для ознайомлення
О. О. Сунцова
МІСЦЕВІ ФІНАНСИ 3 тє видання, перероблене та доповнене НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК Рекомендовано Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів
Київ «Центр учбової літератури» 2016
для ознайомлення Зміст
ЗМІСТ
Вступ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Розділ 1. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ, ЇХ СУТНІСТЬ, СКЛАД І РОЛЬ У РОЗВИТКУ ЕКОНОМІЧНОЇ І СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ 1.1. Формування науки про місцеві фінанси. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Сутність системи місцевих фінансів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Прозорість та оптимальна децентралізація системи державних фінансів як передумови ефективного функціонування місцевих фінансів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Функції місцевих фінансів та економічний механізм управління територіями. . . . 1.5. Функції територіальної громади, її роль та правовий статус. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6. Основи фінансової автономії місцевих органів влади. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10 20 29 45 48 50 54
Розділ 2. ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ 2.1. Основи бюджетної системи України. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 2.2. Роль місцевих бюджетів у фінансовій системі держави. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.3. Загальна організація та управління виконанням відповідного . місцевого бюджету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 2.4. Координація діяльності учасників бюджетного процесу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2.5. Бюджетний процес. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.6. Економічний і політичний вплив на бюджет органу місцевого самоврядування. . . 81 2.7. Реформа адміністративно-територіального устрою на Україні та її вплив на виконання бюджетної політики. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 2.8. Розвиток місцевого самоврядування в контексті здійснення політики . європейської інтеграції України. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3
для ознайомлення О.О. Сунцова Місцеві фінанси
Розділ 3. Фінансові ресурси місцевого самоврядування 3.1. Бюджет місцевого самоврядування: теоретичні основи організації . та функціонування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Джерела формування доходів місцевого самоврядування за рівнями місцевих бюджетів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Місцеві позики в Україні. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. Нетрадиційні джерела доходної частини самоврядних бюджетів. . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.Оподаткування органів самоорганізації населення. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6. Місцеві податки та збори. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
108 121 129 138 146 148 151
Розділ 4. Організація формування і розподілу коштів органів місцевого самоврядування 4.1. Принципи формування і розподілу місцевих бюдж етів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Бюджетний розпис. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Складання місцевих бюджетів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Затвердження і виконання місцевого бюджету. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5. Внесення змін до бюджетних призначень . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. Створення умов для підвищення відповідальності. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7. Бюджет розвитку місцевого самоврядування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
152 157 162 210 224 229 232 233
Розділ 5. Планування і порядок фінансування видатків місцевих бюджетів 5.1. Організація надання державних і громадських послуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Конституційні гарантії з надання громадських послуг органами . місцевого самоврядування в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Фінансування делегованих повноважень органами місцевого самоврядування . . 5.4. Фінансування власних повноважень органами місцевого самоврядування . . . . . . 5.5. Методи планування видаткової частини місцевих бюджетів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6. Ефективне використання видаткової частини. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7. Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
234 236 237 238 239 240 244 248
для ознайомлення Зміст
Розділ 6. Управління видатками місцевих бюджетів 6.1. Загальний процес виконання місцевого бюджету за видатками . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Аналіз виконання відповідного бюджету за доходами та видатками. . . . . . . . . . . . . 6.3. Моніторинг виконання місцевого бюджету. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4. Порівняння виконання місцевих бюдж етів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5. Зв’язок між виконанням бюджету та оцінкою програм. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6. Державні закупівлі на місцевому рівні. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7. Виконання бюджету капіталовк ладень. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8. Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення програм . соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету. . . . . 6.9. Порядок перерахування субвенцій на проведення видатків . з пільг та субсидій населенню. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.10. Система контролю за видатками та запобігання заборгованості з них . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
249 258 260 263 283 287 295 302 304 305 310
Розділ 7. Міжбюджетні відносини, їх складові 7.1. Поняття та принципи бюджетного унітаризму . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Визначення та види бюджетного федералізму. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. Концепція бюджетної децентралізації. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4. Концепція субсидарності. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5. Історія становлення і розвитку бюджетних відносин в Україні. . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6. Інструменти міжбюджетних відносин. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7. Регіональне вирівнювання в системі міжбюджетних відносин . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.8. Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9. Вертикальні дисбаланси та їх фінансове вирівнювання. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.10. Горизонтальні фіскальні дисбаланси та їх вирівнювання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
311 312 312 315 316 330 333 343 353 355 357
Розділ 8. Управління фінансами і фінансовий контроль на регіональному рівні 8.1. Казначейське обслуговування місцевих бюдж етів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2. Звітність про виконання місцевих бюдж етів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4. Контроль і аудит фінансової діяльності місцевого самоврядування . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
358 380 392 397 398 5
для ознайомлення О.О. Сунцова Місцеві фінанси
Розділ 9. Фінанси підприємств комунальної власності 9.1. Поняття про комунальну власність. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2. Об’єкти права комунальної власності. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3. Види комунальних підприємств. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4. Фінансові ресурси комунальних підприємств за їх видами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5. Порядок складання, затвердження та основні вимоги . до виконання кошторисів комунальних підприємств. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
399 400 404 404 408 419
Розділ 10. Фінанси житловокомунального господарства 10.1. Проблеми розвитку житловокомунального господарства в Україні. . . . . . . . . . . . 10.2. Класифікація та групування витрат ЖКГ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3. Планування та калькулювання собівартості житловокомунальних послуг. . . . . 10.4. Комунальні платежі та методи управління ними . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Питання для самоконтролю. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
420 423 434 446 471
Основні терміни. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
Список літератури . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482
6
для ознайомлення Зміст
Вступ Навчальний посібник “Місцеві фінанси України” — одне з перших видань тако го змісту. Він написаний на основі узагальнення великого масиву теоретичного та фактичного матеріалу щодо формування системи місцевих фінансів в Україні. По ява цього посібника зумовлена потребами практики, необхідністю підготовки сту дентів вищих навчальних закладів, перепідготовки працівників фінансової сфери, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, народних депутатів і депутатів місцевих влад, а також проблемами широкого загалу для роботи в умовах застосування норм Бюджетного Кодексу України. Сучасні трансформаційні процеси в Україні визначають нові підходи до форму вання взаємовідносин у системі державного і місцевих бюджетів. Зміни, що відбу ваються у вітчизняній економіці, характеризуються демократизацією суспільного життя та необхідністю формування такої концепції державної регіональної фінан сової політики, яка стала б чинником виходу країни з фінансової кризи. Це, насам перед, зумовлює перенесення значного обсягу здійснюваних витрат (насамперед соціальних) на рівень адміністративнотериторіальних одиниць, вирішення яких потребує наявності стійких доходів місцевих бюдж етів. Наука про місцеві фінанси формується в досить складних умовах. Незабезпе чення фінансової автономії місцевого самоврядування, а саме — нестача фінансових ресурсів та нестабільність у них доходних джерел, стали проблемою загальнодер жавної ваги. Питання формування доходів місцевих бюджетів та побудови системи бюджетного вирівнювання за умов проведення державної регіональної фінансової політики відповідно до Європейської хартії про місцеве самоврядування, досліджені ще не досить повно. У процесі побудови бюджетної системи в країні мало вико ристовується зарубіжний досвід, а при визначенні доходних баз місцевих бюджетів майже не застосовуються ефективні економікоматематичні моделі. Проведені дослідження спрямовані на вирішення тих нагальних проблем, внаслідок яких на місцях не вирішуються найболючіші соціальноекономічні проблеми, занепадають місцеве господарство, соціальнокультурна сфера: освіта, охорона здоров’я тощо. З урахуванням цього в Україні необхідно запроваджувати найсучасніші підходи до формування та розподілу доходів місцевих бюджетів, зокр ема нові засоби автомати зації, адже успіх економічного розвитку значною мірою залежить від створення оп тимального розміру місцевих бюджетів та форм бюджетних взаємовідносин, чіткого механізму вирівнювання горизонтальних і вертикальних дисбалансів у бюджетах усіх рівнів. Додаткових досліджень також потребують науковопрактичні проблеми фор мування доходів місцевих бюджетів в умовах підписання та ратифікації в 1996 р. Верховною Радою України Європейської хартії про місцеве самоврядування. У цьо му аспекті недостатньо узгоджені питання про фінансування місцевими органами влади власних та делегованих повноважень, не визначено економічного ефекту для проведення Україною політики бюджетної децентралізації. Доповнення та уточнен ня потребують шляхи вдосконалення процесу фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування. 7
для ознайомлення О.О. Сунцова Місцеві фінанси
У забезпеченні економічного та політичного розвитку країни важлива роль відводиться місцевому самоврядуванню. Основою фінансового забезпечення діяль ності представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування є бюджет. З даного джерела фінансуються заходи щодо соціального і економічного розвитку відповідної території, здійснюється перерозподіл національного доходу, створеного в межах території. Основним джерелом формування бюджетів різних рівнів є розподіл держав них податків і зборів та закріплення їх конкретних видів за державним та місцевими бюджетами на тривалий час. Це забезпечує не тільки самостійність бюджетів, але й активізує їх роль у проведенні державної політики, дає можливість суб’єктам місце вого самоврядування без втручання центральних органів влади формувати власні фінансові ресурси та складати довготермінові перспективні прогнози соціальноеко номічного розвитку територіальних громад. Проблема забезпеченості органів місцевого самоврядування необхідними фінансовими ресурсами в даний час набуває надзвичайно важливе теоретичне та практичне значення. Це пов’язано насамперед із децентралізацією влади, вступом України до Ради Європи та ратифікацією Європейської хартії про місцеве самовря дування. Ефективність місцевого самоврядування набагато залежить від того, які бюд жетні ресурси отримують у своє розпорядження самоврядні органи. Так, достатнє фінансове забезпечення виконання завдань місцевого самовряду вання та пов’язані з ним проблеми визначають актуальність цієї праці. Конкретно, вони виражаються в наведених нижче твердженнях. По перше, в Україні, поки що органи місцевого самоврядування не мають до статньо самостійного з економічної точки зору бюдж ету, таким чином не мають мож ливості з максимальною ефективністю здійснювати свої повноваження. Фінансова основа життєдіяльності на місцях формується в такій ситуації, як і в минулі часи, тобто “зверху”. Для подолання ситуації, що склалася, необхідно налагодити та вве сти в дію новий механізм бюджетних взаємовідносин, на який спиралась би цілісна в масштабах усієї країни система. Про це, зокр ема, наголосив Президент України у своєму виступі на урочист их зборах Асоціації міст України з нагоди 10ї річниці прийняття Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Він, зокр ема, зазначив, що достатнє економічне та фінансове забезпечення системи місцевого са моврядування неможливе без повномасштабної бюджетної реформи. Подруге, сьогодні мова повинна йти про фінансове забезпечення самостійності бюджету на рівні місцевого самоврядування, про створення доходів кожного рівня управління. І з цього погляду необхідно враховувати, що податки як основне джере ло надходжень до бюджету виконують не тільки фіскальну функцію, а й стимулюю чу. Податкова система повинна будуватися не механічно, виходити не тільки з того, кому і скільки потрібно отримати доходів, а насамперед виходити з того, які податки і на якому рівні будуть працювати ефективніше. Місцеві бюдж ети до прийняття законів, які визначатимуть порядок їх форму вання відповідно до Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” формуються в порядку, встановленому Законами про бюджетну та подат кову системи. 8
для ознайомлення ВСТУП
Потретє, реорганізація бюджетного устрою не обмежується вдосконаленням бюджетних взаємовідносин між центром та суб’єктами самоврядування. Головним напрямом демократизації бюджетного устрою України повинно стати розмежу вання фінансових потоків між державою та місцевим самоврядуванням. Надання широких бюджетних прав органам місцевого самоврядування та підвищення їх фінансової самостійності дасть можливість вирішувати завдання місцевого рівня, не відволікаючи значних коштів з державного бюджету, що важливо для створення бездефіцитної бюджетної системи. Перебудова системи господарських відносин, що здійснюється в Україні, по требує активізації діяльності місцевих органів влади у вирішенні економічних і соціальних проблем, у розвитку місцевого господарства. У державному секторі дже рела надходж ення коштів у кожному році точно відомі і визначені. Останніми роками надходження з цих джерел не гарантовані, ставки, бази оподаткування та поря док обчислення податків змінюються, і органи місцевого самоврядування не завжди своєчасно мають інформацію про структуру та рівень місцевих доходів. В результаті посилюється соціальноекономічне напруження в регіонах, а бюджети складаються в умовах економічної невизначеності. Успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можли вий лише за проведення в країні широкомасштабної адміністративної реформи. Ав тор сподівається, що посібник “Місцеві фінанси України” сприятиме швидшому і конструктивнішому роз’язанню цих проблем на користь зміцнення як місцевого са моврядування, так і державної влади.
9
для ознайомлення О.О. Сунцова Місцеві фінанси
Розділ 1. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ, ЇХ СУТНІСТЬ, СКЛАД І РОЛЬ У РОЗВИТКУ ЕКОНОМІЧНОЇ І СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ 1.1. Формування науки про місцеві фінанси. 1.2. Сунтість системи місцевих фінансів. 1.3. Прозорість та оптимальна децентралізація системи державних фінансів як передумови ефективного функціонування місцевих фінансів. 1.4. Функції місцевих фінансів та економічний механізм управління територіями. 1.5. Функції територіальної громади, її роль і правовий статус. 1.6. Основи фінансової автономії місцевих органів влади Основні терміни та поняття: бюджетна децентралізація, бюджетне регулювання, бюджетне самофінансування, бюджетні процедури, громадські послуги, доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, місцеві фінанси, земські збори, мартикулярні внески, муніципальна (комунальна) власність.
1.1. Формування науки про місцеві фінанси Окремою, самостійною галуззю фінансової науки, є наука про місцеві фінанси. Процес її формування відбувався у двох основних напрямках. Іторично склалося так, що спочатку виникла наука про державні фінанси, а потім від неї відокремилося самостійне вчення про місцеві фінанси. Таким чином, поняття місцеві фінанси виникло на противагу поняттю державні фінанси. Вчення про місцеві фінанси, як наука, виникло також і в процесі розширення розуміння предмета фінансової науки, коли фінансове господарство общин та інших територіальних колективів, яке до цього вважалося приватним, було включено до складу публічного фінансового господарства. Отже, поняття місцеві фінанси розширило поняття публічні фінанси і стало їхньою невід’ємною, але відносно самостійною складовою. Вчення про місцеві фінанси як сукупність теоретичних положень про фінансове господарство та фінансову діяльність місцевих органів влади сформувалося в XIX столітті, воно виокремилося в самостійну галузь фінансової науки. Це було пов’язано із завершенням становлення в більшості країн Західної Європи й Північної Америки органів місцевого самоврядування та регіональних органів влади, конституційним визнанням прав комун, общин, муніципалітетів, регіонів, провінцій, штатів та інших адміністративно-територіальних утворень. Процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузі фінансової науки у Росії, розпочався після земської реформи 1864 року. Наслідком цієї реформи стало створення інститутів земського самоврядування та демократизація міського управління. У СРСР розвиток теорії місцевих фінансів був тісно пов’язаний із розширенням фінансової діяльності місцевих органів влади. Але, даний напрямок фінансової 10
для ознайомлення Розділ 1. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ, ЇХ СУТНІСТЬ, СКЛАД І РОЛЬ У РОЗВИТКУ ЕКОНОМІЧНОЇ І СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ
науки знівелювався у зв’язку з докорінною зміною внутрішньої політики в державі, ліквідацією засад фінансової автономії місцевих органів влади. В Українській Народній Республіці, під час правління Центральної Ради в 1917– 1918 роках, робилися спроби українізації земського та міського самоврядування із збереженням його інститутів та фінансових основ. Але після ліквідації Центральної Ради робота припинилася. Уряд СРСР, після 1917 року, поетапно здійснив заходи з ліквідації органів місцевого самоврядування, націоналізації їхнього майна, формування нової системи місцевої влади на базі її радянської моделі, автором якої був В. Ульянов (Ленін). Радянська влада не визнавала інституту місцевого самоврядування. Сам В.І.Ленін називав земське самоврядування п’ятим колесом до воза. Більшовиками були сформовані місцеві ради, які вважалися органами державної влади і місцевого управління одночасно. Підхід радянської центральної влади до їхнього статусу та повноважень у галузі фінансів неодноразово змінювався. Але діяльність місцевих рад в той час, була хаотичною і погано організованою. З метою централізації управління фінансами друга сесія ВЦВК у червні 1920 року скасувала поділ на державний та місцевий бюджети, їх об’єднали в єдиний загальний державний бюджет. Трохи згодом, перехід до НЕПу започаткував відновлення місцевих фінансів. Незважаючи на заходи з відбудови місцевих фінансів у період НЕПу, реальної фінансової автономії місцеві ради так і не отримали. Місцеве самоврядування в СРСР навіть у той період не було визнано. Податкова реформа 1930 року. різко скоротила кількість податків. Було встановлено жорстку систему контролю згори за доходами місцевих рад, прямого вилучення доходів місцевих бюджетів та регулювання їх на основі дольових відрахувань від загальносоюзних податків, було затверджено єдиний державний бюджет, до якого було включено і місцеві бюджети. Треба відзначити деякі теоретичні спроби обґрунтувати право існування місцевих фінансів в СРСР в 50-х роках у період реформ М. С. Хрущова. Відродження науки про місцеві фінанси розпочалося в період керування країною М.С.Горбачовим з його “новим мисленням та перебудовою” в 1990 році, в СРСР було визнано інститут місцевого самоврядування. У фінансовій літературі України, термін місцеві фінанси стосовно СРСР вперше вживається лише на початку 90-х років. Проблеми, які необхідно розв’язати в процесі бюджетної реформи: 1) Приведення у відповідність конституційних та законодавчих зобов’язань держави щодо надання управлінських, громадських та державних послуг громадянам з фінансовими можливостями держави 2) Вдосконалення макроекономічного прогнозування і бюджетного планування. 3) Забезпечення реальності планових показників бюджету та їх виконання. 4) Визначення соціально-економічних пріоритетів і пріоритетів бюджетного фінансування, концентрації бюджетних коштів на найбільш важливих соціально-економічних програмах. 5) Перехід від практики утримання установ і організацій бюджетної сфери до програмно-цільового методу планування та здійснення видатків. 11
для ознайомлення О.О. Сунцова Місцеві фінанси
6) Відмова від бюджетного фінансування тих послуг, які можуть бути надані громадянам на ринкових засадах. 7) Оптимізація та раціоналізація мережі закладів та установ, які фінансуються з державного та місцевих бюджетів, з метою підвищення рівня та якості послуг, які надаються громадянам, підвищення ефективності використання бюджетних коштів. 8) Створення економічно та фінансово самодостатніх територіальних громад. 9) Перехід від багатоканальної до одноканальної системи фінансування закладів, установ та організацій бюджетної сфери, фінансування спільних програм. 10) Визначення і розмежування функцій органів державної влади в бюджетному процесі, а також фінансових органів, які здійснюють управління фінансовобюджетною системою, правового та організаційного визначення природи і функцій місцевих фінансових органів. 11) Вдосконалення та правове закріплення організації бюджетного процесу та бюджетних процедур як на центральному, так і на рівні органів місцевого самоврядування. 12) Розмежування видатків між рівнями бюджетної системи, зміцнення власної доходної бази територіальних громад, запровадження нової системи фінансового вирівнювання, бюджетних трансфертів, формульного розподілу трансфертів. 13) Казначейське обслуговування касового виконання бюджетів. 14) Вдосконалення розподілу фінансових ресурсів (податків) між ланками бюджетної системи. Підвищення зацікавленості органів державної влади та місцевого самоврядування в ефективному адмініструванні податків та зміцненні податкової бази. 15) Створення ефективного механізму державних та місцевих запозичень, обслуговування державного боргу з метою зміцнення доходної бази державного та місцевих бюджетів, а також мінімізації їхніх втрат. 16) Організація ефективного фінансового контролю затвердження та виконання державного та місцевих бюджетів, використання коштів цих бюджетів. Розмежування компетенції органів державного фінансового контролю та організація їх ефективної взаємодії, шляхи забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів. 17) Вдосконалення практики фінансового та бюджетного планування, використання коштів загального та спеціального фондів державного та місцевих бюджетів. Для забезпечення успіху, підвищення ефективності і якості послуг на засадах соціальної справедливості, необхідно вирішити проблеми в системі міжбюджетного фінансування. Здійснення змін у системі міжбюджетного фінансування є надзвичайно складним та довготривалим процесом. Однак, існує низка ключових елементів , які слід розглянути під час вирішення проблем даної системи в цілому. До них належать: а) інституційна та правова база міжбюджетного фінансування; б) фінансування видатків; 12
для ознайомлення Розділ 1. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ, ЇХ СУТНІСТЬ, СКЛАД І РОЛЬ У РОЗВИТКУ ЕКОНОМІЧНОЇ І СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ
в) розподіл надходжень; в) система трансфертів; г) місцеві запозичення. Проблеми міжбюджетного фінансування в Україні: 1) система органів влади в Україні передбачає більшу централізацію (відповідно до південно-європейської моделі), ніж це передбачається ступенем незалежності, наданим місцевим органам влади (що ближче до північноєвропейської моделі). Дуже важливим є курс на децентралізацію; 2) невідповідність між зобов’язаннями за видатками та джерелами фінансування (непрофінансований мандат); 3) місцеві органи влади практично не мають стимулів до підвищення обсягу своїх надходжень у контексті бюджету та управління своїми ресурсами прозорими і раціональними методами. Жодна система міжбюджетного фінансування не може функціонувати ефективно, якщо немає стимулів збільшувати надходження та підвищувати відповідальність за використання цих ресурсів; 4) система міжбюджетного фінансування розвивалася хаотично й непередбачувано, що ускладнює органам влади усіх рівнів прогнозування й управління своїми ресурсами. Це у першу чергу стосується трансфертів. Проведення розрахунків на підставі формули — найважливіший крок до передбачуваності; 5) органи влади місцевого рівня повинні робити значний внесок у забезпечення суспільних благ та інфраструктури, але дуже мало які з них мають можливості фінансувати необхідні інвестиції. Для ефективної роботи системи міжбюджетного фінансування необхідно, щоб були чітко визначені усі рівні влади та, щоб наявні інституції сприяли прозорому, передбачуваному та відповідальному прийняттю рішень на кожному рівні. Окрім того, надзвичайно важливе значення має відповідальність на кожному рівні — без неї навряд чи матеріалізується користь від децентралізації. Першим кроком до зміцнення системи міжбюджетного фінансування має бути досягнення певного ступеня консенсусу щодо найважливішого кола відповідальності для кожного рівня влади та ступеня децентралізації, пов’язаного з цим розподілом відповідальності (це можна назвати “концепцією міжбюджетного фінансування”). Другий крок до зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування полягає у перегляді чинних базових законів та у виправленні найбільш явних невідповідностей. Це дасть змогу підвищити прозорість системи, а також заповнити її прогалини, особливо щодо ключових питань функціонування системи (методики розрахунку міжбюджетних трансфертів). Паралельно потрібно буде вносити зміни до законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”. Найважливіші питання, які нині відсутні в даному законі, такі: правила й процедури делегування повноважень місцевими органами влади іншим рівням влади (як нижчим так і вищим), а також правила й процедури відкликання делегованих повноважень; правила й процедури визначення обсягів фінансування, необхідного для реалізації делегованих повноважень після передачі 13
для ознайомлення О.О. Сунцова Місцеві фінанси
їх від одного рівня влади до іншого, а також визначення термінів “комунальна власність” та “комунальне майно” місцевих органів влади різного рівня. Внаслідок щорічної зміни правил формування місцевих бюджетів, неузгодженості окремих положень, стара система сприяла непередбачуваності й непрозорості. З встановленням чітких правил, органи влади усіх рівнів муситимуть їх дотримуватися. Впровадження і дотримання правових положень має вирішальне значення для поліпшення роботи бюджетної системи. Основою міжбюджетного фінансування є чітке визначення кола обов’язків органів влади різних рівнів та ефективність виконання ними своїх обов’язків, які на них покладаються. Принципова слабкість старого розподілу фінансування видатків випливає із відокремлення фінансової відповідальності від права зменшувати або збільшувати зобов’язання за видатками Відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень. Місцеві органи влади змушені дотримуватися галузевих норм і мають мало прав визначати затрати в різних галузях. Ця незбалансованість спостерігалася більшою чи меншою мірою в різних галузях: найбільше — у сфері соціального захисту, дещо меншою мірою — у сфері освіти та охорони здоров’я. Наслідком такої незбалансованості є незабезпечені фінансово повноваження та передумови до накопичення заборгованостей. Друга серйозна проблема полягає у плутанині щодо того, які послуги повинен надавати кожен з рівнів влади. Чинні законодавчі процедури чітко не визначають, на якому з рівнів влади який вид послуг має надаватися. Органи влади усіх рівнів мають певні повноваження працювати в кожній із зазначених галузей. Згідно із Конституцією та Законом про місцеве самоврядування, обласні та районні органи влади можуть надавати послуги лише на підставі делегування відповідних повноважень, що мають спільні інтереси. Третя найсерйозніша проблема — відсутність чіткого розподілу функцій між різними гілками влади одного рівня. Ця відсутність точності робить практично неможливим розділення “делегованих видатків” і “власних видатків”. Визначення кола відповідальності в Законі про місцеве самоврядування дуже не чітке Важливою складовою міцної системи міжбюджетного фінансування є система збільшення величини надходжень, яка допоможе місцевим органам влади фінансувати надання послуг, за які вони відповідають. Найсерйознішою проблемою, породженою старою системою, є незацікавленість місцевих органів влади у збільшенні надходжень. Будь-яке збільшення місцевих надходжень, або заходи по зменшенню видатків, зводиться нанівець зменшенням частки регулюючих податкових надходжень або трансфертів. Щорічні зміни нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, що спрямовуються до місцевих бюджетів, не задавали стимулів до збільшення надходжень. Очевидно, підвищення рівня автономії дасть змогу посилити зв’язок між послугами та затратами. Структура доходів не тільки відображає цінності територіальної громади, але й ставлення громадян до органів місцевого самоврядування значною мірою формується під впливом їх відчуттів щодо справедливості структури доходів. Під справедливістю мається на увазі рівномірний розподіл як тягаря відшкодувань до бюджету, так і користі від громадських послуг. 14
для ознайомлення Розділ 1. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ, ЇХ СУТНІСТЬ, СКЛАД І РОЛЬ У РОЗВИТКУ ЕКОНОМІЧНОЇ І СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ
Четвертим елементом вдосконаленої системи міжбюджетного фінансування є система трансфертів. Основне завдання трансфертів — вирішувати проблему вертикальної незбалансованості — наслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю. Система трансфертів сприяє згладженню нерівностей між адміністративно-територіальними одиницями (нерівність по горизонталі), та можливостями кожного регіону. Основними характерними рисами системи трансфертів, що впливають на усю систему міжбюджетних відносин, є її передбачуваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління. Першим критерієм ефективності системи трансфертів є її здатність забезпечити місцеві органи влади ресурсами, достатніми для виконання покладених на них зобов’язань. Другим критерієм ефективної роботи системи трансфертів є забезпечення достатніх зборів податків місцевими органами влади та уникнення фіскального дефіциту. Надання трансфертів базувалося на підході “покриття дефіциту”, що створювало для місцевих органів влади стимули підтримувати видатки на високому рівні, зберігати існуючу мережу та не надавати значної уваги збільшенню надходжень до місцевих бюджетів. Третім критерієм ефективності системи трансфертів є ступінь, до якого вона здатна забезпечити справедливість. Стара система базувалася на розподілі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше (принцип від досягнутого). Для зміцнення системи трансфертів — є визначення цілей, яких вона має досягти, та визначення загальної суми, яка розподілятиметься у вигляді трансфертів. Світовий досвід передбачає три основні підходи: 1) певна визначена частка надходжень до державного бюджету, прив’язана або до конкретного податку, або до надходжень в цілому; 2) спеціальне політичне рішення; 3) відшкодування витрат. Важливим кроком є визначення способу розподілу ресурсів. Здебільшого у розподілі між органами влади різних рівнів використовуються чотири основні підходи: 1) застосування формули; 2) принцип деривації; 3) спеціальні процедури; 4) відшкодування коштів.
15