Suspendidas por falta de calidad by CEAACES

Con este libro, el CEAACES inaugura su sello editorial, que contará en los próximos meses con nuevos títulos de interés para el público nacional e internacional. Ello le permitirá cumplir con su función de ampliar la divulgación de los resultados de los procesos de evaluación y acreditación a su cargo, a fin de orientar a la sociedad ecuatoriana sobre la calidad de las instituciones, programas y carreras del sistema de educación superior, tal como lo ordena la Ley Orgánica de Educación Superior (2010).

Germán Alemán E 11-32 y Javier Arauz Telf.: (593 2) 2256470 - 2920003 - 2920098 - 2245988 www.ceaaces.gob.ec Quito - Ecuador

“Suspendida por falta de calidad”

Este libro aborda el proceso de cierre de aquellas universidades ubicadas en la categoría “E” que no cumplieron con los parámetros de calidad exigidos por el CEAACES en la nueva evaluación realizada a inicios del 2012 y que se hiciera pública el jueves 12 de abril de ese mismo año, cuando las puertas de 14 universidades y escuelas politécnicas ecuatorianas amanecieron con un sello de clausura que decía “suspendida por falta de calidad académica”. A través de cinco artículos elaborados por personas expertas en el tema de la educación superior, y desde distintos ángulos, el libro pone en conocimiento del público lector el contexto en el que se desarrolló este complejo proceso, sus sólidos fundamentos teórico-metodológicos, la actuación responsable de los organismos del sistema orientada a garantizar la continuidad de los estudios de miles de estudiantes, y el compromiso indeclinable del Estado ecuatoriano con el mejoramiento de la calidad de la educación superior enmarcada en el cambio paradigmático de lo que significa ser una Universidad generadora de conocimiento, con una orientación estratégica: el cambio de matriz productiva del país y la construcción de la sociedad del Buen Vivir

A “SUSPENDID DAD” POR FALTA DE CALI

El cierre de catorce UNIVERSIDADES

en Ecuador

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Prรณlogo

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Diciembre, 2013

Prólogo

CEAACES, Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Dirección de Estudios e Investigación Título de la obra: “Suspendida por falta de calidad”. El cierre de catorce universidades en Ecuador Coordinadora: Cristina Bastidas Autores: Guillaume Long, Lucas Pacheco, Gina Chávez, Claudia Ballas, María Luisa Granda, Luis Martínez, Enrique Santos, Ramiro Yerovi Edición de textos: Alejandra Adoum Revisión Editorial Institucional: Erika Sylva Charvet Citación: CEAACES, 2013. “Suspendida por falta de calidad”. El cierre de catorce universidades en Ecuador. Quito, Ecuador: Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, 2013. Depósito legal (derechos de autor): 042810 Los textos incluidos en esta obra están registrados bajo la licencia Reconocimiento No-Comercial No-Obras Derivadas 3.0 de Creative Commons Ecuador (cc by-ncnd) http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/ec/ Se permite copiar, distribuir y difundir, total o parcialmente, solo copias inalteradas, citando a los autores y al CEAACES. Esta obra no puede ser utilizada con fines comerciales, a menos de que se solicite la debida autorización. ISBN: 978-9942-07-521-5 Diseño, diagramación e impresión: Wilson Rodrigo Silva

El contenido de este documento es de responsabilidad de los autores y no refleja necesariamente la opinión del CEAACES. ©CEAACES 2013 Calle Germán Alemán E11-32 y Javier Arauz, Quito, Ecuador. Teléfonos: (593) 2256470 – (593) 2920003 www.ceaaces.gob.ec

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

ÍNDICE Prólogo Francisco Cadena

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de 14 universidades en Ecuador Guillaume Long

El contexto histórico de la creación de universidades a partir de 1990 Lucas Pacheco

Desregulación, re-regulación o revolución: El poder transformador del derecho y la educación superior Gina Chávez

Relación entre “Resultados de aprendizaje” y “Entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E” María Luisa Granda

Plan de contingencia para los estudiantes de las 14 universidades clausuradas en 2012 Claudia Ballas Meneses y Luis Martínez

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E” Enrique Santos y Ramiro Yerovi

117

Índice de tablas y gráficos

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Prรณlogo

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Prólogo El 4 de noviembre de 2009, el entonces Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA) entregaba a la Asamblea Nacional el informe “Evaluación de desempeño institucional de las universidades y escuelas politécnicas del Ecuador” ordenado por el Mandato Constituyente No. 14 y expedido por la Asamblea Nacional Constituyente el 22 de julio de 2008. Este informe marcó un hito en la historia de la educación superior ecuatoriana al develar, con rigor científico, la real situación de las universidades y escuelas politécnicas del país y proponer soluciones radicales para su mejoramiento. En esa línea, una de sus recomendaciones fue la de “depurar el sistema universitario” del grupo de 26 universidades ubicadas en la categoría “E”, instituciones que “no muestran un compromiso y capacidad para ocuparse de problemas sociales y su carácter comercial ha dado paso a una universidad ‘neutra’, desenraizada de su entorno social y, por lo tanto, sin ningún impacto en las realidades locales y regionales a las que debería dar respuesta”1. Tal recomendación fue recogida por la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), emitida el 12 de octubre del 2010, en la que se ordenaba al nuevo Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES), creado por la misma LOES en reemplazo del CONEA, la evaluación de las universidades “E” en el plazo de 18 meses posteriores a su promulgación, y, de ser del caso, su suspensión y la derogatoria de su ley de creación. Este libro aborda el proceso de cierre de aquellas universidades ubicadas en la categoría “E” que no cumplieron con los parámetros de calidad exigidos por el CEAACES en la nueva evaluación realizada a inicios del 2012 y que se hiciera pública el jueves 12 de abril de ese mismo año, cuando las puertas de 14 universidades y escuelas politécnicas ecuatorianas amanecieron con un sello de clausura que decía “suspendida por falta de calidad académica”. A través de cinco artículos elaborados por personas expertas en el tema de la educación superior, y desde distintos ángulos, el libro pone en conocimiento del público lector el contexto en el que se desarrolló este complejo proceso, sus sólidos fundamentos teórico-metodológicos, la actuación responsable de los organismos del sistema orientada a garantizar la continuidad de los estudios de miles de estudiantes, y el compromiso indeclinable del Estado ecuatoriano con el mejoramiento de la calidad de la educación superior enmarcada en el cambio paradigmático de lo que significa ser una Universidad generadora de conocimiento, con una orientación estratégica: el cambio de matriz productiva del país y la construcción de la sociedad del Buen Vivir. CONEA (2009). “Evaluación de desempeño institucional de las universidades y escuelas politécnicas del Ecuador”. Quito, 4 de noviembre, p. 12.

“Suspendida por falta de calidad” Prólogo El cierre de catorce universidades en el Ecuador

Así, Guillaume Long –entonces presidente del CEAACES y actual Ministro Coordinador de Conocimiento y Talento Humano– trata el contexto en el que se desenvolvió el proceso y, en particular, la legitimidad social y la voluntad política que fueron necesarias para llevarlo a término; Gina Chávez –docente titular del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)- interpreta los cambios generados por los procesos de evaluación y depuración universitaria como una expresión del “poder transformador del Derecho” cuando sintoniza con la “voluntad general”; María Luisa Granda –profesora de la Escuela Superior Politécnica del Litoral (ESPOL)– analiza los resultados de la evaluación de las 26 universidades categoría “E”; Claudia Ballas Meneses –coordinadora del Plan de Contingencia de la SENESCYT– y Luis Martínez –analista de la Dirección de Estudios e Investigación del CEAACES– examinan los primeros resultados de ese Plan, que garantizó la continuidad de los estudios de los estudiantes de las universidades cerradas; y, finalmente, Enrique Santos Jara –miembro académico del Consejo de Educación Superior y profesor de la Universidad de Cuenca– y Ramiro Yerovi –analista técnico de la Dirección de Evaluación y Acreditación de Universidades y Escuelas Politécnicas del CEAACES–exponen los fundamentos teórico-metodológicos y epistemológicos del modelo de evaluación aplicado a estas universidades. Con este libro, el CEAACES inaugura su sello editorial, que contará en los próximos meses con nuevos títulos de interés para el público nacional e internacional. Ello le permitirá cumplir con su función de amplia divulgación de los resultados de los procesos de evaluación y acreditación a su cargo, a fin de orientar a la sociedad ecuatoriana sobre la calidad de las instituciones, programas y carreras del sistema de educación superior, tal como lo ordena la Ley Orgánica de Educación Superior (2010). Francisco Cadena, PhD Presidente del CEAACES Ecuador, noviembre de 2013

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador Guillaume Long2

2 Ministro Coordinador de Conocimiento y Talento Humano desde el 8 de mayo de 2013. Ocupó el cargo de Presidente del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ecuador (CEAACES) desde el 29 de agosto de 2011 hasta el 8 de mayo de 2013. Es PhD en Relaciones Internacionales del Institute for the Study of the Americas, University of London, Reino Unido. Ha sido Asesor del Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo, Profesor del Programa de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Ecuador y miembro del Consejo Académico del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), Ecuador.

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“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Resumen Este artículo describe y analiza el proceso de cierre de 14 universidades en Ecuador. En primer lugar, se explora la constelación de estímulos e intereses que hicieron posible la creación, sin la planificación ni los controles de calidad adecuados, de una cantidad sin precedentes de universidades durante los años 1990 e inicios de 2000. Luego se examina el proceso político y legal que permitió la depuración de instituciones de educación superior de mala calidad: desde el Mandato Constituyente N° 14 en 2008 hasta la resolución final del Consejo de Evaluación Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) en 2012. Más que sobre los aspectos técnicos de la evaluación del CEAACES, este capítulo analiza el contexto en el que se desarrolló y, en particular, la legitimidad social y la voluntad política necesarias para el cierre de las universidades. El capítulo argumenta que el proceso de depuración del Sistema de Educación Superior de Ecuador debe comprenderse como parte del proceso constituyente iniciado en 2007 en Ecuador. Palabras Clave: Contexto, legitimidad, voluntad política, depuración, suspendida. La proliferación de universidades en Ecuador Quizás uno de los elementos más palpables del proceso de descomposición de lo público durante el periodo neoliberal en Ecuador haya sido la desregulación del Sistema de Educación Superior. Este periodo significó una creciente mercantilización y privatización de la oferta de educación superior, en particular a través del crecimiento vertiginoso de la universidad privada; el funcionamiento corporativista de los órganos de regulación y control del Sistema3; y, la descentralización clientelar de la oferta de educación superior en territorios periféricos del Estado a través de la creación de nuevas universidades y extensiones universitarias. Todo esto, en el contexto de una absoluta ausencia del Estado para precautelar la calidad, pertinencia y el carácter de bien público de la educación4. Esta ultraliberalización del campo permitió que se diera rienda suelta a la creación de una miríada de universidades, sin una adecuada planificación y sin políticas de control de calidad. El 12 de abril de 2012, Ecuador contaba con 71 universidades, 45 de ellas creadas entre 1992 y 2006, lo que evidencia un crecimiento del 273 % en apenas 14 años. 3 Los entes reguladores, el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP), hasta el 2000, y luego el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), de 2000 a 2010, fueron conformados esencialmente por los rectores de las universidades, es decir que los sujetos reguladores del Sistema eran a la vez los regulados. El CONEA (Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación), encargado del aseguramiento de la calidad de la educación superior, tuvo un rol anodino, subsumido a la autoridad del CONESUP, tanto en presupuesto cuanto en poder y vocería (Minteguiaga, 2010). Asimismo, pese a la prohibición normativa el CONEA fue integrado por autoridades universitarias. 4 Este artículo no indaga las causas sino las consecuencias de la retirada del Estado en la Educación Superior de Ecuador.

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El argumento principal para justificar la creación de universidades fue la creciente demanda de educación superior. El periodo desarrollista en Ecuador y en América Latina, con el concomitante crecimiento del Estado y del gasto público, estuvo marcado por una importante ampliación de la universidad pública. De haber sido, durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, un espacio fundamentalmente oligárquico, dedicado a la formación de las élites del Estado y de un grupo reducido de profesiones liberales (esencialmente medicina y derecho) –es decir “una institución social de élite, encargada de formar a unos pocos hijos de las familias que concentraban el capital cultural de una sociedad”–, pasó a convertirse en un espacio mucho más diverso5. Para fines de los años 1960, la universidad pública se volvió un rito de paso importante para “alumnos provenientes de los estratos medios inferiores”, un fenómeno que Brunner ha llamado, célebremente, la “mesocratización” de la educación superior pública en América Latina6 . Al abrir, hasta cierto punto, las puertas de la universidad pública, el Estado desarrollista ecuatoriano dejó sembrada en los sectores excluidos la aspiración de que sus hijos puedan algún día acceder a la universidad, percibida además como un importante instrumento de ascenso social. Más allá del debate sobre el porcentaje de matrícula ideal para la sociedad –y para qué sociedad–, ampliar la capacidad instalada de la universidad ecuatoriana no era, per se, un anhelo negativo. Sin una ideología basada en la autorregulación, sin controles externos, la demagogia de algunos legisladores y el ansia de poder o de lucro de varios promotores de proyectos de universidad, el crecimiento de la oferta universitaria pudo haber tenido un fin menos funesto. Empero, aprovechando el contexto de crecimiento de la demanda, y sin discusión adecuada sobre su pertinencia o calidad, el antiguo Congreso Nacional se dedicó a la distribución de universidades como prebendas. Coadyuvó el contexto de extrema debilidad institucional durante este periodo: la sucesión de seis presidentes de la República (sin contar los presidentes y juntas de un día) en apenas 10 años; la revocatoria de tres mandatos presidenciales antes de la culminación de su periodo a través de destituciones/golpes de Estado parlamentarios, etc. La histórica debilidad partidista de Ecuador y la notoria ausencia de mayorías legislativas de los gobiernos de turno hicieron del Congreso el lugar de la negociación y de los pactos de las élites del país. Es al tenor de esta realidad que debemos entender la dinámica prevaleciente de “repartición de universidades” y de un Congreso Nacional que se tornó fábrica de universidades. Varios congresistas consiguieron, incluso, un honroso retiro de la esfera legislativa mediante la creación de nuevas universidades. El congresista jubilado regresaba a su territorio con la consecución de un enaltecimiento del estatus de su ciudad y provincia, dotando de prestigio 5 6

Brunner 2007, p. 5. Ibíd., p. 61.

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y reconocimiento histórico a un pueblo tratado injustamente por el centralismo quiteño, guayaquileño o cuencano7 . De allí a que el promotor de la creación de la universidad se volviera luego su rector, solo mediaba un paso. Algunos llegaron incluso a conferirse posgrados de la institución que habían creado desde el Congreso y dirigido desde el rectorado. Al mismo tiempo, el contexto de gran inestabilidad política imperante en los 1990 hizo de la universidad un lugar de repliegue estratégico. Varios patricios universitarios lograron perennizarse en la rectoría, lo que habría sido muy difícil en otras instancias del Estado dada la gran volatilidad política y económica del momento. La universidad, más allá de los vaivenes de los gobiernos, parecía ser un nicho seguro desde donde gozar de respeto, legitimidad letrada y poder de mando sobre comunidades universitarias de centenares o miles de empleados y, a menudo, decenas de miles de estudiantes. La universidad pública de provincia se volvió un ente de absorción del excedente laboral de la provincia, frecuentemente generando mucho más empleo público que instancias de gobierno subnacionales. La creación de universidades públicas durante el auge neoliberal respondió, entonces, al fortalecimiento de lógicas electoreras y clientelares, a la consolidación del promotor del proyecto como cacique y benefactor local, y a la reproducción del poder de élites regionales que supieron aprovechar la importante carga simbólica de acceso a la modernidad que significa la llegada de la universidad a regiones históricamente discriminadas, lo que fortaleció una suerte de coronelismo universitario de provincia8. Pero el fenómeno más generalizado durante el periodo neoliberal fue, sin duda, la creación de un gran número de instituciones privadas, especialmente de carácter autofinanciado, cuyos ingresos económicos se basaban en el arancelamiento de sus actividades académicas y programas formativos. De las 45 universidades creadas entre 1992 y 2006, 35 fueron instituciones de este tipo. El surgimiento y la consolidación tardía de la universidad privada en Ecuador siguen a grandes rasgos las tres grandes olas señaladas por Levy (1986). La primera ola fue la creación de las universidades cofinanciadas9, en particular católicas, un elemento importante de la recuperación del proyecto modernista conservador –y en Ecuador, velasquista– que buscaba Históricamente, Quito, Guayaquil y Cuenca han sido las tres ciudades universitarias más importantes del país. El término coronelismo suele usarse en el contexto del análisis del poder y del sistema clientelar de las élites locales brasileñas durante la llamada “vieja república” o república “café com leite” (1889-1930), momento de fragmentación del Estado Federal brasileño y de gran rivalidad entre los cafeteros de São Paulo y los ganaderos/ lecheros de Minas Gerais. En el contexto de la América hispana y andina, se recurre más frecuentemente a las palabras “caudillo” o “cacique”. No obstante, el término coronelismo alude a una estética jerárquica y protocolaria, particularmente ilustrativa de la lógica señorial y patriarcal reproducida por varios de los rectores en Ecuador. 9 Las universidades cofinanciadas son aquellas universidades privadas que reciben aportaciones económicas del Estado. 7 8

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contrarrestar lo que se percibía como la influencia liberal, laica y hasta masónica en las universidades públicas del país10. La segunda ola fue la creación de universidades privadas de élite. Sospechando la deselitización de la graduación de tercer nivel, producto de la mesocratización de la universidad pública, sectores oriundos de las clases altas buscaron un espacio menos “politizado”, menos turbulento (sobre todo en el contexto de los acontecimientos universitarios internacionales de finales de los 1960) y de mayor “prestigio”, para poder llevar adelante la reproducción cultural e ideológica de su descendencia. Contrariamente a la primera, la segunda ola de creación de universidades privadas fue menos apegada a una modernidad conservadora hispana y más influenciada por la estética del modelo universitario estadounidense. Finalmente, la tercera ola de creación de universidades privadas, absolutamente masiva y producto de la desregulación neoliberal, fue una alternativa no elitista que buscó suplir la creciente demanda en el contexto de una universidad pública con grandes dificultades para absorberla. Esta universidad, sin o con pocas barreras académicas de admisión, con un costo a menudo más barato que otras universidades particulares más elitistas, con grandes carencias de calidad, fue la típica candidata a lo que en Ecuador llegaríamos a conocer como las universidades categoría “E”11. Si la tipología de Levy nos resulta útil para entender las grandes tendencias de la creación de universidades privadas, habría que hacer ciertas precisiones para adecuarla al contexto ecuatoriano. En Ecuador, la segunda y la tercera ola de creación de universidades privadas tienen un grado de contemporaneidad. Por otro lado, algunas universidades de tercera ola de muy pobre calidad también desempeñaron un rol fundamental en el contexto de la reproducción cultural de élites regionales. Este fue el caso, en especial, en algunas provincias, donde ciertas universidades que llegarían a entrar en la categoría “E” e incluso a cerrarse, fueron instituciones de élite, es decir lugares donde los estudiantes podían realizar contactos para su porvenir profesional y para que sus primeros embates románticos no se den fuera de su clase social. Lo que sí fue característico de la tercera ola de creación de universidades privadas fue el papel preponderante que cumplió el mercado y, por ende, el afán de lucro. No es coincidencia que muchas de estas universidades hayan sido creadas, no para suplir una oferta inexistente sino, por el contrario, para competir en lugares donde ya existía una abundante oferta acaEl velasquismo se refiere al fenómeno político ecuatoriano que giró en torno a la figura de José María Velasco Ibarra, presidente en cinco ocasiones. Sujeto tanto del apoyo como del oprobio de conservadores, liberales, socialistas y comunistas a lo largo de sus diferentes periodos presidenciales, Velasco fue, no obstante, un importante pilar de la consolidación de un proyecto de modernidad a la vez desarrollista y conservador en el país. Durante su tercera presidencia, fue creada en 1946 la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE). 11 Levy, 1986. 10

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démica. En Ecuador, uno de los focos de mayor crecimiento de la oferta universitaria fue la ciudad capital. Quito y sus alrededores fueron testigos de la creación de 18 de las 45 universidades creadas entre 1992 y 2006. Significativamente, 7 de las 14 universidades cerradas en abril de 2012 fueron universidades privadas domiciliadas en Quito12 . La competencia por captar a un número cada vez mayor de estudiantes se plasmó, además, en el crecimiento exponencial de la oferta de carreras y programas. Dotadas de aquella visión mercantil de la educación superior y desplegando estrategias agresivas de marketing, las universidades empezaron a ofertar carreras con nombres cada vez más extravagantes, y a menudo sin ningún asidero académico. Se buscó, para seducir al “estudiante-cliente”, que los nombres de las carreras aludieran a un alto grado de especialización, que haga fantasear a los futuros estudiantes, sus padres y familiares, sobre su futura profesión. Se abusó, por otro lado, del título de “ingeniero”, porque en el imaginario social la palabra “ingeniero(a)” llegó a ser dotada de mayor prestigio que la palabra “licenciado(a)”, incluso en ámbitos muy alejados del campo tradicional cubierto por las ingenierías13 . La categorización de universidades En 2008 la Asamblea Constituyente de Montecristi sentó las bases para un giro dramático en la conformación del Sistema de Educación Superior de Ecuador y la recuperación de la educación superior como bien público. La nueva Constitución incorporó la visión de un Sistema regido por principios de autonomía responsable, cogobierno, integralidad, calidad y pertinencia social. La autonomía responsable se refiere evidentemente a la garantía absoluta en el ejercicio de la libertad académica, pero sin obviar la calidad, la rendición de cuentas y el cumplimiento de las leyes y los reglamentos. La pertinencia, por otro lado, implica que el Sistema de Educación Superior actúe de acuerdo a los nuevos desafíos estratégicos del país, las necesidades de desarrollo nacional y sus objetivos, y la construcción de una renovada estructura social y productiva. Luego de un largo debate los asambleístas reunidos en Montecristi expidieron, además, el Mandato Constituyente Nº 14. Los artículos primero y segundo de dicho mandato decretaron la derogación –es decir, la extinción– de la ley de creación de la Universidad Cooperativa de Colombia por haber detectado “irregularidades permanentes”, fundamentalmente la venta –apenas disfrazada– de títulos14. Este hecho abriría una verdadera caja de Pandora sobre la existencia de un gran número de “universidades” con prácticas similares y pobre calidad académica. 12 Es importante recordar que tanto el antiguo marco normativo (la LOES de 2000), cuanto la nueva ley (la LOES de 2010), establecieron que la educación privada debe ser sin fines de lucro, por lo que la transferencia del patrimonio de los promotores y accionistas a nombre de la universidad era obligatoria. Algo que recién desde el año 2010 se viene controlando y asegurando. 13 Base de datos del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior del Ecuador (SNIESE), (2010). 14 Minteguiaga, 2010.

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Lo que resultó retrospectivamente aún más trascendente que el cierre de la Universidad Cooperativa de Colombia fue que el Mandato 14 le encargó a los entes reguladores de la educación superior realizar un diagnóstico sobre el estado del Sistema: al Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) le encomendó determinar “la situación académica y jurídica de todas las entidades educativas bajo su control”, y al Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA) le solicitó “un informe técnico sobre el nivel de desempeño institucional de los establecimientos de educación superior, a fin de garantizar su calidad, propiciando su depuración y mejoramiento […]”15. Del informe del CONESUP, hoy poco se habla. Fue entregado a destiempo y con grandes vicios metodológicos y ha quedado absolutamente deslegitimado en el transcurso de los años. Por otro lado, el informe final del CONEA, entregado el 4 de noviembre del 2009, marcaría durante los años posteriores al Sistema de Educación Superior ecuatoriano. Era la primera vez que una institución ecuatoriana realizaba una intervención evaluativa a todo el sistema para emitir un diagnóstico sobre las grandes tendencias sistémicas, así como una apreciación de la situación individual de las instituciones, tanto universidades y escuelas politécnicas (en un informe de 194 páginas), cuanto institutos superiores técnicos y tecnológicos (en un informe de 123 páginas). Entre otras cosas, el informe del CONEA dictaminó lo siguiente: La universidad ecuatoriana se evidencia, a lo largo de este informe, como un conjunto fragmentado por múltiples brechas: académica, democrática, investigativa, tecnológica, brechas que, a su vez, expresan múltiples fenómenos: • Una polarización de conceptos y prácticas de las universidades públicas y particulares (cofinanciadas y autofinanciadas) en torno a aspectos nodales de la calidad de la educación superior, tales como, la conformación de su planta docente, el acceso y permanencia de sus estudiantes y, de manera sustantiva, el Ser de la propia universidad como espacio generador de ciencia y tecnología; • Un conjunto universitario en transición, en donde lo “viejo” coexiste con lo “nuevo” y, por lo mismo, exhibe fuertes asimetrías tecnológicas; • Una universidad fragmentada en sus principios e identidad histórica, con un sector de IES públicas que asumen principios democráticos básicos (v.gr, el cogobierno) como parte fundamental de su memoria, identidad y trayectoria histórica; y un sector de universidades privadas emergentes, que se han construido como entidades separadas de esa historia y son reacias a incorporarlo en su gobierno universitario. En suma, esta evaluación de desempeño institucional revela una universidad que exhibe una “cabeza de Jano”, orientada por conceptos distintos de lo que es la educación superior (¿derecho o mercancía?), de lo que es el/la estudiante (¿ciudadano o cliente?) y la misma universidad (¿institución o empresa?), por lo que realmente no está integrada todavía en un sistema de educación superior. Ello evidencia la prolongada ausencia de 15

Mandato Constituyente Nº 14 (2008).

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una política pública orientada a establecer parámetros universales de desenvolvimiento de las IES en torno a sus principios, sus paradigmas educativos y organizativos y sus criterios de calidad16.

Adicionalmente, y polémicamente, el informe del CONEA clasificó a todas las universidades y escuelas politécnicas en cinco categorías (A, B, C, D y E) de acuerdo a su nivel de desempeño respecto de determinados parámetros de evaluación. Identificó a un conjunto de 26 universidades cuyo desempeño reveló ser claramente deficiente, y las ubicó en la categoría “E”, describiéndolas de la siguiente manera. Estas universidades (Categoría “E”) representan al sector más dinámico y de crecimiento más rápido en la educación universitaria del Ecuador en los últimos años. Todas estas universidades han sido creadas en los últimos 12 años, y, 14 de ellas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES; mayo 2000). Se trata de instituciones que, definitivamente, no presentan las condiciones que exige el funcionamiento de una institución universitaria y en las que se evidencian las deficiencias y problemas que afectan a la universidad ecuatoriana. Contar con una comunidad docente estable, académicamente preparada, con obligaciones y derechos reconocidos y con la dedicación necesaria para garantizar una docencia de calidad, son características difícilmente reconocibles en esta categoría de universidades. Por el contrario, la actividad y permanencia de la planta docente se sustentan en prácticas altamente precarizadas del ejercicio de la docencia. La oferta académica de este grupo de universidades está concentrada en carreras como administración, contabilidad y auditoría, gestión empresarial, mercadotecnia, gestión turística, relaciones públicas y otras con denominaciones “curiosas e ingeniosas” que, como se señaló anteriormente, normalmente no corresponden a una oferta académica universitaria. En general, se trata de carreras, en principio, con menos exigencias y facilidades para los procesos de aprendizaje que, por consiguiente, requieren de una menor inversión en laboratorios, bibliotecas y facilidades pedagógicas, lo que explica el fenómeno de su proliferación. Aunque varias de estas instituciones se denominan “técnicas”, “tecnológicas”, “ambientales”, “ecológicas”, su oferta académica dista mucho de justificar estos calificativos. Salvo contadas excepciones, el denominador común de este grupo de universidades es su precariedad en equipamiento e infraestructura. Sus instalaciones distan mucho de los requerimientos de una infraestructura para el funcionamiento de una institución de educación superior. Se trata de locales (oficinas, departamentos, casas de vivienda) precariamente adaptados para acoger a una población estudiantil y que carecen de las facilidades indispensables y de la funcionalidad elemental que exige el desarrollo de las actividades académicas. […] En un contexto semejante, está por demás señalar la ausencia de investigación, ni aún de aquella esencial ligada al mejoramiento de la docencia.[…] En cumplimiento de lo establecido en el Mandato 14, este informe recomienda a la Asamblea Legislativa, depurar el sistema universitario ecuatoriano de 16

CONEA, 2009:1

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este grupo de universidades, a través de las acciones legales que están en el marco de competencia de la Asamblea, precautelando los derechos de las y los estudiantes17 .

La recomendación de depurar a las 26 universidades categoría “E” quedó en el limbo; se convirtió en una suerte de “piedra en el zapato” para una Asamblea Nacional inmersa en una agenda legislativa hiperactiva que se puso como primera prioridad aterrizar los principios constitucionales en leyes y códigos orgánicos. No obstante, el año 2010 revivió el debate en torno a la educación superior, esta vez debido a la necesidad de promulgar una nueva Ley Orgánica de Educación Superior que concretara los principios de la Constitución de 2008 en el nuevo marco normativo ecuatoriano. La LOES fue finalmente aprobada, después de un intenso debate que enfrentó fundamentalmente al gobierno –en particular a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)– con las corporaciones de la educación superior. Muchos rectores presentaron una férrea oposición a la nueva propuesta de ley, defendiendo a menudo una visión fundamentalista de la autonomía universitaria, profundamente anclada en el ultra-autonomismo neoliberal, rechazando “lo público” y a su vez –aunque sin gran conciencia académica de aquello– los pilares más elementales del contrato social. Fue una de las leyes posMontecristi más disputadas dentro y fuera del espacio legislativo. En pocos otros ámbitos de debate político, se pudo vislumbrar tan alto nivel de corporativismo y espíritu de cuerpo del gremio de los rectores. Finalmente, la Asamblea Nacional expidió, el 12 de octubre de 2010, la nueva Ley Orgánica de Educación Superior (LOES). La LOES reafirmó la gratuidad de la educación superior pública18; reiteró la necesidad de articular la educación con las metas de desarrollo local y nacional; planteó la necesidad de asegurar la calidad de la educación superior; buscó la democratización del acceso a la universidad, pero también de las prácticas gubernativas y administrativas de las instituciones; consolidó la educación superior como un bien público y planteó la necesidad de una mayor regulación estatal para asegurar que esto se cumpla. Para lograr su cometido, la LOES creó tres instituciones destinadas a planificar y ejecutar las políticas públicas, y regular el Sistema de Educación Superior: la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT) como el Ministerio rector de la política pública de educación superior, a cuya creación se resistió el corporativismo universitario; el Consejo de Educación Superior (CES), que autoriza la apertura de CONEA, 2009:10-11, 19. El artículo 80 de la LOES garantiza la gratuitad de la educación superior en las universidades públicas hasta el tercer nivel y establece para los estudiantes una serie de condiciones de cumplimiento para acogerse a la gratuitad: los estudiantes deben ser regulares; la gratuitad no aplica a segundas o terceras matrículas; se pierde la gratuitad si un estudiante reprueba el 30% de las materias o créditos, etc. Asimismo, el artículo 81 de la LOES crea un Sistema de Nivelación y Admisión para el ingreso a las instituciones de educación superior públicas. Ley Orgánica de Educación Superior (2010), p. 28.

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carreras y programas, expide normativas y reglamentos para regular el campo, y sanciona las ilegalidades; y, el Consejo de Evaluación, Acreditación, y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) que remplaza al CONEA y asume una serie de competencias adicionales que incluyen la evaluación, acreditación y categorización institucional y carreras, además de la certificación de un número significativo de profesiones, mediante exámenes habilitantes, una función que previamente estuvo en manos de los colegios profesionales. Uno de los artículos más polémicos de la LOES fue la Disposición Transitoria Tercera, que recuperó con fuerza el cumplimiento del Mandato 14, le dio al informe del CONEA un reconocimiento legal y retomó su propuesta inicial de que las 26 universidades categoría “E” sean “depuradas”. Para lograr esta depuración, dicha Disposición estableció una nueva evaluación, que debía hacerse en los 18 meses posteriores a la promulgación de la Ley, es decir hasta el 12 abril de 2012. Las 26 universidades y escuelas politécnicas categoría “E” que no superen la evaluación del CEAACES tendrían que cerrarse19. El proceso de evaluación El CEAACES se conformó en agosto de 2011, faltando menos de 8 meses para el vencimiento del plazo de la Disposición Transitoria Tercera de la LOES. A pesar de los augurios más pesimistas sobre la imposibilidad de cumplir con los tiempos establecidos por la ley y las múltiples insistencias de que se solicite una prórroga a la Asamblea Nacional, el CEAACES estableció como su meta principal el cumplimiento de esta evaluación dentro de los plazos estipulados. Inició prontamente la elaboración y el desarrollo de un ambicioso modelo de evaluación, constituido por dos componentes: una evaluación del entorno del aprendizaje, es decir una evaluación de carácter institucional con estándares e indicadores, y una evaluación de los resultados de aprendizaje, mediante la aplicación de un examen a los estudiantes de último año con el fin de evaluar a la universidad20. El análisis del “entorno del aprendizaje” del CEAACES evaluó a la universidad en su conjunto, sobre la base de cuatro criterios: (i) academia, (ii) currículo e investigación, (iii) soporte pedagógico y (iv) gestión y política institucional. El primer criterio, academia, fue quizás el más importante. El CEAACES partió del supuesto de que los problemas de calidad de las universidades –y de estas 26 universidades en Ley Orgánica de Educación Superior (2010), p. 36. Se expidió un conjunto de normativas que permitieron que exista un protocolo claro en el proceso de evaluación de las universidades categoría “E”. Véanse el Acta 13. Resolución 001-013 CEAACES-2011; Acta 18. Resolución 002-018-2012; Acta 25. Resolución 001-025-CEAACES 2012. Además, se expidió el “Reglamento del proceso de evaluación de las instituciones de educación superior ubicadas en la Categoría ‘E’ por el informe realizado por el CONEA en cumplimiento del Mandato 14”. CEAACES (2012b) y su Reforma CEAACES (2012c).

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particular– estaban íntimamente relacionados con la docencia. Por ese motivo se incluyeron indicadores que midieran los derechos de los docentes: porcentaje de profesores a tiempo completo, concursos transparentes para acceder a la titularidad, mayor igualdad de género en el contexto de una universidad marcadamente patriarcal, existencia de un escalafón docente, etc. También se midió si el ejercicio de la cátedra se daba en el área de la especialización de los docentes (un grave problema en Ecuador), el tiempo de dedicación y el nivel de interacción de los docentes con sus pares y con los estudiantes, entre otros. Estos indicadores buscaban identificar la existencia o ausencia de una comunidad académica, columna vertebral de la universidad, y sancionar la práctica recurrente de depender excesivamente de la contratación de los llamados “profesores taxi”, que iban de universidad en universidad facturando por hora de clase dictada, sin tener lazos fuertes con ninguno de los entornos de aprendizaje con los que estaban vinculados, y precarizados en sus condiciones laborales. La precarización laboral, a más de afectar derechos, imposibilita la creación de vínculos académicos entre docentes, y entre docentes y estudiantes. Sin relacionamiento académico estable, no puede surgir una comunidad dedicada a la investigación y a la generación de conocimiento. El segundo criterio, investigación y currículo, buscó evaluar la inmersión de la universidad y de su comunidad en la sociedad del conocimiento, y –dada la naturaleza particularmente docentista de las universidades categoría “E”– evaluar los esfuerzos de investigación formativa, así como la existencia de una propuesta pedagógica y curricular (macro, meso y micro), la existencia de sílabos, etc., para evitar lo que se denomina a menudo “la pesca de los créditos”: la práctica mediante la cual los estudiantes escogen materias sin ninguna lógica curricular o de aprendizaje progresivo. El tercer criterio, soporte pedagógico, enfocó las condiciones físicas y de infraestructura que ofrecían las universidades, pero con énfasis en las instalaciones y facilidades pedagógicas y académicas, como el equipamiento en laboratorios y bibliotecas, las facilidades para la labor docente y aspectos vinculados con el bienestar estudiantil. Finalmente, el cuarto criterio, gestión y política institucional, evaluó el cumplimiento de normativas, la transparencia, si la administración servía de soporte para las labores académicas, si la educación superior era tratada como un bien público y sin fines de lucro, qué porcentaje del presupuesto de la institución se dedicaba a lo académico frente a lo administrativo (un problema particularmente grave en las universidades públicas donde la balanza se inclina marcadamente en favor del gasto administrativo), si existía responsabilidad y compromiso social con la comunidad interna y externa, y con los pueblos y las nacionalidades de Ecuador. Cada uno de estos cuatro criterios fue desagregado en subcriterios, hasta alcanzar los 47 indicadores relevantes para la evaluación de las IES. Cada indicador contó con una función de

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utilidad para optimizar la adjudicación de un puntaje al resultado más deseable y evitar las ponderaciones 1 (100%) y 0 (0%), es decir evitar que los indicadores sean dicotómicos21 . Una vez finalizadas las visitas, el CEAACES dio paso a los exámenes de evaluación de resultados de aprendizaje de los estudiantes de último año. Se había discutido durante varios meses en el Pleno del CEAACES sobre la necesidad de tomar una prueba que se parezca a un examen de egreso, para evaluar el fin y la razón de ser de la educación superior: el aprendizaje de los estudiantes. Anticipándose a una gran conflictividad en el caso del cierre de cualquier universidad, estas pruebas se consideraban de vital importancia para dotar de legitimidad a cualquier decisión adoptada por el Pleno del CEAACES sobre el futuro de las universidades categoría “E”. Si se podía comprobar que el bajo nivel del aprendizaje significaba, por ejemplo, un riesgo o potencial daño para la sociedad, este sería un motivo lo suficientemente justificado para optar por el cierre de cualquier institución. El examen, tomado el 4 de marzo de 2012, estuvo dividido en dos partes: un examen de competencias generales y un examen de competencias específicas. Los estudiantes contaron con un total de cuatro horas para la aplicación de ambas pruebas. El examen de competencias generales se centró en comprensión lectora y expresión escrita; es decir, competencias a las que el CEAACES consideró como un componente esencial y de carácter transversal del aprendizaje universitario, más allá de la carrera cursada por el estudiante. Está claro que la universidad no solo forma profesionales, sino también seres humanos, ciudadanos, con capacidades analíticas y críticas. El examen de competencias específicas, por el contrario, abordó todo lo referente a cada una de las 16 carreras evaluadas: administración, negocios internacionales, ciencias de la comunicación, contabilidad, pedagogía, mercadotecnia, turismo, ciencias agrícolas, informática, ingeniería mecánica, ingeniería industrial, enfermería, medicina, odontología, sicología y derecho22 . Cabe recalcar que este examen marcó un hito en la historia del país. Fue la primera vez que se hizo una prueba parecida a un examen de egreso en 16 carreras de 26 universidades y en 17 de las 24 provincias del país. La aplicación contó con la participación de más de 500 aplicadores presentes en las aulas. La inviolabilidad de los materiales de aplicación y de las hojas de respuesta se realizó con el resguardo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. El 4 de marzo se revirtió por lo tanto de carácter cívico. El día fue muy exitoso y no se CEAACES (2012a), p. 9-24. Adicionalmente y en aras de la transparencia de este proceso, los exámenes se llevaron a cabo con la presencia de observadores del Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC) de la UNESCO. Además, el 12 de abril de 2012, el Director del IESALC, Pedro Henríquez Guajardo, estuvo presente en la rueda de prensa del CEAACES y del CES donde se anunciaron formalmente los resultados de la evaluación. Posteriormente, acudió a una Sesión de la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional, para contestar las inquietudes de los asambleístas sobre el proceso evaluativo del CEAACES.

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reportaron disturbios durante el proceso de aplicación de los exámenes. El análisis de sus resultados se explorará en las siguientes páginas. El cierre de las 14 universidades Tomando en consideración los resultados arrojados por la evaluación del entorno y de los resultados de aprendizaje, el equipo técnico del CEAACES elaboró un Informe Preliminar de Evaluación, que fue entregado a cada una de las 26 universidades. Luego, mediante un proceso de apelaciones y audiencias públicas, se abrió un periodo para la corrección y consolidación de los datos. Finalmente, el CEAACES elaboró un Informe Final de Evaluación para cada una de las 26 universidades categoría “E”23 . Los informes finales de evaluación del CEAACES detectaron múltiples y alarmantes carencias: porcentajes muy bajos de profesores a tiempo completo (algunas universidades con 0% y la mayoría con menos del 15%, cuando la LOES exige el 60% desde octubre de 2012); porcentajes irrisorios (e incluso nulos) de docentes amparados por un escalafón; es decir, gozando de relativa estabilidad; ausencia casi absoluta de selección del personal académico por concursos y procesos meritocráticos; ausencia de auspicio para programas de actualización; profesores a tiempo completo con varios centenares de estudiantes bajo su responsabilidad (en algunos casos 500 o 600 estudiantes) para tutorías y supervisión de prácticas, algo a todas luces imposible de lograr; muchas universidades sin un solo docente con doctorado o PhD, y la mayoría con números irrisorios; ausencia absoluta de investigación; existencia de varias universidades que no registraban ni siquiera una publicación anual y otras que registraban publicaciones plagiadas; situación desastrosa en cuanto al estado de las bibliotecas (el lugar frecuentemente más oscuro y descuidado de las universidades) y un acervo bibliotecario insuficiente (la mayoría de las universidades con menos de un libro por estudiante); ausencia de cogobierno estudiantil a pesar de que la LOES obliga a ello; ausencia de estructura curricular coherente en las carreras, entre muchas otras carencias que ya son de dominio público24 . Los resultados de los exámenes fueron igualmente alarmantes. Tanto los resultados en las diferentes carreras examinadas cuanto los resultados del examen de competencias generales fueron muy insuficientes. Este último dejó al descubierto una población estudiantil con grandes dificultades a la hora de leer un texto y procesar de allí ideas matrices, argumentos, relaciones causales, etc. El modelo del CEAACES ponderó los resultados obtenidos por las universidades en los componentes de entorno y de resultados de aprendizaje de acuerdo a tres herramientas 23 24

CEAACES (2012a). Ibíd.

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metodológicas25 . Los resultados arrojados por los tres métodos fueron muy congruentes, lo que facilitó significativamente el proceso de toma de decisiones del Pleno del CEAACES. Como fruto de esta metodología, el CEAACES categorizó a las 26 universidades en tres grupos: 1) “aceptable”, 2) “parcialmente aceptable” y 3) “no aceptable”. En el grupo 1 o “aceptable” se ubicaron tres universidades. En el grupo 2 o “parcialmente aceptable” se situaron ocho que pudieron permanecer en el Sistema de Educación Superior pero, al detectarse problemas serios en el transcurso de la evaluación, se recomendó una depuración interna que significó sujetarlas a ciertas interdicciones: no podían matricular a nuevos estudiantes en modalidades a distancia ni en centros de apoyo y extensiones que funcionen en convenio con colegios, institutos y otras IES o en carreras con bajo promedio en los exámenes del CEAACES del 4 de marzo de 2012. En el grupo 3 o “no aceptable” se ubicaron las 14 universidades que fueron suspendidas definitivamente. Una institución, la Universidad Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Amawtay Wasi, no fue categorizada en ninguno de los tres grupos y debía sujetarse hasta el 12 de abril de 2013 a un nuevo proceso de evaluación, dada una sentencia de la Corte Constitucional acerca de la necesidad de respetar su cosmovisión y aplicar criterios interculturales en las políticas públicas que le atañen26 , en apego al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)27. El plan de contingencia La suspensión definitiva de 14 universidades y escuelas politécnicas tuvo varias consecuencias. Algunas autoridades académicas de las universidades cerradas recurrieron como, era de esperar, a la vía judicial. Hasta marzo del 2013, el CEAACES ha enfrentado siete demandas judiciales de diferente índole, aunque de los procesos judiciales en curso, ninguno ha podido prosperar en la reversión de las resoluciones de cierre. Algunos actores buscaron, en la Asamblea Nacional, el apoyo de figuras políticas. Más allá de las convocaciones a los presidentes del CEAACES y del CES para que vayan a rendir Las tres metodologías fueron el análisis de utilidades, la lógica difusa y el análisis de conglomerados. Para más detalles sobre esta metodología véase CEAACES (2012a), p. 56-63. 26 Véase Sentencia de la Corte Constitucional No. 0008-09.SAN-CC. 27 De hecho, el CEAACES está empeñado en dotar a sus modelos de evaluación de un carácter cada vez más intercultural, partiendo del criterio de que la interculturalidad debe ser sistémica, para no caer en espacios de reproducción del poder indígena por un lado y del poder mestizo por otro, y así superar el histórico apartamiento heredado de las lógicas productivas y sociales de la colonia. El CEAACES debe reflexionar sobre cómo conjugar criterios universales con los que deben cumplir las universidades, reconociendo la diversidad de los saberes existentes en nuestra sociedad. 25

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declaraciones ante las subcomisiones del Legislativo, y de declaraciones aparatosas de solidaridad con los actores perjudicados por el cierre, no prosperó la estrategia de politización. La mayor dificultad del cierre de las universidades fue sin duda el Plan de Contingencia contemplado en la Disposición Transitoria Tercera de la LOES. La suspensión de las 14 universidades significó que 43.000 estudiantes de estas instituciones –cerca del 7,5% de la población estudiantil universitaria del país– tenga que acogerse al Plan de Contingencia elaborado por el CES para continuar sus estudios, de acuerdo a uno de tres mecanismos: 1) para los estudiantes de último año de las universidades, la culminación de sus estudios en la institución intervenida por el Estado hasta su cierre definitivo, antes de transcurrir un año; 2) reubicación y continuación de los estudios en una carrera vigente de otra institución de educación superior; y, 3) continuación de estudios en una carrera de titulación especial28. Uno de los problemas más graves en el proceso de cierre de las universidades categoría “E” fue producto de la matriculación ilegal de 14.000 estudiantes por parte de ciertas universidades, una verdadera estrategia política empleada por algunos rectores para crear condiciones poco favorables para el cierre. La apuesta era colmar a las universidades de estudiantes para que el CEAACES no se atreviera a cerrar; una estrategia que, a todas luces, no dio los frutos esperados, y una maniobra además claramente ilegal dadas las prohibiciones imperantes en la LOES y en el Reglamento a la LOES emitido por el Presidente de la República29 . Los estudiantes que se matricularon en las universidades categoría “E” durante la prohibición, sea por ingenuidad o porque pensaban que el CEAACES nunca llegaría a cerrarlas, no pudieron acogerse al Plan de Contingencia. El gran problema para la ejecución exitosa del Plan de Contingencia fue la excesiva oferta de carreras –además, con alto nivel de especialización– por parte de las universidades categoría “E” que ya hemos descrito aquí. Esta oferta irresponsable y la ausencia de “traje a la medida” complicaron significativamente la reubicación de los estudiantes en otras universidades de Ecuador. En ciertos casos, la única oferta similar existía en una universidad de una provincia lejana, lo que causó cierto malestar entre estudiantes poco proclives a trasladarse de provincia. En otros casos, la carrera simplemente no existía en otra universidad del país, por lo que un número importante de estudiantes tuvieron que ser reubicados en carreras afines o genéricas. Cabe resaltar, además, que la garantía de la continuidad de los estudios contemplada en la Disposición Transitoria Tercera de la LOES se sustenta en función de los méritos y de la res28 Estas carreras fueron creadas exclusivamente para los estudiantes que se acogieron al Plan de Contingencia y ofertadas como resultado del trabajo articulado del CES y otras universidades del Ecuador. 29 Reglamento a la Ley Orgánica de Educación Superior (2011), p. 16.

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ponsabilidad académica de los estudiantes. En este sentido, los estudiantes que expresaron su voluntad de acogerse al Plan de Contingencia tuvieron que rendir una prueba en agosto de 2012, exigida además por las universidades receptoras, para determinar su reubicación en los diferentes niveles de las carreras de titulación especial y no simplemente de acuerdo a los créditos revalidados. Algunos estudiantes, por lo tanto, tuvieron que bajar significativamente de nivel para poder seguir estudiando en el Plan de Contingencia. Aquellos estudiantes que se reubicaron en universidades públicas fueron, no obstante, muy beneficiados, ya que gozaron del derecho a la gratuidad de la educación superior, como lo manda la Constitución del Ecuador. Alta y baja política Sin la voluntad política necesaria, en cuanto a mandatos constituyentes, respaldo presidencial, asignación de recursos y enfrentamiento del costo político por parte del ejecutivo, no se podría haber llevado a cabo esta evaluación y depuración de universidades hasta sus últimas consecuencias. El apoyo de las y los ecuatorianos, que se evidencia en las encuestas de opinión pública que sugieren un sentir favorable respecto del cierre de las universidades, ha cumplido un papel vital en este proceso30. En este sentido la suspensión de 14 universidades se debe analizar dentro del contexto del proyecto constituyente aún en curso en Ecuador. El cierre de las universidades se enmarca dentro de aquel debate sobre la esencia de nuestro contrato social. Por otro lado, no se debe confundir una evaluación fruto de la voluntad política (un ejemplo de “alta política”) con una evaluación con tintes políticos o contaminada por la “politiquería” (lo que sería un ejemplo de “baja política”). La evaluación del CEAACES no fue un proceso corrompido por consideraciones de poder, manchada por amiguismos, padrinazgos, cacería de brujas o conflictos de intereses. La alta legitimidad de la que gozaron la evaluación y la suspensión definitiva de las 14 universidades fue sin duda consecuencia de un modelo de evaluación riguroso, del énfasis puesto en un proceso técnico e imparcial y del hecho muy importante de que el proceso fue reglamentado por el CEAACES, antes de entrar a la evaluación propiamente dicha, para reducir cualquier tipo de discrecionalidad en el proceso y en la toma de decisión. Se realizó además respetando el debido proceso a través de audiencias públicas y apelaciones. Las llamadas telefónicas de los actores políticos que buscaron La encuesta realizada por Perfiles de Opinión, los días 28 y 29 de abril del 2012, a los pocos días de la suspensión de las universidades por parte del CEAACES, resulta reveladora. En Quito, la ciudad más afectada por el cierre de instituciones de educación superior, un 68 % de encuestados declararon estar “de acuerdo” con el cierre de las 14 universidades. Posteriormente, varias encuestas más generales sobre las reformas de educación superior también brindaron resultados favorables a las medidas adoptadas: 73,6 % de encuestados en Quito y un 76,3 % de encuestados en Guayaquil consideraron que la educación superior estaba “mejor” con este gobierno que en gobiernos anteriores. Véase Perfiles de opinión, fecha de campo 28-29 de abril y 30-31 de mayo, 2012.

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apadrinar a una u otra universidad fueron tratadas con cortesía y frialdad. Las “emboscadas” de algunos políticos acompañados de sus rectores amigos, fueron despachadas de la misma forma y se les pidió a las visitas-sorpresa que se retiraran. Asimismo, el Código de Ética elaborado por el CEAACES, y que debieron firmar todos los actores involucrados en la evaluación, prohibió una serie de conductas que pudieran empañar el proceso. Significativamente, las 26 resoluciones del Pleno del CEAACES sobre el porvenir de cada una de las universidades y escuelas politécnicas categoría “E” fueron aprobadas por unanimidad. Los seis miembros del Consejo, haciendo gala de criterios estrictamente académicos sobre qué no puede ni debe ser llamada “universidad”, y más allá de su afinidad u oposición al gobierno, estuvieron de acuerdo en la suspensión definitiva de las 14 instituciones. La depuración como proceso constituyente El proceso de cierre de las 14 universidades “E” ha significado grandes retos para los actores involucrados. A pesar de las consecuencias legales y políticas, y de las presiones e intimidaciones, el CEAACES no se ha dejado amedrentar31. Al excluir del sistema educativo a instituciones que, bajo lógicas mercantiles, han convertido a la estafa académica en el eje primordial de su gestión, el CEAACES, como organismo público encargado del aseguramiento de la calidad, ha encaminado su labor hacia la recuperación de la educación superior como bien público. Es importante enfatizar que el cierre de las universidades “E” solo fue el inicio de un proceso más amplio de racionalización y depuración que se inserta en el proceso constituyente en curso, entendido éste no exclusivamente como el proceso de redacción y aprobación de una nueva Constitución, sino como uno que constituye nuevas reglas de juego y que significa, por ende, una transición de un sistema a otro. Las Disposiciones Transitorias de la LOES son, de esta manera, el mecanismo mediante el cual se da continuidad al proceso constituyente iniciado con el Mandato 14. En última instancia, la “depuración” comprendida en las Transitorias de la LOES busca enmendar los grandes pecados de la educación superior ecuatoriana, cometidos –con particular desfachatez– durante el periodo de desregulación neoliberal. Del primer pecado, la vorágine de creación de universidades, ya hemos hablado extensamente. La Disposición Transitoria Tercera de la LOES fue aquella que buscó dar respuestas a este problema. El CEAACES fue víctima de varios intentos de intimidación, incluyendo un asalto nocturno a mano armada que resultó en dos guardias encañonados y maniatados, el robo de 15 computadoras y la información técnica que contenían sobre el proceso de evaluación. Además, una Consejera del CEAACES fue amedrentada, siendo allanado su departamento tres veces en un mes. 31

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Otro gran pecado de la educación superior ecuatoriana fue la creación de extensiones, sedes, paralelos, programas, centros de apoyo y otras denominaciones (lo que en algunos países llaman filiales o sucursales), funcionando fuera del domicilio principal de la universidad. En la actualidad, las 57 universidades ecuatorianas tienen más de 285 extensiones (y demás denominaciones). Muchas fueron creadas siguiendo los mismos estímulos políticos, clientelares o con fin de lucro, narrados al inicio de este capítulo en relación con la creación de universidades. Las extensiones universitarias, bajo el argumento de la descentralización de la oferta académica, contribuyeron a forjar el Sistema de Educación Superior de varias velocidades que hemos heredado en Ecuador. La Disposición Transitoria Quinta de la LOES, por lo tanto, estableció que el CEAACES tenía que depurar, hasta marzo del 201332, las extensiones universitarias que no cumplieran con los estándares de calidad. Un tercer pecado fue, ya se mencionó, la apertura de una gran cantidad de carreras y programas. Las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la LOES también hablan de una depuración “en el plazo de cinco años contados a partir de la vigencia de la Carta Magna [20 de octubre de 2008], de todas las Instituciones de Educación Superior], así como sus carreras, programas y posgrados [cursivas del autor], deberán haber cumplido con la evaluación y acreditación del [CEAACES]”. En el caso de no acreditar “dejarán de formar parte del Sistema de Educación Superior”33. Evidentemente, la depuración del sistema de sus pecados capitales no puede ser un fin en sí mismo, sino que debe procurar enmendar el caos de la oferta irresponsable, poner fin a la estafa académica y mandar una señal potente a los actores universitarios de que algunos abusos del pasado deben quedar sepultados y que todos deben dar importancia al aseguramiento de la calidad. El siguiente paso es dotar al sistema de estándares comunes mínimos, para que desde una elemental homogeneidad sistémica surja la creatividad y diversidad que tanto necesita la universidad ecuatoriana para florecer y volverse el pilar del desarrollo del país. La calidad, como es contemplada en la LOES, mediante la acreditación mandatoria para todas las instituciones (y no como un “plus” en el mercado), no es una entelequia elitista. Ni existe trade-off entre calidad y democratización. La calidad es un elemento intrínseco de cualquier proceso redistributivo y de reconocimiento fomentado desde lo público. Sin calidad o con calidad variable, fragmentada y segmentada, la gratuidad de la educación superior pública de tercer nivel decretada en la Constitución de 2008, no podrá ser verdaderamente democratizadora. Sin calidad, propenderemos a un Sistema de Educación Superior con dos (o más) velocidades y con circuitos desiguales de calidad incompatibles con la noción 32 33

LOES (2010), p. 37 LOES (2010), p. 36.

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de Buen Vivir planteado en nuestro marco constitucional y legal, y fin último de nuestra política pública y planificación estatal34. Creemos, finalmente, que muchos de los males identificados en el Sistema de Educación Superior ecuatoriano, en particular la estafa académica con fines de lucro, responden a fenómenos bien conocidos y recurrentes en muchos de los países de nuestra región y del mundo. La fiebre actual de creación de instituciones de educación superior en África Subsahariana no deja de ser muy preocupante en el contexto de lo sucedido en Ecuador en las últimas décadas. Es, asimismo, en el contexto de una América Latina plagada por una educación superior cada vez más mercantilizada y atravesada por hondos problemas de calidad y de carencia de pertinencia, que la experiencia de Ecuador se vuelve particularmente importante y digna de estudio.

Sobre segmentación de la calidad, véase Peters (2012).

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Peters, S. (2012). ¿Es posible avanzar hacia la igualdad en educación? El dilema de las políticas educativas de la izquierda en América latina. En Nueva Sociedad, Nº 239. Buenos Aires, p. 102-121. Reglamento a la Ley Orgánica de Educación Superior, Decreto Ejecutivo No. 865, 1 de septiembre 2011.Recuperado de http://www.ceaaces.gob.ec/images/LOTAIP/informacionfinanciera/normasdecreacion/rloes.pdf

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El contexto histórico de la creación de universidades a partir de 1990 Lucas Pacheco35

Economista. Profesor-investigador sobre políticas públicas.

El contexto histรณrico de la creaciรณn de universidades a partir de 1990

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Resumen Las universidades privadas en Ecuador son instituciones que responden a los procesos de oferta y demanda del mercado tanto para sus actividades de profesionalización de recursos humanos como para el desarrollo de la ciencia; no reciben apoyo financiero del Estado. Se fundan de una manera especial en el período 1992-2007; su nacimiento y sus procesos organizativos fueron posibles en función de las políticas neoliberales que prevalecieron en la época. La dinámica y su rápido crecimiento numérico tuvieron entre otros antecedentes la expansión de la matrícula en los años precedentes como resultado de la política de libre ingreso, que propició el deterioro académico en la mayoría de las universidades existentes. En este contexto, la búsqueda de objetivos pecuniarios de parte de sus promotores y organizadores fue una motivación fundamental. En la evaluación realizada por el CONEA al conjunto universitario nacional en el año 2009, las 34 universidades privadas existentes registraron situaciones muy desiguales, desde aquellas que se ubicaron en la categoría “A” hasta las que se situaron en la última, que fue la categoría “E”. El aporte del conjunto de estas instituciones al desarrollo universitario del país se da especialmente en la formación profesional, aunque en el campo de la investigación y de la ciencia su participación ha sido poco significativa, si bien en algunas de ellas se registran reconocidos esfuerzos. Como resultado de la citada evaluación, 14 de estas instituciones han tenido que cerrarse por no responder a ciertos parámetros básicos, especialmente en el orden académico. Palabras Clave: Universidad privada, mercado, Estado, desarrollo académico, neoliberalismo, profesionalización, investigación, ciencia. Introducción En los últimos cincuenta años la universidad ecuatoriana ha transitado por tres épocas: la primera, hasta fines de los años sesenta del siglo pasado, en la que aún mantenía, como en tiempos pasados, algunas características de claustro, en la medida en que profesores y alumnos provenían en su mayoría de un contexto social de hogares acomodados. Los expedientes curriculares universitarios eran nada complejos, las carreras que se ofrecían respondían a una demanda mínimamente diversificada, la investigación era ante todo preocupación personal de los maestros y las tareas de gestión académica se cumplían al tiempo que se realizaban otras ocupaciones de orden profesional; es decir, era una universidad que disponía de una oferta académica orientada a satisfacer demandas dispuestas por ciertas élites. El desarrollo de procesos políticos contrapuestos a las estructuras prevalecientes en algunos países de América Latina junto con el avance de las demandas educativas de la población, hicieron que en la región tuvieran lugar movimientos reformistas que, para el caso de Ecuador, se concretaron, aunque de manera muy débil, a partir de los años 1960. Fue en las universidades donde estos intentos de cambio despertaron las mayores simpatías, de tal modo

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que a fines de esa década se instauran las políticas de libre ingreso como una de las reivindicaciones de ciertos estratos sociales de la juventud dentro de esos procesos reformistas. A partir de entonces se inicia una segunda época, caracterizada por el avance de las reformas en ámbitos ya concretos del desarrollo, en el agro, en la industria y en el manejo de las políticas públicas, por un lado y, por el otro, en las universidades públicas, donde comienza un acceso masivo de la juventud proveniente ahora especialmente de sectores sociales medios a la educación universitaria. Los currículos se vuelven más complejos puesto que se diversifica la oferta académica y se dan los primeros anhelos por un desarrollo sistemático de la investigación en algunas de las principales instituciones. En estos años tuvieron lugar dos grandes crisis capitalistas: la llamada de los “petrodólares” de 1974, que perjudicó a los países no petroleros y favoreció a los países productores de petróleo, entre ellos a Ecuador, que logró disponer de amplios recursos financieros que permitieron apoyar las reformas, en especial en el sector industrial, y que de algún modo propiciaron las políticas de libre ingreso a la universidad. Luego vino la crisis de la deuda en 1982 que, al contrario de la anterior, perjudicó al país debido al encarecimiento de sus créditos externos, una de cuyas consecuencias fue precisamente el cierre de la etapa reformista y el advenimiento de las políticas neoliberales. La tercera época en el desarrollo de la universidad se inicia en 1992 y se caracteriza por un crecimiento inédito de las universidades privadas, apoyadas en las políticas neoliberales que ya habían comenzado a esbozarse en 1984, se afianzan en los años 1990 y se prolongan hasta 2006, año desde el cual tanto las políticas públicas como las políticas universitarias comienzan a tener una orientación distinta en virtud de la nueva constitución expedida en 2008 y de una nueva ley de educación superior puesta en vigencia en 2010. La crisis capitalista del año 2008 no tuvo repercusiones económicas significativas en Ecuador, menos aún en el desarrollo universitario, puesto que para entonces el país contaba con dos recursos fundamentales para esquivarla: el elevado precio del petróleo y un gobierno de orientación nacionalista. Cada una de las etapas enunciadas del desarrollo histórico de la universidad ecuatoriana no son sino manifestaciones y reflejos de las condiciones del desarrollo económico, social, político y cultural del país en sus respectivos momentos: en los años 1960 las reformas económicas ni siquiera lograron cumplir con las recomendaciones de la Alianza para el Progreso porque el Estado sólo disponía de una autonomía mínima frente a los sectores sociales tradicionales, particularmente agroexportadores, opuestos a toda reforma. En los años 1970, con los recursos provenientes del petróleo el gobierno militar de aquella década, al menos en sus primeros años36, manejó sus políticas públicas con la pretensión El gobierno militar de los años 1970 tuvo dos momentos: el primero con el general Guillermo Rodríguez Lara (1971-1975), cuyo régimen fue de orientación nacionalista, y luego el gobierno del Triunvirato Militar (1976-1978) presidido por el contralmirante Alfredo Poveda, que tuvo una orientación conservadora.

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de enfilarlas conforme al pensamiento de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y entonces fue posible avanzar en ciertos procesos de industrialización, con un Estado que logra una autonomía relativa frente a nuevos y poderosos grupos de presión, tolerantes frente a ciertos cambios, en particular aquellos que podían favorecerles. Más tarde y a partir de 1984, las antedichas reformas industrialistas, que contaron con apoyo del Estado, comienzan a cambiar de signo: de una economía mixta se pasa a una economía de “libre mercado” hasta 1992, año luego del cual el neoliberalismo tiende a afianzarse, con las conocidas repercusiones en el desarrollo económico y social (privatizaciones y desigualdad y pobreza) y, por supuesto, en el desarrollo universitario. Esta situación se mantiene hasta 2007, cuando se inicia un período de activa confrontación con el neoliberalismo mediante una amplia intervención del Estado. A continuación se trata de dar cuenta de algunas de las principales problemáticas universitarias en cada una de las etapas referidas, con la finalidad de disponer de los elementos de juicio necesarios para entender la dinámica del desarrollo universitario en los últimos cincuenta años, en particular de las universidades llamadas “de mercado”. La universidad antes de 1970 Al término de la década de los 1960 culmina la época de la universidad tradicional como institución relacionada básicamente con determinado estrato social y como expresión intelectual de ciertas élites, y entonces se revierte esta situación. ¿Qué explicación histórica tiene el hecho de que la creciente demanda de matrícula haya desembocado en la política de libre ingreso en 1969? El incremento de la matrícula universitaria guarda, por supuesto, directa relación con la demanda de matrícula en la educación secundaria, fenómenos que fueron el resultado de la presión que venían ejerciendo vastos sectores sociales y políticos desde el año 1962, siendo presidente de la República Carlos Julio Arosemena Monroy y su ministro de educación, Gonzalo Abad Grijalva, un connotado ecuatoriano experto en materia educativa y funcionario de la UNESCO. Con el apoyo de las Naciones Unidas se definieron importantes reformas en el campo de la educación, considerando su importancia para el desarrollo nacional y tratando a la vez de cumplir compromisos de Ecuador con la Alianza para el Progreso, programa político de cooperación entre el gobierno de los Estados Unidos de América con el conjunto de países del hemisferio37. La acción más visible fue el incremento sustancial del presupuesto para la educación básica y la consecuencia más directa de la política pública fue la masificación de la educación primaria desde entonces y en adelante, de manera tal que a Esta iniciativa del gobierno de los Estados Unidos tenía sobre todo la finalidad de contraponerse a las simpatías y adhesiones que despertaban, especialmente en la juventud de los países latinoamericanos, las acciones e ideales de la revolución cubana que comenzó en 1959.

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fines de los años 1960 la tasa neta de matrícula en este nivel llegó al 85 % (alrededor del 90 % en las urbes y el 80 % en las zonas rurales), junto con un incremento sostenido de la tasa de escolarización en la secundaria. Como resultado de esta política, en 1969 tanto a los bachilleres que se habían preparado para matricularse en la universidad, como a aquellos que habían optado por los bachilleratos profesionales38 con la esperanza de disponer de una ocupación en los principales sectores de la economía que estaban sometidos a reforma, no les quedó otro camino que presionar también por matrícula en la universidad, toda vez que las reformas esperadas finalmente resultaron fallidas. En esencia, estos fueron los hechos que en el transcurso de esa década se constituyeron en los antecedentes de las políticas de “libre ingreso”, que se “inauguraron” con la toma de la Universidad de Guayaquil por parte de estudiantes y padres de familia en mayo de 1969. De una universidad enclaustrada, se pasa a una universidad masificada, que comienza a preocuparse por la investigación, pero que sufre cierto deterioro académico en la formación profesional. La situación brevemente descrita da cuenta de una etapa del desarrollo que estaba centrada en el agro de latifundio. La mayor proporción de la población vivía en el campo y el desarrollo industrial era incipiente, condiciones que generaban una polarización económica y social agravada por la migración del campo a las urbes y por el agudizamiento de una diversidad de conflictos políticos y culturales. Por su lado, el Estado se caracterizaba, como ya se dijo, por su debilidad y autonomía mínima frente a los grupos tradicionales de poder que estaban ligados a los negocios de agroexportación, particularmente del banano, el cacao y el café y, por supuesto, contrarios a cualquier proceso reformista: en particular objetaban la reforma agraria, que apenas comenzaba a esbozarse en el país. Uno de los pocos campos en los que el Estado operaba con cierta amplitud era en la educación, pero ni siquiera en el conjunto de ella, sino únicamente dentro de la educación básica. En función de su autonomía legal e institucional, la educación universitaria marchaba de manera independiente de las políticas públicas y, en ocasiones, en medio de enfrentamientos con el gobierno. Era la época socioeconómica llamada en Ecuador de “desarrollo hacia afuera”. La universidad en la época reformista El “modelo de desarrollo hacia afuera” comienza a ser cuestionado por lo que en su momento se llamó el modelo de “desarrollo hacia adentro”, sustentado en recomendaciones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Se consideraba que la pobreza, la desigualdad, los bajos niveles de crecimiento económico eran consecuencia, por un lado de El bachillerato en Ecuador se venía moldeando en una estructura dividida en un ciclo básico de tres años y un ciclo diversificado de otros tres años. Este último tenía dos componentes: bachilleratos para ingresar a la universidad con cuatro “especializaciones” (menciones) y bachillerato de profesionalización en cuatro campos (agropecuario, industrial, comercial y artístico) que en conjunto tenían 27 especializaciones. (Véase Paladines, 1990). 38

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las anacrónicas estructuras socioeconómicas y políticas que prevalecían en nuestros países y, por el otro, de la supeditación a una división internacional del trabajo, dentro de la cual el hecho de producir básicamente materias primas nos había obligado a sufrir un permanente deterioro de los términos de intercambio. Frente a tal situación, se preconizaba la necesidad de reformar esas estructuras mediante algunas de las siguientes estrategias: la sustitución de importaciones por medio de la industrialización, un conjunto de reformas en el agro, en el campo social y en el campo político. Se planteaba la necesidad de un liderazgo del Estado en el desarrollo a través de la planificación. Los propósitos centrales de estas estrategias eran en esencia dos: ampliar el mercado interno y sentar las bases de un capitalismo nacional autónomo en la región. La CEPAL apostaba por un modelo de “economía mixta” sustentado en las premisas teóricas de John Maynard Keynes, economista inglés que abogaba por una mayor participación del Estado en la economía, lo cual permitiría al mismo tiempo una relativa autonomía de los gobiernos frente a los grupos hegemónicos y una adecuada regulación de los mercados. Según Keynes, el mercado no dispone de mecanismos autorreguladores que aseguren la libre competencia, la ocupación plena, la óptima asignación de recursos ni el equilibrio económico. Por lo tanto, consideraba indispensables las regulaciones estatales y la participación directa del Estado en determinadas tareas del desarrollo. En la práctica, al menos en Ecuador, ninguna de las estrategias fueron aplicadas a plenitud, ni se lograron los objetivos en la medida en que se esperaba. Si bien la economía del petróleo permitió un notable mejoramiento en los sectores empresariales y en las clases medias, gran parte de la población permanecía en la pobreza y padecía las consecuencias de la desigualdad. Esta relativa holgura permitió a las clases medias una participación creciente en la educación universitaria39. Esta segunda época se situaría entre 1969 y 1992. En el contexto que se acaba de exponer tiene lugar, a fines de los años 1960, el movimiento llamado de la Segunda Reforma Universitaria, acontecimiento que marcaría el inicio de esta nueva época en la educación superior en Ecuador y cuya acción determinante fue la instauración de las políticas de libre ingreso, que terminan con la llegada al poder del segundo gobierno neoliberal de la época, el de Sixto Durán Ballén (el primero fue el de León Febres Cordero entre 1984-1988). Se da paso, entonces, a todo un programa sistemático de políticas de “libre mercado” –como se verá más adelante– dentro de las cuales se auspició legalmente la creación de muchas universidades de mercado40. El libre ingreso abrió las puertas a la masificación de la matrícula en las universidades del Estado y en la medida en que las condiciones institucionales de estos centros de estudio en Véase Pacheco, 2009a. Capítulo XIII. Aunque de hecho ya habían iniciado su funcionamiento algunas de estas instituciones, la primera universidad de mercado que se funda no tiene lugar en 1992, sino en 1993. Es la Universidad Internacional SEK, reconocida legalmente el 30 de junio de 1993. 39

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general no cambiaron, sobrevino el deterioro académico en la mayoría de ellos por obvios motivos, entre otros como consecuencia del estrangulamiento financiero. De una tasa anual de crecimiento de la matrícula universitaria del 17 % en promedio en el período 19651968, se pasa a una del 43 % en el año 1969-1970 y en el año 1971-1972 se incrementa al 105 %. Frente a esta situación el financiamiento, medido por el presupuesto universitario como porcentaje del gasto público total, exhibe las siguientes cifras: 4 % en el período 1965-1968 y apenas, en promedio anual, 2,5 %41 en el período 1972-1974. En definitiva, debido al incremento de la demanda de matrícula, con restricción financiera al mismo tiempo, la “masificación universitaria”42 dio como resultado el deterioro de los niveles académicos. Todo esto, en su trance más crítico, tuvo lugar en un momento de agitación política por enfrentamientos entre la función legislativa y el ejecutivo43, cuyo desenlace fue la clausura del Congreso y la instauración de la dictadura de Velasco Ibarra el 20 de junio de 1970. La Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE) y la Federación de Estudiantes Secundarios del Ecuador (FESE), recién fundada en 1967, dieron dura oposición en las calles y Velasco decretó la clausura de todas las universidades públicas. Por lo demás, la política de libre ingreso universitario fue solo uno de los aspectos de la Segunda Reforma Universitaria44, proceso liderado por Manuel Agustín Aguirre, para entonces rector de la Universidad Central del Ecuador, quien en su confrontación con el gobierno de Velasco Ibarra fue destituido y encarcelado45. Las universidades se reabrieron siete meses después en virtud de una nueva Ley expedida por la dictadura el 7 de enero de 1971. Las universidades no acataron la ley y funcionaron prácticamente sin un referente legal hasta 198346. Años más tarde, Hernán Malo sostendría que “la masificación (otros opinan que se trata de una 41 Censo de población y vivienda de 1974. El crecimiento diríase explosivo de la matrícula del año lectivo 197172 obedece a que el año precedente la mayoría de las universidades estaban clausuradas. Los cálculos fueron realizados por Lucas Pacheco (véase Pacheco, 1992:174). 42 Si bien las políticas masificadoras del libre ingreso tuvieron de positivo haber echado abajo las de admisión tradicionales, su permanencia en el tiempo hizo que tras la masificación de la matrícula estudiantil viniera la masificación de la contratación de profesores, en condiciones inadmisibles para una adecuada formación profesional de la juventud y, sobre todo, para emprender lo que es tarea primordial de una institución universitaria: la investigación. 43 El motivo inmediato del enfrentamiento entre las dos funciones del Estado fue la expedición de una legislación impositiva por parte del Presidente de la República, atribución que era privativa de la función legislativa. 44 Se llamó en aquel entonces la “Segunda Reforma Universitaria” aludiendo a la Primera, la Reforma de Córdoba, Argentina, del año 1918. Entre sus principales postulados estaban los siguientes: Universidad en función social; Universidad que investiga; Universidad crítica; Universidad creadora y difusora de la cultura; Universidad de puertas abiertas a través del libre ingreso (Aguirre, 1973:114). 45 Protagonistas importantes de los sucesos políticos de mediados de los 1970 fueron los estudiantes secundarios organizados en la FESE y por supuesto los estudiantes universitarios de la Universidad Central liderados por el presidente de la FEUE filial de Quito, quien en uno de esos días fue asesinado. 46 Esta nueva ley fue repudiada especialmente por los gremios estudiantiles y las universidades funcionaron teniendo como referencia un Proyecto de Ley de Educación Superior aprobado por el Segundo Congreso Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas el 15 de julio de 1976, en el que se establecía el cogobierno paritario (Pacheco, 1993:155).

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democratización con sus claros pros y contras) no ha sido creada por el mero capricho de gente universitaria irresponsable; es el producto del anhelo y del impulso ascendente hacia formas de vida dignas del ser humano, que ha prendido desde hace algunas décadas en nuestras clases marginadas” (1985:16). La masificación de la matrícula universitaria de ninguna manera significó una “democratización de la enseñanza” propiamente tal, como a veces suele sostenerse, menos aún de la enseñanza universitaria, en la medida en que altas proporciones de la población no tenían acceso ni siquiera a la escuela, menos al colegio, peor a la universidad. Lo que la política de libre ingreso logró fue hacer más fácil el acceso a la universidad de sectores sociales de ingresos medios y altos de la sociedad ecuatoriana, es decir de aquellos que ya tenían privilegios en la educación. De hecho, el libre ingreso que prevaleció en las universidades del Estado durante más de veinte años no fue del todo libre, puesto que en la mayoría de las instituciones, ya desde la segunda mitad de los años 1970, esta política estuvo matizada por sistemas de cursos preparatorios, sistemas de cupos y otros expedientes, ante la ausencia alternativas frente al estrangulamiento financiero por parte de la política pública. Según estudios del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) las asignaciones universitarias, como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), entre 1975 y 1984 representaban en promedio únicamente el 1 % (de los más bajos en América Latina), deteriorándose aún más de 1985 hasta 1988 en que la proporción cae al 0,73 %. Esta situación es atribuible al permanente enfrentamiento entre gobierno y universidad, fenómeno nada nuevo pero ciertamente agudizado a partir del régimen militar de tendencia anticomunista de los años 1960 y que continuaría en los 1980 y en adelante, durante los gobiernos constitucionales de esa década en “que el apoyo estatal a la gran empresa privada a través de las operaciones de ‘sucretización’ entre 1983 y 1988 supera al doble de lo que en el mismo período recibieron en conjunto las universidades y escuelas politécnicas” (CONUEP, 1992:77)47. Por otra parte, las políticas de libre ingreso tampoco fueron del todo negativas para el país. Haciendo una somera evaluación de los años 1970-80 es posible establecer algunos rasgos fundamentales. Entre lo negativo: deterioro académico, conflicto político Estado-Universidad, politización partidista en las principales instituciones universitarias estatales. Entre lo positivo, en virtud de tales políticas: a) se sepultaron aquellos exámenes tradicionales arbitrarios que más que una selección académica constituían, en alguna medida, mecanismos de segregación social –y en ocasiones racial– a través de improvisados expedientes de ingreso; b) estudiantes que por su condición socioeconómica no habían tenido la opción de ingresar a la universidad y que ahora la tenían, presionaron para el desarrollo de la investigación, al menos en el campo de las ciencias sociales, lo que permitió a su vez la realización de reformas curriculares con la inclusión de nuevas materias que trataban de dar cuenta de La sucretización fue un subsidio que recibieron sectores de la empresa privada para pagar sus deudas contraídas con acreedores extranjeros. 47

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la realidad nacional y de los conflictos sociales vigentes, rompiendo así modelos educativos elementales y paradigmas ilusos; y, c) varias universidades comenzaron a desarrollar eventos cuestionando las estructuras académicas, entre ellos el realizado en la Universidad de Cuenca en 1975 en el cual, como hecho pionero en Ecuador, se recomendó transformar el sistema tradicional de facultades48. En los primeros años de la década de los 1980, en particular luego de la crisis de la deuda que estalla en 1982, se debilitan las políticas reformistas del Estado y se comienza a dar paso a las políticas neoliberales, que tienen su primer ensayo durante el gobierno de León Febres Cordero entre 1984 y 1988. Estos procesos, gestados en el conjunto de la sociedad a lo largo de las décadas citadas, propiciaron en los años 1990 que se agudizaran los ya complejos problemas económicos y sociales del país, entre otros el fenómeno de la multiplicación de las universidades de mercado a partir de 1992. La universidad en la época neoliberal Una nueva época se inicia en la universidad ecuatoriana en los años 1990 a propósito de la instauración, ahora sí muy abiertamente en el país, de las políticas neoliberales que, entre otra cosas, propiciaron la fundación y rápido crecimiento en número de universidades, particularmente de instituciones privadas. Se produce una mercantilización de la educación superior y un debilitamiento tanto de las instituciones universitarias y politécnicas existentes como de la acción de los organismos de dirección y coordinación de la educación superior. Hasta entonces en Ecuador, la universidad era concebida como una comunidad de profesores y estudiantes que trabajaban en la creación y transmisión de la ciencia. Para ponerlo en los términos de Hernán Malo (1985:34), “la universidad –decía– es un centro de alta docencia e investigación al servicio de la sociedad”. La proliferación de las universidades de mercado fue consecuencia no solo de las falencias en el orden académico y político que caracterizaban a varias de las existentes, sino que principalmente constituyó una respuesta a los estímulos propiciados por el Estado en favor de la empresa privada y del desarrollo del mercado a través de las políticas neoliberales propiciadas, auspiciadas y acogidas de manera entusiasta por determinados sectores empresariales que vieron la oportunidad de ofrecer alternativas académicas e institucionales. Pero, por sobre todo, era su oportunidad para aprovechar un nicho en el que se podían realizar negocios rentables, promocionando en la universidad la idea de que el libre mercado sería la estrategia que permitiría afrontar el incremento de las demandas de matrícula universitaria, posibilitaría también ofrecer, por la vía de la diversificación y la competencia, alternativas de profesionalización, de manera especial a ciertos sectores sociales de ingresos medios y altos que no estaban del todo conformes con la situación prevaleciente. El propio Consejo 48

Véase Universidad de Cuenca, 1975

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Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) lo recomendaba como una de las salidas al crecimiento de la demanda de matrícula y a las falencias existentes en el orden académico49. En América Latina se dio un proceso similar en décadas anteriores y posteriormente. Cabe señalar los dos casos más notorios en la región. En Chile, en el período 1980-2001 se crearon 17 universidades públicas y 42 privadas, y en Brasil, al iniciar el siglo XXI, “cerca de los dos tercios de los estudiantes de educación superior estaban en instituciones privadas” (Coraggio, 2001:3). Según estudios de UNESCO-Banco Mundial, “la continua expansión de la educación superior es claramente necesaria para responder a la creciente demanda […] Sin embargo esta expansión, tanto pública como privada, ha sido desenfrenada, no planeada y a menudo caótica” (2000:17). En lo que concierne a Ecuador, según la autoevaluación del conjunto universitario nacional realizada por el CONUEP (1992), en 1990 existían 21 universidades legalmente reconocidas, entre públicas y particulares (actualmente llamadas cofinanciadas), que se habían creado en los 164 años contados entre 1826 –cuando se funda la Universidad Central– y 1990. A partir de ese año y hasta 2007, es decir en solo 18 años, se crean 50 instituciones, de las cuales 34 son privadas, 13 públicas y 3 cofinanciadas (Pacheco, 2010:62). Este crecimiento desproporcionado50, en particular del número de instituciones privadas, no responde –conforme ya se señaló– únicamente a los afanes pecuniarios de sus promotores, sino que es la consecuencia de un conjunto de factores que provienen de las entrañas del desarrollo económico y social de las últimas décadas del siglo XX. El deterioro académico, la instrumentalización para fines político-partidistas más allá de ciertos límites en ciertas instituciones universitarias públicas, las carencias en la gestión académica en muchas de ellas y sobre todo el estrangulamiento financiero que padecían las universidades públicas fueron los motivos y también los pretextos para un permanente cuestionamiento de la institución y, finalmente, para la irrupción de las nuevas universidades, la mayoría de las cuales se creaban a imagen y semejanza de las existentes, aunque con formalidades algo diferentes: ambientes de eficiencia, facilidades horarias, de ingreso y, en algunos casos, nexos para la obtención de puestos de trabajo. El propio CONUEP consideraba factible y favorable tal diversificación, al sostener: “La diversificación del sistema de educación superior se revela, como un importante instrumento para la corrección de las distorsiones que surgieron con el crecimiento explosivo de la matrícula universitaria (masificación), por la variada oferta de formación técnica y profesional que puede ofrecer. Véase CONUEP. 1994. Universidad Ecuatoriana. Misión para el siglo XXI. Conclusiones y respuestas. Quito: CONUEP, p. 42. 50 En relación a las condiciones del desarrollo de Ecuador y en particular al tamaño de su población: 6,8 millones de habitantes en 1974; 10,7 millones en 1990; 12,5 millones en 2006. De estas cifras, mientras en 1950 el 28% era población urbana, para el año 2006 este porcentaje se incrementa aproximadamente al 66% (véanse Pacheco, 1992:173 y Vázquez y Saltos, 2007) 49

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En lo demás, las nuevas universidades reprodujeron los defectos que tenían las existentes, al menos en los siguientes órdenes: a) se fundaron con la misma estructura tradicional de facultades de formación profesional; b) el desarrollo de la investigación era mínimo y en varias de ellas estaba ausente; c) las carreras que se ofrecían en general eran las mismas que había en las universidades existentes, siendo especialmente notorias las carreras de administración, con novedosas denominaciones que las hacían aparecer como diferentes, cuando eran simplemente lo mismo o se trataba de aspectos de una misma carrera; y, d) el facilismo que prevalecía en ciertas universidades se intensificó especialmente en los expedientes de ingreso. ¿Cuáles eran entonces la innovación institucional o el aporte académico de estas nuevas instituciones? En realidad, mínimos. En la nueva situación el control de las principales decisiones, generalmente en manos de la Asamblea universitaria, pasó de las universidades que habían labrado su trayectoria con experiencia de muchos años, no exenta de problemas, a las universidades de mercado51 . En ese contexto, el desarrollo universitario en la nueva época marchó bajo la influencia de por los menos dos condicionantes: las ya mentadas políticas neoliberales que prevalecerían de manera especial desde los inicios de los años 1990 y los efectos de la crisis económica de 1999. Las políticas neoliberales: sus fundamentos Se ha dicho, y con razón, que desde los años 1990 se ha dado en Ecuador una mercantilización de la educación superior. ¿En qué consiste esta mercantilización? Para dar una respuesta es necesario referirse a los fundamentos del mercado y su funcionamiento en nuestras sociedades. ¿Qué es el mercado? En Pacheco (2009a, cap. VII) hemos hecho una presentación teórica y metodológica sobre el mercado y su significación en el desarrollo. Aquí haremos una síntesis de aquella presentación, que puede ser útil en las discusiones sobre el mercado, las políticas “neoliberales” y sus repercusiones sobre el desarrollo universitario cuando la educación tiende a transformarse en mercancía. El mercado es la organización económica basada en la relación entre oferentes y demandantes de bienes, servicios y en general valores que se intercambian utilizando el dinero. El dinero es una mercancía que sirve para medir el valor de las demás mercancías y para facilitar su intercambio. Existen dos clases de mercados: el mercado de productores y el mercado Según Andrés Bernasconi R. (1996:14), la universidad de mercado en el contexto latinoamericano “puede definirse como una empresa administradora de servicios educacionales, que presta a sus clientes servicios de capacitación profesional para enfrentar al mundo del trabajo”. Este mismo autor ¬sostiene que entre las principales características de la universidad de mercado están las siguientes: universidad-empresa, es decir la obtención de rentabilidad es el requisito de su existencia; docencia al servicio de los mercados profesionales; preponderancia del alumno-cliente; restricciones en la contratación de profesores a tiempo completo; eficiencia en el uso de los recursos. “El patrón de gobierno –sostiene– está más cerca del de una empresa que del de una corporación de sabios”.

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capitalista. En el primero los productores son a la vez los propietarios de los medios de producción con los cuales, valiéndose de su trabajo, elaboran los productos que luego intercambian por medio del dinero. Su fuerza de trabajo, en vez de ser vendida por un salario, es utilizada para elaborar tales productos. Los procesos económicos que realizan (producción, distribución, intercambio y consumo) dependen de la voluntad del productor-propietario. La finalidad fundamental de su acción es la satisfacción de necesidades suyas y de su familia. En América Latina, y en particular en el Ecuador, los productores-propietarios constituyen un amplio estrato económico y social que ofrece una gran proporción de los medios de vida para un amplio sector de la población nacional. En ocasiones a este mercado suele llamársele “mercado libre”52. Por su parte, en el mercado capitalista hay dos actores económicos básicos: la clase propietaria y la clase no propietaria. Esta última para subsistir tiene que vender su fuerza de trabajo a la otra clase. La clase propietaria es dueña de los medios de producción y de los productos terminados. Los protagonistas de este mercado son, entonces, el capitalista que toma las decisiones y el trabajador que las ejecuta, produciendo las mercancías a cambio de un salario. El valor de las mercancías producidas debe contener una ganancia. La ganancia es de propiedad del capitalista y tiene dos destinos: el uno le permite al capitalista satisfacer sus necesidades como ser humano, y el otro le obliga a acumular para satisfacer las necesidades del sistema capitalista, que exige siempre producir más y acumular más: la acumulación capitalista es un proceso que no tiene límites53. En las sociedades contemporáneas, entre las dos clases de mercado, el mercado de propietarios y el mercado capitalista, predomina este último. Prueba de ello es la cantidad creciente de medios de producción y de valores que controla. Entre los dos tipos de mercado hay dos diferencias fundamentales: a) en el mercado de productores la fuerza de trabajo no es mercancía, mientras que en el mercado capitalista deviene en mercancía; y, b) en el mercado de productores la finalidad esencial, el objetivo último, es la satisfacción de las necesidades humanas, lo cual tiene límites; en el mercado capitalista la finalidad suprema es la ganancia y la acumulación. En el capitalismo, en último término, más que el acaparamiento de valores de uso en bienes y servicios, interesa la acumulación de valor en dinero o, en general, en términos financieros, lo cual no tiene límites. Esto explica de algún modo que para el año 2008 el valor del PIB mundial (bienes y servicios) haya sido de 50 trillones y el valor En realidad la libertad humana es un fenómeno mucho más complejo y tiene lugar dentro de condiciones materiales y espirituales diversas: entre las primeras están la propiedad y las oportunidades de trabajar; entre las segundas están la justicia y el grado de realización integral que sienta cada ser humano. 53 Una de las características específicas del capitalismo respecto de otros modos de producción es el hecho de que la acumulación no tiene límite, lo cual se explica porque lo que se busca no es el valor de uso sino el valor personificado en el dinero. Un capitalista no necesita precisamente disponer, para su uso, de tanta riqueza material, pues no habría forma de utilizarla totalmente. Lo que busca es el valor, con lo cual tiene poder: a mayor valor mayor poder; el dinero lo compra todo. En los otros modos de producción, una vez que se ha completado la cantidad necesaria para satisfacer las necesidades, incluso las suntuarias, el esclavo o el siervo trabajan menos. 52

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de capital financiero (billetes, cédulas, bonos, papeles de deuda, seguros, reaseguros) de de 1.000 trillones. Este es el origen de toda la debacle mundial que vivimos en esta época como consecuencia del dominio sin límites del capital ficticio54. Según lo expuesto, el mercado, como tal, tiene ciertamente determinadas contradicciones, como todo fenómeno humano y social. No obstante, el que tiene profundas y esenciales contradicciones es el mercado capitalista, debido a la naturaleza conflictiva, desde el punto de vista humano, de los elementos y estructuras que lo conforman. En el campo de la educación, al empresario capitalista de un negocio que vende servicios educativos no le interesa que la población reciba la educación como un derecho. Lo que le interesa es que compre los servicios de educación, pague por ellos y deje una ganancia. La finalidad del empresario es la ganancia, el dinero. Los servicios educativos que ofrece no son sino simples medios. Quienes reciben los servicios educativos más que educandos que ejercen un derecho, son clientes que pagan por servicios recibidos. Dicho de otro modo, si se tiene dinero se compra el servicio; si no se tiene dinero no se puede comprar el servicio de educación. He ahí la mercantilización de la educación: se trata de obtener la mayor ganancia posible, no mejorando la calidad del servicio, sino –al menos en nuestro medio cultural– disminuyendo lo más que se pueda los costos y sacrificando precisamente la calidad del servicio. He ahí también la explicación del bajo nivel académico de muchas de las universidades de mercado55. Por su parte, las políticas neoliberales constituyen una versión actualizada de las preconizadas por grandes empresarios capitalistas en el siglo XIX. Se las llama “neoliberales” por los supuestos nexos teóricos e ideológicos con las doctrinas de los pensadores liberales del siglo XVIII. En la medida en que proponen la libre competencia y la libre circulación de mercancías y de capitales, su objetivo no es otro que el de favorecer al gran capital: se trata en realidad de un neomercantilismo, más que de un nuevo liberalismo. Como doctrina, el neoliberalismo no es más que la corriente del pensamiento económico que trata de resurgir las ideas de algunos economistas clásicos, en particular ciertas tesis de Adam Smith. Milton Friedman, uno de los principales divulgadores de este pensamiento, fue un estratega de las políticas económicas articuladas a partir de los años setenta del siglo XX alrededor de ciertos círculos de poder de Estados Unidos que postulaban el libre mercado, la libre competencia y la no intervención del Estado en la economía. El neoliberalismo tuvo la pretensión de convertirse en la nueva teoría económica del capitalismo y adquiere mucha fuerza con ocasión de la crisis capitalista de los años 1970, debido a que parte del supuesto de que dicha crisis es ante todo el resultado de la economía keyneVéase Dierckxsens (Ed). (2008:40 y siguientes). Las deficiencias académicas en las universidades públicas obedecen fundamentalmente a la penuria fiscal, remuneración insuficiente de los maestros y a otras debilidades del Estado: burocratismo, ausencia de evaluación del trabajo de los profesores, etc. 54 55

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siana, que preconiza la necesidad de la intervención del Estado en la economía. En efecto, el hecho histórico decisivo para que el neoliberalismo tenga una amplia difusión y consiga muchos adeptos fue la crisis de 1974. En Ecuador el neoliberalismo comenzó en 1982 a propósito de la crisis de la deuda que vivieron la mayoría de los países del Tercer Mundo56. Desde entonces y de manera especial los mayores grupos empresariales del país –por paradójico que parezca– a la vez que exigían el apoyo del Estado para enfrentar la crisis, en particular para cubrir sus deudas con el exterior, postulaban la necesidad de achicar el Estado, bajo la consideración de que era precisamente el Estado el causante de los problemas por su intervención en la economía. Si bien el gobierno de Febres Cordero (1984-1988) fue el iniciador de las políticas neoliberales, en muchos aspectos estas no tuvieron continuidad en el gobierno de Rodrigo Borja (1988-1992), simplemente porque el gobierno socialdemócrata tenía una ideología y una plataforma de gobierno diferentes. A partir de 1992 se retoma el neoliberalismo en el gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-1996) con la implementación de toda una agenda llamada de “cambio estructural”57. En efecto apenas iniciado este régimen, en los “Lineamientos del Programa de Gobierno” se expusieron los elementos estratégicos de la política gubernamental que de algún modo marcarían la orientación del desarrollo económico y social del país hasta el año 2006. Entre las principales estrategias que se llevaron a la práctica y que se relacionan con políticas universitarias se destacan cuatro, que se resumen a continuación. La primera estrategia: el manejo de las políticas públicas y el llamado “cambio estructural” tuvieron los siguientes componentes: a) liberalización de los mercados; b) igualdad de oportunidades de inversión a capitalistas nacionales y extranjeros; c) transformaciones estructurales, entendiendo por tales un proceso de privatización de las empresas públicas con el propósito de achicar el tamaño del Estado; d) flexibilización del sistema financiero; e) descentralización y autogestión de los servicios básicos de educación y salud, establecimiento de un sistema privado de pensiones para que compita con el sistema del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; f ) libertad para crear instituciones de educación superior, bajo requisitos mínimos y sistemas de autofinanciamiento58. De hecho, la crisis de la deuda de 1982 no es otra cosa que la continuación de la crisis general de la economía capitalista de 1974, denominada en su momento “crisis del reciclaje de los petrodólares”, y la consecuente recesión, que afectó muy profundamente a los países en desarrollo pues sus efectos se trasladaron a ellos por la vía del incremento de las tasas de interés, que encareció el servicio de la deuda de todos los países deudores. 57 Los defensores del neoliberalismo llaman a esta tendencia política de “cambio estructural” o de “libre mercado”, tratando de dar a entender que no hay mejor gestión económica que la que realiza la empresa privada por la vía de la libre competencia, la libre circulación de mercancías y de capitales, y la no regulación de los precios básicos de la economía. Sostienen que cualquier interferencia en las leyes de oferta y demanda en el mercado impide la libre competencia. Lo que no se dice es que la tal “libre competencia” no existe en la realidad sino en ciertos manuales simplificadores de economía, puesto que en el mercado predomina la competencia imperfecta, desde el momento mismo en que actúan en él desde empresas monopólicas y oligopólicas hasta empresas medianas y pequeñas subyugadas. En tal situación se sabe siempre de antemano quien gana la competencia. La noción de libre competencia es un concepto simplificado y en gran medida anacrónico. 58 Véase Pacheco, 2009b:101 56

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La segunda estrategia: la liberalización financiera. En 1994 el gobierno expide la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Expedida en sustitución de la Ley General Bancos, esta ley fue el camino expedito para gestar, al decir del periodista Jorge Vivanco, una “crisis bancaria oprobiosamente calculada” que se desató años más tarde en 1999 a través de la quiebra bancaria. Con esta quiebra muchos negocios quebraron también y desde entonces, más que en ninguna otra época se afinaron las estrategias para enrolar recursos en inversiones seguras, una de estas fue por supuesto el negocio de la educación superior59. Con la expedición de esta ley el desarrollo económico del país quedó atrapado dentro de las contingencias del capital financiero. que tuvieron funestas repercusiones años más tarde60. La tercera estrategia: en torno a las relaciones económicas internacionales. En 1995 se concretaron las negociaciones para el ingreso de Ecuador a la Organización Mundial de Comercio (OMC), política dentro de la cual los propósitos referidos a la propiedad intelectual de los países debían acomodarse a las exigencias de la OMC. El tema de la propiedad intelectual está muy relacionado con las problemáticas de la investigación y la ciencia, en la medida en que teniendo nuestros países, en particular el nuestro, una prolífica riqueza en recursos naturales, por no contar con infraestructuras suficientes de investigación y a la vez no disponer de las condiciones para aprovechar debidamente estos recursos, se ve obligado a ceder derechos en favor de investigadores y empresas extranjeras que logran, por la vía de sus investigaciones, patentar los resultados de las mismas. Este proceso absolutamente inequitativo es apoyado por la OMC, institución que cuenta con el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas pero que está controlada por las grandes corporaciones que defienden el libre comercio, sabiendo de antemano que comerciar entre desiguales perjudica a los países débiles, entre otros motivos porque su capacidad productiva es inferior a la de las grandes empresas. La situación es tal que en los años que corren el desarrollo de la ciencia en su mayor proporción está en manos de las grandes corporaciones, no sabemos con exactitud en qué magnitud pero el fenómeno se advierte por todo lado. La conocida tesis de la “sociedad del conocimiento” no es tal. Se trata más bien de capitales invertidos en la producción de mercancías por métodos innovadores, lo que tiene por lo menos dos implicaciones: la primera, que en la actualidad todas las actividades económicas para que sean realmente productivas deben compulsivamente ser eficientes (en el uso de los recursos), eficaces (en la obtención de resultados) y efectivas (en los impactos sociales), todo lo cual solo es posible con el sustento del conocimiento y de la ciencia, no hay duda y no hay otro camino; y, la segunda, que dadas las condiciones organizativas de la sociedad, Véase Pacheco, 2009b:135. Al amparo de la liberalización financiera se dictó la Ley en virtud de la cual se creó la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) que no era otra cosa que el expediente legal para que los bancos hicieran quiebras fraudulentas y que el Estado y la sociedad ecuatoriana en su conjunto asumieran todas las consecuencias.

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de los Estados y de la política, la creación del conocimiento y de la ciencia no es un objeto que está en manos de todos y cada uno de los seres humanos. Tal como están las cosas, el conocimiento y la ciencia son ciertamente el resultado de la acción de millones de seres humanos, cuyos actos cotidianos dentro de los procesos de trabajo son sistematizados en el laboratorio por expertos y científicos que trabajan al servicio de grandes corporaciones y capitales que luego de descubrir nuevos métodos y procedimientos del tratamiento de las cosas, crean el conocimiento científico, lo patentan y lo convierten en un bien de capital de propiedad privada del dueño de la inversión. Es a esta situación a la que se están enfrentando consciente o inconscientemente las universidades en el mundo, simplemente porque son instituciones –especialmente las universidades públicas– que no disponen en su patrimonio de los recursos materiales y financieros en la magnitud en que sí lo tienen las corporaciones, y además porque las finalidades académicas no pasan por la búsqueda del dinero. Si en verdad estuviéramos viviendo en la sociedad del conocimiento, entonces la ciencia, una vez creada, se pondría en manos y al servicio de toda la sociedad. Incluso China se vio obligada en 1999 a suscribir el tratado de la OMC, es decir a pagar por concepto de marcas y patentes para poder continuar con muchas producciones que ya venía realizando, a cambio de lo cual se le permitió entrar al gran mercado de los países occidentales, en particular al de Estados Unidos de América. La cuarta estrategia –por paradójico que parezca– estaba ya de antemano escrita en uno de los artículos de la propia Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas, vigente desde mayo de 1983. Su espíritu tenía fines netamente académicos, pero la interpretación interesada que tuvo en la práctica permitió darle fines mercantiles. Hasta el advenimiento del gobierno de Sixto Durán Ballén, en la Presidencia, y Alberto Dahik, en la Vicepresidencia, el artículo 7 de la Ley no había sido aprovechado por empresarios privados de la educación, puesto que las condiciones políticas aún no estaba dadas para que ello sucediera. El mencionado artículo reza: “Las Universidades y Escuelas Politécnicas serán creadas mediante Ley expedida por la Cámara Nacional de Representantes, previo informe del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta Ley”. Para crear una Universidad o Escuela Politécnica –decía la Ley– debían cumplirse determinados requisitos. Expresados en forma sintética: a) justificación de que existen demandas sociales, por lo menos para tres carreras; b) la existencia de suficiente número de estudiantes a matricularse; c) justificación de la existencia de un número adecuado de docentes; d) presentación de los correspondientes planes académicos; e) presentación de los planes presupuestarios; f ) para el establecimiento de instituciones particulares demostrar que se dispone de los recursos necesarios. Más adelante veremos cómo fue que este artículo se constituyó en toda una estrategia que favoreció la creación de universidades.

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La crisis económica y sus repercusiones La crisis económica de 1999, que fue el resultado de un conjunto de problemas acumulados61, se manifestó de manera especial a través de las quiebras bancarias facilitadas con la creación en 1998 de la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) y a través de la dolarización, problemas que tuvieron su desenlace en el derrocamiento del presidente Jamil Mahuad en enero de 2000. Hasta tanto se había agravado profundamente la situación social con una mayor polarización en la distribución del ingreso62, que agudizó la pobreza, aumentó la emigración y, por supuesto, afectó muy severamente al desarrollo de la educación y, dentro de ella, a la educación universitaria. Los recursos financieros que recibían las universidades y escuelas politécnicas fueron mermados por el Estado y entregados a los bancos en quiebra para que devuelvan los dineros a sus depositantes. Un mayor deterioro académico no se hizo esperar, particularmente en las universidades que dependían del presupuesto público. Estos avatares fueron también el motivo por el cual entre los años 1998 y 2000 se crearon la mayoría de universidades que posteriormente fueron categorizadas en el grupo “E”. Luego de estos hechos, en los gobiernos de Gustavo Noboa y Lucio Gutiérrez los presupuestos universitarios dieron signos de alguna recuperación, facilitada a la vez por la expedición y vigencia de una nueva ley de educación superior en el año 2000, que permitió racionalizar de algún modo la creación de nuevas instituciones universitarias. Los años prácticamente “de feria” para la creación de nuevas instituciones fueron 1998, 1999 y 2000: en solo estos tres años se fundaron 16 universidades, de las cuales 12 fueron ubicadas en la última categoría en la evaluación del año 2009. Pese a que el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) emitía informes desfavorables sobre muchas de las solicitudes, la Legislatura las aprobaba con el argumento de que el mentado artículo 7 hablaba simplemente de “informe” y no decía “informe favorable”. Frente a esta situación, el artículo 17 de la Ley de Educación Superior expedida en el año 2000 y con la que se creó el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) en remplazo del a) La crisis financiera, propiciada y armada con la permisiva Ley de las Instituciones del Sistema Financiero, al cobijo de la cual se multiplicaron bancos y financieras que habían abusado de recursos del Estado para tapar créditos vinculados y dispendiosos; b) la caída del precio del petróleo en 1998; c) la crisis financiera internacional originada en los países llamados “los tigres asiáticos” y que se expandió por varias naciones del mundo; d) el fenómeno de El Niño de los años 1997 y 1998, que causó la caída de nuestras exportaciones; e) el bloqueo político; f ) la acumulación de desequilibrios macroeconómicos, de los cuales el más grave fue la excesiva emisión de dinero para socorrer a los bancos en quiebra, situación que favoreció la especulación, de modo tal que sólo en una semana de los primeros días de enero, la divisa norteamericana subió de 9 y 10 mil sucres por dólar hasta 17.000. 62 La distribución primaria del ingreso, esto es aquella que lo divide entre excedente de explotación y salarios, se había agravado de tal manera que llegaba al año 2000–conforme a la metodología que prevaleció hasta el año 2007– a la siguiente situación: excedente: 82,62% frente a salarios: 17,38%. Esta distribución en 1982 fue 64% frente a 36%; en 1990, 75% frente a 25%. (Véase Pacheco, 2009b). 61

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CONUEP, expresa: “Las universidades y escuelas politécnicas serán creadas mediante ley expedida por el Congreso Nacional, previo informe favorable y obligatorio del CONESUP. Se invalidará su creación si se hubiere prescindido de este requisito”. En este mismo artículo se establecían los requisitos que debían reunirse para la creación de estas instituciones, con la particularidad, acertada desde luego, de que entre ellos se incluía el referido a la necesidad de contar con la anuencia del organismo de planificación. Aspecto destacado de la Ley expedida el año 2000 fue el establecimiento del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (SEAES), que debía funcionar en forma autónoma e independiente, en coordinación con el CONESUP. Los procesos que tenía que cumplir este sistema eran los de autoevaluación institucional, evaluación externa y acreditación de todas las universidades, las escuelas politécnicas y los institutos superiores técnicos y tecnológicos del país63. No obstante lo dicho respecto de la Ley de Educación Superior expedida en el año 2000, en la Constitución Política de 1998 se liquida la educación gratuita en el nivel superior. El artículo correspondiente dice: “La educación pública será laica en todos sus niveles; obligatoria hasta el nivel básico, y gratuita hasta el bachillerato o su equivalente. En los establecimientos públicos se proporcionarán, sin costo, servicios de carácter social a quienes los necesiten. Los estudiantes en situación de extrema pobreza recibirán subsidios específicos”. Por su parte, la disposición transitoria décimo tercera establecía: “Las contribuciones de los estudiantes que establezcan las universidades y escuelas politécnicas públicas, deberán ser, exclusivamente, matrículas diferenciadas de acuerdo con su nivel socioeconómico. Las universidades y escuelas politécnicas podrán seguir cobrando derechos y tasas por servicios”. Frente a este panorama legal y a la gran expansión del número de instituciones universitarias privadas, Érika Sylva sostiene: “Lo que esto evidencia es la falacia de aquella visión que pretende asociar masificación con democratización de la enseñanza universitaria, ya identificada en la primera evaluación de las universidades de 1989, pues su acceso habría favorecido a los estratos medios y pudientes de la sociedad […] Es decir, en términos de la cobertura institucional, este período encierra una gran paradoja: se abre con la demanda de democratización del acceso a la universidad pública a través de la lucha por la supresión del examen de ingreso, conquistada en 1969, y se cierra con la eclosión de instituciones privadas que, por su propia naturaleza, brindan un acceso restringido a la educación superior” (2009:93). La restricción a la que se refiere Érika Sylva tiene que ver con la eliminación de la gratuidad de la educación universitaria dispuesta en la Constitución de 1998. La ConsEl artículo 91 de esta Ley respondía a lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución del año 1998 que establecía: “Para asegurar los objetivos de calidad, las instituciones de educación superior estarán obligadas a la rendición social de cuentas, para lo cual se establecerá un sistema autónomo de evaluación y acreditación, que funcionará en forma independiente, en cooperación y coordinación con el Consejo Nacional de Educación Superior”.

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titución de 2008 restableció la gratuidad de la educación superior. Su artículo 28, párrafo cuarto, establece: “La educación pública será universal y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior inclusive”. ¿Qué papel desempeñaron el CONUEP y el CONESUP, organismos rectores de la educación superior, en la proliferación de instituciones? Pese a que, cada uno en su momento, estuvieron representados por destacados dirigentes universitarios apoyados por un conjunto amplio de rectores de las universidades tradicionales, en los hechos pudieron más las políticas públicas al servicio del “libre mercado” que los afanes institucionales y académicos de estos organismos y de sus representantes. Por lo demás, ambos organismos eran entidades colegiadas, en las cuales la preparación de informes y estudios para diversidad de procesos estaban en manos de Comisiones integradas por rectores tanto de universidades tradicionales cuanto de las nuevas64. Asimismo, el CONUEP y el CONESUP funcionaban a partir de decisiones tomadas en forma colectiva –y digamos democrática– tal como ocurre en el Congreso Nacional. Respecto del nivel académico del conjunto de las universidades privadas creadas en el período analizado, existen desniveles y bastante marcados: desde aquellas ubicadas en la categoría “A” hasta aquellas categorizadas en el nivel “E” conforme a la calificación establecida en la evaluación realizada en el año 200965. Uno de los aspectos singulares en estas nuevas universidades es el de su administración. La administración educativa universitaria en general tiene dos componentes y se desenvuelve en dos ámbitos. Los dos componentes son la gestión académica y la gestión administrativa. Los ámbitos, la administración central y la administración de las unidades académicas. Hasta la evaluación de 2009, en la mayoría de las nuevas universidades la gestión académica en los dos ámbitos era entre mínima o inexistente: el estudio de las demandas sociales, la formalización de los currículos, los procedimientos de evaluación de profesores son aún deficientes o inexistentes no sólo en las universidades privadas de categoría “E”, sino en muchas otras, incluso en algunas de aquellas ubicadas en categorías más altas. Lo que sí debe reconocerse en todas las universidades de mercado es la afinada gestión administrativa, especialmente la que se desarrolla en el ámbito de la administración central, es decir aquella que tiene en cuenta los aspectos especialmente de administración de recursos materiales y financieros, cuestión que es común en el mundo de los negocios bien llevados. De hecho, al momento en Ecuador podrían establecerse dos tipos de universidades privadas: un grupo que, manteniendo un adecuado nivel académico dentro de los estándares ecuatorianos, maneja su gestión bajo las reglas de juego del mercado: a) competencia en los Fue tal la situación, que ciertas universidades de mercado se crearon pese a que había informe desfavorable para su creación. 65 Véanse CONEA, 2009:5 y siguientes, y Pacheco, 2008:41 64

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costos de matriculación, permanencia y titulación; b) gestión académica y administrativa eficientes con atención esmerada a los estudiantes; y, c) un marketing que pone de relieve los programas que se ofrecen con los sugestivos mensajes y expectativas que generalmente busca la juventud respecto de su futuro personal y profesional. Y otro grupo que en realidad nunca constituyó alternativa alguna frente a las universidades tradicionales y que, por el contrario, son instituciones que han funcionado con niveles académicos y gestiones insuficientes. Deuda pendiente y no cumplida desde siempre por el conjunto de las universidades y escuelas politécnicas ha sido la ausencia de nexos programáticos entre el nivel secundario y el superior, problema que ha constituido un drama para la juventud, que no ha contado con reglas transparentes para enfrentar el trance del ingreso a la universidad. La autonomía universitaria, con frecuencia mal entendida dentro de la universidad y fuera de ella, en particular por el Estado, ha marcado distancias innecesarias y absolutamente perjudiciales para un desarrollo adecuado de la profesionalización y la investigación que, hay que reconocerlo, el actual gobierno trata de superar asumiendo incluso una diversidad de riesgos. Conclusiones Si algo es evidente en Ecuador en el campo de la educación universitaria es la existencia de una culpa diríase colectiva: desde la universidad pública se expresan quejas sobre la penuria financiera a la que la ha sometido el Estado; y, a su vez, el Estado reclama por el funcionamiento universitario, a tal punto que en determinado momento se llegó al extremo de clausurar las universidades estatales (el 20 de junio de 1970). En el campo de las universidades privadas hay reclamos por su mercantilización. Pues bien, si de quejas se trata, estas tendrían que provenir más bien de la sociedad, en particular de la juventud por la ausencia de una institucionalidad del Estado y de la universidad que les dé el espacio adecuado para el logro de sus anhelos. La dificultades para ingresar a la educación superior luego de una educación secundaria sin nexos con la universidad, las deficiencias en el orden académico mientras se es estudiante, la incertidumbre luego de titularse debido a la desocupación y subocupación profesionales que encuentran por doquier, y otros conocidos problemas, son hechos que deben propiciar reflexiones sobre la necesidad de un cambio de rumbo. Si las cosas continúan como han permanecido por demasiado tiempo, las consecuencias serán peores a la situación que de algún modo se ha expuesto en estas páginas. A continuación se hacen algunas reflexiones al respecto.

1. Mercado y Estado. La universidad es ante todo una entidad humana. Y la educación

antes que ser una mercancía es un derecho de los seres humanos que debe permitirnos acondicionar nuestro ser frente al mundo que nos ha tocado vivir. El mercado, si bien facilita la división social del trabajo conforme a iniciativas individuales y potencia las capacidades productivas en función de estímulos materiales, no obstante somete a de-

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terminados grupos sociales a situaciones de inequidad, de explotación y de pobreza. Y esto ocurre no solo en Ecuador: según la FAO, hoy en el mundo más de mil doscientos millones de seres humanos padecen de ignorancia y de extrema pobreza, situación impuesta directa o indirectamente por el mercado capitalista. Pero, por otro lado y como están las cosas, en un horizonte previsible a futuro, no es posible imaginar una organización económica que tenga las condiciones suficientes para prescindir del mercado. Siendo así, no hay otro camino que desarrollar todas las potencialidades factibles del mercado, pero bajo un control sistemático del Estado a fin de minimizar sus flancos negativos: la codicia, la acumulación privada sin límites y el poder para fines particulares. 2. Mercado y ciencia. Como es de suponer, en nuestros países el mercado está compitiendo con la universidad en la producción científica. Cada vez más el desarrollo de las ciencias, especialmente en los campos de las matemáticas, la física y la biología, está en manos de corporaciones privadas. Bien por el desarrollo de la ciencia, pero mal si esta ciencia, antes que al servicio inmediato de la humanidad, está al servicio de objetivos rentables de propiedad privada. Una ciencia que no resuelve los problemas humanos carece de importancia social. Este es un gran desafío para la universidad en el mundo. Si bien no existen aún estudios cuantificados sobre esta problemática, tal fenómeno está a la vista y solo requiere de verificación respecto de las magnitudes y de la velocidad con las que tiene lugar. Más aún, la Organización Mundial del Comercio (OMC), entidad auspiciada por las Naciones Unidas, opera directa o indirectamente al mando de corporaciones privadas que tienen ante todo finalidades de lucro. Y como si esto fuera poco, gran parte de las patentes que están registradas como propiedad de las corporaciones, de hecho fueron el resultado del trabajo de centenares o miles de investigadores asalariados. 3. Universidad y sistema educativo. En Ecuador no existe un verdadero sistema educativo nacional, problema que obedece a dos órdenes de motivos: el primero, de orden institucional, puesto que la educación básica está bajo la responsabilidad directa del Estado, en cambio la gestión de la universidad, en función de su autonomía, está siempre en manos de las autoridades de cada institución de manera tal que que tampoco existe un verdadero sistema nacional universitario; y, el segundo, de orden administrativo y que consiste en la ausencia de nexos programáticos entre la educación secundaria y la superior, hecho que ha generado una serie de dificultades para la juventud a la hora de seleccionar una carrera y, sobre todo, en lo que concierne al cumplimiento de expedientes de evaluación para el ingreso. Estos son, entre otros, algunos de los motivos de la debilidad de nuestros procesos educativos, como sustentos de un verdadero proyecto histórico nacional. 4. La evaluación. La evaluación del desempeño institucional de las Universidades y Escuelas politécnicas del Ecuador realizada en el año 2009 por el entonces Consejo Nacional

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de Evaluación y Acreditación (CONEA) estableció cinco categorías de instituciones, desde la categoría “A” hasta la categoría “E”. Desde entonces todas las instituciones vienen realizando renovados esfuerzos en distinto grado y con diversos resultados, especialmente en el campo de la calidad. En todos estos procesos deben tenerse en cuenta especialmente dos cuestiones: a) no hay duda de que las estrategias de evaluación son imprescindibles en todos los actos humanos, institucionales, y sociales; las realizadas en el sistema universitario nacional han sido positivas y están sirviendo a todas las instituciones en sus anhelos de mejoramiento; y, b) los procesos educativos y en particular los procesos educativos universitarios, en la medida que se refieren a la ciencia, a la cultura y al quehacer académico y cuyos participantes tienen ante todo intereses de formación humana y desarrollo espiritual, son por naturaleza complejos y de lenta maduración, y exigen un trabajo perseverante. 5. La gestión universitaria nacional. Es de vital importancia que las actividades que vienen desarrollando las instituciones del Estado rectoras de la educación superior –la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SENESCYT), el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES)– y las demás instancias educativas de la sociedad y del Estado sean realizadas de manera coordinada con las universidades y escuelas politécnicas para enfrentar conjuntamente los desafíos que tienen con miras al futuro del desarrollo nacional.

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Desregulación, re-regulación o revolución: el poder transformador del derecho y la educación superior Gina Chávez66

66 Docente Titular del Instituto de Altos Estudios Nacionales. Trabajó como asesora jurídica para el CEAACES y cursa sus estudios de doctorado en Derecho Constitucional. Investigación sobre cultura constitucional y pluralismo jurídico.

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Resumen La evaluación, acreditación, categorización y aseguramiento de la calidad de la educación superior, más allá de representar un mecanismo institucional para garantizar la calidad educativa de ese nivel, expresa el poder transformador que tiene el Derecho cuando está sintonizado con la voluntad general y no con intereses de grupos de poder. En este sentido, una aproximación analítica al modelo normativo de la evaluación de la calidad de la educación superior tiene que ver con la reflexión acerca del papel que cumple este instrumento institucional en relación al rol del Estado en la sociedad (regulación por qué, para qué y de qué manera), a la relegitimación de lo público (que pasa por el desarme del Estado corporativo basado en la pérdida de autonomía de los organismos de regulación), y al cambio de parámetros de gobernabilidad (sobre la base de la aplicación de políticas integrales, interrelacionadas, interconectadas y continuas). Así, en el campo de la educación superior, al pasar del modelo de autarquía universitaria al modelo de educación superior como bien público –sustentado en la ética pública–, estamos dando un salto copernicano que tiene una ineludible vocación transformadora de toda la sociedad y del Estado que la representa. Todo esto comienza a reflejarse en la evaluación de las universidades de categoría “E”, como proceso transicional hacia el Buen Vivir y la sociedad del conocimiento. PALABRAS CLAVE: Estado, Derecho, bien público, ética pública, regulación, educación superior, calidad, cambio social. Introducción El Estado legicéntrico67 representó un modelo de contención social que favoreció, sustancialmente, la pervivencia de expresiones de poder tradicional con capacidad de trascender en el tiempo, adoptando formas diversas y adaptándose a distintas épocas o fases históricas. Es así, por ejemplo, que en el campo universitario ese poder tradicional se expresó, en las últimas décadas de siglo XX y primeras del siglo XXI, en la composición patrimonialista, corporativista y caudillista de numerosas instituciones de educación superior, privadas y públicas. 67 Por Estado legicéntrico se entiende al tipo de Estado que tiene a la ley en el centro del derecho o, dicho de otra manera, que reduce el derecho a la ley. El Estado legicéntrico comenzó a perder hegemonía en el mundo occidental con las decisiones del Tribunal Constitucional Alemán, cuando después de la Segunda Guerra Mundial, y buscando recomponer el papel del derecho en el Estado, comienza a tomarlas sobre la base de la Constitución alemana y no de la ley. Con esto, a su vez, se da materialidad a la noción de supremacía de la Constitución, se rescata su valor normativo y se asume a plenitud la inalienabilidad, imprescriptibilidad, interdependencia e igualdad de jerarquía de los derechos. Esta transformación en el Derecho se conoce como neoconstitucionalismo, que para Luiggi Ferrajoli (2006) representa sujetar el Derecho al Derecho.

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En este tipo de Estado, la noción de Derecho tiene que ver con el sostenimiento del statu quo y no con la capacidad de corrección o transformación social, noción que solo emerge en el marco del Estado constitucional de derechos y justicia, plurinacional e intercultural. Así, la capacidad de corrección del Derecho lleva al campo de la educación superior a transformarse sobre la base de las opciones valorativas fijadas constitucionalmente, alejándose no solo de los modelos tradicionales de reforma universitaria sino del modelo de desregulación neoliberal que deterioró y mercantilizó la educación superior. En este marco, la evaluación de las universidades y escuelas politécnicas de categoría “E” realizada por el ex Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA), siendo una fase de depuración del sistema de educación superior, hace parte del engranaje de transformación de la sociedad ecuatoriana delineada por la Constitución de 2008 para la vigencia de los derechos y la realización del Buen Vivir. La capacidad transformadora del derecho y la educación superior de calidad Más de doscientos años ha llevado la discusión sobre la capacidad del Derecho para generar cambios en la sociedad, sin que hasta el momento se logre resolver el dilema. El positivismo de finales del siglo XIX y comienzos del XX trató de zanjar la discusión sosteniendo la capacidad prescriptiva –ordenadora– de la ley. El marxismo, colocado en la orilla contraria, negó toda dimensión progresista y toda capacidad transformadora del Derecho, entendiéndolo, sustancialmente, como herramienta del poder burgués. Más adelante y desde una posición antiformalista, Robert Alexy (1989), en el marco del debate sobre Derecho y moral, sostendrá su tesis sobre la pretensión de corrección del Derecho, que plantea que el acto de prescribir conlleva la intención de cambiar un estado de cosas de conformidad con algo que se pretende correcto. Traer nuevamente a discusión el vínculo entre Derecho y moral así como sostener la tesis acerca de la pretensión de corrección del Derecho tuvo muchos efectos y mereció muchas reacciones en el campo jurídico. Entre los más sobresalientes está la trascendencia que han adquirido en el Derecho contemporáneo las nociones de valor y principio, así como el debilitamiento de la noción de certeza jurídica, en favor del posicionamiento de la noción de indeterminación del Derecho, nociones clave para entender e interpretar el Derecho contemporáneo y su papel en la sociedad actual. El nuevo constitucionalismo latinoamericano entiende al Derecho en una dimensión más potestativa que prescriptiva68, en el sentido de que abandona la veneración a la letra de la ley para asumir un posicionamiento frente a la realidad social e histórica. Que el Derecho 68 La veneración a la letra de la ley llevó a una inacción de los actores del Estado cuando no a consagrar normas, políticas o acciones públicas claramente injustas o inválidas. Asumir la dimensión potestativa del derecho significa asumir que las garantías constitucionales están orientadas a encontrar soluciones jurídicas orientadas a resolver los problemas históricos de una sociedad, y no a someterse a una norma legal si esta es inconstitucional, injusta o inválida.

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sea más potestativo que prescriptivo ha permitido que los distintos sistemas jurídicos de los países latinoamericanos se orienten a garantizar –unos a nivel legal, otros a nivel jurisprudencial y otros a nivel constitucional– la vigencia material de múltiples demandas sociales de carácter generacional, de género, etnocultural, socioeconómicas, etc., sobre la base del respeto por la diferencia, medidas igualitarias para un diálogo intercultural, empoderamiento local de las comunidades, garantías de equilibrio en el abanico colectivo/individual, garantías para la vigencia de los derechos, democracia sustantiva, etcétera. La fórmula jurídica adoptada por el nuevo constitucionalismo latinoamericano tiene que ver con lo que varios autores han denominado como constitucionalismo aspiracional o transformativo (Saffon y Gallegos-Villegas, 2011), emancipatorio (Santos, 2005), revolucionario o libertario (Arent, 1963)69, o finalista (Zagrebelsky, 2005). Se trata, pues, de una reformulación de la noción de sujeción del poder al Derecho en el sentido de sujetar el derecho al Derecho (Ferrajoli, 1999), estableciendo la ruta que ha de seguir el poder público para construir un tipo de sociedad70: la sociedad de paz, del buen vivir y del respeto de los derechos de las personas, colectivos, comunidades, pueblos, nacionalidades y, en el caso ecuatoriano, de la naturaleza. En este sentido, el Estado configurado en la Asamblea Constituyente de Montecristi sería el intento más cabal en la historia ecuatoriana de retomar los principios revolucionarios del Estado de Derecho, esto es, diseñar un Orden que permita desterrar todas aquellas instituciones que facilitan, promueven o encubren la pervivencia de formas de absolutismo y de gobierno de los hombres, expresado en nuestros tiempos en el Estado corporativo de origen colonial y neoliberal. Al cambiar el orden jurídico-político, la Constitución de Montecristi concibe un Estado de ciudadanía amplia, incluso una ciudadanía universal. Un Estado que consolida la dimensión pública para que funcione un equilibrio de poderes reconfigurado, que conduce a una re-legitimación de todos los actores públicos y de los partidos políticos en particular, sobre la base de una democracia mixta que combina formas de democracia representativa, participativa y deliberativa; un Estado secular asentado en una noción renovada de pluralismo; un Estado que reformula y construye la igualdad asumiendo el trato difeArent (1963) dirá: “[…] ni la violencia ni el cambio pueden servir para describir el fenómeno de la revolución; sólo cuando el cambio se produce en el sentido de un nuevo origen, cuando la violencia es utilizada para constituir una forma completamente diferente de gobierno, para dar lugar la formación de un cuerpo político nuevo, cuando la liberación de la opresión conduce, al menos, a la constitución de la libertad, sólo entonces podemos hablar de revolución” (p. 36). Recuperado de http://es.scribd.com/doc/25031433/Arendt-Hannah-Sobre-la-revolucion. 70 Según Zagrevelsky (2005), las constituciones de nuestro tiempo miran al futuro teniendo firme el pasado, es decir el patrimonio de experiencia histórico-constitucional que quieren salvaguardar y enriquecer. Incluso se puede decir: pasado y futuro se ligan en una misma línea y, al igual que los valores del pasado orientan la búsqueda del futuro, así también las exigencias del futuro obligan a una continua puntualización del patrimonio constitucional que viene del pasado y por tanto a una incesante redefinición de los principios de la convivencia constitucional. 69

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rente para los diferentes, la libertad ejercida con responsabilidad social, la interconexión, la igualdad de jerarquía de los derechos, el reconocimiento de un amplio catálogo de derechos y garantías individuales junto con el reconocimiento de derechos y garantías de colectividades históricas y contemporáneas, el humanismo complementado con los derechos de la naturaleza; en fin, el racionalismo abierto a otras cosmovisiones y formas de conocimiento. En lo que tiene que ver con las nociones de desarrollo y economía –el progreso como noción revolucionaria–, la Constitución apuesta por un Estado planificador y articulador, en el que cobra fuerza la planificación territorial por regiones, el ordenamiento de la economía nacional y de la gestión pública y el funcionamiento de diversas formas de economía: capitalista –estatal y privada–, comunitaria, social y solidaria, todo asentado en la noción de Buen Vivir, que alude a un concepto de desarrollo integral y finalista. No se trata, por tanto, de un modelo económico liberal clásico o neoliberal, sino más bien de lo que Ramírez (2010) califica como biosocialismo republicano, que a la vez que garantiza la plena realización del individuo y de los particulares, garantiza otras formas económicas de carácter colectivo o solidario y un intervencionismo estatal socialmente justificado. El conjunto de cambios ponen a prueba la capacidad de corrección del Orden, esto es, la capacidad de modificación de las conductas individuales y sociales, de aniquilación de las instituciones y formas sociales antidemocráticas subsistentes al interior del Estado de Derecho, y de tomar decisiones en justicia. En términos jurídicos, este cambio de Orden generó dos tipos de mutaciones: el tránsito de un constitucionalismo legicéntrico a un constitucionalismo centrado en los derechos y la justicia, y el de un tipo de constitución política a un tipo de constitución político-jurídica garantista. Por la primera mutación, la ley deja de ser el referente del Derecho para colocar a la Constitución como su fuente principal. Se restituyen los vínculos entre Derecho y moral y Derecho y política. Lo jurídico pasa a ser evaluado no por la norma legal sino por los valores, principios y reglas constitucionales. Lo público se redefine como servicio y no como función. La institucionalidad estatal deja de ser fin para pasar a ser el medio de realización de los derechos de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, y de la naturaleza. Por la segunda mutación, el proceso constituyente dejó de ser el tradicional mecanismo de recomposición de élites políticas que terminaban aprobando constituciones de papel, para convertirse en el acuerdo político de mayor legitimidad. La Constitución es pacto político ampliamente legitimado pero, sobre todo, es norma suprema. La norma constitucional vincula y sujeta a todos los poderes públicos, pero también a los particulares. Los sujetos de derechos tienen a su favor una amplia gama de dispositivos garantistas, haciendo de los derechos posibilidades reales y no formales.

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El cambio constitucional apunta a una transformación profunda del Estado, esta vez sujetando el poder al Derecho y el Derecho al Derecho, esto es, corrigiendo la ineficacia de los derechos, la violación sistemática de las reglas por parte de los poderes públicos, el caos normativo, la proliferación de fuentes, la incertidumbre e incoherencia del ordenamiento jurídico-político ecuatoriano. El mandato constitucional orienta el cambio de la cultura nacional para desmontar los últimos rezagos del Estado colonial reflejados en el Estado corporativo así como en aquel espíritu aristocratizante y desarraigado71 del poder tradicional, y sustituirlo por una ciudadanía con apego a valores públicos y prácticas cívicas. Con ello, también convierte al Derecho de instrumento de poder o instrumento de dominación en instrumento de transformación y emancipación. Esto se hace evidente en el rol central que ocupan los derechos, así como en la sui géneris articulación que hace de ellos la Constitución ecuatoriana. En el campo educativo, por ejemplo, concibe a la educación como valor (universalidad, laicicidad y gratuidad de la educación pública, art. 28), como principio (educación como bien público arts. 28 y 345, entre otros), como derecho (art. 26, entre otros), como regla (arts. 68 al 79, que ordenan el campo de la educación), como garantía (gratuidad de la enseñanza, art. 348, entre otros), como deber estatal (art. 3:1),como responsabilidad ciudadana (art. 83:16). La educación, por tanto, adquiere una naturaleza multidimensional en donde los derechos determinan los deberes estatales y los fines se acoplan con los dispositivos institucionales y procedimentales, delineando un tipo específico de relación entre Estado y sociedad. Así, sobre la base de concebir a la educación como bien público, la política estatal responde a una lógica sistémica que conecta lo educacional con lo productivo, y esto con el Buen Vivir y con la realización de los derechos ciudadanos. El artículo 8 de la Ley Orgánica de Educación Superior así lo refleja claramente cuando establece que …el Sistema de Educación Superior busca aportar al desarrollo del pensamiento universal, fortalecer el espíritu reflexivo de las y los estudiantes, contribuir al conocimiento, formar acadé71 García Villegas (2011:169), pone énfasis en las personalidades incumplidoras. Entre ellas, habla del vivo (o el que incumple por interés), del rebelde (el que lo hace para defenderse de la autoridad) y del arrogante (el que incumple en defensa de valores superiores). Advirtiendo que no son tipos puros de personalidad, García Villegas hace referencia al incumplidor arrogante, describiendo la personalidad de las élites tradicionales que encarnan una representación mesiánica, la defensa de la familia, el espíritu señorial, el orgullo nobiliario y la superioridad moral y política, que conviven con los comportamientos burgueses e igualitarios, haciendo de los roles sociales entidades más fuertes que la ley y la ciudadanía. La personalidad desarraigada también podría analizarse bajo este esquema y coincidiría con que el arrogante es también desarraigado, y que dicho desarraigo tiene orígenes coloniales, en el tipo de migración que tuvo América del Sur, a diferencia de la migración inglesa a Norteamérica. Mientras los ingleses llegaron para quedarse, los conquistadores españoles siempre estuvieron de paso y preparando su regreso. Esto delineó un tipo de personalidad que mantuvo su mirada hacia afuera, siempre valorando al otro y desmereciendo lo propio.

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micos y profesionales responsables, aportar en el cumplimiento de los objetivos del régimen de desarrollo, fomentar la investigación de carácter científico, tecnológico y pedagógico, construir espacios de fortalecimiento del Estado y contribuir de manera permanente al desarrollo local y nacional.

De la autarquía universitaria a la educación como bien público: desarmando el Estado corporativo Concebir a la educación como bien público ha significado remontar una larga historia que comenzó asumiéndola ya como compromiso público, o como aspiración social, como ámbito de acción pública o como espacio de despliegue de las fuerzas del mercado, para terminar por entenderla como derecho y como obligación del Estado. Tradicionalmente la educación fue asumida como espacio de reproducción de élites. La primera República ecuatoriana significó una lenta consolidación de la educación pública y del ejercicio de las garantías educativas que operaban en el marco general de un limitado ejercicio de las libertades. Más adelante y desde los actores sociales, la autonomía universitaria y el libre ingreso fueron las aspiraciones que mayor sentido social alcanzaron en el siglo XX, marcando el rumbo de la educación, especialmente en el ámbito universitario. Esto es posible de corroborar en una breve revisión de la historia constitucional ecuatoriana. El Estado ecuatoriano nació con la vocación prescriptiva de promover y fomentar la educación pública (constituciones de 1830 a 1869), que luego se tradujo en la garantía de libertad de enseñanza, libertad de cátedra o libertad de educación (a partir de la Constitución liberal de 1897). También fue de relativo interés de las Constituciones decimonónicas la autonomía universitaria, una vez para otorgar autorización excepcional para ocupar las universidades (Constitución de 1861) y otra para prohibir toda ocupación (Constitución de 1869). Al amparo de las constituciones liberales de comienzos del siglo XX se instauró la educación pública, la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza básica y las asignaciones presupuestarias. En cuanto a la representación, base del cogobierno y de la autonomía, se arranca con una noción de representación funcional, sea en el Consejo de Estado (Constitución de 1929), en los órganos directivos nacionales de la educación (art. 45 de la Constitución de 1945), o en el Senado (Constitución velasquista de 1946). La Constitución de 1945 también garantiza por primera vez la libertad de organización de los profesores y estudiantes (art. 143), e instaura la autonomía universitaria, que incluyó libertad de cátedra, de enseñanza y de organización gremial, participación estudiantil y docente en el gobierno universitario y renta estatal, fundamentalmente. La corta vigencia de esa Constitución postergará los avances en educación superior, y la inestabilidad política reinante en aquella

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época llevará a que, a partir de la Constitución de 1967, se proclame la inviolabilidad de los recintos universitarios72. La inviolabilidad de los predios universitarios y la prohibición de limitar las asignaciones presupuestarias solo comenzará a tomar cuerpo a partir de la Constitución de 1979, con el retorno a la democracia. Más adelante se expresará una voluntad política para superar las limitaciones de orden económico en el acceso a la educación universitaria (reforma constitucional de 1996), respondiendo a una demanda sostenida de los movimientos estudiantiles de izquierda en favor del libre ingreso universitario. La Constitución de 1998, por su parte, aplicó la desregulación de la educación superior, fortaleciendo la autonomía universitaria en la perspectiva de garantizar la actuación de las fuerzas del mercado y de las estructuras corporativas y empresariales, antes que la norma. Adicionalmente, establece por primera vez el control de la calidad de la educación, con arreglo a la ley. Esto hace ver que en Ecuador la noción de autonomía universitaria ha pasado por varias fases históricas, desde el movimiento de Córdoba (1918)73. Así, hacia la mitad del siglo XX, esa autonomía significó abrir la participación estudiantil al gobierno universitario, garantizar la libertad de enseñanza y de cátedra, y asegurar rentas públicas para la universidad pública. Con inspiración en el movimiento de Córdoba, entrañó la articulación de movimientos estudiantiles y sociales que tenían demandas antiimperialistas, latinoamericanistas, de reivindicación social y estudiantil en favor de la autonomía, el libre ingreso y la gratuidad de la enseñanza. Para las legislaciones posdictaduras, la autonomía universitaria representó restituir el campo universitario, tras décadas de injerencia del poder autoritario, asegurando fundamentalmente la imposibilidad de clausurar e intervenir en las universidades74. No obstante, también significó la politización del campo universitario, que jugó en contra de las aspiraciones sociales y estudiantiles. Para la legislación neoliberal, la autonomía univer72 No obstante, esto no siempre se cumplió. Arcos (2010) nos recuerda que con el golpe militar de 1963 se aprobó la Ley Orgánica de Educación, que autorizaba al Ministerio de Educación Pública a intervenir total o parcialmente las entidades universitarias, limitar el cogobierno, normar la elección de autoridades y el acceso y permanencia en la cátedra. 73 Muchas de las reformas se inspiraron en los planteamientos la Reforma Universitaria de Córdoba (1918), movimiento universitario de orientación marxista, antiimperialista, nacionalista y latinoamericanista, que trascendió el ámbito universitario promulgando el advenimiento de un nuevo ciclo de civilización en América Latina para constituir la verdadera nación. La Federación Universitaria de Córdoba declarará que “[…] se hace necesario e impostergable dar a la cultura pública una alta finalidad renovando radicalmente los métodos y sistemas de enseñanza implantados en la República, por cuanto ellos no se avienen ni con las tendencias de la época ni con las nuevas modalidades del progreso social”. Declaración de la Federación Universitaria de Córdoba, dos días después del célebre manifiesto de la Reforma de Córdoba del 21 de junio de 1918 (Rivera, 1950). 74 Se expresó, básicamente, en lucha por la inviolabilidad de los recintos universitarios.

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sitaria se tradujo en asegurar la maximización de la rentabilidad económica del campo de la educación superior75. Una característica de la reforma neoliberal es que fue impulsada en Latinoamérica por la Unesco y el Banco Mundial en los años 1980 y 1990. El énfasis reformista de esta fase incluirá la adopción de sistemas de evaluación y/o acreditación, reformas legales, incremento de oferta educativa, de centros educativos, y adopción de nuevas modalidades educativas. Muchas de estas reformas se realizaron en el marco de acuerdos económicos, de la promoción de la integración regional y subregional y de la cooperación internacional. El énfasis de esta ola reformista, que también trascenderá el espacio universitario –ya no como aspiración social del movimiento estudiantil sino como parte de la estrategia global de desarrollo estará centrado, como se ha dicho, en dinamizar todos los ámbitos económicos bajo las reglas de la economía global de mercado. Como consecuencia de la política general de desregulación de la institucionalidad de la educación pública se produjo una proliferación de centros educativos privados, el incremento de la matrícula estudiantil, la pérdida de calidad de la educación pública y de gran parte de la educación privada, así como la precarización de la labor docente, todo lo cual impactó en el grado de institucionalización de la educación que se había alcanzado hasta el momento. Gráfico N. 1 Incremento de la matrícula de estudiantes en universidades privadas (1998-2008) 90,0

350.000

80,0

300.000

70,0

250.000

60,0

Pública

200.000

50,0

150.000

40,0

Privada Pública %

30,0

Privada %

100.000

20,0

50.000 0

10,0 1988

2008

0,0

Fuente: INEC. Elaboración: CEAACES. 75 Se caracterizó por la desregulación del campo, que trajo como efectos la creación de instituciones de educación superior, lo que provocó una proliferación de instituciones universitarias, la adopción de criterios de administración empresarial en ellas, el incremento de la matrícula universitaria, la privatización de la universidad, la fijación del arancel universitario, el deterioro de la calidad de la educación superior, entre otros.

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Ecuador no fue la excepción en la oleada de crecimiento de la oferta privada y desregulada de la educación superior. Entre 1988 y 2008 se crearon una serie de instituciones de educación superior, siendo la oferta privada la de mayor crecimiento. Así, la matrícula en educación superior privada aumentó en los términos expresados en el Gráfico 1. La reforma emprendida a partir de la Constitución de 2008 en el ámbito de la educación superior constituye un retorno de la regulación estatal para la transformación de la educación superior en los términos conceptualizados en la primera parte de este artículo. A partir de los cambios en materia legal con la Constitución y la Ley de Educación Superior, el Estado vuelve a tener la posibilidad de regular este sector. Respecto de la autonomía universitaria, se pasa de un ámbito de autarquía, que asegura el ejercicio de libertades institucionales y derechos estudiantiles, a la instauración de un orden público supuesto a garantizar el derecho a la educación. El diseño constitucional de la educación como bien público se asienta sobre los valores y principios constitucionalmente fijados, esto es: responder al interés público y no a intereses individuales y corporativos, garantizar el derecho de las personas a la educación, contribuir al desarrollo del pensamiento científico y tecnológico, conectar la educación con el Plan Nacional de Desarrollo. En fin, contribuir a la construcción de la sociedad del Buen Vivir. En tal diseño constitucional, la autonomía universitaria pasa de ser un fin para convertirse en un medio de realización del conjunto de los valores, principios y derechos constitucionalizados. De ahí el concepto de autonomía responsable, que excluye toda forma de corporativismo, estratificación o clasismo en el ámbito universitario y que, por el contrario, obliga a que las instituciones de educación superior cumplan con sus fines educativos garantizando Tabla N. 1 Indicadores sobre la situación de los docentes en las universidades evaluadas (2012) Promedio de 2576 universidades categoría E Porcentaje de docentes amparados en escalafón

16,30%

Porcentaje promedio de docentes que ingresaron mediante selección

18,50%

Porcentaje de docentes a tiempo completo

15,97%

Fuente: CEAACES, 2012 La evaluación se realizó a veintiséis universidades. Se ha excluido del análisis los resultados de la Universidad Amawtay Wasi dado que para el caso de ésta universidad se hará una nueva evaluación específica. 76

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complementariamente derechos de acceso a una educación de calidad, de participación y organización, así como de transparencia, información y rendición de cuentas.La evaluación realizada a las instituciones de educación superior, específicamente la emprendida en 2012 a aquellas que fueron ubicadas en la categoría “E” en el informe del ex CONEA, es un ejemplo claro de las posibilidades de transformar la realidad a la luz de una nueva legislación y de regular el ejercicio de un bien público como es la educación. El cierre de catorce universidades de mala calidad, que funcionaban con parámetros marcadamente mercantiles y de mala calidad educativa, es un hito en la historia de Ecuador. Un ejemplo del funcionamiento de estas universidades nos brinda esa evaluación de la situación y que pone de manifiesto el grado de desinstitucionalización de las universidades. En promedio, las universidades evaluadas con categoría E tenían un 16,30 % de docentes amparados por un tipo de escalafón, apenas el 18,5 % ingresaron mediante selección y aproximadamente el 75 % trabajaban a tiempo parcial. Estos indicadores expresan la precariedad laboral en la que los docentes desempeñaban sus funciones. Los resultados de la evaluación de las universidades de categoría “E” (U-E), demuestran que la autonomía universitaria se transformó en la fase neoliberal en un espacio de consolidación de poderes de grupo o de poderes locales que poco respondían a fines sociales. Así también lo expresan otros indicadores como el porcentaje de profesores con PhD. En promedio, en las universidades evaluadas había 1,24 profesores con PhD, es decir que la gran parte de ellas no tenía ni dos profesores con ese título. El porcentaje de publicaciones en estas universidades era del 0.3 % (menos de una publicación académica por universidad). El patrimonio de las universidades era casi inexistente, especialmente en las 14 cerradas: muchas de ellas tenían cuentas en el banco de 3 mil dólares (cifra extremadamente baja para una universidad), la inversión en espacios físicos, oficinas de profesores, áreas colectivas, espacios de bienestar era también mínima. El cierre de las universidades en un contexto tal responde a una visión integral que, atendiendo los requerimientos del estudiante, aplica criterios distributivos de tipo igualitario para el ingreso y culminación del proceso estudiantil sobre la base de una educación de calidad. Desde la perspectiva de las instituciones de educación superior, busca asegurar un entorno educativo apropiado para garantizar una educación de calidad. Desde la perspectiva del profesional que sale de los centros universitarios, atiende tanto la empleabilidad como la demanda social de profesionales y técnicos. Y, desde la perspectiva de la sociedad, se orienta a generar un impacto positivo en la estructura productiva que, en conjunto, transforme la sociedad ecuatoriana. Educación y transformación social: el papel de la evaluación de la calidad de la educación superior

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La evaluación de las 26 universidades de categoría “E” –recogida en el informe del ex CONEA77 y que culminó el 12 de abril de 2012 bajo responsabilidad del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES)– es un mecanismo democrático de corrección social orientado a depurar y ordenar el campo de la educación superior sobre la base de criterios de calidad, cogobierno, rendición de cuentas, participación de los actores del proceso y vínculo con las necesidades del desarrollo nacional y el Buen Vivir. Es, al mismo tiempo, una garantía institucional dirigida a asegurar la efectiva vigencia del derecho a una educación de calidad, pertinencia, integralidad e igualdad de oportunidades. Entenderla como mecanismo de corrección social significa partir de una identificación de qué es lo que se debe corregir, cómo se debe corregir y para qué se corrige. Entenderla como una garantía significa sujetarla a los poderes públicos –los organismos e instituciones que conforman el Sistema de Educación Superior–, a los principios, valores y fines constitucionalmente fijados. Para cubrir esta doble dimensión, la evaluación de las U-E partió del diagnóstico contenido en el Informe CONEA 2009, que sostiene que en Ecuador se había asentado una visión de la calidad ligada al mercado, la misma que vino acompañada de un alarmante debilitamiento de la institucionalidad, generando una proliferación de instituciones universitarias, múltiples denuncias de actos de corrupción y “venta de títulos”78, lo que fue corroborado en la evaluación, como hecho generalizado, para un significativo número de instituciones universitarias. Fruto de ello, 26 universidades y escuelas politécnicas fueron ubicadas en la categoría “E” con recomendación de ser suspendidas79. El mencionado informe también remarcaba que, en contraste con esta visión de la calidad ligada al mercado, ha surgido otra vinculada a los procesos relacionados con la expansión de la agenda democrática, que consagra el derecho universal a una educación de calidad, a la participación de los actores sociales en dicho proceso y a la rendición de cuentas de las instituciones educativas (CONEA, 2009b; CONEA, febrero 2008:3; CONEA septiembre-noviembre 2003 (a):17). Este primer diagnóstico respecto de lo que se debe, cómo y para qué corregir en el sistema se ve reflejado y complementado en la LOES, que no solo delinea de manera bastante pormenorizada el derecho a la educación superior de calidad, sino que crea una nueva institucionalidad para garantizarla. Desarrolla dispositivos institucionales para corregir puntuales y arraiDe acuerdo al Informe del ex CONEA (2009), realizado en cumplimiento del Mandato Constituyente Constitucional No. 14 del 7 de agosto de 2008, de 68 universidades y escuelas politécnicas que fueron evaluadas y clasificadas en cinco categorías, de la “A” a la “E”, 26 fueron ubicadas en esta última, con recomendación de salir del sistema debido a sus bajos estándares de calidad. Frente a esto, la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) manda que dichas universidades y escuelas politécnicas sean nuevamente evaluadas dentro de los 18 meses posteriores a su expedición, y que las que no cumplan con los parámetros de calidad establecidos por el CEAACES, sean suspendidas de manera definitiva. 78 En referencia específica a las denuncias relacionadas con la Universidad Cooperativa de Colombia 79 Informe CONEA, 2009 77

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gadas deficiencias del sistema, y establece un vínculo directo de la educación superior con las necesidades de desarrollo local, regional y nacional y con la consecución del Buen Vivir. Con la vigencia de la LOES y su Reglamento General, se contaba con el marco jurídico adecuado para emprender el proceso de depuración de la educación superior, lo que significó, en términos jurídicos, diseñar un proceso institucional que abarque todos los componentes técnico-jurídicos, procedimentales y garantistas que el caso requería80. Un elemento adicional a tenerse en cuenta es que la evaluación de las U-E hizo parte de la fase de transición institucional por la que el Estado ecuatoriano viene atravesando como consecuencia del cambio constitucional, lo que hizo de ella un proceso sui géneris que a la vez que cerraba una fase primaria de diagnóstico y evaluación de la educación superior, debía sentar las bases para un verdadero sistema público de aseguramiento de la calidad. En tal sentido, el criterio de calidad utilizado por el CEAACES giró en torno a dos ejes: la calidad como cumplimiento de requisitos legales y la satisfacción de estándares mínimos (entorno de aprendizaje), y la calidad como adecuación de la enseñanza a los objetivos y misión de la universidad (resultados del aprendizaje)81. La evaluación debía arrojar información comparativa que, con base en los criterios del modelo, permita resolver la permanencia o no de las instituciones evaluadas dentro del sistema, para lo cual el CEAACES diseñó un modelo de evaluación ad hoc y adoptó un enfoque metodológico de análisis de datos y evaluación de resultados basado en modelos estadísticos (análisis de conglomerados) y matemáticos (análisis de utilidades o multicriterio y lógica difusa). Los resultados son elocuentes: de las 26 universidades y escuelas politécnicas evaluadas, 3 superaron de manera satisfactoria la evaluación, 8 de manera parcialmente satisfactoria y 14 no la superaron. En el caso de la Universidad Intercultural Amawtay Wasi, el CEAACES prolongó por un año el proceso de evaluación al encontrar que los resultados de la evaluaSe comenzó por aprobar el Código de Ética, que orienta el comportamiento ético de todos los niveles de responsabilidad y ejecución del proceso de evaluación, y luego los siguientes reglamentos: Reglamento de funcionamiento del Pleno del Consejo; Reglamento de Evaluación de las Instituciones de Educación Superior ubicadas en la categoría “E” por el informe realizado por el CONEA en cumplimiento del Mandato 14; Reglamento de suspensión de las universidades y escuelas politécnicas ubicadas en la categoría “E”, sus sedes, extensiones, programas, paralelos y modalidades de estudio, en cumplimiento de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Educación Superior; y también el “Instructivo procedimental para la recepción de audiencias, conforme lo señala el artículo 31 del Reglamento de Evaluación de las Universidades ubicadas en la categoría ‘E’”. Complementariamente, el CEAACES mantuvo información oportuna en su página web y se sometió a dos veedurías: la veeduría conformada por representantes de la Unesco y la veeduría ciudadana legitimada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. 81 Evaluado mediante resultados del aprendizaje, que tienen como fin verificar la potencialidad del aprendizaje del estudiante y así evaluar el grado de cumplimiento de las instituciones de educación superior con las expectativas estudiantiles y las demandas sociales (CEAACES, 2012). Informe de evaluación de la Universidades de Categoría “E” por el informe del ex CONEA. 80

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

ción no fueron lo suficientemente concluyentes desde el punto de vista intercultural. Con los resultados de la evaluación, las universidades que la superaron parcialmente fueron depuradas internamente en sus sedes, extensiones o carreras. Por su parte, aquellas que no la superaron quedaron suspendidas de manera definitiva tras demostrar la precarización en que se encontraba su sistema institucional, académico y de investigación, y sus estudiantes entraron en un plan de contingencia a cargo del Consejo de Educación Superior (CES). El caso de la Universidad Amawtay Wasi82 es particularmente especial, dentro de toda la particularidad que significó la evaluación de las 26 universidades y escuelas politécnicas. Su evaluación ameritó que se aplicara un proceso ad hoc que implicó: consulta y diálogo con las principales instancias directivas de la universidad; revisión y análisis de su material técnico-institucional; coordinación con el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior del Ecuador (SNIESE) para modificar los formularios de datos; aprobación de normas y lineamientos interculturales para la evaluación; modificación del modelo general de evaluación incluyendo criterios, subcriterios, parámetros e indicadores de carácter intercultural83. No obstante, como establece la Resolución correspondiente, los resultados obtenidos no arrojaron criterios lo suficientemente concluyentes que apoyen una toma de decisión en cualquiera de las opciones que tenía el CEAACES para hacerlo, por lo que el Consejo optó por ampliar el plazo de evaluación con el fin de implementar un modelo intercultural integral de evaluación. Cuando el informe habla de que los resultados obtenidos no arrojaron criterios lo suficientemente concluyentes se está refiriendo a que el nivel “no aceptable” de la mayoría de los indicadores de evaluación puede deberse a cuestiones derivadas de la naturaleza intercultural de esta universidad, que el modelo de evaluación aplicado no alcanzó a determinar, espeEn este caso el desafío fue, fundamentalmente, evaluar el cumplimiento de estándares mínimos de calidad (entorno de aprendizaje), y la adecuación de la enseñanza a los objetivos y misión de la universidad (resultados del aprendizaje), incorporando adicionalmente criterios de interculturalidad que garanticen los derechos de los pueblos y nacionalidades a aprender en su propia lengua y ámbito cultural (art. 27 de la Constitución de la República del Ecuador, CRE); a desarrollar, fortalecer y potenciar el sistema de educación bilingüe con criterios de calidad, hasta el nivel superior y en consonancia con sus metodologías de enseñanza y aprendizaje (núm. 14, art. 57 CRE) ; y, el derecho a crear sus propias instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por las autoridades competentes en consulta con esos pueblos (núm. 3, art. 27 Convenio 168 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT). Adicionalmente, se debía cumplir la sentencia No. 0008-09-SAN-CC de 9 de diciembre de 2009, dictada por la Corte Constitucional, que reconoció: “a) la apertura de Programas Académicos en los territorios de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas, según su cultura y cosmovisión; b) que en pleno ejercicio de la autonomía universitaria, desarrolle sus propias modalidades y ponga en práctica sus propios métodos de aprendizaje, y esto sirva como un aporte innovador de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas al Sistema Nacional de Educación Superior; y, c) que implemente sus propios métodos de aprendizaje, sus modalidades, planes o programas que sean necesarios acorde con sus Centros de Saber y de conformidad con su Ley de creación, en estricto respeto a los derechos de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas reconocidos en la Constitución de la República” 83 Resolución No. 003-0025-25CEAACES-2012 de evaluación de la Universidad Intercultural AmawtayWasi. 82

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cíficamente en lo concerniente al modelo educativo aplicado por la universidad, que podría responder a dimensiones de pertenencia cultural84. Esto, más allá de que otros resultados reflejan claramente serias debilidades de ese modelo. La nueva fase de evaluación de la Universidad Amawtay Wasi contempla un exhaustivo proceso de investigación que busca, entre otras cosas: obtener criterios para construir indicadores de carácter intercultural, diseñar un modelo de evaluación intercultural, evaluar los resultados del aprendizaje bajo parámetros interculturales y en los idiomas propios de los estudiantes, todo lo cual busca obtener suficientes elementos de certeza para adoptar la decisión respectiva. Conclusiones El desafío de evaluar a las universidades y escuelas politécnicas de categoría “E” –asumido en el marco de una difícil, compleja y desafiante fase de transformación del Estado ecuatoriano– sin duda ha marcado un antes y un después en la educación superior, que no solo significa la depuración de las IES sino que envía a la comunidad universitaria un mensaje de corrección y, por ende, de transformación social para restablecer el orden público y los derechos en el campo de la educación superior. Si asumimos que la transformación social tiene que ver con la capacidad que tiene la norma constitucional para aniquilar las instituciones y formas sociales antidemocráticas subsistentes haciendo de los derechos posibilidades reales y no formales, entonces diremos que la evaluación de las U-E cumple con depurar el campo para que éste se enrumbe hacia la educación superior con calidad, igualdad de oportunidades, pertinencia, autonomía responsable, participación, transparencia y vínculo con el desarrollo global, nacional, regional y local, buscando la consecución del Buen Vivir. Desde esta perspectiva, la evaluación de las U-E no solo tiene que verse como expresión de la democracia procedimental sino como una expresión de la vigente democracia sustancial que sujeta la actuación de los poderes públicos tanto a la garantía de los derechos, cuanto a la capacidad de decidir en justicia y a la realización del Estado plurinacional e intercultural. Por lo tanto, la perspectiva constitucional sobre la educación superior tiene que ver más con el ideario de Córdoba –que avizoraba un nuevo ciclo civilizatorio para América Latina en la construcción de la verdadera nación– que con el ideario de la reforma universitaria que aspiraba a conquistar algunos derechos estudiantiles, o demandaba recobrar la capaciComo la particular organización institucional, el modelo pedagógico, el concepto de vínculo con la comunidad, el concepto de espacio recreativo o el concepto de representación estamental. Resolución No. 003-0025-25CEAACES-2012 84

â&#x20AC;&#x153;Suspendida por falta de calidadâ&#x20AC;? El cierre de catorce universidades en Ecuador

dad reguladora del Estado olvidada por el neoliberalismo. Es, antes que nada, una opciĂłn valorativa claramente definida de transformar a la sociedad ecuatoriana en la sociedad del conocimiento y el Buen Vivir.

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Desregulaci贸n, re-regulaci贸n o revoluci贸n: el poder transformador del derecho y la educaci贸n superior

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E” María Luisa Granda85

Master en Economía, Universidad de Chile y Ph.D. en Economía, Texas A&M University. Actualmente es docente de la Escuela Superior Politécnica del Litoral, donde fue Directora del Centro de Investigaciones Económicas y del Boletín Trimestral E+E Espae y Empresa. Este artículo fue elaborado con el apoyo de Kintia Moreno, analista de la Dirección de Estudios e Investigación

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Resumen En este artículo se busca hacer una revisión de los resultados de aprendizaje en relación al entorno que ofrecían las universidades categoría “E” a los estudiantes (academia, currículo e investigación, soporte pedagógico, gestión y política institucional). Esta relación evidencia la concentración de la oferta de carreras en ciertas áreas del conocimiento, lo que respondería a un afán de lucro que busca disminuir los gastos de inversión en el personal y la infraestructura del entorno que brinda la universidad para el desarrollo de conocimiento. PALABRAS CLAVE: Universidad, evaluación, resultados de aprendizaje, entorno de aprendizaje. Introducción Para analizar los resultados de aprendizaje del proceso de evaluación es necesario ver a la educación como un proceso estructural. Es decir, los resultados no solo dependen de las capacidades de los estudiantes, pues considerarlo así sustentaría la idea de que somos individuos aislados. Por esta razón nos interesa analizar los resultados de aprendizaje en relación al entorno de aprendizaje que tienen que aportar las Instituciones de Educación Superior (IES) para garantizar los procesos de generación de conocimiento. Antes de entrar en ese análisis, creemos necesario hacer una breve descripción del proceso de evaluación. Vale la pena comenzar revisando brevemente el contexto en el que se suspendieron las universidades categoría “E”, para entender las condiciones en que operaban y el papel que terminaron cumpliendo, pues favorecieron una dinámica de lucro, generando una serie de expectativas en quienes se matricularon y decidieron ser parte del cuerpo de estudiantes de estas IES y, en la mayoría de los casos, obtuvieron una educación de baja calidad. Los profesores, de igual manera, cumplieron en condiciones adversas su labor como docentes. Si bien en los años noventa del siglo pasado se intentó implantar el neoliberalismo en toda Latinoamérica con recetas y estructuras prediseñadas, en Ecuador la desestructuración del Estado y el privilegio de lo privado tuvieron sus propias características. En el caso de la educación superior, durante esa década se dieron procesos que permitieron el abandono de la universidad por parte del Estado86 y la proliferación de universidades privadas. Entre 1992 y 2006 se crearon 45 universidades, de las cuales 35 eran privadas. Estas últimas pertenecen El presupuesto del Estado destinado a educación superior se redujo progresivamente entre las décadas de los 1980 y 1990, como señala Carlos Paladines (2002): “A lo largo de estas últimas décadas se ha visto desaparecer el financiamiento para mejorar el nivel universitario; para promover la investigación; mejorar los sueldos de los maestros, tema clave, ligado a problemas de calidad y sistemáticamente soslayado; aumentar la inversión del Estado en educación, área permanentemente afectada a lo largo de estas dos décadas que, del 29.4 % dedicado en el presupuesto del Estado para educación, en el año 1980, vio reducirse sus recursos al 8.9 %, en 1998” (p. 4).

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a la tercera ola87 de creación de universidades privadas, que en su mayoría se constituían alrededor del lucro y que crecieron en número especialmente en las principales ciudades del país. En Quito se crearon 18, de las cuales 7 fueron cerradas. En ese contexto, la producción y reflexión acerca de la universidad en relación con el Estado y la sociedad se volvieron mínimas. En 2009 el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA) evaluó el desempeño de las universidades y escuelas politécnicas y las clasificó en cinco categorías (A, B, C, D y E). La presentación del informe respectivo reavivó el debate en torno a la universidad –apagado desde mediados de los 1990–, discusión que continuó con la aprobación de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) en 2010 y con el posterior cierre de 14 universidades de categoría “E” en 2012. Evaluación del entorno de aprendizaje y de los resultados de aprendizaje El proceso de evaluación de la Educación Superior en el país empezó con la aplicación, por parte del CONEA, del Mandato Constituyente Nº 1488, en virtud del cual se clasificó a las universidades89. De este proceso se determinó que 26 de las 75 universidades existentes en el país estaban en la categoría “E” por su deficiente desempeño. Estas instituciones fueron evaluadas por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) en 2012 y –como ya se mencionó– 14 de ellas fueron cerradas definitivamente90. ¿Cómo se evaluó la calidad de estas instituciones? ¿Cuáles fueron los elementos y parámetros de la evaluación? Para este proceso el CEAACES diseñó un modelo constituido por dos componentes: por un lado, una evaluación del entorno de aprendizaje, que es una evaluación de carácter institucional con algunos indicadores que se muestran en el Gráfico 1 y, por otro, una evaluación de los resultados de aprendizaje, que se obtienen con la aplicación de un examen a los estudiantes de último año para evaluar su condición en relación a competencias generales y específicas. Guillaume Long propone el análisis de las universidades privadas en “tres olas”. Las 14 cerradas serían parte de la última, que “producto de la desregulación neoliberal fue una alternativa no elitista que buscó suplir la creciente demanda en el contexto de una universidad pública con grandes dificultades para absorberla. Esta universidad, sin o con pocas barreras académicas de admisión, con un costo a menudo más barato que otras universidades particulares más elitistas, con grandes carencias de calidad, fue la típica candidata a lo que en Ecuador llegaríamos a conocer como las universidades categoría ´E´” (2012:8). 88 En 2008 la Asamblea Nacional Constituyente dictó el Mandato Constituyente Nº 14, en el que se dispuso que el CONEA “sobre la base de un método apropiado, deberá pronunciarse sobre el mérito de una IES, considerando el nivel de cumplimiento de un conjunto de indicadores”. 89 De las 68 universidades, 11 fueron ubicadas en la categoría A, 9 en la B, 13 en la C y 9 en la D. 90 Se ha calculado que el 7,5 % de la población estudiantil universitaria de Ecuador estaba en esas 14 universidades. Para que los estudiantes pudieran seguir estudiando tras el cierre, el Consejo de Educación Superior (CES) gestionó un Plan de Contingencia 87

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Gráfico N. 1 Modelo de evaluación Academia Currículo e investigación

Entorno de Aprendizaje

Gestión política e institucional Soporte Pedagógico

Resultados de la evaluación

Competencias Generales Examen de Evaluación

Resultados de Aprendizaje

Competencias específicas Fuente: CEAACES

El análisis del “entorno de aprendizaje” consistió en evaluar a la universidad en su conjunto. Como se desprende del Gráfico N. 1, para el efecto se usaron cuatro criterios: academia, currículo e investigación, gestión y política institucional, y soporte pedagógico. Por otro lado, los exámenes para evaluar los “resultados de aprendizaje” fueron similares a un examen de egreso en varias carreras, que estuvo dirigido a los estudiantes91 de las universidades en categoría “E”. Evaluación del entorno de aprendizaje A continuación se analizan algunos resultados de los cuatro criterios en los que se centró esta evaluación. Para el efecto, se revisarán algunas variables que pueden ser significativas para caracterizar la precarización de la educación superior en algunas universidades de categoría “E”. Es necesario aclarar que no se busca mostrar los índices que se establecieron a partir de esta información, ni cómo se construyeron; más bien, se destacarán algunos datos sobre el estado de las universidades más relevantes para este artículo. A más del 80% de los estudiantes de último año se les tomó exámenes en 16 carreras: administración, negocios internacionales, ciencias de la comunicación, contabilidad, pedagogía, mercadotecnia, turismo, ciencias agrícolas, informática, ingeniería mecánica, ingeniería industrial, enfermería, medicina, odontología, sicología y derecho. Un 20% solo rindió el examen de competencias generales: comprensión lectora y expresión escrita.

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Academia Los componentes centrales del criterio de academia son la cantidad de docentes que trabajan a tiempo completo (TC) y tiempo parcial (TP), las horas que dedican a sus clases, su remuneración y el componente de género en la planta docente. Los datos obtenidos evidencian que los docentes desarrollan su trabajo en condiciones laborales precarias. Se partirá de algunos supuestos acerca de lo que requiere un docente universitario: espacio temporal y físico para preparar clase, tiempo para generar debates y renovar conocimientos sobre la base de la investigación, acompañamiento a los estudiantes a través de tutorías y calificación de trabajos. Los profesores dedican, en general, la mayor parte del tiempo de planificación a decidir qué contenidos van a enseñar. Después concentran su esfuerzo en preparar los procesos de instrucción, es decir, las estrategias y actividades a realizar […] ¿Qué se planifica? Regularmente se mantiene la estructura de: objetivos, contenidos, metodología y evaluación. Sin embargo se debe tomar en cuenta el contexto, los conocimientos previos de los estudiantes, los diferentes estilos de aprendizaje de los estudiantes, etc. (Zavalza, 2007:75-76).

En ese contexto y en condiciones óptimas, ser maestro a tiempo completo demanda que se garanticen el tiempo y el espacio físico necesarios para la producción de conocimiento, y que no se abuse de las horas destinadas a impartir clases. En el país, la figura del docente ha decaído progresivamente en el imaginario social y en lo material: su labor ha pasado a ser precaria y poco reconocida. Esta realidad se encarna –entre otros elementos, por el excesivo número de profesores contratados a tiempo parcial– en la figura del “profesor taxi”, que corre de universidad a universidad y que trabaja por horas, y se evidencia también en las malas condiciones en que imparten sus clases los docentes: remuneración baja, contratos ocasionales, beneficios laborales casi inexistentes. Los resultados de la evaluación realizada por el CEAACES a las universidades “E” expresan la realidad detallada en el párrafo anterior. En las 2592 universidades evaluadas, en promedio solo el 16 % de maestros estaban contratados a tiempo completo y el 84 % a tiempo parcial. Esta relación de 5 a 1 en el tipo de contratación da cuenta de la precarización laboral surgida de una administración universitaria que concebía a las horas de clase y a las materias como espacios a ser rellenados sin estructura. Datos de la evaluación realizada por el CEAACES a las 26 universidades categoría “E” (2012). Se excluye los datos de la Universidad Amautay Wasi porque será objeto de una nueva evaluación específica. Pese a que se evaluaron 26 universidades los datos que se presentan corresponden a 25 universidades. Los resultados que constan a continuación provienen de esta fuente.

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

En cuanto a la remuneración, se observa que en las universidades de categoría “E” el promedio de pago mensual para profesores a tiempo completo es de 893 dólares (siendo el máximo pago US$ 2.039 y el mínimo US$ 400). Por otro lado, el promedio en la carga horaria de los profesores asciende a 15 horas semanales de clase. Si se asume el riguroso proceso de preparación de la docencia, mencionado anteriormente, se puede ver que los maestros o terminan trabajando excesivas horas semanales o, como se aprecia en algunos casos, simplemente las clases se preparan rápidamente, creándose círculos de reciclaje de información. Tampoco cabe el tiempo para la investigación ¿Cómo dedicarse a la investigación y a la docencia con ese nivel de remuneración y sobrecarga de trabajo? Algo parecido sucede con los docentes contratados a tiempo parcial. En las universidades “E” el promedio de salario de estos docentes es de US$ 10,20 por hora (siendo el máximo pago US$ 19,55 y el mínimo US.5,70). Este grupo de maestros imparten un promedio de 7,93 horas de clase a la semana y, en muchos casos, no tienen espacios físicos para trabajar ni investigar. Contratar profesores por horas también implica un ahorro en espacio físico. De esta información se desprende que el valor aproximado de su remuneración es de US$ 323 por mes. Con este antecedente, ¿cómo no buscar múltiples oportunidades para dar clases en diferentes instituciones si no hay condiciones para concentrarse en la academia? La dinámica descrita es una radiografía de las condiciones laborales de los docentes, que evidencia que han pasado a un segundo plano como actores de la educación superior en el país. Currículo e investigación Otro de los criterios presentes en la evaluación es el currículo e investigación. En este punto se destaca el número de profesores que hacen investigación y el número de publicaciones que produce cada universidad. Algunos de los problemas más importantes de la educación superior en el país son la limitada posibilidad de investigar y la inexistencia de políticas de financiamiento de publicaciones en las universidades, así como la ausencia de espacios para el debate y producción de conocimiento. Del total de docentes de las universidades categoría “E” (4.482), apenas 240 figuran como docentes investigadores, es decir el 5,3 %. Tal situación responde a la existencia de pocos profesores contratados a tiempo completo y a la presencia de solo 158 proyectos de investigación en las 25 universidades evaluadas. Un promedio de 6 proyectos por IES, lo que resulta mínimo en una estructura universitaria que busca incentivar la investigación. Como lo expresa Sánchez-Parga, “lo que de manera generalizada se constata y llama la atención es la distancia, diferencia y separación entre la docencia y la investigación, en cuanto prácticas académicas no solo distintas sino también carentes de relación alguna entre ellas” (2003:18). En esta línea, existe un problema que de hecho caracteriza a la universidad ecuatoriana y es la ausencia de políticas que promuevan la investigación, generen espacios de debate e incen-

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tiven la publicación y difusión del conocimiento. Los datos de la evaluación muestran que en las universidades categoría “E” evaluadas existían apenas: a. Ciento veintidós (122) artículos publicados (entre publicaciones en revistas indexadas y no indexadas), lo que da un promedio de cinco artículos por universidad aproximadamente. b. Treinta y un (31) libros publicados. Un promedio de un libro por universidad, lo que muestra que el ciclo de promoción y financiamiento de procesos de investigación y las estructuras institucionalizadas de investigación son bastante precarias. A pesar de que existen pocos o casi nulos programas de investigación en las universidades, es posible visibilizar algunos intentos permanentes –aunque limitados– por investigar. Tabla N. 1 Indicadores de currículo e investigación (2012) Publicaciones en revistas Publicaciones en revistas no indexadas indexadas 60

Libros revisados

Libros no revisados

Proyectos de investigación

Docentes investigadores

158

240

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración: Dirección de Estudios e Investigación (CEAACES).

Muestra de ello son las tesis de pregrado y posgrado. Éstas no en todos los casos constituyen investigaciones propiamente dichas, sino que muchas de ellas son trabajos exhaustivos de dos o tres años, financiados por los propios estudiantes y sin que se articulen esfuerzos para convertirlas en una publicación. La imagen más crítica de esta realidad está presente en las universidades de categoría “E”, que han demostrado baja producción, pocos proyectos de investigación y un segmento muy pequeño de docentes dedicados a investigar. Evaluación de los resultados de aprendizaje La evaluación de las universidades categoría “E” involucró el componente de “resultados del aprendizaje” como un elemento central. Se trata de una experiencia inédita en Ecuador ya que nunca antes se los había medido para evaluar la formación impartida en las IES. En el caso que nos compete, los exámenes se aplicaron a nivel nacional el 4 de marzo de 2012 a 9.128 estudiantes del último año de estudios o a los que habían aprobado el 80% de los créditos de su carrera de pregrado. Para medir los resultados de aprendizaje se aplicaron dos tipos de exámenes: uno sobre competencias generales y otro sobre competencias específicas. En la evaluación de competencias

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

generales se valoró la comprensión lectora y expresión escrita. La lectura y escritura son competencias esenciales y transversales al proceso de aprendizaje universitario ya que permiten visualizar capacidades analíticas y críticas. Por su parte, la evaluación de competencias específicas estimó lo referente a cada una de las 16 carreras evaluadas: administración, negocios internacionales, ciencias de la comunicación, contabilidad, pedagogía, mercadotecnia, turismo, ciencias agrícolas, informática, ingeniería mecánica, ingeniería industrial, enfermería, medicina, odontología, sicología y derecho. El objetivo de este artículo es describir los resultados de aprendizaje logrados por los estudiantes tanto en las competencias generales cuanto en las competencias específicas. Resultados de aprendizaje por categoría de institución de educación superior (IES) El grupo de estudiantes que fue evaluado en las 26 universidades categoría “E” pertenecía al último nivel académico de pregrado. Las pruebas de resultados de aprendizaje evaluaban competencias generales (comprensión lectora y expresión escrita), y específicas (referentes a cada una de las 16 carreras evaluadas). A continuación se analizan los resultados con herramientas estadísticas básicas. La Tabla 2 muestra los resultados promedio en las diferentes pruebas aplicadas a los estudiantes: lectura, expresión escrita y de especialidad, según las categorías en que fueron clasificadas las carreras por el CEAACES. De los 9.128 estudiantes que rindieron los exámenes, se consideran para el análisis solo a aquellos que tenían información completa en los resultados de las pruebas de competencias generales para 25 universidades y escuelas politécnicas. Las diferencias en el número de observaciones –8.372 para competencias generales y 7.113 para competencias específicas– corresponden a un grupo de carreras de estas universidades, que no fueron evaluadas con un examen en su área de especialidad. Cada prueba fue calificada en una escala de 200 hasta 800 puntos. Hay que tomar en cuenta que el hecho de presentarse al examen significaba, de por sí, 200 puntos. Las puntuaciones se dividieron de la siguiente manera: 200 a 500 puntos: aún no suficiente; de 500 a 650 puntos: satisfactorio; y, de 650 a 800 puntos: sobresaliente. Sobre esta base, el CEAACES procedió a categorizar a las 25 universidades en tres grupos: “aceptable”, “parcialmente aceptable” y “no aceptable”. En el rango de “no aceptable” se ubicaron las 14 universidades que se suspendieron definitivamente93.

Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica, Escuela Politécnica Javeriana, Universidad Autónoma de Quito, Universidad Cristiana Latinoamericana, Universidad Intercontinental, Universidad Alfredo Pérez Guerrero, Universidad Panamericana de Cuenca, Universidad Interamericana del Ecuador, Universidad Og Mandino, Universidad Técnica San Antonio de Machala, Universidad Tecnológica América, Universitas Equatorialis, Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor Servio Tulio Montero Ludeña, Universidad Técnica Particular de Ciencias Ambientales José Peralta.

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

Tabla N. 2 Resultados de aprendizaje por categoría de institución de educación superior (2012) Lectura

Expresión escrita

Especialidad

Categoría

Medida

Desv.

Medida

Desv.

Medida

Desv.

Aceptable

446,51

72,33

182

448,30

100,11

182

501,21

81,14

149

Parcialmente Aceptable

411,35

73,42

2983

407,68

97,19

2983

465,57

78,08

2515

No aceptable

401,40

69,52

5207

393,66

93,47

5207

454,05

78,35

4449

405,92

71,40

8372

399,84

95,46

8372

459,11

78,74

7113

Total

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración propia.

Se realizaron tests no paramétricos de igualdad de medias de acuerdo a las categorías establecidas por el CEAACES. Los resultados indican que el desempeño promedio difiere estadísticamente de una categoría a otra94. Asimismo, evidencian ciertas diferencias, de acuerdo al desempeño de los estudiantes en cada caso, entre los tres grupos de IES (“aceptable”, “parcialmente aceptable”, “no aceptable”). Entre las pruebas de expresión escrita del grupo “aceptable” y del “parcialmente aceptable” la diferencia entre sus medias es de 40,62 puntos. A la vez, podemos observar que el puntaje en las pruebas de especialidad de las tres categorías es el más alto que se encuentra en los promedios y el de expresión escrita el más bajo. Los resultados en el examen de competencias generales dan cuenta de serias dificultades de la población estudiantil en las destrezas de lectura y escritura. Estos resultados muestran problemas estructurales de la educación en general del país. La educación memorística que limita la reflexión sigue primando y no existen hábitos de lectura que permitan mejorar las habilidades para escribir. Si bien este es un problema cultural y estructural, la universidad y la educación media y básica son los actores fundamentales para revertir este proceso. Los resultados también reflejan las deficiencias de la docencia universitaria, pues ésta “no consiste en enseñar los conocimientos de una ciencia sino de explicarlos, y en la medida que dichos conocimientos son comprendidos por el estudiante, de la docencia universitaria puede decirse que ‘enseña a pensarlos’; así como también sí quien comprende tales conocimientos puede aplicar sus resultados” (Sánchez-Parga, 2003:8). Resultados de aprendizaje por áreas de especialidad En esta sección se analizan los resultados obtenidos según el área de especialidad asignada a Un análisis similar se realizó individualmente para las 25 Instituciones de Educación Superior. La estadística descriptiva individual se muestra en el Anexo 2. 94

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

la carrera del estudiante para la aplicación de la prueba. Tabla N. 3 Resultados de aprendizaje por áreas de especialidad (2012) Especialización

Promedio

Desv.

Administración

447,88

75,06

1976

Ciencias Agrícolas

568,58

56,32

Ciencias de la Comunicación

476,34

91,71

122

Contabilidad

474,58

95,17

659

Derecho

458,42

42,15

557

Enfermería

526,13

76,72

182

Informática

474,95

84,76

710

Ingeniería Industrial

412,63

102,45

237

Ingeniería Mecánica Automotríz

524,11

48,71

Medicina

462,66

60,06

127

Mercadotecnia

480,59

79,06

395

Negocios Internacionales

451,59

64,39

119

Odontología

479,30

61,77

200

Pedagogía

437,30

66,68

1266

Psicología

481,75

84,17

181

Turismo

463,25

71,87

278

Total

459,11

78,74

7113

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración propia.

Como se puede apreciar en la tabla, existen diferencias significativas entre los resultados de las diferentes disciplinas evaluadas. Las que superan el puntaje de 500, son: Ciencias agrícolas, Enfermería e Ingeniería mecánica automotriz, con puntajes de 568,58, 526,13 y 524,11 respectivamente. Una característica común a estas carreras es que tienen menos alumnos que las otras y también que su mantenimiento requiere de una mayor inversión (laboratorios, campos de aplicación, aulas especiales). Estos dos elementos podrían, entonces, convertirse en importantes predictores de mejores resultados de aprendizaje. En contraste, las carreras que implican una inversión menor en infraestructura –y en las que participan un mayor número de estudiantes– son dos de las que presentan menor puntaje:

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

437,30 en pedagogía y 447,88 en administración, con 1.266 y 1.976 estudiantes respectivamente. Mientras tanto, la carrera con menor puntaje es Ingeniería industrial, que tiene también pocos estudiantes en relación a las demás (237), convirtiéndose en la excepción respecto de la alta probabilidad de incidencia del número de alumnos sobre los resultados de aprendizaje. Oferta académica y resultados de aprendizaje Como observamos en la sección anterior, el tipo de carrera que los estudiantes escogieron en cada IES guarda estrecha relación con los resultados de aprendizaje por especialidad. Se puede colegir que una de las principales características de las universidades categoría “E” es la concentración de su oferta académica en carreras vinculadas a la administración de empresas y afines. Además, sobre todo proliferaron carreras que necesitaban una mínima inversión para su funcionamiento y aquellas que requerían de laboratorios o equipos especiales, que no cumplían con la infraestructura necesaria. En relación con estos aspectos, el informe del CONEA (2009) a propósito del Mandato 14 ya señalaba: La oferta académica de este grupo de universidades95 está concentrada en carreras como administración, contabilidad y auditoría, gestión empresarial, mercadotecnia, gestión turística, relaciones públicas y otras con denominaciones “curiosas e ingeniosas” que […] normalmente no corresponden a una oferta académica universitaria. En general, se trata de carreras, en principio, con menos exigencias y facilidades para los procesos de aprendizaje que, por consiguiente, requieren de una menor inversión en laboratorios, bibliotecas y facilidades pedagógicas, lo que explica el fenómeno de su proliferación. Aunque varias de estas instituciones se denominan “técnicas”, “tecnológicas”, “ambientales”, “ecológicas”, su oferta académica dista mucho de justificar estos calificativos (2009: 11).

Los resultados de la evaluación dan cuenta de la desarticulación de la oferta académica de estas universidades con la sociedad. Si bien en el marco del principio de autonomía responsable las decisiones del modelo pedagógico y oferta académica corresponden a la Institución de Educación Superior, no solo el desorden del sistema en los años previos impactó en la calidad de la educación sino que también incidieron las lógicas neoliberales que estuvieron a la base de la elección de carreras por parte de los estudiantes. En la Tabla N. 4 se muestra la oferta académica de las instituciones de categoría “E”, lo que luego nos permitirá establecer algunos patrones y diferencias en este aspecto, que habrían podido ser determinantes en el desempeño de esas instituciones. Para empezar, se evidencia que las Instituciones de Educación Superior analizadas ofrecían 27 carreras en promedio96. Las de categoría “E”. Por nombrar solo algunas, la Universidad Tecnológica América es una de las universidades con mayor oferta de carreras (125), seguida por la Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica (81), la Universidad Tecnológica Empresarial de Guayaquil (41), la Universidad Tecnológica Israel (43).

95 96

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Tabla N. 4 Número de carreras por institución de educación superior (2010) Número de carreras

Institución Universidad Estatal Península de Santa Elena

Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica

Universidad Politécnica Javeriana

Universidad Tecnológica América

125

Universidad Del Pacifico Escuela de Negocios

Universidad Tecnológica Indoamérica

Universidad Autónoma de Quito

Universidad Tecnológica Empresarial de Guayaquil

Universidad Tecnológica Israel

Universidad Tecnológica San Antonio de Machala

Universidad de Especialidades Turísticas

Universidad Cristiana Latinoamericana

Universidad Alfredo Pérez Guerrero

Universidad Metropolitana

26 8

Universidad de Otavalo Universidad Particular San Gregorio de Portoviejo

Universidad Técnica Particular de Ciencias Ambientales José Peralta

Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor Servio Tulio Moreno Ludeña

Universitas Equatorialis

Universidad Panamericana de Cuenca

1 19

Universidad Og Mandino Universidad Iberoamericana del Ecuador

Universidad Politécnica Estatal del Carchi

Universidad Interamericana del Ecuador

28 9

Universidad Intercontinental Fuente: SNIESE, 2010. Elaboración propia

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

La proliferación de carreras ligadas a la de Administración ha sido una de las características de las universidades de categoría “E”, debido en parte, como ya se dijo, a la menor inversión que requieren. Esas carreras son, a la vez, las que obtuvieron uno de los más bajos puntajes en las pruebas de aprendizaje (447,88 puntos en promedio). Para el análisis, las disciplinas que se consideraron como afines a la Administración de empresas son: Administración, Contabilidad, Mercadotecnia y Negocios internacionales, las mismas que fueron tomadas en cuenta como áreas en las pruebas de resultados de aprendizaje. Sobre esta base, la siguiente tabla sirve para analizar si existen diferencias significativas, en cuanto al desempeño, en los resultados de esas áreas afines y aquellas que no lo son. Tabla N. 5 Resultados de aprendizaje para las pruebas por tipo de carreras (Administración y afines vs otras) (2012) Otras Áreas

Administración y Afines Variable

Obs

Media

Desv.

Obs

Media

Desv.

Lectura

3427

403,57

70,37

3686

402,95

70,38

Expresión

3427

398,05

95,90

3686

393,95

93,57

Especialidad

3427

458,16

80,26

3686

460,00

77,30

Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y específicas. Elaboración propia.

Como se aprecia en la tabla, las diferencias entre los promedios obtenidos por los estudiantes de las carreras de administración y afines respecto de los aquellos de otras áreas no son significativas. Sin embargo, en las pruebas por especialidad, las carreras que se han agrupado en administración y afines obtienen un puntaje menor. Como ya se mencionó anteriormente, las carreras que muestran un mayor puntaje son aquellas que se pueden distinguir de las de administración y áreas afines. A pesar de que esta tabla no indica diferencias significativas entre las dos agrupaciones de carreras, el análisis individual da cuenta con claridad de las diferencias existentes entre las que demandan una menor inversión y tienen mayor número de alumnos y las que invierten más y tienen menos alumnos. Relación de costos de carrera con resultados de aprendizaje Es importante no perder de vista el contexto en el que se crearon muchas de las universidades de categoría “E”. Frente al abandono por parte del Estado de la educación superior, las lógicas neoliberales calaron profundamente en el sentido común de la sociedad, aprove-

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

chándose de ello quienes crearon esas instituciones. Primó el afán de lucro, que se alimentó del desprestigio de lo público. La relación entre las áreas de conocimiento, la cantidad de carreras y su costo pone de manifiesto que estas universidades buscaban maximizar el lucro antes que garantizar una educación de calidad. El informe del CONEA sobre el Mandato 14 evidenció la desregulación de la educación superior: […] son instituciones con una orientación netamente empresarial. Al operar como empresas, la rentabilidad se convierte en el eje principal de su gestión; y al constituir su fuente de ingresos los pagos de matrícula y colegiatura, su estrategia se orienta a atraer a sus estudiantes mediante sistemas de admisión abiertos, bajo procesos de selección y nivelación prácticamente inexistentes o de muy dudosa efectividad. (CONEA, 2009).

El costo anual estimado se define como la suma total de los costos de admisión, matrícula y colegiatura o su equivalente de la carrera o programa académico cobrados al estudiante. Esta información fue reportada directamente por las 25 universidades al Sistema Nacional de Información de la Educación Superior Ecuador (SNIESE). Tabla N. 6 Costo anual estimado por área del conocimiento (en USD) (2010)

Área del Conocimiento

Promedio (USD)

Desviación estándar

678.00

750.48

Ciencias

1763.05

1751.58

Ciencias Sociales, Educación Comercial y Derecho

1967.07

1752.20

323

Educación

1077.86

676.06

Humanidades y Artes

2495.00

2496.22

Ingeniería, Industria y Construcción

1946.23

1908.86

Salud y Servicios Sociales

3072.19

3975.24

Servicios

1987.05

1619.82

Agricultura

Fuente: SNIESE, 2010. Elaboración propia.

Número carreras

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

Como se desprende de la tabla, las carreras más costosas son las correspondientes al área de Salud, seguida de Artes y Humanidades, mientras que las menos costosas entre las 25 universidades tipo E son las disciplinas de Educación y Agricultura. Por otro lado, en cuanto a la proliferación de carreras, cabe señalar que, según la misma fuente, de las 323 carreras que se agrupan en Ciencias Sociales, Educación Comercial y Derecho, 242 corresponden al área de Administración y afines. El hecho de que las carreras de Administración y afines, conjuntamente con las de Educación y Agricultura, sean las que menos costo promedio tienen permite obtener una pista adicional para el análisis. Gran parte de las carreras que obtuvieron menores resultados de aprendizaje son aquellas en las que el estudiante pagaba un costo menor. Es posible que ello haya aumentado la demanda y por tanto el número de estudiantes por aula, lo cual incidió en la calidad del aprendizaje.

4.0e-04 0

2.0e-04

Density

6.0e-04

8.0e-04

Gráfico N. 2 Costo anual estimado por matrícula vs ingresos reportados Histograma del costo anual estimado (en USD) (2010)

5000

10000

COSTO ANUAL EST N= 664. Solo Carreras de Tercer Nivel y “Funcionando Normalmente”. Fuente: SNIESE, 2010 Elaboración propia

15000

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

En las universidades de categoría “E” se encuentran carreras con altos costos por semestre: entre 1.000 y 2.000 dólares, por lo que estas IES captaban una población estudiantil de sectores medios y altos. Si bien es cierto que el costo del semestre en algunas IES era extremadamente elevado, había también otro segmento de universidades que ofrecían carreras menos costosas: entre 200 y 700 dólares por semestre. En la mayoría de los casos, estas universidades y sus carreras constituyeron una alternativa para sectores medios que no querían estudiar en la universidad pública. Varias razones pueden explicar esta situación: era más fácil obtener un diploma; se pagaban, en general, costos asequibles; se ofrecían posibilidades de trabajar. En todo caso, más allá de reflejar una irracionalidad, los costos permiten visibilizar el mecanismo mediante el cual operó el juego de la oferta y la demanda en estas instituciones. Una demanda alta en carreras afines a Administración, a costos relativamente asequibles, incidió en una precariedad laboral de los docentes (excesivo número de horas), un deterioro de la calidad expresado en menores resultados de aprendizaje y una inexistente o casi nula inversión social. Precariedad laboral, escasa inversión en investigación y laboratorios así como elevado número de alumnos por aula son, por tanto, elementos que acompañan la variabilidad en torno a los resultados del aprendizaje. Conclusiones Con la evaluación de los resultados de aprendizaje se busca valorar la capacidad de reflexión de los estudiantes y de este modo evaluar de forma progresiva la calidad de la educación superior. Los bajos puntajes de los resultados de los exámenes tomados a una fracción de los estudiantes de las universidades de categoría “E” han mostrado la deficiencia de estas IES, que se relaciona con un entorno de aprendizaje precario. Como características más importantes del entorno de aprendizaje de estas universidades la evaluación de las 26 universidades revela, en lo que concierne a los estudiantes, que en algunos casos no existen sistemas de becas ni ayudas económicas; que hubo un incremento acelerado de la matrícula en la última década; y, que los estudiantes están concentrados en las carreras de Administración y afines. En lo que toca a los docentes, la evaluación da cuenta de su precariedad laboral y del poco o casi nulo auspicio para programas de actualización, investigación y publicaciones. Respecto de la inversión, hay una manifiesta ausencia de financiamiento para investigación y publicaciones, y las bibliotecas, laboratorios e infraestructura no están entre las prioridades. Los resultados de aprendizaje en competencias generales demuestran serias dificultades de la población estudiantil frente a las destrezas de lectura y escritura en todos los casos, sin diferencias significativas entre una u otra universidad. Esta situación pone de manifiesto que el entorno de aprendizaje de dichas IES no favorecía el desarrollo de estas habilidades.

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

Asimismo, da cuenta de los problemas estructurales de la educación en general en el país, de las deficiencias en la formación que muchos estudiantes arrastran desde la primaria y secundaria, lo que influye directamente en los procesos de aprendizaje básicos, necesarios para el aprendizaje de otros elementos. Sin lectura y escritura asumidas, es difícil hablar de otros procesos de aprendizaje: comprensión, investigación, creación. Respecto de los resultados de aprendizaje por especialidad, el hallazgo más importante del presente trabajo es que las carreras que implicaban un mayor esfuerzo de infraestructura e inversión, así como las que tenían un menor número de alumnos, eran las que mejores resultados de aprendizaje lograron: Ciencias, Enfermería, Ingeniería y Mecánica automotriz. Las carreras de Administración y Marketing, que demandan una inversión menor en infraestructura y en las que participan un mayor número de estudiantes, tuvieron calificaciones menores. Algunos elementos están a la base de los menores resultados de aprendizaje por especialidad: el número de alumnos, la inversión en infraestructura e investigación, y la situación laboral de los docentes. Las carreras que menores calificaciones obtuvieron en las pruebas de especialidad fueron aquellas en las que había un mayor número de alumnos, menor número de profesores por alumno y mayor número de horas de clase impartidas, y menor inversión. Este grupo de carreras también tenían menores costos de matrícula que las otras, hecho que explica el aumento en su matrícula. La evaluación de resultados de aprendizaje es fundamental porque implica un hito histórico, es una experiencia inédita y devuelve a la educación una mirada hacia su finalidad, que es lograr la construcción de conocimiento. En esta medida, hay que tomar en cuenta que el proceso de evaluación es reciente, por lo que aún hay criterios, indicadores e índices que es necesario construir y mejorar en el modelo. La evaluación basada en los resultados de aprendizaje es un elemento fundamental para la medición de calidad y el mejoramiento continuo de las instituciones. No hay que perder de vista que los progresos en educación superior dependen de elementos estructurales que es necesario tomar en consideración: mayores niveles de igualdad desde la educación básica; mayor acceso igualitario a una docencia no precarizada; establecimiento de ciertas garantías para que los estudiantes no tengan como única opción la titulación sino el estudio y, por tanto, en la medida de lo posible sean estudiantes a tiempo completo; fortalecimiento de la investigación; y, mayores inversiones en infraestructura educativa, entre otros.

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Referencias bibliográficas CEAACES (2012). Informe de Rendición de Cuentas. Quito. CENESUP (2009). Informe de la determinación académica y jurídica de las universidades y escuelas politécnicas del Ecuador: visión de conjunto. Quito. CONEA (2009). Evaluación de desempeño institucional de las universidades y escuelas politécnicas del Ecuador. Quito. _______ (2009). Informe del Mandato Constituyente No. 14. Quito. Long, Guillaume (2012). “Suspendida por falta de calidad”. El cierre de 14 universidades en Ecuador. Quito: CEAACES. Paladines, Carlos (2002). El impacto del neoliberalismo en la educación en el Ecuador. Recuperado de ftp://ftp.puce.edu.ec/.../DocenciaUniversitaria/Nivel%203/ Sánchez-Parga, José (2003). La docencia universitaria: para un manifiesto antipedagógico. Quito: Abya-Yala. Zavalza, Miguel Ángel (2007). Competencias docentes del profesorado universitario: Calidad y desarrollo profesional. Madrid: Narcea. SNIESE (2010). Base de datos 2010.

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

Anexo 197 Estado de la docencia en las Instituciones de educación superior de categoría “E” (2012) IES

Docentes Docentes TC TP

Horas clase TC

Horas clase TP

Remuneración TC

Remuneración TP

Docentes mujeres

Total docentes

457

13,87

5,15

958,72

6,15

141

515

2 3

8,00

8,17

400,00

7,50

191

11,60

4,10

1086,00

9,21

196

102

31,47

13,88

1027,18

11,36

114

343

22,95

9,48

912,25

6,77

114

364

17,07

8,80

1156,07

8,80

4,37

2,23

500,00

19,55

177

14,73

5,16

1669,29

13,41

201

415

16,60

8,25

1718,40

9,70

175

498

10,58

5,84

913,87

10,02

104

18,60

8,60

645,70

7,35

128

0,00

2,40

0,00

8,10

158

27,87

8,12

818,73

13,16

199

19,00

6,09

725,00

8,42

0,00

4,28

0,00

10,00

168

16,98

8,70

1060,39

8,13

262

17,70

12,81

2036,90

11,70

153

40,69

12,40

1356,37

7,20

165

0,00

11,59

0,00

5,70

165

287

17,49

12,67

975,93

7,45

119

375

15,05

7,66

1443,95

18,00

183

191

14,61

6,51

998,67

17,62

112

374

272

17,10

5,80

953,07

10,86

133

301

0,00

2,68

0,00

10,79

20,00

17,00

969,00

8,00

Total

817

3665

1424

4482

15,05 7,93 (promedio) (promedio)

893,02 (promedio)

10,20 (promedio)

Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y específicas. Elaboración: Dirección de Estudios e Investigación (CEAACES). 97

Hemos asignado un número indistinto a cada una de las IES a fin de mantener su anonimato.

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Anexo 2 Resultados promedio de pruebas de competencias generales y específicas por IES (2012) Especialidad IES

Medida

456.65

2 3

Desv.

Lectura N

Medida

77.33

514

390.37

432.96 431.21

74.90 106.00

1039 72

472.14

79.52

495.03

6 7 8

Desv.

Expresión N

Medida

Desv.

67.36

616

394.30

97.11

616

381.50 414.07

61.92 64.13

1206 161

374.81 424.14

86.21 85.09

1206 161

478

4 09.11

66.74

617

414.39

91.07

617

82.21

225

467.12

76.10

230

450.13

104.63

230

446.96 487.80

78.49 76.21

609 449

398.51 421.23

64.73 68.69

643 472

392.81 409.14

81.70 101.84

643 472

490.10

80.50

106

448.87

75.19

118

451.30

103.13

118

87.044

86.30

187

443.59

75.93

277

454.09

90.25

277

445.56

68.66

959

380.07

60.86

1020

369.79

89.08

1020

533.94

72.55

446.11

66.89

437.61

99.65

12 13

462.72 478.43

85.27 85.54

564 154

434.34 426.08

75.61 70.42

762 177

422.07 413.05

93.25 96.53

762 177

470.33

77.46

442

412.17

70.15

527

399.35

97.70

527

471.73

68.05

113

419.97

77.39

122

431.30

114.57

122

16 17

474.08

66.51

370

405.48

73.31

482

398.82

96.17

482

442.50

62.93

201

399.76

65.41

219

383.79

90.32

219

427.16

66.87

35 6.21

52.87

334.31

88.05

443.63

66.46

376.00

37.66

321.63

107.15

498.60

82.45

458.92

78.96

454.35

109.22

489.75

77.13

102

419.48

68.85

128

411.70

83.53

128

453.44

65.89

420.22

65.68

418.73

100.28

510.90

92.6 0

420.80

67.59

470.70

58.74

24 25

435.48

66.42

223

397.21

65.56

223

388.64

88.11

223

471.66

77.75

385.41

59.39

377.59

74.48

Total

459.11

78.74

7113

405.92

71.40

8372

399.84

95.46

8372

Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y específicas. Elaboración propia

Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje” en el modelo de evaluación de las universidades “E”

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012 Claudia Ballas Meneses98 Luis Martínez99

Psicóloga, Magíster en Educación, Magíster en Economía. Coordinadora del Plan de Contingencia del Consejo de Educación Superior. 99 Sociólogo graduado de la Universidad Central de Venezuela, Analista de la Dirección de Estudios e Investigación del CEAACES 98

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

100

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Resumen Este artículo se propone hacer un análisis de los primeros resultados del Plan de Contingencia, política pública implementada por el Estado ecuatoriano para garantizar el derecho a la educación a las y los estudiantes que resultaron afectados por el cierre de 14 instituciones de educación superior. El Plan fue implementado en el año 2012 y dio a 42 mil estudiantes de las universidades cerradas una oportunidad para que continúen sus estudios. Constituye una experiencia inédita en América Latina y representa un acto de responsabilidad del Estado frente a una omisión en la regulación del sistema de educación superior cometida en gobiernos anteriores. PALABRAS CLAVE: Contingencia, continuidad, calidad, récord académico. El plan de contingencia La otrora escasa presencia del Estado en el ámbito de la educación universitaria redundó no sólo en un decaimiento generalizado de los niveles de la calidad de la educación, sino en un caos administrativo, gerencial y financiero que marcó el perfil de un sistema educativo decadente, con escaso margen de credibilidad y poco coherente con las necesidades de desarrollo de las regiones y del país en su conjunto. Desde esta perspectiva, el reconocimiento de la educación como un derecho fundamental enmarcado en la nueva Constitución Política del Ecuador representa un hito, ya que incorpora el concepto de una educación de calidad y establece los mecanismos legales e institucionales para que el Estado pueda garantizar este derecho a todas las personas que conforman la sociedad ecuatoriana. A partir de 2008, con la sanción de la nueva Constitución Política, el Estado asumió de manera formal el compromiso y la responsabilidad de ofrecer a los habitantes del país una educación que sea “garantía de la igualdad e inclusión social y condición indispensable para el buen vivir” (CRE, Art. 26), sobre la base de un conjunto de mecanismos legales e institucionales que permitan garantizar niveles de calidad acordes con las necesidades internas y los tratados y acuerdos internacionales suscritos por el Ecuador en esta materia. El Plan de Contingencia aplicado tras el cierre de las catorce universidades y escuelas politécnicas categoría E es el resultado práctico de la aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica de la Educación Superior (LOES)100, que permite al Estado ejecutar medidas de cierre de aquellas Instituciones de Educación Superior (IES) que no sean capaces de garantizar la calidad de la educación de sus estudiantes, sin que estos vean vulnerados en su derecho a continuar sus estudios. “Se garantizan los derechos de los estudiantes de estas Universidades y Escuelas Politécnicas para que puedan continuar sus estudios regulares en otros centros de educación superior, rigiéndose por las normas propias de estas instituciones. Para el efecto, el Consejo de Educación Superior elaborará, coordinará y supervisará la ejecución de un plan de contingencia” (LOES, Disposición Transitoria Tercera).

100

101

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

La magnitud de la inversión realizada para su ejecución se combinó con el escaso margen de error permitido y el breve lapso en el que debió ser construido y aplicado el Plan. A pesar de estas circunstancias el Plan sienta un importante precedente a tenerse en cuenta para experiencias posteriores en el país e inclusive en la región ya que representa, en sí mismo, un importante proceso de aprendizaje en la elaboración e implementación de políticas educativas orientadas a la calidad. El objetivo del Plan es garantizar el derecho de los estudiantes a continuar y culminar sus estudios, para lo cual fue necesario, en primer lugar, clasificarlos de acuerdo a sus respectivos perfiles académico y socioeconómico, y en segundo lugar, a diseñar mecanismos de continuidad de estudios que respondieran a las necesidades de cada caso. De acuerdo a estas premisas, se clasificó a los estudiantes en tres grupos: a. Estudiantes de último año. b. Estudiantes de niveles intermedios. c. Estudiantes de niveles iniciales que han aprobado menos de 50 créditos o que se matricularon después de la publicación de la LOES. Sobre la base de esta clasificación, se definieron 4 mecanismos para la continuidad de los estudios: Mecanismo 1 - Culminación de estudios en la institución de origen: Este mecanismo está dirigido a los estudiantes que se encuentren en las siguientes situaciones: 1. Estudiantes de último año, o su equivalente, de las carreras técnicas y tecnológicas. 2. Estudiantes de último año, o su equivalente, de las carreras de tercer nivel. 3. Estudiantes de los programas de cuarto nivel (Diplomado, Especialización y Maestría) que iniciaron sus estudios antes de la expedición de la LOES. 4. Estudiantes que han aprobado el plan de estudio y que no han iniciado el proceso de graduación o titulación. 5. Estudiantes en proceso de graduación o titulación. Por “estudiantes de último año” se entiende a aquellos que están en condiciones de aprobar los créditos y poseen los requisitos de graduación o titulación contemplados en la LOES y en el Reglamento de Régimen Académico. “Estudiantes en proceso de graduación” son aquellos que aprobaron todos los créditos y materias contempladas en el plan de estudios, excepto el proyecto de titulación, la tesis de grado y/o los demás requisitos contemplados en la LOES y en el Reglamento de Régimen Académico para obtener sus respectivos títulos. Hay una excepción para la carrera de medicina, ya que en este caso solo pudieron acogerse

102

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

al mecanismo 1 quienes hubiesen aprobado todos los créditos, materias y prácticas que contempla el plan de estudios a excepción del proyecto de titulación. Mecanismo 2 - Continuación de estudios en carreras vigentes en otras instituciones de educación superior: Este mecanismo se hizo efectivo a través del proceso de reconocimiento de créditos o materias que contemplan la LOES y el Reglamento de Régimen Académico, de acuerdo a las normas internas de la institución receptora. En algunos casos, las instituciones podían implementar procesos de reconocimiento basados en el análisis del plan de estudios y el récord académico de los estudiantes y, en otros, en la toma de exámenes de ubicación. No obstante, en la práctica la mayoría de los estudiantes fueron ubicados en este mecanismo mediante la implementación combinada de ambos procesos. Mecanismo 3 - Carreras de titulación especial (CTE). Las CTE son programas educativos orientados al desarrollo de conocimiento, competencias y destrezas académicas y profesionales y cuya culminación exitosa conduce a la obtención de un título profesional de tercer nivel. Se trata, a su vez, de programas transitorios que se inician y culminan con la cohorte del año 2012. Los contenidos del Plan de Estudios de las CTE fueron elaborados por las comunidades académicas del país y están basados en investigaciones y desarrollos teóricos que reflejan los últimos avances en el campo de la formación y en las mejores prácticas profesionales. Con el objeto de facilitar la ubicación en estas carreras, los estudiantes inscritos en este mecanismo tuvieron que rendir una prueba de resultados de aprendizaje. De esta forma, el reconocimiento de créditos y materias dependió de los resultados alcanzados tal como se especifica en el Reglamento del Plan de Contingencia. Mecanismo 4 - La inscripción extraordinaria en el Sistema Nacional de Nivelación y Admisión. Este mecanismo se abrió para aquellos estudiantes que se matricularon en una carrera con posterioridad a la entrada en vigencia de la LOES o para quienes aprobaron menos de 50 créditos en una carrera de tercer nivel101. El Plan de Contingencia significa para el Estado una inversión de 60 millones de dólares hasta el año 2017, recursos que en un 93% están destinados a las instituciones públicas que recibieron a los estudiantes provenientes de las universidades suspendidas, así como al otorgamiento de becas y ayudas financieras102, que tienen el fin de garantizar que la situación económica de los estudiantes no se convierta en una barrera para la continuidad de sus estudios. En las primeras discusiones para la formulación del Plan se consideró la necesidad de aplicar un Mecanismo 5 para acoger a los 3.661 estudiantes que decidieron autofinanciar la continuidad de sus estudios. Sin embargo, este mecanismo no se incluyó como parte de la propuesta final del Plan, ya que no implica la necesidad de una ejecución presupuestaria. 102 Véase el Anexo 1. 101

103

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

El organismo encargado de aprobar, coordinar, supervisar, monitorear y evaluar la ejecución del Plan de Contingencia es el Consejo de Educación Superior (CES) y entre sus funciones específicas destaca, en primer lugar, la de resolver todo lo referente a la expedición y registro de títulos de los estudiantes por titularse o graduarse de las universidades y escuelas politécnicas suspendidas definitivamente que cursaron estudios en carreras o programas vigentes no autorizados o que perdieron su vigencia, lo que redunda en un importante aval de la calidad de los profesionales titulados, que cuentan ahora con el reconocimiento expreso del CES. El CES está encargado, además, de implementar un sistema de seguimiento y evaluación académica durante la fase de ejecución del Plan, así como de convocar, seleccionar, designar y evaluar las administraciones temporales y sus respectivos equipos, designados para ocupar los cargos vacantes en las universidades o escuelas politécnicas que fueron suspendidas definitivamente por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES), institución encargada del diseño, elaboración y aplicación de los exámenes de resultados de aprendizaje, tanto para la ubicación de los estudiantes de los niveles intermedios como de los de fin de carrera, todo ello en coordinación con el CES, las IES receptoras y las IES suspendidas. Por su parte, la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT) participa principalmente en la ejecución presupuestaria del Proyecto de Inversión estipulado para el Plan de Contingencia, así como del diseño, administración e instrumentación de una política especial de becas, créditos y ayudas económicas para los estudiantes que se acojan al Plan, con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades especialmente en los casos de aquellos que deban continuar sus estudios fuera del cantón de residencia, en otra modalidad o alguna condición derivada de la organización del Plan de Contingencia. También le corresponde a la SENESCYT la implementación de un sistema de monitoreo permanente orientado a garantizar el efectivo cumplimiento del artículo 80 de la LOES, en virtud del cual “se garantiza la gratuidad de la educación superior pública hasta el tercer nivel” (LOES, Art. 80). Las IES que participan en el Plan fueron divididas en dos grupos. El primero está compuesto por las IES receptoras, que son las responsables de la ejecución de los mecanismos de continuidad de estudios 2 y 3, mientas que el segundo grupo, las IES suspendidas, asumieron la implementación del mecanismo 1 y la generación de la documentación académica necesaria para que los estudiantes participantes del Plan puedan continuar y culminar sus respectivos estudios. Destaca el récord académico, que es un requisito previo para aquellos estudiantes que deben continuar sus estudios en instituciones diferentes a las de origen. Mediante el Plan se logró que un 65% de los estudiantes inscritos pudieran obtener sus récords académicos.

104

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Tabla 1: Número de estudiantes con récord académico, por universidad y por tipo de récord (2012) N° de estudiantes con record académico:

INSTITUCIÓN

Generado

Sin Generar

Total

4.693

11%

272

194

2.068

523

591

756

140

896

Universidad Técnica Particular Cs Ambientales José Peralta

1.281

291

1.572

Universidad Interamericana del Ecuador

1.972

548

2.520

Universidad Tecnológica San Antonio de Machala

1.855

793

2.648

556

264

820

Universidad Tecnológica América

6.747

16%

4.023

10% 10.770

26%

Universidad Cristiana Latinoamericana

3.494

2.145

5.639

13%

Universidad Autónoma de Quito

3.397

5.675

13%

9.072

22%

165

297

462

27.225

65%

14.842

Subtotal

4.321

10%

372

247

1.874

E.S.P. Ecológica Profesor Servio Tulio Montero Ludeña Universidad Og Mandino

Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica Universidad Panamericana de Cuenca Escuela Politécnica Javeriana del Ecuador

Universitas Equatorialis

Universidad Alfredo Pérez Guerrero

Universidad Intercontinental Total Fuente: CES.

105

Subtotal

35% 42.067 100%

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

El gráfico siguiente muestra la tasa de generación de record académicos por mecanismo: Gráfico 1: Generación de récords académicos, por tipo de mecanismo (2012)

Mecanismo 1

Mecanismo 2

Mecanismo 3

Mecanismo 4

Total

13021

3148

10226

830

27225

6031

230

1328

7253

14842

Fuente: CES.

Como es de esperar, las tasas de generación más altas son las de los mecanismos 2 y 3, es decir los que involucran a aquellos estudiantes que requerían de su documentación académica para continuar sus estudios en otra universidad. Si bien no les han sido entregados a las y los estudiantes, las administraciones temporales generaron los récords académicos necesarios para el proceso de titulación. El 92% de los estudiantes inscritos en los mecanismos 2 y 3 se matricularon en universidades categoría A o B, lo cual da cuenta de un mejoramiento sustancial en su formación ya que la mayoría de ellos decidieron continuar sus estudios en las instituciones de mayor calidad del país.

106

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Tabla 2: Matrícula de los estudiantes beneficiados por el plan de contingencia, por IES y categoría (2012) Institución

Categoría

Matrícula

Escuela Superior Politécnica de Chimborazo

262

Escuela Superior Politécnica del Ejército

724

Universidad Central del Ecuador

809

Universidad de Cuenca

606

Universidad del Azuay

246

Universidad San Francisco de Quito

175

Universidad Técnica de Ambato

167

Universidad Técnica Particular de Loja

889

Universidad Católica de Santiago de Guayaquil

202

Universidad Nacional de Chimborazo

326

Universidad Nacional de Loja

1519

Universidad Politécnica Salesiana

427

Universidad Técnica del Norte

158

Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí

Universidad Tecnológica Equinoccial

158

Universidad de Los Hemisferios

Universidad Técnica de Manabí

261

Total

7046

55%

37%

5% 100%

Fuente: Informe de matrícula proporcionado por las IES receptoras con fecha de corte 30 de noviembre de 2012, CES.

El siguiente gráfico muestra, según la distribución de la matrícula de los estudiantes de los mecanismos 2 y 3 y el tipo de financiamiento de la universidad o escuela politécnica receptora, que la gran mayoría (69%) de ellos optó por instituciones públicas o cofinanciadas (27%), mientras que solo un pequeño grupo (4%) decidió confiar en instituciones particulares autofinanciadas.

107

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

Gráfico 2: Distribución de matrícula por institución y tipo de financiamiento (2012)

Particular Autofinanciada

27%

Particular Cofinanciada

69%

Pública

Fuente: CES.

Otro dato relevante es el de la continuidad de los estudios, que se mide a través de la tasa de continuidad, definida como la relación entre los estudiantes matriculados y los estudiantes inscritos en el Plan de Contingencia, y que se expresa mediante porcentajes. Tabla 3: Tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el plan de contingencia, por mecanismo (2012)

Inscritos

Matriculados

Tasa de Continuidad

Mecanismos 1

19.052

16.899

89%

Mecanismos 2

3.378

Mecanismos 3

11.554

7.046

47%*

Mecanismos 4

8.083

100%

TOTAL

42.067

32.028

76%

Mecanismos

Fuente: CES. * Esta tasa se calculó sobre la base de la suma de los estudiantes matriculados en los mecanismos 2 y 3, ya que éstos mecanismos comparten la necesidad común de que los estudiantes realicen un cambio de sede para continuar con sus estudios.

Si bien la tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el Plan de Contingencia es relativamente alta (76%), es necesario hacer un análisis más detallado del significado de esta cifra. En primer lugar, se debe aclarar que en el cálculo de esta tasa no se incluye a los 3.661 estudiantes afectados por el cierre de las IES que optaron por el autofinanciamiento de la continuidad de sus estudios, y que por lo tanto no forman parte del Plan de Contingencia. Si contabilizamos a este grupo, obtendremos la tasa global de continuidad de todos los afec-

108

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

tados por el cierre de las IES, la cual se eleva hasta el 85%. En segundo lugar, es necesario analizar la composición de la tasa de continuidad del mecanismo 1, que alcanza el 89%. Un total de 16.899 de los estudiantes cobijados por este mecanismo se encuentran en la etapa final de su carrera y 82% de ellos solo necesitan aprobar el seminario de fin de carrera o programa para la obtención de sus respectivos títulos, para lo cual deben aprobar a su vez 6 asignaturas lectivas, cumplir con las horas de prácticas que contempla el reglamento de régimen académico y aprobar también el examen de fin de carrera que reemplaza al trabajo de tesis. Del resto de este grupo de estudiantes, un 8% se encuentra en la etapa de defensa y el 9% deben únicamente entregar sus respectivas tesis para obtener sus títulos. La tasa de continuidad total de los estudiantes en la etapa final de sus carreras es de 87%. Tabla 4: Tasa de continuidad de los estudiantes en la etapa final de la carrera, por institución (2012) Institución

Seminario Defensa Tesis

Escuela Politécnica Javeriana del Ecuador

945

Universidad Panamericana de Cuenca

128

Universidad Tecnológica América

150

100% 97%

743

760

94%

1.314

1.365

94%

311

379

93%

2.298

174

146

2.618

92%

944

130

1.075

87%

83%

Universidad Alfredo Pérez Guerrero

288

316

81%

1.448

183

1.693

80%

200

207

78%

68%

E.S.P. Ecológica Profesor Servio Tulio Montero Ludeña Universidad Intercontinental TOTAL %

100%

5.066

Universitas Equatorialis

Universidad Autónoma de Quito

1.151

1.030

Universidad Interamericana del Ecuador

Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica

121

579

Universidad Og Mandino Universidad Cristiana Latinoamericana

Tasa

3.457

Universidad Técnica Particular Cs Ambientales José Peralta Universidad Tecnológica San Antonio de Machala

Total

69 1.768

265

2.035

67%

13.928 82%

1.374 8%

1.597 9%

16.899 100%

87%

Fuente: CES

109

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

Un 15,2% (6.378) del total de los estudiantes acogidos por el Plan decidieron no participar de los beneficios que otorga. Entre las razones expresadas por este grupo destaca, en primer lugar, que un 61,4% de ellos, si bien habían sido beneficiados por el Mecanismo 3, no se presentaron al examen de ubicación en ninguna de las dos oportunidades en que les fue ofrecido. En segundo lugar, un 12,7% manifestó no haber podido continuar sus estudios por motivos económicos, a pesar de los incentivos ofrecidos por el Plan para esta situación. En tercer lugar se encuentra el 10,8%, que manifestó no poder continuar por motivos personales. Le sigue un 10% que expresó haber tenido alguna dificultad para aceptar la opción de continuidad ofrecida por el CES y el 1% que resolvió postergar su matrícula para el año 2013. Un 1% se retiró voluntariamente del Plan y un 3% expresó un conjunto de motivos diversos que fueron agrupados en la categoría “Otros”. Tabla 5: Motivos de no continuidad de los estudios (2012) Causas

Frecuencias

3.919

61,4%

Factores económicos

809

12,7%

Motivos personales

691

10,8%

No aceptación de la opción de continuidad

638

10,0%

Postergación de continuación de estudios a 2013

1,0%

Se retiró del Plan

1,1%

Otros

190

3,0%

Total

6.378

100%

No rinden el examen de ubicación

Fuente: CES.

Conclusiones El Plan de Contingencia para la clausura de 14 IES tipo E ha acogido a un total de 42.067 estudiantes a quienes se les ofrecieron diferentes opciones para poder responder, en términos de política pública, a la obligación del Estado ecuatoriano de garantizar el derecho constitucional que tienen los habitantes del país a gozar de una educación de calidad y, al mismo tiempo, proceder efectivamente al cierre de aquellas IES que no cumplían con los

110

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

estándares mínimos de calidad requeridos. La ejecución del Plan representa un importante proceso de recuperación de espacios por parte del Estado ecuatoriano en materia de políticas de educación superior, función que se había desplazado hacia el sector privado en las décadas anteriores, redundando en un descontrol administrativo que afectó sensiblemente la calidad de la educación impartida. En este aspecto, es necesario destacar la importancia que ha tenido en este proceso la regularización de la emisión de los records académicos, documento que sistematiza los resultados obtenidos por los estudiantes y que representa una de las mayores responsabilidades del compromiso de las IES con sus estudiantes. Hasta el momento en que se redactó este artículo, ya se contaba con un 65% de récords emitidos. Por otro lado, vale destacar que un 42% de todo el presupuesto otorgado para la administración temporal de las 14 universidades cerradas103 debió destinarse al pago de la nómina de trabajadores, de servicios y al IESS, lo cual da cuenta de la desidia administrativa y el caos financiero de estas instituciones. De acuerdo al informe del Consejo de Educación Superior (2013), la aplicación de esta primera experiencia evidenció la existencia de casos muy variados que enfrentaban dificultades específicas en el proceso de continuidad. De esta experiencia se desprenden al menos seis lecciones: 1. Es altamente inconveniente realizar una suspensión sin que esta venga acompañada de un Plan de Contingencia, ya que ello puede generar un ambiente de incertidumbre y prolongar innecesariamente el proceso de continuidad. 2. Un Plan de Contingencia que busque garantizar la continuidad de estudios de los estudiantes afectados por la suspensión o cierre no puede reducirse a la entrega de la documentación académica. Es necesario acordar con las universidades receptoras mecanismos expeditos para el reconocimiento de créditos y materias. 3. La homologación basada en el análisis de cada caso individual puede funcionar sin grandes dificultades cuando se trata de un reducido número de estudiantes, pero difícilmente podría implementarse en el caso de miles de ellos. 4. Es indispensable clasificar a los estudiantes según su nivel de progresión académica al menos en tres grandes grupos: a) los que recién inician sus carreras o programas, b) los que se ubican en los niveles intermedios y c) los estudiantes de último año, egresados y titulados. Al mismo tiempo, es importante considerar que este último grupo enfrenta mayores dificultades para continuar sus estudios en una institución distinta a la de origen. 103

Véase el Anexo 3.

111

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

5. Es fundamental contar con un programa de becas y ayudas financieras orientadas a apoyar a aquellos estudiantes que por motivos de organización del Plan deben continuar sus estudios en otra modalidad o provincia. 6. Es preciso adoptar las buenas prácticas instituidas en el caso de la Universidad Cooperativa de Colombia del Ecuador (UCCE): a) nombrar un administrador/a temporal responsable de la expedición y certificación de la documentación académica, b) emitir esta documentación con el aval de la institución responsable de la implementación del Plan, c) abrir un proceso de inscripción de estudiantes que desean acogerse al Plan.

112

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Referencias bibliográficas Asamblea Constituyente 2008. Constitución de la República del Ecuador. Ciudad Alfaro, 2008. Consejo de Educación Superior (2013). Informe Plan de Contingencia 2012. Coordinación del Plan de Contingencia. Febrero. Ley Orgánica de Educación Superior, Suplemento, Registro Oficial Nº 298, 12 de Octubre del 2010. Recuperado de http://www.ceaaces.gob.ec/images/LOTAIP/informacionfinanciera/normasdecreacion/loes.pdf UNESCO/IESALC (2006). Informe Sobre la Educación Superior en América Latina y el Caribe 20002005. La Metamorfosis de la Educación Superior. Caracas: Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC).

113

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

Anexos Anexo 1: Presupuesto del plan de contingencia, por componentes (2012) COMPONENTES

US$ 2012

Componente 1: Garantizar la culminación de estudios de las y los estudiantes de IES categoría E suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando su último año de carrera de tercer nivel, egresados que estén elaborando sus tesis, realizando estudios de especialización o de maestría o estudiando una carrera técnica o tecnológica, quienes podrán finalizar sus estudios en la misma institución, a cargo de una administración temporal nombrada por el CES.

2.180.000

1.1. Contratación de Administrador temporal (AT) y su equipo de apoyo

1.680.000

1.2. Contratación de asesoría y peritaje para el proceso de liquidación

300.000

1.3. Funcionamiento de las IES suspendidas definitivamente (Gastos operativos: profesores/agua, luz, alquiler de instalaciones).

200.000

Componente 2: Garantizar que los estudiantes de IES categoría E suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando niveles intermedios de carreras, es decir que han aprobado 50 o más créditos y a los que les falta más de un año para culminar su carrera, puedan continuar con su 13.158.584 educación en IES públicas o cofinanciadas Componente 3: Diseñar e implementar un programa de becas y ayudas financieras para estudiantes que deban continuar sus estudios en una modalidad diferente o fuera del ámbito de la provincia 3.1 Otorgamiento de becas y ayudas económicas

4.540.621

Componente 4: Diseñar e implementar una campaña comunicacional de difusión y socialización del plan de contingencia.

500.000

4.1 Campaña multimedios TV, radio y prensa

500.000

4.2 Sitio web Componente 5: Diseñar un sistema informático de inscripción en el Plan de Contingencia y de planificación y seguimiento académico, administrativo y financiero

400.000

5.1 Desarrollo del sistema de inscripción

100.000

5.2 Desarrollo del sistema de administración y seguimiento académico, financiero y administrativo

300.000

Componente 6: Generar un sistema de seguimiento de la implementación de las directrices planteadas por el CES, para la ejecución del Plan de Contingencia

144.000

Total

20.923.205

Fuente: CES.

114

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Anexo 2: Ejecución presupuestaria del plan de contingencia al 31 de diciembre de 2012 Proyecto de inversión

Codificado (15/05/12)

Codificado (31/12/12)

Devengado (31/12/12)

2.180.000

1.180.000

86%

1.680.000

100%

1.2. Contratación de asesoría y peritaje para el proceso de liquidación

300.000

205.587

69%

1.3. Funcionamiento de las IES suspendidas definitivamente (Gastos operativos: profesores/agua, luz, alquiler de instalaciones)

200.000

200.00

100%

11.619.557

7.731.510

67%

1.876.100

Componentes Componente 1: Garantizar la culminación de estudios de las y los estudiantes de IES categoría E suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando su último año de carrera de tercer nivel, egresados que se encuentren elaborando sus tesis, realizando estudios de especialización o de maestría o se encuentren estudiando una carrera técnica o tecnológica, quienes podrán finalizar sus estudios en la misma institución, a cargo de una administración temporal nombrada por el CES 1.1. Contratación de Administrador temporal y su equipo de apoyo

13.158.584 13.158.584

Componente 3: Diseñar e implementar un programa de becas y ayudas financieras para estudiantes que deban continuar sus estudios en una modalidad diferente o fuera del ámbito de la provincia

4.540.621

3.1 Otorgamiento de becas y ayudas económicas

4.540.621

115

% de ejecución

Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012

Componentes

Proyecto Codificado Codificado Devengado % de de inversión (15/05/12) (31/12/12) (31/12/12) ejecución

Componente 4: Diseñar e implementar una campaña comunicacional de difusión y socialización del Plan de Contingencia

500.000

350.000

4.1 Campaña multimedios TV, radio y prensa

500.000

350.000

4.2 Sitio web

Componente 5: Diseñar un sistema informático de inscripción en el Plan de Contingencia y de planificación y seguimiento académico, administrativo y financiero

400.000

250.000

5.1 Desarrollo del sistema de inscripción

100.000

5.2 Desarrollo del sistema de administración y seguimiento académico, financiero y administrativo

300.000

150.000

144.000

Componente 6: Generar un sistema de seguimiento de la implementación de las directrices planteadas por el CES, para la ejecución del Plan de Contingencia

Total

20.923.205

353.800

185.848

246.200

187.580

76%

144.000

22.440

16%

53%

20.623.205 13.499.560 11.883.478

88%

Fuente: CES.

Anexo 3: Distribución de los recursos asignados por el proyecto de inversión para la administración temporal de las IES cerradas (2012) Total USD

Décimo tercer y cuarto administrador temporal (AT)

Destino de recursos

25.994

1,5

IESS (11,5%)

92.101

5,2

Servicios

42.205

2,4

Décimo tercer y cuarto administrador temporal (AT)

56.516

3,2

Equipo AT del 12/04 al 30/07/2012

133.192

7,6

Administrador temporal Equipo AT del 1/08 al 31/12/2012

266.369 534.501

15,1 30,3

Nómina de trabajadores del 12/04 al 30/06/2012

610.326

34,7

1.761.200

100

Total USD Fuente: CES.

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“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E” Enrique Santos Jara104 Ramiro Yerovi105

Miembro Académico del Consejo de Educación Superior. Ex Coordinador Técnico General del CEAACES. Docente de la Universidad de Cuenca. 105 Analista Técnico de la Dirección de Evaluación y Acreditación de Universidades y Escuelas Politécnicas del CEAACES 104

117

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

118

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

El presente artículo busca sistematizar, desde una perspectiva técnica y política, el proceso de evaluación de las universidades de categoría “E” llevado a cabo por el CEAACES entre el último trimestre de 2011 y abril de 2012. Pondrá énfasis en los aspectos teóricos y metodológicos subyacentes, pensándolos de cara a la próxima evaluación y acreditación institucional de universidades y escuelas politécnicas que debe realizar dicho organismo. Para el efecto se usarán las bases de datos y la información procesada que fue generada durante el proceso de evaluación. Se trata de organizar y presentar estos datos para mostrar cómo se realizó la tipología y comparación de las IES evaluadas y de analizar la pertinencia y confiabilidad de la metodología usada. El énfasis se pondrá en los aspectos metodológicos de la evaluación y en los fundamentos epistemológicos de la misma, desde una perspectiva que de ninguna manera compromete institucionalmente al CEAACES y solo da cuenta del punto de vista de los autores. PALABRAS CLAVE: Metodología, evaluación, fundamentos epistemológicos, confiabilidad, pertinencia, tipología El modelo teórico Una base conceptual para la evaluación Evaluar es contrastar una realidad dada versus una realidad esperada o deseada (Quinn, 2002: 147). Por ello no creemos en la existencia de modelos universales y ahistóricos de evaluación con supuestos estándares internacionales únicos. Cada proceso debe adecuarse a las características del contexto, al nivel de maduración de las fuerzas y agentes sociales e institucionales, y a las interacciones entre las instituciones de educación superior y su entorno. Las fuerzas sociales e institucionales son actores que abonan a la conservación, mejoramiento o cambio profundo de las universidades y escuelas politécnicas. En nuestro caso, nos ubicamos en un punto de partida que sostiene la necesidad de cambiar la matriz productiva del país, orientándonos a la agregación de valor a nuestros productos primarios, a la sustitución selectiva de importaciones, al cambio de la matriz energética (hidroeléctrica y alternativas) con miras a la construcción de una sociedad que aproveche la biodiversidad de Ecuador a efectos de convertirnos en una nación autosustentable y productora de conocimientos en tecnociencias de frontera. Este modelo de sociedad ciertamente condiciona el modelo de universidades y escuelas politécnicas que debemos construir o reconstruir: instituciones orientadas a la generación de conocimientos y al “aprender a aprender”, en vez de entidades que reproduzcan la dependencia, limitándose a “transferir” información y destrezas operativas que provienen ge-

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El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

neralmente del Norte Global, y no siempre están en el grupo de tecnologías o metodologías más avanzadas. Por supuesto que una de las tareas de las instituciones de educación superior es transferir tecnologías y metodologías, pero esa no puede ser su función central o, peor aún, única. Este referente contextual llevó a pensar la evaluación de las universidades categoría “E” – conforme al informe del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (CONEA) sobre el Mandato Constituyente Nº 14– partiendo de las principales deficiencias identificadas en estas instituciones de educación superior por dicho informe (CONEA, 2009b). Tres características principales quisiéramos destacar del mismo. En primer lugar, la ausencia de comunidades académicas, esto es la ausencia de tejidos de investigadores, docentes y estudiantes a efectos del ejercicio y mejoramiento de la docencia y la investigación. En segundo lugar, la precarización de las formas de contratación de docentes e investigadores, sujetos básicamente a relaciones de contrato civil, es decir de facturación. En tercer lugar, la debilidad o ausencia de investigación, sea de tipo institucional o de apoyo al aprendizaje. Los dos primeros aspectos están imbricados entre sí pues impiden la conformación de una planta docente propiamente dicha (dedicada a la tutoría y acompañamiento del proceso de aprendizaje) por su escasa presencia en las aulas o entornos virtuales de aprendizaje. A ello se agrega un deficiente proceso formativo de los académicos, con un reducido grupo de docentes e investigadores con título de magíster y una ínfima planta de Doctores en Ciencias (PhD o su equivalente). La generación de datos Al fundamentar un proceso de evaluación es ineludible tomar partido en relación con el carácter de los datos que le sirven de base. Indicamos antes que evaluar es contrastar una realidad esperada o deseada con los datos de lo que efectivamente ocurre. Sin embargo, no hay que caer en la ingenuidad de asumir dichos datos como una especie de excrecencia de lo real, que es el supuesto de las epistemologías de la objetividad. Dichas epistemologías, positivistas o pospositivistas, parten de la creencia de que el sujeto puede reproducir fielmente los rasgos del objeto (García, 2000:20-24). Al lograr esto, es decir al despojar su indagación del mundo de los sesgos perceptuales o socioculturales del sujeto, se lograría un conocimiento “objetivo”. Es una terminología del siglo XIX, que sigue induciendo a error pues el conocimiento es actividad y producto de un sujeto sociohistórico. Terminológicamente, por tanto, el conocimiento es “subjetivo” toda vez que es un atributo de los sujetos y no de los objetos. En los inicios del siglo XXI cabe cuestionar esa diferenciación analítica cartesiana del sujeto/ objeto, pues el sujeto es en sí parte de la realidad y, por tanto, deviene en objeto o al menos

120

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

en una parte del objeto de conocimiento. Por otro lado, en la medida en que las entidades independientes del sujeto pueden ser aprehendidas mentalmente por él, hay un proceso de subjetivación de lo objetivo. Juego de palabras que no intenta confundir al lector sino que emerge de la propia problemática de la dualidad sujeto/objeto (Morin, 2008:62-71; Morin, 2009:227-235). Empero, para no caer en formas radicales de construccionismo que pongan en duda la existencia de procesos que operan con independencia del sujeto, asumimos el principio piagetiano de isomorfismo entre el conocimiento humano y el objeto de conocimiento (García, 2000:50). Para la epistemología genética del gran filósofo y psicólogo francés, el sujeto no refleja a objeto alguno, pues el nivel en que se conoce es el de procesos bio-psico-neurológicos que se condicionan por un contexto social, cultural y de praxis de individuos y grupos (Maturana y Varela, 2003:161-163). Esta re-producción de lo real (del propio sujeto incluido) a través del conocimiento implica que este es isomórfico al objeto: no lo refleja, lo vuelve a crear en el nivel de las estructuras del conocimiento (de ahí que lo “re-produce”). La tesis del isomorfismo evita tanto el sesgo objetivista como subjetivista del conocimiento. Podemos enriquecerla incorporando los asertos sociológicos de la fenomenología y el construccionismo que ven al conocimiento (en tanto actividad y producto) como perteneciente al ámbito de la intersubjetividad (Berger y Luckman, 1966:23; Correa, 2009:140-146). Es decir, el conocimiento científico y el pensamiento filosófico no se ubican en la esfera de la mera subjetividad individual (nominalismo cognitivo) sino que son un constructo colectivo compartido por una comunidad de agentes que lo producen y que comparten preguntas e hipótesis de investigación, concepto similar al de comunidad científica que comparte paradigmas (Kuhn, 2006:108). En ese isomorfismo, como se señaló antes, no actúan únicamente factores bio-psico-neurológicos, sino que hay también un entramado cultural y biográfico que lleva al investigador a considerar relevantes cierto tipo de datos y no otros, lo cual parte de su referente teórico. La teoría de base no sólo alumbra el análisis e interpretación de datos como lo sostiene la metodología positivista y pospositivista, sino que estructura las categorías de análisis y la tipología de generación de datos. Esto es posible por el acto de distinción intrínseco al proceso perceptivo y cognitivo (Maturana y Varela, 2003:24) o proceso de “recorte” (García, 2000:44). La distinción define lo importante y lo no importante, pone límites y “fronteras” a las entidades de interés para el investigador. Al hacerlo, invisibiliza o secundariza lo no relevante para la teoría de partida. Por lo tanto, el proceso de evaluación de las Universidades y escuelas politécnicas de categoría “E” no fue un acto meramente técnico y datológico sino que supuso una teoría desde cuyas distinciones y categorías se definieron las variables e indicadores significativos, y se fijaron sus pesos, conforme a lo que se señalará más adelante.

121

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Elementos, criterios y subcriterios para la evaluación Para el CEAACES, la evaluación de las universidades “E” comprendía dos grandes elementos: el entorno y los resultados del aprendizaje. Cualitativamente hablando, desde la perspectiva de su función e impacto social, los resultados del aprendizaje son el aspecto más importante. El éxito del proceso educativo reside en el logro de las expectativas del aprendizaje. Empero, esos resultados deben ser complementados con el análisis del entorno en el cual se configuran. El CEAACES distinguió, adicionalmente, dos criterios dentro de los resultados del aprendizaje (véase el Gráfico 1): a) Las competencias generales, es decir el cúmulo de saberes, destrezas y actitudes que viabilizan el aprender: desde competencias lógicas (comparar, secuenciar, etc.) hasta capacidad de análisis y comprensión de un texto. Ciertamente que gran parte de estas competencias han sido formadas durante el aprendizaje preuniversitario, pero no es menos cierto que un modelo de aprendizaje que pone énfasis en el trabajo autónomo de lectura y análisis de textos, así como al trabajo grupal para analizar y solucionar problemas, puede mejorar notablemente dichas competencias (CEAACES, 2012:28). Gráfico N. 1 Árbol de análisis de resultados del aprendizaje. Resultados Aprendizaje 1.000

Competencias Generales 0.300

Conocimientos Especialidad 0.700

Comprensión Lectura 0.500 Expresión Escrita 0.500

Fuente: CEAACES, 2012:29106. Los valores que aparecen en cada subcriterio y variable corresponden a su peso en relación al valor del criterio “Resultados del aprendizaje” (igual a “1”). Más adelante se expondrá el origen y significación de estos pesos. Para esta parte teórica se ha tomado como texto de referencia el informe final de una Universidad específica, que fue exactamente la misma para todos los informes finales, excepción hecha de la Amawtay Wasi, que manejó una metodología diferente y cuya evaluación intercultural final estaba pendiente al momento de cerrar este artículo.

106

122

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

b) Las competencias específicas: los saberes, destrezas y actitudes que permiten analizar, comprender y resolver situaciones particulares del campo profesional de cada carrera. Estas se forman en lo fundamental a través del aprendizaje universitario (CEAACES, 2012:28). Dada esta situación, el CEAACES asignó un peso mayor a las competencias específicas sobre las generales (infra). Medir los resultados del aprendizaje a través de las competencias no es, una vez más, una decisión meramente técnica, sino que implica una perspectiva teórica. El uso de las competencias implica considerar no solo el saber, sino también el saber hacer (destrezas) y el “desde dónde hacer” (actitudes). De esta forma el énfasis del proceso educativo se encuentra en el aprendizaje y no se reduce a la mera “adquisición de conocimientos”, es decir de información. En esta perspectiva teórica (constructivista) “el aprendizaje es el proceso mediante el cual el individuo, por su propia actividad, cambia su conducta, su manera de pensar, de hacer y de sentir” (Calero, 2008:52). Gráfico N. 2 Árbol de análisis de entorno del aprendizaje. Entorno de Aprendizaje 1.000

Academia 0.450

Currículo e investigación 0.150

Intitucional 0.200

Soporte Pedagógico 0.200

Fuente: CEAACES, 2012:7.

El entorno del aprendizaje comprende los principales factores que tienen una incidencia directa e inmediata en el proceso de aprender (Gráfico 2). Para efectos de la evaluación de las Universidades y Escuelas Politécnicas de categoría “E” se distinguieron cuatro criterios centrales: a) Academia: Formada por subcriterios e indicadores que dan cuenta de la calidad formativa y carrera docente, elementos que permiten medir la calidad formal y potencial del talento

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El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

humano. Se utilizó el término y concepto de “academia”, que tiene connotaciones más amplias a la vez que más precisas que “docencia universitaria”. En efecto, lo que interesa es identificar los factores que permiten a los docentes conformar una comunidad de práctica (Wenger, 2001:20-27107), específicamente una comunidad académica con un tejido de interacción que contribuya a la creación de la identidad institucional y que estimule la comunicación entre sus miembros en torno a tópicos de la construcción académica institucional. Los aspectos que posibilitan esta construcción tienen que ver con la formación académica, el tiempo de dedicación a la universidad, la estabilidad, remuneraciones y respeto de derechos docentes. La desagregación de este criterio se presenta en el Gráfico 3, mientras que para la revisión de los detalles conceptuales y operativos remitimos a cualquiera de los informes finales de evaluación(CEAACES, 2012:9-14). Cabe anticipar que a este criterio se le asignó el mayor peso entre los que conforman el entorno de aprendizaje, por tratarse de un elemento activo del mismo, aquel donde actúa uno de los sujetos del proceso de aprendizaje. b) Currículo e investigación: Comprende la retícula de elementos y relaciones que enmarcan el proceso formativo e investigativo, así como los resultados de este último. La estructuración curricular básica (macro, meso y microcurrículo) expresa uno de los niveles básicos de la organización académica y de los aprendizajes (Correa, 2009:57-64) a efectos de establecer el grado de maduración y formalización académica de la enseñanza-aprendizaje. Por otro lado, no hay verdadera universidad sin investigación: uno de los rasgos de las universidades de categoría “E” era justamente la total o casi total ausencia de investigación institucional o investigación sistemática para el aprendizaje. Justamente por su débil orientación hacia la investigación, el CEAACES optó por darle un menor peso a este subcriterio, a la vez que poner más énfasis en los productos de la investigación antes que en los procesos que la conforman. En el Gráfico 4. se presenta el árbol de “Currículo e Investigación” con sus respectivos subcriterios e indicadores (para detalles conceptuales y operativos véase CEAACES, 2012:14-18). c) Soporte pedagógico: Se trata de las condiciones y facilidades que existen en una universidad para un desempeño docente y un proceso de aprendizaje apropiados. Incluye factores físicos como equipamiento, aulas y espacios para el docente, así como elementos socioeconómicos (bienestar estudiantil) que se detallan en el Gráfico 5. Para el CEAACES este subcriterio fue el de mayor importancia luego del de Academia (véanse detalles del árbol en CEAACES, 2012:18-21). En las comunidades de cualquier tipo “el aprendizaje consiste en refinar su práctica y garantizar nuevas generaciones de miembros” (Wenger, 2001:25).

107

124

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Gráfico N. 3 Árbol de análisis del criterio Academia. Academia 0.450

Calidad Docente 0.600

Dedicación 0.400

Carga horaria TC 0.211 Carga horaria TP 0.122 Disponibilidad 0.244 Docentes TC 0.423

Formación 0.250

Docentes MS 0.600 Docentes PhD 0.400

Pertinencia 0.350

Cobertura Carreras 0.600 Especialización 0.400

Carrera Docente 0.400

Contratación 0.300

Escalafón 0.400 Selección 0.600

Derechos Docentes 0.400

Actualización 0.200 Cogobierno 0.300 Género DIrección 0.150 Género Docencia 0.150 Promoción Docentes 0.200

Remuneración 0.300

Remuneración TC 0.700 Remuneración TP 0.300

Fuente: CEAACES, 2012:7.

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El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Gráfico N. 4 Árbol de análisis del criterio Currículo e Investigación.

Currículo e Investigación 0.150

Currículo 0.600

Macrocurrículo 0.400

Existencia Macrocurrículo 0.600 Perfil de egreso 0.400

Mesocurrículo 0.300

Mesocurrículo 1 1.000

Microcurrículo 0.300

Sílabos 1.000

Fondos Investigación 0.200

Investigación 0.600

Investigadores 0.200 Proyectos Investigación 0.200 Publicación artículos

Art_Index 0.9 Art_noIndex 0.1

Publicación libros 0.250

Libros_Rev 0.6

Libros_noRev 0.4

Fuente: CEAACES, 2012:16.

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“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Gráfico N. 5 Árbol de análisis del criterio Soporte Pedagógico.

Soporte Pedagógico 0.200

Bienestar 0.100

Accesibilidad 0.333 Espacios Bienestar 0.667

Equipamento 0.300

Bibliotecas 0.600

Acervo 0.400 Bibl. Virtuales 0.150 Espacio 0.300 Registro Bibli. 0.150

Laboratorios 0.400

Funcionalidad 0.400 Suficiencia 0.600

Facilidades Docencia 0.300

Aulas 0.500

Funcionalidad Aulas 0.500 Suficiencia Aulas 0.500

Espacios docentes 0.500

Oficinas TC 0.750 Oficinas TP 0.250

Patrimonio / carrera 0.300

Fuente: CEAACES, 2012:20.

127

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

d) Aspectos institucionales: Siendo la educación superior un derecho y un bien público, es necesario medir el desempeño organizativo de las universidades en relación con su misión y su entorno. El criterio Aspectos Institucionales aborda a la universidad “como un sistema coherente para llevar a cabo un trabajo de expertos, en un entorno relativamente estable, con énfasis en la estandarización de competencias y servicios compartimentalizados, llevados a cabo por especialistas más bien autónomos, con una administración que sirve de soporte antes que para ejercer funciones de comando y control” (CEAACES, 2012:22). Su desagregación se presenta en el Gráfico 6 y en los informes finales puede revisarse el detalle de su conceptualización y operacionalización (CEAACES, 2012:22-24). Gráfico N. 6 Árbol de análisis del criterio Institucional.

Institucional 0.200

Gestión 0.600

Eficiencia Administrativa 0.300

Patrimonio / estudiante 0.500

Transparencia 0.200

Política Institucional 0.400

Acción Afirmativa 0.400

Seguimiento a Egresados 0.300

Vinculación 0.300

Fuente: CEAACES, 2012:23.

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“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

La selección de estos criterios, subcriterios e indicadores debe ser vista como parte de un proceso integral e integrador que distingue elementos y relaciones constitutivas de las universidades de categoría “E” en el marco de una teoría que pone el acento en los siguientes aspectos: • El entorno y los resultados de aprendizaje son aspectos dialécticos de una unidad que es el proceso de aprendizaje. Si bien el entorno es condicionante de los resultados, estos pueden tener una acción de retroalimentación sobre aquel: buenos maestros que generan ambientes favorables al aprendizaje apuntalan excelentes resultados de aprendizaje, los cuales generan expectativas y condiciones para que la institución ponga más atención al mejoramiento de otros componentes del entorno. • El énfasis en los resultados del aprendizaje, siendo el fin directo esperado del proceso educativo, no puede llevar a omitir o invisibilizar los elementos del entorno. Es difícil discernir –pero hay que hacerlo al menos cualitativamente– el “punto” por debajo del cual, aunque los resultados del aprendizaje sean buenos, resulta inaceptable la calidad del entorno. En casos como éste, los resultados no están condicionados tan directamente por los cuatro criterios del entorno, como por externalidades no siempre mensurables (formación previa de los estudiantes, capital cultural de sus familias, por ejemplo). • La academia es el elemento central del entorno: docentes bien remunerados, con excelente formación de grado y posgrado, con una adecuada remuneración y dedicados principalmente a dirigir y apoyar el aprendizaje de los estudiantes y a investigar, están en condiciones de facilitar un aprendizaje más efectivo y de apoyar la inserción de su institución de educación superior (IES) en redes académicas regionales, nacionales o internacionales. Estos docentes e investigadores construyen una red de prácticas relacionales (Bouwen, 2001:361364) que implican acciones colaborativas, aprendizaje compartido, creación y re-creación permanente de sentidos de la labor académica, comunicación cotidiana y tejido de relaciones de poder, lealtad, complementariedad y conflictos. • Otros elementos que conforman el entorno de aprendizaje tienen también una importancia que es necesario considerar. Su peso, así como el de los demás subcriterios e indicadores, se definirá más adelante, a través del uso del análisis multicriterio. Lo que se desea destacar ahora es que la asignación de esas importancias y pesos a los mencionados criterios, subcriterios e indicadores depende de una construcción intersubjetiva, basada en la experiencia individual de los miembros del CEAACES, en las teorías del aprendizaje que manejan (tácitas o explícitas) y en el proceso de construcción del CEAACES como comunidad de práctica (Wenger, 2001:99-114).

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El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Metodologías para el análisis de los datos Era de esperarse que el proceso de evaluación de las universidades y escuelas politécnicas de categoría “E” fuese un proceso con alto alto impacto en la sociedad ecuatoriana, en general, y en las decenas de miles de estudiantes de las instituciones que debían depurarse, en particular. Ello obligó a ser especialmente cuidadosos en la selección y el uso de técnicas de generación y análisis de datos, así como de modelos matemáticos que permitan realizar una apropiada calificación y clasificación de las IES, tomando en cuenta criterios técnicos y jurídicos sobre la calidad de su educación. Necesidad de triangulación del análisis de datos En la implementación de modelos matemáticos es fundamental su validación, así como alcanzar coherencia y pertinencia de los resultados arrojados (Benalcázar s/f ). La evaluación de las IES de categoría “E” (IES E, a partir de ahora) fue un proceso novedoso diseñado por el CEAACES, adaptado a las condiciones y momento de su realización. Previamente solo se contaba con la experiencia del CONEA en la elaboración de su informe de cumplimiento del Mandato Constitucional Nº 14, que tuvo alcances más amplios. A efectos de volver más fiables y contrastables los métodos utilizados, el CEAACES optó por recurrir a varios modelos de calificación, clasificación y análisis de los datos producidos: • el modelo multicriterio con funciones de utilidad, • el modelo de lógica difusa, y • el método de análisis de conglomerados. A partir del análisis comparado de los resultados del uso de los métodos se realizó una triangulación en los ámbitos del procesamiento y análisis de los datos generados, lo que nos permitió validar la coherencia de los resultados. Análisis multicriterio con funciones de utilidad Uno de los pilares de la evaluación institucional de las IES, ya desde el Informe CONEA del Mandato 14, ha sido el uso del análisis multicriterio, metodológicamente justificado ya que aquella requiere tomar en cuenta de forma integral los principales aspectos que estructuran a las universidades y escuelas politécnicas, dándoles un peso y una importancia diferenciados. El análisis multicriterio se basa en la teoría de la decisión. Tomar decisiones ha sido desde antaño una ardua labor que ha llevado a filósofos y científicos a estructurar y desarrollar técnicas, métodos y formas lógicas de pensamiento que nos permitan escoger la opción óptima frente a un problema. Tomar decisiones se basa en calificar, clasificar y comparar atributos,

130

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

variables o indicadores, para escoger la mejor opción dado un conjunto de posibilidades (Figueira, 2005). El análisis multicriterio ha sido desarrollado y fundamentado técnicamente a partir de su uso en decisiones en economía, en dinámica social y política, en optimización de recursos y del uso de energías renovables, entre otros (Mateo, 2012; Figueira, 2005). Una de las principales razones para utilizar el análisis multicriterio es que nos permite calificar opciones de una manera que minimice los sesgos de la subjetividad individual, construyendo marcos intersubjetivos consensuados (Wierzbicki, 2010). Para el caso de evaluación de las IES E el CEAACES decidió utilizar el análisis multicriterio definiendo funciones de utilidad para medir indicadores y variables derivados de los criterios y subcriterios descritos antes (véanse las Figuras 1 y 2) y, con los datos generados, evaluar de forma integral a cada una de las 25 IES en las que se aplicó esta metodología108. Una pregunta válida para cualquier actor de la comunidad universitaria y de la población en general puede ser: ¿tiene algún sustento técnico científico el uso de un modelo multicriterio de toma de decisiones en la evaluación universitaria? La respuesta más clara nos la pueden ofrecer Tsoutos et al. que nos indican que existen cuatro razones iniciales que justifican el uso de este método: 1. Permite investigar e integrar intereses y objetivos de múltiples actores dado que la entrada de información cualitativa y cuantitativa de cada actor es tomada en cuenta en forma de criterios y factores de peso. 2. Trata con la complejidad de la configuración de los múltiples actores proveyendo información resultante que es fácil de compartir con los actores del proceso. Esta facilidad radica en que los resultados son comparables entre sí y consistentes con los datos de entrada que son los indicadores dimensionados a través de las funciones de utilidad. A esta comparabilidad coadyuva el formato de salida de los resultados, medidos en una escala de 0 a 100, que hace que estos sean fáciles de leer y comprender para las partes involucradas. 3. Es bastante bien conocido y aplicado como método de alternativas de valoración de los elementos y relaciones del problema específico y de su contexto. 4. Es un método que permite la generación de datos fiables y válidos así como la inclusión de diferentes percepciones e intereses de los actores, sin mayor consumo de energía y costo intensivos. En suma, se desarrolló un modelo que identifica, descompone y jerarquiza los elementos y relaciones más importantes a ser evaluadas, estableciendo parámetros y requisitos mínimos Recuérdese que de las 26 IES E una debía ser re-evaluada en el plazo de un año utilizando un modelo que considere su especificidad. Se trata de la Universidad de Pueblos y Nacionalidades Indígenas Amawtay Wasi. Por ello su análisis no se incluye en este trabajo.

108

131

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

de calidad que, en su conjunto e integralidad, permiten medir el concepto “calidad de las IES E”. El modelo se desarrolló siguiendo los siguientes pasos relevantes, desde el punto de vista técnico: • Se define la estructura básica del modelo multicriterio, decidiendo cuáles son los principales criterios y subcriterios que van a ser evaluados. • Se decide qué indicadores se derivan de los subcriterios, a efectos de ser medidos. • Se desarrolla el procedimiento de cálculo de cada indicador (v.g.: porcentaje de docentes con título de doctor en ciencias, que se calcula dividiendo el número de docentes con PhD para el número de docentes de la IES). • A partir de los indicadores se traducen sus variables en ítems de las guías de verificación in situ, base sobre la cual se va a solicitar información a las IES (v.g.: número de horas a la semana que dicta clases un docente a tiempo completo). •Se definen y calibran las funciones de utilidad, cuyo dominio se establece según los intervalos obtenidos a través del cálculo de los indicadores. Las funciones de utilidad más populares son las tipo sigmoidal, muy útiles y ampliamente usadas en análisis sociales y clasificatorios dado que son de tipo asintótico. En el caso de variables tipo cualitativas se asigna un valor a cada cualidad (váse el Gráfico 7). Este proceso permite agrupar los diversos indicadores para hacerlos comparables entre ellos. Gráfico N. 7 Funciones de utilidad. 1

Valoración

500

Remuneración TC (S/mes)

2000

500

Funcionalidad Label

Valoración

Funcionalidad satisfactoria

1.000

Funcionalidad limitada

0.500

Funcionalidad precaria

0.000

Fuente: CEAACES, 2012.

132

Actualización (% docentes)

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

• Se define qué indicadores tienen más relevancia dentro de los subcriterios. Para el efecto el equipo técnico y de consejeros, trabajando de modo consensuado, asigna pesos relativos a cada indicador y subcriterio, usándose un método de optimización para determinar la mejor combinación de pesos. Al final se asignan los pesos de los grandes elementos que componen la evaluación (en nuestro caso se asignó 50 % al entorno y 50 % a los resultados del aprendizaje). Son estos pesos los que aparecen en los Gráficos 1 al 6. • Una vez que se han generado los valores de las variables para cada una de las IES se procede al cálculo de los indicadores y se alimenta el modelo con dichos datos. • Uno de los pasos más importantes es la estabilización del modelo, donde se analiza si las funciones de utilidad están diseñadas correctamente o requieren de modificaciones. • Dado que todas las funciones de utilidad están estandarizadas entre 0 y 1 se pueden sumar entre cada subcriterio para dar un puntaje de cada criterio a fin de obtener la calificación global. Al final se procede a observar la calificación y clasificación de todas las IES (véase el Gráfico 8) con base en sus valores en un sistema de coordenas donde x=“Resultados del aprendizaje” y y=“Entorno del aprendizaje”. Un análisis del tipo dispersión entre variables permitió clasificar a las IES en 3 categorías (aceptables, parcialmente aceptables, no aceptables, véase el punto 3 del presente artículo). Gráfico N. 8 Clasificación de IES usando gráfico de dispersión. 1.000

Aceptable P.Aceptables

Entorno (Valoración)

No Aceptables

0.000 0.000

Resultados de Aprendizaje (Valoración) Universidades “E” Global

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración: Los autores.

133

1.000

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Modelo de lógica difusa Uno de los conceptos que ha cambiado los horizontes epistemológicos y los modos de hacer ciencia en matemáticas, física, biología, economía y en la ciencia en general, en el último siglo, es el de “incertidumbre” (Klir et al. 1995:269-276). Desde el planteamiento de la mecánica cuántica en que Heisenberg plantea el principio de incertidumbre como uno de los pilares fundamentales de la dinámica de la naturaleza a nivel microscópico, hasta el desarrollo de la misma lógica difusa, se han planteado varios modelos que ofrecen alternativas para describir fenómenos no lineales que son los más comunes en la naturaleza y la sociedad109. Para entender la no linealidad de los problemas podemos citar un ejemplo que nos ofrece Strogatz: “si oímos una de nuestras canciones favoritas en un oído y ponemos otra canción favorita en el otro; no vamos a sentir el doble de placer” (Strogatz, 1994). En general los fenómenos sociales, educativos en nuestro caso, pertenecen al mundo de los sistemas complejos que se deben abordar con nuevas técnicas como las que nos ofrece la lógica difusa para calificar y clasificar. En la lógica clásica o formal partimos de los principios de la identidad, la no-contradicción y el tercero excluído, que nos conducen a la distinción de estados binarios como verdadero o falso, pertenece o no pertenece, blanco o negro. Frente a esta visión, Lotfi A. Zadeh, un profesor de la Universidad de California en Berkley, fundamentó la lógica difusa (fuzzy logic) como un método de procesamiento de datos a través de funciones de pertenencia no binarias como en la lógica formal, sino que tienen distintos grados de pertenencia a las categorías de análisis, de modo que se pueden incluso superponer: esto quiere decir que un elemento puede pertenecer a un grupo en un cierto grado (porcentaje) y a la vez a otro con otro porcentaje (Furuhashi, 1994; Alavala, 2000; Klir et al. 1995; Leondes, 1998; Radim Belohlavek, 2011). Para entender claramente este concepto recurramos a un sencillo ejemplo. Si un estudiante rinde un examen en el que se aprueba la materia cuando se alcanza un puntaje de 50 o más y se reprueba en caso contrario (esto es, usando la lógica formal), podemos plantear como alternativa un primer modelo de lógica difusa con las categorías lingüísticas110 “No Satisfactorio” y “Satisfactorio”, a las que agregamos la variable “Medianamente satisfactorio”. Revisemos dos casos: uno de un estudiante que obtiene 45 sobre 100 (“reprueba”) y otro que tiene 65 sobre 100 (“aprueba”). Revisemos ahora su graficación Fue Edward Lorenz quien observó por primera vez la existencia de ecuaciones no lineales que “expresaban relaciones no rigurosamente proporcionales” (Gleick, 2012: 41) 110 “When […] the fuzzy numbers represent linguistic concepts, such as very small, small, medium, and so on, as interpreted in a particular context, the resulting constructs are usually called linguistic variables” (Klir et al. 1995:102). “Cuando […] los números difusos representan conceptos lingüísticos tales como muy pequeño, pequeño, mediano, y así sucesivamente, interpretados en un contexto en particular, los constructos resultantes son denominados usualmente variables lingüísticas” (traducción propia). 109

134

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

en el Gráfico 9a. En el primer caso, el estudiante tiene un grado de pertenencia de 25 % en la categoría “No satisfactorio” y de 70 % en “Medianamente satisfactorio”. En el segundo caso el estudiante tiene un grado de pertenencia de 25 % a “Medianamente satisfactorio” y de 70 % a “Satisfactorio”. El proceso del ejemplo anterior se llama fuzzification en inglés, que podemos traducir como “hacer difuso” el proceso, pudiendo utilizar el anglicismo “fusificación”. Gráfico N. 9a Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 1).

No Satisfactorio

Medianamente Satisfactorio

Satisfactorio

1,0

0,7

0,5 65,0

45,0 0,25

65,0

30,0

50,0

Elaboración: Los autores.

135

70,0

100,0

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Gráfico N. 9b Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 2). Medianamente Satisfactorio No Satisfactorio 1,0

Regularmente

Relaltivamente

Satisfactorio

0,7

0,5 65,0

45,0 0,25

0,0

30,0

50,0

70,0

100,0

Elaboración: Los autores.

Para el efecto, realizaremos un proceso inverso al de los dos pasos anteriores. Determinar una calificación o evaluar numéricamente a los estudiantes a partir de los dos momentos previos se llama defuzzification en inglés, que podemos traducir como hacer nítido lo que antes estaba “borroso” (difuso), o sea dar una sola valoración que se construye a partir de la reducción de las cinco categorías del Gráfico 9b a 3 nuevas categorías. Podríamos llamar “defusificación” a este proceso. En este caso, la defusificación aparece en el Gráfico 9c: las

136

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

dos categorías generadas en el paso anterior se unen a la previa de “Medianamente satisfactorio”, y creamos una nueva tercera categoría, más flexible que esta última: “Aceptable”. Ahora el puntaje del primer estudiante que en la regla cuantitativa de la lógica formal inicial aparecía como “reprobado”, se ubica en el área de “Aceptable”; es decir, no reprueba. El del segundo estudiante queda claramente dentro del área de “Satisfactorio”. Como se desprende de este ejemplo, los sistemas de lógica difusa pertenecen al grupo de herramientas que se pueden usar en modelos de aprendizaje diseñados para tener cierta tolerancia ante los problemas de la vida real donde las decisiones no son tan rígidas como de blanco o negro; por eso su uso se ha generalizado en sistemas de control en robots, bancos y demás. Gráfico N. 9c Defusificación en tres categorías. No Satisfactorio

Aceptable

Satisfactorio

1,0

0,5 65,0 45,0

0,0

30,0

50,0

70,0

100,0

Elaboración: Los autores.

Los procesos y relaciones del sistema de educación superior, IES incluidas, constituyen fenómenos sociales no lineales, dado que contemplan una mezcla de diferentes atributos cualitativos y cuantitativos que deben ser evaluados de una forma comparable para poder emitir una calificación y al final una clasificación de las IES.

137

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Para poder realizar este procedimiento se desarrollaron una serie de reglas de lenguaje (véase la Tabla 1) que permiten combinar dos criterios ya difusos. En otras palabras, cada criterio inicial se ubica en grupos de pertenencia para luego determinar a qué nuevos grupos (variables lingüísticas) pertenece el resultado de combinar los criterios anteriores en un nuevo resultado. Tomemos como ejemplo una IES cuyos estudiantes obtuvieron un resultado en lectura “No satisfactorio” mientras en escritura fue “Medianamente satisfactorio”. A través de las reglas de lenguaje se determina a qué grupos pertenece el resultado de combinar las variables anteriores en el criterio “Competencias generales”, siendo el resultado “Medianamente Satisfactorio”. Esto se aplicó para el criterio competencias específicas, los subcriterios expresión y lectura y el elemento entorno de aprendizaje, usando los puntajes normalizados para los primeros y el puntaje final del análisis multicriterio para el último. Al final, luego de todo el proceso se obtiene un único resultado (véase el Gráfico 10) que va a permitir calificar y clasificar a las IES mediante el modelo de lógica difusa (Gráfico 11). La cualificación de los puntajes alcanzados se muestra más adelante, en el punto 3. Tabla N. 1 Reglas de lenguaje utilizadas en el proceso de las IES E B1 CONOC_GENERALES B1.G1 APRENDIZAJE1

Min / Max 1

EXPRESION

LECTURA

CMP_GRLES

B1.G1.R1

EXPRESIONNo_Satisf

LECTURANo_Satisf

CMP_GRLESNo_Satisf

B1.G1.R2

EXPRESIONNo_Satisf

LECTURANo_Satisf

CMP_GRLESNo_Satisf

B1.G1.R3

EXPRESIONNo_Satisf

LECTURANo_Satisf

CMP_GRLESMed_Satisf

100

B1.G1.R4

EXPRESIONNo_Satisf

LECTURANo_Satisf

CMP_GRLESMed_Satisf

100

B1.G1.R5

EXPRESIONNo_Satisf

LECTURANo_Satisf

CMP_GRLESSatisf

100

B1.G1.R6

EXPRESIONNo_Satisf

LECTURANo_Satisf

CMP_GRLESNo_Satisf

DoS [%] 50

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración: Los autores.

Método de análisis de conglomerados Agrupar es una de las operaciones mentales básicas de los seres humanos, que se desarrollan desde tempranas etapas de la infancia. Distinguir grupos de personas, de animales y de objetos es algo cotidiano y común. En el siglo XVIII se empezó a realizar esta labor a nivel científico; así, en 1737 Carl von Linné realizó una agrupación de animales con características iguales (Everitt, 2011). Uno de los principales referentes para distinguir grupos es que los elementos que pertenecen a un mismo grupo comparten características similares y, a la vez, diferenciadas de otros grupos. Este método “tiene por objeto […] idear, dada una muestra de N objetos o individuos, medidos cada uno de ellos respecto a p variables, un esquema clasificatorio para agrupar los objetos en n clases” (Sierra Bravo, 1997:443). En virtud de este enfoque el análisis de conglomerados ha sido utilizado para el estudio de galaxias en astronomía y astrofísica; en psiquiatría ha permitido el estudio y tipologización de pacientes que comparten características similares; en el estudio del clima se ha utilizado como un

138

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Gráfico N. 10 Resultado final de una IES luego de sucesivos procesos de fuzzification/deffuzification por medio de reglas de lenguaje Inputs:

Outputs:

CONOC ESP Inputs: ENTORNO_APREND EXPRESION CONOC ESP ENTORNO_APREND LECTURA EXPRESION LECTURA

432.9644 35.0000 3748068 432.9644 35.0000 381.4975 3748068 381.4975

CMP_GRLES 3788.3700 Outputs: EVAL_GLOBAL 40.9440 RES_APRENDIZAJE 3788.3700 376.2600 CMP_GRLES EVAL_GLOBAL 40.9440 RES_APRENDIZAJE 376.2600

EVAL_GLOBAL Term EVAL_GLOBAL Deficiente 25 Term No_Aceptable 67 Deficiente 25 0 Aceptable No_Aceptable 67 0 Destacado Aceptable 0 Destacado 0 x xy y

Deficiente Aceptable Destacado 1.0 1.0 Deficiente Aceptable Destacado08 08 1.0 1.0 0.6 0.6 08 08 0.4 0.4 0.6 0.6 0.2 0.2 0.4 0.4 0.0 0.0 0.2 0 0.2 100 0.0 0.0 40.9440 Units 0 100 40.9440 Units

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración: Los autores.

Gráfico N. 11 Modelo de lógica difusa utilizado en las IES “E” EXPRESION LECTURA

L1 CONOC_GENERA... B1 EXPRESION CMP_GRLES LECTURA Min 25 Max

CONOC_ESP

CMP_GRLES

CoM

L2 APRENDIZAJE B2 CMP_GRLES RES_APRENDI LECTURA Min 25 Max

ENTORNO...

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración: Los autores.

139

RES_APRE

CoM

L3 EVALUACION B3 RES_APRENDI ENTORNO_AP EVAL_GLOBAL Min 20 Max

EVAL_GLO

CoM

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

método estadístico que permite establecer patrones y tendencias en las estaciones, entre otras aplicaciones. Al igual que los métodos anteriores, este es pertinente para el estudio del sistema de educación superior dado que estamos buscando diferenciar y agrupar a las IES E a partir de los puntajes obtenidos a través del análisis multicriterio. Los elementos utilizados para realizar las clasificaciones fueron los puntajes globales del entorno y los resultados del aprendizaje (CEAACES, 2012:44). Se realizó un agrupamiento donde se comparó la distancia entre los criterios, por parejas, y se distinguen los diferentes grupos a través de un diagrama de árbol donde se identifica a los grupos a través del dendograma, una de las principales herramientas para el análisis de conglomerados (Gráfico 12). El proceso utilizado para comparar las IES se basa en el análisis del vecino más próximo con distancia euclídea, donde en el plano se van tomando parejas de IES de forma aleatoria y se compara qué tan cercanos están los datos con la norma euclídea recorriendo por todas las parejas posibles hasta poder clasificar a todas las IES en conglomerados o grupos. Al final, el número de conglomerados se puede escoger del dendograma en función de los objetivos del análisis. Gráfico N. 12 Dendograma de los resultados del aprendizaje (2012)

Dendrograma que utiliza una vinculación única Combinación de conglomerados de distancia re-escalados 5

UTJP UOM ESPOJ ESPEA UNIDEC UISRAEL UNAP ESPEC UNITA EQ UPAC UNAQ UCL UNIN UOTAVALO UTSAM UNIBE UMET UPACIFICO UTI UCT UTEG UPSE UPSG

Fuente: CEAACES, 2012.

140

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Al final se desarrolló el método de clasificación que se ilustra en la siguiente Figura: Gráfico N. 13 Esquema de clasificación de IES.

CLASIFICACIÓN CONJUNTA CONGLOMERADOS

GRUPO 1

Categoría 1 en las dos agrupaciones (entorno de aprendizaje y resultados de aprendizaje

GRUPO 2

Categoría 1 en algunas de las dos clasificaciones siempre y cuando superen los umbrales

GRUPO 3

Aquellas IES que superan ambos umbrales aunque no se encuentren en los primeros grupos de alguno de los dos criterios

IES restantes

Fuente: CEAACES, 2012.

Siguiendo los criterios del esquema anterior se obtuvieron 3 grupos, cuyos resultados son comparables con los de los otros dos métodos descritos antes. Los resultados se muestran en la siguiente Tabla.

141

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Tabla N. 2 Clasificación de las IES según el método de conglomerados y los elementos de la evaluación (2012)

CÓDIGO IESS

SIGLAS

1074

UPEC

1053

UCT

1050

UTEG

1044

UPACIFICO

1023

UPSE

1060

UPSG

1056

UMET

1045

UTI

1073

UNIBE

1059

UOTAVALO

1052

UTSAM

1051

UISRAEL

1069

UPAC

1071

UOM

1063

UTJP

1039

ESPOJ

1043

UNITA

1055

UNAP

1076

UNIDEC

1048

UNAQ

1054

UCL

1078

UIIN

1035

ESPEA

1064

ESPEC

1065

ENTORNO DE APRENDIZAJE (CATEGORÍA)

Categoría 1 Categoría 2 Categoría 3

Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración: Los autores.

142

RESULTADOS DE PRUEBAS DE APRENDIZAJE (CATEGORÍA)

CLASIFICACIÓN CONJUNTA

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Resultados integrados Con los valores y categorías generados a través de la aplicación de los tres métodos de análisis descritos en las páginas precedentes, y a partir de la observación de los patrones de distribución de los puntajes y categorías, el pleno del CEAACES estableció las siguientes reglas para la categorización final e integrada de los datos (CEAACES, 2012:56-57): a) Categorización “aceptable”, que define a las IES que superan satisfactoriamente la evaluación, sin modificación alguna de su estructura institucional y oferta académica. Para ubicarse en esta categoría una IES debía cumplir estas tres condiciones:

• El resultado del análisis de utilidades fue superior al 60%; • El resultado del uso de la lógica difusa fue también superior a 60%; y, • El resultado de análisis de conglomerados reporta que la IES pertenece al primer grupo de desempeño.

b) Categorización “Parcialmente aceptable”, que define a las IES que permanecen en el sistema, mas se suspenden carreras, programas académicos, extensiones o centros de apoyo. Para ubicarse en esta categoría una IES debía cumplir con al menos dos de las siguientes condiciones:

• El resultado del análisis de utilidades fue superior a 45% e igual o inferior a 60%; • El resultado de lógica difusa fue superior a 50% e igual o inferior a 60%; y, • En el análisis de conglomerados la IES pertenece al segundo grupo de desempe ño.

c) Categorización como “No aceptable”, que se refiere a las IES que no cumplieron con los parámetros de calidad definidos por el CEAACES, por lo que se procedió a su suspensión de modo inmediato en conformidad con la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES). Una IES registraba esta evaluación al encontrarse al menos en dos de las siguientes condiciones:

• El resultado del análisis de utilidades fue igual o inferior a 45%; • El resultado de lógica difusa fue igual o inferior a 50%; y, • El análisis de conglomerados ubicó a la IES en el tercer grupo de desempeño.

En la Tabla N. 3 se presentan los resultados de los tres métodos aplicados a cada una de las IES. Como se observa, la consistencia de los resultados generados fue contundente, lo que permite hablar de validación de los datos a través de la triangulación entre modelos.

143

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

Tabla N. 3 Clasificación de las IES E según los tres métodos (2012)

UPEC

65,84

70,30

UCT

67,05

65,60

UTEG

62,50

60,60

UPACIFICO

57,55

57,30

UPSG

59,78

53,60

UPSE

59,11

52,50

UMET

56,37

50,40

UNIBE

56,56

49,10

UOTAVALO

52,82

48,30

UTI

55,62

47,90

UISRAEL

50,25

47,70

UOM

42,20

44,80

UPAC

37,96

41,90

UTSAM

44,08

41,20

ENAP

34,78

41,10

UNITA

35,15

40,50

UTJP

38,57

38,20

ESPOJ

42,04

38,00

UNIDEC

36,16

37,80

ESPEA

40,94

36,90

UNAC

20,13

36,80

UCL

25,34

34,30

30,05

31,70

UNIIN

16,67

31,50

ESPEC

33,33

31,20

Fuente: CEAACES, 2012:56-63.

Conclusiones El proceso de cierre de 14 universidades y escuelas politécnicas realizado por el CEAACES en cumplimiento de la disposición transitoria tercera de la LOES, así como la categorización

144

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

de 8 de ellas como “aprobadas con observaciones”, es el primer gran proceso de depuración de instituciones de educación superior en nuestro país y la región. A más de ser una medida que permite elevar la calidad del sistema de educación superior en su conjunto, constituye un referente de rigor técnico y de voluntad política que las IES deben asumir con seriedad para su mejoramiento continuo y para los procesos de acreditación que se realizarán en el corto y mediano plazo. El cumplimiento de la disposición transitoria de la LOES es un avance hacia la depuración completa del sistema de educación superior. Al contrario de lo afirmado por algunos académicos ecuatorianos en los medios de difusión, se trata del inicio de esa depuración y de ningún modo del fin de ese proceso. La depuración en el corto y mediano plazo tiene varias formas: a) el cierre de estas 14 universidades y escuelas politécnicas, b) el cierre de carreras y programas académicos de 8 IES que superaron la evaluación con observaciones, c) la depuración de extensiones universitarias que se habrá completado al momento de la publicación de este artículo, d) la nueva evaluación institucional a realizarse hasta el tercer trimestre de este año, e) la acreditación de carreras que con seguridad finalizará a comienzos del próximo año (no podemos aventurar elucubraciones sobre las implicaciones cuantitativas de este proceso, pero cualquier conocedor de la educación superior ecuatoriana puede anticipar que no serían pocas las carreras que deberán empezar su proceso de cierre), f ) el cierre de extensiones, carreras y programas por decisión de las propias autoridades universitarias sobre la base de la autoevaluación de su desempeño académico, algo que se ha venido ya dando desde el año 2012. La depuración de las IES E constituye un golpe de timón para abandonar la lógica mercantilista y titulocrática: el que todas las universidades y escuelas politécnicas suspendidas sean instituciones particulares autofinanciadas implica una “reversión progresista” de la tendencia mercantilista y titulocrática iniciada por el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) en los años 90 del siglo pasado y que no pudo ser controlada por el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) en los inicios de este siglo. Al mismo tiempo, los programas de posgrado de las universidades públicas (programas autofinanciados) deben sacar lecciones de este proceso, pues, en buena parte, de modo general se han sumado a dichas tendencias. De este modo se apalanca el camino de las IES hacia la excelencia: la seriedad técnica con que se llevó a cabo este proceso y las consecuencias académicas y jurídicas de las decisiones tomadas legitiman las acciones del CEAACES desde el aquí y ahora hacia el futuro. La depuración de universidades “E” genera condiciones para cambios más profundos en el proceso de revolución de la educación superior durante los próximos 4 años, que apunta a construir un nuevo modelo de universidad, volcado a la generación de conocimientos. Esta necesaria metamorfosis guarda sindéresis con la aceleración del cambio en la matriz productiva y la matriz energética que demandan investigaciones institucionalizadas a través

145

El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”

de acuerdos entre instituciones de educación superior e institutos públicos de investigación, con dos grandes ejes dinamizadores como la ciudad del conocimiento Yachay y la Universidad Regional Amazónica Ikiam. La depuración de las universidades de categoría “E” ha establecido, además, condiciones simbólicas y políticas para que se cumpla y legitime el rol asignado por la LOES a las entidades reguladoras de la educación superior. En efecto, en el imaginario ciudadano se consolida el tema “calidad” como un atributo consustancial a la educación superior y, desde ya, hay evidentes muestras de apoyo ciudadano a la reforma de la educación superior y al proceso de evaluación y acreditación CEAACES 2013. No podemos terminar un artículo como este sin hacer referencia a los avances y fortalezas de la evaluación de las IES E en relación con la potencia de la metodología general y las metodologías específicas usadas. Este valor reside en tres aspectos centrales: a) el cambio radical de los modelos de evaluación a través de la introducción de los “resultados del aprendizaje”, b) la triangulación de métodos que ha permitido alcanzar consistencia en los resultados obtenidos bajo las tres metodologías de análisis, y c) el uso de metodologías novedosas para el análisis de datos de un proceso de evaluación educativa (como la lógica difusa), la consolidación del análisis multicriterio como punto de partida para el ordenamiento de la información y del análisis de las funciones de utilidad como metodología específica de análisis. Con estos elementos, ciertamente se han enriquecido las perspectivas y metodologías a ser usadas en la próxima evaluación y acreditación de instituciones y carreras de educación superior que está por iniciarse en los próximos meses.

146

“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

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“Suspendida por falta de calidad” El cierre de catorce universidades en Ecuador

Índice de Tablas y Gráficos TABLAS

Pág.

Indicadores sobre la situación de los docentes en las universidades evaluadas (2012)

Indicadores de currículo e investigación (2012)

Resultados de aprendizaje por categoría de institución de educación superior (2012)

Resultados de aprendizaje por áreas de especialidad (2012)

Número de carreras por institución de educación superior (2010)

Resultados de aprendizaje para las pruebas por tipo de carreras (administración y afines vs otras) (2012)

Costo anual estimado por área del conocimiento (2010)

Estado de la docencia en las instituciones de educación superior de categoría “E” (2012)

Resultados promedio de pruebas de competencias generales y específicas por IES (2012)

Número de estudiantes con récord académico, por universidad y por tipo de récord (2012)

105

Matrícula de los estudiantes beneficiados por el Plan de Contingencia, por IES y categoría (2012)

107

Tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el Plan de Contingencia, por mecanismo (2012)

108

Tasa de continuidad de los estudiantes en la etapa final de la carrera, por institución (2012)

109

Motivos de no continuidad de los estudios (2012)

110

Presupuesto del Plan de Contingencia, por componentes (2012)

114

Ejecución presupuestaria del Plan de Contingencia al 31 de diciembre de 2012

115

Distribución de los recursos asignados por el proyecto de inversión para la administración temporal de las IES cerradas (2012)

116

Reglas de lenguaje utilizadas en el proceso de las IES “E”

138

149

Índice de tablas y gráficos

Clasificación de las IES según el método de conglomerados y los elementos de la evalua- 142 ción (2012) Clasificación de las IES “E” según los tres métodos (2012)

144

GRÁFICOS Incremento de la matrícula de estudiantes en universidades privadas (1998-2008)

Modelo de evaluación

Costo anual estimado por matrícula vs ingresos reportados. Histograma del costo anual estimado (en USD) (2010)

Generación de récords académicos, por tipo de mecanismo (2012)

106

Distribución de matrícula por institución y tipo de financiamiento (2012)

108

Árbol de análisis de resultados del aprendizaje

122

Árbol de análisis de entorno del aprendizaje

123

Árbol de análisis del criterio Academia

125

Árbol de análisis del criterio Currículo e Investigación

126

Árbol de análisis del criterio Soporte Pedagógico

127

Árbol de análisis del criterio Institucional

128

Funciones de utilidad

132

Clasificación de IES usando gráfico de dispersión

133

Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 1)

135

Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 2)

136

Defusificación en tres categorías

137

Resultado final de una IES luego de sucesivos procesos de fuzzification/deffuzification por 139 medio de reglas de lenguaje Modelo de lógica difusa utilizado en las IES “E”

139

Dendograma de los resultados de aprendizaje (2012)

140

Esquema de clasificación de IES

141

150

â&#x20AC;&#x153;Suspendida por falta de calidadâ&#x20AC;? El cierre de catorce universidades en Ecuador

151

Ă?ndice de tablas y grĂĄficos

152