Desaparición y revocación del mandato

RESUMEN: DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO Como consecuencia de la reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, algunos tratadistas sostuvieron que con ello se garantizaba la autonomía política del municipio, en lo relativo a la suspensión y desaparición de los ayuntamientos.

El constituyente permanente, en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, pretendió con ello privilegiar la razón jurídica, sobre la fuerza política que a veces se imponía, generando una serie de conflictos entre los municipios y los Ejecutivos del Estado, que ya no podrían recurrir a su arbitrio para tomar decisiones en este rubro.

La adición constitucional a la fracción I del artículo 115 confirió a los poderes legislativos estatales, el derecho para ejercer tales acciones, pero siempre con la obligación de cumplir con un procedimiento específico, a fin de observar las garantías de audiencia, legalidad y seguridad jurídica.

Sobre este tema, los autores que aquí participan con sus ideas y planteamientos, comentan la perspectiva renovadora de la nueva cultura municipalista que durante el régimen del Presidente Miguel de la Madrid entró en "acelerado proceso de gestación".

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DESAPARICIÓN SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

CENTRO NACIONAL DE ESTUDIOS MUNICIPALES SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN

México, D.F. 1986 2

DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

EDITORIAL

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de toda reforma constitucional es adecuar la ley a la velocidad de los cambios sociales. Por esta razón las modificaciones y adiciones al artículo 115 se inspiraron en un objetivo: establecer la autonomía de pleno derecho que le corresponde a la comunidad municipal y, al mismo tiempo, introducir las previsiones necesarias para "…responder a los fenómenos reales que se dan en todo sistema político y han de ser regulados", tal como lo sostiene el Secretario de Gobernación, Manuel Bartlett Díaz.

La tesis de que en todo sistema político ocurren fenómenos derivados de su propio funcionamiento, que es necesario regular con el fin de mantener el equilibrio del poder, adquiere en esta reforma al 115 su expresión más diáfana.

Algunos tratadistas sostienen que constituye una innovación incorporar en un precepto garante de la autonomía política del municipio, el relativo a la suspensión y desaparición de los ayuntamientos, particularmente cuando se especifica un procedimiento general, claro y preciso, al cual quedan sujetas las legislaturas locales, para declarar la suspensión o desaparición de los ayuntamientos o también para ejercer el acto de revocación del mandato de cualquiera de sus miembros.

Esta disposición se inscribe en el contexto más avanzado de la Reforma Municipal, porque a falta de ella, la autonomía de los ayuntamientos se había visto vulnerada, ya que en la mayoría de los casos en que se hacía la declaración de suspensión, revocación o desaparición, se apelaba más a la capacidad de la mayor fuerza política que a la de la mejor razón jurídica, costumbre que llegó a convertirse en una fuente inagotable de conflictos entre los municipios y el Estado.

La redacción del texto correspondiente a la fracción I del artículo 115, permite suponer que, previamente, hubo un debate reflexivo para considerar como fuente real de todo poder a la soberanía popular, al delegar en la legislatura local la facultad de ejercer las acciones de L ESPÍRITU

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suspensión, desaparición y revocación, con lo cual se mantiene la supremacía del mandato popular, a quien expresamente la Constitución le otorga esta función, poniendo término a otras prácticas que dejaban al arbitrio del ejecutivo estatal tomar estas decisiones.

La adición constitucional a la fracción I del 115 es suficientemente clara al conferir a la rama legislativa estatal el derecho para ejercer estas acciones, aunque también le impone, correlativamente, la obligación de cumplir con un procedimiento específico en el cual se deben reunir todas las formalidades de la Ley, además de respetar en forma irrestricta las garantías de audiencia, legalidad y seguridad jurídica, porque en todos los casos, los afectados tienen el derecho de hacer valer las pruebas y los alegatos inherentes a todo juicio.

Como toda norma, su aplicación siempre se quedará sujeta a interpretaciones de diferente matiz, por lo que ya estamos en presencia de un debate sobre los alcances de este precepto, que el Centro Nacional de Estudios Municipales está interesado en promover mediante una discusión abierta que atienda a un rigor metódico y a la consistencia de la argumentación, sobre todo en esta época, en que la cultura municipalista se ha enraizado y los estudiosos demandan conocer las nuevas aportaciones.

En este número de la revista se incluyen diversos trabajos cuyos enfoques reflejan la preocupación de sus autores por abordar el tema, bajo una perspectiva renovadora que responde a esta nueva cultura municipalista en acelerado proceso de gestación.

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DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

DESINTEGRACIÓN Y SUSPENSIÓN DE CABILDOS Francisco García Cáceres1 Los procedimientos y garantías que deben contemplarse para revocar al ayuntamiento cuando infringe el mandato constitucional deben estar perfectamente regulados.

Como bien se manifiesta en la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el municipio, sociedad natural domiciliada, constituye en la realidad mexicana una institución profundamente arraigada en el cotidiano vivir y quehacer político.

Fue base política de la Conquista desde la fundación del Ayuntamiento de la Villa Rica de la Vera Cruz en el año de 1519, y encuentra una fuerte influencia jurídica en la Constitución de Cádiz de 1812.

El municipio encontró su regulación como unidad política, administrativa y territorial, en la Constitución de 1917, quedando plasmada en el texto del artículo 115, una de las conquistas de la Revolución: el Municipio Libre, que como se expresó en los debates del Congreso de la Unión, no sólo daría libertad política a la vida municipal, sino también independencia económica.

Pero la norma jurídica no es suficiente para determinar las conductas del hombre y precisa que, para no convertirse en un simple Director Jurídico de la Contraloría General del Estado y miembro de la Asociación Nacional de Abogados al Servicio del Estado en Jalisco, octubre de 1985.

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conjunto de manifestaciones de buena voluntad, es indispensable la participación ciudadano como promotora del cambio. Sólo así se logrará que el municipio deje de ser una figura llena de significado, pero vacía de oportunidades.

La autonomía municipal se puede contemplar desde dos puntos de vista. El histórico, que ubica al municipio como entidad política autónoma con poder originario, y el formal o racionalista, que lo analiza como entidad administrativa, normativa, autárquica, con poder delegado.2 Se debe aceptar también que "fortalecer al municipio no es perjudicar a la Federación, sino enriquecerla. La participación democrática de sus ciudadanos, permite resolver muchos problemas comunes que contribuyen al progreso de toda la República".3 El 6 de diciembre de 1982, con la iniciativa de Reforma Municipal, el Presidente de la República, licenciado Miguel de la Madrid Hurtado, puso en marcha el proceso legislativo que culminaría con la aprobación de la misma; después de haber sido analizada, discutida y modificada por las cámaras de origen y revisora del H. Congreso de la Unión.

El decreto promulgatorio de estas reformas y adiciones fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, cumpliéndose con lo dispuesto por el artículo 115 constitucional relativo al procedimiento a seguir para reformar el pacto federal.

En Jalisco, la legislatura local dio su voto aprobatorio a esta reforma y el decreto respectivo fue publicado en el periódico oficial del Estado, en marzo de 1983.

Las adecuaciones jurídicas para fortalecer a los municipios no se agotaron en este proceso legislativo. Ya la exposición de motivos de la iniciativa presidencial puntualizó que "en congruencia, se deja la regulación de las comunidades municipales a las constituciones y leyes locales, para que en éstas se contengan las normas que VID DROMI, José Roberto. Administración Territorial y Economía, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1983, pág. 187.

3 Dictamen de la H. Cámara de Senadores de la iniciativa presidencial que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6 de diciembre de 1982.

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correspondan a las particularidades geográficas, etnográficas y económicas que sean propias de cada una de las entidades federativas". En lo particular sobre el trabajo de estudio, "se pretende inducir a las entidades federativas para que en sus constituciones locales y leyes relativas, señalen con toda precisión cuáles deben ser las causas graves que puedan ameritar el desconocimiento de los poderes municipales o de los miembros de los ayuntamientos, y en otro aspecto, la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos que deban cubrirse para la toma de tan trascendente decisión".

El decreto de las reformas y adiciones, en consonancia con este espíritu, estableció en su artículo segundo transitorio que "el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, en el plazo de un año a partir de la vigencia de este decreto, procederán a reformar y adicionar las leyes federales, así como las constituciones y leyes locales, respectivamente, para prever el debido cumplimiento de las bases que se contienen en el mismo".

En cumplimiento a esta disposición el ejecutivo estatal, licenciado Enrique Álvarez del Castillo Labastida, presentó a la consideración del H. Congreso del estado, el 22 de marzo de 1983, la iniciativa de reformas y adiciones al Título Quinto de la Constitución Política del Estado de Jalisco, referente al municipio, expresando que "nuestro Estado no debe quedar a la zaga en las tareas de fortalecimiento municipal, que se pretende para todo el país a fin de robustecer nuestra democracia".

Discutida y sancionada por la H. Legislatura local, la iniciativa se aprobó y publicó el 7 de julio del mismo año en el periódico oficial, previo voto aprobatorio de la mayoría de los ayuntamientos.

En el mes de julio se publicaron las reformas al Título Séptimo de la Constitución Política del Estado, que se refieren, en el capítulo I a las responsabilidades de los servidores públicos y en el capítulo II a prevenciones generales. Posteriormente, en abril de 1984, fueron publicadas: la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus municipios, que rige las relaciones laborales con sus trabajadores, y la de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, así como la Ley de Hacienda Municipal.

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El 1º de mayo de 1984, después de acalorados debates, se aprobó en el seno del Congreso del Estado y se publicó, después, la Ley Orgánica Municipal Reglamentaria del Título Quinto de la Constitución Política del Estado de Jalisco.

El tema que nos ocupa está normado por las fracciones I de los artículos 115 de la Constitución Federal, 36 de la Constitución local y reglamentada por el Título Segundo, Capítulo II de la Ley Orgánica Municipal.

Todos estos dispositivos tienen antecedentes en el artículo 173 de la Constitución Política del Estado Libre de Oaxaca del 14 de enero de 1825; en un proyecto de reformas al artículo 115 constitucional intentado en 1959 que no prosperó; en la adición efectuada en 1971 a la fracción I del artículo 74 de la Constitución Federal, respecto a la desaparición de poderes de los ayuntamientos en los territorios federales, y que estuvo vigente hasta 1974, así como en 25 constituciones estatales que ya lo regulaban en 1982.4 En el artículo 173 de la Constitución oaxaqueña de 1825 señala: "Los alcaldes y agentes municipales, incluso los ayuntamientos, pueden ser sustituidos por el gobernador cuando aquéllos no cumplan con sus obligaciones, o infrinjan la Constitución y las leyes".5

La reforma intentada en 1959 establecía que los integrantes de un ayuntamiento podrían ser privados de sus cargos por causas graves previstas en la ley, a juicio de la legislatura, después de oír a los afectados, y que la destitución sería por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso local,6 que es igual a lo que se consagra en la reforma de 1983.

Observaciones a las críticas hechas por el profesor Felipe Tena Ramírez a la reforma efectuada en 1982 al artículo 115 constitucional. Sin nombre, Marzo 1985.

5 Colección de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos, Imprenta Galván, México, 1828, Tomo II, pág. 227.

6 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 20ª edición, Edit.

Porrúa, México, D.F., 1985, págs. 153-154.

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La iniciativa de 1959 prevenía, adicionalmente, que la decisión sólo tendría validez si se aprobaba en referéndum por la ciudadanía del municipio correspondiente.

Las constituciones locales vigentes en 1982 que regulaban la desaparición o suspensión de poderes en un ayuntamiento, eran las de los Estados que a continuación se señalan, divididas en dos rubros: I con la intervención de las legislaturas y II con la intervención del gobernador.

I. Con la intervención de las legislaturas: Baja California.

Baja California Sur. Campeche.

Chiapas.

Chihuahua.

Guerrero.

Hidalgo.

Estado de México.

Michoacán.

Quintana Roo. Sinaloa.

Tabasco.

Veracruz.

Yucatán.

Zacatecas.

II. Con la intervención del gobernador: Coahuila.

Colima.

Durango.

Guanajuato.

Morelos.

Nuevo León.

Puebla.

Querétaro.

Tamaulipas.

Tlaxcala.

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Con el conocimiento de estos antecedentes, se alcanza a comprender mejor por qué la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones al 115, expresa: "Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas existentes en la mayor parte de las constituciones de los Estados y al mismo tiempo preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los municipios…".

Al igual que la reforma intentada en 1959, la aprobada en 1983 procura preservar la autonomía municipal, sujetando la desaparición o suspensión de poderes de los ayuntamientos a la intervención de las legislaturas, no así a los gobernadores, y a través de la obligada instauración de un procedimiento con derecho de defensa por medio del sufragio efectivo.

Debe considerarse que la reforma planteada en 1982, no viola la autonomía municipal, la cual, al igual que las demás instancias de gobierno, está sujeta a un régimen de Derecho, que si bien le reconoce su personalidad jurídica, esta misma ley puede y debe regularla, dando vigencia así a la seguridad jurídica que debe gozar todo gobernado en un Estado de Derecho.

Debido a la posibilidad que existía en algunas entidades federativas, de aplicar voluntariosa y arbitrariamente la desaparición de poderes en los municipios por parte de los ejecutivos locales, la reforma al 115 evita la participación de los gobernadores, dándole intervención a sus legislaturas, órganos políticos de representación popular.

La intervención de los congresos locales no interfiere en la vida política del municipio. Lo hace sólo en forma transitoria y en casos excepcionales para evitar el vacío de poder. Los concejos municipales electos también popularmente no pueden, conforme a la ley, entrar en funciones; su finalidad es celebrar elecciones extraordinarias. Esta designación, hecha por los representantes del pueblo, puede considerarse como una elección democrática indirecta.

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A este respecto se dice: "La suspensión, desaparición o revocación de ayuntamientos, en lugar de ser instrumentos del gobierno del Estado para juzgar a los municipios, debe considerarse como medidas reconstructivas del orden constitucional, respetuosas del sufragio popular".7 Se requiere que la disposición constitucional sea debidamente reglamentada, puntualizando los casos en los cuales se tengan necesariamente que aplicar los procedimientos a seguir para su implementación.

Los conceptos y alcances deben quedar bien señalados, reduciendo así los riesgos de error en su interpretación y ejercicio.

Paralelamente a este proceso evolutivo de la suspensión, desaparición o revocación de ayuntamientos o de algunos de sus munícipes, se desarrolló con sus características y razones propias, la figura de la intervención federal.

La inestabilidad política y las luchas internas que agitaron al país, el siglo pasado, obligaron al Senado, que en aquella época se integraba con miembros electos por las legislaturas estatales, a aprobar dentro de la Constitución de 1857 su artículo 116: "Los poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra la invasión y violencia exterior. En caso de sublevación o trastorno interior, les prestarán igual protección siempre que sean excitados por la legislatura del Estado o por el Ejecutivo, si aquélla no estuviera reunida".

Sin embargo, Francisco Zarco, desde 1856 se percató de que esta disposición debía ser modificada y otorgar a la Federación, plena libertad para su intervención en los casos de conflictos internos, pues se desestimaba el papel de la Unión, al reducirla a simple espectadora en los casos de graves trastornos, si por alguna circunstancia no pudieran los poderes estatales solicitar la intervención federal.8

González Oropeza, Manuel, Desaparición de Ayuntamientos, en Estudios Jurídicos en Memoria de Roberto Mantilla, Ed. Porúa, México, 1984, pág.

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8 González Oropeza, Manuel, La Intervención Federal en la Desaparición de Poderes, UNAM, 1983, pág. 44.

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Reinstalada la República en 1967, Juárez trató de implantar un equilibrio entre las funciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo, con algunas reformas constitucionales, entre las cuales figuraba la reinstalación de un Senado que compartiera la excesiva carga de funciones del Congreso de la Unión y que representara al elemento federativo. A pesar del prestigio de Juárez, esta reforma no prosperó.

En 1970 Juárez sostuvo que el Congreso debe dictar "las reglas para normar la conducta del Ejecutivo en estos graves asuntos que afectan al sistema federal". Al no responder el Congreso en 1871, Juárez tuvo que reiterar su propuesta afirmando que el gobierno federal se encontraba ante dos peligros: "Por un lado, el de tolerar desórdenes cuando se le pide su remedio y, por el otro, el de violar la independencia de los Estados".

Durante la gestión presidencial de Sebastián Lerdo de Tejada, el VI Congreso tomó en consideración las reformas contenidas en la iniciativa juarista, y así en los dictámenes de la Comisión de Puntos Constitucionales, se incluyó como atribución exclusiva del Senado la de resolver toda cuestión política que ocurriere entre dos Estados o entre los poderes de un Estado, como una de las manifestaciones de la facultad de resolver los conflictos internos.9 Las discusiones sobre este punto se sucedieron modificando el contenido y alcance del dictamen de 1872 y enriqueciéndolo con las intervenciones de los diputados Gumersindo Enriques y Robles Gil, quienes solicitaron que se precisaran los supuestos en que el Senado tenía que decidir las contingencias del régimen interior de un Estado.

Agotadas las largas discusiones parlamentarias, en noviembre de 1874 se adicionó a la Constitución el artículo 72 apartado B fracción V, que como facultad exclusiva del Senado consignó: "Declarar cuando hayan desaparecido los poderes constitucionales legislativo y ejecutivo de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Ejecutivo Federal con aprobación del Senado, y en sus recesos con la Comisión Permanente. Dicho funcionario no podrá ser electo Gobernador 9

Ídem., págs. 45-46.

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DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO Constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere".10

De esta manera surgió una institución fundamental de la política en nuestro país, que hoy en día, con algunas diferencias, se encuentra normada en la fracción V del artículo 76 de la Constitución Federal.

Esta institución, al igual que la contenida en el artículo 115, nace de la preocupación de garantizar la paz pública, preservar y fortalecer el federalismo evitando los vacíos de poder, con la idea de mantener la seguridad jurídica y limitar la posibilidad de una aplicación arbitraria. Es decir, tiene como finalidad común la reinstauración del orden constitucional.

El dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación y Planeación de Desarrollo Económico y Social, de la H. Cámara de Senadores, razonó de la siguiente manera, las modificaciones a la fracción I del artículo 115 constitucional: "Las Comisiones han considerado conveniente modificar el último de sus párrafos, en el que prevé la iniciativa, que la falta de alguno de los miembros en el desempeño de su cargo se resolverá sustituyéndolo por su suplente, lo que es indefectible, o bien convocando a elecciones en los términos de la ley. Es esta última parte la que estas comisiones han considerado conveniente suprimir, pues la falta de uno o varios que no constituya mayoría de los miembros del ayuntamiento, no debe forzar desde el orden constitucional federal, a la elección; basta que se haga una remisión a las disposiciones de las leyes locales, como lo propone el proyecto de estas comisiones".

En el Diario de los Debates del Senado quedó asentada la intervención del senador Madero González, quien al emitir su voto aprobatorio a las reformas propuestas expresó:

Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México. 1808-1971, Ed. Porrúa, pág. 703.

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CENTRO NACIONAL DE ESTUDIOS MUNICIPALES "Efectivamente, regular desde la más alta jerarquía constitucional la posible suspensión o declaración de inexistencia de los ayuntamientos, no es un atentado contra la vida política municipal ni contra su autonomía; es norma que da estabilidad a las comunas municipales, al impedir actos violatorios de la voluntad expresada de manera soberana en las urnas electorales".

Las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública de la H. Cámara de Diputados, estimaron válidos los razonamientos expuestos por el Senado y los hicieron propios, emitiendo por tanto su voto aprobatorio.

En el texto de este dictamen, los miembros de las Comisiones Unidas que lo formularon delimitaron el alcance del concepto "revocar", al definir: "Por cuanto revocar el mandato de sus miembros, debe entenderse esta facultad referida a aquellas personas que desempeñan un cargo por nombramiento o designación".

Se estimaría errónea esta delimitación del concepto, de entenderse referida a quienes son nombrados o designados por los cabildos, mas no así, si se trata de los miembros de los conceptos municipales, ya que aquéllos pueden ser removidos por quien los designó o nombró sin requerirse la intervención del Congreso.

La fracción I del artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, en sus dos últimos párrafos de la iniciativa y del texto vigente a partir de 1983, por ser los relativos al tema en desarrollo, podemos constatar que éstos no se encontraban previstos en la Constitución anterior, así como que el penúltimo párrafo de la iniciativa sufrió reformas a su paso por la Legislatura local.

En el Diario de los Debates de la Legislatura local se especificó que se suprimía el término de suspender ayuntamientos, en aras de una mejor claridad y para evitar términos equívocos. Se consideró que se puede suspender o revocar el mandato de alguno de los integrantes pero no así a todo un ayuntamiento, dado que sería inconcebible que los servicios que éste presta queden en suspenso mientras se da una resolución.

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La Ley Orgánica Municipal vigente hasta mayo de 1984 regulaba únicamente y en forma breve, el caso de desintegración de un ayuntamiento. Con la iniciativa de una nueva Ley Orgánica Municipal presentada por el Gobernador a la consideración de la H. "L" Legislatura del Estado en marzo de 1984, se plantean en forma adicional, el supuesto de la suspensión definitiva de ayuntamientos, así como la suspensión y revocación del mandato a algunos de los munícipes.

Esta iniciativa de Ley Orgánica Municipal fue retocada en varias de sus partes, siendo relevantes las siguientes: a) Se sustituye el concepto de ayuntamiento por el de cabildo al hablar de su suspensión y desintegración, así como cuando se hace referencia a sus integrantes.

En el dictamen de la Comisión de Estudios Legislativos, Puntos Constitucionales y Reglamentos del H. Congreso del Estado, se expresó que esta situación se hizo para aclarar la confusión que existe en la interpretación de ambos conceptos. Indica que se apoyaron para hacer esta diferenciación en el diccionario de la Legislación y Jurisprudencia de Joaquín Escriche, el cual señaló al ayuntamiento como "congreso o junta compuesta de la justicia o alcalde, regidores y demás individuos encargados de la administración o gobierno económico-político de cada pueblo"; y al cabildo como "el ayuntamiento que se compone de justicia y regidores".

El mismo dictamen agrega "que para normar el criterio seguido en la sustitución, en algunos casos, de ayuntamiento por cabildo, cabe señalar que el municipio puede constituirse pero no suspenderse, porque este concepto sólo es aplicable al ayuntamiento, entendido como entidad de gobierno, y cuando sufre algún problema en su funcionamiento. Por otra parte, la suspensión no puede aplicarse a la totalidad del ayuntamiento, entendido como gobierno municipal, sino a la porción involucrada, que es generalmente el cabildo". b) Se suprime, en el primer párrafo del artículo 25, el calificativo "definitivamente" a la acción de suspender a algún miembro del cabildo, en su cargo de elección popular. c) Se amplían los márgenes establecidos en el artículo 25, fracciones II y III, de 15 a 30 días y de 3 a 5 sesiones.

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d) Se adiciona al final de la fracción II del artículo 25 el concepto de "declarada por el cabildo", y al final de la fracción VII la frase "previa declaración de procedencia por parte del Congreso del Estado".

Por lo que se refiere a las modificaciones relacionadas en los incisos b), c) y d), se puntualiza en el Diario de los Debates, si bien se hace referencia a ellos, no se expresa razonamiento alguno que nos clarifique su procedencia. e) La remisión que se hace al final del artículo 25, para los casos de que la totalidad de los integrantes del ayuntamiento se encuentren en algunos de los supuestos de suspensión, se modifican los artículos 28 u 29. f) Se adiciona al artículo 26 la condición que para revocar el mandato a algún munícipe por sentencia judicial, sea forzosamente por delito doloso, con lo cual se procura guardar congruencia con las causales de suspensión contenidas en la fracción VII del artículo 25. g) Se suprime íntegramente el procedimiento que prevenía el artículo 28 de la iniciativa, remitiéndose a las leyes que rijan al poder legislativo.

De las modificaciones anotadas en los incisos e), f) y g), no obra en el dictamen ni en el Diario de los Debates de la H. Legislatura local, razonamiento alguno que las sustente o motive.

COMENTARIOS Del análisis comparativo de los textos constitucionales: federal y estatal, entre sí, y con la Ley Orgánica Municipal, por lo que se refiere a la materia de este trabajo, se resaltan las siguientes diferencias: 1. La Constitución Federal prevé el caso de suspensión de ayuntamientos, adicionalmente al supuesto de la declaración de su suspensión.

2. La Constitución del Estado tan sólo se refiere al caso de declarar la desintegración del ayuntamiento, con lo que se tiene, además, un cambio de conceptos.

3. La Ley Orgánica Municipal, no obstante la Constitución estatal, no atribuye facultades a la legislatura para suspender 16

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ayuntamientos, lo regula en sus artículos 2º, 24º, 28º, 29º y 30º, haciendo referencia particular a los cabildos y calificándola, en su artículo 24º, como definitiva a través de una declaración.

Esta falta de congruencia y relación entre los textos estudiados trae como consecuencia conclusiones que pueden resultar graves en la interpretación e implementación de las medidas que se pretenden regular. No tendría soporte en la Constitución del Estado la intervención que al respecto hace la ley de la materia.

Recordando la causa por la cual se suprimió del texto de la iniciativa de reformas a la Constitución local del Gobernador sobre suspensión de ayuntamientos, encontramos que en los debates del Congreso local, ésta se aprobó en aras de una mayor claridad para evitar términos equívocos. En su criterio era evidente que se puede suspender o revocar el mandato a alguno de los miembros del ayuntamiento, mas no así al ayuntamiento en su totalidad, puesto que sería inconcebible que los servicios municipales queden en suspenso mientras se resuelve el caso.

Estamos conscientes de que existe confusión en el manejo de los conceptos: municipio, ayuntamiento y cabildo. Frecuentemente se utilizan como sinónimos, incluso en diccionarios ya sean técnicos o de lenguaje. Sin embargo, existe una distinción clara y precisa entre municipio y ayuntamiento: "El municipio es la forma de organización política-administrativa que se establece en una circunscripción territorial para gobernar, y el ayuntamiento es el órgano colegiado que se erige como autoridad política y representa al municipio frente a los gobernados".11 Más difícil resulta tratar de distinguir la diferencia entre los vocablos ayuntamiento y cabildo, ya que usualmente encontramos definiciones generales como "ayuntamiento: corporación que administra el municipio",12 o "corporación pública que se integra por alcalde o presidente municipal y varios concejiles, con el objeto de Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo I, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1982, pág. 262.

12 García Pelayo, Ramón y Gross, Pequeño Larousse, Ediciones Larousse, México, D.F., 1980, Pág. 121.

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que administren los intereses del municipio",13 o bien como "cuerpo deliberante cuyas funciones de carácter consultivo y de decisión le permiten dictar acuerdos y resoluciones que debe ejercitar el presidente municipal a título de órgano ejecutivo".14 Por otro lado, encontramos que el vocablo "cabildo" cuando se le considera como sinónimo de ayuntamientos, se le define como: "Órgano colegiado que constituye hoy en día la autoridad política más importante del Municipio Libre",15 pero también se le utiliza para denominar a la junta celebrada por el ayuntamiento o también a la sala donde se efectúa dicha junta. Moisés Ochoa Campos, en su obra La Reforma Municipal, cita a Hevia Bolaños y precisa que "cabildo es ayuntamiento de personas señaladas para el gobierno de la República, como son justicia y regidores".16 Ya sea que se considere que el vocablo ayuntamiento se deriva del de cabildo, o viceversa; algo queda claro: ambos conceptos hacen referencia al cuerpo edilicio, electo popularmente, que administra y lleva la representación del municipio. El vocablo no incluye al sector que administra los servicios públicos, los cuales son responsabilidad del cuerpo edilicio.

El Diccionario de Legislación y Jurisprudencia de Joaquín Escriche marca una diferencia en relación a que el ayuntamiento se integra por "alcalde, regidores y demás individuos encargados de la administración o gobierno económico-político de cada pueblo", y el cabildo únicamente por justicia o alcalde y regidores. Es decir, por ayuntamiento podríamos entender a la corporación que administra al municipio, incluyendo las áreas operativas cuyos titulares son designados, tales como: tesorería, secretaría y oficialía mayores; mientras que por cabildo, sólo el cuerpo edilicio electo popularmente, que toma las decisiones que habrá de ejecutar el ayuntamiento en beneficio del municipio.

Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo I, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, p. 262.

14 Ídem.

15 Cit. en Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo II, pág. 13.

16 Ochoa Campos, Moisés, La Reforma Municipal, Ed. Porrúa, México, 1972.

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Si bien, esta diferencia conceptual no es del todo aceptable a la luz de su evolución y aplicación histórica y doctrinal, sí puede considerarse como punto de partida para clarificar los alcances de la disposición, pero para lograr tal cometido deberá mantenerse el criterio diferencian en todos los casos similares.

La suspensión de poderes es una medida con efectos preventivos y no constitutivos, por lo que no implica la desintegración del cabildo.

Los suplentes entrarían en funciones durante el período en que se resuelve la causa que originó la suspensión. De otra forma se estaría privando a los munícipes propietarios del derecho de ejercer el mandato que les fue conferido por elección popular y a los munícipes suplentes, se les quitaría el derecho a entrar en funciones por la ausencia de los propietarios. Ellos no pueden ser objeto de suspensión, pues no estaban en funciones, y se les hace extensiva la causal en que no incurrieron, lo que a todas luces es improcedente puesto que violaría la voluntad popular que eligió planillas con propietarios y suplentes.

Pareciera recomendable modificar la fracción I del artículo 36 de la Constitución estatal, a efecto de adicionársele como atribución del Congreso, el de suspender cabildos por cualquiera de las causas graves que las leyes prevengan.

En relación a la suspensión de cabildos, desde el enfoque de reglamentación de la Ley Orgánica Municipal, se pueden distinguir dos supuestos generales. El primero, cuando la suspensión se hace en un mismo procedimiento para todo el cuerpo edilicio y el segundo, cundo la suspensión se declara por cada munícipe y todos los integrantes del cabildo se encuentran en alguno de los supuestos previstos en el artículo 25.

En las dos hipótesis, corresponde al Congreso local intervenir para declarar, en el primer supuesto, la suspensión definitiva, y en el segundo, previos procedimientos individuales, la suspensión de cada munícipe; concediendo en ambos casos el derecho de audiencia y defensa de los afectados de conformidad con el procedimiento establecido en las leyes que rigen al Poder Legislativo.

En caso de suspensión de un cabildo, el Congreso designará un concejo municipal, formado por un número igual de regidores que

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debe tener ese municipio y sus integrantes tienen que reunir los requisitos establecidos en la Ley Electoral del Estado para ser regidor.

Este concepto tendrá la organización y funciones que corresponden a los ayuntamientos, y concluirán el período constitucional correspondiente al cabildo suspendido, salvo que, a juicio del Congreso, fuere necesario convocar a elecciones extraordinarias.

Cuando la declaración de suspensión de un cabildo se determine como definitiva, equivale, por sus efectos, a desintegrarlo; violando así el espíritu de las reformas a las constituciones federal y estatal, que procuran de una precisa reglamentación de los supuestos que ameriten el desconocimiento de los poderes municipales. Esta reglamentación evita la aplicación subjetiva y por ende arbitraria de esta trascendente medida. El artículo 24 deja abierta su aplicación a "cualquier otra causa grave" de las no contempladas en su artículo precedente.

Se sostiene que sus efectos son similares a los de una declaración de desintegración, porque el Congreso debe designar un concejo municipal que bien pudiera concluir el período constitucional o funcionar en tanto se convoca a elecciones extraordinarias.

En adición, resulta extraño que se mencione una suspensión definitiva, en tanto que el vocablo "suspensión" implica temporalidad; privar a alguien de su destino o ejercicio de derechos momentáneamente, con efectos meramente preventivos y no definitorios o constitutivos.

Es conveniente revisar el artículo 24 para que su contenido, con excepción de lo relativo a su funcionamiento irregular, se subsuma en la fracción III del artículo 23. Considerando como casual de desintegración no sólo la declaración de responsabilidad por la comisión de ilícitos, que está regulada como declaración de procedencia en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sino también los casos en que se dicte sentencia condenatoria en juicio político contra la mayoría de los propietarios y no se pueda integrar el cabildo aun con los suplentes, quedaría como única causal de suspensión de un cabildo, su funcionamiento irregular, con apoyo en el capítulo III del Título Segundo del ordenamiento legal que comento, cuando no sesionen por lo menos 20

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dos veces al mes. Esta suspensión no podría ser definitiva, sino tan sólo durante el período en que subsistan las circunstancias que impidan su funcionamiento regular, pues de otra forma se concebiría su aplicación con un afán sancionatorio y no preventivo de un vacío de poder.

Se justificaría esta subsunción en virtud de que lo previsto por el artículo 24 está considerado como causal de juicio político por los artículos 6 y 7 de la Ley de Responsabilidades antes mencionada.

Siguiendo esta línea de análisis, puede ser oportuno que las causales de suspensión de los munícipes, tipificadas en el artículo 25, sean revisadas a efecto de condensarlas, puesto que las fracciones I y VIII quedan enmarcadas en las causales de juicio político, y las fracciones V y VII en el supuesto de la declaración de procedencia; y la fracción IV engloba a las anteriores; siendo necesario, en el caso de esta última fracción, limitar su alcance a lo estipulado en los capítulos I y II del Título Segundo de la Ley Estatal de Responsabilidades referentes al juicio político y declaración de procedencia, ya que esta ley, además de los procedimientos señalados, regula otros de carácter administrativo, que no justifican que se declare la suspensión de un munícipe en el ejercicio de su mandato.

Se afirma que la fracción V del artículo 25 queda inmersa en el supuesto de la declaración de procedencia, porque el abuso de autoridad está tipificado como delito en el artículo 146 del Código Penal del Estado. Independientemente de eso, no procede que el cabildo declare que se ha configurado un delito, sino, en su caso, presente la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público, a efecto de que gestione ante la legislatura la declaración de procedencia respectiva.

Los términos en que están redactadas las fracciones I del artículo 36 de la Constitución local y IV del artículo 25 de la Ley Orgánica Municipal, plantean el problema de que para suspender provisionalmente a un munícipe por la instauración de juicio político o del procedimiento de declaración de procedencia, se deba, previo a la suspensión, otorgarle al encausado el derecho de audiencia y defensa. Este derecho se le otorga en la sustanciación de los otros dos procedimientos; lo que implica que el mismo Congreso conozca dos veces un mismo asunto, resolviendo sobre una suspensión preventiva 21

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y sancionando con la destitución o autorizando el conocimiento de un asunto penal a los jueces competentes.

Las fracciones II y III del multicitado artículo 25, prevén como causales de suspensión a algún munícipe, el que no esté cumpliendo debidamente con sus funciones, sea porque las haya abandonado por 30 días consecutivos o por no asistir continuamente a más de cinco sesiones de cabildo sin causa justificada. Estas prevenciones pudieran quedar derogadas, puesto que quedarían comprendidas en la misma fracción IV de este artículo, ya que al abandonar sus funciones o no asistir a las sesiones de cabildo, motivan trastornos en el funcionamiento normal de la institución, con lo que estaría encuadrado dentro de los supuestos de juicio político. No deberían considerarse estas fracciones como una sanción que aplicara el Congreso a los munícipes, pues lo que pretende la suspensión, al igual que la desintegración, es cubrir los vacíos de poder, por lo que quedarían suspendidos por la instauración del procedimiento mencionado y no como medida correctiva.

La remisión al artículo 28 que establece el último párrafo del artículo 25 se considera inexacta. El dispositivo mencionado no determina lo que ha de hacerse en caso de encontrarnos en la circunstancia de que la totalidad de los integrantes del cabildo estén suspendidos. El propósito de la norma es que se designe un concejo municipal como se contemplaba en la iniciativa del Gobernador que remitía al artículo 29.

Sería adecuado definir con toda claridad, que para que proceda la designación del concejo municipal, se debió convocar previamente a los suplentes que no hayan podido entrar en funciones.

Es comprensible la intención del legislador local, de suprimir del texto de la iniciativa de la Ley Orgánica Municipal, el procedimiento que regula su intervención en la declaración de suspensión y desintegración de cabildos y en la suspensión y revocación del mandato de los munícipes, puesto que resulta más adecuada su prevención en la Ley Reglamentaria del Poder Legislativo.

Del estudio de dicha Ley Reglamentaria, y no obstante la intención del legislador, se puede afirmar que no se ha dado cumplimiento a lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución 22

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Federal, ya que no existe en ella procedimiento específico relativo a la materia de esta ponencia, siendo que ésta fue la intención presidencial con la iniciativa de reforma.

Tomando en consideración que se pueda dar alguna causal de desintegración, suspensión o revocación de cabildos o del mandato de munícipes dentro del lapso en que se encuentra en receso la legislatura, es importante precisar que la diputación permanente no tiene facultades para declarar la procedencia en su caso, así como tampoco para convocar al Congreso a período extraordinario. Aunque tiene atribuciones, según la fracción III del artículo 25 de la Constitución local para convocar a sesiones extraordinarias, no lo puede hacer para dar a conocer estos asuntos. Además el artículo 63 de la Ley Reglamentaria del Poder Legislativo, prevé que las sesiones extraordinarias no podrán tener otro objeto que el conocer la aplicación de la Ley de Responsabilidades.

El Congreso, para poder intervenir en este caso, requiere que el Gobernador, en ejercicio de la atribución que le confiere la fracción XVI del artículo 35 de la Constitución del Estado, convoque a período extraordinario, lo que desvirtúa en cierta forma el espíritu de la reforma.

En relación al último párrafo del artículo 30, por lo que respecta a que el concejo municipal designado puede concluir el período constitucional, o bien estar en funciones hasta en tanto toma posesión el cabildo integrado por elecciones extraordinarias, se observa que este precepto no contempla el supuesto que deriva de la temporalidad de la suspensión de un cabildo o de la totalidad de los ediles, considerándose esto necesario por cuanto a que pudieren regresar a ejercer su mandato. Se deja abierta la atribución para que el Congreso decida convocar a elecciones extraordinarias o a que el concejo municipal designado termine con el período constitucional para el que fue electo el cabildo suspendido o desintegrado, lo que en sí pareciera excesivamente subjetivo.

Si bien el artículo 23 fracción V de la Constitución Política del Estado faculta al Congreso para "convocar a elecciones extraordinarias, cuando fuere necesario, y decidir conforme a sus atribuciones", se presume que la mención cuando fuere necesario, requiere de reglamentación, más aún si tenemos presente que el 23

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cuarto párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional determina que "si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán, entre los vecinos, a los concejos municipales que concluirán los períodos respectivos". De esto se deduce que lo sujeta a la ley y no lo deja al arbitrio de los legisladores.

Hay que resaltar que la Constitución Federal sólo prevé esta regulación para los casos de desaparición de ayuntamientos y no así por su suspensión, infiriéndose que esto se deriva de la temporalidad de esta última.

Algunas entidades federativas tienen contemplados los casos en que procede convocar a elección cuando se ha declarado la desaparición de un ayuntamiento, siendo el elemento determinante el tiempo de gestión transcurrido al momento de la declaración. Como ejemplos se enumeran los Estados de: Estado

Período transcurrido

Fundamento

Baja California Sur Campeche Chihuahua Hidalgo Morelos

2 años 2 año 6 meses 2 años 2 años

Art. 144 Const. Política Art. 54 XXXIII Const. Política Art. 64 XV, e) Const. Política Art. 137 Const. Política Art. 115 Const. Política

En Jalisco, al igual que en el resto del país, vivimos en un Estado de Derecho que brinda a la ciudadanía legalidad y por ende la seguridad jurídica que parte del autocontrol del poder público, de la procuración de Lajusticia y de evitar los vacíos de poder dando solución pronta, pero legítima, a los problemas que se presentan o puedan llegar a presentarse en el acontecer político, económico y social de nuestra nación.

El Estado de Derecho implica que partiendo de nuestra norma suprema se regulen en forma efectiva las relaciones jurídicas entre niveles de gobierno y particulares y requiere de la voluntad política de gobernantes y gobernados para respetar las normas.

La dinámica del Derecho surge del pueblo mismo, y es a través de las instituciones por él reconocidas, donde debe darse el cambio.

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El municipio se integra por pueblo, gobierno y territorio. Este último es tan sólo un ámbito espacial, el gobierno no es otra cosa que el mandatario del pueblo y que ejerce las atribuciones que éste le ha conferido a través de su representación en el Congreso. Es nuestra responsabilidad y para el beneficio de todos, la buena marcha de la administración municipal. Debemos participar en la vida y desarrollo de nuestra comuna aceptando obligaciones y haciendo valer nuestros derechos.

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LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LAS LEGISLATURAS LOCALES Manuel González Oropeza17 La diversidad de criterios en la desaparición de ayuntamientos y cabildos abre lagunas jurídicas que es imprescindible borrar en base al artículo 115 constitucional.

"La autonomía de los municipios es el primer paso en la vida práctica de la democracia",18 según lo aseveró en 1879 uno de los más agudos tratadistas de Derecho Constitucional, Juan N. Vázquez, quien fuera presidente de la Suprema Corte de Justicia y cuya obra sobre derecho público es pionera en el estudio jurídico de los municipios.

Esta autonomía sólo se entiende como un proceso de descentralización, pues la centralización contempla ciertos intereses generales sin vinculación con los regionales y, en caso de enfrentamiento, el gobierno central se sostenía con apoyo de la fuerza. Estas ideas fueron expuestas por el Gobernador de Tlaxcala, Miguel Lira y Ortega, quien en 1868 además de reformar la Constitución de su Estado para otorgarle al municipio la categoría de

Miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas y profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM. 18 Vázquez, Juan M., Curso de Derecho Público, Tip. Literaria México, 1879, pág. 197.

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poder político, escribió su obra, inédita hasta 1982, sobre el poder municipal.

Lira y Ortega entendió el poder municipal como "una justa libertad y una prudente independencia", que permita al municipio desechar el "pupilaje ruinoso"19 de los gobiernos estatales. Las ideas del Gobernador de Tlaxcala influyeron en el entonces naciente Estado de Hidalgo.

Este pupilaje fue ejercido al principio por el gobierno federal, el cual promovió el control de los ayuntamientos a través de la figura de los jefes políticos. Éstos provenían desde el artículo 324 de la Constitución de Cádiz y eran designados por el Rey para cuidar de la tranquilidad pública y de la ejecución de las leyes y órdenes del gobierno general. El jefe político llegaba a presidir sin voto el ayuntamiento.20 La obra de Vázquez, como legislación pre-constitucional, fundamenta el decreto del 26 de diciembre de 1914, que tendió a liberar al municipio de su vasallaje respecto a un gobierno central.

Con el artículo 115 de la Constitución de 1917 se da el paso decisivo para consagrar al Municipio Libre, cuyo ayuntamiento no estaría sujeto a autoridades intermedias, es decir, cuando se elimina la figura de los jefes políticos.

Sin embargo, el sistema de la Constitución vigente trasladó las funciones de control, que tenían las jefaturas políticas, a los poderes de los Estados. Actualmente, cinco Estados consagran en sus constituciones políticas, que los gobernadores son los superiores jerárquicos de las autoridades municipales y, desde 1861 hasta 1917, las constituciones de San Luis Potosí y Veracruz otorgaban la función al Gobernador de "presidir" los ayuntamientos,21 al estilo de las disposiciones reglamentarias de la Constitución gaditana. Ídem, pág. 55.

Rodríguez de San Miguel, Juan, Manual de Providencias EconómicoPolíticas para uso de los Habitantes del Distrito Federal, México, 1834, págs. 9 a 19.

21 González Oropeza, Manuel, "Desaparición de Ayuntamientos", en Estudios Jurídicos en Memoria de Roberto L. Mantilla Molina, Editorial Porrúa, 1984, págs.. 409 y 415.

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La autonomía política, independencia o libertad de los municipios se plantea fundamentalmente frente a los poderes de los Estados y no tanto con relación al gobierno federal. Por el momento, el grado de desarrollo de los municipios se circunscribe al autogobierno administrativo.22 Por ejemplo, el considerando segundo de la reforma del 22 de noviembre de 1978 a la Constitución de Chiapas, refrenda esta naturaleza autónoma cuando establece "que los ayuntamientos son, en esencia, el cuerpo administrador de cada municipio".

El municipio, así considerado, es administrado y no gobernado por un ayuntamiento de elección popular. La calificación de elecciones de los municipios, la legislación municipal y, en su caso, la suspensión y desaparición del ayuntamiento, es obra de la legislatura del Estado. Aunque se ha avanzado en la representación proporcional de los ayuntamientos, su autonomía política no parece haberse desarrollado a partir de 1917.23 1. Desde la reforma a la Constitución Federal de diciembre de 1982, por medio de la cual se uniformó el procedimiento para declarar la suspensión, desaparición o revocación de los ayuntamientos, correspondió a las legislaturas de los Estados, aparentemente piezas claves en todas estas medidas, regular a través de leyes orgánicas municipales todos los pormenores de esta reforma.

El primer punto por dilucidar es encontrar la justificación para separar las tres medidas que la Constitución Federal estableció. Pocas leyes orgánicas dieron definiciones y la mayoría trató, sin éxito, de enunciar causales para que procediera diferenciadamente la suspensión, la desaparición o la revocación de ayuntamientos; algunas de ellas aumentaron incluso las medidas de intervención como la inhabilitación (Baja California Sur, Campeche, Estado de México y Querétaro), desintegración (Jalisco), acción popular (Guerrero), desintegración (Jalisco), acción popular (Guerrero y Rendón Huerta, Teresita, Derecho Municipal, Jurídica tomo II, número 13, 1981, pág. 823.

23 Una reciente y acuciosa reseña de casos sobre problemas municipales se encuentra en: Municipios en conflicto (Coord. Carlos Martínez Assad), G.V. Editores-UNAM, 1985, 296 págs.

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Guanajuato) y la sustitución (Tlaxcala), todo lo cual da un panorama de siete procedimientos vagos para la remoción de parte o la totalidad de los integrantes de un ayuntamiento.

2. La denominada desaparición o desintegración de ayuntamientos (Jalisco) puede proceder, según las diversas leyes orgánicas municipales, por causas que contemplan el origen, desempeño, responsabilidad o renuncia de la mayoría o totalidad de los integrantes de un ayuntamiento.

La desaparición procede, en cuanto al origen, por declaratoria de nulidad de elecciones realizada a través de la legislatura correspondiente, o cuando los miembros electos no se presenten a desempeñar sus respectivos cargos. Por lo que respecta a la nulidad de elecciones, la desaparición del ayuntamiento constata el vacío de poder o acefalía que se deriva del hecho de declarar nulas las elecciones y no poder renovar las autoridades municipales; en cuanto a la no presentación para ocupar cargos concejiles, implica además, cuando no se justifica, la violación al artículo 36 fracción V de la Constitución Federal, por lo cual, los municipios omisos se harán acreedores a la suspensión de sus derechos o prerrogativas por un año, de acuerdo a lo prescrito por la fracción I del artículo 38 constitucional. Esta facultad igualmente compete a la legislatura del Estado respectivo.

Durante el desempeño de los cargos edilicios, la desaparición según las legislaciones orgánicas municipales, procede por los siguientes conceptos: a) Cuando surjan conflictos entre los miembros del ayuntamiento. Según la legislación de Baja California Sur y Campeche, un conflicto entre munícipes es suficiente para desaparecer al ayuntamiento, en lugar de que la Legislatura concilie y resuelva el conflicto. La solución aunque drástica tiene la virtud de ser efectiva; no obstante, va en detrimento del voto público. Si el conflicto se plantea entre un munícipe de representación proporcional y otro que no lo sea, como es lógico que suceda, la medida atenta no sólo contra el sufragio, sino que vulnera la incipiente representación minoritaria, que

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pueda presentarse en la vida democrática del municipio.

Habría que eliminar esta causal. b) Cuando se desintegre el cuerpo edilicio. Se entiende que esto sucede debido a un hecho que imposibilite la presencia de los munícipes, tanto propietarios como suplentes. c) Cuando no sea probable el ejercicio de sus funciones. Esta es una causal contenida en gran parte de las legislaciones estatales que merece ser suprimida, porque las legislaturas y los demás poderes están para garantizar al municipio el pacífico ejercicio de sus funciones y no para desaparecerlo cuando además de estar afectado por un problema doméstico, que pueda llegar a rebasar a las autoridades municipales, el gobierno estatal apoya indirectamente a los causantes del conflicto al sublimar sus efectos, al constituir la desaparición, que de hecho no ha acontecido. d) Cuando deje de funcionar normalmente el ayuntamiento. Esta causal de similar factura a la anterior, parece ser una fórmula genérica que permite incluir en ella todo tipo de acontecimientos. Precisamente por vaga debe precisarse o, en su defecto, eliminarse del catálogo de posibles desapariciones.

Asimismo, la desaparición opera como un mecanismo de responsabilidad ante el Estado y la Federación, fincado por la Legislatura del Estado. En estos supuestos, el órgano estatal es el encargado de aplicar la responsabilidad tanto en materia federal como propiamente estatal; esto obedece a que la desaparición de ayuntamientos es la que incluye la suspensión, es un procedimiento de responsabilidad política, según hemos mencionado en otro trabajo.24 Entre las causales de desaparición por responsabilidad se encuentran: a) Ante la falta absoluta de la mitad más uno de los integrantes del ayuntamiento durante un período consecutivo (quince días) sin justificación. Esto constituye un abandono del cargo 24

González Oropeza, op. últ. Cit., págs.. 419-420.

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público y, en consecuencia, procede la renovación, además de la suspensión de los derechos ciudadanos a que se refiere el artículo 38 fracción I de la Constitución Federal. b) Cuando el ayuntamiento desacata las legislaciones federales y estatales. Esta sanción constituye una excepción al artículo 120 constitucional, por lo que se refiere a la Legislación Federal, ya que según dicho precepto, son los gobernadores los encargados de publicar y hacer cumplir las leyes federales.

Sin embargo, tratándose de la desaparición de poderes en los ayuntamientos, el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 constitucional delega en las leyes reglamentarias del municipio las causas graves por las que procede esta medida en manos de la Legislatura y no del Gobernador. c) Cuando el ayuntamiento quebrante los principios del régimen federal. Esta causal resulta difícil de definir; sin embargo, todo lo concerniente al Pacto Federal y al federalismo cooperativo en sus vertientes deben ser considerados en esa causal por las autoridades municipales. d) Cuando medie la declaratoria de responsabilidad penal por la comisión de hechos ilícitos. En virtud de que las autoridades municipales no gozan de fuero, esta causal opera ante la presunción de responsabilidad penal de todos los funcionarios municipales, si se trata de declarar la desaparición total, o de una parte de ellos, si procede la suspensión.

La Constitución Federal prevé también los casos cuando se da una renuncia o falta absoluta de la mayoría de los integrantes del ayuntamiento; señala que entrarán los munícipes suplentes en funciones. Si por alguna causa no los hubiere, se convocará a elecciones para los puestos vacantes y, por último, si no fuera posible, la Legislatura declarará la desaparición y designará de entre los vecinos a los integrantes de los concejos municipales, los cuales concluirán el período respectivo.

Tratándose de renunciar parciales de alguno(s) de los miembros del ayuntamiento, no procede la desaparición, pero resulta adecuada la disposición de la Ley Orgánica de Coahuila. En ella se faculta al 31

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Gobernador para nombrar a los munícipes sustitutos, con base en una terna del propio ayuntamiento. Los munícipes así designados sólo cubrirán el período faltante. A la Legislatura le corresponde calificar la gravedad de las causas que motivaron las renuncias.

La confusión que generan los distintos nombres para etiquetar a las situaciones, así como la multiplicidad de causales y los diversos procedimientos, no cumplen con el espíritu de la reforma constitucional de 1983, que era precisamente el de uniformar. La Ley Municipal de Querétaro nos puede ilustrar este punto, ya que además de la desaparición de ayuntamientos, contempla la cualidad de haber munícipes inhábiles. Dicha inhabilitación puede operar por causales que en otras legislaciones corresponden a la desaparición, tales como: a) abandono de funciones durante treinta días consecutivos sin justificación; b) conflictos internos; c) se dicte sentencia definitiva e irrevocable en contra de munícipes por la comisión de delitos dolosos, y d) incapacidad física o legal, entre otros. Pero además, el legislador local estableció sospechosamente que estas causales operan de "pleno derecho" y que el "superior jerárquico", llamará al suplente.

Esta disposición contiene muchas aristas, ya que en la ley no se define la jerarquización entre el presidente municipal y los demás regidores y síndicos; mientras que en el panorama legislativo global, la única jerarquización explícita es la del Gobernador sobre los municipios, según el artículo 107 de la Cosntitución de Campeche, que establece que "los poderes del Estado son los únicos superiores jerárquicos de los municipios". De tal manera, la disposición de Querétaro al no especificar quién es el superior jerárquico, puede incluso interpretarse que se trata del Gobernador del Estado.

Debe considerarse que, según la Constitución Federal, sólo compete a la Legislatura la declaratoria de desaparición, por lo que son inconstitucionales las disposiciones legales, que encomiendan también a la Diputación Permanente esta facultad declarativa, como sucede en Campeche, o aquellas que evadiendo la clara disposición del artículo 115 constitucional, otorgan al Gobernador la facultad de designar concejos municipales provisionales, como se establece en la Ley Municipal de Guerrero.

En lugar de contravenir a la Constitución Federal, las leyes municipales debieran seguir el ejemplo de la Ley de Colima, que 32

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marca el procedimiento para cumplir con el requisito de previa audiencia antes de proceder a la declaratoria de desaparición. Dicha ley previene que el Congreso local nombrará una comisión para que estudie los hechos y a los cinco días rinda un informe ante el pleno de la legislatura, la cual dictará resolución sobre la desaparición en los ocho días siguientes.

3. Por su parte, la suspensión opera sobre los ayuntamientos con mayor flexibilidad que la desaparición. La suspensión puede afectar la totalidad o parte de los integrantes del ayuntamiento, lo que la hace una medida versátil. No obstante, en cuanto a la suspensión total ha resultado difícil deslindarla de la desaparición y en las leyes orgánicas municipales, existe gran confusión entre las causales de ambas figuras, llegando al grado que en un Estado como Tabasco la desaparición y la suspensión total proceden por las mismas causales, haciéndose expreso así en la propia ley.

La diferencia entre desaparición y suspensión realmente cobra relevancia cuando sólo afecta a alguno(s) de los integrantes del ayuntamiento y cuando resulta ser una suspensión provisional.

Desafortunadamente ninguna ley orgánica vigente hace mención a la figura de la suspensión provisional que fuera consagrada en las constituciones estatales del siglo pasado y dan a entender en consecuencia, que la suspensión de munícipes es definitiva.

Convendría explorar en el futuro las ventajas de la suspensión provisional del cargo a algún munícipe como sanción por alguna falta leve.

La gravedad de la falta resulta todavía un punto sobre el que el legislador local necesita regular, ya que entre las causales de suspensión se encuentran lo mismo faltas leves, como la inasistencia a sesiones, faltas graves, desacato a las constituciones; ambas tasadas con la misma sanción: la suspensión del munícipe.

Del examen de las leyes orgánicas surgen muchos puntos de coincidencia entre las causales de desaparición y suspensión, sobre todo en aquellas que se generan durante el desempeño de las funciones y en las que resultan de la responsabilidad. La suspensión procede en los mismos casos de desaparición por lo que, en este supuesto, la suspensión debe entenderse que sólo afecta a parte del ayuntamiento, ya que si fuera total procedería la desaparición. Sin 33

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embargo, pocas leyes hacen esta diferencia entre suspensión total y parcial; distinción necesaria para deslindar la suspensión de la desaparición. Sólo Chiapas, Tamaulipas y Tlaxcala efectúan esta división, la que sería recomendable hacer extensiva a todas las demás leyes municipales.

Las siguientes causales son comunes a la suspensión y a la desaparición: a) Abandono de funciones en un período específico sin causa justificada. b) Imposibilidad física o legal para desempeñar las funciones. En Tlaxcala se especifica que debe ser mayor de tres meses, lo que da un margen para aquellos casos en los que exista imposibilidad para atender las funciones concejiles. c) Auto de formal prisión por delito doloso. En Colima se agrega que será causal equiparable a ésta, la suspensión de pagos del munícipe, lo cual al hacerlo insolvente podría presumirse su disponibilidad para allegarse fraudulentamente de fondos públicos. Aunque esta es una medida preventiva, resulta trascendente la sanción de suspender en los cargos a los munícipes insolventes, ya que resulta una pérdida parcial de los derechos políticos, lo cual, constitucionalmente, no está previsto. d) Quebrantamiento del sistema federal. e) Surgimiento de conflicto interno entre los munícipes. Ya se efectuó la crítica de esta causal. f) Omisión reiterada en el desempeño de las funciones. g) Infracción a las constituciones y legislaciones tanto federal como local.

Por otra parte, las leyes consideran otras causales para la suspensión de ayuntamientos que podrían considerarse como exclusivas. Dichas causales son las siguientes: a) Inasistencia a tres o cinco sesiones sin causa justificada. Las leyes no puntualizan si tienen que ser consecutivas y, en cambio, la de Chiapas especifica que las ausencias deben darse en un período de treinta días.

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b) Abuso de autoridad en perjuicio de la comunidad del municipio. El abuso de autoridad puede configurarse mediante actos como infracciones a la aplicación de las leyes y reglamentos, exceso de discrecionalidad cuando las normas no lo permitan o usurpación de funciones (como se designa en la ley de Tamaulipas). Esta causal puede operar igualmente como responsabilidad penal. En todos los casos, la suspensión que es una sanción política no obstruye ni sustituye al abuso de autoridad como delito, ya que los criterios para juzgar uno y otro pueden variar por los órganos decisorios: sea la legislatura para la suspensión o sean los tribunales penales competentes para el abuso como delito. c) Manejo indebido de fondos y recursos municipales. Esta causal incluida en la ley de Tabasco, también requiere de distinción entre su carácter de causal de suspensión y de delito. La calificación de "indebido" por la legislatura para efectos de la suspensión puede ser sólo falta de probidad, como la distracción de los recursos materiales del municipio, en el arreglo, mantenimiento o construcción de bienes patrimoniales, propiedad de los munícipes. La gravedad de este manejo indebido puede llegar a constituir un delito. Las figuras de los dos últimos incisos no son excluyentes entre suspensión y responsabilidad penal, ya que pueden operar ambas sanciones, aplicadas y sustanciadas por órganos, procedimientos y criterios distintos. d) Violaciones graves y sistemáticas a los presupuestos, planes o programas. Tamaulipas incluye novedosas causales de suspensión de ayuntamientos que tienden a fortalecer la Unión Federal y a otorgar obligatoriedad y coacción a las nuevas relaciones entre federación-municipios y estadosmunicipios. e) Violaciones graves y sistemáticas a las garantías de los gobernados. Esta causal es realmente encomiable. De ser efectivo sería uno de los mecanismos eficaces para la protección de los derechos humanos en nuestro país. f) Observar conductas que alteren el orden público y la paz social.

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g) Violaciones graves e intencionadas a los convenios de coordinación.

4. La llamada revocación es otro aspecto interesante que, aunque de origen anglosajón, la legislación estatal le asigna causales de igual contenido a la desaparición y a la suspensión, contribuyendo así a la confusión de objetivos entre estas figuras y a su diversidad. Una vez más conviene reiterar que el objetivo de la reforma constitucional al artículo 115 realizada en 1983 fue el de uniformar los mecanismos de desaparición, suspensión o revocación.

Algunos ejemplos de causas para revocar los mandatos concejiles nos servirán para identificar conceptos ya vistos con anterioridad: a) b) c) d) e) f)

Ataque a las instituciones democráticas y forma de gobierno.

Violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales.

Infracción a la Constitución y las leyes.

Violaciones sistemáticas y graves a los planes y programas.

Cuando se dicte sentencia por delito.

Abandono de funciones sin causa justificada.

No obstante, además de estas repeticiones, existen causales novedosas que podrían considerarse como propias y exclusivas de la revocación. Colima establece en la ley sobre la materia que cuando el legislativo detecte que los integrantes del cuerpo edilicio no reúnan los requisitos que la ley exige para su cargo, operaría la revocación del mismo. Guanajuato señala el ataque al sufragio como ilícito, como suficiente para revocar el mandato del munícipe culpable y Tlaxcala, consagra fórmulas de sensibilidad en la relación con la comunidad, ya que establece la revocación cuando los munícipes actúen manifiestamente contra los criterios de la comunidad, en caso de que dichos criterios sean legítimos y que efectivamente sean mayoritarios.

Asimismo, Tlaxcala establece la revocación para el caso en el que la mayoría de los ciudadanos soliciten la revocación del ayuntamiento o protesten sistemáticamente contra las autoridades municipales.

Este último procedimiento, exclusivo de Tlaxcala, se adecua a los lineamientos más clásicos de la revocación que implica una acción popular en contra de los munícipes.

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Sin embargo, este supuesto no es el único que prevé el ejercicio de la acción popular, ya que por lo menos otros tres Estados lo contemplan, aunque ligado a causales determinadas. Durango sólo prevé la acción popular para denunciar la malversación de fondos municipales; Guerrero lo hace para la misma malversación y además, para denunciar los delitos oficiales. Guanajuato abre la posibilidad popular de acción para todos los supuestos de desaparición, suspensión y revocación. La disposición de Guanajuato es completa ya que además vincula a la legislatura, para que en un plazo de tres días decida la procedencia de la acción popular ejercitada.

5. La soberanía relativa de las entidades federativas se ha definido históricamente como la facultad para gobernarse a sí mismas, sin depender del gobierno central. De esta manera, la teoría de la co-soberanía de Alexis de Tocqueville, que explica el sistema federal, ha sido viable en México gracias al reconocimiento de los Estados como entidades autárquicas; el municipio, por su parte, es el gran desconocido en este aspecto. Sólo la Federación y los Estados, de los tres órganos de gobierno, gozan del clásico principio de la división de poderes.

Pero algo sucede con el municipio pues, en realidad, difícilmente se puede equiparar a la autonomía de los Estados; así como también con los Estados que difícilmente pueden contar con el poder de la Federación. ¿Cómo han actuado las legislaturas de los Estados con relación a los municipios? Mejor dicho, ¿cuál ha sido la posición de los gobernadores, verdaderos promotores de las figuras de desaparición, suspensión y revocación? Para responder estas preguntas se ha preparado un cuadro que reúne las principales actividades de desaparición y suspensión en los municipios mexicanos.

Del cuadro se desprende que en el período de 1977 a 1983 se efectuaron cerca de ochenta casos de suspensión, desaparición y revocación de poderes municipales; siendo Chiapas y Veracruz, los lugares más prominentes en cuanto a la intervención de las legislaturas y gobernadores en la vida municipal, ya que en el primero hubo 33 intervenciones y en el segundo se computaron 27, lo que hace el 75 por ciento de todas las declaratorias.

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La causal más recurrida consiste en las licencias indefinidas, sea por motivos personales o para mantener el orden público, que son calificadas por la legislatura como renuncias.

No hay mayores precisiones que permitan apreciar la gravedad de los motivos de dichas licencias y que, por mandato constitucional, se requieren calificar; de lo contrario esta causal se convierte en el mecanismo favorito y más sencillo para resolver las controversias entre el ayuntamiento y el gobierno federal.

En Veracruz, por ejemplo, se ha acostumbrado no expresar en el derecho la fundamentación de la medida de desaparición o suspensión de una congregación o de un municipio, contrastando así con otros decretos y resoluciones que cuentan con la expresión de antecedentes, fundamentación y motivación necesarios como las resoluciones agrarias. Una resolución agraria no es de mayor trascendencia para un núcleo de población como cualquier decreto afectando la situación de las autoridades municipales.

En otros casos, las autoridades municipales deciden tomar "licencias para separarse del cargo", entiéndase renuncias, en virtud de los trastornos que perturban a la comunidad y "para dejar en aptitud al ejecutivo de tomar las medidas que considere pertinentes, con la finalidad de mantener la paz social y la seguridad jurídica en dicho municipio", tal como ocurrió con la suspensión total del ayuntamiento de Reynosa, en 1978.

Los anteriores ejemplos se insertan en la misma tónica de sumisión y pasividad del municipio frente al Gobernador, en una cadena de verticalidad en las líneas de mando desde el Presidente de la República hasta los agentes municipales en las congregaciones. Sin embargo, "la autonomía de los municipios es el primer paso en la vida práctica de la democracia".

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PROCESO PARA LA REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO Rubén Geraldo Venegas25 Es fundamental garantizar la autonomía política de los ayuntamientos, mediante la declaratoria expresa de las causas que puedan dar lugar a la remoción de las autoridades municipales.

Uno de los problemas que enfrenta la autonomía municipal en su devenir histórico es establecer mecanismos y situaciones graves en donde el ayuntamiento en pleno, o alguna de sus partes, tenga que desaparecer o suspenderse. El reformado artículo 115 constitucional da lineamientos para cumplir con tal ordenamiento.

En el presente artículo haremos algunas consideraciones referentes a los procedimientos para la desaparición y suspensión de autoridades municipales. En especial, la forma como se da este proceso en el Estado de Baja California.

En el caso de la desintegración total o parcial de los ayuntamientos, los constituyentes no previeron una mecánica para sustituirlos o complementarlos.

Licenciado por la Escuela de Derecho de la Universidad Autónoma de Baja California (Mexicali).

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Esta omisión constitucional dio pie a ambigüedades en las legislaciones locales, algunas francamente antidemocráticas. Con fundamento en ellas, algunos gobernadores o legislaturas pudieron burlar la voluntad popular, destituyendo a los ayuntamientos y relegando a los ediles suplentes.

Esta clase de decisiones basadas en una errónea visión de política de partido sujetó aun más al Municipio Libre; pues éste, además de tener una economía raquítica, se vio amenazado, bajo la sombra del Ejecutivo o del Congreso local, por la vía de la supresión o disolución del ayuntamiento.

Antecedentes Si por razones fundamentalmente económicas se observa la dependencia de los municipios hacia los poderes estatales y federales, jurídicamente, la mayoría de las constituciones locales han sujetado al Municipio Libre.

Se señala como uno de los elementos esenciales para que se fundamente la descentralización, que los órganos municipales estén libres de relación jerárquico. No hay intermediarios entre municipios y Estado.

Desde sus orígenes la Constitución Federal estableció como principio: el Municipio Libre. La prohibición que contiene el texto y que todavía está vigente, de que existan autoridades intermedias entre el Municipio y el Estado, tiende a evitar la creación de las prefecturas, de funesta memoria en nuestra historia sobre todo en la época porfiriana en que dichas instituciones se utilizaron con fines de control político.

El texto constitucional no retrocede en esta parte, pero sí permite la coordinación entre municipios, que en el momento actual es indispensable para la prestación de determinados servicios.

En veintitrés constituciones estatales se asentaba que la legislatura local o los gobernadores están facultados para amonestar, remover o desconocer a los miembros del ayuntamiento o a su totalidad así como para designar autoridades sustitutas. En diez casos se determina que los poderes del Estado son superiores jerárquicos de

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los ayuntamientos o de los presidentes municipales. Normas que atentan contra la libertad municipal.

Por ejemplo, la Constitución del Estado de Michoacán señala en su artículo sexto: "El Gobernador del Estado es el superior jerárquico de las autoridades municipales en el orden jurídico administrativo general, para la observancia, ejecución y cumplimiento de todas las leyes, acuerdos y reglamentos que se relacionen con el orden general".26 La Ley Fundamental del Estado de Hidalgo decía en su artículo sexto: "Cuando se haya interrumpido el orden constitucional o exista contienda entre los poderes de algún municipio, podrá el gobernador considerar desaparecido el ayuntamiento y proceder al nombramiento de una junta".27 La Ley Fundamental de San Luis Potosí definía: "El ejecutivo del Estado podrá declarar legalmente disuelto cualquier ayuntamiento que por actos negativos debidamente comprobados, pongan en estado de rebelión contra el gobierno a las instituciones estatales o cuando por actos negativos se compruebe que dentro del propio ayuntamiento existen circunstancias que lo imposibiliten para el desarrollo normal de sus funciones".28 La Constitución de Yucatán realizaba la misma situación de revocación de mandato por medio del cual pueden ser depuestos los ayuntamientos por el Congreso local: Artículo 30. "Son atribuciones del Congreso: ...............

XLVI.- Revocar el mandato conferido al Gobernador del Estado, a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, a los diputados y presidentes y a los concejales de los ayuntamientos. Esta facultad será enteramente libre a juicio del Congreso y a mayoría de votos, excepto cuando se trate del Gobernador y los diputados, en cuyos casos será necesaria la determinación del 65 por ciento de los electores, Gamas Torruco, José, Federalismo y Municipalismo, en José Fco. Ruiz Masieu: et al, Nuevo Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, México, 1983, pág. 622.

27 Ídem.

28 Ídem.

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comunicada al Congreso y aprobada por el voto unánime de la Legislatura cuando se trata de Gobernador y de las dos terceras partes para el caso de los diputados".29 Estas normas que proliferaron en las constituciones estatales llaman la atención no sólo por el control político que se entregaba a los gobiernos estatales, sino por la amplitud concedida a los órganos centrales, para apreciar sustantivamente causas que motivan una medida tan drástica en contra del municipio.

Además contenían una clara violación al municipio, donde toda responsabilidad oficial ameritaba un juicio en el que se garantizaran las formalidades del procedimiento.

Como se comprueba en este tipo de ordenamientos, los ayuntamientos quedan prácticamente sujetos al criterio de los diputados en unos casos, y en otros, al Gobernador del Estado. De esta manera se viola la autonomía del municipio, ya que los gobiernos estatales tienen en su poder un medio de control efectivo en contra de los presidentes municipales y regidores.

Además, mediante este tipo de ordenamientos se amenaza e interrumpe la personalidad jurídica del municipio. Ante la amenaza de la disolución o desaparición del ayuntamiento, éste no se enfrenta a los poderes Legislativo y Ejecutivo, para exigir lo que muchas veces en derecho le corresponde.

En contraposición a estos absurdos criterios, la Ley Orgánica del Estado de Chihuahua expresaba en su artículo octavo: "Los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, no podrán en ningún caso, declarar disueltos a los ayuntamientos instalados e integrados constitucionalmente, ni suspender en el ejercicio de sus funciones, debiendo concretarse en caso de faltas o responsabilidades a consignarlos a las autoridades competentes". 30

Serie de Leyes del Estado de Yucatán, Colección de Legislaciones Mexicanas, Ed. Cajica, S.A. 30 Serie de Leyes del Estado de Chihuahua, Colección de Legislaciones Mexicanas, Ed. Cajica, S.A. 29

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En el Estado de Baja California, la Constitución y la Ley Orgánica Municipal no quedan exentas de este tipo de violaciones al principio de autonomía municipal que nuestra Constitución Federal ampara.

Son inconcebibles los extremos de la Ley Orgánica Municipal, expedida por el Congreso del Estado de Baja California, con fecha 29 de diciembre de 1953 e inexplicablemente vigente, en cuyo artículo 5º se especifica: "El Gobernador del Estado es el superior jerárquico de las autoridades municipales en el orden político-administrativo federal para la observancia, ejecución y cumplimiento de todas las leyes, decretos, acuerdos y reglamentos que se relacionan con el orden general.

"Será causa de responsabilidad para dichas autoridades la falta de cumplimiento de las órdenes que reciban de los poderes del Estado y de la Federación, siempre que éstas hayan sido dictadas dentro de sus atribuciones y legalmente fundadas y motivadas".

Ocho Campos comenta que esta clase de disposiciones lesiona a fondo la libertad municipal, pues "la autonomía de los municipios en su propia esfera no admite más control y autoridad que la de sus cabildos".31 También lamenta que en la Constitución del Estado, se establece una cláusula de revocación, por la que los ayuntamientos pueden ser depuestos por el criterio del ejecutivo estatal, autorizándolo la legislatura local como lo señala el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Baja California.

Artículo 84. "Procederá la desaparición de concejos municipales por el Congreso, a propuesta del Gobernador del Estado, cuando fuere declarada la nulidad de las elecciones de los ayuntamientos o las mismas no estuvieren hechas y declaradas; o sus integrantes, propietarios y suplentes, renunciaren colectivamente, faltaren en su totalidad o no se presentaren al iniciarse un período constitucional.

"Los concejos municipales podrán ser provisionales o sustitutos, según lo disponga la Ley Orgánica Municipal, la que determinará su

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Ochoa Campos, Moisés, La Reforma Municipal, pág. 377.

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integración con el mismo número de miembros previstos para los ayuntamientos y los casos en que proceda la elección.

"La designación de munícipes procederá cuando renuncien o falten uno o varios de ellos, propietarios o suplentes, o no se presentaren en igual número al iniciarse el ejercicio de un período constitucional. Los munícipes serán nombrados en los mismos términos que dispone este artículo para los concejos municipales".

La renuncia de los miembros de los ayuntamientos sólo procederá si se funda en una causa grave.

Los miembros integrantes de los concejos municipales y los munícipes que se designen conforme a este artículo, deberán reunir los requisitos exigidos por la Constitución estatal, para la elección de los miembros de los ayuntamientos y tendrán las facultades y obligaciones que las leyes otorgan a dichos ayuntamientos.

Las personas integrantes de los concejos municipales o los munícipes designados de acuerdo al artículo en cuestión no podrán ser miembros de los ayuntamientos para el período inmediato.

Todo miembro de un ayuntamiento, concejo municipal o munícipe, electo o designado, conforme a lo que dispone el capítulo único del título sexto de esta Constitución, cesará en su cargo, al concluir su período.

Al respecto, el licenciado Roberto Morales Grajales, comenta: "Si como hemos visto, el artículo 76 de esta Constitución señala que el gobierno de los municipios se ejercerá por los ayuntamientos que radicarán en las cabeceras municipales y el 77 ordena que esos ayuntamientos se compondrán de munícipes nombrados en elección popular directa sin que exista autoridad intermedia entre esos organismos y el gobierno del Estado, es clara la disposición contraria de este artículo y como la independencia política de los ayuntamientos, en los términos señalados al comentar el citado artículo 77, es por mandato de la Constitución General de la República, resulta entonces que el artículo que comentamos es inconstitucional".32 Morales Grajales, Roberto, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, Editada por el Colegio de Abogados, Mexicali, A.C. 32

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El artículo 28 de la Ley Orgánica Municipal explica en forma más detallada la integración de los concejos municipales.

La Constitución Política y la Ley Orgánica Municipal de Baja California fueron reformadas en el año de 1968, para introducir la institución de los consejos municipales.

Es interesante indagar las fuentes reales que dieron lugar a esa reforma. Somos de la idea de que las reformas a cualquier ordenamiento jurídico, deben meditarse de una manera extensa, tratar de avizorar, aunque muchas veces esto sea imposible, las consecuencias en el futuro. Una reforma a un ordenamiento jurídico base, como es la Constitución de un Estado, debe responder a necesidades estrictamente sociales.

Cuando la reforma jurídica se realiza pensando en un hombre, por idóneo que éste sea, o para tratar de salvar una situación concreta del momento, se traicionan los principios fundamentales de una constitución y en vez de dar un cimiento sólido, deposita un germen que puede acabar con ella.

"En el año de 1968 se escribió una página importante en la historia política de Baja California. Se realizaba la campaña política para presidente municipal de Mexicali. Postulado como candidato por el PRI se encontraba Gilberto Rodríguez González y por el PAN Norberto Corella Gil Samaniego.

El día de las elecciones en Tijuana se registraron cierta clase de hechos que dieron al traste con el acto cívico electoral y que orillaron a las autoridades superiores a anular las elecciones el mismo día que se celebraron.

Hubo presiones de todos lados para que también las elecciones celebradas en Mexicali se anularan. No obstante, la computadora del Comité Municipal Electoral de Mexicali, bajo la presidencia del licenciado José Partida Guerrero, emitió su fallo y decretó que Gilberto Rodríguez González era el candidato triunfante y en esa virtud, se le entregó a él y a los miembros de su planilla la constancia de mayoría de votos y por ende la de presidente municipal electo de Mexicali para encabezar el sexto ayuntamiento.

Vinieron las presiones y comisiones fueron a México, hasta que el fallo que nada tuvo de salomónico y sí mucho en conformar, [sic] anularon también las votaciones celebradas el primer domingo de 45

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julio de 1968, en Mexicali, para dejar sin autoridades electas a las dos grandes ciudades de Baja California: Tijuana y Mexicali".33 Así, para resolver una situación concreta, el Ejecutivo estatal por medio del decreto número 135 que reformó el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Baja California, emitido por la V Legislatura y publicado en el periódico oficial del 30 de junio de 1968, estableció la facultad del Congreso de instalar concejos municipales a propuesta del Gobernador del Estado.

También se reformó el artículo 11 de la Ley Orgánica Municipal, para quedar como sigue: "Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular o por un concejo municipal, conforme a lo prescrito por el capítulo único del título VI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California y por esta Ley".

Los artículos 11 y 28 se reformaron por el decreto número 8 de fecha 22 de octubre de 1968, publicado en el periódico oficial del 25 de octubre del mismo año.

En ese año se instalaron por primera vez concejos municipales en Baja California.

Las causas graves La fracción I del artículo 115 constitucional establece que sólo por "causas graves" el Congreso local podrá decretar el desconocimiento de los poderes municipales, o de los miembros del ayuntamiento, y que dichas causas estarán precisadas en la ley local.

Se utiliza la expresión "causas graves" para dar a entender que su realización, sea acto u omisión, dará por resultado la aplicación al ayuntamiento de las hipótesis de desaparición o suspensión y en los miembros en particular las de suspensión o revocación del mandato.

En la expresión de motivos de las reformas y adiciones al artículo 115 constitucional se pretendió inducir a las entidades federativas, Padilla Aceves, Roberto, "Radiografía de la Historia", Editado por el X Ayuntamiento de Mexicali, pág. 95.

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para que en sus constituciones locales y leyes relativas señalen con toda precisión cuáles deben ser las causas graves.

La razón por la cual deben señalarse con precisión las causas graves que ameriten la declaratoria de suspensión por parte del Congreso local, es evitar criterios subjetivos en la valoración de la gravedad de la causa y en el desconocimiento del ayuntamiento o de los munícipes, en caso de acciones punibles.

La Ley Orgánica Municipal del Estado de Baja California no hace mención de las causas graves que puedan dar lugar a la desaparición, suspensión de ayuntamientos o revocación del mandato de los munícipes, pues no ha sido reglamentada la reforma en este aspecto.

Las causas graves que se prevén son de carácter político; a las que podríamos llamarle causas o faltas "abiertas" que no corresponden a los dogmas del derecho penal.

"Estas se caracterizan por una ambigüedad notoria y que se justifica en razón de que como expresamos anteriormente, la confianza no tiene grados y es necesario contar con esa ambigüedad para ejercitar una acción de tipo político".34 Realizaremos ahora una exposición de las causas que prevé el texto constitucional.

Desaparición de los Ayuntamientos Hemos expresado que la declaración de desaparición de ayuntamientos por parte del Congreso local es un acto que reviste el carácter de resolución declarativa, pues sólo se constata una situación de hecho.

Por lo consiguiente, las causas de desaparición deben referirse a situaciones de hecho, que impidan la marcha normal del ayuntamiento en el cumplimiento de sus funciones.

Las causas podrían ser las siguientes: I. "Falta absoluta o de la mayoría de los integrantes de un ayuntamiento".

Es claro que la falta de todos o de la mayoría de los miembros del ayuntamiento imposibilita cumplir las funciones esenciales en el 34

Derechos del Pueblo Mexicano, XLVI Legislatura, Tomo V, pág. 465.

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municipio y el Congreso local debe aplicar la hipótesis de la desaparición.

La falta —únicamente— de titulares o suplentes no puede configurar la desaparición del ayuntamiento, pues a pesar de la ausencia de uno u otros, puede desempeñar sus funciones.

En este error incurre la Ley Orgánica Municipal de Baja California, pues en su artículo 28 fracción I, inciso a) establece como causa de procedencia para la desaparición de concejos municipales la siguiente: "Fuere declarada la nulidad de las elecciones o fueren declarados suspendidos o desaparecidos los ayuntamientos, o sus integrantes, propietarios o suplentes, renunciaren colectivamente o faltaren en su totalidad".

Al no obtenerse el quórum necesario el ayuntamiento está imposibilitado para sesionar y tomar las decisiones sobre el gobierno del municipio.

Una de las causas del abandono de responsabilidades, es la poca retribución económica que reciben los miembros del ayuntamiento, el cual cuenta con un pobre presupuesto, que en más de las ocasiones sólo alcanza para sobrevivir.

Basta como corolario a este comentario, el contenido de una nota aparecida en el periódico unomásuno, del día 31 de diciembre de 1977: "Oaxaca, Oax., 30 de diciembre. Huir del poder no es razón, es la esperanza, por eso, 50 alcaldes electos de esta entidad fracturada, pulverizada en 570 municipios permanecen encarcelados para obligarlos mañana a asumir el cargo; veinte más consiguieron el amparo del Poder Judicial para no ser presidentes municipales y otros 50 huyeron del Estado, con el mismo propósito: no ser autoridad del lugar".

Y es que ser alcalde de esos municipios (más de 100 incomunicados y con un presupuesto de menos de un peso diario) puede significar el divorcio del presidente municipal y su esposa, porque durante tres años no podrá explotar sus tierras ni llevar dinero a su familia. Allí no 48

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hay deseo de gobernar como en otros municipios (Naucalpan, Monterrey, Guadalajara…) El secretario general del gobierno de Oaxaca, Carrera Rayón, explica lo anterior y agrega: "La aprehensión de los alcaldes electos es la única manera de hacerlos cumplir con su obligación moral de gobernar. Es muy difícil la situación que afrontarán pero no podemos dejar sin gobierno a los municipios…".35 II. "Cuando se suscite entre los integrantes de un ayuntamiento o entre éste y la comunidad algún conflicto que imposibilite el cumplimiento de los fines del mismo, o el ejercicio de sus funciones".

Esta causal de desaparición reviste dos situaciones: la primera, la existencia de conflictos internos entre los miembros de un ayuntamiento que impide el cumplimiento normal de sus fines o el ejercicio de sus funciones.

Estas causas revisten un delicado cariz político, por lo que el Congreso local debe observarlas cuidadosamente, pues muchas veces será mejor suspender o revocar a miembros en lo particular que desaparecer un ayuntamiento.

La segunda situación se refiere al conflicto entre los habitantes del municipio y el ayuntamiento. Puede llegar a ocurrir que la mayoría de los habitantes de un municipio se encuentren en conflicto con el ayuntamiento respectivo, por ineficiencia o por la toma de decisiones que provoquen el reproche de la comunidad municipal.

Ocurre muchas veces en estas situaciones que la comunidad adopta una actitud que se ha llamado "resistencia civil"; o sea que la ciudadanía se niega a cumplir cualesquiera de las órdenes u obligaciones que emanen de la autoridad municipal.

El Congreso local debe constatar que efectivamente es la mayoría de habitantes la que se encuentra en conflicto con el ayuntamiento y que, en consecuencia, se haga imposible el cumplimiento de los fines del mismo, o el ejercicio de sus funciones.

En estas situaciones es aconsejable que se incorpore una participación más extensa de la ciudadanía; ya sea, por un Coria Cabrera, Alejandro, "Algunas consideraciones sobre la teoría y praxis del régimen municipal", en 30 años de Gobierno Municipal, pág. 39.

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referéndum o una auscultación por parte del órgano legislativo u otros mecanismos de participación ciudadana.

III, "Cuando exista alguna situación interna que impida el ejercicio de las funciones del ayuntamiento conforme al orden constitucional federal o local".

Se otorga la facultad al Congreso para que cumpliendo con la garantía de seguridad jurídica y audiencia, declarare la desaparición del ayuntamiento cuando exista esta situación.

Suspensión de Ayuntamientos Las causas de la suspensión de ayuntamientos son diferentes a las causas de desaparición. Mientras la desaparición la declara el Congreso local, en la suspensión, las causas revisten tal gravedad, que aunque el ayuntamiento puede desempeñar sus funciones, debe ser cesado para evitar desestabilización política.

La suspensión no se presenta como una consecuencia necesaria —tal es el caso de la desaparición—, sino más bien, como una sanción al ayuntamiento que mediante sus actos u omisiones ha transgredido el régimen jurídico, político o administrativo.

Las causas por las cuales se puede llegar a transgredir el régimen jurídico, político o administrativo del Estado, son las siguientes: I. "Por actos u omisiones que lesionen la integridad del territorio del Estado o su soberanía, libertad e independencia interior".

Esta causa presenta cierta ambigüedad, pero corresponde a las llamadas causas "abiertas", cuyo espíritu responde a un factor distinto y no muestran los rigores del derecho penal.

La causal se daría en el caso de la intromisión de extranjeros en asuntos de política interna del Estado o de los municipios.

II. "Por actos u omisiones que transgredan de manera general y sistemáticamente las garantías individuales o sociales que consagran la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado de Baja California".

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La forma mediante la cual se salvaguardan las garantías individuales es el juicio de amparo. Pero la causal expresada se refiere a violaciones de garantías individuales realizadas contra un gran número de personas, donde serían violaciones a las garantías de libertad de los gobernantes, por ejemplo: la disolución violenta de manifestaciones pacíficas por orden expresa del ayuntamiento.

III. "Por ejercer atribuciones que las leyes no les confieran o rehusar obligaciones que la ley les impone".

Cuando el ayuntamiento ejerce atribuciones que las leyes, ya sean a nivel federal o estatal o su propia Ley Orgánica no les confiere, o el rehusar cumplir obligaciones.

IV. "Por desacato a las instrucciones y mandatos que en uso de sus atribuciones y legalmente fundadas y motivadas les fueren giradas por los poderes del Estado o de la Federación, en aras del interés general".

Esta causal presenta ciertos requisitos, además del no cumplimiento del ayuntamiento del mandato u orden sin causa justificada.

Refiérese primeramente a un mandato o instrucción que es girada por alguno de los poderes del Estado o de la Federación. Pero este mandato debe presentar ciertas características.

1. Debe estar fundado, en la ley la atribuciones del poder estatal o federal, para realizar cierto mandato u orden del ayuntamiento.

2. Debe ser motivado del mandato de la autoridad estatal o federal. La autoridad tiene la obligación de realizar la adecuación de la norma jurídica al caso concreto.

3. Por último, este mandato debe estar dirigido a resolver alguna situación o problema de interés general.

V. "Por promover o adoptar forma de gobierno, o bases de organización política distintas de las señaladas en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

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Esta causal se refiere a la situación donde el ayuntamiento promueva o adopte bases de organización política distintas a las señaladas en el artículo 115 constitucional. Este fundamento se podría presentar de distintas maneras; por ejemplo, al promover el propio ayuntamiento autoridades intermedias entre éste y el gobierno del Estado o cuando el ayuntamiento acepte o consienta presiones externas en el manejo de su hacienda. Debe aceptarse esta causal, pues en caso contrario puede acarrea, al igual que las otras causas, una desestabilización política del Estado del cual forma parte.

El Procedimiento de Desaparición y Suspensión En la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones al artículo 115 constitucional se expresó en la fracción I: "Cabe destacar, como principal innovación de esta fracción, la obligada instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los afectados, ajustado a requisitos legales, antes de interferir sobre el mandato que los ayuntamientos ejercen por decisión del pueblo a través del sufragio directo; es decir, el establecimiento de la garantía de audiencia para la observancia en el caso de los principios de seguridad jurídica y de legalidad".

El respeto a la garantía de audiencia se tradujo en el texto constitucional al instaurar un procedimiento para que los congresos locales pudiesen suspender ayuntamientos, declarar que han desaparecido y suspender o revocar el mandato de algunos de sus miembros, con la exigencia de otorgar a los miembros del ayuntamiento la oportunidad suficiente para rendir pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Sin embargo, se dejó a las legislaturas locales la instrumentación del procedimiento respectivo.

Trataremos de implementar un procedimiento general para las hipótesis contenidas en la fracción I del artículo 115 constitucional, o sea, las de desaparición o suspensión de ayuntamientos o la revocación del mandato de los miembros en lo particular, tratando en este procedimiento de llenar las formalidades esenciales del mismo.

Las formalidades esenciales encuentran su razón de ser en la naturaleza de todo procedimiento en el que se desarrolle una función

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jurisdiccional; esto es, en el que se pretende resolver un conflicto jurídico.

La decisión de un conflicto jurídico propone la inaplazable necesidad de conocerlo para que el órgano decisorio tenga real y verdadero conocimiento del hecho.

De esta manera la autoridad que va a dirimir el conflicto tiene como obligación otorgar la oportunidad de defensa, para que la persona que sea víctima de un acto de privación externe sus pretensiones opositoras.

La oportunidad de defensa u oposición se traduce en diversos actos procesales, siendo el principal, la notificación al presunto afectado de las exigencias del particular o de la autoridad.

Como toda resolución jurisdiccional fundada en el derecho se debe decidir el conflicto jurídico apegándose a la verdad y no bastando para ello la sola formación de la controversia, mediante la formación de la oposición por el presunto afectado; es menester que se le conceda una segunda oportunidad dentro del procedimiento en que tal función se desenvuelva; es decir, la oportunidad de probar los hechos en los que finque sus pretensiones opositoras (oportunidad probatoria). Por ende, toda ley procesal debe instituir dicha oportunidad en beneficio de las partes del conflicto jurídico y, sobre todo, en favor de la persona que va a resentir en su esfera de derecho un acto de privación.

Explicadas cuáles son las formalidades esenciales del procedimiento implementaremos un sistema para la desaparición, suspensión de ayuntamientos y suspensión o revocación del mandato de los miembros del ayuntamiento en lo particular.

1) Iniciación del procedimiento. Se otorga acción popular para que un número no menor de 150 ciudadanos en pleno uso de sus derechos cívicos y políticos y residentes del municipio de que se trate, puedan presentar la petición para que el Congreso del Estado declare la desaparición o decrete la suspensión del ayuntamiento o suspenda o revoque el mandato de algún munícipe. Asimismo, se concede acción al Ejecutivo del Estado y a los miembros de la legislatura estatal.

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La petición para la iniciación del procedimiento está revestida de dos exigencias: su ratificación ante el Congreso e ir acompañada de las pruebas que los peticionarios deseen exhibir.

Es fundamental garantizar la autonomía política de los ayuntamientos salvaguardando al funcionario municipal de quejas infundadas; que podrían constituir asechanzas y amenazas propiciatorias de serios quebrantos políticos en las organizaciones municipales.

En los recesos del Congreso del Estado, la Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias, a fin de que el Congreso se reúna dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes para conocer las peticiones.

Si el Congreso estima procedente se formará la comisión correspondiente y se le turnará la petición. En caso contrario se desechará.

Si de la petición se desprende la comisión de hechos delictuosos, el Congreso local deberá presentar la denuncia ante las autoridades correspondientes.

2) La Comisión Instructora. Recibida la petición ante el Congreso y estimada procedente, se formará una comisión de tres diputados, la que tendrá como función realizar la etapa de instrucción del juicio.

Este tipo de procedimiento, dada su inmediatez, debe estar revestido de celeridad, a diferencia de otra clase de procedimientos de tipo jurisdiccional. Por ello la comisión del Congreso local que sustanciará el procedimiento, de acuerdo a las circunstancias que medien y en aras de preservar la buena marcha de la administración municipal y los intereses públicos, citará al ayuntamiento respectivo o al miembro acusado, a una audiencia que se celebrará dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, en la cual podrá comparecer con su defensa y rendir las pruebas que estime conducentes y alegar lo que a su interés convenga.

Junto con el citatorio se entregará al ayuntamiento o munícipe afectado copia de la petición que se haya entregado al Congreso y de todos los documentos que el peticionario haya exhibido.

La comisión instructora tiene la obligación de practicar una investigación en el municipio afectado para constatar la veracidad de los hechos denunciados.

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Desahogadas las pruebas ofrecidas y presentados los alegatos, o sin ellos, la comisión emitirá un dictamen dentro de las veinticuatro horas siguientes a la conclusión de la audiencia, a que nos referimos anteriormente, y solicitará se cite al Congreso a sesión, para que conozca y resuelva, en ejercicio de sus atribuciones, lo que corresponda.

La comisión formulará el mencionado dictamen en base a un análisis claro y metódico. El dictamen formulado por la comisión instructora debe circunscribirse a confirmar los hechos denunciados, a establecer una relación de las pruebas presentadas y su procedencia, a concretar la causal o causales de responsabilidad política para el ayuntamiento o los munícipes y a concluir si existen o no elementos para la continuación del procedimiento ante el Congreso local.

Elaborado el dictamen deberá entregarse un tanto a cada uno de los diputados.

En este dictamen no debe establecerse la culpabilidad del ayuntamiento o del munícipe sometido a proceso y mucho menos la sanción que se debe aplicar; estas son facultades concedidas privativamente al Congreso local.

3) Congreso local. En este juicio político, tiene como misión decidir si se declara la desaparición o suspensión del ayuntamiento o se revoca o suspende el mandato de sus miembros en lo particular.

Reunido el Congreso local en sesión escuchará el dictamen presentado por la comisión instructora. Después de ello, se le concederá al ayuntamiento o munícipe una segunda oportunidad de rendir alegatos, ante el Congreso, los cuales deben ser verbales.

Presentados o no los alegatos, el Congreso local se erigirá en jurado de sentencia y sin la presencia del ayuntamiento o munícipes, se procederá a discutir y votar el dictamen presentado por la comisión instructora para emitir el fallo definitivo.

El fallo final se referirá a si procede o no la desaparición o suspensión del ayuntamiento, o la suspensión o revocación del mandato de alguno o algunos de sus miembros.

El requisito de procedencia establecido por la Constitución, es que debe estar compuesta por el acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes.

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El requisito de las dos terceras partes se refiere al total de miembros del Congreso local, no de los diputados que ese día acusan a sesión. Por lo cual deben establecerse dentro del Congreso local serias sanciones a los diputados que, sin causa justificada, falten a la sesión en que se tome tan trascendental decisión.

4) Pruebas y alegatos. Hablaremos por último de dos figuras procesales de singular importancia en esta clase de juicio político: las pruebas y alegatos.

Las pruebas deben de entenderse como los medios, instrumentos y conductas humanas con las cuales se pretende lograr la verificación de las afirmaciones de un hecho. Así se habla de prueba confesional, prueba testimonial, etc.36 En este procedimiento deben ser admitidos todos los medios de prueba, excepto aquellos que fueren contra la moral y el derecho.

En el procedimiento que hemos instaurado, las pruebas se reciben en dos momentos. El primero con la petición de desaparición o suspensión del ayuntamiento o suspensión o revocación del mandato de un miembro de éste, la cual se debe de acompañar de las pruebas con los requisitos mínimos para su debida procedencia, pero sin las formalidades rigurosas que exige el proceso civil.

El segundo, cuando se reciben pruebas por la comisión instructora y se cite al ayuntamiento sujeto a proceso político, para que ofrezca pruebas para su defensa y alegue lo que a su derecho convenga.

En caso de que algún medio de prueba sea difícil de obtener de parte del peticionario, la comisión instructora tendrá la facultad discrecional de auxiliar al interesado para que logre recabarla.

En cuanto a la valorización de las pruebas, se debe utilizar la libre apreciación por parte del Congreso, dado el cariz político que encierra el procedimiento y donde las pruebas no exigen las formalidades rigoristas del proceso civil. Existe, sin embargo, la obligación de motivar la valorización que se le dé a cada uno de los medios de prueba presentados.

Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Tomo VII, pág. 303.

36

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DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

Respecto de los alegatos, dice Pallares que son "la expresión razonada, verbal o escrita, que hace el abogado para demostrar conforme a derecho que la justicia le asiste".37 De ello, dice Caravantes, es "un escrito en el que cada parte insiste en sus pretensiones, haciendo las reflexiones y deducciones que suministran a su favor las pruebas, impugnando con conocimiento de causa todas aquellas en que apoya el adversario su intención, y esforzándose cuanto pueda para demostrar la verdad de sus aciertos o la justicia de su derecho".38 Existen dos momentos procesales para presentar los alegatos: la primera ante la comisión instructora al presentar conjuntamente las pruebas para la defensa; en ese momento se podrán presentar alegatos ya sean verbales o escritos.

La segunda oportunidad es ante el Congreso del Estado erigido en jurado, antes de que éste dictamine definitivamente sobre la situación del ayuntamiento o munícipe sometido a juicio político. En este caso, los alegatos únicamente podrán ser verbales, procurando la mayor brevedad, evitando palabras injuriosas y alusiones a la vida privada y opiniones políticas o religiosas.

En los casos de ayuntamientos sometidos a juicio, quien los representará en los alegatos verbales será el presidente municipal, o a quien se designe por elecciones entre los miembros del ayuntamiento.

En los casos de suspensión o revocación del mandato a los miembros del ayuntamiento, será cada uno en lo particular quien presentará su defensa.

El ayuntamiento o munícipe sometido a proceso podrá auxiliarse de los servicios de un abogado titulado.

Procedimientos de sustitución En esta parte examinaremos la fracción I del artículo 115 constitucional, que se refiere al procedimiento de sustitución que se debe seguir, cuando se ha desaparecido o suspendido un Pallares, Eduardo, Diccionario de Derecho Procesal Civil, Ed. Porrúa, pág.

78.

38 Ídem.

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ayuntamiento o se ha declarado la suspensión o revocación del mandato de alguno de los miembros en lo particular.

Debe preverse perfectamente el procedimiento de sustitución, porque así como es importante establecer un juicio político a los ayuntamientos que incurran en conductas que puedan desembocar en situaciones desestabilización política, a su vez debe prever la forma de sustitución de las autoridades municipales, pues sería causa de malestar social el dejar sin gobierno a la comunidad municipal.

En cuanto a este problema la adición constitucional prevé lo siguiente: "En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes, ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los períodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo por causa grave, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley".

Analizando el párrafo encontramos el siguiente orden de sustitución.

La primera parte del párrafo se refiere a las hipótesis aplicables a los ayuntamientos; la segunda en cuanto a los munícipes en particular.

En el estudio del procedimiento de sustitución de ayuntamientos, el párrafo mencionado expresa que la sustitución sucederá cuando desaparezca un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, sin referirse expresamente a la hipótesis de suspensión del ayuntamiento en pleno. Con el término "renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros", se refiere a una de las causales de desaparición de ayuntamientos, pero debe entenderse este orden de sustitución a los casos de ayuntamientos suspendidos por el Congreso local, pues en esta hipótesis al igual que en el caso de la desaparición, el municipio se ve privado del órgano de gobierno.

El orden de sustitución que brinda la Constitución para los casos de desaparición de ayuntamientos es el siguiente: primero, entrarán en funciones los suplentes, pero si conforme a la ley local no procediere, se convocará a nuevas elecciones y si esta posibilidad 58

DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

tampoco puede llevarse a cabo, las legislaturas locales designarán, entre los vecinos del municipio afectado, concejos municipales que concluirán los períodos respectivos.

Analizando este orden de sustitución, en el primer caso constatamos que es lógico que al suspenderse o declararse desaparecido un ayuntamiento, entren en funciones los suplentes respectivos. Ahora bien, la expresión "si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes", se ha interpretado erróneamente en el sentido de que se otorga una capacidad omnímoda al Congreso local para juzgar cuándo procede o no que entren en funciones los suplentes.

En este error interpretativo incurre la Ley Orgánica de Administración Municipal del Estado de Sonora, al prescribir en su artículo 128: "Si el Congreso decreta la suspensión o declara la desaparición de un ayuntamiento, por las causas a que se refieren los artículos 121 y 122 de esta ley y no considerase que entraren en funciones los suplentes, procederá a formular la declaratoria de que se está en el supuesto de designar un concejo municipal…".

En este artículo se otorga al Congreso local una facultad amplísima y se deja a un criterio eminentemente subjetivo el considerar si entran o no en funciones los suplentes. La interpretación correcta del texto constitucional exige tres situaciones para que los suplentes del ayuntamiento desaparecido o suspendido se vean impedidos para ocupar los cargos de los propietarios: a) Por incurrir en alguna de las causas previstas para la suspensión del mandato de los munícipes en particular. b) Cuando hubiesen coadyuvado de alguna manera con los propietarios en la realización de alguna de las causas graves que fije la ley. c) Cuando se constate que el suplente dejó de cumplir los requisitos de elegibilidad, a que se refiere el artículo 79 de la Constitución Política local y de la Ley Orgánica Municipal o aportó documentos, certificados o referencias falsas, en los que se le atribuyan el cumplimiento de tales requisitos.

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Disentimos, por lo tanto, del pronunciamiento que realiza el licenciado Francisco Ramírez Fonseca, que en su Manual de Derecho Constitucional, al comentar la situación antes citada, expresa lo siguiente: "En términos generales nos parece atinada la reforma; sin embargo, no podemos pasar por alto que tiene aspectos que distorsionan en forma grave al sistema democrático representativo que acoge nuestra Constitución en el artículo 40. En efecto, impedir, bajo cualquier circunstancia que sea, el acceso por parte de los suplentes elegidos por el pueblo, constituye una burla al voto popular, burla que nos lleva a un serio menoscabo de los sistemas democráticos y representativos a que hicimos alusión al abordar el estudio de los artículos 39 y 40 de la Constitución".39 Para que el Congreso local impida a los suplentes ocupar los cargos del ayuntamiento desaparecido o suspendido, se necesita que la mayoría hubiere incurrido en las causas antes señaladas, pues sería injusto, por ejemplo, que si sólo estuviesen impedidos para ocupar el cargo uno o dos de los suplentes, se imposibilite el acceso a todos los demás.

Debe ser la mayoría, pues de esta manera los suplentes que quedan están impedidos para sesionar al exigir la Ley Orgánica Municipal el quórum de mayoría o mitad más uno de los miembros del ayuntamiento para que éste pueda sesionar válidamente. En este caso, si se deja que los suplentes ocupen sus cargos, se incurrirá concretamente en una causal de desaparición del ayuntamiento al faltar la mayoría de sus integrantes.

En cuanto a la posibilidad de que el Congreso local lance la convocatoria para que se elija un nuevo ayuntamiento, deben tomarse en cuenta ciertas circunstancias para emitirla. Primeramente, el Congreso local debe constatar, tomando en consideración las circunstancias del orden general, si es posible realizar elecciones extraordinarias en un término perentorio. Además debe analizarse una circunstancia especial: si la desaparición o suspensión del ayuntamiento ocurre dentro de la primera mitad del período de gobierno, deben realizarse elecciones extraordinarias, pero si sucede Ramírez Fonseca, Francisco, Manual de Derecho Constitucional, Publicaciones administrativas y contables, S.A., pág. 465.

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en la segunda mitad, deberá concluir el período respectivo un concejo municipal sustituto.

En caso dado de que se realicen elecciones extraordinarias, el Congreso local debe designar un concejo municipal provisional para que administre un municipio, mientras lanza la convocatoria y así tomar posesión el nuevo ayuntamiento.

Junto con el acuerdo del Congreso local, por medio del cual se designen a los integrantes del concejo municipal provisional, se expedirá la convocatoria para la elección extraordinaria del ayuntamiento que concluirá el período respectivo.

Los concejos municipales que menciona el texto constitucional son cuerpos colegiados, que reuniendo las mismas facultades que la Constitución Federal, constituciones locales y demás leyes y reglamentos respectivos otorgan a los ayuntamientos, se diferencian en que no son autoridades de elección popular directa, sino designadas por el Congreso local. Se justifica esta situación en razón de que el municipio no puede verse en ningún momento privado de autoridad que lo gobierne, ya que al municipio, por ser la instancia de gobierno más cercana a la población, la toca la satisfacción de las necesidades inmediatas y locales.

La integración o estructura de los concejos municipales, guardan la misma estructura de los ayuntamientos. En el decreto del Congreso local en el que se designen a los vecinos del municipio que van a integrar el concejo municipal, se debe especificar quiénes ocuparán los cargos de presidente municipal, síndico y regidores, aunque se les otorgue distinta denominación.

Respecto a los requisitos para ser miembro del concejo municipal, el texto constitucional únicamente expresa que las legislaturas locales lo designarán entre los vecinos; renglón que sólo brinda el requisito de vecindad. En razón de que los integrantes del concejo municipal van a ocupar los mismos puestos, desempeñar las mismas funciones y tener atribuciones iguales a las del ayuntamiento, deben reunir los mismos requisitos exigidos por la Constitución local y la Ley Orgánica Municipal para ser miembro del ayuntamiento.

En cuanto al problema de la designación de los integrantes del concejo municipal, el texto constitucional otorga privativamente la facultad de designación al Congreso local. La palabra "designación" 61

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significa el señalamiento expreso; por tanto se distorsiona el sentido del precepto cuando se requiere el auxilio de otro poder, el Ejecutivo, al otorgársele la facultad de proponer a los miembros del concejo municipal.

De esta manera, la facultad de designación del Congreso se reduce a una facultad de mera aprobación. Además, se entrega a los miembros del concejo municipal a una total supeditación política del Ejecutivo; con lo que se atenta contra la autonomía del municipio ante los poderes estatales, especialmente el Ejecutivo. No existe circunstancia que justifique la intromisión del Gobernador del Estado en el procedimiento de designación de los integrantes del concejo municipal.

La Ley Orgánica de Administración Municipal del Estado de Sonora presenta este problema al disponer en el procedimiento la designación de los integrantes del concejo municipal, la intromisión del ejecutivo del Estado. En el artículo 128 establece lo siguiente: "Si el Congreso decreta la suspensión o declara la desaparición de un ayuntamiento, por las causas a que se refieren los artículos 121 y 122 de esta ley y no considerase que entraren en funciones los suplentes, procederá a formular la declaratoria de que se está en el supuesto de designar un consejo municipal; para este efecto solicitará del Gobernador del Estado la propuesta de los vecinos del municipio que ocuparán los cargos de presidente municipal, síndico y regidores del concejo municipal respectivo y hará la designación correspondiente, comunicándole la misma al ejecutivo del Estado para que provea su estricto cumplimiento".

Al respecto la Ley Orgánica del Estado de Baja California establece en la fracción II del artículo 28: "El Gobernador del Estado propondrá al Congreso, las personas que deberán integrar los concejos municipales con descripción del cargo que a cada uno corresponda".

El Congreso concederá o negará su aprobación dentro del improrrogable término de diez días. Se entenderá que el Congreso aprueba la designación del concejo municipal propuesto por el Gobernador del Estado, si no resolviere acerca de ella, en el mismo término de diez días.

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Cuando el Congreso negare su aprobación al concejo municipal propuesto, el Gobernador del Estado someterá a la consideración de aquél uno nuevo. Si también fuere rechazada esta segunda proposición, el Gobernador del Estado designará un conejo municipal que sujetará a la aprobación del Congreso, hasta el siguiente período de sesiones, dentro de los diez primeros días de este período de sesiones, el Congreso aprobará o rechazará el concejo municipal nombrado por el Gobernador del Estado. En caso de rechazo se procederá con arreglo a lo que dispone este párrafo y los anteriores de esta fracción".

La fracción denota una total supeditación a la propuesta que realiza el Gobernador del Estado, pues existe la premura para que el Congreso no deje por mucho tiempo al municipio sin autoridad.

El texto constitucional es claro al otorgar la designación de los integrantes del concejo municipal al Congreso local y no otorga ninguna injerencia al Ejecutivo del Estado. En una concepción errónea se trata de asimilar el procedimiento de designación de concejos municipales.

El medio para integrar los concejos municipales, debe ser un procedimiento interno del Congreso local. A los diputados debe otorgárseles la facultad de proponer a la asamblea la integración de los concejos municipales; pueden formular propuestas individuales o conjuntas. La aprobación del Congreso precisará los cargos que a cada persona corresponda.

Ahora bien, al tener los concejos municipales las mismas atribuciones y obligaciones de los ayuntamientos, poseen la misma responsabilidad y es factible que se revoque su designación por las causas señaladas para la desaparición o suspensión de ayuntamientos; asimismo, que sus miembros incurran en las causas señaladas para la suspensión o revocación del mandato de los miembros del ayuntamiento en lo particular, con los mismos procedimientos señalados.

Las personas integrantes de los concejos municipales designados no podrán ser elegidos o designados miembros de los ayuntamientos o concejos municipales en el período inmediato, debido a una prohibición constitucional contenida en el primer párrafo del artículo 115 que dice: "Las personas que por elección indirecta o por 63

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nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos (presidente municipal, regidor y síndico), cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato".

En cuanto al procedimiento de sustitución para munícipes, o sea, aquellos miembros del ayuntamiento a los cuales se les haya suspendido o revocado el mandato, el texto constitucional dispone lo siguiente: "Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley".

Así se establece un orden bastante sencillo en cuanto al procedimiento de sustitución de los munícipes en lo particular.

El que entre en funciones el suplente o en caso de que éste sea vea impedido para ello, se procederá según lo disponga la ley local, ya sea que ésta señale otra clase de soluciones, que se celebren elecciones para ese munícipe o se designe por el Congreso a un vecino del municipio afectado para que ocupe el lugar del funcionario municipal removido.

Consideramos que el procedimiento de sustitución del munícipe en lo particular debe ser el siguiente: Decretada la suspensión o revocación del mandato de alguno o algunos de los miembros del ayuntamiento, el Congreso procederá a requerir al suplente que corresponda para que en un término de 72 horas proceda a rendir la protesta y ocupar el cargo de que se trate.

En caso de no comparecer ningún suplente, y no siendo necesaria la ocupación del cargo para que el ayuntamiento pueda sesionar válidamente, quedará vacante por el resto del período.

Debemos hacer notar la siguiente situación que puede llegar a presentarse: en caso de que la suspensión o revocación del mandato de alguno o algunos de los miembros del ayuntamiento impida que pueda sesionar válidamente, se debe proceder en los mismos términos que para la desaparición de ayuntamientos se señala en la ley local, ya que se configura una causal de desaparición al no poder el ayuntamiento cumplir sus funciones por falta de la mayoría de sus miembros.

Ahora bien, de suspenderse o revocarse el mandato de quien funja como presidente municipal y no entrare en funciones su 64

DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

suplente, los miembros restantes del ayuntamiento elegirán entre ellos al que deba ocupar el cargo de presidente municipal.

DESCENTRALIZACIÓN Y MUNICIPIO Sergio Domínguez Vargas40

Descentralizar no significa transmitir los problemas de las grandes ciudades a las pequeñas, sino una decisión política y un programa de gobierno.

Ahora más que nunca se plantea la necesidad de impulsar la descentralización de la vida nacional. Descentralización que no deberá significar el simple traslado de dependencias a los Estados, sino una auténtica redistribución de funciones.

Habrá que dar nuevo impulso a la política de descentralización que inició el gobierno del Presidente Miguel de la Madrid, y que quedó plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Es urgente, en estos momentos tan difíciles, fomentar el desarrollo regional y fortalecer a los municipios con la más amplia participación de la sociedad, lo cual garantizará nuevas formas de vida y de desarrollo nacional.

La problemática de los municipios y la importancia de su fortalecimiento salió a la luz en los foros de consulta popular efectuados a lo largo de la campaña presidencial. Su trascendencia Director General de Incorporación y Revalidación de Estudios de la Secretaría de Educación Pública.

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hace indispensable que se recapitulen los principales planteamientos que conforman la guía para realizar y conducir los cambios que el país requiere en la economía, la sociedad y el Estado.

En su momento la consulta popular cumplió su cometido: permitió detectar los sentimientos e inquietudes de amplios grupos de la sociedad, explorar nuevos rumbos, analizar los principales problemas que enfrenta el país y recoger propuestas para su solución (PND).

El licenciado Miguel de la Madrid, en ese entonces candidato a la Presidencia de la República, expresó su preocupación por el excesivo centralismo de la vida política, que tuvo en alguna época una justificación programática, por la necesidad de evitar la disgregación de la Nación, de abatir feudalismos, cacicazgos y defender la soberanía; sin embargo, tal centralismo entró en una etapa de rendimientos negativos.

Para el Presidente, descentralizar la vida nacional exige una serie de acciones múltiples, pero coherentes. Señaló en León, Guanajuato, en León, Guanajuato, en mayo de 1982 que "necesitamos descentralizar la vida de la Nación y, desde luego, descentralizar — como palanca fundamental de este proceso— a la política y a la administración pública".

"La descentralización de la vida nacional, que postulamos, debe abarcar otros aspectos de la vida nacional y comprometer a los distintos sectores sociales de la población; necesitamos descentralizar medios de comunicación. Por ello, fortalecer al ayuntamiento y al municipio, nos lleva necesariamente a la descentralización de la vida nacional que nosotros queremos; la descentralización de la vida nacional que conduce a la democratización integral del país, requiere de una participación social de todos los sectores".

Estas ideas se sintetizaron en el capítulo nueve del Plan Nacional de Desarrollo relativas a la política regional.

En dicho capítulo se asienta que: "Las prácticas y mentalidades centralistas se han convertido en obstáculos que distorsionan la democracia, profundizan la desigualdad e imposibilitan el desarrollo armónico de las diferentes regiones y grupos del país", y se insiste en la importancia de la descentralización de la vida nacional y en la firme voluntad política de avanzar conforme a nuestra sólida tradición 66

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federalista. En el Plan Nacional de Desarrollo la descentralización de la vida nacional, es imperativo para la consolidación política, económica, administrativa y cultural de una sociedad equilibrada y plenamente desarrollada, que cancele los vicios que presenta la excesiva centralización.

Lo primero que se reconoció en el marco de los foros de consulta popular es que el Municipio Libre es una institución indispensable para nuestra vida política.

El centralismo se adoptó como instrumento práctico para llevar a cabo la planeación integral del desarrollo, las grandes obras de infraestructura nacional, la organización de una defensa ante posibles incursiones del exterior; pero es una figura que al acumular facultades va en detrimento de los gobiernos de los Estados y por supuesto de los municipios. El México moderno no admite la solución de sus problemas en todo el territorio nacional, a través de una concentración inadecuada de facultades en la Federación. El sismo del 19 de septiembre evidenció los vicios del centralismo y aceleró la descentralización. La experiencia se dio con el fortalecimiento a los gobiernos de los Estados, pero habrá que bajar al segundo escalón de la pirámide y tratar de obtener el fortalecimiento en el nivel municipal.

El municipio es una figura rezagada en la organización política; parece ser todavía un ideal incumplido que no se le ha dado vida, el vigor y la trascendencia que debe tener. El Municipio Libre es, en suma, un compromiso pendiente que todavía no se cristaliza, pero que es motivo de preocupación prioritaria del actual gobierno.

La unidad nacional jamás excluye la heterogeneidad y la pluralidad de ciertos valores, lenguajes y costumbres que se unifican a través de una organización política, como lo es el municipio: pero que no por ello se equiparan, puesto que son evidentes las desigualdades, que destacan en forma alarmante en las zonas rurales marginadas. De ahí la importancia de buscar el desarrollo municipal como garantía para la eliminación de tan dramáticas disimilitudes.

Las desigualdades se explican, en parte, porque se mantiene al municipio en una reducida área de competencia, que le impide actuar en la posible solución de problemas de su comunidad; es frecuente

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que la autoridad municipal sirva exclusivamente de intermediaria entre las demandas populares y los gobiernos estatales y federal.

Se insiste en que la tarea de la actual administración es la de romper la inercia y el centralismo para el fortalecimiento municipal, para dar cabida a la vida democrática y a la mayor participación de todos los ciudadanos del país.

El licenciado Miguel de la Madrid se refirió a que "el gasto público es el principal instrumento de fomento económico a cargo del Estado; habrá de usarse como herramienta básica para descentralizar la actividad productiva. Se aplicarán criterios de promoción regional para la asignación de inversiones. El gasto público deberá apoyar al máximo la creación de una infraestructura física y social en las zonas promisorias del país, sin descuidar las zonas menos favorecidas y las necesidades ya existentes en los grandes centros de población.

Descentralizando haremos fuerte a la Nación, más eficiente a la economía y más justa e igualitaria a nuestra sociedad".

Resulta conveniente hacer una revisión sistemática y objetiva de la distribución de competencias entre la Federación, Estados y municipios. Una falta de adecuación de estas participaciones impide la vida real del principio federal y de la institución municipal. No podemos desconocer que el municipio es la instancia de gobierno más cercana a la población, ya que nadie tiene mayores elementos de juicio ni más proximidad a los problemas cotidianos que la autoridad municipal. No bastará una modificación jurídica sino la acción administrativa y financiera. En esta nueva redistribución de competencias no se trata de mermar los recursos de una instancia para fortalecer a las otras. Paralelamente a la posibilidad de una redistribución de competencias ha de programarse el aumento de recursos.

Habría que agregar el comentario del licenciado Librado Silva García en el foro de consulta popular que con el tema fortalecimiento municipal se llevó a cabo en Colima en mayo de 1982, respecto a que "el fortalecimiento del municipio, no debe centrarse en un aspecto único aunque muy vigente: el económico; sino que el fortalecimiento debe ser, en lo administrativo, en lo político y en lo económico, para hacer efectivo el principio constitucional de la autonomía municipal", y que "las decisiones que motivan las demandas del pueblo, deben de 68

DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

ir de la periferia al centro, desde el punto de vista de análisis y posibilidades de ejecución".

El fortalecimiento de los municipios en todos sus ámbitos — económico, político, administrativo—, no significa sino la modernización del mismo y como lo señaló Yolanda de los Reyes, en la ponencia que presentó en junio de 1982, lo primero a considerar es que "estos esquemas deben partir de que modernización es sinónimo de democratización y por tanto, es conveniente establecer mecanismos que involucren cada vez más a la comunidad en la toma de decisiones, en la participación colectiva y en la prestación de servicios".

Para la participación plena en la vida nacional de los municipios es indispensable su modernización, lo que requiere una definición viable de la organización municipal, pero deben ser las propias entidades federativas y municipios quienes dicten sus políticas, soluciones y legislación.

Sin embargo, se debe evitar caer nuevamente en el viejo círculo vicioso, que impide al municipio la modernización, la administración de recursos, porque no cuenta con recursos que administrar, ni con los elementos necesarios para entrar en una etapa de modernización.

Es indispensable la redistribución de competencias, que debe iniciarse con la entrega o devolución de todas aquellas atribuciones ligadas con las funciones primordiales de los municipios. Es necesario que los municipios dispongan de facultades legales y solvencia financiera.

Por ello estamos partiendo de una política de fortalecimiento municipal, y fortalecer significa la acción de dar vigor, fuerza material o moral; es decir, apoyar a los Estados y a los municipios en todos los ámbitos del quehacer nacional. Implica que la Federación promueva en forma activa la descentralización de recursos humanos, materiales, financieros. Debe ser efectivo y es necesario el fortalecimiento al municipio por parte del Estado y la Federación.

"El fortalecimiento municipal —afirmó Yolanda de los Reyes— es una tarea que hace corresponsables en pie de igualdad al gobierno federal, a los Estados y a los municipios. En la situación actual de dependencia y subordinación de los municipios, los primeros pasos corresponden a la Federación y a los Estados".

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Lo más importante, señaló el Presidente, es "proporcionar al municipio el apoyo técnico y administrativo correspondiente. Y esto no se puede lograr si a cada cambio de funcionarios del ayuntamiento, del municipio, hay renovación de todo el personal de esta institución y se toma a la administración municipal como botín de grupo político, sin respetar los derechos laborales de los trabajadores".

"Debemos establecer —añadió el licenciado Miguel de la Madrid— un sistema jurídico que fortalezca, que proporcione seguridad y estabilidad en el empleo, capacidad de desarrollar una carrera al servicio de los gobiernos municipales, y de esta manera podremos evitar este riesgo, que ha sido señalado reiteradamente en todas las regiones de fortalecimiento municipal".

En consecuencia, desde el inicio del actual gobierno se busca el fortalecimiento municipal, como son las reformas al artículo 115 constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, y en el que se precisan entre otras modificaciones, las fases de coordinación que requiere la descentralización de la vida nacional; propicia un desarrollo municipal convenido en términos de leyes, reglamentos y convenios, para utilizar recursos y compartir responsabilidades; y se sientan las bases para incorporar al municipio a un esquema de modernización que no destruya su cultura y sus tradiciones; permitiendo una participación responsable tanto del gobierno como de la ciudadanía.

La actuación estatal y municipal dependerá por una parte de la capacidad que tenga la organización social para entregarse a la tarea de gobernar su futuro; y por otra, la capacidad nacional para apoyar la descentralización y para fortalecer al municipio.

En virtud de la destrucción de numerosos inmuebles en que funcionaban dependencias del gobierno federal, se acelerará la descentralización de las funciones; la cual debe efectuarse delegando responsabilidades a los gobiernos estatales y municipales, y no solamente trasladando las dependencias a las distintas entidades federales.

El desarrollo armónico dependerá de la capacidad para delegar responsabilidades, evitando los vicios de la centralización administrativa.

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DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

El fortalecimiento municipal debe conducir a la construcción dentro de la comunidad de obras, que contribuyan desde el punto de vista material a la superación y transformación del ambiente en el que se desarrollan las actividades del grupo, tales como servicios de sanidad, vivienda, seguridad, transporte, etcétera y dentro de lo cultural los cambios de actividad para favorecer el desarrollo económico-social y la formación de nuevos dirigentes comunales. En el cambio de actitudes la educación juega un papel muy importante porque despierta en el ser humano la capacidad para resolver sus problemas, el anhelo de progreso mediante su esfuerzo, trabajo y la formación de la personalidad, individual y colectiva, sobre bases democráticas concordantes con los cambios sociales y económicos impulsados en el resto del país.

Si se espera elevar el nivel educativo en los municipios del país, es indispensable conseguir el mejoramiento integral de las condiciones de vida de la comunidad en consideración a los aspectos económicos, sociales y culturales; comprendiendo en lo económico el aumento en el nivel de ingreso, el mejoramiento de los medios y sistemas de producción y la introducción de innovaciones tecnológicas. Dentro de lo social, el fortalecimiento de la personalidad de la comunidad, mejorando su organización y ampliando su responsabilidad y control dentro del desarrollo, conduciéndola hacia su propia capacidad de administración.

En esta etapa en que se impulsa la revisión de los campos de competencia de la Federación y de los Estados y los municipios, se obtendrán positivos resultados, en lo que toca a la participación ciudadana en el ámbito político, así como el logro de un equilibrio entre incremento (y uso racional) de los recursos financieros, procedentes de una correcta aplicación de la política fiscal, a través de convenios únicos de cooperación y un aumento en la participación de la autoridad municipal.

Esta búsqueda afanosa de fórmulas para lograr un equilibrado desarrollo del país en todas sus regiones, se logrará aplicando las disposiciones que otorgan responsabilidad al municipio y estableciendo las bases para la acción comunitaria.

La descentralización, cuyo propósito debe seguir hacia el municipio, supone esfuerzos conjuntos. Debe darse al mismo tiempo 71

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la descentralización política y administrativa, que ubique la toma de decisiones en su nivel natural; la educativa, que permita establecer una capacidad instalada de oferta, cuantificar los beneficios de la cultura y la capacitación a mayor número de mexicanos; de servicios de salud, que permita obtener una forma digna y pertinente que capacite a la población a elevar su productividad y también la descentralización de actividades del sector terciario, que eleve las ventajas de una industrialización y la comercialización a la población del municipio; una descentralización combinada dará el resultado que se espera. La consulta popular permitirá en cada caso, contemplar la mejor forma de operar el propósito de desconcentrar.

Es tan esperada la posible participación de la población a través del municipio, que la lista de prioridades parece enorme y la tarea un verdadero reto. Ciertamente, las peticiones a nivel municipio se traducen en una oportuna y eficaz penetración de los servicios públicos, pero no debe olvidarse que si el propósito a mediano plazo es consolidar al municipio, pronto las prioridades deberán ser también la atención de servicios de apoyo y la formación de recursos.

La participación de la comunidad no se limitará a la queja personal o al señalamiento de carencias domésticas; deberá ir más allá, con la visión que requiere la ejecución de reformas políticoadministrativas en el municipio, con un futuro promisorio para que nuestra etapa de despegue permita que lo hagamos todos los mexicanos y no sólo grupos de privilegiados.

Es evidente que la participación de los municipios en la educación, así como en el resto de los ámbitos, es muy limitada. Es necesario, para aumentar la capacidad instalada en materia educativa, incrementar los programas de acción no escolarizada; que la autoridad municipal participe en forma activa en la elaboración de los estudios necesarios, que permitan cumplir en forma eficaz los propósitos que el sector educativo pretende llevar a cabo.

El mejoramiento en las condiciones culturales y educativas de los municipios, permitirá que su población se arraigue en el mejor y más constructivo sentido del término. Quienes eleven su nivel de escolaridad y formen parte de acciones que conduzcan a desarrollar programas técnicos y de capacitación, se convertirán en verdaderos promotores de la comunidad.

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DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

La participación ciudadana es posible si se modifican planteamientos y procedimientos en el sistema político vigente; y sobre todo, si se le permite contribuir al desarrollo del progreso local, regional y nacional.

Adoptando el aforismo de Forastier al ámbito municipal, podríamos afirmar que "un municipio subinstruido es un municipio subdesarrollado". No podemos soslayar que el municipio es la base de nuestra organización política y administrativa.

En materia educativa, tanto el usuario como el prestador del servicio, sienten las ventajas que ha significado el programa de descentralización que se ha llevado a cabo a nivel estatal; este logro debe extenderse al ámbito municipal para que permita tomar decisiones en los sitios en que se cuentan con más elementos de juicio.

Los programas de alfabetización, de educación para adultos y de capacitación, entre otros, junto con los esfuerzos para dar acceso y oportunidad educativas a la mayor cantidad de mexicanos, permitirán conocer de manera racional y con datos directos la demanda educativa.

Una mejor preparación y capacitación no sólo permitirá una mejoría en las condiciones de vida, sino que ese conocimiento redundará en índices de mayor productividad y una participación más interesada en lo político y en lo social.

La administración del municipio se verá enriquecida con ciudadanos mejor preparados. La selección se hará de manera natural entre un catálogo cada vez más amplio de ciudadanos y se evitará la improvisación o la manipulación que es la forma de explotar la ignorancia masiva.

Educar, es la posibilidad de ampliar la participación democrática de un mayor número de mexicanos. La dispersión de los habitantes de los municipios rurales y su marcha obligada hacia grandes concentraciones urbanas, no conduce sino a la creación de un doble problema antieconómico: la carencia de oportunidades de trabajo y los vicios conocidos de las grandes concentraciones que las hacen hostiles e inhabitables, al mismo tiempo dejan sin recursos humanos necesarios a municipios, que piden angustiosamente la participación de sus mejores miembros para la provisión de servicios públicos, que 73

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terminan su labor a causa de una marcada dispersión de la población rural.

Educar conducirá a mejorar las condiciones del municipio, a modernizarlo y hacerlo más ágil en su tarea. El Presidente expresó que "un desarrollo libre, democrático y justo no se puede lograr con sistemas políticos, administrativos o económicos obsoletos". Para nosotros modernización es sinónimo de democratización; modernización y democratización son impostergables.

Para ello se requiere de la planeación del propio crecimiento regional y municipal, de una racional utilización de sus recursos, de la posibilidad de emprender obras de beneficio local que por lógica, se reflejan en beneficio estatal y federal.

Es tiempo de pensar que las soluciones a problemas municipales no deben proceder de decisiones federales o del gobierno estatal; deben nacer de sus propias fuentes municipales, de la iniciativa de sus integrantes para lograr así el desarrollo regional.

Por lo que se refiere al área educativa, especialmente en el ámbito de la Secretaría de Educación Pública, resulta interesante evaluar retrospectivamente los proyectos y acciones implementados para la descentralización educativa, con el fin de institucionalizar las experiencias positivas, así como corregir las desviaciones observadas.

Cabe mencionar —como la más importante de las experiencias de participación comunitaria— que se están desarrollando en el área educativa, la formación de comités municipales dentro del Programa Primaria para Todos los Niños.

Adicionalmente a acciones desarrolladas como parte del programa, se decidió instrumentar un proyecto específico que concretará la participación y el compromiso de la comunidad nacional, en favor de la educación primaria en zonas rurales críticas; a este proyecto se le dio el nombre de "Comités Municipales de Educación", y se integraron departamentos de servicios regionales.

Teniendo como objetivo una meta educativa se fomenta el fortalecimiento municipal, correspondiendo sin embargo la iniciativa en este caso, a la Federación.

Este proyecto se inició en 1980-1981, y aunque no alcanzó su fase definitiva de consolidación y no se ha desarrollado en todos los Estados, se institucionalizó a partir del 1º de julio de 1983.

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Actualmente funcionan alrededor de mil trescientos comités municipales de educación en veinte entidades federativas.

Cada comité municipal de educación está integrado por el presidente municipal; el regidor de educación; supervisor federal designado por el responsable de educación pública del Estado, un director regional o un supervisor indígena designado por el subdirector general de educación básica; secretario de las delegaciones del SNTE en el municipio, designado por la sección sindical correspondiente; un representante de las delegaciones del sindicato del magisterio estatal del municipio, designado por el secretario general del sindicato estatal; 10 por ciento de los agentes municipales, seleccionados por el presidente municipal; 10 por ciento de los presidentes de las sociedades de padres de familia de las escuelas del municipio, seleccionados por el presidente de la asociación de padres de familia del Estado.

El objetivo del comité es sensibilizar a la población para que envíe a todos los niños a la escuela; apoyar el servicio educativo; promover su permanencia y reportar sus necesidades.

El comité municipal de educación colabora directamente participando en las inscripciones de febrero; efectuando un censo de las localidades y grupos que coadyuvan a actualizar la información de la Unidad de Servicios Educativos sobre niños atendidos, maestros y aulas existentes, proponiendo a las autoridades educativas los servicios que juzgue necesarios para atender a todos los niños. Estas funciones se ampliaron y en los últimos ciclos escolares también participó el comité en la distribución de las becas "Ignacio Ramírez"; distribución de los libros de texto; reparación y construcción de espacios escolares; en el equipamiento escolar; apoyo a campañas de alfabetización; promoción del proyecto de educación básica de diez años.

En las actividades realizadas por estos comités, existe coordinación entre las autoridades educativas municipales, estatales y federales.

La integración de dichos comités representa una fase más de la descentralización educativa, que es necesario apoyar y extender.

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El desarrollo de este proyecto aunque corresponde a la Federación, permitirá el fortalecimiento no solamente de autoridades municipales, sino de las comunidades.

Vale la pena mencionar otro proyecto de participación ciudadana en la educación de su comunidad, que se inició en 1978, en Sinaloa, también con apoyo de la Federación. Los líderes naturales de la comunidad de Surutato, iniciaron un movimiento de tipo social que denominaron autodesarrollo comunitario, y en abril de 1980 se formalizó un convenio entre la SEP y la comunidad integrándose un Comité de Planeación Educativa de la Región de Surutato. El comité diagnosticó, con la participación de los ciudadanos, problemas de educación posprimaria, procediendo a crear el "Centro de Estudios Justo Sierra", con un plan de estudios que cumpliera las necesidades educativas detectadas por la comunidad en toda la región; utilizando como apoyo didáctico los libros de texto de secundaria abierta, tecnologías y talleres que tuvieran relación con la posibilidad de desarrollo de la comunidad.

En este caso, destaca no tanto la participación e iniciativa de las autoridades municipales, como la intención de la propia comunidad de resolver el problema educativo regional, ya que tienen la plena convicción de que la educación es el medio más eficiente y eficaz para alcanzar sus aspiraciones de progreso económico, social y humanitario. Cabe destacar la acción impulsora del profesor Jesús Antonio Manalcón y de los mismos participantes quienes señalaron: "Queremos un Surutato en el que todos sus moradores sean respetuosos, responsables y generosos en todos los aspectos, que estén debidamente capacitados en todos los órdenes, y que tengan acceso a diferentes fuentes de trabajo en su propia comunidad, para poder defender su libertad".

Ambos proyectos conducen a un tipo de participación por parte de la comunidad, que ha sido definida por la UNESCO41 como la más completa.

De acuerdo a la definición de Guy Le Boterf, existen tres tipos de participación de la comunidad en la administración de la educación: Goy Le Boterf, La participación de las comunidades en la administración de la educación, París, UNESCO, enero de 1983.

41

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El autor define los tres tipos de participación: a) Es la participación que se define como un proceso de información de las comunidades.

Aunque en realidad se trata de un nivel elemental de participación, cabe señalar que es un derecho que deben conquistar las clases sociales populares a través de luchas generalmente difíciles.

La información es una condición necesaria para que existe participación democrática en las decisiones. La participación de las comunidades en la gestión educativa implica que éstas dispongan de informaciones pertinentes acerca del diagnóstico del sistema educativo, de su relación con la sociedad, de los costos y financiamiento de la educación, de la contabilidad, de los programas proyectados y en curso, etc.

Por lo tanto, también es preciso señalar que participar significa a menudo sólo asistir a reuniones o recibir información. A lo más se trata de hacer acto de presencia. En numerosas actas o informes se señala con frecuencia — equivocadamente— que hay muchos participantes en las actividades, cuando sólo se trata de espectadores. Si esto tuviese algún sentido habría que hablar, entonces, de "participación pasiva". b) Es la participación que se define como un proceso de consulta.

En este caso las comunidades no sólo reciben información, sino que están en condiciones de reaccionar y de expresar su opinión. Se trata de un grado elemental de participación, ya que la consulta no va seguida del poder de decisión de los que han sido consultados. La comunicación —al menos teóricamente— se efectúa en dos direcciones especialmente entre los administradores profesionales de la educación y de la comunidad. Este tipo de participación exige ciertas condiciones mínimas, a saber: garantías de libertad de expresión y de reunión; posibilidad de controlar el efecto de las opiniones formuladas; disponibilidad de informaciones necesarias para las comunidades y posibilidad para que ellas las sometan a un análisis crítico y puedan buscar otras; una 77

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educación básica que permita expresarse y plantear problemas; posibilidad de tener tiempo disponible para recibir y procesar la información política para tomar en cuenta las opiniones formuladas… Es preciso señalar que en muchos casos ni siquiera se reúnen las condiciones mínimas de participación que comprende las peticiones de encuesta, en las cuales los entrevistados son tratados como meros "depósitos de información" y nunca tienen la posibilidad de conocer ni de discutir los resultados de la investigación. c) Es la participación que implica un poder compartido. La cuestión es ahora la siguiente: Si se trata de participación ¿qué parte del poder le toca a las comunidades?, además, ¿con qué medios institucionales legales o reglamentarios cuenta la comunidad para manifestar su opinión?, ¿qué significa, por ejemplo, cuando se dice que la comunidad "participa en las decisiones"?, ¿con qué votos cuenta en un órgano de decisión?, ¿de qué recursos puede valerse? Esta participación en las decisiones, ¿se efectúa en forma permanente a través de organizaciones representativas o en forma esporádica por medio de personas supuestamente representativas? Está de más decir que las condiciones mínimas señaladas para el caso anterior de participación también son válidas aquí. En algunos casos, generalmente limitados en el tiempo, este tipo de participación puede tender hacia la autogestión o a la gestión directa. En este caso, las clases populares organizadas intervienen en la definición de sus necesidades, en el planteamiento de sus problemas, en la selección de las prioridades y en la elaboración de diferentes alternativas de solución. Aquí sería más apropiado hablar de "poder popular" que de "participación".

Por último, es conveniente tener presente a la Comisión Nacional de Reconstrucción, instalada el 9 de octubre por el Presidente de México para enfrentar y dar solución a los acontecimientos del 19 y 20 de septiembre de 1985, y para poner en marcha el Programa Nacional de Reconstrucción que contiene objetivos de descentralización.

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El Presidente en el mensaje enviado a la nación el 3 de octubre de 1985, destacó que "la experiencia del desastre nos debe obligar también a profundizar y a acelerar los esfuerzos de descentralización de los diversos aspectos de la vida nacional, tanto del sector público como del sector social y del privado. Debemos procurar un desarrollo más equilibrado en el territorio nacional y la integración armónica de las regiones". La descentralización dijo, "es hoy clamor popular, exigencia de acción inmediata".

El decreto que crea la Comisión Nacional de Reconstrucción fue publicado el 3 de octubre de 1985 y en su artículo cuarto se estipula que para el ágil desempeño de las funciones de la comisión, ésta se auxiliará de los siguientes comités:      

Comité de Reconstrucción de Área Metropolitana de la Ciudad de México.

Comité de Descentralización.

Comité de Asuntos Financieros.

Comité de Auxilio Social.

Comité de Coordinación del Auxilio Internacional.

Comité de Prevención de Seguridad Civil.

En la reunión de instalación de la Comisión Nacional de Reconstrucción efectuada el 9 de octubre de 1985, el Presidente estableció que el comité de descentralización fuera coordinado por la Secretaría de Programación y Presupuesto.

Señaló en esa ocasión que "la descentralización de la vida nacional requiere ser apoyada en una reorganización de la administración pública federal, donde se mantengan las sedes de las Secretarías de Estado en la capital. Pero que se descentralicen recursos, oficinas y, sobre todo, facultades, como parte de un proceso más amplio que incluya la educación superior, la actividad económica industrial, los servicios, el comercio y las finanzas".

Requiere prever las posibilidades de absorción de las distintas ciudades de la República, e ir acompañado de un desarrollo regional que sea estímulo de nuevas fuerzas dinámicas de producción, empleo y bienestar en todo el territorio nacional. Necesitamos profundizar y 79

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acelerar las acciones en marcha de descentralización de la educación básica y la salud. Promoveremos la descentralización de organismos y empresas del sector público, incluyendo, en los casos que proceda, la movilización de las oficinas principales.

La descentralización incide en distintos ámbitos de la vida nacional. Requiere, para su eficaz ejecución de una efectiva coordinación institucional que aproveche las experiencias que cada una de las dependencias ha tenido en el proceso. Así podrán preverse mejor las necesidades de servicios, viviendas y de infraestructura básica de apoyo en las ciudades de recepción, así como la atención a la producción de consumos básicos y de nuevos desarrollos en el ámbito rural.

Habrá de considerarse también la vinculación de la descentralización con la reconversión de las industrias paraestatales, medidas y estímulos que orienten la localización de la actividad industrial, el turismo y de los servicios a cargo de los particulares.

Las tareas que tenemos por delante en la descentralización exige enriquecer el concepto de seguridad nacional, bajo sus mismos principios, para prevenir concentraciones inconvenientes de comunicaciones, archivos, información e instalaciones básicas.

La Secretaría de la Defensa Nacional y la Armada de México participarán activamente en estas tareas.

Debemos reforzar la descentralización con todos los instrumentos al alcance del Estado mexicano, aprovechando la infraestructura existente, contemplando el conjunto del territorio y sabiendo que para no frustrar el proceso, debemos actuar con orden, gradualismo y la más completa coordinación con los Estados y municipios.

Además preguntó a la sociedad civil: "¿cómo se articularán los esfuerzos descentralizados del Estado con las tareas que llevará a cabo la sociedad? ¿Cuál es la estrategia que permite realizar acciones inmediatas de descentralización, sin implicar costos excesivos o daños a las ciudades receptoras? ¿Cuáles son las mejores modalidades de descentralización, que permiten mantener los propósitos nacionales de las instituciones de la República?.

El 10 de octubre de 1985 el licenciado Carlos Salinas de Gortari, Secretario de Programación y Presupuesto, instaló el Comité de 80

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Descentralización y ese mismo día salió publicado en el Diario Oficial el acuerdo que establece dicho comité.

Salinas de Gortari afirmó que la descentralización es, ante el sismo, "un punto articulador del consenso". "De ahí la necesidad — señaló— de intensificar la descentralización y conducirla en forma ordenada y participativa.

"No vamos a permitir que el peor rostro de la concentración urbana se repita en las ciudades medias del interior del país, con su carga de desempleo, angustias, contaminación y desequilibrios. Lo que vamos a descentralizar no es el desorden urbano, sino nuevas posibilidades de desarrollo a los Estados".

Descentralizar es ampliar la base de la toma de decisiones, acercar el gobierno a los ciudadanos, aumentar la influencia de los habitantes de Estados y municipios en las acciones que los afectan, es decir, la descentralización implica una redistribución del poder. Hay que descentralizar sin diseminar en el territorio los vicios de la concentración, y sin desarticular la coordinación y propósitos de las instituciones nacionales.

La descentralización no es un mero problema administrativo de traslado de oficinas, es decisión política y programa de gobierno. En su avance se fortalecerán las instituciones nacionales y la propia sociedad, que es diversa en su composición y su distribución en el territorio nacional.

Está en marcha, en consecuencia, un amplio proceso de descentralización en el campo de la política, de la administración pública, la economía y la cultura. Estamos ante un propósito que incide en la estrategia de desarrollo y en la forma de operar las instituciones.

La sociedad, al exigir su profundización, tendrá ante sí un reto formidable: evitar que la descentralización se convierta ahora, al nivel local, en nueva concentración de poder y de producción.

La descentralización incluye la actividad económica, industrial, comercial, de servicios y finanzas; tiene que ver con la relación entre las ciudades y las zonas de producción agropecuaria, está condicionada por la infraestructura de comunicaciones existentes, se ve influida por la relación de precios entre la ciudad y el campo, y la aplicación de los distintos instrumentos de la política económica.

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Para descentralizar con eficacia habrán de respetarse los equilibrios de cada ciudad, de cada Estado. No hay descentralización posible sin el amplio concurso de los Estados de la Federación y sin el más estricto respeto a las costumbres y tradiciones de la provincia mexicana, que siempre ha sido fuente de vitalidad y reciedumbre para la Nación.

Conviene reiterar que hay en los gobiernos de los Estados la voluntad de asumir plenamente las responsabilidades, que implica un sistema federal; el talento político para diseñar las modalidades locales que requiere el esfuerzo de descentralización, y también capacidad administrativa para ir absorbiendo las nuevas responsabilidades.

Cierto que la acción eficaz del gobierno requiere la descentralización de responsabilidades, los problemas no se presentan de manera separada, para ser atendidos exclusivamente por una dependencia o entidad; su combate, en consecuencia, exige coordinación entre las áreas públicas.

Finalmente, cabe subrayar que no podemos abandonar a su suerte a la ciudad de México por el proceso descentralizador. Todo lo contrario, el orden que exige la descentralización para evitar concentraciones o complicaciones inconvenientes en el interior del país, también reclama las fuentes de empleo y los niveles de bienestar que merecen los habitantes de la capital de la República.

Es muy alta nuestra responsabilidad, como lo es la de cada uno de los comités. Ante las preguntas formuladas por el Presidente de la República y otras planteadas por la sociedad, tenemos que aportar ideas claras sobre cuáles serán las acciones descentralizadoras de la administración pública, y cuáles corresponderán a los sectores privado, social, a la educación superior y otras actividades de la sociedad civil de creciente importancia; formular propuestas efectivas que no impliquen dispendio o daños a las ciudades receptoras y que no debiliten los fines de las instituciones nacionales.

Se propone que los trabajos del comité se lleven a cabo de acuerdo con los siguientes lineamientos, sin menoscabo de otros que sugieran sus participantes:

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DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO

I. Precisar el impacto del proceso de descentralización de la administración pública federal en la actividad económica y social.

II. Proponer opciones para estimular los procesos de descentralización de la educación y de los servicios de salud en marcha.

III. Proponer políticas de descentralización de la actividad económica en general, así como de los servicios.

IV. Analizar medidas para la descentralización de la educación superior, la ciencia y la tecnología.

V. Aportar elementos para la selección de ciudades receptoras de la descentralización.

VI. Considerar la necesaria relación entre la descentralización, la producción agropecuaria y el desarrollo regional.

Para la descentralización de estos trabajos, el Presidente de la República dispuso la integración de las siguientes coordinaciones. En materia de administración pública y sus impactos en los Estados, entre la Secretaría de Gobernación, de Contraloría y de Programación y Presupuesto. En lo relativo a educación y salud, bajo la responsabilidad de las secretarías correspondientes. La Secretaría de Comercio y Fomento Industrial coordinará las tareas de descentralización industrial, comercio y abasto. La de Desarrollo Urbano y Ecología lo relativo a ciudades receptoras. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal tendrá la responsabilidad de coordinar la descentralización y reconversión industrial del sector público. La de Agricultura y Recursos Hidráulicos la relación entre descentralización y desarrollo rural; la de la Reforma Agraria en lo que respecta a la tenencia y organización campesina; la de Pesca en lo relativo a la descentralización de la actividad pesquera, y la de Turismo por lo que compete a los servicios de su responsabilidad.

Para organizar la discusión y las aportaciones cada coordinación cuenta con una propuesta inicial para dar mayor impulso a la descentralización. A manera de ejemplo, la descentralización de la actividad económica (industria, de servicios, comercio y finanzas) considerará aspectos como:

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

 

 

Estímulos para la descentralización industrial y de servicios, canalización y preferencias de crédito, estímulos fiscales, concertación fiscal con Estados y municipios, disponibilidad de parques industriales.

Regulación del uso de agua, medidas anticontaminantes y de preservación del ambiente para la actividad industrial.

Programas concertados por ramas de producción, vinculación de investigación y actividad productiva; con reconversión industrial, reactivación y relocalización de la industria textil maquiladora, fortalecimiento de la pequeña y mediana industria; Descentralización y reconversión industrial en el sector público.

Capacitación laboral para la modernización industrial, y alternativas productivas para el sector social.

Es necesario profundizar y ordenar el proceso descentralizador; pero también lo es tomar las primeras acciones que atiendan al reclamo social y faciliten la solución de problemas urgentes, por la grave destrucción de infraestructura en la ciudad de México.

En el acuerdo que establece el Comité de Descentralización como órgano de consulta y participación, para auxiliar a la Comisión Nacional de Reconstrucción, se indica que la finalidad del mismo propicia que las acciones de los sectores público, social y privado que se lleven a cabo en el marco de las tareas de reconstrucción, estén orientadas efectivamente al fomento de la descentralización de los diversos aspectos de la vida nacional.

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LA ESTRUCTURA DEL MUNICIPIO MEXICANO Moisés Ochoa Campos42

La formación de los municipios se debe a relaciones vecinales anteriores al Estado, que al insertarse como gobierno toma figura jurídica.

El Presidente de la República, licenciado Miguel de la Madrid Hurtado, precisó el carácter del municipio como sociedad natural. En la exposición de motivos correspondiente a la iniciativa de reformas y adicciones al artículo 115 constitucional, el Jefe del Ejecutivo Federal señala textualmente: 1. "El municipio, sociedad natural domiciliada, ha constituido y sigue siendo en la realidad nacional mexicana, una institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y quehacer político.

2. "Su naturaleza de índole social y natural, encontró regulación como unidad política, administrativa y territorial de nuestra

Finado: Ex director del Instituto de Asesoría y Capacitación Financiera Municipal, Banobras.

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vida nacional, como una de las grandes conquistas de la Revolución Mexicana.

3. "El municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional. Sólo la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral".

De estas definiciones, se desprende que: 1. El municipio es una sociedad natural domiciliada.

2. Su naturaleza es de índole social y natural.

3. El municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa para cumplir sus fines.

En consecuencia, la naturaleza del municipio se precisa: a) Como sociedad natural domiciliada. b) Regulada por el Estado como su unidad política, administrativa, social y territorial. c) Que forma la base del sistema representativo y democrático. d) Reconocido por el Estado, el municipio es una institución de orden público, constituida por una comunidad de personas establecidas en un territorio. e) Por su naturaleza, el municipio ejerce plena autonomía, para su gobierno interior y para la administración de recursos y servicios destinados a la comunidad.

El municipio existe por los lazos de vecindad que forman una comunidad pero, para adquirir la categoría de institución de orden público, debe ser reconocido por el Estado a fin de encontrar regulación como unidad política, administrativa y territorial de nuestra vida nacional.

Con base en estas definiciones, entidades de la República, como la de Durango, adoptaron en sus respectivas constituciones políticas, los siguientes preceptos sobre la naturaleza del municipio: 86

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Artículo X. El municipio, sociedad natural domiciliada, es regulado por el Estado como su unidad política, administrativa, social y territorial y forma la base de nuestro sistema representativo y democrático.

Artículo XI. Reconocido por el Estado, el municipio es una institución de orden público, constituida por una comunidad de personas establecidas en un territorio delimitado por la legislatura del Estado y que, por su naturaleza, ejerce plenamente su autonomía para el funcionamiento de su gobierno interior y para la administración de sus recursos y servicios destinados a la comunidad local.

En síntesis, el municipio es una realidad social pre-estatal. El 90 por ciento de los municipios mexicanos es de creación anterior a la del Estado. Se confirma como una creación jurídica y normativa sancionada por el propio Estado.

Esto deriva de lo que hemos sostenido desde 1955 en nuestra obra "La Reforma Municipal". En ella afirmamos que el municipio es una formación sociopolítica.43 Sostenemos que la comunidad local se conceptúa como grupos naturales dentro de los tipos de agrupación social, con base en los vínculos naturales que forman dos subtipos: los de parentesco, fincados en la sangre y en el matrimonio y los locales basados en el domicilio.

El paso de las relaciones consanguíneas a las domiciliadas se dio en Occidente desde el siglo VI A. de C. en que Cístenes en Atenas y Servio Tulio en Roma, convirtieron los vínculos consanguíneos o de parentesco, en vecinales por el domicilio y con ello apareció el demos griego y el municipio latino.

Con lo expuesto en mi obra publicada desde 1955, llegué a las siguientes conclusiones: Mario Ruiz Massieu en Derecho Público Local (1981) comenta: "Moisés Ochoa Campos, define al municipio como un efecto de la sociabilidad con tendencia a institucionalizar las relaciones sociales. Se produce como inmediata agrupación natural y como inmediata unidad sociopolítica funcional, aglutinada en forma de asociación de vecindad, siendo por excelencia la forma de agrupación local. Es fuente de expresión de la voluntad popular y, en consecuencia, atiende a sus fines propios como institución de éstos. (Reforma Municipal, México, Ed. Porrúa, 1968, p. 29).

43

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I. El municipio, desde el punto de vista sociopolítico, es el tipo institucionalizado de la asociación de vecindad. Nuestra conclusión concuerda con el diccionario de la Academia Española de la Lengua, que da la siguiente acepción: "Municipio. Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un ayuntamiento".

II. Podemos definir al municipio como la institución primaria sociopolítica. En el municipio se institucionaliza la convivencia social como cimiento de la estructura sociopolítica de la nación y del Estado. Por lo tanto, entendemos al municipio como un gobierno autónomo, integrador de un orden soberano en el Estado y a la vez reconocido como institución de orden público.

1. Soberanía Estatal y Autonomía Municipal Exponemos la teoría democrática de las funciones del poder: De los tres niveles de gobierno, en dos se deposita la soberanía y en uno, la autonomía, dentro del estado Federal o compuesto.

Los niveles de gobierno en que se deposita la soberanía, son el Estado Federal y los Estados miembros de la Unión, mismos que ejercen este atributo.

El principio de soberanía, en cuanto a la tesis democrática para la determinación del régimen de gobierno, descansa en la concepción de la soberanía popular.

Nuestra Constitución en su artículo 39, establece: "La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno".

Y en el artículo 41 expresa:

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DESAPARICIÓN, SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DEL MANDATO DEL AYUNTAMIENTO "El pueblo ejerce su soberanía, por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores".

En consecuencia: a) La soberanía reside en el pueblo. b) El pueblo la ejerce por medio de los Poderes de la Unión y de los Estados o sea, a través de los órganos de gobierno federal y estatales. c) En cuanto al tercer nivel de gobierno, el municipio, el propio pueblo, dentro del Estado, conserva su atributo de autonomía política y económica que ejerce por el artículo 115 de la Constitución Federal, bajo la forma de Municipio Libre.

En nuestro régimen federal, el pueblo es la fuente del poder público y lo afirma en el Estado en forma de soberanía y en el municipio, por autonomía.

En el Estado unitario o centralizado, la soberanía la ejerce únicamente el poder central y esto se refleja en la facultad para dictar normas generales para todo el país, que no requieren del consenso de las provincias. En cambio, en el Estado federal, la soberanía la establecen los poderes federales en los casos que atañen a toda la Nación y los poderes de los Estados en lo relativo a sus regímenes interiores. Pero aun en los casos de leyes generales para todo el país, se requiere de consenso de los Estados federados a través de sus representaciones en el Senado de la República y la aceptación de la mayoría de las legislaturas de los Estados, para que sea aprobada una reforma a la Constitución Federal.

Esta es la teoría de las funciones del poder en su sentido vertical, equivalente a la teoría de la separación de poderes de tipo horizontal.

La teoría de la autolimitación del poder por el poder, se aplica territorialmente sobre una misma población, fuente de ese poder. Así, el municipio no cae en el exceso de un poder autárquico, porque está delimitado dentro del Estado, a cambio de reconocérsele su autonomía intrínseca. En igual forma, el Estado federado no es independiente, a cambio de que se le reconozca su soberanía interna.

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En el fondo de todo esto, se encuentra la concepción democrática del pueblo que, constituida en comunidad política, es soberano en el Estado y autónomo en el municipio.

En consecuencia, sin soberanía popular en el Estado y sin autonomía municipal en la comunidad local, no hay democracia sino autocracia.

Tal es la teoría democrática de las funciones del poder en su repartición de competencias en sentido vertical, que se aplica a través de la división territorial sobre una misma población y que soluciona los problemas de la superposición de autoridad.

Por lo tanto, la soberanía es la cúspide y el todo: atributo ejercido por el Estado.

A su vez, la autonomía es la base de la sociedad política en la célula local: atributo del municipio.

Así, desde Montesquieu, las funciones del poder en sentido horizontal se complementan con las funciones del poder en sentido vertical y en el cruce de ambas funciones emanadas de la soberanía y la autonomía, se encuentra el vértice constituido por el pueblo, fuente, sentido y razón de las instituciones democráticas.

2. Descentralización y Autonomía Municipal El estatuto político del municipio, dentro del Estado Federal, es de autonomía que se complementa administrativamente, mediante la descentralización.

Por lo tanto, dentro del Estado Federal, hay autonomía de competencias para el municipio y descentralización en la función administrativa.

El tratadista Alcides Greca fue quien precisó los límites entre descentralización y autonomía municipales, al señalar: 2.1. "La autonomía municipal se fundamenta en los principios de organización política, adoptados por el Estado, establecidos por lo común, en sus respectivas cargas constitucionales".

En México, el artículo 115 constitucional establece el régimen del Municipio Libre que se ejerce a través del estatuto de autonomía y da origen al régimen de autonomía municipal.

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2.2. "En un régimen de libertad política y de descentralización administrativa, la autonomía de los municipios constituye una parte esencial del estado". a) La libertad o autonomía, como ejercicio político, dentro del Estado Federal. b) La descentralización, como proceso puramente administrativo dentro del Estado Federal.

El Primer Congreso Panamericano de Municipios, celebrado en la ciudad de La Habana, Cuba, sancionó la siguiente recomendación, relativa a la autonomía de los municipios: "Considera conveniente asegurar constitucionalmente el principio de la autonomía del municipio que garantice de un modo especial la electividad de sus gobernantes, la libre percepción e inversión de sus rentas dentro de su propia esfera administrativa y financiera, el control jurisdiccional de sus decisiones y la facultad de iniciativa y de acción en todo lo relativo a la satisfacción de las necesidades públicas locales".

A su vez, ante el Segundo Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Santiago de Chile, en septiembre de 1941, presentamos una ponencia con el siguiente punto resolutivo: "La expedición de leyes que aseguren la autonomía de los municipios y que delimiten la responsabilidad y funciones de los ayuntamientos, así como la competencia tributaria y todas las medidas concernientes a la vida municipal".

El Congreso Interamericano de Municipios acogió nuestra proposición y, al respecto, su primer voto resolutorio que figura en el acta final del Congreso, puntualizó: "El Segundo Congreso Interamericano de Municipios recomienda: La dictación de leyes que aseguren la autonomía de los municipios, que delimiten sus funciones y establezcan todos los servicios que convengan acerca de la vida municipal".

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Esto demuestra que la demanda de autonomía municipal hecha por los municipios del Continente Americano ha unificado el criterio municipalista para llegar a la legislación con la que ya cuenta México.

La tesis de la descentralización ha motivado situaciones confusas en lo que respecta a la doctrina municipal mexicana enarbolada por la Revolución.

Se ha llegado a confundir la autonomía política y la descentralización administrativa.

No se puede hablar de descentralización gubernamental o política en el sistema federal como un régimen especial de los gobiernos estatales y municipales frente a los poderes federales.

En pocas palabras: el estatuto descentralizado se da solamente en el Estado unitario o descentralizado y la autonomía municipal en el Estado Federal.

Solamente en materia administrativa se acepta la descentralización en el Estado Federal. Estructuralmente la doctrina de la autonomía municipal es la que recogió la Revolución Mexicana, con el Municipio Libre, donde apoya su doctrina democrática que atribuye al pueblo ser la fuente original de la soberanía que da origen al poder público.

Por lo tanto, en México fuera de la descentralización administrativa, políticamente no puede operar el principio de la descentralización municipal, sino el de autonomía municipal y relegar el concepto de descentralización por región, a su vertiente específica, que es la descentralización administrativa, órbita en la que queda comprendida la propia descentralización.

La autonomía política del municipio responde a la necesidad de dar satisfacción al principio democrática del gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo y la conveniencia de que la comunidad se autogobierne por derecho legítimo adquirido en la evolución histórica y sociológica de la sociedad política.

En suma, enarbolamos la bandera de la Revolución Mexicana, que sostiene el principio de la autonomía municipal y lo hacemos con plena conciencia política, jurídica e histórica.

3. Relaciones entre el Estado y el Municipio

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El Estado, como comunidad sociopolítica suprema, determina el tipo de municipio, caracteriza la legislación que lo regula y señala sus relaciones con el régimen municipal.

Existen dos grandes tipos de Estado: a) El Estado unitario o centralizado. b) El Estado Federal o compuesto.

Pueden existir otros subtipos, pero, en lo general, los Estados se catalogan en esos dos grandes grupos. Por ejemplo, España corresponde al tipo de Estado unitario o centralizado, pero representa una variante que en cierta forma se aproxima al régimen federal, debido a su sistema de autonomías provinciales.

Tanto el Estado Federal como el Estado centralizado, imprimen a su legislación determinadas características. Éstas son de: a) b) c) d)

Determinado grado de relaciones.

Existencia o no, de determinado tipo de control de gestión.

Determinada coordinación de los niveles de gobierno.

Determinada coordinación de los niveles de administración.

Dicha legislación señala las relaciones entre el Estado y el régimen municipal.

4. Municipio Sociopolítico y Ayuntamiento Generalmente se confunden los términos municipio y ayuntamiento.

El municipio es la entidad sociopolítica fincada en vínculos domiciliarios y reconocida por el Estado.

El ayuntamiento es el órgano de gobierno local municipal. Forma el nivel de gobierno que corresponde al municipio y de él depende la administración municipal.

Por lo anterior podemos decir que, el municipio es una entidad sociopolítica, con un órgano político de gobierno que es el ayuntamiento: a) Por tener un régimen e elección popular.

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b) Porque representa un régimen de gobierno, con un órgano gubernamental que es el ayuntamiento. c) Por atender intereses políticos y sociales de la comunidad. d) Por cumplir fines de interés público. e) Porque el sistema constitucional mexicano así lo establece al decir que, el municipio es la base de la división territorial y de la organización política de los Estados.

5. División de Poderes en el seno del Municipio La ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación del 18 de enero de 1966, precisa a su manera, el hecho de la división de poderes en el seno del municipio.

Dice en la parte conducente: "Los municipios tienen un cuerpo colegiado con facultades decisorias y una autoridad ejecutiva de las resoluciones de aquél, que es el presidente municipal".

La Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoce la existencia de un cuero colegiado con facultades decisorias, que es el cabildo de regidores y una autoridad ejecutiva de las resoluciones de aquél, que es el presidente municipal y esto corresponde a la división de poderes en la esfera municipal.

En el Título Tercero de la Constitución, en su capítulo I, de la división de poderes, figura el artículo 49 que a la letra dice: "El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar".

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El principio de la división de poderes, se convierte en parte de los principios supremos en que descansa el orden constitucional en cuanto a la organización del Estado. Aquí puede aplicarse lo dispuesto por el artículo 41, en el sentido de que, los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, deberán ejercer sus competencias "en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal".

El principio constitucional de la división de poderes atañe a la Federación y a los Estados, y a éstos, en todo lo que toca a sus regímenes interiores, incluido el municipio. Por lo que debe aplicarse el principio de la división de poderes al régimen municipal.

Pero, ¿cómo se gobierna en el seno del municipio? ¿Cuáles son sus funciones?.

En la respuesta a estas preguntas, se encontrará el carácter político de la organización municipal.

Vamos a fundar dichas respuestas, pero en principio las concretamos como sigue: 1. El municipio es un poder constituido en un nivel de gobierno.

2. El gobierno municipal se ejerce por un órgano político, constituido por un ejecutivo, un cuero colegiado deliberante con funciones normativas y funcionarios judiciales auxiliares.

3. De los dos puntos anteriores se desprenden las funciones municipales esenciales que son: a) Reglamentarias. b) Ejecutivas. c) Judiciales. ¿Riñe esta situación con lo que dispone la Constitución en sus artículos 41 y 49?.

No, porque el principio de la división de poderes se aplica al supremo poder de la Federación y a los Estados en sus regímenes interiores en cuanto a funciones y competencias. Comprende a los tres niveles de gobierno.

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En síntesis, el principio constitucional de la división de poderes, debe aplicarse en el gobierno municipal por las siguientes razones: a) Por obedecer a una distribución de competencias fijada al régimen interior del Estado, por el artículo 41 de la Constitución de la República. b) Por constituir la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados; según las modalidades impresas por las constituciones locales y las leyes orgánicas municipales respectivas, lo que hace a los municipios células políticas de la organización interna de los propios Estados, sujetas a la legislación local que las configura. c) Por constituir el municipio una entidad pre-estatal, que emerge aun antes de la configuración del Estado-nación, lo que le da derecho a conservar en lo interno, sus instituciones histórico-tradicionales. El municipio occidental cuenta con 26 siglos de existencia, en tanto que el Estado moderno es del siglo XVI y la doctrina de la división de poderes es de fines del siglo XVIII. Esta primacía histórica le acredita la existencia de sus instituciones peculiares, en las que se ensayó el principio universal de la división de poderes con carácter flexible o sea, en embrión.

En resumen, en el seno del municipio se da una embrionaria forma de división de poderes que representa una manera flexible de su aplicación.

En el municipio se ensayó y aplicó flexiblemente este principio, por contener a su manera una original forma de distribuir el poder, ya que no se da el caso de concentración del poder, sino de distribución de funciones. Al contar con un ejecutivo que es el presidente municipal; un órgano colegiado deliberante que funciona como creador de normas de derecho, de general observancia, o sea, un legislativo doméstico, y jueces auxiliares.

Por lo tanto, no hay concentración del poder en una sola persona o corporación, ni el legislativo doméstico se ejerce por una sola

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persona. Es el gobierno municipal el que aplica las funciones, como lo hacen el gobierno federal y estatal.

6. División de Poderes en el Derecho Municipal Positivo Mexicano La Constitución Política del Estado de México, en el capítulo I, de su libro III, título único, consagra dos artículos a la división de poderes en el seno de los municipios. Veamos cómo claramente establece este principio: Artículo 133. "La administración pública interior de los municipios se ejercerá por los ayuntamientos, los presidentes municipales, los jueces menores municipales y jueces populares".

En esta forma, el artículo transcrito separa los diversos órganos y, a continuación, terminantemente señala sus funciones.

Artículo 134. "En ningún caso podrán desempeñar los ayuntamientos, como cuerpos colectivos, las funciones del presidente municipal, ni éste por sí solo, las de los ayuntamientos, ni el ayuntamiento o el presidente municipal, funciones judiciales".

Como puede verse, la Constitución del Estado de México es clara en esta materia y demuestra que sí puede aplicarse el principio de la división de poderes en el municipio.

A su vez, en el capítulo II, la Constitución abunda en el principio de la división de funciones, según rezan los siguientes artículos: Artículo 135. "Los ayuntamientos serán asamblea deliberante, y como cuerpos colegiados, tendrán autoridad y competencias propias en los asuntos que se sometan a su decisión, pero la ejecución de ésta corresponderá exclusivamente a los presidentes municipal".

Artículo 136. "Los ayuntamientos se compondrán de un jefe de la asamblea que se denominará presidente municipal y de varios miembros llamados síndicos y regidores, cuyo número total será siempre impar y se determinará en razón directa de la importancia del municipio que representen en la forma que lo disponga la Ley Orgánica respectiva".

Artículo 142. "Los ayuntamientos desempeñarán dos series de funciones: la de legislación para el régimen, gobierno y

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administración del municipio, y las de inspección concernientes al cumplimiento de las disposiciones legislativas que dicten".

Aquí, la Constitución del Estado de México reconoce la función reglamentaria a cargo del cabildo y a su manera la de inspección.

Sobre la primera, el artículo siguiente aclara: Artículo 143. "Los ayuntamientos dictarán todas las normas jurídicas que requieran: el régimen, el gobierno y la administración del municipio, con las limitaciones que se contengan en la Ley Orgánica Municipal y otros ordenamientos".

Este artículo es muy importante, porque especifica la reglamentación del cabildo y las funciones del régimen municipal, además de las de gobierno y administración, todas compatibles dentro del principio de la división de poderes.

Sobre las llamadas funciones de inspección, que constituyen una especie de contraloría municipal, el siguiente artículo precisa: Artículo 144. "Los ayuntamientos para cumplir con sus funciones de inspección cuidarán que se cumplan sus acuerdos y las disposiciones legales, nombrando al efecto las comisiones necesarias integradas por los miembros que las constituyan".

Y tipifica las tareas ejecutivas y reglamentarias.

Artículo 145. "El presidente municipal promulgará y dará publicidad al bando municipal y demás normas de carácter general expedidas por el ayuntamiento".

Separa la función ejecutiva del presidente municipal y la legislativa del cabildo.

Y abunda en lo relativo a la división de funciones: Artículo 149. "Los ayuntamientos, como cuerpos colectivos, no tendrán ejercicio de jurisdicción, ni facultades de autoridad directa; en el mismo caso estarán los regidores. Todas las disposiciones de los ayuntamientos serán ejecutadas por los presidentes municipales".

La división de poderes en el municipio es, por lo tanto, clara y terminante.

La Sección III de la Constitución del Estado de México, señala claramente las funciones ejecutivas de los presidentes municipales (Art. 155), así como la legislativa de los ayuntamientos (Art. 142 ya transcrito).

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Indica también las funciones administrativas del secretario del ayuntamiento (Art. 156) y judiciales atribuidas a los jueces menores municipales (Arts. Del 157 al 162).

Por lo tanto, el derecho municipal positivo mexicano reconoce y establece el principio de la división de poderes y de funciones, en el seno del municipio, como régimen de gobierno local y con diversos órganos perfectamente tipificados.    

Reglamentarios.

Ejecutivos.

Judiciales.

Administrativos.

Otras constituciones de los Estados, como la de Colima, no son tan explícitas como la del Estado de México, pero sí registran y consagran a su manera la división de poderes en el seno del gobierno municipal.

La de Colima marca la división de poderes. En su artículo 95 confirma que: "Los ayuntamientos son cuerpos meramente deliberantes y sus acuerdos y resoluciones serán comunicados, para su ejecución, por conducto de su presidente".

Así separa la función legislativa de la ejecutiva, como lo hace con la judicial en el artículo 96.

1. Consagra el principio de la división de poderes en el seno del gobierno municipal.

2. Confiere a los cuerpos colegiados y deliberantes, que son los ayuntamientos o cabildos, la función legislativa.

3. Otorga al presidente municipal la función legislativa.

4. Concede a los jueces de paz, jueces menores municipales, jueces populares o los de cualquier otra denominación, en su especie, la función judicial dentro de la órbita municipal.

7. Función Ejecutivo Municipal

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El derecho positivo mexicano precisa, con toda claridad, la funci贸n ejecutiva de los presidentes municipales.

La Constituci贸n Pol铆tica del Estado de Yucat谩n,

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