación y la intercomunicación de las administraciones locales13. De esta manera las distintas administraciones podrán dialogar, colaborar y cooperar en un espacio determinado (ínter comunal = ínter local). En este sentido existen muchos ejemplos concretos como las áreas metropolitanas o las cuencas y sub-cuencas hidrográficas o los territorios étnicos, como el ejemplo boliviano de los Territorios Comunitarios de Origen reconocido por ley (Véase Box Casos de estudios) En el enfoque aquí presentado, la definición de los problemas de gestión territorial que podremos identificar permitirá delimitar las áreas problemáticas donde concentrar la intervención. Puesto que sobre un mismo espacio geográfico, pueden coexistir y superponerse distintos territorios, para reconocer las zonas problemáticas, una de las llaves de entrada de nuestro análisis pasa a través de los actores. Ellos podrán reconstruir el porqué y cómo ha evolucionado su sistema territorial. Esta reconstrucción histórica del territorio se analizará teniendo en cuenta los diferentes puntos de vista: ¿cuáles son las causas y cuáles son las posibles soluciones para facilitar la formulación de una respuesta que permita orientar las pistas de análisis, el

12 13

AURIAC 1993, cité par ISABELLE TOUZARD

''A expressão “recomposição dos territórios” expressa, portanto, essa necessidade de novas formas institucionais de concertação, coordenação, gestão ou simp lesmente “governança”, das aglomerações e das microrregiões. Nos dois casos essas novas formas institucionais devem superar as antigas estruturas de poder local, promovendo a articulação das unidades político-administrativas pré existentes. Um desafio que em muitos países tem sido chamado de cooperação intercomunidades, ou simplesmente “intercomunalidade”. No Brasil, isso corresponde à promoção de articulações intermunicipais microrregionais, como os diversos tipos de pactos, associações e consórcios espalhados por todo o País.'' CNDRS (Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável), Brasil. PLANO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO BRASIL RURAL. Esbozo Preliminar, Abril 2002

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA diagnóstico y la formulación (o reformulación) de los planes estratégicos a través de un proceso negociado y consensual? De todas formas como subraya el profesor Faggi (Seminario sobre ordenamiento territorial y participación, Padova 18/12/02) los actores no reproducen solamente un único interés sobre el mismo territorio, sino el mismo actor pone en acto diferentes estrategias según las distintas consideraciones territoriales (Ej. Variabilidad de la noción del territorio correspondiente a un interés de trabajo o bien a un interés de tiempo libre). Por consiguiente, un actor podría estar dispuesto a negociar sobre un territorio determinado renunciando a una parte de otro (priorización de los intereses en relación al problema en juego sobre susodicho territorio).

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Box Casos de estudio A continuaciòn mostramos brevemente algunos casos de estudio que nos pueden ayudar a aclarar la flexibilidad y adaptabilidad en término de escala de acción de la metodología propuesta. Sin una pre - definición unívoca, según los contextos, los aspectos jurídico - institucionales, socio - culturales o geográficos definirán el nivel territorial de análisis e intervención. Tunisie: Las Unidades Socio-territoriales 1 En el caso del proyecto PNUD/FAO/tun/92/001 en Túnez2: Appui technique pour la mise en œuvre de la stratégie nationale de la conservation des eaux et des sols, se encuentra una unidad de análisis que es al mismo tiempo geográficamente identificable y socialmente delimitada. ''UST se define como una colectividad local que ejerce un uso de los recursos naturales sobre un espacio geográfico definido [ (…) las tierras agrícolas privadas; las tierras colectivas; las partes de tierras estatales, bosques y monte donde la población ejerce su derecho de uso, los recursos hídricos (…) ]. La noción geográfica de las UST no está basada en una subdivisión en zonas agro- ecológica o edafológicas homogéneas. Al contrario, los terroir en una Unidad pueden ser más o menos diversificados.'' Para la delineación y descripción de una Unidad se propondrán herramientas de observación y de análisis (el ''transecto'', el ''mapa del terroir'', la investigación de las acciones emprendidas....) que tomen en cuenta las diferentes visiones de los actores y reflejen las diferentes organizaciones sociales. ''La población de una cuenca está dividida en douars. Estos douars constituyen las unidades sociológicas básicas en la cuenca (existen entre ellos relaciones de familiaridad e intercambio, comparten el acceso a los mismos recursos). Con el fin de definir una unidad socio-espacial de referencia entre el douar y la cuenca (…) es necesario analizar: - la relación entre los límites físicos de la cuenca y los límites administrativos e institucionales - el número, la importancia y la distribución de los douars en la cuenca - la antigüedad de ocupación de las tierras de las comunidades y sus orígenes - la localización de los henchirs (unidad de tenencia real donde se ejercen de actividades agrícolas y que pertenece a una misma familia, grande granja individual; unidad de referencia espacial y de tenencia que define los contornos de explotación individual dentro de tierras indivisibles, y donde los que tienen los derechos pueden ser herederos reales del fundador o ocupantes que tienen distintos títulos: por compra, por uso consuetudinario etc.) - las relaciones entre douars (hecha con los siguientes parámetros: proximidad espacial, parentescos, pertenencia a la misma unidad politico - administrativa, coincidencia de los sistemas de propiedad de la tierra, ayuda mutua agrícola, uso común de recursos).'' Bolivia: Las sub-cuencas hidrográficas y los Territorios Comunitarios de Origen como unidades de investigación y/o jurídicas “Desde 1996, la descentralización política y administrativa del Estado Boliviano concedió más responsabilidades a los Municipios en el marco del ordenamiento de sus territorios. En el marco de ese mandato, las tres municipalidades de la cuenca Alta y Media del Río Piraí (Departamento de Santa Cruz) han incluido en sus Planes de Desarrollo Municipal actividades dirigidas a fortalecer su capacidad para manejar procesos de ordenamiento participativo e integral de sus territorios. Estas iniciativas se han implementado con el asesoramiento técnico y el apoyo del SEARPI, el organismo responsable del manejo de la cuenca del Río Piraí, y de la FAO (Proyecto GCP/INT/542/ITA y Servicio de Tenencia de la Tierra). Hasta la fecha, la colaboración entre las Municipalidades del Alto y Medio Piraí y SEARPI/FAO se ha centrado en la realización de diagnósticos de sectores del territorio municipal, correspondientes a sub-cuencas de alto riesgo medioambiental y social” 3. El marco legislativo Boliviano reconoce los territorios de las comunidades aymaras, quechuas, guaraníes y los pueblos indígenas, y garantiza el proceso de titulación como Territorios Comunitarios de Origen de todas las comunidades (o man comunidades) que lo deseen, revirtiendo las tierras abandonadas que no cumplen una función económico social y expropiando las extensiones que fueran necesarias para garantizar la recomposición de su espacio territorial (Ley INRA, 1996). El dominio territorial es integral a nivel de los recursos naturales y las formas de autogobierno comunal. Los Territorios Comunitarios de Origen garantizan a los pueblos y comunidades indígenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y el derecho preferente al aprovechamiento de los recursos naturales no renovables existentes en las mismas. 1

Acerca del tema véase: BONFIGLIOLI (1995): Drawing lessons from a pilot project: socio-economic research in the IRLDP IRLDP (http://www.fao.org/docrep/x5184e/X5184e00.htm); 2 http://www.fao.org/ag/agl/fieldpro/tun028.htm, Op. cit. 3 PATRIZIO WARREN (2000) Ordenamiento territorial municipal una experiencia en el oriente boliviano, Estudio de caso, SDAA - FAO Roma

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 4- ¿CUALES SON LOS OBJETIVOS Y LOS PRINCIPIOS DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN? La finalidad de tal intervención técnica no será la formulación de un nuevo plan de gestión territorial (eventualmente los actores llegarán a un acuerdo o a un plan). En realidad, se tratará de abrir un debate ofreciendo la posibilidad de participación de todos los protagonistas alrededor de la mesa de diálogo/negociación. De antemano se efectuará un análisis que articulará los posibles márgenes de flexibilidad/contratación de los actores, proponiéndoles el apoyo técnico y las herramientas de análisis que facilitarán la formulación de su pacto social territorial. Una reconstrucción coherente de sus visiones permitirá definir correctamente los problemas que deben discutirse, formulando las opciones de intervenciones posibles para solucionarlos (es decir el plan de los objetivos a alcanzar, de las actividades a corto y medio plazo a emprender, los acuerdos que deben incorporar etc.). Operativamente las mayores preocupaciones son: ¿SOBRE QUÉ REAVIVAR EL DIÁLOGO? …sobre el ordenamiento del territorio para el uso más conveniente de los recursos territoriales, como resultado de un proceso de negociación entre los actores sociales e institucionales interesados (stakeholders). ¿CÓMO REAVIVAR EL DIÁLOGO SOBRE EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO? … Siguiendo una lógica de inventario, de diagnóstico a través de los actores del estado actual, analizando las evoluciones y en consecuencia los riesgos, los impactos y los posibles conflictos y/o resultados de los tratamientos ya prescritos (que sean justos o malos en teoría), evaluando finalmente las potencialidades y los límites de diferentes opciones de intervención (en términos del tiempo, costes, materiales, información optimizada). El objeto del diagnóstico es sin duda, definir lo que está en juego/los problemas bastante “simples'' alrededor de los cuales será más fácil hacer desarrollar las estructuras de coordinación y en consecuencia los procesos de decisión. No se tratará por parte de los expertos (FAO y no FAO) de proponer un nuevo plan, sino más bien "de juntar las piezas del rompecabezas”, que permitan restablecer las reglas del juego"; a menudo la ley o el plan ya existen, per no reúnen las condiciones necesarias para que puedan tener un valor activo y un funcionamiento correcto. ¿QUÉ PONEMOS SOBRE LA MESA DEL DIÁLOGO? …el análisis y el diagnóstico participativo de los actores, de sus interacciones con el territorio y los recursos, de sus estrategias de uso/gestión, de los riesgos y tensiones posibles debidos a superposiciones, competiciones, según una perspectiva integrada basada en los actores mismos. En definitiva, el interés principal es proporcionar toda la información adquirida y analizada con la gente y eventualmente aportar un estudio de los márgenes de flexibilidad y negociación de los actores individuales o en grupo como base para fomentar el debate. Por supuesto, el resultado de un diagnóstico de esta naturaleza no se evalúa solamente a través de los documentos redactados. Un diagnóstico participativo produce debates y diálogos, que enriquecen los procesos cognoscitivos, generan proyectos, estimulan nuevas acciones colectivas. El proceso de análisis y diagnóstico de la problemática territorial hacia la negociación deberá traducir los siguientes principios y ser: 23

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA - COHERENTE Y CON UN NIVEL DE APROXIMACIÓN SUFICIENTE, para que la ejecución sea efectiva y posible, en el tiempo estimado aceptable desde un punto de vista práctico y económico. El rigor no significa la búsqueda de precisión de las observaciones o de los cómputos, sino más bien la atención a no descuidar nada que sea importante para entender las causas y las evoluciones dinámicas; -

ITERATIVO con el fin de poder volver a replantear la cuestión y redefinir hipótesis, análisis, evaluaciones, enriqueciendo poco a poco con nuevos elementos el diagnóstico y permitiendo en cada momento la renegociación de las decisiones de intervención; La naturaleza iterativa y cíclica del estudio y análisis de las visiones e intereses de los distintos actores es un concepto muy relevante que este proceso metodológico destaca14.

SIMPLE Y PRÁCTICO para permitir la comprensión y la implicación de los actores en todas las fases, respetando los tiempos y las modalidades de aprendizaje y expresión. Para garantizar la viabilidad y sobre todo la durabilidad del análisis y de la gestión de los planes estratégicos;

FLEXIBLE Y ADAPTABLE (REPRODUCIBLE), tanto en el espacio (y eso significa aplicable a contextos geopolíticos, agro-ecológicos, socioeconómicos diferentes), como en el tiempo (en este caso volvemos de nuevo a la idea del proceso cíclico o iterativo como una posibilidad para registrar los cambios, las evoluciones etc.)

A DEMANDAS ABIERTAS, es decir, una metodología que quiere subrayar las principales dudas (o solicitudes) que poco a poco los expertos y las administraciones locales deberán ponerse con el fin de llegar a un ordenamiento territorial participativo y negociado, que considera e implica todos los intereses en juego. Una calidad importante es saber plantear las buenas cuestiones. Las demandas abiertas comienzan con: ¿quién, quiénes, para quién, cuándo y dónde? ayudarán a la gente a hablar, abrirán un sujeto de comunicación. Estas son normalmente útiles para explorar con más detalle una respuesta juzgada insuficiente la primera vez.

Acerca del tema véase también: RAMIREZ R. (2001): Understanding the approaches for accomodating multiple stakeholder' interests Draft submitted through CIFOR for pubblication in the IJARGE.

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PARTE SEGUNDA : LOS ELEMENTOS CLAVE DE LA METODOLOGIA PROPUESTA

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 1 - LOS ACTORES DEL TERRITORIO (LOS SUJETOS) ''Las modalidades según las cuales se administran los recursos naturales, en un momento y en un contexto dado, son el producto de la historia de la sociedad y sus relaciones con el exterior. Son el resultado, siempre en evolución, de la aplicación de normas producidas en la sociedad rural (derecho tradicional) o introducidas (derecho moderno), de las adaptaciones que tuvieron estas normas, de las combinaciones múltiples de aplicación a las cuales dieron lugar y, también de las libertades que los individuos y las familias adoptaron frente a estas normas y los ajustes particulares (antiguos y recientes) que experimentaron''. 15 El desafío de un enfoque en término de actores es delimitar el papel de los actores sociales, e institucionales, históricos o emergentes, que accionan acelerando, consolidando, frenando, modificando, influyendo sobre las dinámicas territoriales definidas o poniendo en marcha nuevas. En otros términos un análisis de los actores sirve para clarificar el sentido de: 9 9 9 9

los esquemas de interacción existentes; las intervenciones sobre el territorio y los recursos y a mejorar su eficiencia; las herramientas de gestión en la elaboración de políticas; las posibilidades de prevención de las posibles tensiones en el sistema.

Por lo tanto serán los actores la clave de entrada que permitirá la definición de las problemáticas territoriales en un área dada, y a través de su historia llevara a la comprensión de las causas. Del análisis de este sistema de actores, en términos de estrategias de acción, relaciones, intereses respectivos en relación al sistema mismo y presiones (internas al grupo de pertenencia y/o externas), de poder contractual (interno y externo), podremos entonces comprender y evaluar las tendencias del uso/gestión del territorio, los posibles riesgos, las tensiones y finalmente las posibilidades y los márgenes de flexibilidad para el diálogo/ negociación. ¿Que es un actor? El concepto de actor se refiere a una entidad concreta, localizada (en un contexto); es una unidad de acción y decisión, individual o colectiva, a la cual se pueden asignar recursos, una finalidad y una estrategia. Se pueden definir dos grandes tipos de actores: individuales y colectivos. Los colectivos son grupos u organizaciones. Las organizaciones pueden ser económicas (empresas, cooperativas, agrupación de productores,…), políticas (un partido, la comisión de gobierno, el consejo de ancianos de una comunidad…), sociales (asociaciones de jóvenes, grupo religioso,…) o ejercer varias funciones u objetivos a la vez (el equipo de un proyecto de desarrollo local, una comunidad india,…). Su configuración se apoya sobre las estructuras sociales: hombres/mujeres, status social, categorías profesionales, las categorías de agentes económicos (definidas con respecto a la posición en la cadena productiva) y las instituciones (políticas, morales, religiosas…) existentes. ¿Cómo identificar y caracterizar a los actores? Esta cuestión en principio muy simple plantea, en nuestra forma de ver, serias preocupaciones metodológicas. Efectivamente son grandes los riesgos que se corre teniendo solo en cuenta los 15

FAO, CIRAD-SAR, IRAM CIEPAC, SIC-Terroirs (1995): Les acteurs et leurs stratégies dans les projets de développement durable et participatif

, FAO Roma

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA actores "dominantes" o formalmente organizados y al limitar la reflexión sólo en base a lo que los actores dicen de forma explícita, en sus discursos. Cómo revelar la cara "oculta" del sistema social, cómo definir las contradicciones sociales que constituyen el o los motores de las dinámicas existentes. LA IDENTIFICACIÓN DE LOS ACTORES Según la definición dada más arriba, un individuo, un grupo o una organización puede ser un actor16. La cuestión de la identificación de los actores está, por tanto, vinculada a las cuestiones que se afrontan, a la escala y a la finalidad del estudio o de la acción realizada. Al principio la identificación de los actores implicados se hace con la ayuda de los informadores clave (Box: Los informadores cualificados (informadores clave)). Cualquiera que sea el contexto en el cual se identifican actores, deben tomarse precauciones metodológicas: 9 no limitarse a la identificación de los actores "institucionales" 9 no limitarse a los actores que tienen una presencia física en un espacio dado 9 no limitarse a la información de algunos informadores clave que pueden influir sobre el análisis/diagnóstico con el riesgo de generar/acentuar las exclusiones, dando falsas imágenes por reticencias. LA CARACTERIZACIÓN DE LOS ACTORES

De acuerdo con la definición dada, las características de un actor son: - La situación donde se encuentra: categoría social, pertenencia y status; - Sus recursos (lo que él “posee”); se incluyen aquí también el capital medioambiental (el biotopo: potencialidades y límites), el capital financiero, el capital material, el capital humano y el capital social (las relaciones, la red de comunicación); En particular, se dedicará atención, no solamente a cuales son, sino también a por que se valorizan. Algunas veces puede asumir una dimensión vinculante y negativa para el actor; por ejemplo, en algunos casos el mantenimiento de las relaciones familiares pueden ser un coste, y en consecuencia un problema, y al mismo tiempo ser un recurso no desdeñable, como en el caso de los emigrantes. - Sus prácticas (técnicas y sociales) y los discursos (lo que hace y como lo interpreta, cual es el significado que le da). Estas prácticas pueden ser convergentes, divergentes y algunas veces originar conflictos entre los actores; - La percepción y la visión que el actor tiene de su propia situación (sus recursos y su medio ambiente, los actores que lo rodean, la evaluación de los riesgos y oportunidades de su situación, etc.); esta percepción depende en si misma de la información que el actor dispone (cantidad, calidad y pertinencia), de sus referencias, su experiencia, su status social, su categoría y sus representaciones culturales y sociales de referencia. Al concepto de actor se le asocia el de estrategia (¿porqué la gente hace lo que hace?). Se trata entonces de entender la estrategia ''de las acciones orientadas en manera significativa''17. Se deben explorar los valores a los cuales los actores hacen referencia y que condicionan el uso/la gestión del territorio y de los recursos (http://www.fao.org/sd/LTdirect/LR96/bonnal.htm).

Sin pretensión de exaustividad sobre el tema de la identificación posible de los actores véase también: Warren P. Survey at-a-distance on Assessment of Stakeholder Participation in FAO Field Programme FAO 2001; Grazia Borrini-Feyerabend Collaborative management of protected areas: tailoring the approach to the context. IUCN; FAO, CIRAD-SAR, IRAM CIEPAC, SIC-Terroirs: Les acteurs et leurs stratégies dans les projets de développement durable et participatif , FAO, 1995 17 Weber (1995): Economie et societé, Plon France

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Sin embargo, son también los factores económicos, sociales y políticos que pueden determinar o influir sobre algunas estrategias de acción más que otras18. Según la definición dada por Losch19 se entiende por estrategia: “el conjunto de las acciones necesarias para conseguir un objetivo. Una jerarquía de acciones y resultados intermedios permite la identificación de la estrategia”. Es lo que se define como estrategia observada, a partir de las prácticas, de los cambios del momento y de las inversiones, a corto o largo plazo. El análisis de las condiciones necesarias para la reproducción de los sistemas de actividad y el mantenimiento de los procesos en curso, permiten definir los márgenes de maniobra de los actores. A causa de las constricciones económicas, sociales, institucionales (sobre las cuales cada actor podrá eventualmente influir con sus acciones, individual y sobre todo colectivamente), se podrá definir un "campo de posibilidades" para cada actor, o grupo de actores que se encuentren en las mismas condiciones de recursos y ambientales y en particular institucional y legislativo, muy vinculante. Así pues, los actores que disponen de un escaso margen de maniobra tendrán prácticas relativamente similares20. A diferencia, los que gracias a sus recursos, o a una mayor distancia respecto a los vínculos institucionales (por ejemplo con las leyes…) debido a su status social, podrán beneficiarse de un mayor margen de maniobra, y tener proyectos, estrategias y prácticas más variadas. Así pues, estos márgenes de maniobra forman ampliamente la posición de los actores. Una posición que los actores ocupan ante la problemática en juego y que a menudo es rígida, y poco evolutiva (se sitúa en el futuro más cercano) y no permite una gran flexibilidad en las gestiones de la negociación. En cambio, buscar la convergencia de los intereses gracias a la puesta en evidencia de los márgenes de flexibilidad de los actores al dialogo y la negociación y, en consecuencia de las visiones sobre un futuro a medio plazo, conduce a la creación de un sentido común (Véase Box Cuales son los márgenes de flexibilidad? Un caso de estudio en Filipinas). La definición de la problemática y también la expresión de los intereses de los actores representan los fundamentos para la formulación de sus márgenes de flexibilidad. Por supuesto para evitar los huecos (gaps) de la interpretación se deberá poner atención en las modalidades de expresión, las fuentes y recortarlos objetivamente para detectar los temas sensibles. El “futuro” para el territorio es el aprendizaje de una capacidad colectiva de los actores, es decir de aquellos procedimientos que permiten integrar las estrategias y expresar los distintos intereses buscando las oportunidades de convergencia21. TIPOLOGÍAS DE LOS ACTORES Establecer una tipología permite realizar el análisis de los distintos actores en juego. Las tipologías responden a una necesidad práctica de reducir la diversidad existente, sin simplificación y generalización excesiva, pero poniendo el enfoque sobre la problematización de las relaciones de grupos. Más que de tipologías de actores, será quizás más pertinente hablar de reagrupaciones, de clasificaciones. Los criterios para establecer grupos de actores pueden ser: 9 las características estructurales, 9 los objetivos, los intereses respectivos ante la problemática examinada 18

Enfoque de ecología política del territorio: Warren, P. (1998): Developing Participatory and integrated watershed management: a case study, FAO Roma; 19 LOSCH (1991) citado por ISABELLE TOUZARD 20 Todo depende claramente de una cuestión de escala 21 LATOUR, 1998 citado por BERTONCIN M., PASE, A. (2001): Attori, acqua e territorio nell'estremo nord del Camerun. Materiali N 23/2001 e 24/2001. Dipartimento di geografia Universitá di Padova

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 9 el poder y sus influencias; recordemos aquí que la definición de poder, corresponde a la capacidad que un actor tiene en hacer actuar otro actor. El poder no se vincula pues automáticamente con los recursos o las constricciones que pueden dar una posición jerárquica superior. Los recursos del poder son la competencia, el control de las relaciones al medio ambiente, el control de las comunicaciones, de los conocimientos de las normas de funcionamiento del sistema. 9 o bien las estrategias22 BOX Cuales son los margenes de flexibilidad ? Un caso de estudio en Filipinas

''In the Philippine case it seems clear that the more time passes the narrower is Malabing Valley and Didipio communities margin of flexibility in view of a negotiated solution of the problem. Increasing income derived from local citrus production as well as the support provided to farmers by local NGOs has raised their selfconfidence and increased financial resource availability. Community leaders in fact say that if the company had rehabilitated the road from Didipio to the market, when it started operations, in 1991, instead of just giving promises, then people would have approved mining operations in the area. The proposal by the mining company to operate with a more environmental friendly technology has received a negative answer from the farmers and obtained the opposite effect of making the community less available for negotiations. This new offer, in fact, only fuelled Malabing Valley and Didipio residents belief that if the company was able to offer a much better technology as a second choice, the third one would surely be even better. So, instead of showing availability for dialogue, they are waiting for that third option. As long as Malabing Valley and Didipio residents will have an alternative way to develop their territory than mining they will choose that one. The paradox of a majority of people against the mining project being threatened by a minority favouring it is not helping convergence. The great imbalance of power, felt by Malabing Valley farmers and made even more obvious by the pressures the mining company is exerting on Didipio residents is the reason of the increasing tension in the area.'' Compilado por Catia Santonico

22 Diferentes actores o grupos de actores pueden tener los mismos objetivos, pero estrategias (=conjunto de las acciones para alcanzar el objetivo) diversas. Se piense por ejemplo a los sem terra y a los grupos indígenas que tienen revalidado para el uso/gestión del territorio y de las acciones puestas en marcha.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Las relaciones entre actores. La acción colectiva, la coordinación y los sistemas de acción El análisis de las interrelaciones entre actores se opera a diferentes niveles: - En el absoluto; Los actores están interconectados a través de relaciones sociales definidas por las estructuras de la sociedad: relaciones entre familiares, relaciones de producción, relaciones de intercambio… De estas conexiones sociales, resultan vínculos de poder, de dominación/sumisión. Por ello, es necesario calificar con precisión estas relaciones, los flujos que se producen (de bienes, servicios, información…) para evaluar objetivamente las relaciones de poder, que están contenidas a menudo en lo no dicho, en lo ocultado. Alrededor de una finalidad, con referencia a un objeto dado (que puede ser por ejemplo un recurso), existen relaciones específicas entre los actores (locales o exteriores). Según el grado de divergencia o convergencia de los intereses de los distintos actores existentes, su complementariedad o su incompatibilidad, se establecen uniones de cooperación, de alianza, o al contrario relaciones de oposición, de conflicto. Los actores pueden conservar entre ellos relaciones de cooperación con respecto a un problema dado (por ejemplo la preservación de un área) y ser en oposición sobre otros temas. « Con la teoría de las redes sociales, se pretende comprender el comportamiento de los actores, analizando el tipo de relaciones que tienen y la manera en que estas relaciones se estructuran » 23. Efectivamente, cuando se pretende comprender los comportamientos y las acciones individuales, el estudio de estas interacciones puede ser un elemento que permite a posteriori definir los intereses individuales de los actores y sus estrategias. Desde este punto de vista, estas alianzas, estas oposiciones, se ven como un plan ya elaborado por el actor, una "práctica social", un elemento de la estrategia seguida para lograr sus objetivos. Muchos trabajos de investigación realizados sobre la negociación, confieren al contexto social y a las coaliciones que pueden formarse un papel que prevalece también en la determinación de los distintos procedimientos de negociación24. Recordemos que las redes sociales alrededor de un recurso dado pueden, con el paso del tiempo y de las interacciones, crear un clima de confianza entre los actores que estaban hasta este momento en una posición antagónica. Un ejemplo concreto: '' En la cuenca de la laguna Merin en Uruguay, los participantes locales, aunque tuviesen intereses muy divergentes (productores comerciantes de arroz, autoridades locales y ecologistas) llegaron a ponerse de acuerdo sobre prácticas innovadoras de gestión de los recursos naturales. Al contrario, los organismos gubernamentales centrales alejados y el personal de los institutos técnicos, que hacían parte de las redes sociales, eran los más reticentes a modificar sus posiciones.''25 Para estudiar la acción colectiva: el concepto de cooperación Se planteará la hipótesis según la cual toda acción colectiva pasa por el establecimiento de formas de cooperación entre protagonistas definidos, de duración más o menos larga. Se adoptará el término de coordinación para calificar procesos donde los actores ajustan conjuntamente sus comportamientos interactuando. 23

ROWLEY (1997) citado por RAMIREZ R. (2001): Analyse des intervenants et gestion des conflits, en DANIEL BUCKLES (2001, sous la direction de): Cultiver la paix. Conflits et collaboration dans la gestion des ressources naturelles, IDRC - CRDI Canada (http://www.idrc.ca/acb/showdetl.cfm?&DID=6&Product_ID=596&CATID=15)

24 25

Ibidem Ibidem

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Para poder ajustar sus comportamientos, y poder evolucionar, el grupo de actores que interactúan deben tener en común normas, convenciones, conocimientos y un cuadro de análisis, que garantice, durante un periodo más o menos largo, esta acción colectiva: es lo que se llama la estructura de coordinación del grupo. Esta estructura de coordinación puede ser institucional, formal; en este caso se trata de un dispositivo que ha podido construirse históricamente de manera endógena, o que resulta de un impulso exógeno (del tipo medidas de iniciativas para la creación de grupos en torno a una cuestión dada, la planificación del territorio por ejemplo). Una estructura de coordinación puede ser informal y puede regular el funcionamiento de una red por ejemplo. Por último, se designa con el término de sistema de acción al conjunto constituido por un objeto de acción determinado, es decir, al grupo de actores en interacción entorno a este objeto, y la estructura de coordinación (las "reglas del juego" internas al grupo) que se establece. Estos procesos de ajuste entre actores no son simples ni lineales; constituyen una sucesión de conflictos y entendimientos, una secuencia de problemas que se presentan en cada actor en términos por una parte de cálculos económicos y por otra de adhesión a una norma común. Desde un punto de vista metodológico, se trata por lo tanto de definir grupos de actores en función de las interacciones que se establecen entre ellos con respecto a un objeto dado, y no de agruparlos según características similares. Se podrán determinar estas interacciones, analizando la circulación de bienes y servicios, de la información técnica y también de la información "más estratégica" (sobre el competidor…), de las ideas,… Así pues, vemos que, identificar los sistemas de acción y analizar su funcionamiento y dinámica, permite comprender las acciones colectivas, y eventualmente estimularlas. Este es uno de los conceptos que deben estar al centro de todo planteamiento participativo, puesto que el animador del diagnóstico será de hecho un componente del sistema de acción26.

Un buen ejemplo de practica de investigación sobre los actores y las formas de acción se encuentra en el texto: BERTONCIN M., PASE, A. (2001): Op. cit.

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BOX: Los informadores cualificados (informadores clave) El acceso a los informadores-clave representa una técnica eficaz para reunir más rápidamente interpretaciones e información diversificadas y profundizadas. Un informador-clave expresa opiniones y análisis sobre la situación. Colabora por otro lado activamente en el estudio orientando hacia otras fuentes de información y formulando nuevas pistas de investigación. Es por medio de las percepciones, juicios y recuerdos de estas personas que el investigador llega a percibir algunas contrapartes en las numerosas observaciones y a detectar, consecuentemenete, tanto la coherencia como la inconsistencia de las observaciones. No obstante, es necesario diversificar la elección de los informadores-clave según su status y su posición respecto a los cambios con el fin de evitar una clara propensión en la recogida de la información y en el análisis de los resultados. Generalmente se seleccionarán entre la gente que posee un conocimiento histórico suficiente del área de estudio, de sus habitantes y de los otros actores que en este territorio operan y/o interaccionan. No hay una manera unívoca de definirlos, ya que eso depende del tipo de información que buscamos (la historia de ese territorio, las relaciones sociales etc.), la escala de la información, las características de los actores y/o grupos de actores que representan o de que nos hablan. Sin embargo, a lo largo del proceso deberemos evaluar y calificar su representatividad y la pertinencia de la información revelada. En paralelo y de manera iterativa, los primeros informadores podrán ayudarnos a definir nuevos informadores, y su contribución será esencial para garantizar el carácter "a demandas abiertas" del estudio sobre la base de una estrategia de investigación-acción . Recordemos que los puntos de fuerza de la utilización de los informadores clave pueden revelarse como puntos de debilidad, visto que sus posiciones estratégicas, sus opiniones, la percepcion que tienen de la realidad, etc., pueden influir en una correcta explicación, observación y análisis. El espirito crítico del experto deberá mantenerse constantemente alerta y eventualmente encontrar formas de triangulación y verificación de la coherencia de la información dada. La bibliografía sobre el tema es muy extensa, pero como ejemplo, se ilustran a continuacion algunos tipos de informadores cualificados: INFORMADOR CLAVE

Funcionarios locales

Personas mayores del pueblo

Jefes religiosos

Mujeres y mujeres campesinas

Comerciantes y hombres de negocios de la localidad

Agricultores “progresistas”

INFORMACIONES BUSCADAS

Estructuras, estrategias y políticas locales, situación general de las explotaciones agrícolas

Desarrollo histórico, tradiciones y costumbres

Ciencias, tabúes, obligaciones religiosas

Integración de la mujer, economía familiar, nutrición y sanidad; Limites sociales, religiosos y culturales como productoras agrícolas Canales de comercialización, cadena productiva, condiciones del crédito, precios

Oportunidades de desarrollo y pré requisitos para su adopción

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2 - LA HISTORIA COMO HILO CONDUCTOR (EL TIEMPO) Analizar y hacer explícito el funcionamiento de un objeto complejo considerado en términos de sistema significa, en primer lugar, estudiar su dinámica evolutiva a través del tiempo y las relaciones que el sistema mantiene con el resto del mundo en sus distintas etapas de evolución. El enfoque histórico aplicado al análisis del sistema territorial, definido como ''modalidad de organización social en función de su relación con el medio ambiente'' (Véase Parte II Capitulo 3 - EL TERRITORIO DE LOS ACTORES COMO SISTEMA Y SU DIVERSIDAD), es fundamental como reconstrucción de la historia de las cosmovisiones de los actores, de sus estrategias de vida, en el seno y fuera del sector agrícola. Así pues, los objetivos de la utilización de un análisis histórico son explicar en un marco coherente las causas de la problemática territorial existente y las visiones actuales de los actores sobre el acceso y el uso de tierras y de los recursos naturales así como reconstruir las dinámicas en curso sobre ese territorio y las posibles tendencias. Lo que permitirá formular las bases para las opciones de soluciones de intervención que deben discutirse alrededor de la mesa de negociación. Recordemos que, para respetar un enfoque holístico y diacrónico, en la compresión de la evolución pasada, presente y futura y las causas/efectos de la misma, no se deberán perder de vista la evolución histórica de las líneas políticas y económicas nacionales e internacionales (la dimensión macro) y sus efectos sobre el contexto y la problemática territorial en cuestión. ¿Qué información buscamos de la historia? Para reconstruir un análisis histórico del sistema territorial (Véase Parte II Capitulo 3- EL TERRITORIO DE LOS ACTORES COMO SISTEMA Y SU DIVERSIDAD), se deberá tener en cuenta una serie de informaciones. Se trata en primer lugar de reconocer las evoluciones del sistema local (agro-ecosistema), como modalidades de organización y usos de las tierras, sus características medioambientales, el grado de antropización, áreas de influencias de los polos geográficos y evoluciones del paisaje. En segundo lugar se trata de observar las evoluciones de los medios y de las fuerzas productivas considerando los conocimientos técnicos, las herramientas, la productividad laboral etc. Asimismo, el análisis de la evolución de las relaciones sociales es un componente fundamental para registrar las dinámicas que hay en juego en el territorio: los flujos de intercambios, las redes de interdependencia, los sistemas de diferenciación social y las adaptaciones/modificaciones de los usos y costumbres, las lógicas y estrategias de vida de los protagonistas, las modalidades de administración territorial etc.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Como ejemplo la información siguiente se refiere a un proceso de análisis histórico aplicable en un Diagnóstico de Sistemas Agrarios:

H I S T O R I A

1) AGRICULTURA GANADERIA

2) AGRARIO

Itinerarios técnicos: métodos, instrumentos, organización del trabajo, ambiente, calendario agrícola, superficies cultivadas, tecnología, población etc. Enfasis sobre los medios y las fuerzas de producción Formas de apropiación, explotación y de valorización del territorio. Paisajes agrarios (agro-ecosistemas): Cambios y causas. Apreciación sobre el estado de salud de los recursos. Modalidades históricas de la organización y de las prácticas de uso de las tierras. Énfasis sobre las relaciones de producción y las tipologías agrarias

3) ECONOMICO

Síntesis de 1 et 2. Énfasis macro y micro económica de la cadena productiva, la distribución y la circulación en el sector agrícola y de la ganadería

4) CIVILIZACIÓN RURAL

Dominio social, económico y político de las fuerzas externas al medio rural

¿Qué enseñanzas da el recorrido histórico? De un lado se recopilarán los acontecimientos locales y externos que, con respecto a la problemática analizada, mantienen relaciones o tienen impactos en ese territorio, y esto se tendrá que hacer con mucha atención con el fin de obtener explicaciones rápidas y simplificadas; por otra parte se tratará de reconstruir: • • • • • •

La evolución de los regímenes de tenencia de la tierra, en términos de normas (formales o consuetudinarias) de acceso y uso de las tierras27; La evolución de la cobertura del suelo y uso de las tierras y de los recursos (las fotografías aéreas, las imágenes de satélite pueden ayudar, pero no son estrictamente necesarias); La evolución de los sistemas de producción y agrarios; La evolución de la estructura demográfica; La evolución de las estrategias de vida de los actores; La evolución de las relaciones sociales y relaciones de fuerzas entre los protagonistas y con los órganos públicos.

Es necesario también considerar las evoluciones de las políticas económicas nacionales, el mercado y sus perspectivas, las dificultades y las oportunidades en relación al contexto internacional, contextual izando cada acontecimiento local a los acontecimientos globales28 . Para cada actor, debemos considerar su papel en relación a los acontecimientos y las dinámicas. Se analizará también el momento histórico en que las instituciones o las organizaciones presentes en el territorio (Estado, ONG etc.) jugaron un papel importante, como y porque. Es decir, que será también importante entender la historia de los proyectos / programas (del Estado, de los agentes del desarrollo etc.) aplicados en la zona de interés, o, mejor dicho, que implicaron a los actores analizados.

En algunos casos la reconstrucción histórica de un conflicto de tenencia puede mostrar las posibilidades de resolución desde un punto de vista legal, con una afirmación de derechos integrando la mayoría de las veces « Estado de derecho » y sistemas de derecho tradicional 28 Hay muchos estudios sobre el tema. Véase por ejemplo : PACHECO, P. (1998): Estilos de desarrollo, deforestación y degradación de los bosques en las tierras de Bolivia CIFOR/CEDLA/TIERRA Bolivia

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA El siguiente esquema29 ilustra las relaciones dialécticas entre los tres elementos.

Acotencimiento

Dinamicas

Actores

Box: Ordenamiento territorial municipal: una experiencia en el oeste boliviano En el marco de la colaboración entre el Municipio del Alto y Medio Pirai, el SEARPI, el organismo responsable de la gestión de la cuenca, y la FAO (proyecto GCP/INT/542/ITA y el Servicio de los regímenes de tenencia de la tierra) se elaboró un diagnóstico territorial, con un análisis sistémico histórico enmarcado en una perspectiva de investigación-acción participativa ''Las variables - clave seleccionadas con esta finalidad fueron: la cobertura del suelo, es decir la distribución espacial en el territorio de los elementos naturales y antrópicos más significativos; las dinámicas de población, relacionadas con el crecimiento natural y con las migraciones; la estratificación social, es decir las relaciones entre diferentes grupos sociales que se pueden distinguir sobre la base de la riqueza, el status y la etnicidad; las estrategias de vida de dicho grupos, lo que incluye los recursos, las capacidades, y las actividades necesarias para ganarse el sustento (y capitalizar) a nivel del hogar1; la organización política, es decir las modalidades a través de las cuales las comunidades locales se relacionan entre ellas y con las instituciones municipales, departamentales y nacionales. A raíz del debate sobre la jerarquización de estas variables, la definición holística del territorio como resultado de las interacciones complejas y multifactoriales nos llevó a concordar que ninguno de estos factores desempeña (desempeñara?) por si solo un papel más importante que otro en la estructuración del territorio. Para identificar las posibles causas/efectos que pudiesen explicar la situación actual era necesario considerar:

La evolución histórica de la interacción entre los cinco grupos de variables; y

La influencia de los factores externos a lo local (en particular, los mercados y las políticas regionales y nacionales) sobre el proceso de cambio.

Con la finalidad de desarrollar escenarios futuros, se planteó identificar a través del prisma de un análisis histórico las tendencias de medio periodo y proyectarlas hacia el futuro próximo, según un modelo global y diacrónico.'' Proyecto Inter-regional para la Participación en la Conservación y el Desarrollo de las Tierras Altas (GCP/INT/542-Bolivia). Estudio de caso redactado por Patrizio Warren Op. cit.

Taller Venezuela, 2001

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 3 - EL TERRITORIO DE LOS ACTORES COMO SISTEMA Y SU DIVERSIDAD (EL ESPACIO Y SUS INTERCAMBIOS) Durante estos últimos treinta años, en las ciudades de los países del Sur se ha producido un incremento de tipo exponencial de su población30, debido a un crecimiento demográfico general incontrolado y a un éxodo rural masivo, resultante de la agravación de la crisis agrícola31, de la acentuación de las disparidades regionales, sobre todo las infraestructuras y las oportunidades productivas, y de la actuación de las políticas nacionales que favorecen ciertas áreas y polos de atracción a detrimento de otras. A partir de los años ’60 (en algunas zonas solamente en los años ’80 y ’90) el sistema rural empieza una profunda reestructuración, tanto en los países del Norte como del Sur. En primer lugar se redefine el mismo concepto de ciudad, paradigma de la modernidad, y la dialéctica tradicional que opone la ciudad al campo, interpretada como relación funcional e integrada. El modelo de “ciudad/industria en expansión'', capaz de organizar el territorio según sus necesidades, entra gradualmente en crisis32. Este fenómeno es principalmente el resultado de la aparición de una asimetría entre las unidades de producción y las unidades de consumo, antiguamente coincidentes, que generan lo que comúnmente se llama "los bolsillos de exclusión potenciales”33. La creciente urbanización provoca una dilatación enorme del espacio urbano, sin gran coherencia ni lógica, sin límites ni fronteras predefinidas. Del modelo de Von Tunen, centrado en la ciudad, se pasa a la idea de la “peri-urbanización”, caracterizada tanto por un crecimiento dimensional de la ciudad que invade el campo que la circunda, que por la difusión de los modelos de instalación del estilo urbano y ciudadano en el campo34. Este fenómeno implica efectos evidentes en la organización misma del territorio, con repercusiones sobre las superficies rurales limítrofes e incluso sobre las más lejanas, haciendo necesario, antes de todo, reinventar el concepto de ruralidad, representado por una ampliación del espacio urbano, llamada también urbanización difusa35. Los espacios y las distancias entre el centro rural y el urbano se van reduciendo debido a interacciones, interdependencias, reacciones, contaminaciones recíprocas y competiciones en el uso de los recursos humanos y naturales. Nuevos actores sociales pueden hacer su aparición sobre el territorio, defendiendo sus intereses, intentando interpretar los puntos de fuerza y debilidad de los otros y elaborando estrategias pertinentes a las cuestiones que se ponen. Ellos contribuyen a los cambios de los equilibrios regionales y en algunos casos a la explotación/valorización del territorio y de sus 30

Se calcula que en 2025 cerca el 60% de la población mundial vivirá en las zonas urbanas. Habrá un crecimiento de la población que alcanzara’ 4,7 miles de millones de personas, con un aumento de 2,2 miles de millones respecto al 1995, principalmente en los PVD. World Urbanisation

Prospects: the 1996 revision (UN, numero: E. 98. XIII.6,1998) MAZOYER ET ROUDART (1997): Histoires des agricultures du monde, Seuil, París 32 ''Durante o século XX, o processo de desenvolvimento tornou simplista essa dicotomia, substituindo -a por uma geometria variável na qual passaram a ser cada vez mais cruciais as aglomerações e as microrregiões. Duas categorias que se misturam no caso das regiões metropolitanas, mas que podem ter relações bem diferentes nos outros casos. As microrregiões que envolvem uma aglomeração nãometropolitana também tendem a ser essencialmente urbanas. Mas as microrregiões que só abrigam centros urbanos e/ou vilas “rurbanas” podem ser relativamente rurais, ou mesmo essencialmente rurais, quando predominam ecossistemas dos menos artificializados.'' CNDRS (2002): Op. cit. 31

Zonas donde nada se produce y el consumo es insignificante Sobre el tema véase: CECCHI ET BASILE, 2001; D.L. IAQUINTA AND A.W. DRESCHER 2000, dans FAO Land Reform Bulletin 2000/2; PAOLO GROPPO 1997, dans FAO Land Reform Bulletin 1997/2 35 El territorio urbanizado se define como: ''el conjunto de aquellas áreas mas o menos extendidas donde las actividades y los asentamientos urbanos se mezclan con espacios aún no utilizados que a menudo se resienten culturalmente, socialmente, económicamente, ambientalmente de las urbanizaciones'' (Relación numero 4: ''hacia una nueva ruralidad para las áreas peri-urbanas del sur del mundo''. Franceschetti et al. , 1999). Según Cavalcoli hablando de peri-urbano ''(...) no se habla de periferia. El termino advierte que no estamos frente a una estructura jerárquica, que premia las áreas en relación directa con la distancia al centro, sino frente a una estructura compleja que está alargando jerarquías y funciones a un territorio vasto, del que esta rediseñando papeles y significados ''. 34

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA recursos intensificando la competición por el acceso a las tierras y las tensiones sociales; nuevas obligaciones, problemas y dificultades de gestión resaltan, poniendo la cuestión de la necesidad de una nueva dimensión y forma de colectividad local. Como excepción y para la diferenciación del resultado y la peculiaridad de expresión de las distintas regiones, se pueden mencionar ciertos ejemplos: nuevos emigrantes, pastores nómadas o campesinos a la búsqueda de tierras, nuevos y viejos actores de los proyectos y de los programas de las agencias de desarrollo36, empresarios de la madera, representantes de las multinacionales farmacéuticas, emprendedores mineros y petroleros, especuladores inmobiliarios etc. Las nuevas dinámicas de transformación estructural en curso nos obligan a interpretar de manera integrada la complejidad del sistema en análisis. En este contexto se tratará pues, de acercarse al sistema territorial interpretándolo como un método de organización social en función de las relaciones con el medio ambiente y los recursos. ‘‘El interés no es la organización social en sí, sino la expresión de esta última en el territorio en relación al acceso, el uso y la gestión de los recursos naturales y humanos. ‘‘ 37 Efectivamente, con el interés enfocado en el sistema territorial se supera la atención prestada únicamente a los sistemas de producción de unos productores cada vez "más desorganizados y más segmentados". Por consiguiente, se transforma la manera de interpretar la relación del hombre con la tierra, algo más que una relación como simple instrumento productivo. Sobre este tema, se considerarán múltiples y distintas variables (el acceso, el reglamento de éste, la soberanía alimentaría, los alimentos transgénicos, las cuestiones de género, el uso y la gestión sostenible medioambiental, sugeridos por ejemplo por el Orden del día de la Vía campesina y la Campaña Mundial de la Reforma agraria), según los contextos históricos, socioculturales, políticos y económicos de los distintos países/regiones. En primer lugar, es importante concebir el territorio como un concepto holístico, más global que la concepción de espacio. El territorio deja de ser el soporte físico de las actividades humanas, para transformarse en un sistema complejo donde interactúan factores ambientales, económicos, sociales, políticos y culturales. En este sentido, el territorio es multidimensional, característica que queda explícita en la siguiente definición: “El territorio es el espacio de asentamiento de una comunidad, el hábitat de una población, y encierra también su dimensión social, económico y cultural. Se ve afectado por las actividades socio-económicas que la sociedad desarrolla en el mismo, considerando tanto su ocupación física, como el ejercicio político sobre el mismo y el derecho a su uso”38. En segundo lugar, interpretando el territorio como un espacio geográfico socialmente y históricamente construido, se puede decir que: como construcción de los actores sociales, no existe el territorio "per se", sino may bien un territorio cobra interés y determinado valor, en función del grupo social y cultural que lo analiza y transforma progresivamente, de los niveles tecnológicos disponibles, de las ideologías imperantes, las funciones tomadas en consideración etc. El territorio es un espacio de apropiación colectiva a través de las representaciones, por lo tanto, es identificando estas últimas que podremos ordenarlo en función de criterios preestablecidos. En este caso el objeto de estudio privilegiado serán las modalidades según las cuales se construye ese territorio, lo que se llama también la territorialidad o (término que se acerca) el sistema territorial.

Un ejemplo interesante en este sentido se ilustra en el trabajo : BERTONCIN M., PASE, A. (2001). Op. cit. GROPPO P. (2001): Sistemas agrarios: hacia un nuevo enfoque territorial ? Presentation au Taller Venezuela 38 Las reflexiones presentadas en este párrafo traen inspiración del documento sobre el tema del territorio, su ordenamiento y planificación presentado por GOBIERNO DE CHILE Sistema Nacional de información ambiental SINIA-CONAMA (Abril 2000). http://www.conama.cl/recurso_naturales/visiones.htm. 37

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Una consecuencia directa de esta definición es que sobre un mismo espacio varios actores pueden dar un sentido a territorios diferentes. Este aspecto implica por otra parte que el territorio de la población puede ser diferente al territorio jurídico o administrativo: las dos visiones no siempre coinciden. Esto se relaciona directamente con el tema de las identidades culturales asociadas a los territorios39 40 En términos espaciales y temporales, el territorio es también una proyección, lo que significa que debe ser comprendido a través del pasado-presente-futuro. (No solamente en un sentido estático, lo que "es" en la actualidad, lo que ha estado y lo que será, sino también interpretado desde un punto de vista dinámico, lo que "va siendo": porqué es así, cómo ha llegado a serlo y cómo se puede evaluar). De esta manera, además de los conocimientos de los recursos — naturales y humanos—y de los aspectos medioambientales de un territorio, se analizarán las expectativas, la percepción, las imágenes y los proyectos que la sociedad ha depositado en él, considerando todos los actores posibles. Tal sistema: “lo podemos comprender analizando el conjunto de transacciones, de luchas entre los distintos grupos de actores formados para su apropiación, de su utilización y su transformación''.41 Desde un punto de vista metodológico se identifican dimensiones distintas de análisis, sin autoexclusión, en el estudio del territorio: - Una dimensión sectorial (estática, objetiva, funcional) que valorizará un estudio espacial de los componentes físico - geográficos, socioeconómicos, o técnicos y productivos. Estos describen el territorio generando una zonificación en áreas homogéneas desde el punto de vista de la problemática observada (como “las piezas de un rompecabezas'', dice Bonnemaison, 1996); es el ejemplo de las zonas agroecológicas, nacidas por superposición de los parámetros géo-morfológicos, climáticos, ecológicos que zona por zona nos muestran los límites y las potencialidades relativos a un uso/gestión determinado, o bien la zonificación ecológica y social (Ecological Economical Zones FAO) etc. (Véase: ¿Cómo cartografiar las variables? Cómo zonificarlas?) - Una dimensión histórica sistémica, conducida a través de la visión de los actores interesados, y al mismo tiempo dinámica, en la cual el territorio no se describe por polígonos o bloques, por zonas homogéneas yuxtapuestas, sino más bien por ''polos (geográficos) y caminos''. La representación del territorio en este sentido es reticular, es decir expresada en términos de flujos y de intercambio, marcado por geo-símbolos más que por fronteras. Finalmente recordamos que no solamente la cultura local puede influir sobre el uso del territorio, sus transformaciones, su dinámicas, sus equilibrios (o su destrucción / afectación). Efectivamente el análisis territorial deberá considerar las influencias económicas y políticas macro (nacionales o internacionales). Esto permitirá establecer las relaciones de cada uno de los niveles de análisis con respecto a la problemática examinada, así como los aspectos clave de las interrelaciones (convergencia y/o divergencia, influencia positiva y/o negativa etc.) ascendiente (del micro al macro) y descendiente (del macro al micro). 39

Acerca del tema han escrito antropólogos como BONNEMAISON (1996) y BADIE, citados por ISABELLE TOUZARD No se puede excluir la hipótesis contraria, es decir la posibilidad que la pertenencia a una unidad administrativa-territorial pueda crear identidades culturales. 41 ECKERT (1997) citado por ISABELLE TOUZARD. La OFICINA ASESORA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE DE COLOMBIA (1998ª), a défini le territoire comme “el escenario físico y ambiental de los procesos de desarrollo sostenible”, et déclare que: “el territorio es más que un mero receptáculo 40

o soporte físico de las actividades sociales, económicas y culturales del hombre, constituyendo por lo tanto una construcción social e histórica, resultado de las relaciones sociales que se expresan en diversas formas de uso, ocupación, apropiación y distribución del territorio”.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Se tratará también de incluir los cambios históricos locales del territorio y su uso, no perdiendo al mismo tiempo de vista los cambios estructurales, de las líneas económicas y políticas del país en examen, dictados a menudo por las dificultades internacionales. ¿Cómo cartografiar las variables ? Cómo zonificarlas ? Para analizar el funcionamiento del sistema territorial en cuestión, el enfoque espacial da una base común de reflexión a los distintos temas territoriales, y permite leer los sistemas complejos. Efectivamente una de las cuestiones que a priori se presenta es: ¿cómo representar la complejidad y al mismo tiempo abastecer el análisis con una reproducción en el espacio (es decir en una superficie georeferenciada) de las variables en cuestión (económicas, geo - físicas, sociales, culturales, estáticas o dinámicas)? Sin embargo, debemos recordar que no estamos interesados en una cartografía global del sistema territorial en sí, sino que nuestra clave de entrada al análisis territorial se centra en el problema definido, lo que no excluye la diversidad de estos aspectos. Eso significa que el reto de la representación cartográfica del problema será plurifactorial, con dimensiones ciertamente cuantitativas, pero sobre todo cualitativas, abriendo el camino de las perspectivas plurales para tratar el mismo problema. Una vez identificado el problema este será el filtro a través del cual leer y representar las variables de interés. Sigue estando todavía abierta la idea de la construcción de un indicador sintético resalte la complejidad y pluridimensionalidad del problema mismo, evidenciando las distintas visiones que tienen los actores. Sin pretender ser exhaustivos ni dar una respuesta unívoca, a continuación presentamos distintos ejemplos de representación cartográfica, desde las más clásicas hasta las que tratan la complejidad de las cuestiones operativas que se proponen en el planteamiento definido: • ¿Cómo cartografiar las conexiones existentes, los flujos y las redes, las polaridades, los lugares y los recorridos (representaciones reticulares del territorio)? • ¿Cómo estudiar, analizar, cartografiar las tendencias (evoluciones demográficas, sociales, económicas, culturales y medioambientales)? • ¿Cómo cartografiar las distintas percepciones de los recursos y las representaciones del territorio por los actores (productores agrícolas y no) y los retos estratégicos de distribución y uso/gestión de los recursos? • ¿Cómo representar las superposiciones y los riesgos de presión y competición para el uso de los recursos? En las definiciones más clásicas establecer una subdivisión en zonas significa dibujar conjuntos subregionales, zonas, dentro de las cuales se presenta una cierta convergencia de los caracteres naturales, técnicos, sociales, humanos, casi homogéneos o muy cercanos. En los Diagnósticos de los Sistemas Agrarios y también en los Diagnósticos Eco-sistémico42 el objetivo de esta actividad es definir y localizar las dificultades y las potencialidades de los sistemas productivos/agrarios y/o de los biotopos (unidades agro-ecológicas) y socios económicos (Ager, saltus y silva: superficies productivas individuales, superficies comunes, zonas de reserva natural), que interfieren e influyen en las dinámicas de los distintos sistemas. Se habla de :

''Agro-ecological Zoning (AEZ): The division of an area of land into smaller units, which have similar characteristics related to land suitability, potential production and environmental impact'' Y 42

R. de MARCHI, R. ALTISSIMO (1996): Méthode d'évaluation de l'écosystème pour un développement durable des zones rurales, Land Bulletin 1996 (http://www.fao.org/sd/LTdirect/LR96/demarchi.htm)

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''Ecologic-economic zoning (EEZ): A kind of zoning which integrates physical land resources elements with socio-economic factors and a wider range of land uses in zone definitions''43 En estos enfoques para detectar los factores locales (en las situaciones comunitarias o el Farming Household Systems) se deberán adoptar escalas crecientes de observación que, por transportes sucesivos, o bien al responder a las diferentes necesidades de análisis, nos llevan del estudio regional al estudio de una explotación o parcela44. Es evidente que la subdivisión en zonas es una herramienta muy práctica que permite también destacar, sobre la base del problema definido, sus características y magnitud, y los Ámbitos de Recomendación de Intervención. La subdivisión en zonas presentada no es una representación de los sistemas productivos o de ganadería como sistemas puramente técnicos. La superposición de los datos sociales y económicos sobre los aspectos medioambientales y técnicos da un marco más completo del estado actual y, también, de las tendencias observadas y las proyecciones. Ahora bien, si ademàs de la reconstrucción del “rompecabezas territorial” sobretodo nos interesamos de la COMPRENSIÓN HISTÓRICA DE LAS DINÁMICAS, DE LOS FLUJOS, DE LOS INTERCAMBIOS, para reconstruir también las tendencias futuras, la síntesis regional final permitirá destacar las fuertes relaciones entre espacios distintos (atracción, polarización, jerarquías) y la especificidad de algunos mecanismos ante los cambios de escala (especialización, crecimiento, concentración) etc. A continuación se muestra un ejemplo de las fases de un estudio espacial así dibujado45: -

Poner en evidencia y comprender las dinámicas de uso del suelo en el tiempo y definir una tipología de los paisajes, de las actividades y de las estructuras de producción; Analizar los factores (producción, organización, innovación, sistema socioeducativo) que garantizan una rentabilidad de las explotaciones agrarias y la existencia de ventajas comparativas a escala regional; Evaluar la importancia y la naturaleza de las disparidades espaciales en relación con los métodos de utilización del suelo (pasado, presente, futuro); Establecer relaciones espaciales con los indicadores de cambio demográfico, social y económico; Determinar las zonas de fuerte transformación del espacio agrícola: fraccionamiento, degradación, deforestación y reconversión; Analizar los parámetros que inducen las fuerzas migratorias definitivas o vinculadas al trabajo: estudiar sus influencias sobre la modificación de la estructura demográfica, en el mercado laboral, sobre la formación de zonas atractivas o repulsivas y sobre la dinámica del uso del suelo: determinar las zonas de fuertes transformaciones del espacio agrícola bajo e punto de vista de las producciones y los recursos; análisis espacial de las disparidades y de su modo de regulación; Cartografiar las variables económicas y su relación con los parámetros sociales y demográficos; Considerar la función de las pequeñas y medias ciudades sobre el desarrollo de la región. Estudiar su papel en el acceso a los servicios, la polarización de las actividades y la generación de crecimiento (determinar las zonas atractivas y repulsivas, estudiar su

Service de Land and Plant Nutrition Management (AGL) FAO: http://www.fao.org/docrep/W2962E/W2962E00.htm; et FAO (1993): assessement for national planning: the exemple of Kenya FAO Soil Bulletin 67. Rome (http://www.fao.org/docrep/T4590E/T4590E00.htm) 44 Sur le thème voir: RAYNAUT CL., KOECHLIN J., BRASSET P., CHEUNG CH, STIGLIANO M. (1988) Le développement rural de la région au village: analyser et comprendre la diversité. GRID France 45 Sometimes the FHS or the RD are synonymous with agro-ecological zones but this is by no means certain.

Agroecological

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA accesibilidad en término de infraestructuras y comunicaciones, cartografiar las relaciones migraciones - estatuto urbano - zonas en fuerte cambio etc.) ¿QUÉ SIGNIFICA REPRESENTAR ESPACIALMENTE LAS PERCEPCIONES Y LAS ESTRATEGIAS DE LOS ACTORES? Los dos ejemplos abajo presentados abren la cuestión de la representación espacial que no solo puede ser única y objetiva (es decir, elaborada por los técnicos), sino más bien viene determinada por las culturas, las informaciones o incluso los mitos o las representaciones colectivas o las realidades más étnicas46. De ahí la dificultad de conceptuar la noción de representación espacial. En numerosos casos, se encuentra que más allá de los límites geográficos, administrativos e históricos de un territorio se pueden reconocer otros fenómenos que actúan y que nos ayudan a definir los límites insospechados. Es el ejemplo otorgado por una investigadora francesa47 que analiza en su estudio a las poblaciones nómadas del Kerala. Al seguir los ritmos de las poblaciones y al escuchar a los interlocutores sobre el matrimonio, el trabajo, la política, las prácticas religiosas, las leyendas y los sueños, definió tres fenómenos principales en la definición de los límites territoriales percibidos: los trayectos de los animales, la fabricación de los tambores y dos festivales. En este caso, es a partir de esta información que se puede reconstruir la visión que cada actor tiene del territorio: es el descubrimiento de la existencia de lugares portadores de sentimientos diferentes; que la región puede ser no un espacio único y bien definido sino una suma de lugares, con una tercera dimensión vinculada a las redes sociales o culturales; que más que hablar de límites reales se hablará de un espacio a geometría variable, con discontinuidades. El método de zonage à dire d’acteurs48 es un ejemplo que se basa en los conocimientos que los actores locales y regionales tienen de su territorio. Se trata de formalizar estos conocimientos con el fin de crear las mejores condiciones para un debate sobre la gestión colectiva y la adaptación concertada. Alguna consideración más: El uso de las tecnologías de representación espacial (por ejemplo los sistemas de información geográficos) permite abordar el tema del almacenaje y gestión simplificada de la información múltiple, del tratamiento de la información, la combinación, la superposición y la síntesis posible de la información de distintas fuentes y escalas. Las nuevas tecnologías y la representación espacial informatizada permiten por lo tanto comparar las problemáticas territoriales en juego. Sin embargo, además del discurso de la tecnicidad, se trata aquí de considerar los límites de su utilización en las elecciones: elección sobre todo económica, social, cultural y política. (BOX: Los Sistemas de Información Geográfica: potencialidades y limites; BOX: Land Information System) Los actores a menudo están poco implicados en la espaciales y son normalmente o abastecedores de resultados. ¿Una participación activa de los actores en la concepción los riesgos de indiferencia o incomprensión y valorizar estas nuevas tecnologías?

producción de las representaciones información o espectadores de los de las representaciones podría reducir mejor las potencialidades del uso de

BRUNET R., FERRAS R., THERY H. (sous la direction, 1993). Les mots de la Géographie, dictionnaire critique. Reclus-La Documentation française, 3° Edition. France 47 CORINNE PROUVOST GIRON: limites administratives, limites historiques et limites perçues, These de doctorat (http://www.ajei.org/downloads/ajcss/2000/pruvost.pdf) 48 CLOUET (2000) cité par BEAULIEU, N. JARAMILLO, J. (2002): Vision, actions and request across administrative levels: a methodological proposal for strategic planning in territorial development, CIAT Colombia & La Maison de la Télédétection, France (http://www.prgaprogram.org/download/var_repor_beaulieu.pdf)

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Si uno de los problemas procede de la verdadera apropiación de estas herramientas por los actores, el principal peligro viene de la posición del investigador - nunca neutra - en un proceso de desarrollo. ¿No existe el riesgo de ser instrumentalizado y no servir más que de fianza científica a una argumentación de actor sobre la cual no siempre se ha tomado? Asimismo, el concepto de especialidad es limitado: ''se constata que los actores tienen una concepción borrosa del espacio que cambia o evoluciona según las circunstancias. ¿No sería necesario buscar formalizaciones del espacio que tengan en cuenta la variabilidad de estas percepciones, más que intentar traducirlas en un espacio euclidiano y en una representación normalizada? La representación cualitativa del espacio y el razonamiento espacial podrían proporcionar las bases de tal formalización, donde son mas caracterizadas las relaciones espaciales (de orientación, de distancia, topológicas) que los objetos espaciales''49

SYLVIE LARDON & PATRICK MOQUAY (1999-2000): Modèles spatiaux pour le développement territorial , Synthèse du Séminaire INRACemagref-ENGREF. France (http://www.engref.fr/MSDT.doc)

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BOX: Los Sistemas de Información Geográficos: potencialidades y límites Una vez efectuada la recolección de las informaciones provenientes de fuentes diferentes, estas se tratarán, clasificarán, interpretarán para poderlas utilizar como instrumento de diagnóstico y análisis. La diversidad del tipo de información recogida induce a la necesidad de estructurar una clasificación y una categorización de los datos (cuantitativa - cualitativa, creación de indicadores, variables, modelos). Se plantea también la cuestión de la fiabilidad de la información y la validación de su tratamiento. El recurso al tratamiento informático de los datos constituye un medio técnico innovador, facilitando la organización, la comprensión, la representación espacial y la síntesis de los resultados. El GIS es el instrumento que acompaña todo el proceso de diagnóstico y análisis e incluso de negociación. En particular sirve para medir y cartografiar los cambios que se producen en el territorio y para evaluar los impactos en términos de riesgos ambientales y las tendencias, gracias a la posibilidad de estudiar la magnitud de los fenómenos y de extrapolar las observaciones a otras áreas. El GIS integra una gran cantidad de datos de distintas fuentes, y permite un acceso rápido y fácil a la configuración de las situaciones temáticas requeridas. Esta tecnología facilita el planteamiento participativo, insertando las preferencias del los distintos actores y extrayendo las zonas de tensiones, de apropiación abusiva y otras informaciones que describan los espacios donde debe intensificarse el proceso de negociación para solucionar los problemas. Con respeto al uso de este instrumento informático hay que evidenciar ciertas limitaciones. Estas, se sitúan principalmente al nivel del control de la tecnología y de la manipulación del tratamiento de datos que condicionan la presentación de los resultados obtenidos. Su aplicación genera costes relativos al funcionamiento básico que definirán según los casos y las situaciones la oportunidad de su recurso. La cuestión sobre las posibilidades efectivas de un uso de estas herramientas para un verdadero empowerment de los grupos más marginados (social o geográficamente) sigue abierta. En primer lugar: ¿Cómo hacer efectiva la posible transferencia de las tecnologías? Efectivamente, hay muchos casos de estudio sobre el tema de la appropriateness en el uso de esta herramienta que conceptualizan distintos modelos para su disponibilidad con la finalidad de reforzar las organizaciones básicas de la sociedad civil y que consideran las alternativas a los usos convencionales. Estos ultimos van de la integración de los relatos y conocimientos locales (se habla de tecnological-etnographic researchs) al dibujo (directo y/o participativo y en colaboración) de sistemas de apoyo a las decisiones. (Véase por ejemplos los trabajos presentados en el

Meeting

empowerment,

marginalization

and

Public

Participation

GIS,

Santa

Barbara

CA,

1998

http://www.ncgia.ucsb.edu/varenius/ppgis/papers/). Muchos ejemplos muestran de todas formas los efectos negativos que la adopción de las tecnologías puede tener sobre la cohesión de los grupos, creando nuevas disparidades para diferencias de acceso a la información y a las herramientas de gestión de éstos. Asimismo, estas herramientas informáticas implican algunas rigideces en cuanto a su utilización concreta. En particular su disponibilidad y las posibilidades de acceso son administrados por consideraciones financieras y por la disponibilidad y las capacidades de los expertos locales para la instauración y la gestión de las estructuras de apoyo necesarias. Además, si por un lado el GIS es un instrumento que favorece una co-costruccion de la información, for blending indigenous and Western-based knowledge systems, se plantea también la cuestión de la legitimidad de estas contaminaciones en la cultura indígena de los sistemas de pensar occidentales (se habla en algunos casos de nuevos sistemas de soberanía o bien de colonialismo scientifique1). Recordemos que algunas de estas consideraciones se abren también a otras tecnologías, por ejemplo el uso participativo de las imágenes satélite, fotos aereas ect. como fuentes de datos y instrumentos de análisis o bien la posibilidad de utilizar el programa informático simplificado de análisis multicriterial como instrumento de aprendizaje para comprender la estructura de los problemas y explorar las causas y las opciones de resolucion. Sin pretensión de exhaustividad, en el ANEXO I se presentan algunas referencias bibliográficas sobre el tema. 1

CASHMAN (1991) en MELINDA LAITURI (1998): Marginal Societies and Geographic Information systems, travail presentado en el Meeting on Empowerment, Marginalization and Public Participation GIS, California

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BOX: Land Information System A computerized LIS is defined […] as being: A system for managing land related information that uses modern technology to create and maintain an up to date land related data base and to disseminate resulting land information, and is ultimately controlled by the surrounding organizational, institutional and social framework. Land Information Systems need not be computerized; however the advent of computerization has meant that most LIS are being computerized in order to capitalize on the advantages of using computers - such as easier data storage, more efficient data retrieval and dissemination. […] It is recognized that LISs have traditionally been initiated and implemented by government agencies in industrialized countries, with the main objective of improving the administration and management of their land resources and government systems (land registration, land taxation, land administration, planning, land subdivision, local government administration and the management of utilities and services). Land tenure is an important factor in the management, administration and use of the land resources of any country and as a result is a key issue in the creation of a LIS. Normally, the LIS has been applied in areas where land is held under "western"-style laws but there is no reason why the same concepts of informed management and administration should not be applied to all lands, irrespective of which land tenure system they are held under. Ezigbalike and Benwell (1994) have suggested that applying cadastral concepts to customary tenure areas has tended to reform the customs to fit the western concepts, with some cultural costs. In order to ensure that the LIS will be relevant to the needs of the community, the cultural dimension should be considered when incorporating customary tenure rights into the LIS. Where customary tenure has been formalized and/or codified it is expected that the attributes of land that are incident on such customary tenures could be accommodated, as is done in Fiji. Informal features of customary tenure, however, are yet to be systematically documented and included into an LIS. A major problem with customary land tenure systems, however, is that they are not homogenous but differ from place to place. Western land tenure systems can be classified into a few types. With any investment, the investor wants a guarantee, or at least a reasonable expectation, of a good profit margin. Therefore it is encouraging for vendors of LIS-related technology and services to invest in the development of products for a few types, assured of a large market. Investing in the development of systems that provide for the needs of customary tenure jurisdiction is not as attractive. This may explain why designers sometimes prefer to reform customary land tenures rather than design systems for them. Customary land tenure concepts do not have direct equivalents in English (and other European languages) and are therefore regarded as complex, unclear and uncertain. Because of these conceptual difficulties, they seem not to lend themselves easily to computerization, but this is only a technical problem, and technical problems have technical solutions. The more serious problems with incorporating customary land tenure into an LIS are the economic, social and policy problems Fuentes: MELE E. T. RAKAI, IAN P.WILLIAMSON, Implications of Incorporating Customary Land Tenure Data into a Land Information System, Trans Tasman Surveyor, Vol. 1, No. 1, 29-38, 1995 available on the Emalus Library Online Documents Collection - Pacific Law I. CHUKWUDOZIE EZIGBALIKE, M.T. RAKAI AND I.P. WILLIAMSON Cultural Issues in Land Information Systems (http://www.fao.org/sd/LTdirect/LR96/EZIG.HTM)

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 4- LA PARTICIPACIÓN EXPRESADA EN TERMINOS DE IMPLICACION ACTIVA "Somos testigos, hoy en día, de la aparición de un nuevo paradigma del desarrollo, en el cual se arraiga una nueva terminología, con palabras clave como: descentralización, democracia, autogestión, sostenibilidad, equidad, participación,.... Este cambio de términos y conceptos implica una determinada redefinición de los papeles y responsabilidades así como de los poderes entre el Estado, el privado y las organizaciones. Asimismo para que haya cambio de las instituciones, es necesario una perspectiva a largo plazo y un método de aprendizaje a la vez paciente y exigente."50 Si el desarrollo se entiende como proceso de cambio social y cultural51, cualquier intervención se tendrá que dar de la forma más apropiada. En este sentido por apropiación entendemos adaptación a la situación local y también adopción por parte de las poblaciones locales, para garantizar la continuidad de la realización. Es decir, poner la sociedad civil en situación de análisis, de propuesta, luego de arbitraje a lo largo del proceso de elaboración del proyecto. Las formas de la participación Como ya han descrito algunos autores y en distintos estudios52 existen distintas modalidades de formulación de un enfoque participativo: - la participación / encuadramiento donde la población cuenta sólo en función de las acciones acordadas; en este caso el participativo es sólo una etiqueta, una simple disertación de método para legitimar las organizaciones - en particular delante de los donantes; - la participación/ división de los costes donde se considera a los beneficiarios como un recurso que se puede movilizar en la perspectiva de una racionalización de la gestión; el participativo pasa a ser un pretexto para una participación financiera o material de los locales en los programas de desarrollo que se decidieron y se planearon sin una consulta preliminar; - la participación/ concertación que se apoya a su vez en la necesidad de una comunicación y también en el reconocimiento de los conocimientos técnicos locales. la participación de la población no se da en la definición de los objetivos, sino en las modalidades prácticas de realización; - la participación destinada a: “restituir a la población un poder de iniciativa y de decisión en la selección y en la puesta en marcha de las acciones y programas que se refieren a su futuro; eso significa que el Estado y otros participantes reconocen a los agricultores como actores del desarrollo, socios de pleno derecho, y no como objetivos de un proyecto externo o medio para poner a la práctica decisiones tomadas sin consultarles”.53 En esta acepción, se da resonancia no sólo a la formación, la comunicación, la realización de análisis y diagnósticos consensuales, negociados, sino también a dos aspectos constitutivos del desarrollo participativo: “el empowerment, término que se basa en la pedagogía de Freire, orientándose hacia la necesidad de impulsar, sostener las capacidades de la gente a entender, poner en tela de juicio y resistir a las razones estructurales de la pobreza gracias al aprendizaje, la organización, la acción, y el ownership, la apropiación por parte de las comunidades locales de las actividades de desarrollo, la descentralización de decisiones y administrativa, el control 50 51 52 53

CHAMBERS R. (1997): Whose Reality Counts? London, ITDG TOMMASOLI M. (2001): Lo sviluppo partecipativo, Ed. Carroccio Italia CHAMBERS R. (1997): Op. cit. ; http://www.fao.org/ag/agl/fieldpro/tun028.htm

Ibidem

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA de las acciones de las estructuras administrativas y la equidad social.''54 En este sentido, una reflexión interesante de ciertos autores como Branca y Latour55 habla de transformar la organización a la participación en una participación a la organización, en una trayectoria de aprendizaje a la construcción de colectividades, pasando: “de un hacer para implicar y responsabilizar a un identificar las condiciones para querer y poder participar”56. Será muy importante pensar en unos indicadores de la participación. Efectivamente de manera muy superficial, cuando se evalúa el grado de participación de una propuesta, de una acción, de un programa, se piensa que el éxito depende del número de encuentros (meeting) con la gente o del número de personas que participan en las reuniones, o en la implicación en término de horas, energías, dinero asignado, pero sobre todo deberá preocuparse de los indicadores que evalúen el grado de implicación y fortalecimiento (empowerment) y de apropiación (ownership)57. Una ultima consideración que debemos hacer sobre los métodos participativos es la orientación local que tienen (en la mayor parte de los casos, hablar de participación es hablar de comunidades locales), sin una conexión entre las acciones planificadas y las políticas regionales.58 Implicaciones metodológicas Hay numerosas metodologías participativas comúnmente utilizadas. Rápidamente recordamos las principales y su evolución histórica: • A falta de información fina y de verdadera participación (''windshield survey'')59, el Rapid Rural Appraisal (RRA) poco a poco fue substituido por las técnicas y los métodos del Participatory Rural Appraisal (PRA), con el fin de aumentar la implicación directa, en término de empowerment y control sobre el proceso y los instrumentos de los actores (Chambers, 1997). • El paso hacia el método del Participatory Learning and Action (PLA) destaca la atención de crear para los actores oportunidades de aprendizaje de uso de las herramientas a aplicar para la planificación y la acción, y no solamente para la evaluación preliminar. Esencialmente se trata de un esfuerzo educativo para adultos. No obstante, algunas experiencias PLA permanecen demasiado orientadas hacia la simple recolección de datos e información. • En el pasaje desde PLA al Linked Local Learning (LLL), los actores que orientan el proceso son una coalición de actores pertenecientes a los distintos sectores, que se juntan con la finalidad de crear y reforzar las relaciones para la acción. El aprendizaje adquirido a nivel local se comparte con las autoridades y todos los sujetos que operan a ese nivel y esto se comprueba a todos los niveles y entre todos los niveles. Las discusiones y los debates constituyen la más importante parte del proceso donde se parte de las situaciones locales buscando lo que funciona y lo que no funciona60.

54 55 56 57

FREIRE, P. (1971): la pedagogia degli oppressi. Mondadori Milano BRANCA (1996), LATOUR (2000) citados por BERTONCIN, M. y PASE, A. (2001): Op. cit.

Ibidem

Sobre el tema participación, reflexiones y casos de estudio, véase : PATRIZIO WARREN (1998): Op. cit.; FAO (1997): La Dynamique des Sociétés Rurales Face aux Projets Participatifs de Développement Rural: Réflexions et Propositions d'Action à Partir d'Expériences d'Afrique de l'Ouest. FAO http://www.fao.org/docrep/V9860F/v9860f00.htm BORRINI-FEYERBAND Beyond Fences Seeking Social Sustainability in Conservation http://www.iucn.org/themes/spg/beyond_fences/beyond_fences.html, BEAULIEU N. et JARAMILLO, J. (2002): Op. cit. 58 BEAULIEU, N. y JARAMILLO, J. (2002) : Ibidem 59 CHAMBERS R. (1999a): Relaxed and participatory appraisal notes on practical approches and methods. Notes for participants in PRA familiarisation workshops in the second half of 1999. Brighton, UK 60 LIGHTFOOT, C., RAMIREZ, R. Y NOBLE, R. (1999) : Putting the learning into participatory approaches : four dimensions to understand, ISG Canada (www.ids.ac.uk/eldis/isg/isg.html). Ver tambien: http://www.pdforum.org/ramirez26.html

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Se recomienda adaptar y diversificar las formas de organización de la participación: 9 comenzar desde las primeras fases un proceso de sensibilización y comunicación continua; 9 implicar con mayor fuerza los actores, sobre todo los más débiles en términos de capital humano, asociando, a lo largo del camino previsto, procesos de formación - acción; 9 adoptar una estrategia de investigación - acción en la conducta del diagnóstico; 9 usar los métodos ''sistémicos suaves'', favoreciendo las herramientas de recolecta, tratamiento, análisis y de presentación cualitativas de datos, o que de todas formas sean accesibles y aceptables por la población implicada; 9 diseñar un nuevo papel de experto, del cual serán más importantes las aptitudes a escuchar, a la creación de un clima de confianza etc., que las capacidades de extracción de datos (Véase Box: el nuevo papel del experto); 9 establecer grupos de control (los llamados Comités o Grupos de Trabajo) activos y disponibles para facilitar la apropiación (ownership) del proceso hacia la tabla de negociación (''owning a problem situation'', ''owning the resources to adress it '')61 9 incitar la responsabilizacion de los actores implicados, con el nombramiento de uno o más animadores que garanticen la circulación y la transparencia de la información y el desarrollo del proceso; 9 organizar, gracias a asociaciones estratégicas en la sociedad civil (ONG, OSC), la comunicación a todos los niveles y la formación. ''Definimos la participación como constituyente de la resolución constructiva de las comunicaciones negativas o conflictos y el resultado de las comunicaciones positivas o de solidaridad que movilizan y dinamizan los elementos de un sistema (o grupo de personas) a organizarse para la realización de intereses comunes.''62 La comunicación entre los actores a todos los niveles se presenta como un factor fundamental para la organización (o creación en algunos casos) de las relaciones sociales y definición de la dirección de estas, con la finalidad de realizar una efectiva implicación y un fortalecimiento que en proceso de participación hará posible llevar los actores hacia la tabla de negociación.

Fuente : BOUKHARI MOHAMED-HAMID y MEKNES ENA 63

RAMIREZ, R. (2001): Op. cit. BOUKHARI MOHAMED-HAMID y MEKNES ENA: Quelle http://www.sante.gov.ma/Hebergements/smsm/santecomun/quelleorganisation.htm

organisation

pour

quelle

participation?

Ibidem

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Es importante recordar que una intervención no puede nunca ser neutra. Paradójicamente, algunos proyectos dichos participativos generan fenómenos de exclusión. Efectivamente, un apoyo a algunos grupos de población, en las comunidades, puede generar o exacerbar celos, deseos, exclusiones, desequilibrios a veces peligrosos en las transformaciones inducidas en la estructura social local. Por ejemplo ya se constató, a raíz de las intervenciones externas que se destinaban, del aumento de la violencia en contra de las mujeres como respuesta a un fortalecimiento de su poder contractual en los equilibrios entre los sexos en las comunidades. "Una fuerte participación de los actores locales en las distintas fases de los proyectos puede ser contradictoria con la consideración privilegiada de la situación de los grupos más vulnerables ya que puede reforzar las dinámicas sociales dominantes o preexistentes y puede agudizar desigualdades. En este caso el enfoque participativo puede inducir directa o indirectamente una fuerte exclusión de los grupos de actores más vulnerables en los mismos proyectos concebidos para su fortalecimiento, y reforzar a largo plazo su sentimiento de fracaso o su desaliento"64. La adopción de una estrategia de investigación-acción ''Como objeto de las ciencias sociales, el concepto de participación de las poblaciones locales mira a la tradición intelectual de la sociología de las organizaciones. A partir de los años '50-'60 se formularon algunas metodologías de indagación aplicadas de investigación acción y de investigación participativa65, (...) mientras que otras, como la investigación acción participativa, tuvieron origen en Asia y América Latina, bajo la influencia de las teorías de Paulo Freire. Estas últimas se basan en el concepto de concienciación, realizada por investigadores y activistas implicados en los movimientos básicos (...) y se construyen sobre un vínculo muy fuerte entre participación, conocimiento y poder (...) ‘‘.66 Los objetivos de una investigación acción participativa son: • ''generar un conocimiento socializado'' de las problemáticas territoriales, respetando y revalorizando los múltiples conocimientos y las tradiciones locales, integrando a estos últimos las nociones técnicas y científicas cuando son útiles al análisis y a los diagnósticos; • facilitar la introducción de estos conocimientos socializados en el proceso de cambio social y político, iniciado por las mismas poblaciones sobre la base de la percepción que ellas tienen de su propia realidad (obviamente no siempre uniforme entre los distintos actores).67 La investigación - acción participativa se presenta principalmente en forma de actividad social. La comunicación es la condición necesaria para acceder a la investigación. Algunas recomendaciones metodológicas se hacen indispensables: 9 el saber debe unirse a la práctica (“learning by doing”); 9 el reconocimiento mutuo de los conocimientos puede confluir en un saber colectivo; 9 el conocimiento del investigador es diferente del de los interesados, pero no es el único conocimiento posible. Las principales características de esta opción son:

CHAUVEAU, J.-P., LAVIGNE DELVILLE, PH., (1998) : Communiquer dans l'affrontement. La participation cachée dans les projets participatifs ciblés sur les groupes ruraux défavorisés, en: DELER, J.-P., et al., (1998) : ONG et développement. Société, économie et politique, Karthala,

Paris 65 WHYTE (1991) citado por TOMMASOLI (2001): Op. cit. 66 TOMMASOLI (2001) : Op. cit. 67 FALS BORDA, O., (1988): Knowledge as People's Power New Delhi

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA El uso de métodos de investigación y análisis de la información comprensibles, aceptables y fácilmente recolectadles y repetibles por las poblaciones, orientados hacia la toma de decisiones y la acción y una efectiva apropiación (ownership)68; Un nuevo papel del experto, que no debe simplemente extraer la información, sino facilitar un proceso que permita a la población beneficiara producir el conocimiento necesario: de planificador a facilitador de los procesos descentralizados de toma de decisiones (Véase Box El nuevo papel de los expertos: el orientador e honest broker), con nuevos estilos de trabajo, más inductivos, flexibles, y con nuevas aptitudes; Una colaboración, comunicación y transmisión continua de la información entre los investigadores y los actores, capaz de promover una reflexión conjunta, una sensibilización y un aprendizaje mutuos (algunos autores hablan de ''aprender a aprender''); la promoción de actividades formativas bien sea para los técnicos (Cernea69, habla de proyectos de capacity building así como de la formación de los expertos en el proceso participativo in situ con el fin de evitar ''la retórica del participativo''), ya sea para los actores, o para los dirigentes y los representantes locales70; un nivel de análisis menos profundo que en los estudios académicos convencionales (realizados sin la participación de la gente, en un proceso lineal, a partir de una hipótesis hasta las conclusiones, con notorios gastos de tiempo/recursos/energías) pero sin ser simplista, puesto que el diagnóstico participativo se limita a la descripción de bienes y servicios presentes en las comunidades; una simplificación hecha posible por el análisis de la realidad local y de los antecedentes históricos, sin perder de vista la integridad de la situación territorial; el desarrollo a las acciones de mediación destinadas a establecer relaciones de colaboración/asociación entre los actores locales, las instituciones y los actores externos que permitirá orientar técnicamente la definición de criterios y medidas para un ordenamiento territorial participativo, así como contribuir a la identificación de las oportunidades reales de apoyo financiero existentes a nivel descentralizado.

Sobre las técnicas, las herramientas, los métodos de la investigación acción participativa se pueden consultar el Anexo I CERNEA, M. M. (1991): Putting People First: Sociological Variables in Rural Development. Edition. New York: Oxford University Press for the World Bank 70 Como ya hemos señalado un aspecto fundamental para garantizar la viabilidad del proceso es la creación de capacidades locales 69

2nd

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA La comunicación y la formación (Construir parternariados) Durante todo el proceso, se prestará una atención especial al refuerzo y a la formación por una parte de las instituciones locales que deberán encargarse de la dirección de las intervenciones después de la tabla de negociación, una vez que los expertos terminen su acción, y por otra de las poblaciones en peligro, y de los grupos específicos más vulnerables (mujeres, jóvenes, ancianos) que serán los beneficiarios objetivo de las acciones (de la FAO, de las ONG etc.). Con la finalidad de alcanzar los objetivos arriba definidos, apoyar y fomentar la participación de los actores de la sociedad civil y la alianza con sus representantes - organizaciones de agricultores, institutos de investigación, sindicatos etc. - se revelan fundamentales71. Efectivamente el objetivo de un enfoque participativo, aplicado al análisis y al diagnóstico de las situaciones territoriales complejas y problemáticas, es aumentar en primer lugar la conciencia, el conocimiento, la información de los grupos frágiles. Se define en la ausencia o la debilidad del capital social y humano el cuello de botella para un uso sostenible de los recursos y una posibilidad de diálogo y confrontación constructiva entre los distintos actores. Los instrumentos de la comunicación constante a todos los niveles y de la formación se vuelven determinantes para reforzar el poder contractual de ciertos actores débiles, con el fin de potenciar y hacer efectivo su implicación para la constitución y el funcionamiento de la tabla de dialogo tal como su apropiación de los instrumentos de análisis y acción. Un programa de comunicación y un plan de formación72 deberán acompañar todo el proceso. Para ello la búsqueda de parternariados y colaboraciones de diferente naturaleza con las ONG que operan localmente (o las distintas Organizaciones representantes de la Sociedad civil), resultan ser una modalidad importante del éxito del proyecto. La FAO considera que el refuerzo de la cooperación con las ONG/OSC contribuirá sobre todo a: - "apoyar la validez y la equidad de los procesos de aprobación de las políticas y decisiones que se desarrollan bajo el auspicio FAO, garantizando el tener en cuenta los intereses de todos los sectores de la sociedad civil que deben dar su apoyo;" - obtener una mejor eficacia en los proyectos de campo que aprovechan la experiencia de las ONG/OSC en los ámbitos como los sistemas participativos, los medios de lucha contra la pobreza y de la agricultura sostenible, tanto sobre las capacidades de actuar con rapidez y flexibilidad como para prestar asistencia a los grupos más vulnerables; - hacer que el trabajo de la FAO sea más transparente y conocido por un público más amplio; - distribuir y obtener nuevos recursos, como fruto de la complementariedad. Desde el punto de vista de las ONG, la cooperación con la FAO aporta las siguientes ventajas: - prestar a los agentes de la sociedad civiles un apoyo técnico e institucional; - ayudar a repetir en otros lugares las gestiones experimentadas por las ONG; - aumentar el acceso de la sociedad civil a la información; - extender las posibilidades de adoptar decisiones a los funcionarios públicos y a los responsables de proyectos." 73 71

Algunos ejemplos de posibles formas de enlaces y refuerzo de la concertación entre representantes de las Naciones Unidas, Gobiernos, Sociedad Civil, ONG (Grupos temáticos de trabajo sobre el desarrollo rural y la seguridad alimentaría, por ejemplo) se encuentra en FAO (2002) : Créer des partenariats pour parvenir á la sécurité alimentaire, FAO, Roma 72 Sobre el tema de la comunicación participativa y la educación/formación se han escrito muchos textos. Sin exaustividad recordemos a continuación : FAO (1995) : La comunicación: clave para el desarrollo humano FAO, Roma; FAO (2001) : Participatory Communication and Adult learning for rural developement, FAO, Roma ; Proyecto GCP/TUN/028/ITA Op. cit.; BORRINI-FEYERABEND, M. G. (1997) : Op. cit. 73 FAO (1999): Politica y estrategia de la FAO para la cooperacion con las organizaciones no gubernamentales y con las otras organizaciones de la sociedad civil, FAO, Roma. Véase también: http://www.fao.org/tc/NGO/index_en.htm

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Al seguir la óptica participativa aquí arriba mencionada, se observa que: o Es importante trabajar conjuntamente para reforzar una transmisión de la información y de la comunicación tanto vertical (ascendente y descendente, entre los técnicos, las autoridades/instituciones y la sociedad civil) así como horizontal (entre los distintos representantes de la sociedad civil, o directamente, entre los distintos actores en juego). En este sentido, las ONG ejercen la función de primer orden en los programas de intercambio, análisis, difusión de la información, gracias a las experiencias y a los resultados más consolidados en el trabajo al campo, mientras que la FAO, organización de naturaleza institucional, podrá facilitar y servir de intermediario en el diálogo con los respectivos Gobiernos (nacionales, y también regionales y/o de las autoridades locales) y en las asambleas intergubernamentales. Además la FAO, gracias a su experiencia especialmente en algunos contextos (Asia meridional, por ejemplo), podrá asumir el ámbito de la asistencia técnica y la creación de capacidades para las mismas ONG/OSC, tanto sobre el tema de la comunicación como sobre lo de la educación. La implicación de las ONG locales (OSC) puede garantizar la viabilidad y la sostenibilidad de las intervenciones (los resultados del diagnóstico, directos e indirectos; la planificación de las intervenciones a corto/medio término etc.) Los ciclos de formación se ocuparán de la formación de los actores locales, tal como de la formación de los formadores/animadores, que deberán, después del primer diagnóstico, garantizar el apoyo técnico a las intervenciones y más tarde a la posible reformulación de las opciones para una renegociación. Finalmente los Gobiernos regionales y locales también estarán interesados en los programas de formación en la medida en que deberán asegurar la durabilidad de las posibilidades de diálogo entre los distintos intereses y la puesta en ejecución y el apoyo a las intervenciones decididas. o La actitud principal del experto (FAO y no FAO) se concentra en las facultades del honest broker (Cf. Box El nuevo papel de los expertos: el orientador e honest broker). Recordemos que el trabajo continuo de sensibilización se revelará muy importante, con el fin de consolidar las relaciones entre el experto, el equipo formado para este diagnóstico y el comanditario, para mejorar las relaciones y la aceptación entre el personal y los actores locales y finalmente para promover la construcción de puentes de comunicación entre los mismos actores (dentro de o entre los grupos).

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 5 - LA MESA DE NEGOCIACION HACÍA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL “Las prácticas de concertación constituyen un método de gobierno y programación necesario para perseguir un desarrollo territorial sostenible, que responda a las exigencias efectivas y a las visiones de los actores que actúan y/u interactúan en el territorio. La tabla de negociación será el organismo principal de orientación, en el cual materialmente se desenrollará el parternariado local más amplio (entre las comunidades locales, los sujetos públicos, los representantes locales de categoría, los privados etc.) y dónde los actores sociales, en forma de participación y cooperación, podrán examinar conjuntamente las problemáticas y las potencialidades del territorio.”74 En una perspectiva de búsqueda de consenso, es decir cuando los participantes convergen sobre una finalidad común - la de la resolución colectiva de problema y la construcción de una visión compartida basada en estrategias negociadas - la preparación y el establecimiento de las condiciones favorables a la negociación remite un largo proceso de sensibilización, comunicación, participación y de empowerment como claves motrices. Los nuevos enfoques de la negociación centrados en la resolución de problemas suscitan desde hace algunos años un vivo interés en los teóricos de la negociación colectiva: salir de la obsesión del resultado con una solución "win-win" dedicándose más al método que a los beneficios obtenidos. En la negociación colectiva el primer principio es tratar separadamente las preguntas de las personas y los desacuerdos que son objeto de los debates entre las partes. Un proceso de relaciones requiere actitudes de respecto y confianza mutua por parte de los participantes en la mesa de negociación, es decir un debate honesto y abierto que reconoce la legitimidad del papel de defensa de los intereses. El segundo principio, que constituye según Fisher y Ury75 la piedra angular del planteamiento de negociación razonada, es concentrarse en los intereses en juego y no en las distintas posiciones. La táctica de coerción, de manipulación de la información que acompaña la toma de posición desempeña un papel determinante en el proceso en detrimento del intercambio de información y el debate de los intereses de las partes que están al centro del planteamiento de negociación razonado. El tercer principio de la base negociación razonada consiste en imaginar, un gran abanico de soluciones antes de tomar una decisión. Según Fisher y Ury, es necesario pasar por una brainstorming lo que supone que las partes de antemano hayan expuesto y hayan discutido sus visiones sobre el problema, y en consecuencia dispongan de toda la información necesaria para la elaboración de los distintos escenarios susceptibles de solucionar el problema, teniendo en cuenta los intereses de cada una de las partes. Finalmente el cuarto principio es el de pensar en la viabilidad y la evaluación de los resultados sobre la base de criterios objetivos que las partes habrán definido (leyes, reglamentos, costes...), para evitar los conflictos que puedan derivar de la puesta en marcha de las soluciones previstas. En resumen, este planteamiento de negociación razonado implica tres etapas: 9 La definición y el debate del problema, 9 El examen de las soluciones definidas, 9 La elaboración de una decisión global que debería en algunos casos formalizarse en un pacto social territorial.

Arch. Letizia Palagonia, especialista de la planificacion del desarrollo local – Provincia de Trento – Italia 2002 FICHER y URY citados por REYNALD BOURQUE (1994): Pour un approche réaliste de la négociation raisonnée dans le relations patronales syndicales, Supplément ECRITEAU VOL. 3, No 2 Cahier spécial

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Co-gestión de la información

Co-construcción del conocimiento: Estrategias y recursos analizados y discutidos en colaboración

Condivisión del conocimiento entre los actores

Intercambio de comunicaciones e informaciones

Nuevas capacidades individuales y colectivas

Dinámicas colectivas orientadas hacia la resolución de problemas

Fuente : http://www.tact.fse.ulaval.ca/ang/html/cp/strategies.htm

El acompañamiento de las etapas de este proceso se articula en un clima de respeto, atención y confianza de cada actor, y de las estrategias a través de un intercambio de informaciones (comparación de las diferentes visiones, invitando a una co-construcción de los conocimientos). Se trata de las etapas de un trabajo reflexivo y en perspectiva donde la puesta en marcha aplicada, según Wenger, se manifiesta en acciones concertadas que se insertan en un proceso de planificación estratégica. Es un trabajo productivo donde se aplican estrategias colectivas aptas para solucionar problemas conjuntos. Este planteamiento canaliza las actividades de los sujetos implicados para hacer interaccionar los procesos de participación, y de compromiso, identificación y pertenencia, negociación y apropiación de modo que se pueda eficazmente solucionar un problema. La crítica principal a la teoría de la negociación razonada76 se apoya en la minimización de la importancia de los conflictos de intereses y de relación de poder. Además, subestima el factor confianza previo a la negociación razonada. Entonces, en el planteamiento propuesto, la inversión sobre el capital confianza es uno de los objetivos de base que condiciona desde el principio la constitución de la mesa de negociación para orientar el proceso hacia una resolución común. Desde el comienzo resultan fundamentales la sensibilización, la comunicación, la capitalización de los conocimientos sociales para una apertura al dialogo con una participación, definida y pensada como implicación, fortalecimiento y una apropiación como responsabilizacion reciproca a lo largo del proceso. Esto llevaría a un mayor equilibrio del poder contractual de las partes. Los estudios de caso hacen entender que en numerosas situaciones, la negociación entre varios participantes no es deseable para los grupos que no tienen poder. Los participantes débiles y marginados tienen mucho más que perder en un proceso de negociación donde las divergencias de poder son demasiado grandes para permitir su colaboración, arriesgando ser manipulados y controlados por los grupos dominantes con el efecto final de perder importantes recursos. Sin embargo todos los participantes pueden sacar partido del proceso cuando se

REYNALD BOURQUE (1994): Ibidem

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA establecen claramente las normas y cuando la decisión de comprometerse en este proceso está basada en una información fiable.77

"According to Marc Ross: inequality limits the usefulness of negotiation, mediation and other joint problem-solving processes. In these situations, weaker parties may, for example, withdraw from negotiations but without ultimate benefit; or distrust based on inequality of power may pre-empt constructive discussions even beginning. [...] Attempts to equalize power can take place both outside of arenas of direct interaction between parties (e.g. during a pre-negotiations phase) or within the process themselves. Some examples include: modifying the procedures used to manage or resolve the conflict - e.g. ensuring that what is at stake for the weaker party is better heard by others; a willingness to meet in settings the weaker party feels comfortable with; an adoption of the discussion style of the weaker party78; and adoption of aspects of customary procedures which are familiar to the weaker party79 legal advocacy or action, or political action to change the legal framework of rights to resources e.g. in Nicaragua, through legal advocacy the people of Awas Tingni secured territorial rights to their land according to traditional rules of land tenure80, mobilizing and organizing strategies through forming associations or other local organizations to press claims and defend interests forming alliances with external organizations which provide support and resources - this can take various forms, including legal advice, technical assistance, and training." 81 En este contexto según otros autores una explicitación de las condiciones objetivas de vulnerabilidad de algunos grupos de actores, una exclusión a la participación y un comportamiento que favorece la construcción de las alianzas estratégicas, pueden favorecer a los grupos frágiles82. Se puede de todas formas eludir el problema persiguiendo un objetivo de refuerzo del capital social y humano de los actores hacia la constitución posible de un diálogo abierto a todos alrededor de la mesa de negociación, buscando por ejemplo la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil más cercanas a comprometerse en el apoyo a los actores más perjudicados y perjudicables. El diagnóstico mismo ayudará para la preparación de las posibilidades de una negociación abierta y democrática. Además se debe considerar la dificultad de adhesión de los actores de la sociedad civil a las lógicas de acción pública. Dar su espacio a la Sociedad civil significa primero de todo que esta esté en condiciones de integrar, valorizar y controlar las visiones existentes sobre el territorio, así como la diversidad de desafíos que ese territorio presenta para esa sociedad misma. El principal problema que aparece en esta búsqueda de adhesión de la sociedad está relacionado a las divergencias existentes con el planteamiento territorial de los actores privados, ya que los primeros se movilizan en función de un interés personal (ético, militante, económico, religioso, corporativista...) y que en función de su vivencia, tendrá una lectura particular de lo que debe ser este territorio. A esto se añade también la relativa ignorancia de los procesos y de la lógica de acción pública (una lógica pública de equidad y redistribución se distingue de la lógica privada de rentabilidad)83 77

RAMIREZ R. (2001): Op. cit. ROSS H. (1995): Ibidem 79 MOORE and SANTOSA (1995): Ibidem 80 ANAYA and MACDONALD (1995): Demarcating Indigenous Territories in Nicaragua: The Case of Awas Tingni, Issue 19.3 Cultural survival (http://www.culturalsurvival.org/newpage/index.cfm) 81 MARC ROSS (1995) cité par BEN COUSINS (1996): Conflict management for multiple resources users in pastorilist and agropastoralist contexts, IDS Bulletin Vol 27 No3 82 EDMUNDS D. and WOLLENBERG E. (2002): Disadvantaged Groups in multistakeholder negotiations, CIFOR 83 DATAR - SCET (1999): Fiche 12 Donner sa place a la société civile (http://www.etd.asso.fr/images/pdf/projets_methodologie/methodo_de_projets/12_societe_civile.pdf) 78

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA A continuación se identifican los principales mecanismos puestos en marcha para el éxito de la tabla de negociación: • Deontología del honest broker que lleva el proceso multistakeholder hacia el diálogo entre los distintos sujetos en un territorio y también entre la sociedad civil y las autoridades locales; • Orientación de los márgenes de flexibilidad de los distintos actores; • Prevención de los huecos en la facilitación de la formulación de las opciones de intervenciones estratégicas y en el estudio de viabilidad (económico, financiero, social, medioambiental, cultural) • Constitución de los Comités de trabajo para facilitar el debate y la formulación de las propuestas; • Formación de los animadores de la tabla, que garanticen durabilidad y posibilidad de reanudar el diagnóstico, el diálogo y la negociación, en un proceso nunca completamente terminado porque adaptable e iterativo.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA BOX Un caso de estudio: ilustración del alcance de los pactos sociales territoriales en Italia A partir de la formulación del principio de subsidiariedad de la Carta Europea de las Autonomías Locales, se desarrollaron en Europa distintos ejemplos de programación y gestión de los recursos naturales, humanos y financieros disponibles producidos por la base local y concertados entre los distintos actores, públicos y privados, interesados más o menos directamente por una problemática de un territorio dado. En este sentido, las Cartas del territorio en Francia y los Pactos Sociales territoriales en Italia son la expresión de asociaciones sociales destinadas al desarrollo local sostenible, que tienen en cuenta la diversidad del territorio enfrentada a la proyección de los distintos actores y de sus respectivas visiones. Promovido por los organismos y las comunidades locales, por los sujetos públicos, operativos a nivel local y que representan empresarios, trabajadores y otras categorías implicadas, o bien por los sujetos privados, el pacto corresponde a un acuerdo final entre los distintos actores del territorio sobre la formulación de la elección de las orientaciones del desarrollo en el marco de una coherencia general con la programación de los niveles administrativos superiores. Así pues, sin intención de generalizar a otros contextos sobre las observaciones hechas, los resultados obtenidos y los análisis de las características potenciales de desarrollo, presentamos un ejemplo del alcance de los Pactos Sociales Territoriales, tal y como se pensaron en el contexto italiano y que pueden de todas formas servir de referencia para comprender las finalidades, las potencialidades y los límites1. ¿Cuales son las finalidades de los pactos sociales territoriales? Es el medio ideal para realizar: - Una programación descentrada: El pacto refleja un rebajamiento de una visión TOP don en la aplicación de los programas de planificación territorial y gestión de los recursos humanos, económicos y naturales, proponiendo por otro lado una ocasión de iniciar una promoción de sensibilización a la cultura de responsabilizacion y auto apreciación de las comunidades locales, acostumbradas muy a menudo a una cultura de pedir más que de proponer. Así pues, se podrá por una parte promover una cohesión más amplia y compartir las elecciones de las intervenciones por parte de la entera comunidad, permitiendo también la aparición de nuevas clases dirigentes locales y de nuevos sujetos líderes que lleven las demandas a las exigencias del desarrollo local; - Una programación negociada: Presentándose como la expresión del principio de asociación local, el Pacto se convierte en la ocasión, inicialmente a través de un proceso de Resolución de los conflictos, de confrontación y tratos, de refuerzos y/o creación de los “bienes de relación” y relaciones fiduciarias. La cohesión social será pues el beneficio final producido por la formación de las alianzas entre los grupos de actores y el proceso de diálogo/concertación; - Una programación de las intervenciones (socioeconómicos y/o medioambientales y/o de distribución de los bienes y servicios) integrada: La normativa provincial se esta orientando hoy en día desde las leyes sectoriales (con instrumentos de programación sectoriales) a instrumentos intersectoriales para un desarrollo integrado del sistema. El Pacto Territorial representa por lo tanto un salto de calidad en el camino ya empezado que pedía, conjuntamente a nuevos medios de tipo normativo, nuevas lógicas de programmación incluso aquellas de tipo sistémico. ¿Cuales son las características de los pactos sociales territoriales? ¾ El Pacto social territorial es un instrumento de programación supeditado a las fuentes de programación económico- financieras y urbanística-medioambiental, ya existentes, a nivel regional y nacional. No es pues un instrumento de planificación suplementario, sino una modalidad para mejorar y coordinar el funcionamiento de los instrumentos normativos ya en vigor. En este sentido, no habrá procedimientos ad hoc, o nuevas intervenciones financieras, pero revitaliza de la mejor manera posible los destinados a la programación sectorial provincial, evitando así la pérdida de tiempo de las trabas administrativas burocráticas y reduciendo los costes; La utilización de los instrumentos de “pactisacion” representa un rebasamiento de las concepciones verticales de planificación sobre el territorio así como el tema público local (la provincia, el municipio etc..) pasa a ser uno de los temas de la concertación. A través del medio del Pacto Territorial, instrumento de programación desde abajo, la Provincia Autónoma de Trento confió a las comunidades locales el titular en la formulación de las elecciones de su desarrollo, en un marco de coherencia general con la programación provincial. Se define, así, una política provincial para el desarrollo más atento a los territorios y a sus diversidades, más condicionado para solicitar y apoyar los proyectos de las pequeñas comunidades y empresas menores, más capaz para recoger las potencialidades que el territorio expresa, más eficaz, finalmente, para sintetizar y definir los programas de promoción y apoyo a las empresas en enfrentar la internacionalización de los mercados, buscando también alianzas y acuerdos económicos con otras regiones. ¾ Prevee una pluralidad de los sujetos públicos y privados que contribuyen a la resolución de los problemas locales de forma sinergica ¾ El territorio se ve como un sistema socialmente, medioambientalmente y económicamente integrado ¾ El pacto se acompaña con estudios de viabilidad ¾ No hay pacto si no hay implicación recíproca de las partes interesadas, al menos en una declaración de intenciones sobre las intervenciones futuras mas concretas. Pacto quiere decir pues "compromiso recíproco" confirmado con un contrato. Esto implica que la participación en la formación de las elecciones del desarrollo y en consecuencia en la tabla de la Concertación tiene como fundamento una relacion de paridad, de dignidad entre todos los sujetos implicados portadores de intereses en determinado territorio ¾ ¾

¾ 1

¿Que cosa no deberìan ser los pactos ? un nuevo u otro instrumento de planificación y asignaciones de los recursos, en superposición con los existentes; una suma de las solicitudes no integrada que en el pacto encontrarán solamente un envase; en este sentido el proceso hacia la formulación del pacto deberá considerar de manera esencial y precisa solamente las iniciativas coherentes con la problemática territorial en examen; otro procedimiento burocrático.

Las consideraciones que figuran a continuación se refieren al caso de estudio de los pactos en la región autónoma de Trentino, Italia).

Compilado por Arch. Letizia Palagonia, especialista de la planificacion del desarrollo local – Provincia de Trento – Italia 2002

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PARTE TERCERA : EL PLANTEAMIENTO METODOLOGICO DESDE EL DIAGNOSTICO HACIA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL (PST)

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 1- OBJETIVOS DEL PROCESO HACIA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL 1) Producir de manera participativa un documento técnico del diagnóstico territorial; Facilitar a las colectividades locales el recurso progresivo a los instrumentos de análisis y diagnóstico de las problemáticas territoriales en juego, en constante concertación con los administradores locales para un desarrollo territorial descentralizado; el experto orientará el proceso de diagnóstico con sus conocimientos y aptitudes (y los de los profesionales externos y/o locales que le acompañan) hasta la formulación de opciones para presentar a los participantes de la tabla de negociación un documento técnico preliminar, base de la concertación (es decir base para la co-construcción del "plan" o pacto social territorial) 2) Reforzar el capital social; Facilitar la comunicación y la instalación de un polo local de negociación para reanudar el dialogo y vínculo social entre la sociedad civil y las instituciones locales, con el reconocimiento por parte de los actores institucionales de las nuevas responsabilidades de las colectividades locales y del parternariado entre los distintos actores.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 2- DISEÑO DEL PROCESO POR ETAPAS El siguiente esquema muestra el camino lógico para favorecer las condiciones de apertura de un dialogo territorial y la orientación hacia la tabla de negociación para un pacto social territorial. LA MIRADA

EL DIAGNOSTICO

EL HORIZONTE

Llaves de entrada del diagnostico

Zonificación ecosistémica Análisis de los sistemas de producción / agrarios

Interrelaciones Actores - Territorio

HISTORIA

Actores - Identificacion de los actores

de los actores en referencia a su territorio

Cualificación del territorio

Posición de los actores

Condiciones de apertura al dialogo territorial Sensibilización al proceso de diagnostico territorial

Interés de los actores

Crear parternariados para acompañar la implicación activa de los actores

Marco coherente de las posibles tendencias

Márgenes de flexibilidad de los actores

Formulación de opciones

Poder contractual de los actores más débiles reforzado

Organisación de los mecanismos de la Mesa de Negocición

Territorio - individualizacion de las áreas problemáticas

VALIDACION POR PARTE DE LOS ACTORES DEL DOCUMENTO TECNICO DE DIAGNOSTICO TERRITORIAL

Factores externos que influyen sobre el local: mercados y políticas regionales, nacionales, internacionales

Comunicación y formación

LEYENDA: EL EXPERTO

Parte del proceso orientada por el experto

LOS ACTORES

Parte del proceso conducida por los actores

LAS CONDICIONES

Pre-requerimientos de desarrollo del proceso 60

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 3- EL PROCESO POR ETAPAS La esquematización del proceso metodológico se divide en tres etapas principales: - la mirada: identificación de la situación acercándose al territorio en su conjunto. Esta etapa corresponde a la primera toma de contacto de la situación problemática "para despejar" los caminos hacia los cuales proseguir el proceso de diagnóstico territorial - la comprensión: valoración del territorio. Aquí se trata de una calificación del territorio y de un estudio de los protagonistas para analizar el problema en cuestión y sus causas, para hacer surgir las condiciones que favorecen la confrontación de los márgenes de flexibilidad de los actores propicio para una apertura del diálogo. - el horizonte: expresión de los envites Las condiciones favorables al debate sobre la problemática del territorio tenderán a diseñar los principios de la búsqueda de consenso estableciendo las normas y los mecanismos de la tabla de negociación. Estas etapas persiguen cada una un objetivo principal que agrupa respectivamente una serie de actividades. Estas actividades, mencionadas a continuación, se articulan en torno a los temas fundamentales que aborda este enfoque territorial como los que se han descrito y justificado anteriormente (Cf. Parte II ELEMENTOS LLAVE). Además, estas actividades traducen las numerosas cuestiones a las cuales se deberá enfrentar el experto en el campo para producir el diagnóstico territorial. Las cuestiones que lían el proceso lógico del camino metodológico dibujado se aclaran a continuación. (Cf. PARTE III Capítulo 4 - PARA UN DIAGNÓSTICO COHERENTE) Al mismo tiempo, debemos señalar que estas actividades no se proponen como un listado exhaustivo ni se han ordenado de forma rígida y lineal. Puesto que el proceso pretende ser iterativo, probablemente se tratarán varias cuestiones al mismo tiempo y después de nuevo en función de los recientes elementos recibidos y analizados. Además se subraya la actitud del experto, que deberá afinar su mirada, explorará con curiosidad las dinámicas en juego en el territorio, podrá dudar de la información recibida confrontándola siempre con su espíritu crítico buscando sobre todo la pertinencia del discurso y la coherencia del resultado. Esta actitud perdurará a lo largo del proceso. Es una de las claves que permite desempeñar su papel de honest broker y será una fianza de la eficacia de la metodología propuesta. La importancia del diagnóstico resultante debe procurar sobre todo delimitar un marco coherente de representación de la realidad territorial y su problemática. Para ello el proceso de evaluación y control opera a lo largo del ejercicio. Por consiguiente, los indicadores de control del seguimiento de los objetivos no son definidos a priori, sino siguen siendo abiertos y on going según la valoración del nivel de coherencia evaluada por el experto.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA ETAPAS

EXPLORACION : LA MIRADA

COMPRENSION : EL DIAGNOSTICO

OBJECTIVO GENERAL

Entender la situación general y el problema y sensibilizar el público al planteamiento propuesto 1Precitación de la problemática con el comanditario 2- Identificación, toma de contacto, discusiones preliminares con los informantes calificados para una individualización preliminar de los actores 3- Toma de contacto con los actores, presentación y discusión de la idea de diagnostico territorial negociado y verificación de su disponibilidad al dialogo 4- Definición con los actores de los objetivos del diagnostico y del plan de trabajo a realizar 5- Recogida y sistematización de los datos preliminares necesarios y de las informaciones básicas 6- Buscar las posibilidades locales de parternariado para apoyar la sensibilización y el empowerment de los beneficiarios-objetivo

A- Caracterizar y calificar el territorio gracias también a la visión de los actores implicados

B- Sintetizar, evaluar y representar las fuerzas y las presiones en juego sobre el territorio dado

Diseñar las primeras pistas hacia donde orientar el proceso de dialogo

1- Discusión con los informantes calificados sobre los actores, su historia y sus visiones de la problemática territorial (reglamentación del acceso y uso/gestión de las tierras) 2- Zonificación ecosistemica coherente de soporte para la individualización y caracterización de las áreas problemáticas 3- Discusión mas detallada con algunos actores, grupos y subgrupos focus85 sobre sus visiones del problema, la reconstrucción histórica, las interrelaciones, vínculos, las redes etc. 4- Priorización de los problemas territoriales y análisis preliminar de las causas, según la visión de cada actor 5Recogida de todas las informaciones complementarias, útiles al diagnostico con respecto a las problemáticas mayores

1Sistematización, filtrado y tratamiento, síntesis de datos 2- Análisis de los sistemas de tenencia y de producción 3- Especialización de las informaciones y cartografía de las visiones 4- Especificación y calificación de las relaciones de fuerza86 y de los intereses de los actores 5Análisis de las relaciones problemas/causas 6- Síntesis de las superposiciones, de los riesgos, de los bloqueos, de las fragilidades, de las potencialidades y evaluación de la magnitud y de la intensidad de las dinámicas territoriales individuadalizadas 7- Preparación de un dossier del diagnostico acompañado por las representaciones cartográficas pertinentes 8- Seguimiento de las actividades de sensibilización (formación, comunicación) con los representantes de las OSC, ONG87

1Bases de un proceso de responsabilizacion local para la definición de un destino común a través : de un proceso de responsabilizacion local dentro de la definición de los destinos comunes para la : - Discusión y validación por parte de los actores del documento de diagnostico producido

ACTIVIDADES84

84 85

FORMULACION DE LAS OPCIONES: EL ORIZONTE

Aquí no se diferencian las actividades que se desarrollaran en el campo de aquellas que se llevaran a cabo en una oficina Hablando de focus nos referimos al problema y a la zona problemática que definirán actores y grupos de actores objetivo de la intervención

- Identificación de posibles animadores (promotores) de referencia para conducir el proceso de dialogo hacia el pacto social territorial, reflejando una aceptación colectiva de su rol - Identificación de los Comités de trabajo que reúnan los diferentes actores (como individuos y/o representantes de grupos de actores organizados y no) implicados en el diálogo y que puedan discutir los resultados y intervenir en el diseño/formulación de las opciones 2- Discusión sobre las potencialidades de conversión de los problemas en soluciones, planes, proyectos : coconstrucción de escenarios y propuestas 3- Estudio de factibilidad de las opciones formuladas (a corto y mediano plazo 4- Diseño de la mesa de negociación y apertura de los principios de funcionamiento de esa mesa

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA RESULTADOS ESPERADOS

1- Comprensión preliminar de la situación y del problema 2- Identificación preliminar de los diferentes actores directamente o indirectamente 3- Individualizacion preliminar de las áreas afectadas por el problema 4- Sensibilización de los actores interesados 5- Reformulación con los actores de los objetivos del diagnostico y del Plan de trabajo (recursos, tiempos, material….)

TECNICAS UTILES

Observación participativa Discusiones de grupo Entrevistas semi estructuradas Listados (Lluvia de ideas) Material bibliográficos y cartográficos reperible

1- Zonificación y especificación de las características de la zona problemática 2- Identificación y caracterización de las posiciones de los actores, de los recursos, del valor de estos, de los derechos, de las practicas y de los discursos 3- Definición de las estrategias territoriales de los actores 4- Individualizacion de tipologias de actores 5- Reconstrucción histórica de los eventos, de las dinámicas territoriales y de las visiones y los actores (evoluciones posibles y tendencias) 6Reconstrucción de las interrelaciones, de los vínculos sociales y las redes entre los actores de esa zona 7- Apreciación problemas/causas 8- Constitución de parternariados y puesta en marcha de actividades conjuntas de sensibilización Observación participativa Entrevistas semi estructuradas Técnicas y herramientas PRA (mapas participativos, transectos, diagrama de Venn etc.) Matrices 88 Métodos ECRIS Análisis histórica : análisis participativa de mapas, fotos aéreas, imágenes de satélite etc., Discusiones de grupo, estudios de casos Análisis FODA Materiales bibliográficos y cartográficos

1- Delimitación y caracterización de los sistemas de tenencia y de producción 2- Puesta en evidencia de los intereses y de los objetivos según la topología de actor anteriormente identificada 3- Representación de las fuerzas y del peso del poder de decisión de los actores implicados 4- Delimitación de los márgenes de flexibilidad con respecto al problema 5- Esquematización de las tendencias en acto sobre el territorio (impactos de las diversas tipologias de actores sobre las variables consideradas, riesgos, superposiciones…) y representación cartográfica de la magnitud 6- Memoria de síntesis del diagnostico y cartografía pertinente 7- Evaluación de las actividades de sensibilización

Análisis de problemas (árbol de causa/ problema y árbol solución/objetivo) Análisis de los intereses Análisis de grupo del poder GIS, Bancos de datos, LIS y análisis multicriterial

1- Aceptación y verificación del trabajo de diagnostico presentado - Nomina del (de los) animador (es) - Creación de los Comités de trabajo 2- Formulación de los escenarios (hipótesis de intervención a mediano termino) y de las propuestas de solución : recomendaciones 3- Estudios de factibilidad necesarios 4- Plan de actividades y reglamento de los mecanismos para la apertura y el seguimiento de la mesa de negociación

Discusión de grupo: Análisis de problemas/soluciones/ objetivos Análisis multicriterial Herramientas de perspectiva Herramientas de la pedagogía de Freinet

El análisis de los actores permitirá la Individualizacion de los grupos mas débiles y marginalisados que por primeros serán aquellos por reforzar con la finalidad de permitirles de acceder a un poder contractual aumentado en el momento de la puesta en marcha de la mesa de negociación. Esto se dará gracias sobre todo a la posibilidad de creación de colaboraciones, a través de parternariados, con OSC y ONG que normalmente se ocupan de apoyo y fortalecimiento (comunicación, formación) de las franjas más débiles. 87 Es un proceso continuo que no se desarrolla en una fase precisa 88 OLIVIER de SARDAN J. P., BIERSCHENK T., 1994. Enquête Collective Rapide d'Identification des conflits et des groupes Stratégiques, in Bulletin de l'APAD (Association Euro-Africaine pour l'Anthropologie du changement social et du développement, n° 7 (http://www.fao.org/docrep/V9860F/v9860f05.htm)

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA SOURCES

Informantes calificados Informaciones secundarias

Informantes calificados Actores y grupos de actores Informaciones secundarias

Actores y grupos de actores Documento tĂŠcnico (resultado de las fases anteriores)

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA 4- PARA UN DIAGNOSTICO TERRITORIAL COHERENTE En el desarrollo del diagnóstico territorial, para cada tema abordado, se plantean una serie de cuestiones para poder presentar un documento técnico coherente y también para crear las condiciones favorables al refuerzo de las posibilidades de diálogo. Sin pretensión de ser exhaustivas y sin seguir una línea temporal estricta, figuran a continuación los principales interrogantes que pueden orientar la intervención del experto. PRIMERA ETAPA: LA MIRADA SOBRE EL PROBLEMA, LOS ACTORES, EL TERRITORIO En esta primera fase, se trata de: o identificar las áreas de interacción de los desafíos territoriales potencialmente críticos o identificar los distintos informadores cualificados y los actores interesados o sensibilizar al público a nuestra intervención y facilitar la creación o el incentivo de vínculos de parternariado para reforzar el poder contractual del público débil por medio de proyectos y acciones de empowerment. De esta manera se creerán las bases favorables al proceso de diálogo o clarificar los objetivos y la logística de la intervención El problema Es necesario identificar la situación en la que se pretende intervenir: • ¿Cuál es la índole y cuáles son las características del problema que preocupa a la administración o a la institución que ha pedido una intervención externa (mediante un comanditario) en una zona determinada? • ¿Cómo afecta a los actores dicho problema? • ¿Dónde se encuentra la zona problemática? • ¿Cuál es el territorio interesado; cuáles son sus límites espaciales, sus polos de agregación, atracción y repulsión; y cuáles son los flujos sociales que se manifiestan dentro de él? (Las respuestas a estas preguntas no serán simples porque las interacciones son numerosas.) Atención: el problema y la demanda visto por el comanditario pueden no corresponder a las visiones de los protagonistas. La función del experto/articulador es situar las distintas visiones del problema en un proceso iterativo e interactivo, que se aclaran progresivamente. Como ya destacamos, la propuesta es orientar la identificación de la información y los análisis según los problemas definidos y no ocuparse de manera exhaustiva de todos los aspectos sociales y/o territoriales. Gracias a este análisis y a los debates que suscita, se presta una atención especial a comprobar la pertinencia del problema elegido, por explicarlo y por definir eventualmente los nuevos que hayan surgido. Una buena caracterización del problema ayudará sobre todo en la definición de los objetivos y a medida que se aclare el problema y sus implicaciones, los objetivos también podrán cambiar.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Los objetivos de la intervención La definición de los objetivos y la logística de la intervención del experto permitirán clarificar las reglas del juego entre las partes interesadas. En un proceso iterativo, la recopilación progresiva de la información y la explicación de las demandas y problemas servirán para redefinir normas. • ¿Cuáles son, en función de una determinada situación, los objetivos del diagnóstico del comanditario y del experto? • ¿Cuáles son las demandas y las expectativas de los actores? • ¿Cuáles son las condiciones y la logística (escala de trabajo, recursos disponibles, tiempo, materiales)? Cada actor solo podrá ser catalizador del proceso que lleva hacia el pacto social territorial si éste se incluye en la definición de las expectativas relativas a una intervención específica. Los informadores cualificados • • • •

¿Quiénes son los informantes cualificados en el contexto en examen (Cf. Box Los informadores cualificados)? Dónde intervienen y qué función desempeñan en la situación problemática analizada? ¿Cuál es la relación con los otros actores interesados? ¿Qué se espera poder obtener de los actores? Sugerencia: Con los informadores cualificados, en un proceso iterativo, se trata de: 9 entender el problema en el territorio 9 consultar a los actores afectados directamente o indirectamente '' Una entrevista clásica con informadores clave cubre estos puntos: i) el desarrollo histórico de la región (normas de acceso a las tierras, uso de los recursos etc.); ii) actual rendimiento agrícola básico, frecuencia de las hambrunas en el pasado; iii) técnicas normalmente empleadas o procedimientos y culturas de nueva introducción (cuàndo y porqué); iv) problemas generales, presentes y pasados, cómo los ven; v) tipologías de economías de hogar en el area de estudio.'' (DSA, FAO, 1999)

Sensibilización Se entiende aquí por sensibilización, un proceso de formación a la acción, tal como queda aclarada por la pedagogía de Freire89, aplicada en un sentido amplio, hacia el fortalecimiento, la implicación directa y activa y la apropiación (de los instrumentos de análisis, de los procesos, de las decisiones, de sus destinos etc.) por parte de los actores los más frágiles y los más marginales. La sensibilización se interpreta como un proceso continuo durante todo el proyecto, de la primera toma de contacto con la población local al seguimiento de la edificación de los 89

FREIRE P. (1971): Op. cit.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA parternariados con las OSC que se ocupan de formación y comunicación de los sujetos mas débiles (Véase Parte II Capítulo 4: LA PARTICPACION EXPRESADA EN TERMINO DE IMPLICACION ACTIVA), hasta la identificación de los mecanismos que permitan una participación efectiva alrededor de una mesa de negociación. • • • • •

¿Qué aceptación hay de la intervención en este contexto? ¿Qué posibilidades/disponibilidades al diálogo con el experto y con los otros actores ya existen90? ¿Qué creación de sentido común? (crear una lenguaje común, modalidades de comunicación…)? ¿Con quién? (legitimación y aceptación) ¿Cuáles son los posibles parternariados? (para crear e incitar un apoyo en la acción del empowerment de los mas frágiles de los beneficiarios target, división y difusión de las experiencias mainstreaming...)

Esta primera fase es muy importante para colocar las bases posibles para dar comienzo al dialogo, pero durante todo el proceso paso a paso, iterativamente, los actores interesados serán identificados y contactados y el experto deberá preguntarse sobre: • • •

¿Cuáles son sus disponibilidades/actitudes a la confrontación/diálogo con los otros actores? ¿Son supporters u opositores del diagnóstico territorial participativo y negociado? ¿Están convencidos de negociar?

Material de soporte para situar espacialmente los limites preliminares de la zona (las zonas) problemática (s) • • • • • • • •

¿Cuáles son los criterios para definir y recoger la información necesaria (información del espacio físico, variables socioeconómicas, cuadro político e institucional...)? ¿Cuál es la información disponible? ¿Quién posee esa información? ¿Dónde y cómo recoger la información (Cf. Anexo I: Técnicas y herramientas)? ¿Cuál es la fiabilidad de la información? ¿Cuál debe ser la precisión y el detalle de la información? ¿Cuál es la escala o el nivel de recolecta de la información (cada comunidad? ¿Los espacios periurbanos? ¿La cuenca hidrográfica? ¿Los municipios? ¿Los Departamentos? o ¿las regiones intercomunitarias e ínter departamentales?) ¿Qué información macro (nivel nacional, internacional) es necesaria para enmarcar en el espacio y el tiempo el problema que poco a poco se pone de relieve?

Sugerencias Todas estas cuestiones pueden plantearse iterativamente. La información que debe buscarse estará basada sobre la problemática previamente definida, sus características y/o naturaleza, y también su magnitud. De esta manera elegiremos los temas y la escala necesarios. (Véase más abajo la información de apoyo que se debe encontrar y analizar). Recordemos la importancia de la dimensión de análisis macro (político, económico etc.). Se debe efectivamente considerar la influencia de los factores externos a nivel local (en particular, los mercados y las políticas regionales y nacionales) sobre los proceso de cambio 90

DATAR- SCET (Op. cit.) : ''difficulté matérielle de les intégrer aux instances décisionnelles ou aux groupes de réflexion : car il faut alors tenir compte de leur disponibilité ainsi que de la réserve, voire de la méfiance que peut leur inspirer le monde politique (et réciproquement...)"

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA para comprender bien todas las causas posibles del problema analizado y sus implicaciones. En paralelo, la programación y el marco jurídico de referencia deberán también ponerse en relación con toda acción (Véase Box Un caso de estudio: ilustración del alcance de los pactos sociales territoriales en Italia). Para comprobar y validar la pertinencia y la coherencia de los datos, manteniendo una aptitud de duda constante se efectuará una triangulación continua de los métodos y herramientas utilizados para la recolecta y el análisis. Eso permitirá también respetar los principios de saturación, una invitación a no buscar la exhaustividad ‘por si sola’ (verdadera quimera), sino a buscar información hasta el nivel de profundidad juicioso y productivo en relación a los objetivos91. SEGUNDA

ETAPA: LA COMPRENSION Y LA EVALUACION DEL PROBLEMA, DE LOS ACTORES, DEL

TERRITORIO

En esta segunda fase se trata de: o Dibujar un primer marco, el más crítico y completo posible, de los actores presentes localmente y externos, afectados por la problemática y caracterizarlos, diferenciando sus posiciones, sus intereses y las estrategias que ponen en acto. Se tratará también de incluir las interrelaciones, las relaciones de poder, las dinámicas sociales, económicas, productivas a la escala territorial dada. Eso facilitará la comprensión de los márgenes de debate y flexibilidad posibles; o Crear un apoyo de información (socioeconómico, productivo, eco sistémico) espacialmente delimitado, para comprender mejor la tipología, la intensidad y/o la magnitud de los impactos, de los riesgos y conflictos de los actores sobre los distintos factores en juego; o Reconstruir las evoluciones históricas y las tendencias futuras sobre los principales temas de interés (uso/gestión de tierras, normas de acceso, relaciones a lo largo de toda la cadena productiva etc.) o Diagnosticar el (los) problema (s) y reconstruir un marco coherente de las relaciones causas/efectos, analizar y evaluar las situaciones críticas y caracterizarlas: Superposiciones, malentendidos, riesgos, impactos, fragilidades etc. o Construir los parternariados y las modalidades necesarias para seguir el proceso de sensibilización, comunicación y formación, sobre todo de los actores más débiles, para que puedan activamente tomar parte a la tabla de negociación. Para una simplificación operativa dividimos esta etapa del diagnóstico de los actores, del problema y sus causas y de las tendencias futuras en dos sub-etapas (Véase Tabla las actividades, resultados y herramientas/fuentes de información). Hicimos la hipótesis que esta etapa implicaba dos fases. Se dedicará una primera fase a la localización de la información, bien sea derivándola de las fuentes secundarias o de las fuentes directas, de los informadores clave o efectivamente de los actores interesados. Actor por actor se reconstruirá su interrelación histórica con el territorio y los recursos y su visión del problema y de sus causas. En una segunda fase, el estudio se completara con la evaluación de los datos necesarios para delimitar mejor y describir la situación, analizando conjuntamente a los sujetos protagonistas sus intereses y sus márgenes de flexibilidad para el diálogo. En perspectiva 91

LE MEUR, P. Y. (2002): Approche qualitative de la question foncière Document de travail IRD France; Rappelons-nous de la nécessité de concevoir sur un mode itératif la clarification et la définition du problème des zones intéressées, des acteurs (positions, intérêts, relations). Il en dépendra plusieurs niveaux d'approfondissements de l'analyse des acteurs et de la problématique territoriale. Selon le contexte, les sujets, le temps/coûts/ressources disponibles seront définis. 92

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA se evaluarán también las superposiciones, los malentendidos, los riesgos posibles de conflictos sociales, ambientales etc. El análisis de los actores El objetivo del análisis de los actores consiste en dar la definición de la posición, de los intereses, de los vínculos sociales y de las interrelaciones de aquellos sujetos implicados en el territorio problemático en cuestión. Desde el principio, los informadores cualificados ayudaran a definir y analizar los actores, pero, en un proceso iterativo, paso a paso, se evaluará la necesidad de contactar directamente y de trabajar con los actores mismos para profundizar en el análisis, clarificar las incongruencias en las reconstrucciones históricas (los casos de vida o las confrontaciones entre diferentes sujetos pueden ayudarnos en este sentido) IDENTIFICACION (¿Quiénes son?) • ¿Quienes son los actores (individuales, grupos, subgrupos; actores primarios o secundarios o externos?) • ¿Cómo se manifiesta la legitimidad de la relación de cada actor con la cuestión, su poder reconocido por las autoridades públicas, la urgencia de la demanda93? Atención: si los actores no tienen mucho poder y legitimidad a los ojos de las autoridades públicas, corren el riesgo de ser incapaces de intervenir y de aprovechar la posibilidad de expresarse correctamente. • • •

¿Cómo están implicados los diferentes actores en la problemática? ¿Están afectados positivamente o negativamente? ¿En qué grado?

Recomendación: tener en cuenta los actores presentes implicados en el área problemática directamente o indirectamente. Los que están tocados por el problema o bien ‘‘lo reconocen y sienten como si fuera de ellos’’. • ¿Cual es la actitud frente al problema? CARACTERIZACION (¿Cuales son sus características?): - SITUACION • ¿Qué hacen (principal actividad, otras ocupaciones, división del tiempo de trabajo, de ocio etc.)? • ¿Cómo y donde viven? - RECURSOS Y VISION DEL TERRITORIO • ¿Cómo es el territorio donde viven, se mueven, con que tienen relación ? (limites y diferenciación de un espacio homogéneo) • ¿Cómo lo utilizan (tipo de recursos, materiales, humanos, físico-geográficos …) • ¿Qué les lleva, procura, esta utilización (acciones típicas y sus significaciones) • ¿Cuál es el principal obstáculo a esta utilización? Por qué? • ¿Cuál es su visión del problema (cómo lo describen, sienten, valorizan) • ¿Quién está interesado y cuales son las causas y las consecuencias? - PRATICAS Y DISCURSOS SOBRE EL TERRITORIO – PERCEPCIONES Y ESTRATEGIAS • ¿Cómo hacen lo que hacen ? (conocimientos sociales) • ¿Con quien? 93

Mitchell et al. (1997) citado por Ramirez (2001)

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA • • • •

¿Cuales son sus oportunidades/márgenes de decisión (autonomía de juicio)? ¿Cual es la apertura a una posibilidad de discusión? ¿cuales son sus retos, las ganancias posibles en vista? ¿Cuales son las estrategias de vida puestas en marcha?

- DESDE LAS POSICIONES HASTA LOS INTERESES PARA DELIMITAR LOS MARGENES DE FLEXIBILIDAD • ¿Cual es la posición del actor con respecto al problema? • ¿Cuales son los intereses expresados por los actores y cuales subentendidos? • ¿Cuales son los intereses comunes o convergentes? • ¿Cuales son los márgenes de flexibilidad de cada actor y respeto a que interés? Las interrelaciones • • • •

¿Quien se conoce? Cuales son sus relaciones (directas o indirectas, de colaboración, conflictos, neutras, etc.…)? ¿Cual es su sistema de acción? Colectivo, individual o familiar? ¿Como se desarrollan las redes? ¿Cuales son las interacciones entre los actores locales, entre estos y los externos y en particular con las instituciones del territorio?

A continuación mostramos un ejemplo de estudio de las interrelaciones, elaborado durante el taller de Venezuela, en abril del 2001. Diferenciamos dos aspectos: topología y características de las relaciones. La topología se refiere a los espacios de la estructura social del mundo rural y las características en poder de los actores. Nos referimos tanto al poder político como al poder para desarrollar las capacidades de producción y reproducción de las familias rurales. Topología de las relaciones • política • económica • cultural (incluido el genero) • legal Caracterización (calificación) de las relaciones • Antagónicas (un actor propone desplazar a otro) • Conflictivas (Los actores tienen intereses contrarios en función de objetivos opuestos) • Colaboración • Sinérgicas y complementariedad • Alianza • Dominación /sumisión / subordinación. • Autonomía / dependencia • Imbricación / compartimentación. • Otras 1. Establecer una matriz de las relaciones de los actores. Una para cada uno de los cuatro ámbitos siguientes: Ocupación del territorio; Cadenas agroalimentarias; Poder político; Redes de reproducción de los hogares rurales. También podemos buscar otros temas. Parar cada tipología de relación se debe poner una definición de las características: antagónicas, de sumisión…

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Ámbito Actor 1 Actor 1

Actor 2

Actor n

Político: económico: Cultural (género) : Legal: Político: económico: Cultural (género) : Legal:

Actor 2 Político: económico: Cultural (género) : Legal:

Actor n Político: económico: Cultural (género) : Legal: Político: económico: Cultural (género) : Legal:

Político: económico: Cultural (género) : Legal:

2. Se pueden elaborar también los diagramas de las cadenas agroalimentarias, estableciendo los centros de decisión y los espacios geográficos de los productos. Si hay fuentes secundarias establecer los márgenes y/o valores agregados de los actores (agentes económicos) que intervienen en esta cadena. 3. Diseñar diagramas de Venn (Véase la figura abajo) para los actores sujetos al estudio a definir: • La importancia que ellos le dan a las instituciones gubernamentales y no gubernamentales con que se relacionan. • La importancia que ellos le dan a la intervención de estas instituciones en términos del impacto sobre sus condiciones socio – productivas. • Su grado de proximidad, afinidad e identificación con estas instituciones • El grado de proximidad, influencia recibida (positiva o negativa) con respecto a cada uno de los otros actores. En este ejemplo de Diagrama de Venn94 poniendo al centro las comunidades (rectángulo) se muestran todas las instituciones y los actores identificados por el diagnostico (circulo) que tienen alguna relación, los vínculos con el centro y entre ellos (líneas), la fuerza u intensidad de estos (+ o -). 4. Identificación de personas y/o actores y/o organizaciones que generan conflictos de interés. 5. Síntesis analítica. Hacer un balance de las relaciones entre actores destacando: • Puntos críticos

94 IIRR (1998) citado por CHEVALIER (2001): Stakeholder Analysis and Natural Resource Management, Carleton University, Canada (http://www.carleton.ca/~jchevali/STAKEH2.html)

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA • •

Tendencias, resaltando los cambios que se pueden presentar de acuerdo con la evolución prevista de los contextos micro, mezo y macro de cada uno de los cuatros ámbitos. Potencialidades, destacando las que pueden ser objetos de propuestas según la intencionalidad del estudio.

Fuente : http://www.carleton.ca/~jchevali/STAKEH2.html

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Relación de fuerza y de poder • •

¿Cuales son las relaciones de poder en juego? ¿Cuales son los medios de influencia? (acceso a la difusión mediática, a las fuentes

informativas, al conocimiento, niveles de integración económica, las redes sociales…) Un simple instrumento muy útil para el análisis de las relaciones de poder es la matriz presentada por Chevalier J.95

Análisis del poder : Tipo y Actores fuente Nivel del poder Intereses del poder

Confrontar posiciones e intereses: Puesta en juego e Actores importancia

Posición

Intereses

El análisis histórico Algunas sugerencias para conducir el estudio histórico (Taller Venezuela, 2001): Recuerden que después de haber empezado la conversación con el informador cualificado se debe establecer con él una relación de confianza. La primera demanda desempeña un papel determinante pero será más general; por ejemplo cuál es la situación de la agricultura, del empleo, hoy en día y en el pasado etc. Inicialmente, se puede dejar al informador extenderse en su discurso, pero se deberá concentrar y orientar sobretodo el debate sobre el porqué, que sucedió o debido a que, cuales fueron las consecuencias y no solamente sobre los acontecimientos (cuando y que?). Alguna información secundaria podrá ayudar a comprobar la coherencia de la reconstrucción. Ya dijimos que estamos interesados sobre todo por la reconstrucción histórica de los cambios de los sistemas de producción/agrarios y de las variables socioeconómicas, en la evolución de los ecosistemas (o agro-ecosistemas) y de las variables medioambientales, en la evolución de las relaciones y vínculos de los actores sociales entre ellos, con las autoridades y con el exterior. Estaremos de todas formas interesados también en analizar los cambios históricos de las políticas macroeconómicas nacionales e internacionales, de los marcos jurídicos e institucionales de referencia, que de una forma o de otra puedan explicar o tener alguna relación con la problemática en examen. Resumiendo, las principales cuestiones sobre un tema de análisis de antemano definido (por ejemplo el comercio y el empleo, o las migraciones y el uso de tierras etc.) serán: 95

Ibidem; Para informaciones màs detalladas, visitar también el sitio http://www.iied.org/forestry/tools/stakeholder.html

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA • • • • • • •

¿Cuál es la situación presente? ¿Cuáles son las tendencias de los últimos años? ¿Cuándo se comprobó este acontecimiento? ¿Qué pasó? ¿Quien ha sido implicado? ¿Por qué eso se verificó? ¿Qué va a pasar en el futuro? es decir ¿Cuáles serán las tendencias futuras?

Abajo presentamos un ejemplo de un esquema sintético resultante de este análisis (Véase taller Venezuela, 2001). En la parte de las dinámicas se pueden utilizar flechas que muestran el sentido de la evolución. Se puede eventualmente representar la dinámica de algunos elementos con flechas que indiquen por cada tema la dirección o bien la intensidad de la dinámica. Actores

Dinàmicas

Acotencimientos Año 2001

1990

Recursos naturales

Populaciòn

Actividades econòmicas

Sociales

Acotencimiento

La información de soporte a identificar, analizar y cartografiar • • • • • • •

¿De qué información se dispone? ¿Qué información puede ofrecer el diagnóstico de los sistemas agrarios (FAO, 1999)? ¿Qué información puede ofrecer el diagnóstico ecosistémico (De Marchi y Altissimo, 1996)? ¿Quién posee esa información? ¿Cuáles son los atributos y las variables de los diagnósticos (simples o complejos; cuantitativos o cualitativos)? ¿A qué acontecimientos, dinámicas y evolución se refieren? ¿Cómo recoger, sistematizar y tratar la información? 74

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¿Cómo sintetizarla?

Para responder a estas últimas cuestiones, se deberá pensar en herramientas, técnicas y los métodos y también en las formas simples, directas, prácticas para almacenar la información recogida. Un ejemplo interesante de propuesta metodológica para la planificación estratégica, sobre cómo recoger, administrar y analizar la información que concierne sobre las visiones, las acciones y las solicitudes de los distintos actores a distintos niveles administrativos, está disponible en el trabajo presentado en: http://www.prgaprogram.org/download/var_repor_beaulieu.pdf96 Los autores proponen un método práctico de análisis SWOC en talleres a distintos niveles administrativos, respetando un flujo continuo de información de arriba abajo y viceversa; eso se acompañó por un programa informático de sistematización y análisis de la información fácilmente gestionadle y muy práctico para poder evidenciar conflictos, acciones a proponer y requerimientos de intervención por adelantado. La cartografía • • • • •

¿Se considera necesario trazar una cartografía de las variables (económicas, productivas, demográficas, ambientales etc.) de cada una de las zonas estudiadas; o una cartografía de las dinámicas sociales y territoriales?) ¿Cuál es el territorio interesado?; cuál es su delimitación?; ¿se considera dicho territorio con referencia a los polos de agregación, atracción y repulsión social, y con referencia a los flujos sociales? ¿Cuáles son las distintas percepciones que los actores tienen de los recursos; cuáles son las representaciones del territorio de los productores agrícolas y no agrícolas; y cuáles son las estrategias de uso/gestión de los recursos que deben cartografiarse? ¿Cuáles son las tendencias de la evolución demográfica, social, económica, cultural y medioambiental? ¿Cuáles son los riesgos de presión y de competencia por el uso de los recursos?

Para dar una noción más precisa de la representación de los actores del territorio, se recurre a una zonificación de tres dimensiones en lugar de la zonificación bidimensional con la que se describen las estrategias de uso físico del territorio. La zonificación de tres dimensiones define las interrelaciones [por ejemplo, los niveles de inserción, y la relación dominante/dominado en las actividades productivas]. Se realizará una primera cartografía de los actores y de su situación actual. El análisis histórico de su visión, de sus estrategias y de las tipologías permitirá identificar a los actores en una zonificación de tres dimensiones. En la dimensión horizontal –dimensión de los actores «tipos»–, los actores se caracterizarán en función de sus estrategias pasadas (sus antecedentes históricos) y de su visión actual (dominancia de los aspectos acumulativo o preservativo de los recursos naturales). Se observará un cierto solapamiento en la medida en que el mapa de la zonificación refleja una situación de eventuales conflictos previamente existentes por el uso competitivo de un mismo recurso limitado. La dimensión vertical es la que describe con mayor generalidad las interrelaciones y los niveles de inserción en el proceso productivo (partiendo de un punto 0, de esclavitud y subordinación totales, hasta un nivel máximo de control del proceso productivo).

BEAULIEU N. y JARAMILLO J. (2002): Op. cit.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Habrá actores que obviamente se colocaran únicamente en la dimensión vertical, debido a una estrategia que se centra en el control del mercado y/o de las fases finales del proceso, dejando la competición para el recurso natural a niveles de actores inferiores (tipo agricultura de contrato). Es el caso del control del sector productivo de las piñas y plátanos por el Del Monte Filipinas, Inc. Para responder a los dictados del Comprehensive Agrarian Reform Law (CARL) y al mismo tiempo conducir su negocios, la sociedad optó por vender las tierras de sus plantaciones voluntariamente - Voluntary Offer to Sell - alquilándolas después a los campesinos objeto de lo reforma agraria con contratos a largo plazo. Desgraciadamente, los agricultores no tienen muchas alternativas, por la debilidad de poder en la toma de decisiones y la carencia de apoyo externo para poder conducir una agricultura autónoma y mantener el control sobre los recursos. Los dos niveles de los actores deberán caracterizarse también para sus relaciones con las instituciones (formales e informales). Evaluación de síntesis de vocaciones, bloqueos, tensiones e impactos ¿Cuál es el problema principal después de la confrontación de las visiones de los actores? (causa-consecuencia) • ¿Cuáles son los malentendidos? (las diferencias de enfoques de la problemática de los protagonistas) • ¿Cuáles son las vocaciones de la gestión de los recursos territoriales? • ¿Cuáles son los bloqueos a la gestión sostenible de los recursos territoriales? • ¿cuáles son los impactos posibles de las intervenciones de los protagonistas? • ¿cuáles son las potencialidades y los riesgos de ordenamiento territorial? Al finalizar esta etapa de análisis, se efectuará un informe de síntesis del diagnóstico territorial, reuniendo la información y la cartografía que ilustra la situación estudiada. Permitirá constituir el marco coherente de las visiones de la problemática territorial y sus tendencias, de las posibles líneas de tensiones y de los potenciales márgenes de flexibilidad de los actores hacia la construcción común de una convergencia al diálogo.

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TERCERA PARTE:

MESA

NEGOCIACION

HACIA

FORMULACION DE LAS ORIENTACIONES (EL HORIZONTE)

BUSQUEDA

CONSENSO:

Esta tercera etapa corresponde a la maduración de las posibilidades de abrir un perspectiva no solamente sobre las intervenciones técnicas dibujadas con el análisis de la situación, sino sobre todo referida al enriquecimiento del espacio público como lugar de encuentro y debate de una sociedad en su conjunto. Asimismo se comprueban las hipótesis de una participación activa de los actores más débiles (para que su empowerment se haga efectivo) alrededor de una mesa de negociación, con un poder contractual reforzado. Se trata principalmente de dibujar las primeras pistas hacia las cuales orientar el diálogo, y también de consolidar las condiciones favorables a la constitución de esa mesa de negociación que llevará el proceso de debates hacia una solución compartida. Una verdadera aceptación colectiva se basa en una actitud que fomenta la responsabilizacion de todos los sujetos interesados y que permitirá en un segundo tiempo la posible renegociación y adaptación del acuerdo. En otros términos, esta etapa se ocupará de: - Definir y organizar los métodos y los instrumentos para establecer, seguir y garantizar la sostenibilidad presente y futura del proceso de negociación; - Establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la negociación; - Orientar la formulación de las opciones hacia la construcción de una solución compartida asegurándose de la viabilidad (económico, técnicas, etc.) de las situaciones elegidas. Discusión y validación del diagnostico realizado Una vez presentado el diagnóstico territorial se plantean dos cuestiones: • ¿Cómo difundir los resultados del estudio? Es necesario dar a conocer a todos los interesados, a partir de la etapa de diagnóstico, los pasos realizados y especificar los métodos, técnicas e instrumentos utilizados y los resultados obtenidos; y discutir, y eventualmente reorientar, el análisis según las exigencias y observaciones expresadas directamente por los interesados con el objeto de comunicar, sensibilizar y, sobre todo, provocar una actitud de compromiso directo y una participación activa97. • ¿Cómo validar los resultados del estudio? La validación es la base del debate, y refleja una situación en que distintos actores toman conciencia de sus opiniones, convergencias y divergencias, y de su disponibilidad o indisponibilidad al diálogo. Durante esta fase, se confirman también los márgenes de flexibilidad que delimitan las actuaciones. Para la puesta en marcha de la mesa de negociación (Grupos de trabajo, figura del animador y rol de la animación) Antes de iniciar un proceso de negociación, quizás será necesario desde el principio del planteamiento y según el momento mas conveniente, constituir los Comités de trabajo que reunirán a los distintos actores (o grupos de actores) implicados. Estos últimos servirán de catalizador para facilitar la comunicación y la formación a lo largo del proyecto.

Un ejemplo interesante de aplicación de las técnicas de comunicación y formación participativa en beneficio de la población guaraní se encuentra en el estudio de caso «Yasarekomo» (proyecto FAO GCP/RLA/114/ITA, Teko Guaraní, Camiri, Bolivia, 1995), de J.A. Paredes, coordinador de la Unidad de Comunicación Guaraní en el Teko guaraní (teko@cidis.scbbs-bo.com).

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Generalmente estos grupos serán responsables de: - adquirir la información y de hacerla circular; - tener los informes con los técnicos, firmar también los contratos de colaboración con estos últimos para las distintas fases del análisis y diagnóstico; - cubrir una función de ''promotores'', ocupándose de la concienciación de los interesados; - ayudar y/o conducir conjuntamente con los técnicos externos el análisis y el diagnóstico territorial hasta la formulación de las opciones; - organizar y participar en la plataforma de negociación; - tomar las decisiones finales y participar en la disposición de la planificación; - controlar y evaluar el proceso. Algunas recomendaciones se hacen necesarias: • ¿A qué nivel (local, regional, nacional) se forman los Grupos de Trabajo y cuándo deben constituirse? • ¿De qué naturaleza son? • ¿Cómo son percibidos los Grupos de Trabajo por los actores que deberían representarlos? • ¿Qué representatividad tienen? ¿A cuántas voces representan? ¿Qué voces y qué opiniones representan? ¿Son portadores de "modelos" de actores a quienes representan? • ¿Existen desviaciones vinculadas a la asimetría de las posiciones sociales en la formación de los grupos? ¿Las mujeres y los grupos más vulnerables están representados? • ¿Qué poder de decisión tienen? • ¿El grupo es consciente de los objetivos y de su mandato? Para garantizar la perdurabilidad del proceso de diálogo servirá de ayuda la definición de una figura local emergente y legitimada como animador (o más figuras como grupo de animadores). Este sabrá valorizar además de su perfil profesional, sus aptitudes para apoyar y encuadrar el debate alrededor de la mesa de negociación y en la fase sucesiva sabrá seguir la puesta en práctica de las decisiones elegidas. Mostramos a continuación un ejemplo de desarrollo propuesto por el DATAR SCET marzo de 1999 “Dar su lugar a la sociedad civil” ficha 12: "Los actores que se revelaran como los mas motivados, los mas activos, deberán ser representados en las comisiones que se encargaran de pasar propuestas de acción a nivel de acción plurianual. Para el animador, agente de conexión, las Comisiones o Grupos de Trabajo vienen a ser: - lugares de observación privilegiados por las estrategias de los actores presentes o representados, con relación a lo que está en juego; - reveladores de sus objetivos individuales como de los juegos de influencias recíprocas que se ejercen entre ellos. Esta observación debe en particular permitir situar: - las convergencias entre los actores motrices y los actores influyentes que constituirán el núcleo activo del proyecto; - las divergencias y los frenos que pueden suscitar núcleos de resistencia o pasividad que podrían revelarse nocivos al proceso iniciado." 98 Formulación de las opciones y estudio de la factibilidad 98

FUNEL, J. - M. (1999): Op. cit.

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA A este efecto, el experto propondrá, a partir del estudio técnico validado por los actores, un abanico de métodos y herramientas que permitirán orientar las reflexiones hacia posibles soluciones de intervención estratégicas. Los Comités de trabajo desempeñarán aquí el papel principal implicándose en la investigación y la formulación común de potenciales opciones. Esta co-construcción de las opciones se basa esencialmente en las síntesis producidas que hacen resultar los posibles límites, tendencias, potencialidades y dificultades con vista a una priorización de las soluciones. "Una gestión participativa, no corresponde a una elección colectiva entre distintas opciones ofrecidas, sino más bien a una negociación interna a la colectividad para formular las opciones en si misma." 99 Objetivos bien claros, información controlada, recursos disponibles y utilizables, dificultades y oportunidades, capacidades movilizables para una gestión verdaderamente participativa, exploran la variedad de posibilidades de elaborar un proyecto territorial original que deberá discutirse alrededor de la mesa de negociación "hacia un pacto social territorial." La viabilidad técnica, social, económica, política se tendrá también en cuenta en la ponderación de las opciones sugeridas. Obviamente esta actividad está condicionada por el contexto problemático precisado. Una recomendación: Para seguir siendo prácticos, al considerar los límites de tiempo para la puesta en marcha de las intervenciones a medio término y para explotar de la mejor manera posible la movilización estimulada a través del proceso de diagnóstico territorial, es importante poder definir acciones a corto plazo que traduzcan las primeras urgencias, garantes de eficacia y credibilidad. Mecanismos de la negociación Concretamente la negociación deberá seguir principios rigurosos que condicionan el funcionamiento del debate. Estos principios reguladores además de sus funciones pedagógicas revisten un papel fundamental para permitir un diálogo abierto, honesto y respetuoso de los participantes. Uno de los ejemplos de los principios se basa en la cooperación como una opción ganadora en negociación. Algunas características resultan de una filosofía no dominante cooperativa: • Un enfoque caracterizado por la confianza y el respeto mutuo, el concepto de "problema común que debe solucionarse", la búsqueda de medios para aumentar las ganancias totales de las partes; • La comunicación orientada sobre la confianza, la revelación de información, la búsqueda de soluciones de reemplazo, la justificación de las propuestas, la utilización limitada de estrategias y táctica; • El desarrollo de una argumentación rigurosa sobre el contenido pero respetuosa frente a las personas implicadas en la negociación. Las consecuencias de la utilización de la negociación a dominante cooperativa pueden ser:

HABERMAS, (1991) cité par BERTONCIN M., PASE, A. (2001): Op. cit.

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encuentro de una mejor solución que se basa en un proceso lógico de toma de decisión; la satisfacción de las necesidades de las partes como criterio de éxito; la facilidad de ejecución, teniendo en cuenta el compromiso de los sujetos en la búsqueda de la mejor solución; el mantenimiento y la mejora de la relación interpersonal continúa.

El planteamiento cooperativo se basa en algunos elementos clave que están presentes en todos los nuevos modelos de negociación propuestos: 9 Ser capaz de describir el contexto y lo que está en juego; definir un marco común que sea bastante amplio para integrar el del otro; 9 Utilizar habilidades de comunicación como: escucha activa, cuestiones abiertas, reformulación y sincronización verbal. El que tiene la mejor escucha controla la mejor situación; 9 Tener en cuenta los valores y los criterios de evaluación del otro; considerar que los objetivos hacen avanzar la negociación. llevarlos no obstante al marco común y a los hechos de experiencias que lo validan; 9 La importancia de terminar bien la negociación: reformular el objetivo de la salida, poner de relieve los puntos de acuerdo y también los desacuerdos que podrán ser objeto de una futura negociación100.

100

Para profundizar en este tema ver: http://www.enap.uquebec.ca/informateur/negociation/nego-modes.htm

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Anexo I: LAS TECNICAS Y LAS HERRAMIENTAS Para ilustrar mas detalladamente la sección herramientas y técnicas de la tabla de actividades, (Cf. PARTIE II - Capitulo 3 - LE PROCESSUS PAR ETAPES) se presentan a continuación, sin pretensión de exhaustividad, los principales instrumentos para conducir las diferentes etapas del diagnostico, sus modalidades, sus potencialidades y sus limites de aplicación Métodos participativos y análisis de los actores: algunos enlaces interesantes - Outils de terrain: Un breve resumen http://www.fao.org/Participation/francais/ft_find.jsp - RRA :Tree and land tenure Rapid Rural Appraisal tools http://www.fao.org/docrep/T1700E/T1700E00.htm#Contents - PRA: Participatory Rural Appraisal and Planning Workbook, International Institute of Rural Reconstruction, Quito Ecuador, 1999 http://www.prgaprogram.org/tool_ref_80.htm - RAAKS: Rapid Appraisal of Agricultural Knowledge Systems P. Engel, et M. Salomon Facilitating Innovation for Development: a RAAKS Resource Box (Faciliter l'innovation en faveur du développement : une Boîte de ressources RAAKS). Amsterdam, Institute Royal Tropical. 1997 http://namche.net/bridges/raaks.html - http://www.nepan.org.np/publication/participatory/9.pdf - LLL: Linked Local Learning Clive Lightfoot, Ricardo Ramirez and Reg Noble Putting the learning into participatory approaches

four dimensions to understand

http://www.pdforum.org/ramirez26.html - Analyse des intervenants et gestion des conflits - chapitre 5 Ricardo Ramirez Cultiver la paix Conflits et collaboration dans la gestion des ressources naturelles Bajo la dirección de Daniel Buckles http://www.idrc.ca/books/945/205ramir.htm

- Stakeholder analysis y gestion de recursos naturales Jacques Chevalier http://www.carleton.ca/~jchevali/STAKEH2.html Algunas reflexiones sobre el tema se encuentran también en: DFID 1995, Engel and Salomon 1997, FAO, Grimble and Wellard 1997, Grimble et al 1995, Herweg et al, Horelli et al 2000, IADB, IIRR 1998, MacArthur 1997a, 1997b, ODA 1995, SEAGA 1999, Selener et al 1996, Team Technologies Inc 1994, World Bank Group PRS. Una articulada versión de presentación de herramientas de Stakeholder Analysis se encuentra en: IIED's web site. - Beyond fences: Seeking Social Sustainability in Conservation : Listado de referencias bibliograficas sobre el tema del particpativo… para profundizar http://www.iucn.org/themes/spg/beyond_fences/beyond_fences.html#contents - ECRIS : Enquêtes Collectives Rapides d’Identification des conflits et des groupes stratégiques http://www.fao.org/docrep/V9860F/v9860f05.htm

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA - La boîte à outils de la communauté D'ARCY DAVIS Case Diagnostic, suivi et évaluation participatifs en foresterie communautaire: Concept, méthodes et outils FAO ROME, 1992. http://www.fao.org/docrep/u5810f/u5810f00.htm#Contents -

NILAN M. S., DERVIN B.,: Beyond agency to structure: moving quantitative sense-making

studies to a focus on both societal structural arrangements and information seeking agency.

http://www.cios.org/www/ejc/v9n23499.htm

- La pedagogía de Freinet... unos ejemplos de aplicacion: http://www.derby.ac.uk/telmie/private/osnabruck/freinet-education.htm http://iquebec.ifrance.com/cqem/technFr.htm

Métodos e instrumentos participativos : textos de referencia CHAMBERS, R. (1994): Participatory Rural Appraisal (PRA): Analysis of Experience, in World Development, vol. 22, no. 9, pp. 1253-1268;

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COMISSAO INTER-MINISTERIAL PARA A REVISAO da legislacao de terras (2000): Manual de delimitacao de terras das comunidades, FAO Roma FAO (2000): Guidelines for participatory diagnosis of constraints and opportunities for soil and plant nutrient management, AGL-FAO Roma LE MEUR, P. Y. (2002): Approche qualitative de la question foncière Document de travail IRD France OJEDA, S. et RETOLAZA, I. (1999): Las Herramientas son para construir. CID ed. La Paz, Bolivia SELENER D., ENDARA N., CARVAJAL J. (2000). Guía Pràctica para el sondeo rural participativo. Instituto Internacional de reconstrucción rural, Quito, Ecuador BERDEGUE J. A., OCAMPO A. ESCOBAR G. (2000): Sistematización de experiencias de desarrollo agrícola y rural. Guía metodologica, PREVAL-FIDAMERICA. Perú Chile

Técnicas verbales y no verbales : comunicación para la negociación : escoger el animador ... http://www.rcmp-learning.org/french/docs/ppcd0019.htm Aprendizaje organizativo http://www.cnam.fr/depts/te/dso/lecture/argyris.htm http://www.undp.org/sl/Documents/Manuals/Recherche/chapter_4_Rec.htm ODA, International Nutrition Foundation, LONDON SCHOOL OF HYGIENE &TROPICAL MEDICINE, Unicef (1998): Procedures d'evaluation Sanitaire: approches et methodes pour l'evaluation des pratiques d'hygiene relatives a l'eau et a l'assainissement INF Australie MERCOIRET M.R.(Cirad-sar) (1994): L'appui aux producteurs ruraux Guide à l'usage des agents du développement et des responsables de groupements Ministère de la coopération Paris, Karthala

Diagnostico Territorial Participativo hacia la Mesa de Negociacion version 1.ES - Team SDAA Proceso y métodos de negociación

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