Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa:
“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina”
1
Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPPFLACSO). Dirigido a comunicadores/as sociales para el desarrollo, interesados/as en la configuración e implicancias que los procesos de reforma del Estado tuvieron en la vida de las mujeres y el ejercicio de sus derechos.
Editora: Anabella Benedetti
Publicación del Área Género, Sociedad y Políticas - FLACSO- Argentina. 2011 Se prohíbe la reproducción total de este documento sin previa autorización.
2
ÍNDICE
I.
Introducción………………………………………………………….. 4
II.
¿Qué nos dicen los estudios?.....................................6
III.
Reflexiones finales………………………………………………….. 14
IV.
Sugerencias ¿Qué, cómo y a quién comunicar?..........17
Bibliografía………………………………………………………………………..20
3
I. Introducción En las últimas décadas en América Latina se registran importantes avances en cuanto a la ampliación de los derechos y promulgación de leyes y políticas que apuntan a la igualdad entre mujeres y varones en Desde finales de la década de los 80 se pusieron en marcha la Región diversas modalidades de descentralización de las el campo social, económico y político. en responsabilidades del Estado nacional hacia los gobiernos Sin embargo, la brecha entre la igualdad formal y la real aún no se ha cerrado. Su persistencia, entre otros factores, se debe a que todavía son muchas las mujeres que desconocen sus derechos tanto en el ámbito público como en el doméstico o familiar, por tanto no los ejercen, a lo cual se suma un conjunto de dispositivos culturales, institucionales y sociales que restringen y a veces directamente impiden que se perciban y comporten como ciudadanas. ¿Qué condiciones son más favorables para que ellas se reconozcan como sujetos de derecho y actúen en consecuencia? Se suele pensar que los espacios locales, el municipio, la pequeña o mediana comunidad, el barrio, favorecen mucho más que los contextos nacionales la participación ciudadana y, en especial, la de las mujeres en el mundo público y su acceso a los niveles de toma de decisión en cuestiones de interés social.
locales, en muchos casos promovidas por las agencias internacionales. El argumento justificatorio principal planteaba una crítica sobre el desempeño de los Estado 1 centrales , por su ineficiencia, falta de trasparencia en la gestión del presupuesto público, verticalidad y no cumplimiento de sus promesas electorales. De este modo se suponía que “al transferir funciones, recursos y distintos grados de autonomía política y fiscal a los gobiernos regionales, locales, o municipales, la descentralización podía abrir nuevas oportunidades para que las mujeres y los hombres participen y sean representados en los asuntos que inciden directamente en sus vidas”. (Conferencia Internacional sobre descentralización, poder local y derechos de la mujer, IDRC – PNUD, 2008). En general ello dio lugar a reformas de “arriba hacia abajo” cuya aceptación y eficacia es muy dudosa. En muchos casos la forma de implementarla ha provocado un efecto fragmentador y una desmejora de la calidad de los servicios, en tanto los supuestos beneficios de autonomía a las instituciones locales no han estado articulados a un manejo de recursos económicos ni mayor calificación de sus recursos humanos. Aunque haya ido acompañada de discursos que sugieren que esta medida estimularía la participación y por tanto la apertura al diálogo y la concertación a sectores de la sociedad civil, es poco frecuente que se traduzcan en una ampliación de las oportunidades de consenso y participación. En suma, las políticas de descentralización de los 90 no respondieron a una intención de mejorar la gobernabilidad democrática por la vía del ejercicio de la ciudadanía, por lo cual como veremos más adelante era previsible que no tuvieran un efecto significativo en los derechos de las mujeres y su participación en las decisiones. Pero ello se produjo en un periodo histórico en el cual “lo local” adquirió mayor visibilidad y relevancia a partir de la movilización y articulación de demandas de movimientos sociales indígenas, ambientalistas, de mujeres que al tiempo que interpelaron al Estado centralista y etnocéntrico, pusieron énfasis en reivindicar su pertenencia territorial e identitaria y bregaron por gobiernos locales construidos de “abajo hacia arriba” con niveles crecientes de autonomía, representación de la diversidad cultural y social y fuerte participación ciudadana.
1
Los 90 se caracterizaron también por la emergencia de un fuerte impulso a la agenda de los humanos y de las mujeres, infancia, medio ambiente, entre otro. Este discurso fue apropiado y movilizó a un conjunto de actores gubernamentales, de la sociedad civil y de las agencias de cooperación. La paradoja de estos años fue que el modelo económico implementado en la Región – sustentado por el Consenso de Washington - al tiempo que los establecía, los conculcaba. 4
Si bien esta creencia no es nueva, se difundió durante la década del 90, en paralelo con la expansión y valoración positiva de las reformas estatales y, en particular, con la descentralización territorial y de los servicios públicos a los gobiernos locales. Pero ¿Cuánto hay de cierto en esta afirmación? ¿Es posible verificarla en todas las situaciones? Algunas respuestas a estos interrogantes surgen de cuatro estudios2 realizados en Bolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay en el marco de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres” impulsada por IDRC en Asia, África y América Latina. En esta última Región fue coordinada y gestionada por el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina. Sus hallazgos3 dan cuenta de un panorama disímil según los países, las comunidades y los procesos de desarrollo local analizados. Pero es justamente esta diversidad la que arroja luz sobre las condiciones propicias para que en dichos procesos se verifique un mayor reconocimiento de los derechos de las mujeres y de su activa participación en la gobernanza local, así como de los obstáculos manifiestos y latentes que persisten más allá de cambios en las políticas y de discursos “políticamente correctos” sobre la equidad entre varones y mujeres. Resulta clave que la sociedad esté informada tanto de los avances como de los impasses o retrocesos de estos procesos participativos que se desarrollan en los espacios locales tendientes a una mayor igualdad entre mujeres y varones. Y más aun, que conozcan cuáles son las causas y consecuencias de las experiencias positivas e innovadoras y también de las ambigüedades, resistencias y los discursos retóricos,- de corte paternalista y/o clientelar-, que no pocas veces se instalan como verdades hegemónicas, silenciando o impidiendo el surgimiento de propuestas basadas en un enfoque de derechos y participación democrática. Difundir esta información podría ser de gran utilidad para que la sociedad y en especial los/as decisores de políticas y responsables de programas de intervención comunitaria elaboren estrategias de acción mucho más efectivas para motivar, fortalecer y asignar valor al papel de las mujeres como condición para un desarrollo local inclusivo, participativo y democrático.
2
En 2006 se realizó un concurso público de proyectos de investigación sobre “Descentralización y derechos de las mujeres en América Latina y el Caribe”. los cuatro estudios a los que referimos fueron los ganadores. Dichos estudios fueron llevados a cabo entre marzo de 2006 y noviembre de 2008.
3
Esta iniciativa se ocupó de analizar si la descentralización de las políticas estatales produjeron avances respecto del reconocimiento y ejercicio de los derechos de las mujeres a satisfacer necesidades básicas como el acceso al
agua limpia, atención de la salud, educación y oportunidades económicas y en otro nivel si indujeron una mayor participación de su parte en los ámbitos de decisión comunitarios ; metas que, están contenidas en numerosas convenciones y normativas internacionales, regionales e internacionales.
5
En este sentido, los/as comunicadores/as cumplen un rol fundamental por su capacidad de captar situaciones de la dinámica social que pueden incitar debates productivos en cuanto a las decisiones de políticas y programas que aseguren la participación igualitaria de las mujeres en la gobernabilidad democrática y el desarrollo social y económico.
II. ¿Qué nos dicen los estudios? 1.- En el caso de Bolivia….
A mediados de la década de los 90, el proceso de descentralización administrativo – territorial llevado a cabo en Bolivia, incluyó la creación de 311 municipios (urbanos y rurales) con importantes niveles de autonomía. Junto con esta decisión, se promulgó la Ley de Participación Popular (LPP) que pautó el establecimiento de espacios de planificación y co–gestión entre el Estado local y las organizaciones campesinas, indígenas y de mujeres, históricamente invisibilizadas4. •
Impactos de la descentralización de los sistemas de riego en la vida de las mujeres.
Al igual que en otros países andinos, en Bolivia5, la gestión del agua y del riego para la vida comunitaria, familiar y personal ha estado históricamente en manos de
4
La Ley de participación Popular fue promulgada en 1994, la reglamentación exige una cuota de al menos 30% de mujeres en cargos de decisión en los espacios de participación. 5 Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo
estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010. 6
organizaciones campesinas e indígenas y regulada por patrones basados en sus `usos y costumbres´6. La relación con el agua y con la naturaleza forma parte de distintas cosmovisiones que le atribuyen tanto un carácter ´sagrado´ como de bien o recurso comunitario. Junto a ello, se encontraron visiones “modernas” que reconocen el derecho propietario, ligadas a las lógicas económicas/extractivas de los recursos naturales. Cuando los sistemas de riego se asientan en el “derecho natural” (los menos), prima el principio de solidaridad con las familias más pobres, generalmente con jefatura femenina, lo cual ha favorecido el acceso y uso de este recurso para tareas agrícolas por parte de las mujeres. En todos los casos estudiados se advirtieron importantes diferencias entre las visiones de los/as adultos/as y los/as jóvenes sobre el agua como recurso natural. Esto/as últimos/as consideran que la agricultura ya no es un medio de vida atractivo en relación a sus expectativas. Por tanto el agua para el riego tiene para ellos /ellas una importancia relativa. En cambio, para los/as adultos/as, la agricultura y el significado del agua es inherente a su modo de vida y a su cultura. Se encontró que las mujeres tienen mayor sensibilidad sobre la naturaleza que los varones. Por otro lado, se verificó que la planificación, construcción y organización de la gestión de los sistemas, independientemente de la cosmovisión que predominara, se discutieron y pautaron entre las agencias de financiamiento internacional y los varones de las comunidades beneficiadas. Las mujeres fueron escasamente convocadas a participar, perdiendo la oportunidad de integrar sus voces, racionalidades e intereses a la programación. Pese a ello, se advirtió una lenta feminización de las organizaciones que tienen a su cargo la gestión y mantenimiento de los sistemas, aunque no una democratización del poder. “…ellas vienen por obligación, porque si nadie representa a su chacra, se exponen a perder el turno de riego. Ellas hablan poco.….” (vicepresidenta de sistema de riego de Aguayrenda). Esta conducta no es ajena a las lógicas de los gobiernos locales en los que se asientan los sistemas. En general, cuentan con escasos programas y/o líneas de trabajo dirigidas a las mujeres o sustentadas en la equidad de género. “… No han desarrollado metodologías ni estrategias para aplicar el enfoque de género, los proyectos para
6
Varios aspectos moldean los escenarios que fueron objeto de estudio, entre otros: La ubicación de los sistemas de riego en un determinado piso agroecológico, las formas de gestión de la tierra y el agua, las características migracionales de la población, el vínculo con el mercado y los centros urbanos, la importancia de la agricultura, el desarrollo de diversas estrategias de vida, la diferenciación social, el arraigo cultural y las relaciones interculturales.
7
mujeres resultan ineficaces porque no responden a sus necesidades y no tienen en cuenta el poco tiempo del que disponen las mujeres campesinas”7. En términos más generales, los escenarios locales muestran: una fuerte dinámica de los fenómenos migratorios internos y externos, especialmente en las últimas décadas, de varones y mujeres jóvenes. Ellos/as evidencian un menor arraigo a la tierra y no comparten las cosmovisiones sobre el agua y riego de sus mayores. Ven en la migración mejores oportunidades de trabajo y progreso. Una creciente relación de las localidades con el mercado (vía oferta y demanda de productos y mano de obra). Junto con la adopción de nuevas tecnologías que facilitan - especialmente a las mujeres-, el acceso y distribución del agua de riego y uso domiciliario. la penetración de los medios de comunicación y sus modelos y estilos de vida. Estos factores han dado lugar a condiciones de hibridación cultural y de importantes transformaciones económicas y sociales.
¿Qué aporta la investigación de Ecuador8?
7
En los ocho municipios estudiados existen mujeres concejalas, el número varía así como también su perfil y origen. En los municipios más grandes y urbanos la mayoría son profesionales —profesoras, agrónomas, arquitectas— y de origen citadino. Algunas mujeres indígenas concejalas del municipio de Totora, por ejemplo, son el resultado de la preparación que recibieron por parte de las ONG.s. Aunque el trato discriminatorio a ellas persiste, algunas concejalas señalan haber sido destinadas a ejecutar tareas secundarias, su trabajo es invisibilizado y menospreciado, además, ellas continúan siendo vistas con menor capacidad para desempeñar cargos. Frente a ello, las mismas mujeres intentan buscar sus propias estrategias para hacer prevalecer sus derechos. (Gutierrez, Z. Arratia, M. 2009) 8
La información presentada surge del documento elaborado por María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. 2010.
8
En primer término, señala que durante la década de los 90 se dieron de forma simultánea dos procesos de descentralización: uno promovido desde “arriba hacia abajo” por el Estado central y las agencias de cooperación internacionales, y otro proveniente de las movilizaciones sociales que diversas organizaciones sostuvieron a favor de las identidades étnicas y de género, en oposición a los intereses neoliberales y al sistema tradicional de organización del Estado nacional. Sus demandas fundamentales radicaron en: la vigencia de la justicia, equidad, participación, democratización en la toma de decisiones, cuidado o protección de la naturaleza, desarrollo económico endógeno y, en gran medida, combate a la pobreza, al racismo y a diversas modalidades de discriminación. Ello dio lugar a la creación de gobiernos locales ´alternativos´9 como Cotacachi, Esmeraldas, Nabón y Cayambé, caracterizados por formas de gestión de tipo asamblearias10 basadas en las necesidades de las comunidades y de las mujeres. A diferencia de los municipios más tradicionales expuestos a la descentralización oficial, incorporaron muy tempranamente la presencia y las voces de los y las históricamente excluidos/as. Ello permitió establecer las condiciones políticas que habilitaron la emergencia de nuevos actores y actoras sociales en la esfera pública. En esta clave, la experiencia del municipio de Nabón, que se reseña a continuación, es paradigmática.
9
Se denominan “gobiernos locales alternativos o de facto” a los que fueron creados ¨de abajo hacia arriba´ producto de las luchas de movimientos sociales y en contraposición a los municipios que adhirieron a la descentralización de competencias propiciada desde el Estado central. 10 En 1996, la Asamblea inaugural de Cotacachi contó con 800 delegados, de los cuales, al menos un 30% eran mujeres. El Consejo de Mujeres de Cayambé (CONMUJER), auto convocado en el 2000, se instaló con 600 delegadas tras la elección del nuevo alcalde. En la Asamblea para el Cambio de Esmeraldas se dieron cita alrededor de 1000 personas -entre ellas 300 mujeres-. En Nabón, ellas llegan masivamente a las asambleas que se reúnen cada año durante varios días a lo largo de un mes determinado.
9
Nabón Es el 9º cantón más pobre de Ecuador, el 70 % de la población rural e indígena pertenece a cinco etnias distintas. La alcaldesa, una maestra mestiza llegó a la vida política a partir desde su compromiso con la amplia tarea social desarrollada desde la parroquia. Hace unos 8 años grupos de mujeres indígenas le propusieron ser su candidata. Formada y actualizada en los temas de desarrollo local, concibió la gestión como oportunidad para el avance económico del municipio, enfocado en las mujeres, que son el 54% de la población del cantón. La estrategia fue asegurarles el sustento a través de varias líneas de trabajo: ampliación progresiva de los sistemas de riego, recuperación de suelos yermos y vegetación. Promoción de asociaciones y cooperativas de servicios, producción y un programa de crédito de gran dinamismo y eficiencia, sin garantías, que creó 85 cajas comunales, casi una por comunidad, en las que las mujeres conforman el 56% de las directivas. El 60% de las mujeres —indígenas y mestizas—se benefician con los sistemas de riego y de las cooperativas y cajas. Debido a la emigración de los varones, la agricultura es, en muchos casos, una responsabilidad de mujeres solas y con pocos recursos productivos. Los sistemas de riego basados en reservorios les permitieron contar con agua en la parcela, ahorrando esfuerzo de acarreo, aumentar la productividad y recomponer no sólo sus ingresos, sino ganar tiempo libre. El proceso de organización y capacitación que acompañó estas acciones, al tiempo que se enfocó en el ámbito productivo, amplió sus posibilidades de participación. Otras medidas destacables son las obras de infraestructura de servicios básicos y transporte. Un sistema de salud que se sustenta en metas concretas de reducción de la mortalidad materna e infantil, y una importante innovación al asignar computadoras de última generación a cada escuela primaria y secundaria, y programas de alfabetización en castellano, beneficiando particularmente a las mujeres indígenas.
¿Qué aprendimos del análisis de El Salvador y Honduras?11
11
Equipo de investigación y autoras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010
10
Da cuenta - en contextos nacionales “La creación de las Oficinas Municipales de la Mujer rara vez formaron parte de las agendas altamente centralizados, con democracias de los gobiernos locales y la respuesta más débiles e institucionalidades estatales frecuente a las demandas de las frágiles12 -, del papel que jugaron los organizaciones se limitaron a desplegar acciones puntuales, posicionándolas como movimientos de mujeres y sus organizaciones beneficiarias o usuarias, rara vez en su en la creación de institucionalidades locales condición de sujetos de derechos” (Herrera, dedicadas a favorecer sus derechos y la M 2010). equidad de género en ambos países. El objetivo de estos grupos fue generar una instancia de poder e interlocución directa ante la cual expresar sus necesidades, demandas y propuestas13. Pese a ello, es significativo verificar que las organizaciones de mujeres (nacionales y locales) no hayan participado de los debates sobre la descentralización del Estado ni en el diseño de las políticas locales que tuvieron lugar en todos los países de América Latina. Ello muestra, como en otros temas relativos a las políticas públicas y reformas del Estado, una limitación de muchas organizaciones dedicadas a cuestiones de género en toda la región: su escasa o nula injerencia en las decisiones de interés general, situación que contribuye a su marginación y debilidad. Condiciones socio–institucionales favorecer los derechos de las mujeres
para
Acerca de la viabilidad de las políticas locales con equidad de género. La creación de partidas presupuestarias o la etiquetación de recursos financieros dirigidos a proyectos para las mujeres, demuestran la decisión de los gobiernos locales como promotores del desarrollo local con equidad. La cooperación internacional es una fuente importante de financiamiento aunque no asegura la sostenibilidad en el largo plazo. Sin embargo, de los 41 municipios relevados en El Salvador que tenían partidas presupuestarias, sólo 17 contaban con planes para ejecutarlas. La asignación de fondos a estas nuevas unidades era menor que las partidas destinadas a gastos deportivos (por ejemplo, el fútbol). (Herrera, M 2010)
El estudio muestra una suerte de convergencia “virtuosa” entre los siguientes factores: •
Una activa participación de organizaciones de mujeres (nacionales y locales) con capacidades para la negociación y construcción de alianzas y con claros objetivos estratégicos.
•
Presencia de autoridades de gobiernos locales, especialmente alcalde/alcaldesa, convencidos/as y comprometidos/as políticamente con la democracia, el respeto por la diversidad étnica, la equidad de género, los derechos humanos y de las mujeres, que propiciaron espacios de participación y consulta ciudadana.
•
El enfoque género no se circunscribió sólo a los propósitos (y existencia) de las Oficinas Municipales de la Mujer. Se integró a distintas dependencias de las
12
En este sentido, basta recordar la crisis institucional que revocó en 2009 el mandato del Presidente en ejercicio legítimo en Honduras. 13 La investigación profundizó el análisis comparado sobre las institucionalidades de género a través de seis estudios de caso (tres en cada país).
11
alcaldías a veces más articuladas con la OMM (casos Potrerillo, Santa Tecla), en otras no tanto. •
Asignación de un presupuesto (aunque suele ser siempre escaso) para implementar políticas de equidad de género.
En esa lógica, los municipios que han integrado transversalmente consideraciones de género, tienen más probabilidades de aprovechar las oportunidades para articular acciones estratégicas y avanzar en el cumplimiento de los derechos de las mujeres14. Los mismos factores o condiciones de oportunidad son resaltados por CEPAL (2010) como claves para traccionar el desarrollo territorial y explicar el avance de una sociedad local.
¿Qué caracteriza a la investigación de Paraguay?15
A través de 10 estudios de caso16, la investigación muestra que la política de descentralización de salud no integró en sus principales capítulos y consideraciones, el enfoque de derechos humanos universales, ni el de equidad de género17. Se privilegió su sentido instrumental (adecuado a la coyuntura política de la década del 90 y a las condicionalidades de las agencia de cooperación internacional). Ello limitó la participación ciudadana prevista en los Consejos Locales de Salud (CLS)18, dispositivo 14
Estas consideraciones ya fueron señalas en apartados anteriores.
15
Investigadores/as y autores/as. Patricio Dobrée y Clyde Soto (coord.). Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desiré Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009.
17
Lilian Soto (2007) analiza el quantum de integración del enfoque de equidad de género en 22 programas en ejecución del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, “… lamentablemente, las evidencias no fueron muy alentadoras, prácticamente no se identificó o al menos la necesidad de abordar de manera diferenciada los problemas sanitarios que afectan más frecuentemente a las mujeres. Incluso aquellos programas más estrechamente vinculados con la salud femenina mostraban una carencia de abordajes más profundos para enfrentar de modo integral las desigualdades de género, tal el caso de los programas materno infantiles”. 18
Los Consejos Locales de Salud (CLS) tienen facultades para promover alianzas interinstitucionales,
gestionar recursos y orientar acciones conjuntamente con las autoridades del establecimiento de salud y del municipio. Aunque formalmente estaba previsto que integraran a representantes de instituciones 12
creado especialmente para la gestión de la política sanitaria en el territorio. Aun con sus falencias, el proceso dio repuesta a las necesidades concretas y urgentes que las autoridades locales reclamaban en esta materia. Sin embargo, un aspecto a destacar es que el modelo se basó en la privatización de los servicios básicos de salud a nivel local con el cobro de aranceles por prestaciones médicas. Ello restringió el acceso universal de la población al sistema sanitario y en especial el de las mujeres. Al mismo tiempo en el escenario nacional, las organizaciones de mujeres y feministas tuvieron un rol preponderante en la elaboración de instrumentos legales que garantizaran, entre otros, el ejercicio de sus Descentralización sectorial. derechos a la salud y sostuvieron la creación En muchos de los países base de los estudios de la Secretaría de la Mujer de la Presidencia realizados en el marco de la Iniciativa global de la República, como instancia rectora de la impulsada por IDRC, está ocurriendo simultáneamente la descentralización política aplicación de la nueva legislación. Esta y la sectorial. Se verifica que por lo general Secretaría no tuvo, sin embargo, incidencia ambos planos están insuficientemente en el diseño, implementación y seguimiento conectados y articulados. Con frecuencia, la gobernanza en los sectores descentralizados de la política de salud en los territorios. como el agua, los servicios sanitarios, la salud, •
Impacto de la descentralización del sistema de salud en las mujeres
En relación a los Consejos locales de Salud se observó:
la educación y los recursos naturales, no toman en cuenta a las instituciones políticas locales y sus procedimientos, por lo que no responden a las necesidades y derechos de la gente de la localidad, entre ellos las mujeres y 19 los sectores más desfavorecidos.
Un mayor peso de la autoridad médica (directores y directoras de los Centros) en las decisiones sobre los planes locales y la gestión de los CLS, minimizando las opiniones de las y los representantes de las organizaciones sociales y la posibilidad de agendar los intereses de las mujeres. Una mayor presencia femenina (representantes de organizaciones sociales y de los municipios) y en altos cargos directivos (municipalidad o centros), hizo suponer la viabilidad para la producción de agendas y acciones específicas para las mujeres. Ello no ocurrió, en parte por las propias limitaciones del sistema nacional de salud en estos temas y por la escasa presencia de organizaciones de mujeres, capaces de traccionar a los Centros de salud descentralizados en favor de sus derechos.
locales, organizaciones indígenas, de mujeres, en la práctica dichos Consejos tuvieron escaso margen para que el personal de salud local y las/os pobladores influyeran en la oferta del servicio con la consecuente limitación para llevar a cabo acciones acordes con el respeto por los derechos de las mujeres. 19
Recomendaciones para los Responsables de las políticas públicas, emanadas de la Conferencia Internacional, Descentralización, poder local y derechos de la mujer. Tendencias mundiales en Participación, representación y acceso a servicios públicos. IDRC, PNUD. Ciudad de México. Noviembre 2008)
13
En suma, el proceso de descentralización sanitaria en Paraguay cumplió parcialmente con la promesa de brindar un servicio de mejor calidad a la población. No contempló en su diseño las necesidades diferenciales por etnia, género y clase social de la población objetivo. Años después, a poco de finalizar el estudio, la primera medida de política sanitaria que tomó el gobierno de Fernando Lugo (agosto 2008), fue la derogación del arancelamiento de las prestaciones, devolviendo a la sociedad paraguaya y especialmente a las mujeres, la salud como derecho universal y gratuito.
III.- Reflexiones finales La igualdad y equidad de género no aparecen como objetivos centrales de los gobiernos locales analizados y, como planteamos al comienzo, no estuvo incluida en los modelos de descentralización de las políticas estatales que preponderaron en los 90. En general, en los gobiernos locales estos asuntos se presentan de manera débil, al ser asumidos más técnica que políticamente. La relación entre las agendas de cambios de las mujeres y de otros actores está todavía en construcción. Sin embargo, y a escala local, se vio la potencia que conlleva - para la gobernabilidad local- la articulación ´virtuosa´ entre, al menos, la máxima autoridad de un gobierno local con disposición a colocar en su agenda los derechos humanos y de las mujeres; la presencia activa de organizaciones sociales y de mujeres; el establecimiento de espacios de participación y toma de decisión ciudadana para la mejora no sólo de la vida de las mujeres y comunidades, sino también de la gestión gubernamental. Hemos visto que en la experiencia de Nabón, el foco de la gestión estuvo puesto en las mujeres, aunque no haya integrado la equidad de género en las políticas públicas locales. Sin embargo, la mejora objetiva en los indicadores de calidad de vida de las mujeres (mayores ingresos, acceso a mejores servicios, expansión del riego y reservorios de agua, integración a cooperativas, alfabetización, etc.) fueron ventanas de oportunidad únicas para la expansión de sus derechos sociales y políticos. El estudio de Bolivia nos aporta ideas convergentes con las anteriores y otras singulares. Entre estas últimas, se destaca la tensión en las comunidades locales entre la esfera de la tradición cultural y la incorporación al mundo global. Ello configura, como en ninguna otra experiencia, un nuevo mapa social, cultural, y económico, cuyas implicancias sociales son difíciles de anticipar. Se observó también una tensión (similar) entre las generaciones, que podemos nominar como cosmovisiones ancestrales versus “modernas o instrumentales” sobre los recursos naturales. Las y los más jóvenes, en general con estudios secundarios, no comparten las concepciones sobre el agua, que sostienen los/as mayores. Un número significativo de los y las 14
jóvenes entrevistados/as, testimoniaron que sus intereses están puestos en migrar a las ciudades para encontrar otras oportunidades. Como afirma Massolo, el panorama de los gobiernos locales en América Latina muestra una “tensión entre la inercia de lo tradicional y el impulso a la modernización, (…) dentro de la cual emerge el perfil de auténticos gobiernos locales que basan su legitimidad no únicamente en las elecciones democráticas periódicas de las autoridades, sino en atributos políticos e institucionales de desempeño y liderazgo que apuntan a la promoción del desarrollo local integral, la inclusión social, la participación plural de la ciudadanía, el ejercicio de la autonomía y la transparencia, la responsabilidad de nuevas competencias, la innovación y la inserción en el escenario de la globalización.” Y aclara que este perfil representa todavía uno de los pocos ejemplos “entre la mayoría que se mantiene flotando en las estancadas aguas de la tradición municipal.” (Massolo, A. 2005).
Por su parte, los estudios de Ecuador y El Salvador – Honduras coinciden en destacar que las condiciones que favorecen la vigencia de los derechos de las mujeres y la construcción de actores y actoras en la esfera pública y política son: 1.- La decisión y convicción política de la máxima autoridad del gobierno local que: (a) toma en cuenta en el diseño de su gestión de gobierno la diversidad de género, étnica, los intereses generales y particulares de los habitantes; (b) asigna presupuesto a acciones pertinentes para cada sector; (c) habilita y promueve la generación de espacios de participación y decisión ciudadana (asambleas, foros) y los sostiene en el tiempo, aun cuando en ellos se puedan plantear críticas a su gestión. 2.- La presencia en el territorio de organizaciones sociales activas, con sus propias agendas y prioridades - sobre todo en lo que concierne a los derechos de las mujeres y alertas respecto de la receptividad, responsabilidad y eficiencia de la gestión local, con vocación de negociar y construir alianzas con actores tanto locales como nacionales e incluso internacionales. 3.- La creación de instancias de articulación entre el nivel central/nacional (Estado local/central, ONGs / pares nacionales) y otros actores extra locales para formular acuerdos en temas de interés común. La presencia simultánea de estas dimensiones parece ser un ideal difícil o imposible de encontrar en la realidad de los espacios locales investigados. Sin embargo, en combinaciones particulares se expresan como una “buena práctica” en los municipios de Cotacachi y Nabón en Ecuador y Santa Tecla en El Salvador y El Potrerillo en Honduras. En los estudios de Bolivia y Ecuador se vio que la antesala de la descentralización “oficial” fueron los movimientos sociales indígenas, de mujeres y afro a favor de la autonomía de los territorios y el reconocimiento de sus identidades. La dimensión 15
política de la lucha alcanzó un punto muy alto cuando los candidatos propios (indígenas y afro) fueron elegidos para presidir el gobierno local. 4.- Por su parte, el estudio de Paraguay echa luz sobre una dificultad recurrente en los procesos de descentralización sectorial, que se vio – aunque de manera tangencial – en los cuatro estudios: •
Las políticas públicas sectoriales (sus discursos y orientaciones) formuladas y planificadas en el nivel central, son reinterpretadas en los espacios locales según sus propias historias, culturas, hábitos, percepciones, valores y resistencias al cambio, la existencia o no de organizaciones y redes sociales y patrones vigentes de gestión y autonomía municipal. De allí que sea esperable la existencia de tensiones en las relaciones de poder, en especial cuando las decisiones de los gobiernos centrales se ejecutan sorteando o contradiciendo la autoridad municipal, violentando en ocasiones prioridades y políticas en curso. Estas tensiones fueron advertidas también en el estudio de Bolivia. En consecuencia, las experiencias que evidencian una mayor ¨alineación¨ entre las políticas sectoriales del Estado central y las prioridades locales, consensos en los que participa la ciudadanía -, parecen tener mayores márgenes de posibilidad para encaminar acciones efectivas respecto del mejoramiento de la vida de las personas, y en particular de las mujeres.
5.- Los estudios de Ecuador y Paraguay permiten visibilizar y analizar los dispositivos institucionales de participación social, orientados a la toma de decisiones. •
Los casos destacados en el proyecto de Ecuador (especialmente Cotacachi, Nabón y Esmeralda) muestran el carácter estratégico y dinamizador para la gestión de gobierno, de la participación de las organizaciones sociales y de mujeres. Los presupuestos participativos, la identificación de prioridades comunitarias y la planificación y distribución de recursos se formularon colectivamente a través de dispositivos (asambleas, mesas de gestión local) de articulación Estado – sociedad civil, promovidos por los gobiernos locales. Este proceso multiactoral favoreció el establecimiento de prácticas de profunda raíz democrática. La fortaleza de estos espacios de encuentro residen, a nuestro juicio, en el acuerdo tácito de reconocimiento entre ambos actores (Estado – sociedad civil), forjado en las luchas por la autonomía e identidad local “de abajo hacia arriba” y en la disposición y compromiso con las decisiones por parte de los alcaldes y alcaldesas.
•
En Paraguay, en cambio, la creación de los ´Consejo Local de Salud´ fue el requisito para la descentralización de la política pública en los territorios, impuesto de
16
“arriba hacia abajo”, forzando a los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil a formalizarlos. Ambas situaciones mostraron, aun con sus diferencias, que los procesos y dispositivos participativos locales más legitimados y sostenidos en el tiempo, lograron crear un clima social “amigable”; aunque no garantizaron necesariamente - en todos los casos efectos perdurables, respecto del empoderamiento de todos los sectores de mujeres.
IV.- Sugerencias ¿Qué, cómo y a quién comunicar? “Los medios de comunicación se configuran ya no sólo como meros transmisores de informaciones aparentemente neutras, sino que actúan en muchas ocasiones como elemento uniformador de la opinión de la población, influyendo claramente en las pautas de conducta y en la interpretación de nuestra realidad”20
Con frecuencia, en los medios de comunicación los temas vinculados a los derechos de las mujeres, a la igualdad social de varones y mujeres suelen ser tratados por periodistas “sensibilizados/as” con este principio y divulgados a través de secciones y/o suplementos especiales, frecuentemente dedicados “a las mujeres”. Ello no sólo limita la difusión de cuestiones que de hecho tienen una intima relación con los intereses del conjunto de la comunidad sino que al no estar incluidas en los análisis generales sobre el presente y el futuro de las sociedades, desde lo local a lo global, empobrece su comprensión, excluye dimensiones y matices que reflejan su complejidad y diversidad. En efecto las relaciones de género, las problemáticas singulares que viven las mujeres en diversos aspectos, cómo participan y las afectan los cambios económicos, sociales, culturales y políticos debieran estar presentes en el tratamiento comunicacional de la democracia, el desarrollo económico, los derechos humanos, la política, la cultura, el arte, la ciencia, la tecnología, entre otros. En definitiva en todos los temas que conforman la agenda comunicacional de la época y que a su vez contribuyen a definir la opinión publica y en gran medida la agenda política. En este sentido los hallazgos presentados anteriormente podrían dar lugar a la elaboración de mensajes que den a conocer cómo afectan las decisiones de políticas (en este caso de descentralización) la vida de mujeres y varones, cuáles son los beneficios supuestos y los efectivos, las limitaciones o perjuicios en cada género, qué intervenciones alientan una mayor igualdad en el ejercicio de derechos y la participación en cada grupo social. Si bien el estudio abordó específicamente el proceso de descentralización en determinadas comunidades y sectores puede ser un ejemplo para comparar con otras 20
Extracto de la Guía “Lenguaje no sexista en medios de comunicación y publicidad. Apuntes para la igualdad.” Cabildo de Tenerife. España.
17
políticas, otras realidades, y por sobre todo estimular debates que todavía están pendientes. Para avanzar en esa dirección es necesario que al elaborar mensajes sobre la realidad social: •
Se incluyan las diferencias y desigualdades entre varones y mujeres en el tema en cuestión, identificando la posición social que ocupa cada género, sus modos de participación, obstáculos, demandas y aportes a la gobernabilidad democrática y el desarrollo. Ello redundará en un mayor rigor y profundidad en la interpretación informativa de la realidad con parámetros de profesionalidad y calidad.
•
Aprovechar todas las vías comunicacionales (prensa gráfica, radios, televisión, blogs, boletines, etc.) para la difusión de experiencias “exitosas” y “buenas prácticas”, respecto de la vigencia de los derechos de las mujeres y su activa participación en las decisiones. En todas las instituciones. Mensajes como estos pueden tener una incidencia positiva y convertirse en un estímulo para el cambio, tanto en la opinión pública en general como en los movimientos sociales y las organizaciones de mujeres, en los gobiernos nacionales y locales, en las entidades de cooperación entre otras.
•
Difundir testimonios, basados en entrevistas a diversos sectores de personas que participan desde distintos roles en la elaboración y ejecución de políticas sociales que apuntan al desarrollo local, (legisladores/as, decisores de políticas, " beneficiarios/as"), reconociendo las distintas opiniones y valoraciones de dichas políticas. Evitar utilizar una visión teocéntrica, estereotipos de género, y un lenguaje que generaliza lo masculino (lenguaje sexista).
•
La enorme capacidad que tienen los medios de comunicación en la actualidad para construir el "sentido común" en base a legitimar ciertas visiones y valores y por tanto ignorando otros, plantea a los/as comunicadores/as una gran responsabilidad respecto de su ética profesional. En este sentido no sólo es importante dar cuenta de la diversidad de posiciones, conflictos y luchas por determinar sentidos y verdades sino también ayudar a desarrollar en las audiencias miradas críticas sobre lo que comunican los medios.
•
Los/as comunicadores/as que trabajan en una comunidad pueden cumplir un papel constructivo muy importante en su desarrollo. Tomar conciencia de esa oportunidad los/as coloca en una posición de participantes de los procesos que se desencadenan con la gestación e implementación de políticas, la evaluación de su ejecución y sus impactos y la visibilización de las opiniones y sentimientos de sectores que en general no tienen voz en estos procesos. En este sentido los periódicos, radios y canales de TV locales pueden convertirse en espacios participativos que faciliten la construcción de una nueva ciudadanía,
18
conciente y activa respecto de los problemas de su comunidad y de la búsqueda de soluciones significativas.
•
Participar en redes de comunicadores/as y/o periodistas a nivel nacional y regional, puede potenciar el trabajo profesional tanto por el intercambio como por la incidencia en ámbitos más amplios. En especial nos interesa destacar en este documento aquellas redes que promueven la integración del enfoque de igualdad de género en la comunicación. Por ejemplo: la Red Internacional de Periodistas con Visión de Género, Comunicación e información para la Mujer (México), Artemisa Noticias (Argentina), Radialistas Apasionadas (Ecuador), el Servicio Especial de Mujer de América Latina y el Caribe (SEMlac), entre otras.
19
Bibliografía Documentos de las investigaciones
•
Bolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010
•
Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras: la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos de democratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé. Quito, Agosto de 2010
•
El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010
•
Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009
Fuentes consultadas *
Bauman, Zygmunt (2003): Comunidad. Editorial PAIDÓS. Buenos Aires
*
Basualdo, Eduardo y otros. Concentración económica y regulación de los servicios públicos. En: Enoikos (Revista de la Facultad de Ciencias Económicas) Nº 19: Hacia el Plan Fénix. Diagnósticos y Propuestas, año IX, noviembre de 2001.
*
Bonder, Gloria (2009): “Innovación democrática en América Latina: una primera mirada al proyecto democrático-participativo” Buenos Aires.
*
Beall Jo (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina y el Caribe. London School of Economics and Political Science Development Studies Institute. Decentralization, IDRC.
*
Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista Eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiago de Chile.
20
*
CEPAL (2010): La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Alicia Bárcena, coordinadora. Santiago de Chile.
* CEPAL (2010): Observatorio de Igualdad de Género en América Latina y el Caribe. Mujeres al Poder. Boletín Nº 1. Diciembre 2010 * Castells, Manuel y Borja Jordi (1997): Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Editorial Taurus, Barcelona 1997. *
Centro de comunicación y género – Red nosotras en el mundo. www.armarcaargentina.com.ar
*
Cos Montiel, Francisco (2006): Desarrollo de una Agenda de Investigación sobre las “Descentralización y Derechos de las Mujeres en América Latina y el Caribe”. Documento Conceptual. Unidad de Género. IDRC – Canadá.
*
Kessler, Gabriel (2009). El Sentimiento de Inseguridad. Siglo XXI, Editores. Buenos Aires.
*
Massolo, Alejandra (2005): Las mujeres, los gobiernos locales y la descentralización. En Gobiernos Locales y Mujeres. Nº9. Vol.3 Urbared. -------- (2002): En el espacio local: oportunidades y desafíos para el empoderamiento de las mujeres. Una visión latinoamericana. Jornadas sobre género y desarrollo. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, País Vasco.
*
Observatorio de Igualdad de género en América Latina y el Caribe (2010). Boletín Nº 1.
*
Red Nosotras en el Mundo www.rednosotrasenelmundo.org
*
Recomendaciones para los Responsables de las Políticas Públicas emanadas de la Conferencia Internacional. Descentralización, poder local y derechos, de la mujer. Tendencias mundiales en participación, representación y acceso a servicios públicos. Ciudad de México, 2008
* Rondinelli, Denis (1989): “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economy, framework”. Development and Change, vol. 20, USA * Soto, Lilian (2007): “¿La salud es un derecho?” en CODEHUPY- Informe de Derechos Humanos. Asunción, Paraguay. ∗
Svampa, Maristella (2001): La vida en los countries y barrios privados. Editorial Biblos. Buenos Aires.
∗
UNIFEM www.unifemandina.org
21
∗
Williamson, John. "What Washington Means by Policy Reform" (1989): http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=486,
22