Sentencia del Tribunal de Justicia. Asunto 41/83 de 20 de marzo de 1985 by CDE UV

ITALIA / COMISIÓN

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA de 20 de marzo de 1985 *

En el asunto 41/83,

República Italiana, representada por el Sr. Arnaldo Squillante, Jefe del servizio del contenzioso diplomático, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Giorgio Azzariti, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Giuliano Marenco, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, bátiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo, parte demandada, apoyada en sus pretensiones por Reino Unido, representado por la Sra. G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department Queen Anne's Gate Chambers, Londres, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. J.D. Howes, Agente del Gobierno del Reino Unido, Embajada de Gran Bretaña, 28, boulevard Royal,

Lengua de procedimiento: italiano. 427

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parte coadyuvante,

SENTENCIA DE 20.3.1985 - ASUNTO 41/83

que tiene por objeto la anulación de la Decisión 82/861/CEE de la Comisión, de 10 de diciembre de 1982, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 86 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (IV/29.877 - British Telecommunications (DO L 360, p. 36),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: A.J. Mackenzie Stuart, Presidente; G. Bosco, O. Due, C. Kakouris, Presidentes de Sala; T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot y R. Joliet, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Darmon; Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de enero de 1985;

dicta la siguiente

Sentencia (No se transcriben los antecedentes de hecho.)

Fundamentos de Derecho

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Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de marzo de 1983, la República Italiana interpuso, con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, un recurso que tiene por objeto la anulación de la Decisión 82/861/CEE de la Comisión, de 10 de diciembre de 1982, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 86 del Tratado

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constitutivo de la Comunidad Económica Europea (IV/29.877 - British Telecommunications (DO L 360, p. 36), 2

British Telecommunications, sociedad de Derecho público constituida por la British Telecommunications Act 1981, sucedió, el 1 de octubre de 1981, al United Kingdom Post Office, constituido por la Post Office Act 1969 (empresas nacionales ambas; en lo sucesivo, «BT»). Como titular del monopolio legal de la gestión de los sistemas de telecomunicaciones en el Reino Unido, BT tiene la obligación de prestar, especialmente, los servicios de télex y de teléfonos. Según las disposiciones tanto de la Post Office Act como de la British Telecommunications Act, BT ejerce un poder normativo en lo que se refiere a los servicios de telecomunicaciones en el Reino Unido, estableciendo sus tarifas y condiciones por medio de reglamentos («schemes»); éstos se publican en los Diarios Oficiales de Londres, Edimburgo y Belfast.

BT tiene, por otra parte, el estatuto internacional de empresa privada de explotación reconocido y es miembro de uno de los organismos permanentes de la UIT (Unión internacional de telecomunicaciones), firmado el 2 de octubre de 1947 en Atlantic City (Recueil des traites des Nations unies, n° 2616, p. 188), revisado por última vez el 25 de octubre de 1973 en Málaga-Torremolinos. Todos los Estados miembros de la CEE son signatarios de la CIT. En su calidad de empresa privada de explotación, reconocida a estos efectos por el Reino Unido, BT participa en los trabajos del CCITT (Comité consultivo internacional telegráfico y telefónico), al lado de las administraciones nacionales de todos los Estados signatarios de la UIT, que son miembros de Derecho.

El CCITT emite recomendaciones sobre las cuestiones de explotación y tarificación relativas a la telefonía y la telegrafía, adoptadas según las disposiciones del CIT y de los reglamentos telefónico y telegráfico (Actas finales de la Conferencia administrativa mundial telegráfica, UIT, Ginebra, 1973), que, con arreglo al artículo 82 de dicho Convenio, completan las normas establecidas por éste y regulan el uso de las telecomunicaciones.

Con arreglo al artículo 6-3 del reglamento telegráfico de 11 de abril de 1973:

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«Las administraciones o empresas privadas de explotación reconocidas quedan obligadas a bloquear, en sus oficinas respectivas, la aceptación, transmisión y

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entrega de telegramas dirigidos a agencias telegráficas de reexpedición y otros organismos constituidos para expedir telegramas en nombre de terceros con la finalidad de sustraer esta correspondencia al pago íntegro de las tasas debidas por el recorrido entero [...]» 6

Sobre la base y en aplicación de esta disposición del Reglamento telegráfico, el CCITT adoptó, en octubre de 1976, la recomendación F-60, cuyo párrafo 3.5.2 contiene las disposiciones siguientes:

Alegando estas disposiciones, BT inició una campaña contra el desarrollo, en el territorio del Reino Unido, de agencias privadas de reexpedición de mensajes que ofrecen al público un nuevo servicio consistente en recibir y transmitir, por cuenta ajena, un volumen importante de mensajes a precios sensiblemente inferiores según las tarifas que corresponden al uso tradicional de las líneas y sistemas de telecomunicación.

Haciendo uso del poder normativo que le ha sido reconocido por la Ley, BT adoptó, en primer lugar, los reglamentos T7/1975 y Tl/1976. Si bien estos reglamentos autorizaban a los abonados a utilizar sus instalaciones con la finalidad de recibir o transmitir mensajes por cuenta ajena, establecían sin embargo, en el inciso iii) de la letra b) del apartado 2 de su artículo 43 y en el inciso iii) de la letra b) del apartado 2 de su artículo 70, respectivamente, que cuando un abonado reexpidiera un mensaje por télex que a la vez procedía de un país extranjero y estaba destinado a un país extranjero, no podía aplicar una tarifa que llevara a que el autor del mensaje pudiera expedirlo con menores costes que si lo hubiera transmitido directamente. Las partes están de acuerdo sin embargo en reconocer que BT nunca ha procedido a la aplicación efectiva de dichas disposiciones.

Posteriormente BT completó esta normativa adoptando el reglamento T1 /1978, que entró en vigor el 21 de enero de 1978 y contenía en la letra a) del apartado

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2 de su artículo 44 y en la letra b) del apartado 2 de su artículo 70, la prohibición de que las agencias de reexpedición prestaran a sus clientes servicios internacionales mediante los cuales: a) se transmitieran o recibieran por teléfono internacional mensajes en forma de datos y se convirtieran en mensajes telecomunicados en forma de télex, de fax, en forma escrita o en cualquier otra forma visual; b) circularan entre lugares situados fuera del Reino Unido o de la Isla de Man mensajes télex; c) se transmitieran o recibieran mensajes télex a través de otras agencias de reexpedición de mensajes. Las citadas disposiciones del reglamento Tl/1978 fueron recogidas íntegramente por un nuevo reglamento de 1981, que anuló y sustituyó todos los reglamentos anteriores. 10 Mediante Decisión 82/861, de 10 de diciembre de 1982, la Comisión declaró que los citados reglamentos constituían infracciones del artículo 86 del Tratado y que BT estaba obligada a poner fin a ellas en el plazo de dos meses a partir de la notificación de esta Decisión, siempre que las infracciones denunciadas subsistieran todavía. 11 En los motivos de su Decisión, la Comisión alega que las restricciones impuestas por BT y las sanciones a que puede dar lugar su infracción, es decir, la interrupción o la desconexión de los equipos suministrados, impiden a las agencias de redistribución de mensajes prestar determinados servicios en perjuicio de sus clientes domiciliados en otros Estados miembros, sometiendo el uso de las instalaciones telefónicas y de télex a obligaciones sin vinculación con la atribución de los servicios telefónicos o de télex y haciendo que las agencias se vean desfavorecidas en la competencia frente a las autoridades y agencias nacionales de los demás Estados miembros que no están sujetas a las mismas normas.

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12 A pesar de las infracciones comprobadas, la Comisión consideró sin embargo que, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del asunto, relativas especialmente al cumplimiento de compromisos internacionales y a la

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circunstancia de que BT no hubiera sancionado la infracción de las restricciones de que se trata desconectando las instalaciones de las agencias de transmisión de mensajes, no se debía imponer ninguna multa a BT. 13 En apoyo de su pretensión de que se anule la citada Decisión de la Comisión, la República Italiana alega, en primer lugar, que los reglamentos que se discuten no fueron objeto de valoración jurídica en relación con el artículo 86 del Tratado. A este respecto la demandante alega, por una parte, que la actividad reglamentaria de un organismo de Derecho público no puede enjuiciarse como una actividad empresarial a los efectos del artículo 86 del Tratado y, por otra parte, que, a causa del monopolio legal del que es titular, el artículo 222 del Tratado no permite aplicar las normas comunitarias sobre al competencia a BT. 14 La República Italiana niega, en segundo lugar, que los reglamentos discutidos puedan estimarse jurídicamente contrarios al artículo 86 del Tratado, por una parte, porque su objetivo es contrarrestar las prácticas desleales de las agencias privadas de reexpedición, por otra parte, porque, como BT es una empresa pública contemplada por el apartado 2 del artículo 90 del Tratado, no se le pueden aplicar las normas comunitarias sobre la competencia más que dentro de determinados límites y, por último, porque las citadas disposiciones del CIT obligan a BT a imponer las medidas que se censuran. 15 La República Italiana afirma en último lugar que ¡a Decisión impugnada carece de motivación suficiente.

I. Sobre los motivos que niegan la posibilidad de apreciar a la luz del artículo 86 del Tratado los reglamentos adoptados por BT 1. La aplicabilidadde las normas comunitarias sobre competencia teniendo en cuenta la actividad a que se refiere la Decisión controvertida

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16 La República Italiana alega que el artículo 86 del Tratado se aplica solamente a una actividad empresarial ejercitada empleando las formas del Derecho privado y no a la actividad reglamentaria ejercida, en virtud de un texto legislativo, por un servicio público gestionado en las condiciones fijadas por el poder público. En la medida en que la Decisión impugnada se refiere, no a

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los comportamientos adoptados por BT en su calidad de organismo de gestión de instalaciones o suministrador de servicios de telecomunicaciones a los usuarios, sino a la actividad reglamentaria que ejerce con arreglo a la Post Office Act 1969 y a la British Telecommunications Act 1981, la demandante considera que la Comisión aplicó el artículo 86 para fines ajenos a su objeto. La actividad reglamentaria que se imputa únicamente podría dar lugar, en su caso, a una acción contra el Reino Unido en virtud de los artículos 90 o 169 del Tratado. 17 La Comisión, apoyada en sus pretensiones y argumentos por el Reino Unido, alega que la prestación de servicios de telecomunicaciones es una actividad empresarial. Si la ley británica atribuye a BT la facultad de utilizar la forma reglamentaria, es únicamente para fijar los precios y condiciones en que son ofrecidos los servicios de telecomunicaciones. Los reglamentos de que se trata cumplen, por tanto, la misma función que cláusulas contractuales y fueron adoptados libremente por BT en virtud de su potestad autónoma, sin ninguna intervención de la autoridad pública británica. Suponiendo incluso que la responsabilidad del Reino Unido pudiera quedar comprometida en ese caso, esta circunstancia podría a lo sumo tener como efecto atenuar la responsabilidad de la empresa respecto al importe de la multa, pero no excluir la aplicación en su contra de las normas comunitarias sobre competencia. 18 Procede señalar, en primer lugar, que la demandante no niega que, a pesar de su estatuto de empresa nacional, la actividad por la cual BT gestiona las instalaciones públicas de telecomunicaciones y las pone, mediante el pago de cánones, a disposición de los usuarios, constituye ciertamente una actividad empresarial sujeta, como tal, a las obligaciones del artículo 86 del Tratado.

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19 Procede observar, en segundo lugar, que con arreglo al artículo 28 de la Post Office Act 1969 y, posteriormente, al artículo 21 de la British Telecommunication Act 1981, la facultad de adoptar reglamentos atribuida a BT se limita estrictamente a las disposiciones relativas a la fijación de tarifas y otras modalidades y condiciones de las prestaciones que proporciona a los usuarios. Teniendo en cuenta los términos de estas disposiciones, hay que reconocer además que el legislador británico no ha determinado de antemano en manera alguna el contenido de los reglamentos de que se trata, que han sido fijados libremente por BT.

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20 En estas circunstancias, debe considerarse que los reglamentos a que se refiere la Decisión impugnada forman parte integrante de la actividad empresarial de BT. El motivo fundado en que la Comisión no podía apreciar jurídicamente su conformidad con el artículo 86 del Tratado debe, en consecuencia, desestimarse.

2. La aplicabilidadde las normas comunitarias sobre competencia teniendo en cuenta la posición de monopolio de que disfruta BT 21 La demandante alega que, con arreglo al artículo 222 del Tratado, que afirma que éste «no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros», los Estados miembros son libres para determinar en su ordenamiento interno qué actividades están reservadas al sector público y para crear monopolios nacionales. Por consiguiente, BT tiene derecho a defender su monopolio impidiendo la actividad de agencias privadas que deseen proporcionar servicios que entran dentro de dicho monopolio. Así pues, al condenar los reglamentos adoptados al efecto por BT, la Comisión infringió el artículo 222 del Tratado. 22 Según consta en autos, si bien BT dispone del monopolio legal de la gestión, salvo algunas excepciones, de las redes de telecomunicaciones y de su puesta a disposición de los usuarios, sin embargo no es titular del monopolio para la prestación de servicios anejos, como el de la retransmisión de mensajes por cuenta ajena. En todo caso, procede observar que los reglamentos adoptados por BT no tienen por objeto hacer desaparecer las agencias privadas creadas infringiendo su monopolio, sino que sólo pretenden modificar las condiciones en que dichas agencias ejercen su actividad. Procede, por ello, admitir que el artículo 222 del Tratado no constituía un obstáculo para que la Comisión enjuiciara los reglamentos de que se trata a la luz del artículo 86 del Tratado.

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23 El motivo fundado en la infracción del artículo 222 del Tratado debe, portante, rechazarse.

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II. Sobre los motivos que tratan de demostrar que los reglamentos adoptados por BT no son contrarios al artículo 86 del Tratado 1. Los reglamentos adoptados por BT corresponden a la necesidad de evitar una utilización abusiva de las instalaciones de telecomunicaciones por las agencias privadas de reexpedición 24 La República Italiana ha manifestado, tanto en sus escritos como durante los debates sostenidos ante el Tribunal de Justicia, que las agencias privadas de reexpedición de mensajes establecidas en el territorio del Reino Unido hacen un uso abusivo de la red pública de telecomunicaciones. Dicho uso abusivo consiste, en primer lugar, en una utilización anormal de «circuitos punto a punto», es decir, circuitos públicos alquilados a particulares para su uso exclusivo, mediante una tarifa a tanto alzado que tiene en cuenta la cantidad de mensajes transmitidos normalmente por esta categoría de usuarios. Al transmitir por tales circuitos mensajes por cuenta de terceros, las agencias de que se trata eluden las condiciones normales de tarificación. Dichas agencias abusan también del sector público al utilizar equipos especiales que permiten, gracias a la informática, transmitir un gran número de mensajes en un lapso de tiempo muy corto. Dichas prácticas causan al correcto funcionamiento del sistema internacional de telecomunicaciones un perjuicio tanto más grave cuanto que se realizan en las líneas en las que el tráfico es más intenso. BT podía pues, sin infringir el artículo 86 del Tratado, adoptar las medidas necesarias para poner fin a tales actividades ilícitas. 25 La Comisión y el Reino Unido niegan que las agencias de reexpedición hagan uso de «circuitos punto a punto». El hecho de que tales agencias utilicen nuevos procedimientos técnicos e introduzcan un mínimo de competencia en el tráfico internacional de las telecomunicaciones no puede, por sí mismo, constituir un abuso.

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26 Baste, al respecto, destacar que ni los documentos que obran en autos ni los debates que han tenido lugar ante este Tribunal de Justicia han confirmado que las agencias de reexpedición de mensajes instaladas en el Reino Unido hagan un uso abusivo de las redes públicos de telecomunicaciones. Por una parte, no se ha probado que estas agencias se sirvan de «circuitos punto a punto» para retransmitir mensajes por cuenta de terceros. Por otra parte, el uso de una

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tecnología nueva que permite una transmisión acelerada de los mensajes constituye un progreso técnico acorde con el interés general y no puede ser considerado, en sí mismo, constitutivo de un abuso. Además, la República Italiana no ha afirmado que las agencias de reexpedición traten de eludir el pago de las tasas correspondientes a la duración de su utilización efectiva de la red pública. 27 En estas circunstancias, el motivo fundado en que los reglamentos discutidos encuentran su justificación en supuestos abusos cometidos por las agencias privadas de reexpedición debe ser desestimado.

2. Las medidas adoptadas por BT entran en el marco de las excepciones al cumplimiento de las normas sobre competencia contenidas en el apartado 2 del artículo 90 del Tratado en beneficio de las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general 28 Según la demandante, la Comisión ha infringido los términos del Tratado al considerar que el apartado 2 del artículo 90 de éste no era aplicable en el caso de autos. 29 Antes de examinar el fundamento de este motivo, es preciso observar que la Comisión declara albergar dudas sobre el hecho de que la demandante pueda invocar este motivo. El apartado 2 del artículo 90 del Tratado, que trata de dejar a salvo las tareas que un Estado miembro juzga oportuno confiar a un organismo determinado, supone una ponderación delicada de intereses opuestos que implica hechos y valoraciones propias del Estado miembro interesado, a los que los demás Estados miembros son ajenos, que no están a su cargo y que no tienen interés en defender.

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30 Procede recordar a este respecto que, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado, los Estados miembros pueden interponer recursos contra todo acto decisorio de la Comisión, de carácter reglamentario o individual, y alegar, en apoyo de sus pretensiones, en particular la infracción de cualquier norma del Tratado. Debe observarse, además, que la aplicación del apartado 2 del artículo 90 del Tratado no se ha dejado a la discreción del Estado miembro que haya encargado a una empresa la gestión de un servicio de interés económico general. El apartado 3 del artículo 90 confía, en efecto,

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a la Comisión, bajo el control del Tribunal de Justicia, una misión de vigilancia en la materia. No se puede, en tales circunstancias, excluir el apartado 2 del artículo 90 del Tratado de las disposiciones cuya infracción puede ser alegada por cualquier Estado miembro en apoyo de un recurso de anulación. 31 Según la República Italiana, la Comisión compromete el cumplimiento de la misión encomendada a BT al declarar que los reglamentos adoptados por ésta son contrarios al Derecho comunitario. 32 La demandante invoca, a este respecto, un primer argumento fundado en que la actividad de las agencias privadas de reexpedición causa un perjuicio económico al servicio público británico de telecomunicaciones. 33 Procede observar que sin bien la rapidez de la transmisión de los mensajes que permite la evolución de las tecnologías lleva sin duda a una determinada reducción de los ingresos de BT, la existencia de agencias privadas de reexpedición en el Reino Unido atrae hacia la red pública británica, como señala la propia demandante, un determinado volumen de mensajes internacionales y los ingresos correspondientes. La República Italiana no ha demostrado en absoluto que el balance global de las actividades de estas agencias en el Reino Unido fuera negativo para BT ni que la condena por la Comisión de los reglamentos discutidos comprometiera, desde un punto de vista económico, el cumplimiento de la misión particular confiada a BT. 34 La República Italiana invoca un segundo argumento fundado en la necesidad de una cooperación mundial creada por al UIT para garantizar un desenvolvimiento regular de los servicios internacionales de telecomunicaciones y en la legítima expectativa de las demás administraciones nacionales de que se respeten las normas internacionales en vigor que tratan de obstaculizar la actividad de las agencias privadas de reexpedición de mensajes. Al impedir que BT cumpla plenamente las obligaciones de esta cooperación internacional, la Decisión impugnada amenaza también con comprometer el cumplimiento de la misión particular confiada a esta empresa nacional.

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35 Este razonamiento plantea en realidad la cuestión de si el CIT o su Derecho derivado obligaban o no a BT a tomar las medidas discutidas. Coincide exactamente con el tercer motivo alegado por la República Italiana para

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demostrar que BT no estaba obligada, en este caso, a observar las normas comunitarias sobre la competencia y debe, por ello, examinarse a continuación.

3. La CIT y su Derecho derivado obligan a BT a obstaculizar, como lo ha hecho, la actividad de las agencias privadas de reexpedición quefuncionan en el Reino Unido 36 La República Italiana alega que la Comisión infringió los términos del artículo 234 del Tratado. En efecto, esta disposición regula el posible conflicto entre las disposiciones de Derecho comunitario y las normas de Derecho internacional anteriores a aquéllas, estableciendo la primacía de las segundas sobre las primeras. Ahora bien, según la demandante, las disposiciones del CIT y de sus reglamentos administrativos siempre han prohibido a las administraciones nacionales tolerar desviaciones del tráfico internacional de mensajes telegráficos o telefónicos, cuando sean provocadas por agencias privadas de reexpedición con la finalidad de sustraer las correspondencias del pago íntegro de las tasas debidas por el recorrido entero. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6-3 del reglamento telegráfico de 1973, por una parte, y en la resolución F-60 del CCITT, por otra, BT estaba obligada a adoptar los reglamentos censurados por la Comisión. 37 La Comisión y el Reino Unido afirman que las disposiciones examinadas tratan exclusivamente de hacer frente al fenómeno que consiste en sustraer la correspondencia al pago íntegro de las tasas debidas por el recorrido completo y no de prohibir el tránsito de un mensaje por un país tercero por el mero hecho de que, de este modo, el mensaje está sujeto a una tasa menos elevada. Por consiguiente, no pueden justificar los reglamentos que se discuten.

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38 La Comisión alega además que el artículo 234 del Tratado no es aplicable, por cuanto el CIT ha sido revisado en Málaga-Torremolinos el 25 de octubre de 1973, es decir, en fecha posterior a la adhesión del Reino Unido a las Comunidades. Los argumentos presentados por la demandante acerca de la similitud de las disposiciones en vigor antes de esta fecha son irrelevantes por cuanto, en cada revisión, los Estados miembros de la UIT recuperan su libertad y suscriben un nuevo compromiso. Suponiendo, de todas formas que existieran normas internacionales anteriores al Tratado que obligaran al comportamiento que se censura a BT, el artículo 234 sólo neutralizaría la prohibición del

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artículo 86 deí Tratado en la medida en que el cumplimiento de esta última disposición impidiera a un Estado miembro cumplir sus obligaciones frente a países terceros. 39 El Reino Unido, que dice no compartir la postura de la Comisión sobre la revisión, posterior a la adhesión de un Estado miembro a las Comunidades, de un tratado internacional celebrado con anterioridad al Tratado, alega por su parte que, de acuerdo con la sentencia de 27 de febrero de 1962, Italia/Comisión (10/61,« Rec. p. 1), los Estados miembros renuncian, en virtud del artículo 234 del Tratado, a todos los derechos derivados de un Tratado anterior que sean contrarios a las normas comunitarias. En la medida en que BT no ha procedido a ninguna distinción entre las obligaciones internacionales y comunitarias del Reino Unido y, por consiguiente, no ha limitado los efectos de sus reglamentos a las actividades de las agencias de reexpedición que perjudican las actividades correspondientes en los países terceros, los reglamentos de que se trata constituyen ciertamente infracciones al artículo 86 del Tratado. 40 Sin que sea necesario pronunciarse sobre si las citadas disposiciones del artículo 6-3 del Reglamento telegráfico de 1973 o las de la recomendación F-60 del CCITT tenían o no efecto obligatorio respecto a BT, baste observar que dichas disposiciones tienen un objeto y un contenido diferentes de los que tienen los reglamentos de BT censurados por la Comisión. 41 En efecto, de sus propios términos resulta que, el artículo 6-3 del reglamento telegráfico y la resolución F-60 del CCITT pretenden únicamente obstaculizar la actividad de agencias de reexpedición de mensajes «constituidas» o «notoriamente organizadas» para sustraer correspondencia al pago íntegro de las tasas debidas por el recorrido entero. Las medidas contempladas por estas disposiciones no pueden referirse, pues, más que a las agencias que, gracias a procedimientos abusivos, intentan que determinados mensajes eludan el pago íntegro de las tasas debidas.

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42 En la medida en que un Estado miembro, o una empresa privada de explotación reconocida a la que un Estado miembro haya confiado la gestión de los servicios de telecomunicaciones, admite actividades de transmisión no abusivas a los efectos antes definidos y, por tanto, no prohibidas por las citadas

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disposiciones, no puede considerarse que ¡os Estados miembros interesados hayan violado compromisos suscritos a nivel internacional. 43 Con arreglo a las consideraciones anteriores, los reglamentos de BT tenían un objetivo diferente del perseguido por las citadas disposiciones del reglamento telegráfico y de la recomendación del CCITT y afectaban a agencias privadas de reexpedición de mensajes cuya actividad no presentaba carácter abusivo. 44 En tales circunstancias, el motivo basado en que el CIT y su Derecho derivado obligaban a BT a adoptar los reglamentos discutidos debe, en cualquier caso, ser desestimado.

III. Sobre el motivo basado en la motivación insuficiente de la Decisión discutida 45 La República Italiana alega que la obligación de motivar las decisiones, establecida en el artículo 190 del Tratado, ha sido incumplida, ya que la Comisión no ha indicado las razones por las que consideró que: — el monopolio legal de BT era contrario al Derecho comunitario; — el ejercicio de un poder normativo podía corresponder a una actividad empresarial; — las normas comunitarias sobre competencia prevalecían sobre las normas mtemac\oi\a\es anteriores.

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46 Es menester recordar en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la motivación de una decisión lesiva debe permitir al Tribunal de Justicia ejercer su control de legalidad y proporcionar al interesado las indicaciones necesarias para saber si la decisión está fundada o no. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, especialmente del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto, a los efectos del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado, puedan tener en recibir explicaciones.

ITALIA / COMISIÓN

47 Procede observar, a continuación, que la Decisión impugnada no niega en manera alguna la compatibilidad con el Derecho comunitario del monopolio legal de BT. Por lo tanto, la Comisión no tenía que dar ninguna motivación a este respecto. 48 En relación, por último, con los otros dos puntos discutidos por la República Italiana, según los considerandos de la Decisión impugnada, la Comisión señaló en primer lugar que BT, sociedad de Derecho público, era una entidad económica que ejercía actividades de naturaleza económica y constituía, en cuanto tal, una empresa a los efectos del artículo 86 del Tratado. La Comisión indicó además que, si bien admitía el razonamiento de BT según el cual la cooperación internacional y la observancia de los compromisos internacionales son elementos esenciales en la prestación eficaz de servicios internacionales de comunicación, tal cooperación no podía, sin embargo, llegar a autorizar una infracción de las normas en materia de competencia del Tratado. 49 Esta motivación satisface las exigencias del artículo 190 del Tratado, por cuanto permite al Tribunal de Justicia ejercer su control y a los interesados dar a conocer eficazmente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos y circunstancias alegados. 50 En estas circunstancias, el motivo basado en una motivación insuficiente debe desestimarse. 51 Según el conjunto de todo lo anterior, debe desestimarse el recurso de la República Italiana.

Costas

52 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Al haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

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En virtud de todo lo expuesto,

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EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Desestimar el recurso. 2) Condenar en costas a la República Italiana.

Mackenzie Stuart

Koopmans

Bosco

Everling

Due

Bahlmann

Kakouris

Galmot

Joliet

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de marzo de 1985.

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El Presidente A.J. Mackenzie Stuart

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El Secretario P. Heim

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CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. MARCO DARMON presentadas el 16 de enero de 1985 *

Señor Presidente, Señores Jueces,

El asunto que se somete al Tribunal de Justicia es insólito por más de una razón. Como se ha señalado, es el primero de su clase.

El Gobierno italiano, conforme al artículo 173 del Tratado CEE, pide al Tribunal de Justicia que anule una Decisión de 10 de diciembre de 1982, ' mediante la cual la Comisión declaró contrarias al artículo 86 del Tratado determinadas disposiciones dictadas por el United Kingdom Post Office y, luego, por British Telecommunications (denominados ambos, en lo sucesivo, «BT») dirigidas a restringir la actividad de las agencias de reexpedición de mensajes.

Asi pues, el Estado demandante no es aquel en el que radica la empresa de que se trata. Es más, el Gobierno del Reino Unido ha intervenido en el procedimiento en apoyo de la Comisión. Por otra parte, a BT, que no había aplicado las disposiciones controverti-

Decisión 82/861/CEE (DO L 360, p. 36).

das no se le impuso ninguna multa. Más aún, se abstuvo de impugnar ante el Tribunal de Justicia una Decisión a la que, de antemano, se había conformado «unilateralmente».

Pero, dejemos a un lado esta paradoja. BT, que en 1981 sucedió al United Kingdom Post Office y que después de la vista ha sido protagonista en la Bolsa de Londres, es una empresa a la que el Reino Unido concedió eí monopolio legal de la gestión de los sistemas de telecomunicaciones. Para la ejecución de su misión, recibió por delegación un poder normativo que ejerce dictando reglamentos que se llaman «schemes».

En el desempeño de esta misión, BT chocó con las agencias de reexpedición de mensajes. Estas, combinando una tecnología avanzada al «atractivo de las tarifas británicas» 2 en relación con las que se aplican en el extranjero, ofrecieron al público un servicio nuevo que consistía en recibir y transmitir por cuenta ajena un volumen de mensajes sin relación con el tiempo de utilización de la red pública sujeto al pago de tasas.

Decisión 82/861, antes citada, apartado 14.

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Lengua original: francés.

CONCLUSIONES DEL SR. DARMON - ASUNTO 41/83

Se trata pues de un servicio de tránsito que presenta una doble ventaja para quienes lo utilizan: precios particularmente bajos y rapidez de transmisión.

Por creer que debía contrarrestar estas actividades, BT, usando de su poder normativo, adoptó los reglamentos discutidos, invocando fundamentalmente las obligaciones puestas a su cargo por el Convenio internacional de telecomunicaciones (en lo sucesivo, «CIT»).

Este Convenio, firmado en 1947 en Atlantic City y renegociado en Málaga-Torremolinos en 1973, estableció la Unión internacional de telecomunicaciones (en lo sucesivo, «UIT») de la que forman parte todos los Estados de la Comunidad.

Recogiendo en lo esencial las disposiciones del artículo 20-1 del Convenio de 1947, la de 1973 establece, en su artículo 44-1:

«Los miembros estarán obligados a atenerse a las disposiciones del [...] Convenio y de los Reglamentos administrativos.»

explotación y de tarifas que se refieren a la telegrafía y a la telefonía».3

BT, en calidad de «empresa privada de explotación reconocida», forma parte de este Comité.4

En octubre de 1976, la CCITT emitió la recomendación F-60, cuyo apartado 3-5 dice literalmente:

«Las administraciones y las empresas privadas de explotación reconocidas deben negarse a poner los servicios de télex a disposición de una agencia telegráfica de reexpedición notoriamente organizada para transmitir o recibir telegramas destinados a ser expedidos por telégrafo con la finalidad de sustraer esta correspondencia al pago integro de las tasas debidas por el recorrido entero. Estas administraciones deben negar el servicio de télex internacional a un cliente cuya actividad se considere como una intrusión en el terreno propio de una administración, por proporcionar un servicio público de telecomunicación.»

Fundándose en este texto, BT completó los dos reglamentos anteriores, adoptados para prohibir que el precio aplicado por las agencias de reexpedición fuera «tal que

El Convenio establece además un Comité consultivo internacional telegráfico y telefónico (en lo sucesivo, «CCITT»):

«realizará estudios y formulará recomendaciones sobre las cuestiones técnicas, de 444

Artículo 11-2, letra b) del Convenio de 1973.

cde.uv.es

Artículos 5-4, letra d) y 11-1, 2) del Convenio de 1973.

ITALIA / COMISIÓN

Son estos cuatro reglamentos los que la Decisión de la Comisión que se discute consideró constitutivos de infracción del artículo 86 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea.

Al no discutirse la admisibilidad de la acción ejercitada por el Gobierno italiano, procede examinar seguidamente las diversas imputaciones que formula la demandante.

I. Sobre la falta o insuficiencia de motivación

El Gobierno italiano imputa a la Comisión no haber:

explicado por qué consideraba el ejercicio por BT de un poder normativo, es decir, el ejercicio de una potestad pública, como una actividad empresarial;

tratado de justificar la supuesta primacía de las normas comunitarias sobre las normas internacionales;

— tratado de demostrar la supuesta ilegalidad del monopolio de BT.

Sobre ese último punto la Comisión alega acertadamente que nunca afirmó que el monopolio fuera contrario a Derecho.

Por lo que se refiere al primer punto, la Decisión discutida recuerda5 que BT es una entidad económica que ejerce actividades económicas y constituye, por tanto, una empresa en el sentido del artículo 86 del Tratado. Por más lapidaria que sea, esta explicación no deja de ser una motivación suficiente.

Por lo que se refiere luego a la prioridad de las normas comunitarias sobre las normas internacionales que pudieran ser aplicables, la Comisión, que inicialmente se planteó motivar su Decisión a este respecto, consideró en definitiva que no tenía que pronunciarse sobre la posible aplicabilidad del artículo 234 del Tratado en un acto que no iba destinado a un Estado, sino a una empresa. Puede observarse, con la Comisión, que si hubiera sido necesario, habría incumbido al Reino Unido, miembro de la U1T, intervenir en el procedimiento que culminó con la Decisión de que se trata, para suscitar un debate y, con él, una motivación al respecto. Se abstuvo de hacerlo y parece que BT renunció implícitamente a este motivo en el curso de este procedimiento ya que, en

Decisión 82/861, antes citada, apartado 25.

445

cde.uv.es

permitiera al autor del mensaje transmitirlo a mejor precio que si hubiera llamado directamente por télex al destinatario final del mensaje», mediante reglamento Tl/1978, derogado y restablecido por un reglamento de 1981, en cuya virtud el tránsito internacional de mensajes por el Reino Unido estaba prohibido en cuanto tal.

CONCLUSIONES DEL SR. DARMON - ASUNTO 41 /83

«Se admite ahora que, en el contexto de este asunto, la recomendación del CCITT está en conflicto directo con el apartado 1 del artículo 85 y con el artículo 86 del Tratado de Roma. Por ello, British Telecommunications ha decidido unilateralmente levantar las restricciones particulares de que se trata; modificará en consecuencia el Reglamento de telecomunicaciones e informará de esta decisión a las otras administraciones y a las agencias de reexpedición de mensajes en el Reino Unido.» 6

Así pues, la Decisión impugnada no incurre en falta o insuficiencia de motivación.

II. Sobre las obligaciones derivadas del CIT El Gobierno italiano alega que, al establecer la citada normativa, BT no hizo sino someterse a las obligaciones que le impone el artículo 6-3 del reglamento telegráfico de Ginebra de 1973 y la recomendación F-60 del CCITT. Ya he citado este último texto. El artículo 6-3 del reglamento telegráfico, a cuyas disposiciones tienen que ajustarse los miembros de la UIT, establece que las administraciones o empresas privadas de explotación reconocidas

Decisión 82/861, antes citada, apartado 24. 446

«quedan obligadas a bloquear, en sus oficinas respectivas, la aceptación, transmisión y entrega de telegramas dirigidos a agencias telegráficas de reexpedición y otros organismos constituidos para expedir telegramas en nombre de terceros con la finalidad de sustraer esta correspondencia al pago íntegro de las tasas debidas por el recorrido entero [...]».

No se puede, sin ir contra el artículo 6-3 mismo, sostener que la existencia de agencias de reexpedición de mensajes sea por sí misma contraria a Derecho. Este texto trata de impedir una actividad cuya finalidad es fraudulenta, y no de prohibir aquella que obtiene beneficios gracias a la utilización óptima de una tecnología más avanzada. Desde el momento en que las agencias de que se trata satisfacen por el recorrido entero todas las tasas correspondientes al tiempo de utilización de la red pública, no se les puede aplicar el artículo 6-3, ya que la tarifa en vigor depende de la duración de utilización y no del número de mensajes transmitidos.

Sería, por lo demás, paradójico apoyarse en la normativa internacional de las telecomunicaciones para frenar los efectos del progreso técnico, cuando uno de los objetivos de la UIT es precisamente:

«Favorecer el desarrollo de los medios técnicos y su más eficaz explotación, a fin de aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo cde.uv.es

la carta que dirigió el 22 de octubre de 1982 a la Comisión, declaró:

ITALIA / COMISIÓN

y generalizar lo más posible su utilización por el público».7

indicado expresamente, las partes vinculadas «.deberían» atenerse.

Queda por saber, pues, si la recomendación F-60 permitía a BT tomar medidas que no podían ser prescritas en cumplimiento del artículo 6-3 del reglamento. Es necesario contestar negativamente a esta cuestión.

Por tanto el Gobierno italiano no puede eficazmente pretender que BT estaba obligada por la recomendación F-60 a tomar las medidas censuradas por la Comisión.

«1) El reglamento telegráfico fija los principios generales que deben observarse en el servicio telegráfico internacional.

2) Al aplicar los principios contenidos en el Reglamento, las administraciones, 8 en todo cuanto no esté previsto en él, deberán atenerse a las recomendaciones del CCITT, incluidas todas las instrucciones que forman parte de estas recomendaciones.»

De ahí se sigue, y ello no debiera sorprender, tratándose de un acto calificado de recomendación adoptado por un organismo consultivo que se trata en el presente caso de simples directrices a las que, como se ha

Artículo 4-1, letra b), del Convenio internacional de telecomunicaciones de 1973 (Málaga-Torremolinos). O empresa(s) privada(s) de explotación reconocida(s).

Con arreglo a este análisis, estas medidas no eran en manera alguna obligatorias por las prescripciones contenidas en los textos adoptados para la aplicación del CIT.

De este modo, la normativa dictada por BT no debe ser examinada más que la luz del Derecho comunitario, sin que proceda, por consiguiente, plantearse en este caso la aplicación de las disposiciones del artículo 234 del Tratado ni la imputación desviación de poder formulada por el Estado demandante.

III. Sobre la aplicación del artículo 222 del Tratado De esta disposición, según la cual «el presente Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los estados miembros», la demandante deduce que el Derecho comunitario garantiza la existencia del monopolio del que es titular BT, que, por consiguiente, está legitimada para defender sus derechos exclusivos mediante las medidas impugnadas. Este monopolio se extiende no sólo a la gestión de los sistemas de telecomunicaciones, como lo sostiene la Comisión (apartado 33 de su Decisión), sino al conjunto de prestaciones de servicios de 447

cde.uv.es

En la materia, el texto de referencia es el artículo 1 del Reglamento telegráfico, que dispone:

CONCLUSIONES DEL SR. DARMON - ASUNTO 41/83

Para responder a este razonamiento, basta comprobar que la existencia misma de las agencias de reexpedición nunca ha sido puesta en duda por BT, lo que contradice la tesis sostenida por el Gobierno italiano. Además, el Reino Unido ha indicado sin ambigüedad que el monopolio concedido a BT no se extendía al suministro de telecomunicaciones, de manera que este motivo, como el anterior, debe ser rechazado.

IV. Sobre la aplicación del artículo 86

Según la parte demandante, el artículo 86 no puede aplicarse al comportamiento de una empresa en el ejercicio de una actividad normativa que corresponde al Derecho público; de todas maneras no cabe calificar de abusivo el comportamiento de que se trata.

1. Naturaleza de la actividad ejercida porBT

Según el Gobierno italiano, el ejercicio por BT de un poder normativo de Derecho público no puede valorarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 86, reservado a las actividades que tienen carácter empresarial. 448

No puede estimarse este motivo. Es indiscutible —la Comisión lo ha confirmado— que BT ejerce una actividad comercial. Aceptar el razonamiento desarrollado por la parte demandante conduciría a prescindir de la aplicación de las disposiciones del Tratado que garantizan la observancia del principio fundamental de libre competencia siempre que la actividad de las empresas implique el ejercicio de prerrogativas de poder público. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia Inno, 9 a menos que se prive de toda eficacia a los artículos 85 y siguientes, las empresas no pueden librarse de la aplicación de las normas sobre competencia del Tratado por el mero hecho de que su comportamiento haya sido posibilitado por el poder público.

Por consiguiente, la forma reglamentaria de las medidas adoptadas por BT para prohibir el servicio de tránsito de las telecomunicaciones internacionales por agencias de reexpedición no puede suponer un obstáculo a la aplicabilidad de las disposiciones del artículo 86 del Tratado.

2. En cuanto dominante

al abuso de posición

El Gobierno italiano sostiene, sustancialmente, que las medidas adoptadas por BT constituyen un medio de protección contra

Sentencia de 16 de noviembre de 1977 (13/77,« Rec. p. 2115), apartados 30 a 34.

cde.uv.es

telecomunicaciones, incluidas las prestaciones de servicios internacionales. Añade la parte demandante que BT tiene, por lo tanto, derecho a oponerse al desarrollo de las agencias de reexpedición cuya actividad es contraria a la existencia misma del monopolio de que disfruta.

ITALIA / COMISIÓN

los abusos cometidos por las agencias de reexpedición, que consiste en permitir a los clientes librarse del pago total de las tasas debidas por las telecomunicaciones internacionales. Este abuso ha sido posible por las diferencias existentes entre las tarifas y conduce, por la desviación del tráfico realizada de este modo, a privar a los servicios públicos de la parte más lucrativa del tráfico de las telecomunicaciones.

Este motivo carece de base en los hechos. Como ya se ha señalado, el desarrollo de un servicio de tránsito de las telecomunicaciones internacionales por parte de agencias de reexpedición instaladas principalmente en el Reino Unido es fruto de una iniciativa privada que ha sabido sacar partido de un avance tecnológico y de una política de tarifas que, no es superfluo recordar, está determinada, es decir dominada, por los poderes públicos.

V. Sobre la aplicación del apartado 2 del artículo 90 El Gobierno italiano sostiene que, si se debiera aplicar el artículo 86 a BT prohibiéndole protegerse contra la actividad de las agencias de reexpedición, se le impediría a la vez ejercer la misión de servicio público que le ha sido confiada. Por consiguiente, procede aplicar en el presente caso las disposiciones del apartado 2 del artículo 90.

Baste recordar aquí que BT no ha interpuesto un recurso contra la Decisión criticada y señalar que le Reino Unido ha considerado que la normativa elaborada por BT respecto a las agencias de reexpedición no era necesaria para que pudiera cumplir su misión de servicio público. Ahora bien, sin perjuicio de las prerrogativas que el Tratado atribuye a las Instituciones comunitarias competentes, un enjuiciamiento de esta naturaleza sólo puede realizarlo el Estado miembro mismo en el que radica la Empresa. Por consiguiente, en las circunstancias del caso, procede declarar la inadmisibilidad de este motivo.

Llego pues a la conclusión de: — Desestimar el recurso de anulación interpuesto por el Gobierno italiano. Condenar a la parte demandante en costas.

449

cde.uv.es