Parecer favorável de Raquel Dodge para a volta do TCM

Ação direta de inconstitucionalidade 5.763/CE Relator: Ministro Marco Aurélio Requerente: Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) Interessada: Assembleia Legislativa do Estado do Ceará

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 92/2017 DO CEARÁ. EXTINÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DAQUELE ESTADO (TCM/CE). INCORPORAÇÃO DA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA E FUNCIONAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ (TCE/CE). JUSTIFICATIVA DO ATO. CRISE ECONÔMICA. NECESSIDADE DE REDUZIR GASTOS PÚBLICOS. INOCORRÊNCIA. MERA REALOCAÇÃO DE RUBRICAS ORÇAMENTÁRIAS ENTRE ÓRGÃOS ESTADUAIS. AUMENTO DA DESPESA TOTAL DO ÓRGÃO DE CONTROLE DE CONTAS. AFRONTA À ECONOMICIDADE. TRANSFERÊNCIA E REDISTRIBUIÇÃO DE PROCESSOS DE CONTAS AO TCE/CE. ACÚMULO PROCESSUAL EXTRAORDINÁRIO. PREJUÍZO À FISCALIZAÇÃO E AO CONTROLE DE CONTAS MUNICIPAIS. POSSIBILIDADE DE OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DESVIO DE FINALIDADE. PARTICIPAÇÃO DE PARLAMENTARES COM CONTAS JULGADAS IRREGULARES PELO TCM/CE NA APROVAÇÃO DO ATO DE SUA EXTINÇÃO. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA E PERIGO DA DEMORA CONFIGURADOS. 1. Extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM/CE) não viabiliza redução de despesas orçamentárias, pois promove mera realocação de rubricas entre órgãos estaduais.

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No 258.214/2017-SFConst/PGR

2. Caracteriza ofensa à economicidade o inegável aumento da despesa orçamentária do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE), decorrente da necessidade de reorganização interna e de adaptação do aparato administrativo e funcional para receber extraordinário volume de processos que se encontra em tramitação no TCM/CE. 3. Inconstitucionalidade de norma por vício na formação da vontade no procedimento legislativo demanda comprovação da maculação de parlamentares em número suficiente para alterar o quadro de aprovação do ato. Participação de parlamentares com contas julgadas irregulares por órgão de controle estadual, na aprovação de emenda constitucional que o extinguiu, denota plausibilidade da tese de desvio de finalidade do ato.

4. Caracteriza o perigo na demora processual a possibilidade concreta de prescrição de processos de contas, por retardamento na sua apuração e julgamento, em decorrência de procedimento de transferência e redistribuição ao TCE/CE. 5. Parecer por deferimento da medida cautelar.

1 RELATÓRIO Trata-se de ação direta de constitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), em face da Emenda Constitucional 92, de 21 de agosto de 2017, do Estado do Ceará, a qual extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios daquele Estado.

Eis o seu teor: Art. 1º Fica extinto o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, a partir da publicação da presente Emenda Constitucional.

Art. 2º Ficam extintos os cargos de Conselheiro do Tribunal de Contas dos Municípios e os seus integrantes são postos em disponibilidade, a partir da publicação da presente Emenda Constitucional, com direito à percepção integral de

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suas remunerações, incluídos os subsídios, direitos e vantagens pecuniárias, garantidos os reajustes nas mesmas datas e proporção dos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.

Art. 3º Todos os servidores efetivos ou a eles equiparados do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará ficam incorporados e aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do Ceará, imediatamente a partir da publicação da presente Emenda Constitucional. § 1º Dentro do prazo de 90 (noventa) dias úteis, a contar da publicação da presente Emenda Constitucional, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará encaminhará ao Poder Legislativo Projetos de Leis que disponham acerca dos seguintes temas: I - novo plano de cargos, carreiras e remuneração de seus servidores; II - nova estrutura de cargos em comissão, funções de confiança e demais funções comissionadas. § 2º Será instituída comissão para elaboração do novo Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos servidores, composta por servidores oriundos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, de forma paritária, que apresentará o resultado do trabalho ao Presidente do Tribunal. § 3º Até a data da publicação da lei a que se refere o § 1º, inciso II, do presente artigo, ficam aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do Ceará os ocupantes de cargos em comissão e eventuais funções do extinto Tribunal de Contas dos Municípios, além de mantidas as funções de confiança. § 4º Os servidores inativos e pensionistas do extinto Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará deverão integrar o quadro de inativos do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, na forma da Lei Complementar nº 12, de 23 de junho de 1999 e alterações posteriores. § 5º Enquanto não entrarem em vigor as leis a que se referem os incisos I e II do § 1º deste artigo, aplica-se a legislação vigente ao quadro de pessoal de cada uma das Cortes de Contas.

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§ 6º O Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, no prazo de até 20 (vinte) dias úteis após a publicação desta Emenda Constitucional, deverá publicar ato com a discriminação da lotação dos servidores oriundos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará nos quadros e órgãos internos do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.

Art. 4º Os Procuradores de Contas e os Auditores que atuam perante os Tribunais de Contas dos Municípios do Estado do Ceará ficam aproveitados perante o Tribunal de Contas do Estado do Ceará, a partir da publicação da presente Emenda Constitucional.

Art. 5º Considerando o disposto nos arts. 1º e 4º desta Emenda Constitucional, o art. 72 da Constituição do Estado do Ceará, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 72. Os Auditores, em número de 6 (seis), serão nomeados pelo Governador do Estado, dentre cidadãos que preencham as qualificações exigidas para o cargo de Conselheiro, mediante concurso de provas e títulos, promovido pelo Tribunal de Contas, observada a ordem de classificação”.

Art. 6º Dentro do prazo de 90 (noventa) dias, a contar da publicação da presente Emenda Constitucional, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará encaminhará ao Poder Legislativo, Projeto de Lei que disponha sobre sua nova Lei Orgânica.

Parágrafo único. Até que seja publicada a nova Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, os processos de julgamento de contas observarão os regimentos internos e as leis orgânicas atualmente em vigor, aplicando-se os do Tribunal de Contas dos Municípios às contas municipais e os do Tribunal de Contas do Estado às contas estaduais.

Art. 7º Todo o acervo do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará passa a integrar o patrimônio do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.

Art. 8º Os saldos e dotações orçamentárias do Tribunal de Contas dos Municípios, existentes à data da promulgação desta Emenda, passam a compor as respectivas rubricas do orçamento do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, fi-

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cando a cargo deste o cumprimento das obrigações financeiras assumidas.

Parágrafo único. Observado o disposto no art. 24, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal, e na Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará disporá da soma dos limites de despesa total de pessoal fixada para ambas as Cortes de Contas, os quais devem ser considerados, prioritariamente, para o cômputo integral das despesas com pessoal de membros, auditores, procuradores de contas e dos servidores ocupantes de cargos efetivos que tenham ingressado nos respectivos quadros permanentes de pessoal na forma do art. 37, inciso II, da Constituição Federal.

Art. 9º Fica suprimida a expressão “ou Tribunal de Contas dos Municípios” no texto do art. 11 da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 10. Fica substituída a expressão “Tribunal de Contas dos Municípios” por “Tribunal de Contas do Estado do Ceará” no texto do § 4º do art. 35, do § 10 do art. 37, do § 1º do art.

40, do § 1º do art. 41, do caput do art. 42, dos §§ 1º D, 1º E, 1º H e 2º, além do inciso II, do §3º, e os §§ 4º e 5º do art. 42, do caput e §§ 2º, 3º, 4º, 5º, 6º e 7º do art. 78.

Art. 11. Fica suprimida a expressão “e dos Municípios” no texto da alínea “a)”, do inciso III, e inciso IV, do art. 49, da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 12. Fica substituída a expressão “aos Tribunais de Contas” por “ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará” no texto do inciso V, do art. 60, §§ 14 e 15, do art. 154, da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 13. Fica substituída a expressão “dos Tribunais de Contas” por “do Tribunal de Contas do Estado do Ceará” do inciso II, do § 1º, do art. 60, do § 1º, do art. 64, do § 15 do art.

154, da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 14. Fica substituída a expressão “os Tribunais de Contas” por “o Tribunal de Contas do Estado do Ceará” do § 14 do art. 154 da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 15. Fica suprimida a expressão “do Tribunal de Contas dos Municípios ou de alguns de seus órgãos” no texto da alí-

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nea “b)”, do inciso VII, do art. 108, da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 16. Fica suprimida a expressão “e ao Tribunal de Contas dos Municípios” no texto do inciso II, do art. 151, da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 17. Fica substituída a expressão “os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios” por “o Tribunal de Contas do Estado do Ceará” dos arts. 162-A, 162-B e 162-C, da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 18. A subseção III, da Seção VI, do Capítulo I, do Título V, da Constituição do Estado do Ceará, passa a vigorar com a seguinte redação: Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Município.

Art. 19. Ficam revogados os arts. 79 e 81 da Constituição do Estado do Ceará.

Art. 20. O inciso XIII do art. 88, da Constituição do Estado do Ceará, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 88. Compete privativamente ao Governador do Estado: […]

XIII – nomear os membros do Tribunal de Contas, observadas as disposições do art. 71, § 2º desta Constituição;” Art. 21. O Tribunal de Contas do Estado do Ceará adotará as providências necessárias à assunção das novas atividades imediatamente após a publicação da presente Emenda.

Art. 22. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 23. Fica revogada a Emenda Constitucional nº 87, de 21 de dezembro de 2016.

Alega a requerente violação da autonomia administrativa dos tribunais de contas e afronta aos princípios republicano, federativo, da separação de poderes (ou da divisão funcional do poder), da moralidade e da impessoalidade (Constituição da República, arts. 1º, 2º,

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37, caput, 60, § 4º, 70 e 71). Aduz que o respeito à autonomia do Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará (TCM/CE) pressupõe a não interferência indevida em suas funções, seja por modificação de sua organização interna, seja pela drástica redução de seu orçamento, seja pela sua extinção. Afirma que o ato questionado foi praticado com desvio de finalidade, pois teve propósito de prejudicar o controle de contas de gestores municipais.

Relata adoção de providências pela mesa diretora da Assembleia Legislativa cearense, durante o processo legislativo da Emenda Constitucional 92/2017, que consubstanciariam violações do direito de atuação de minorias parlamentares e consequente inobservância do devido processo legislativo. Sustenta ofensa ao princípio federativo, em decorrência do alijamento dos entes federativos municipais do processo legislativo da emenda impugnada.

A Associação Nacional dos Ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas (AUDICON) requereu admissão no processo, na qualidade de amicus curiæ (peças 40).

O relator adotou o rito do art. 10, caput, da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999 (peça 44).

Postularam ingresso como amici curiæ, a Associação Brasileira de Tribunais de Contas dos Municípios (ABRACOM – peça 45), o Partido Democrático Trabalhista (PDT – peça 50), a Associação dos Servidores do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (ASTCOM – peça 55), a Associação Nacional do Ministério Público de Contas (AMPCON – peça 60), o Conselho Nacional

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de Procuradores-Gerais de Contas (CNPGC – peça 68); e o Partido Social Democrático (PSD – peça 82).

Em informações, a Assembleia Legislativa do Estado do Ceará defendeu a constitucionalidade da Emenda Constitucional 92/2017 (peça 94).

Na peça 115, a requerente acostou petição por meio da qual pugnou por concessão da medida cautelar monocraticamente, para suspender a eficácia da norma questionada.

O Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE) postulou admissão no processo, como amicus curiæ (peça 120).

Na peça 130, a Assembleia Legislativa prestou esclarecimentos sobre a incorporação da estrutura do TCM/CE pelo TCE/CE. Na peça 147, a ABRACOM acostou razões pela concessão da medida cautelar.

A Advocacia-Geral da União, em sua manifestação, reputou ausentes os requisitos necessários para deferimento da cautelar. Defendeu a possibilidade de extinção de órgãos estaduais de fiscalização de contas municipais, na linha da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal na ação direta de inconstitucionalidade 867/MA (relatoria do Ministro Marco Aurélio, Diário da Justiça, 3.3.1995). Afirmou que a extinção do TCM/CE atenderia ao interesse público, porquanto representaria moralização e racionalização de gastos públicos. Não acarretaria solução de continuidade nas atividades de fiscalização de contas, porque estas seriam plenamente absorvidas pelo Tribunal de Contas estadual. Alegou que a iniciativa

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reservada às cortes de contas pelos arts. 73 e 96, II, da Constituição da República estaria restrita ao âmbito normativo infraconstitucional. A alegada inobservância de regras de processo legislativo consubstanciaria questão interna corporis, a qual demandaria análise de normas regimentais (peça 179).

Requereu ingresso na ação o diretório do Partido da Social Democracia Brasileira no Estado do Ceará (PSDB/CE – peça 182). É o relatório.

2 FUNDAMENTAÇÃO A Constituição da República de 1988 consolidou os tribunais de contas como órgãos de estatura constitucional, com incumbência de executar controle externo das atividades financeiras e operacionais de todos os poderes e órgãos da administração direta e indireta. Para devido desempenho de suas atribuições constitucionais, conferiu-lhes autonomia institucional, administrativa e orçamentário-financeira e assegurou importantes garantias institucionais a seus membros.

Para HELIO SAUL MILESKIN, a nova ordem constitucional trouxe inegável aprimoramento das regras de composição das cortes de contas, o que assegurou a necessária independência ao órgão: [...] Ao destinar aos membros do Tribunal de Contas as mesmas garantias da magistratura (art. 73, § 3o, da CF), incluindo direitos, vencimentos e vantagens, quer a Constituição colocar o órgão de controle fora do alcance funcional dos Poderes do Estado, fazendo com que os Ministros e os Conselheiros pos-

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sam ter, no exercício de suas funções de controle, uma atuação com total independência, dignidade e segurança, sem a possibilidade de serem atingidos por ameaças ou represálias dos órgãos e Poderes fiscalizados.1

O controle externo é função essencial à consolidação da democracia, à efetivação do direito à moralidade e à probidade administrativa. A despeito de possuir como atribuição auxiliar o Poder Legislativo, não há subordinação hierárquica ou administrativa entre cortes de contas e parlamento; o vínculo é meramente institucional.

ODETE MEDAUAR observa sobre esse ponto: Criado por iniciativa de RUY BARBOSA, em 1890, o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (CF, art. 73, § 3o). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes. 2

Atividades de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública, desenvolvidas pelos tribunais de contas, são de inegável interesse público. Trata-se de funções de contenção do poder estatal e de verificação da legitimidade de suas contas ante princípios e normas constitucionais. Interessam, dessa maneira, diretamente à sociedade, porquanto essenciais à consolidação da moralidade, da eficiência, da probidade 1 MILESKI, Helio Saul. Comentário ao art. 73. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo. W.; STRECK, Lênio L.; (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1.173.

2 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 421.

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administrativa e da própria realização de direitos fundamentais. Por emanarem diretamente da Constituição, as funções de controle externo são indelegáveis, irrenunciáveis e insuscetíveis de mitigação.

O constituinte reforçou especialmente a importância da prestação de contas da administração pública direta e indireta, a qual foi elevada à condição de princípio constitucional sensível, pelo art. 34, inc. VII. Sua inobservância enseja, inclusive, a restrição excepcional da autonomia política do ente federativo, por meio do decreto de intervenção federal.

Na esfera estadual, ao lado de prever a instituição de tribunais de contas integrados por sete conselheiros (art. 75, parágrafo único), a Constituição possibilitou a criação de tribunais ou conselhos específicos para auxiliar as câmaras municipais no exercício do controle externo de contas de gestores municipais (art. 31, § 1º, parte final).

No Estado do Ceará, a existência de órgão estadual próprio de assessoramento, fiscalização e controle de contas dos Municípios remonta a 1954, quando foi instituído o Conselho de Assistência Técnica aos Municípios (CATM). Sua criação se deu com a Lei cearense 2.343, de 24 de junho daquele ano, com base na competência conferida pelo art. 24 da Constituição Federal de 1946.3 O órgão passou por sucessivas reestruturações, que o transformaram em Conselho de Contas dos Municípios (CCM – cf.

Emenda 1, de 27 de maio de 1957, à Constituição estadual de 1947) 3 “Art. 24. É permitida ao Estado a criação de órgão de assistência técnica aos Municípios.”

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e, finalmente, em Tribunal de Contas dos Municípios (cf. Emenda 9, de 16 de dezembro de 1992, à atual Constituição do Ceará).

Sobreveio a Emenda Constitucional 92, de 16 de agosto de 2017, por meio da qual o legislador promoveu a extinção do Tribunal de Contas dos Municípios (art. 1º). A emenda colocou em disponibilidade os ocupantes do cargo de Conselheiro do TCM/CE (art. 2º); incorporou servidores, procuradores de contas e auditores aos quadros do Tribunal de Contas do Estado (arts. 3º e 4º); realocou ao TCE/CE o acervo patrimonial e os saldos de dotações orçamentárias do TCM/CE (arts. 7º e 8º).

De acordo com a justificativa da proposição que deu origem à norma (Proposta de Emenda à Constituição 7/2017), seu objetivo foi reduzir os ônus do erário estadual, diante do cenário de grave crise econômica nacional. Vale reproduzir trecho da exposição de motivos: A Constituição Federal 88 não obriga que a fiscalização das contas municipais seja efetuada por um Tribunal de Contas do Município (ou dos municípios), sendo a sua existência ou não – temática de discrição do legislador constituinte estadual.

Urge salientar, outrossim, que não se está a propor que as Contas Municipais prescindam de fiscalização; o fato é que não são necessários dois Tribunais de Contas para tanto, podendo a fiscalização orçamentária e financeira dos Municípios ser exercida pelo Tribunal de Contas do Ceará, como já ocorre nos demais 22 Estados da Federação, além do DF. O fato é que manter ambas as instituições representa um elevadíssimo ônus ao erário do Estado do Ceará, que já não mais

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o comporta, diante das várias outras demandas de seu povo e da crise que assola o país.4

A tese da economicidade que, no ver do constituinte reformador cearense, justificaria a extinção do órgão, contudo, não se sustenta diante das próprias disposições do ato questionado.

Com efeito, determinou o art. 8o da EC 92/2017 a transferência dos saldos de dotações orçamentárias do TCM/CE, existentes à data da promulgação da emenda, ao orçamento do TCE/CE. Além disso, disponibilizou ao último a soma dos limites de despesa total de pessoal fixados para ambas as Cortes de Contas. Com fundamento no dispositivo da emenda, o Governador do Estado editou o Decreto 32.312, de 22 de agosto de 2017 (peça 36 do processo eletrônico), o qual abriu crédito suplementar ao TCE/CE para reforço de suas dotações orçamentárias em mais de 25 milhões de reais.

Ao contrário do que afirma a justificativa da PEC 7/2017, a extinção do TCM/CE não viabilizou redução de despesas do erário estadual, mas promoveu mera realocação de rubricas orçamentárias entre órgãos estaduais. Pode-se afirmar, com segurança, que a medida acabará por trazer aumento na despesa total do órgão de contas remanescente, considerando a necessidade de sua reorganização interna e de adaptação de seu aparato administrativo e de pessoal para receber os 33.410 processos que se encontravam em tramitação no TCM/CE em agosto de 2017 (cf. documento na peça 35 do processo eletrônico).

4 Cf. consulta ao portal da Assembleia Legislativa do Ceará. Disponível em: < https://www2.al.ce.gov.br/legislativo/tramit2017/ec7_17.htm >; acesso em: 3 out. 2017.

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Ainda sob o aspecto da economicidade, relata a Associação Brasileira dos Tribunais de Contas dos Municípios (ABRACOM), admitida como amicus curiæ nesta ação, que a atuação do TCM/CE no controle externo repressivo de contas, no período de 2001 a 2017, possibilitou a recomposição de aproximadamente R$ 850 milhões aos cofres públicos estaduais. Tal valor supera o custo total de manutenção do órgão, no mesmo período, o que demonstra, mais uma vez, a inocuidade do argumento que fundamentou a edição da norma questionada (peça 147, às fls. 16-17).

Por outro lado, a EC 92/2017 tampouco se compatibiliza com o postulado da eficiência, que deve pautar a atuação da administração pública (CR, art. 37, caput).

Nesse ponto, acostou a ABRACOM tabela comparativa do desempenho do TCE/CE e do TCM/CE. Nela, percebe-se a ampla superioridade do último tanto em processos julgados anualmente, quanto em comunicações encaminhadas à justiça eleitoral sobre gestores com contas desaprovadas (peça 147, às fls. 6-9): QUANTIDADE DE PROCESSOS JULGADOS ANUALMENTE (Últimos 5 anos) ANO

TCM

TCE

2012

7.001

2.695

2103

7.434

4.062

2014

7.285

5.271

2015

7.298

6.467

14

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Ação direta de inconstitucionalidade 5.763/CE

PGR

2106

6.877

3.262

TCM/CE (www.tcm.ce.gov.br) TCE/CE (www.tce.ce.gov.br)

QUANTIDADE DE GESTORES/RESPONSÁVEIS COM CONTAS APROVADAS E REJEITADAS PELO TCM/CE (gestores com 1 processo ou mais): ANO

APROVADAS

REJEITADAS

2012

1.399

1.572

2013

1.429

1.964

2014

1.356

1.182

2015

1.529

1.425

2016

2.538

1.211

TCM/CE (www.tcm.ce.gov.br) TCE/CE (dados indisponíveis)

QUANTIDADE DE GESTORES E EX-GESTORES INCLUÍDOS NA RELAÇÃO DE RESPONSÁVEIS POR CONTAS REJEITADAS ENCAMINHADA À JUSTIÇA ELEITORAL - LEI DA FICHA LIMPA (Últimas 4 Eleições) ANO

TCM

TCE

2010

3.067

*

2012

3.656

12

2014

4.116

25

2016

4.368

47

TCM/CE (www.tcm.ce.gov.br) TCE/CE (www.tce.ce.gov.br)

Consoante aponta a requerente na petição inicial (fls. 13), o TCE/CE julga atualmente 101 unidades gestoras estaduais, apenas.

Com a mudança promovida, passa a acumular mais 3.642 unidades municipais (até então a cargo do TCM/CE). Isso representa um aumento de mais de 3.000% no seu volume total de processos.

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Ação direta de inconstitucionalidade 5.763/CE

PGR

A partir dos dados trazidos pela ABRACOM e tendo em vista a redistribuição de 33.410 processos de contas ao TCE/CE, como decorrência da EC 92/2017, pode-se concluir que o acúmulo excessivo de feitos naquela Corte de Contas trará inegáveis prejuízos à fiscalização e ao controle das contas públicas nos Municípios cearenses.

Reforça esse entendimento o fato de ter o legislador estadual promulgado, há não muito tempo, normas que determinam a observância dos institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, no exercício das competências do Tribunal de Contas do Ceará. É o que dispõem os arts. 76, § 5º, e 78, § 7º, da Constituição do Ceará, com redação dada pela Emenda Constitucional 76, de 21 de dezembro de 2012; e os arts. 35-A, 35-B, 35-C e 35-D da Lei 12.160, de 4 de agosto de 1993, acrescidos pela Lei 15.516, de 6 de janeiro de 2014: Constituição do Estado do Ceará Art. 76. [...] § 5o O Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

Art. 78. [...] § 7o O Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de suas competências, observará os institutos da prescrição e da decadência, no prazo de cinco anos, nos termos da legislação em vigor.

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Ação direta de inconstitucionalidade 5.763/CE

PGR

Ação direta de inconstitucionalidade 5.763/CE

Lei 12.160/1993, do Ceará Art. 35-A. A prescrição é instituto de ordem pública, abrangendo o exercício das competências do Tribunal de Contas, nos termos do disposto no § 7o do art. 78 da Constituição do Estado do Ceará.

Parágrafo único. O reconhecimento da prescrição poderá se dar de ofício pelo relator, mediante provocação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ou através de requerimento do interessado, sendo sempre submetida a julgamento por órgão colegiado do Tribunal.

Art. 35-B. As competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, inclusive as previstas nos arts. 1o, 13, 19 e 55 ao 59 desta Lei, ficam sujeitas à prescrição, conforme o prazo fixado nesta Lei. Art. 35-C. Prescreve em 5 ([...]) anos o exercício das competências de julgamento e apreciação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará previstas nesta Lei, como as previstas nos arts. 1o, 13, 19 e 55 ao 59.

Parágrafo único. O prazo previsto no caput: I – inicia sua contagem a partir da data seguinte à do encerramento do prazo para encaminhamento da prestação de contas ao Tribunal, nos casos de contas de gestão e de governo; II – nos demais casos, inicia-se a partir da data de ocorrência do fato; III – interrompe-se pela autuação do processo no Tribunal, assim como pelo julgamento.

Art. 35-D. O Regimento Interno deve disciplinar a sistemática do reconhecimento da prescrição no âmbito da jurisdição do Tribunal, no que for necessário, assim como as causas suspensivas da prescrição. (Redação dada pela Lei n o 15.516, de 06.01.14)

As normas são objeto de questionamento no Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI 5.509/CE, proposta pela Procuradoria-Geral da República. Na ação, sustenta-se a incompatibilidade

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com os arts. 25, caput; 37, caput e § 5º; 73, caput, e 75, caput, da Constituição da República.

Todavia, referida ADI pende de julgamento na Suprema Corte e as normas ali questionadas permanecem em pleno vigor. Diante desse fato, há a probabilidade concreta de ocorrer a prescrição de inúmeros processos de conta de gestores municipais cearenses, em razão do retardamento na sua apuração e julgamento, que naturalmente decorrerá do procedimento de transferência e redistribuição no Tribunal estadual.

De resto, sustenta a autora ter o legislador cearense promulgado a EC 92/2017 com desvio de finalidade, dado o propósito de prejudicar o controle de contas de gestores municipais.

Vício na formação da vontade no procedimento legislativo pode vir a acarretar a inconstitucionalidade da norma, por ofensa aos princípios democrático e do devido processo legislativo, desde que reste manifestamente comprovada a maculação da vontade de parlamentares em número suficiente para alterar o quadro de aprovação do ato.

A requerente traz relatórios elaborados pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará (TCM/CE), os quais demonstram que dezenove deputados estaduais (mais de um terço da composição da Assembleia Legislativa cearense) respondem a processos de contas perante aquele tribunal, em decorrência de cargos ocupados anteriormente na gestão de Municípios. Desses, dezessete parlamentares tiveram contas julgadas irregulares pelo TCM/CE, com indicativos

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de improbidade administrativa e imputação de débito para devolução de recursos ao erário (peças eletrônicas 10 e 11).

Diante de tal quadro, em juízo provisório, próprio de provimentos de natureza cautelar, entende a Procuradoria-Geral da República estarem presentes requisitos necessários para a suspensão da eficácia da norma.

Seja em face da economicidade, seja do postulado constitucional da eficiência, não há razoabilidade na medida drástica de extinção de órgão especializado em controle de contas municipais, que desempenha funções com eficiência, há mais de 6 décadas, no Estado do Ceará.

3 CONCLUSÃO Ante o exposto, opina a Procuradora-Geral da República por deferimento da medida cautelar.

Brasília (DF), 3 de outubro de 2017.

Raquel Elias Ferreira Dodge Procuradora-Geral da República AMO

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