pb_decisores by Cátedra Regional Unesco Mujer Ciencia y Tecnología en América Latina

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa: “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” 2011

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPPFLACSO). Dirigido a decisores /as políticos/as, técnicos y profesionales especializados (gubernamentales y de ONGs) en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas locales, interesados en integrar los derechos de las mujeres y la equidad de género como ejes de la gestión.

Editora: Anabella Benedetti

Publicación del Área Género, Sociedad y Políticas - FLACSO- Argentina. 2011 Se prohíbe la reproducción total de este documento sin previa autorización.

ÍNDICE 1.

Introducción……………………………………………………………… 4

Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades…. 4

La Gestión Local, una cuestión de Derechos y Participación Ciudadana……………………………………………… 7

Procesos inclusivos de participación ciudadana desde la perspectiva de las mujeres…………………………………….. 15

Recomendaciones ……………………………………………………. 16

Bibliografía…………………………………………………………………………..18 Anexos…………………………………………………………………………………20

I. Introducción El propósito de este documento es compartir los principales hallazgos de cuatro estudios realizados en Bolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay1, en el marco de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres” (ver en anexo) impulsada por International Development Research Centre (IDRC) en Asia, África y América Latina. En esta última Región fue coordinada y gestionada por el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina.

En enero de 2006 IDRC y el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina abrieron una convocatoria para la presentación de proyectos de investigación relativos a la “Descentralización y derechos humanos de las mujeres en América Latina y el Caribe Se recibieron más de 80 propuestas y 4 resultaron seleccionadas para su implementación. En los apartados que se presentan las temáticas abordadas por cada uno de los estudios, sus principales hallazgos y recomendaciones para la elaboración e implementación de políticas.

Su interés primordial es aportar nuevos conocimientos para el diseño, aplicación y evaluación de políticas públicas locales que tomen en cuenta la perspectiva de derechos humanos de las mujeres y la equidad social y de género, creando las condiciones de oportunidad institucional y política que las viabilicen. S e presenta en anexo una breve síntesis de cada uno de los proyectos. Los resultados de las investigaciones son expuestos en los apartados siguientes.

2.- Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades 2.1.- La ruta de los procesos de descentralización y la gestión local La descentralización como proceso socio-institucional incide, directa o indirectamente, en la gobernabilidad y en los modos de ejercer la ciudadanía. Ha adquirido mayor preeminencia en América Latina a partir de la década de los 90 produciendo una tensión con la centralidad histórica de los Estados latinoamericanos vis a vis la mayor autonomía que reclaman los gobiernos locales y las organizaciones sociales de base comunitaria. Poco antes, a mediados de los 80, tras la crisis de los Estados de Bienestar, la mayoría de los países comenzaron a experimentar alguna forma de descentralización político – administrativa y/o sectorial desde los gobiernos centrales hacia los territorios sub – nacionales (provincias, municipios, departamentos, etc.). Estos procesos fueron 1

Entre 2006 -2008

promovidos de ´arriba hacia abajo´ por las agencias multilaterales de crédito (especialmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo) basándose en diversos argumentos. •

Las recomendaciones iniciales de políticas públicas descentralizadoras mostraron un fuerte sesgo privatizador en la prestación de servicios básicos. Ello generó serios conflictos en algunos países y localidades con comunidades indígenas y campesinas, y fueron básicamente sus mujeres las que percibieron amenazado su acceso a los servicios, especialmente al agua2.

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Conforme avanzaba la década de los 90, la fundamentación para promover la descentralización se desplazó hacia la defensa de las instituciones y la gobernabilidad a nivel local. “El énfasis pasó de una obsesión por ´retirar al Estado´ a la de ´traerlo de vuelta´, pero bajo la condición de descentralizarlo” (Beall, J 2006). El Banco Mundial (1997) en su Informe sobre el Desarrollo Mundial admitió que en la etapa previa hubo “un retiro excesivo del estado” y que, en cierta medida, los gobiernos debían “volver a re - territorializarse” en el nivel local. Ello resultaría en una mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios públicos por parte de los gobiernos locales, al tiempo que propiciaría una democracia de mejor calidad, basada en la participación social, la transparencia y rendición de cuentas.

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Finalmente, la descentralización fue una condicionalidad que impuso la cooperación internacional a los países para el otorgamiento de créditos para desarrollo (Informe Banco Mundial 1997). Esta modalidad de ejecución fue denominada de ´arriba hacia abajo´. (Ver en anexo Andamiaje de la Descentralización)

La creencia en las calidades inherentes del gobierno “localizado” frente al centralizado se aceptó sin cuestionamientos. “La agenda de la política neoliberal mundial asumió como verdad la ineficacia y rigidez del gobierno central, así como la capacidad de respuesta del gobierno local eran intrínsecas a él. El Estado Central pasó de constituir una debilidad a un enfoque de descentralización puramente administrativa” (Jo Beall. 2006). Los gobiernos de la región, anclados desde hace siglos en la lógica ´estado – céntrica´ fueron erráticos en la aplicación y ejecución de las políticas de descentralización. Sin embargo, algunas experiencias analizadas en los estudios muestran que - mucho antes y simultáneamente a estos procesos de ´arriba hacia abajo´ - asomaron gobiernos locales autónomos (Arocena, J. 2002) de la mano de movimientos sociales (indígenas, localistas, de mujeres) que demandaron por su reconocimiento identitario y por una 2

Esta fue la antesala de la “Guerra del agua” en Bolivia y uno de los factores que dieron lugar a la emergencia del liderazgo de Evo Morales. 5

mayor participación en las decisiones de gobierno. Ello impulsó la emergencia de nuevas institucionalidades creadas de ´abajo hacia arriba´ con modalidades asamblearias, foros vecinales, mesas de concertación, experiencias de planificación participativa y cambios en la ingeniería de algunos Estados locales (Arboleda M, 2010; Gutiérrez y Arratia, 2009; Herrera, M. 2009). Estas dos formas de descentralización (como prescripción “desde arriba” y/o como demanda “desde abajo”) son los extremos de un arco variado y rico de combinaciones sociales y políticas. 2.2. - Lo local, ¿el ámbito más propicio? Los procesos de descentralización ponen en juego varios relatos que se expresan, por ejemplo, en las siguientes coordenadas: •

aquella que resalta la crisis de las capacidades de los Estados centrales para dar respuestas adecuadas y oportunas a las necesidades de la población,

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la que valoriza la historia de lucha por los de derechos e identidades locales

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la que sostiene un imaginario social que coloca en la pequeña comunidad la satisfacción de los deseos genuinos de las personas por una mejor calidad de vida, seguridad, más y mejores vínculos sociales, cooperación y cuidado. Abonando a estas sensaciones - aunque resuelta desde un punto de vista estrictamente mercantil en la mayoría de nuestras abarrotadas ciudades latinoamericanas- la especulación rentista e inmobiliaria tradujo este deseo de seguridad y protección en la construcción - a pocos minutos del centro - de barrios cerrados custodiados, para quienes están en disposición de solventarlos, por ejércitos de guardias privados (Svampa, M 2001).

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Por su parte, la sociedad civil – cada vez más atenta y calificada – demanda más calidad y presencia del gobierno local para garantizar las condiciones básicas de la vida cotidiana. Se espera que quienes ocupen cargos de responsabilidad en ese nivel estén preparados, o tengan una reputación de honestidad o experiencia en la gestión de modo de dar repuestas eficaces a problemas complejos (servicios públicos domiciliarios, seguridad ciudadana, empleo, etc.) de las poblaciones.

Desde el ángulo político-administrativo, los municipios también asoman como instancias de poder expectables en el escenario político, no sólo local sino nacional y global para quienes desean iniciar, fortalecer o consolidar una carrera política con base en la gestión gubernamental. En este último aspecto, Sergio Boisier (2004) señala que los territorios locales de América Latina se insertan en la globalización al punto de

“convertirse paulatinamente y según sea su escala, en los nuevos actores de la competencia internacional por capital, tecnología y mercados”3. “Lo local” genera así múltiples representaciones en la diversidad de actores y actoras que coexisten en el espacio, según sus intereses y lógicas propias. Sin embargo, por más eficiente y convocante que sea la gestión local, es indudable que no podrá satisfacer las fuertes expectativas que se le atribuye. Por ello es previsible que permanezcan niveles de malestar de las comunidades frente a cuestiones que trascienden el municipio e incluso al nivel nacional, por ejemplo las problemáticas ligadas al consumo y venta de drogas, el desempleo juvenil, y en cierto modo la inseguridad urbana (temas de naturaleza global). ¿Qué estrategias políticas y técnicas harían falta para captar e integrar al espacio local la diversidad de voces, anhelos, experiencias, sueños y propuestas de distintos grupos sociales, entre ellos las mujeres, como condición del buen gobierno local4? ¿De qué manera la descentralización local/territorial, producto de las reformas del Estado de las dos últimas décadas contribuyó o, por lo contrario, obstaculizó la protección de los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y/o culturales de las mujeres y de las niñas?

3. La Gestión Local, una cuestión de Derechos y Participación Ciudadana 3.1- ¿Qué nos dicen los estudios? En principio confirman investigaciones previas que demuestran que después de 20 años de promover, condicionar y aplicar políticas de descentralización político– administrativa en instancias sub–nacionales de la Región por parte de agencias de cooperación multi y bilateral, gobiernos nacionales (centralistas) y otros actores, ésta continúa siendo un proceso inacabado, discontinuo e incompleto (Cos Montiel, F. 2006). Son muy escasas, en términos relativos, las experiencias locales innovadoras en las que se manifiesta una impronta participativa de mujeres y varones, una gestión abierta al diálogo y a la diversidad, y a la participación equitativa de ambos géneros en la toma de decisiones. En general, estas iniciativas son sistematizadas, reconocidas y/o premiadas (Arocena, J, 2008) - como el caso de Cotacachi en Ecuador. Aunque no en todas se planifiquen políticas integrando sistemáticamente el enfoque de género, en algunas que describiremos más adelante se han creado condiciones para 3

Lo local no es contrapunto de lo global, sino más bien un fenómeno que el autor denomina

“Glocalización” en el que se muestra la coexistencia e implicancia recíproca y simultánea de lo universal y lo particular. Robertson Roland (1997). 4

Naila Kabeer (2003) llama la atención sobre el hecho de que tras comprobar - en la década de los 90 persistencia de la pobreza, las agencias de cooperación internacional instaron a los gobiernos a relevar las voces de los pobres, habida cuenta de su imposibilidad para influenciar las políticas que afectan directamente sus vidas. 7

la participación de la comunidad en general, que abrieron senderos para el empoderamiento de las mujeres y para el reconocimiento de sus organizaciones en las decisiones políticas y en la gestión de un mejor gobierno. La mayoría de las otras experiencias, ignora casi por completo la discriminación por motivos de género, la considera formalmente en la periferia de sus políticas, o se dirigen y convocan a las mujeres en sus roles tradicionales de ´madres de familia´. La descentralización alerta a la diversidad social y responsable por la inclusión de grupos marginalizados como las mujeres, continúa siendo un desafío a la capacidad de gestión de los gobiernos sub nacionales, los cuales muy pocas veces dan entidad política a la discriminación de género. Por tanto, no suelen estar preparados para desencadenar y llevar adelante procesos que deriven en la mejora de las condiciones de las mujeres en los territorios, tomando en cuenta su carácter insoslayable, su complejidad y la necesidad de coordinación entre los diferentes niveles (nacional, provincia o departamental y local). Encontramos, en cambio, sobradas experiencias que reproducen en los gobiernos locales el centralismo del gobierno nacional y la invisibilidad de las demandas de autonomía por parte de las mujeres (Herrera, M. 2010). 3.2.- Del poder central al poder local

Uno de los logros más importantes alcanzados por la ciudadanía en los procesos de descentralización de la década de los 90, fue la elección de alcaldes/alcaldesas por el voto popular. Sin embargo, ello no resolvió por sí mismo la autonomía local, ni la gestión de lo público. De los estudios surge que las transferencias de competencias a los niveles locales no siempre (o más bien casi nunca) van acompañados de los recursos suficientes y oportunos5, ello se vuelve especialmente problemático en los municipios pobres con baja capacidad de recaudación y tiene incidencias directas en el ejercicio de los derechos de las mujeres. Las cuotas de poder que llevan implícitas las transferencias de competencias y fondos al nivel local generan fuertes resistencias en el nivel central. Por ejemplo, en Paraguay la descentralización del sector salud derivó responsabilidades y fondos a los Consejos Locales de Salud, dispositivos de participación multiactoral creados ad hoc para gestionar la operatoria. El nivel central o las áreas competentes resistían demorando las transferencias o reteniendo los 5

En el caso de El Salvador y Honduras, los municipios elegían cuál competencia solicitar para su transferencia. La elección se vinculaba con las capacidades de los recursos humanos existentes o con la ecuación costo- beneficio de la transferencia. Los municipios con recursos naturales aprovechables solicitaban, en general, la competencia de Turismo. 8

insumos. Esta actitud se manifestó en dos aspectos: por un lado, un cambio en la lógica institucional que es percibida como una pérdida de poder (aunque el nivel central conserve el rol fiscalizador de la operatoria). Por el otro, la dificultad de reconocer que otros/as actores /as, por fuera del sistema de salud (representantes de las comunidades, por ejemplo) puedan ejercer un rol protagónico en la organización y control de gestión del servicio. Desde otro punto de vista, el Estado central interviene con sus políticas y programas y, muchas veces, irrumpe en los territorios locales con “permiso” del Estado local o sin él. Por cuestiones político–partidarias, competencia o simple arbitrariedad, desautoriza y deslegitima a las autoridades municipales, restando la oportunidad de fortalecerlas e ignora también cualquier tipo de articulación que pudiera sostener el gobierno local con organizaciones sociales y de mujeres. La relación Estado central – local tiende a ser dilemática, aun cuando el municipio alcance grados crecientes de autonomía. Un dilema similar se expresó en la relación de de mujeres con ambos niveles estatales (nacional y local). Morena Herrera (2010) observa que estas organizaciones, sobre todo las de inscripción nacional, no frecuentaban la interlocución con el Estado central. Sólo en los últimos años reorientaron su mirada e intervención hacia lo local. Ello implicó una revisión de sus concepciones acerca del papel del Estado, y de su propio rol en contextos descentralizados, por ejemplo respecto de la construcción de alianzas y de formas de ejercer la ciudadanía en los niveles locales (ver recuadro).

las organizaciones de la sociedad civil y "Las organizaciones de mujeres tuvieron que aprender que el Estado no es un ente monolítico; que sus expresiones locales no siempre representan las mismas tendencias nacionales y centralistas; que hay fisuras sobre las que es posible intervenir, para ampliarlas y hacer cambios, o al menos para canalizar una parte de sus demandas, a pesar de la visión de un Estado nacional y central, al que se le demanda, se le presiona y/o se le opone. Desde esta mirada, la idea de construir nuevas institucionalidades de género, surge precisamente de quienes están en los márgenes, de quienes no tienen el poder y la investidura para hacer estos cambios”. (Herrera, M 2010).

3.3 Mantener el status quo o transformarlo Los procesos de descentralización “de arriba hacia abajo” han sido - por razones ya mencionadas - erráticos y ambivalentes, como lo fue también la participación de las mujeres de los países en que se realizaron los estudios. Sus organizaciones no alcanzaron a incidir los procesos de descentralización en términos de sus derechos y la equidad de género. Pese a este panorama general, las investigaciones mostraron algunas experiencias 9

…“Sin embargo, mientras los actores sociales y el estado local se establecían, las políticas oficiales, inicialmente favorables a la descentralización, mostraban resistencias a una reforma democratizadora del Estado, a rescindir su verticalidad, a acercar la decisión sobre políticas y competencias a los territorios, a dinamizar el desmontaje de las lógicas tradicionales de dominio de las localidades, indios, afros, mujeres y economías comunitarias o domésticas son minorizadas. Esta contradicción subyacerá en las políticas de descentralización oficial la cual tomará un carácter de facilitadora del descargo del Estado respecto de sus responsabilidades”(Arboleda, M 2010)

renovadoras de la gestión local. Éstas cuentan con autoridades locales y una sociedad civil organizada que permitieron “desmontar las lógicas de dominación presentes en la reproducción de la relación central – local.” (Arboleda, M. y otros 2010)6. Un ejemplo de ello se observó en el municipio de Suchitoto (El Salvador) que se autodenomina como ´una ciudad en la que vale la pena vivir´. Cada vez más parejas jóvenes y artistas urbanos migran allí para “apostar a una vida mejor”. El alcalde, un joven economista y político promisorio, respondió con convicción a las demandas de participación y diálogo de una sociedad civil alerta a la gestión local y a las agendas sociales y políticas vigentes a nivel global (medio ambiente, equidad de género, desarrollo humano, ciudadanía). Las áreas municipales espejaron esta agenda. En relación a los derechos de las mujeres, el Concejo Deliberante integraba de manera paritaria a mujeres y varones y se desarrollaron proyectos de comunicación desde las Oficinas de la Mujer en articulación con las del alcalde. Estas acciones apelaron a valores éticos y justicia de género como, por ejemplo, la campaña anual coincidente con la temporada alta de turismo: ´Suchitoto, ciudad libre de explotación sexual´.

3.4. El Estado nacional y la cooperación internacional Los países de la Región mantienen una fuerte dependencia de la cooperación internacional. Por ejemplo, en Bolivia se confirmó que las mayores inversiones en riego están solventadas con fondos “En ninguno de los casos investigados, los gobiernos municipales plantearon la necesidad de desarrollar provenientes de estos organismos. Ello planteó limitaciones para los gobiernos municipales en el ejercicio y control directo sobre el uso de los sistemas de riego y de los procedimientos (administrativos y de condicionalidades). “Prácticamente no tienen ninguna injerencia ni en el diseño ni en la

políticas sobre género y riego adecuadas al contexto socio-cultural. En algunos casos hubo recomendaciones e iniciativas aisladas sobre la introducción del enfoque de género en los proyectos de riego. Por ejemplo, en el municipio de Entre Ríos se destaca la participación de mujeres en el mantenimiento y operación de sistemas de riego y no así en el diseño ni construcción de la infraestructura. En Llauquinquiri, las autoridades municipales cuestionan a las instituciones interventoras y a las organizaciones locales, que establecen normas de participación en la construcción de la infraestructura que excluyen a las mujeres…“ (Gutiérrez, Z . Arratia, 2009).

supervisión de los sistemas debido, entre oras cosas, a las limitaciones de personal municipal especializado en riego” (Gutiérrez, Z y Arratia, M. 2009)7. Ante la ausencia de políticas locales sobre riego, municipios y subprefecturas adoptaron los requisitos y criterios formulados por las instituciones financieras, sin que éstas respetasen o al menos dialogaran con las comunidades y etnias en torno a sus propias concepciones sobre el agua, acceso y uso. En este sentido, Arocena (2004) advierte que frente a la debilidad de los municipios rurales, es de mayor importancia evaluar y ponderar sus condiciones institucionales y de contexto para la descentralización. Otro ejemplo de El Salvador y Honduras demostró que la mayoría de las Oficinas Municipales de la Mujer (OMM) estaban financiadas por la cooperación internacional, siendo ésta una de sus fragilidades en términos de sustentabilidad y autonomía. Aún en los municipios en los que las OMM se encontraban integradas a los organigramas, como en Suchitoto, los fondos asignados eran muy bajos o casi inexistentes8. Se advierten, no obstante, diferencias en las políticas de cooperación entre las agencias involucradas. En algunos casos la investigación demostró modalidades de relación paritaria entre ellas y los gobiernos locales y/o las organizaciones de la sociedad civil (municipios alternativos de Ecuador), respeto por la singularidad local y aliento a la participación; mientras que en otros predominaron relaciones más jerárquicas y menos previsibles respecto de la continuidad, lo cual fragilizó las iniciativas y limitó el logro de resultados deseados.

3.5. Descentralización: transparencia y rendición de cuentas Ambas dimensiones de esta tensión aparecen en la literatura especializada como una de las premisas que sustentan y legitiman la descentralización (Cos Montiel. F 2006). En los resultados de los cuatro estudios se observó que las organizaciones de mujeres son las más interesadas en intervenir en torno a esta cuestión; de hecho, es un eje fundamental de su estrategia de participación en la esfera pública. Se evidencia, sin embargo, que la práctica de pedir cuentas no es extendida en América Latina. Aún en circunstancias en las que organizaciones sociales la demandaron, 7

“La importancia de los hallazgos del estudio realizado en Bolivia, radica en la identificación de una diversidad de concepciones culturales de derechos colectivos de agua, en los que existe un entramado complejo de relaciones de clase, etnia y género. También pone en evidencia que las intervenciones (de políticas públicas o de las agencias de cooperación) refuerzan los derechos individuales y excluyentes. La principal conclusión es que los derechos colectivos son también una opción para el ejercicio de equidad social y de género. Este aporte tiene un vínculo directo con la operacionalización del pluralismo legal en los derechos de agua”. (Gutierrez, Z y Arratia, M. 2009). 8 También en este punto aparecen nuevamente las organizaciones de mujeres demandando y desplegando considerables esfuerzos para impulsar modelos de cogestión para la movilización de recursos externos que, por un lado, ayuden a sufragar los costos de mantener y desarrollar los servicios y programas de acción positiva y, por otro, comprometan la asignación de recursos públicos de los gobiernos municipales. 11

“…existe una brecha entre los discursos que reconocen la importancia de la contraloría social y la práctica social que no exige claramente la rendición de cuentas a funcionarios públicos, quienes viven como agravio el que se les demande información sobre sus acciones de gobierno y la inversión pública” (Herrera, M y otros. 2009). No obstante, encontramos casos emblemáticos, como el Municipio de Cotacachi9, Ecuador, cuya experiencia ilumina una vía posible para resolver las múltiples tensiones entre descentralización - transparencia y fortalecimiento de la democracia. El alcalde representante del movimiento indígena y apoyado por otros movimientos sociales locales - encontró en el presupuesto participativo su mejor estrategia para fortalecer la democracia y la cohesión social. La Asamblea Popular es el órgano más importante para la toma de decisiones, en ese ámbito se resuelve el diseño, organización y distribución del presupuesto municipal. Se conforma con representantes de comunidades campesinas, indígenas y mestizas. Este dispositivo ejerce un control permanente sobre las autoridades, los procedimientos administrativos y de gestión, y en el cumplimiento de las políticas, planes, programas e inversiones decididas por la comunidad. Cotacachi es el único ´Estado social de derecho´10 a nivel local, uno de los pocos existentes luego de que esta figura fuera integrada a la nueva Constitución ecuatoriana de 199811. Tras 12 años de gestión al momento de finalizar el estudio, el 90% de la población accedía a agua segura y electricidad, contaba con un sistema de salud que combinaba la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violencia de género con un protocolo de interculturalidad (replicado en otros municipios), diversos proyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas y rurales -se han creado o mejorado escuelas, mercados, centros de salud, casas comunitarias, calles, plazas, parques, etc.-, una obra extensa que no sólo le ha valido al municipio premios y distinciones nacionales e internacionales sino que ha logrado un “nuevo paisaje político en el cual es usual que la autoridad se transfiera a indígenas, afros, campesinos, jóvenes y mujeres” (Arboleda, M. y otros 2009)

El Cantón Cotacachi está ubicado al norte de Quito, en la Provincia de Imbabura. Tiene alrededor de 38.000 habitantes, de los cuales el 20% residen en el área urbana y el 80% en la rural. La multiplicidad étnica y cultural es característica de este municipio: El 60% de la población es indígena quechua; el 35% blanco-mestizo y el 5% afro-ecuatoriano. (Procesos y mecanismos de inclusión de las mujeres indígenas en la gestión local. (El Presupuesto Participativo de Cotacachi. I Distinción del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa. Barcelona S/F) 10 El Estado Social de Derecho es una figura contenida en la Constitución Ecuatoriana para premiar a los gobiernos locales que alcanzan un alto estándar en el cumplimiento de los derechos humanos. 11

Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, Barcelona 2008. www.oidp.org

3.6. Procesos de modernización e individuación en contextos culturales diversos Contexto 1: Habilitación a los derechos de las mujeres

El caso del municipio de Nabón13 (Ecuador) muestra cursos de acción que intentaron armonizar estas dos dimensiones. El Cantón contaba con una destacable estrategia de desarrollo económico local, enfocada en las mujeres. La alcaldesa, maestra mestiza, comprometida con el trabajo social parroquial, fue convocada por una organización social de mujeres indígenas para postularse al cargo. Su liderazgo personal y social la traccionó hacia un liderazgo político, que derivó en la innovadora y premiada gestión pública del Cantón. La prioridad de su gestión -en un municipio feminizado (55% de mujeres) y el noveno más pobre de Ecuador- fue la ampliación progresiva de sistemas de riego para 3000 familias y las políticas productivas La alcaldesa “…Fue electa en 2000 y adoptó la para la generación de ingresos. Estas propuesta de desarrollo local, enfoque en el que se estrategias favorecieron sobre todo a formó antes de postularse, en la Universidad de las mujeres pobres y jefas de hogar, Cuenca. Luego, la propuesta de gobierno fue elaborada participativamente y enfocada a combatir las pobrezas mientras se recuperaron suelos a largo plazo, evitando la coyuntura, a empoderar a las 12 comunidades de base y a construir equidad . donde la tierra era yerma. (Arboleda, M y otros 2009)

Se estableció un sistema de planificación continua y producción de información para la toma de decisiones, monitoreo y evaluación de las políticas públicas. Se favoreció el acceso de niños, niñas y adolescentes escolarizados/as a las tecnologías de información y comunicación, instalando computadoras de última generación en todas las escuelas primarias y secundarias. Se promovió el empoderamiento de las mujeres y de las organizaciones sociales, el gran legado de la alcaldesa. “La estrategia productiva fue fundamental para mejorar las condiciones de vida de las mujeres, igual importancia tuvo el recolocarlas en un lugar simbólico de mantenimiento y reproducción de los procesos productivos, con lo cual la esfera “pública productiva” aparece como propia también de las mujeres. Aunque la sobrecarga laboral continua siendo un problema, cuentan hoy con redes de servicios y condiciones que las ayudan: Nabón tiene hoy una red vial y de servicios que cubren al 90% de la población”. (Arboleda, M y otros. 2009) 12

“La estrategia fue gestada en un proyecto participativo que se planteó superar la coyuntura y los logros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza. Así se decidió: a). territorializar las intervenciones a escala del municipio; b). asegurar sinergias articulándolas al conjunto de acciones en el territorio; c). potenciar la actoría de los sujetos sociales con mecanismos participativos de toma de decisiones y rendición de cuentas, en especial de las mujeres que constituyen mayoría en el territorio; y d). establecer una institucionalidad articuladora, en este caso, el municipio” (Arboleda, M y otros 2010) 13 Nabón se encuentra al sudeste, a unas 7 hs de Cuenca. Tiene 15.121 habitantes, de los cuales sólo el 7% residen en la zona urbana, el 93 % restante es población rural dispersa. Conviven en el mismo territorio diversas etnias y comunidades indígenas. Es el 9º más pobre del país (87,9% de NBI y 55,7% de indigencia). Antes de esta gestión de gobierno los servicios básicos (agua potable, unidades básicas sanitarias, alcantarillado y recolección de desechos sólidos) cubrían apenas el 20% de los hogares. 13

Contexto 2: Comunidad vs. Individuación Los casos relativos a los sistemas de riego analizados en Bolivia nos permiten observar el pasaje y circulación que realizan las comunidades indígenas y campesinas entre los patrones culturales tradicionales y la modernidad. Se detectó que todos los sistemas de riego estudiados están vinculados al mercado,actividad en la que las mujeres son protagonistas - mediante la oferta y demanda de mercancías y de mano de obra, con una importante influencia mutua entre pueblos y ciudades cercanas. Lo singular de cada cosmovisión sobre la vida y la naturaleza que tienen las diversas etnias y comunidades campesinas está siendo sistemáticamente resignificado en el contacto con otras cosmovisiones. En las localidades en las que se asientan los sistemas de riego, se registró una dinámica de migración generalizada con importantes flujos internos e internacionales de varones y de mujeres. En general, se verificó que las culturas y estilos de vida de las comunidades se hibridan, se mixturan con los valores y patrones culturales que aportan los procesos de globalización. Algunas se sienten amenazadas por la urbanización, al tiempo que la agricultura va desapareciendo o es sólo una de las estrategias para obtener un ingreso y acceder al consumo. En otras, por el contrario, ésta continúa siendo la principal fuente de recursos locales. Frente a este panorama, las autoras del estudio de Bolivia señalan “…. los escenarios locales en los que se encuentran los sistemas de riego son diversos, heterogéneos y sobre todo muy dinámicos. Ello hace referencia al contacto intercultural y a las diversas formas en que la cultura local se construye permanentemente y es el resultado de la afirmación de la cultura propia y del contacto cultural” (Gutiérrez, Z y Arratia, M. 2009). 3.7. Invisibilidad - Visibilidad de la desigualdad de género en el ámbito local La mirada sobre esta tensión es clave para nuestras reflexiones. La muy baja visibilidad de las desigualdades de género en los ámbitos locales contradice los discursos más optimistas respecto de la descentralización, con sus augurios de mayor democratización, relaciones cara a cara, transparencia y seguridad; un modelo en el que las mujeres - acostumbradas a desenvolverse con comodidad en las zonas cercanas (físicas y simbólicas) a la esfera doméstica – podrían aprovechar para aumentar sus posibilidades de participación en la esfera pública. Una vasta literatura y los resultados de las investigaciones reseñadas aquí, muestran que la descentralización por sí misma no asegura estas previsiones (Cos Montiel, F 2006) y en muchos casos pueden reproducir situaciones de subordinación y captura del poder local por parte de élites que no reconocen ni se comprometen con el avance hacia la equidad de género (Beall, J. 2006. Kabeer, N. 2003. Massolo, A. 2005). 14

Es frecuente encontrar a las mujeres en los barrios y localidades más pobres ejerciendo tareas voluntarias de promoción social, como “agentes” mediadoras entre el Estado social (nacional /local) y las comunidades. Madres cuidadoras, facilitadoras comunitarias o promotoras de salud (entre otras nominaciones) que recorren los territorios de toda América Latina, refrendando una visión de las mujeres como sujetos de “….De igual manera, tienden a necesidad, responsables del cuidado y no como identificar el papel de las mujeres como factores de éxito en los sujetos de derechos14. proyectos de desarrollo comunitario, básicamente porque aportan de forma

No obstante se analizaron experiencias más gratuita la mano de obra no calificada, innovadoras de gestión local, como vimos en los pero en muy pocas ocasiones las consideran a la hora de decidir la ejemplos reseñados de Ecuador y el Salvador, en selección de personal para puestos las cuales las mujeres han ido asumiendo roles retribuidos”. (Herrera M. 2009) protagónicos en el espacio público y demostrando su capacidad estratégica para modificar situaciones de desigualdad y contribuir a calificar la democracia.

4. Procesos inclusivos de participación ciudadana desde la perspectiva de las mujeres Las experiencias locales de descentralización y buen gobierno reseñadas en este documento, permiten responder algunas de las preocupaciones que dieron origen a la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe”. De los casos estudiados, los más “exitosos” fueron aquellos en que se articularon de manera virtuosa (i) una gestión abierta a la escucha (demandas, necesidades, ideas, propuestas), (ii) la presencia de organizaciones sociales y de mujeres activas y alertas a las condiciones de oportunidad que abrieron las políticas públicas locales, (iii) la existencia y sostenibilidad de espacios de participación, con acciones deliberadas para la integración de las mujeres de manera igualitaria. Se ha probado también que en algunas experiencias se rediseñó la institucionalidad municipal en las funciones internas y que existió una organización integrada que favoreció la lógica de cooperación, interdisciplinariedad e intersectorialidad. Por ejemplo, en el municipio urbano de Santa Tecla (El Salvador) se verificó que las cuestiones relativas a la violencia contra las mujeres fueron asumidas simultáneamente por la Secretaría de Salud, de Justicia y la OMM, cuyos integrantes comparten fundamentos y criterios sobre la justicia de género y derechos de las mujeres. Estos acuerdos fueron sustentados en la reflexión y aprendizaje adquiridos en las instancias de formación de las y los profesionales.

Alejandra Massolo sistematiza los diversos posicionamientos de las mujeres en el espacio público como proyección de su rol doméstico, como intermediarias del bienestar para otros y en pocas situaciones como agentes de cambio en el desarrollo local.

5. Recomendaciones Siguiendo a Manuel Castells (1997) la innovación democrática debiera ser la dimensión más transformadora del papel que asumen progresivamente los gobiernos locales. Los estudios demuestran que esta disposición para la innovación implica dar cabida, al menos, a los siguientes retos: Una activa y valorizada participación ciudadana a través del diseño y puesta en marcha de dispositivos y encuadres metodológicos que articulen al gobierno local con las organizaciones de sociedad civil, asegurando -en forma deliberada - la participación de las organizaciones de mujeres. Establecer vínculos fluidos y productivos de cooperación entre todos los actores sociales de nivel local, nacional e internacional. Relevar, sistematizar y difundir información de las organizaciones sociales y ONGs existentes en los territorios, según perfiles y experticias (de defensa de derechos, capacitación en diversos temas, salud, violencia basada en patrones de género, etc.). Promover acuerdos entre y con ellas, que viabilicen la construcción de tramas socio–institucionales de cooperación, tal como se relevó en algunos de los ejemplos presentados. Producir cambios en la estructura municipal de manera tal que - en pasos sucesivos “sea espejo” de las nuevas prioridades. Ello incluye, la redistribución interna de recursos humanos y financieros y la apertura externa a la interlocución con otros actores/as tendiente a desarrollar un mejor gobierno. Para hacer avanzar políticas locales descentralizadas y concientes de los derechos de las mujeres resulta indispensable: • Realizar buenos diagnósticos participativos – económicos y socio – culturales - de necesidades, demandas, anhelos, preocupaciones y saberes de las comunidades, atentos a la diversidad de género, étnica, etárea y religiosa, entre otras. •

Incluir la indagación sobre ventajas comparativas del nivel local respecto de sus recursos naturales, económicos, humanos y proponer modos para aprovecharlas en beneficio del desarrollo local y humano y de la generación de oportunidades de empleo, en especial para las y los jóvenes.

•

Invertir en recursos humanos locales para llevar a cabo estos diagnósticos de forma periódica, creando canales para que sus resultados se difundan ampliamente en la comunidad y sirvan como insumo valioso para la planificación de políticas integrando estas variables. Avanzar, al mismo tiempo, en la formación de estudiantes y profesionales jóvenes de ambos sexos para ocupar roles de liderazgo en el nivel local, estimulando sus capacidades creativas.

•

Planificar políticas (y presupuestos vinculados) 15 en temáticas que impulsen la innovación productiva y social. Propiciar alianzas con universidades (públicas y privadas), empresas con asiento territorial y /o regional, escuelas técnicas, entre otras, para desarrollar, por ejemplo: cuestiones relacionadas con la creación, acceso y uso estratégico de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC). aplicaciones de los avances científicos para el desarrollo productivo que beneficien equitativamente a mujeres y varones. gestación de prácticas interculturales en los espacios educativos y culturales, desde la perspectiva de derechos humanos, derechos de las mujeres, interculturalidad y equidad de género, entre otros.

•

Crear y sostener espacios de participación y acción ciudadana propiciando la real contribución de las organizaciones sociales de todo tipo, incluyendo las integradas por mujeres de distintas condiciones sociales y etáreas.

• Favorecer el establecimiento de puentes de intercambio y colaboración con universidades, empresas, ONGs y otros gobiernos e instituciones locales, nacionales e internacionales. Una opción plausible para sustentar estos procesos de planificación y prospectiva, es la creación de una oficina de estadísticas cuanti – cualitativa, análisis y producción local de información y conocimiento. Ello permitiría a las autoridades (i) contar con datos oportunos para la toma de decisiones y (ii) realizar el seguimiento y evaluación sistemática de los progresos de las políticas locales de equidad de género y derechos humanos de las mujeres. Volviendo a Manuel Castells, queda por delante el desafío de avanzar en la descentralización y democratización de los gobiernos locales.

Los estudios evidenciaron que la integración de mujeres y varones al ejercicio ciudadano de co – producir de manera participativa el presupuesto local, favoreció su compromiso con el municipio y con las políticas públicas, ejercieron un mayor control y transparencia de la gestión del gasto. Al mismo tiempo, este ejercicio, trajo una fuerte rédito político a los gobiernos locales que así lo decidieron.

Bibliografía Documentos de las investigaciones Bolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010 Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras: la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos de democratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé. Quito, Agosto de 2010 El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010 Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009

Textos consultados Arocena, José (2008): “Los desafíos de la descentralización y la participación ciudadana en el Uruguay”. En Cuadernos para el Desarrollo Local. Diálogos por la Descentralización. Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local. Programa de Desarrollo Local ART. Uruguay. ------- (2002): “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”. Editorial Taurus. Montevideo. Uruguay. Bauman, Zygmunt (2003): Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil. Siglo XXI. Madrid. Beall, Jo. (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina y el Caribe. London School of Economics and Political Science Development Studies Institute. Decentralization, IDRC. Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiago de Chile.

Bonder, Gloria (2002): Mainstreaming: Avatares de una estrategia de incorporación de la equidad de género en las políticas públicas. PRIGEPP – FLACSO. Buenos AiresArgentina. Castells, Manuel y Borja, Jordi (1997): “Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información”. Editorial Taurus. Madrid. Castells, Manuel. “¿Hacia el Estado en Red?, Globalización económica e instituciones políticas en la era de la información (1998): Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y reforma del estado”, organizado por el Ministerio de Administracao Federal e Reforma Do Estado, Republica Federativa do Brasil. Sao Paulo. Cos Montiel, Francisco (2006): Desarrollo de una Agenda de Investigación sobre las “Descentralización y Derechos de las Mujeres en América Latina y el Caribe”. Documento Conceptual. Unidad de Género. IDRC – Canadá 2005. Massolo, Alejandra (2007). Nueva institucionalidad de género en América Latina. UNINSTRAW: Santo Domingo ------- (2005): Las mujeres, los gobiernos locales y la descentralización. En Gobiernos Locales y Mujeres. Nº9. Vol.3 Urbared. ------ (2003): Políticas públicas locales de equidad de género. Una innovación de la gestión municipal. En “El municipio, Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”. Comp. Alejandra Massolo y Dalia Barrera Bassols. Instituto Nacional de la Mujeres, UNDP. México. -------- (2002): En el espacio local: oportunidades y desafíos para el empoderamiento de las mujeres. Una visión latinoamericana. Jornadas sobre género y desarrollo. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, País Vasco. Kabeer Naila (2006): Lugar preponderarte del género en la erradicación de la pobreza y las metas del desarrollo del milenio. Editores IDRC – CRDI y Plaza y Yáñez. Canadá 2006 Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, Barcelona 2008. www.oidp.org. Robertson Roland (1997): Glocalización: tiempo-espacio y homogeneidad heterogeneidad. En: Zona Abierta, N° 92-93, 2000. Del artículo original publicado en Featherstone, Lash y Robertson, Global Modernities, Sage, Londres. Rondinelli, Denis (1989): “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economy framework”. Development and Change, vol. 20, USA Svampa, Maristella (2001): La vida en los countries y barrios privados. Editorial Biblos. Buenos Aires.

ANEXO I

ANEXO II El andamiaje de la descentralización Dennis Rondinelli (1989)16, autor de referencia en este tema, propone una tipología que da nombre a cuatro formas en las que se presenta la descentralización política – administrativa17 en vínculo con la distribución del poder.

Tipo de

¿Cómo se distribuye el poder?

descentralización

Desconcentración

Redistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y de administración entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no localizadas en la capital

Delegación

Transferencia de poder de decisión y administración sobre funciones públicas a organizaciones semiautónomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero responsables, en último término, ante éste. Por ejemplo: empresas públicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectos oficiales

Devolución

Transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia municipios que eligen por voto popular sus alcaldes y concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones de inversión. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayoría de los países de América Latina los municipios disponen de escasos recursos, carecen de personal calificado y no son, en su mayoría, lo suficientemente extensos para proveer servicios en forma económicamente eficiente.

Privatización

Se espera que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeñas empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales. Esta categoría ocupa un amplio rango que recorre desde permitir que la provisión de bienes y servicios (o algunos de ellos) se exponga a la competencia económica hasta asociaciones (partenariados) entre agencias públicas y empresas privadas.

Rondinelli, Denis. “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economy framework” 1989, Development and Change, vol. 20, USA 17 Se destaca la descentralización política - administrativa por sobre las demás, en tanto ella explica la tensión entre el poder central y el local. 22