Temas municipalistas

RESUMEN: TEMAS MUNICIPALISTAS Compilación de artículos académicos elaborados por especialistas, y puntos de vista vertidos por autores versados en el municipalismo, en los cuales se sustentan criterios que tienden a una mejor comprensión del tema, desde una perspectiva generalmente objetiva, con una carga de positivo apasionamiento.

En estas páginas se manifiestan los propósitos por rediseñar el municipio, modernizándolo y buscando la profesionalización de sus gobiernos, dentro de la evolución que la historia ha determinado a través del tiempo.

En la búsqueda por mejorar la calidad de los servicios y de las obras que emprenden los gobiernos comunales, se insertan las experiencias que se han desarrollado a partir de programas como la Agenda Desde lo Local, con su aliento sustancial de descentralización estratégica.

Una valiosa aportación para el mejor conocimiento del tema la proporcionan los estudiosos extranjeros que se ocupan de los orígenes y valores del municipalismo iberoamericano y de las formas de cooperación internacional en un contexto cada vez más descentralizado, respetando una tradición cultural como la hispanoamericana.

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EL CEDEMUN, A LA BÚSQUEDA DE UN REDISEÑO DEL MUNICIPIO1 NO PARTIRÁN DE CERO los nuevos mandatarios que gobernarán 113 municipios a partir del primero de enero de 2005. Las mil 98 autoridades y 24 mil 211 funcionarios llegarán con el abc de la gobernabilidad, gracias a un programa de capacitación al que ha convocado el Centro Estatal de Desarrollo Municipal (Cedemun).

Igual capacitación recibirán aproximadamente 2 mil autoridades auxiliares —jefes de tenencia y encargados del orden. Y es que uno de los defectos del sistema político mexicano es la ausencia de profesionalismo de quienes asumen una responsabilidad municipal.

La enseñanza abarca todas las áreas de la administración pública, desde la preparación de la entrega-recepción, hasta la estructura de cada una de las dependencias. "Se trata fundamentalmente de que las nuevas autoridades reciban su encomienda con un mínimo de conocimiento de causa", afirma Mario Enzástiga Santiago, Vocal Ejecutivo del Cedemun.

Estudioso del municipio desde hace dos décadas y poseedor de una bien documentada biblioteca y centro de documentación sobre el tema, Enzástiga Santiago diseñó, junto con su equipo de trabajo, una cirugía de fondo a este centro, que todavía hace algunos años se utilizaba para diversos fines, menos para apoyar las actividades de gobierno municipal.

El funcionario parte de la base, establecida en el programa de gobierno, en el sentido de que son los habitantes y autoridades de la comuna quienes generan el desarrollo. Así las cosas, debe tender hacia la coadyuvancia para facilitar la libertad económica y política de los ayuntamientos.

Desde que el nuevo gobierno entró en funciones, el Cedemun ha establecido un puente de comunicación continuo con los municipios, Periódico La Jornada de Michoacán, 22 de Noviembre de 2004.- Se agradecen asimismo las aportaciones que hizo para el enriquecimiento de estos temas, el Lic. Mauricio Mata, Jefe del Departamento de la Dirección de Capacitación del CEDEMUN. 1

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un proceso de capacitación permanente que ha sido aprovechado por autoridades y funcionarios con militancia en diferentes partidos.

Pero las actividades de este centro no se estacionan en este aspecto. Mediante foros y talleres se camina hacia la instrumentación de una reforma municipal estratégica, que pretende dar un giro de 180 grados en la modernización de las comunas.

Para el Vocal Ejecutivo el municipio, tal y como está diseñado, muestra múltiples carencias. Por citar dos de entrada: el período constitucional de mandato —que es muy corto— y la realidad avalada por el actual sistema que propicia que los representantes populares obedezcan más a los intereses de los partidos políticos que a las necesidades de la ciudadanía.

Y toda esta actividad para y sobre el municipio michoacano ha salido del presupuesto asignado al Cedemun, sin ampliaciones extraordinarias. El ahorro parece constituir la premisa: sobre el escritorio del funcionario descansan dos alteros de folios en octavo mayor. Una carátula con fondo verde indica que se trata de un manual para el presidente municipal. Son las pruebas y están impresas en papel usado en uno de sus lados. En lo didáctico de su diseño colabora Enzástiga Santiago como ilustrador o "monero", como se prefiere definir.

—¿Cómo encontraste el Cedemun, Mario?, interrogamos.

—De la patada, pero prefiero no hablar sobre eso. Cuantas veces lo he hecho, recibo muchos reclamos. Baste decir que lo hemos encauzado a su verdadero origen, al sentido que debe tener", responde este hombre sobre el que penden fotografías y carteles que poco ocultan su orientación política. Destaca una vieja fotografía en sepia, tomada en los años 30 del siglo pasado. El Presidente Lázaro Cárdenas del Río mira a la cámara, al igual que lo hace su acompañante, el no menos legendario Mao Tse Tung.

Los antecedentes Antes se llamaba Coordinación de Apoyo Municipal. Fue creada el 3 de octubre de 1980 —durante el sexenio del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano. Cuatro años más tarde se funda el Centro de Estudios Municipales, todavía en dependencia del CAM. En 1996 3

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desaparece el Centro de Apoyo como tal para ser sustituido por el Centro Estatal de Estudios Municipales. El Cedemun relevó a la anterior sigla el cinco de agosto de 1999, y hasta la fecha permanece con ese nombre.

El propósito de la creación de este organismo fue apoyar a los gobernantes municipales mediante la capacitación, asesoría y gestión.

Corrió con regular suerte a lo largo de esos años. Por ejemplo, durante el mandato de Víctor Manuel Tinoco Rubí se convirtió en una suerte de centro de acopio de información que fue utilizada con fines partidistas, obviamente, al servicio del PRI. A partir de marzo de 2002, con la nueva administración, retoma su sentido original y de inmediato diseña y aplica cursos y talleres dirigidos a representantes populares y funcionarios municipales. La aceptación de la convocatoria tiene éxito. Durante el primer año se imparten 58 cursos, con una asistencia de 87 por ciento. El segundo año son 56 los talleres, con una concurrencia de 77 por ciento, y en el presente año la cifra bajó a 60 por ciento de asistencia. "Eso es normal, afirma Enzástiga Santiago. Durante el primer año de gobierno casi todos, autoridades y funcionarios, están ávidos de aprender. Conforme pasa el tiempo y adquieren conocimientos el interés disminuye, apatía que se acentúa en el último año de mandato".

Pese al cambio de rumbo en el Cedemun, el funcionario no se siente satisfecho. No se han podido vencer las inercias en la manera tradicional en que se proporciona la capacitación, la "rutina". Y ello obedece a la estructura administrativa de los municipios que no han sufrido cambios.

Desde esta perspectiva, afirma que es imperativo transformar el modelo de organización de los municipios, las formas de capacitación, asesoramiento y apoyo a la gestión municipal.

Capacita es el programa permanente de enseñanza a a estos actores de la vida pública y busca dar congruencia y eficiencia al gobierno del Estado en su función de hacer la vida más fácil a los gobernantes del municipio. Hacer eficiente las gestiones de los ayuntamientos para la puesta en marcha de programas estatales y federales. Y ello es posible mediante la coordinación institucional.

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Reformas al municipio Tal vez el legado más interesante que deje esta administración en materia municipalista sea la reforma que mediante el Cedemun adquiera forma y contenido. Desde hace por lo menos dos años esta institución ha organizado foros y talleres para discutir qué tanto funciona el esquema actual, qué cambios serían convenientes y cuáles serían los alcances de una reforma a largo plazo.

Enzástiga Santiago define uno a uno los problemas que, a su juicio, enfrenta el municipio actualmente: más que obsolescencia hay una crisis del diseño actual, afirma, derivado de la fragilidad del contexto jurídico. A diferencia de lo que se cree, no es la precariedad económica el principal problema de los ayuntamientos, sino la manera en que operan y los frenos legales que enfrenta, iniciando desde el mismo período de gobierno.

Aunado a ello, la cultura política que impera todavía no puede liberarse de cierto patrimonialismo, que ve en la concentración de las funciones la razón de ser del ejercicio de gobierno.

A esto hay que agregar las visiones político-electorales que hacen del Ayuntamiento el mejor botín político, y la poca participación ciudadana en las decisiones que se toman por ellos, los ciudadanos.

Y continúa: no hay una visión sustentable de desarrollo, la ausencia de profesionalismo en la administración es evidente y recurrente, hay pobreza en la planeación del presupuesto y en el uso de instrumentos para la gestión pública, y desde luego, la precariedad con que funcionan los ayuntamientos.

—¿Cuáles serían, de todos ellos, los tres principales escollos?.

—Si me la pones así, yo te diría que son lo corto del período constitucional, la pirámide de distribución de recursos, inequitativa, y el monopolio que ejercen los partidos sobre la orientación de gobierno.

"En la reforma estratégica se recopilan visiones de lo que debe ser el municipio, surgidas de diferentes ámbitos: académico, empresarial, de organizaciones populares, de los campesinos y, más recientemente —y ello constituye una novedad—, de dos de las instituciones que mayor credibilidad tienen en la ciudadanía hoy en día: el Ejército y la

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Iglesia. El documento final, debidamente afinado, se presentará ante el Congreso por el Ejecutivo.

"Tal vez el apartado que dará más que hablar es el de la reforma legislativa. Contiene propuestas como la ampliación del período constitucional y la eliminación de planillas, cuando debe convocarse a elecciones municipales. Se trata de que los comicios para alcaldes se hagan de manera directa, y de regidoras y regidores, por circunscripción municipal, amén del establecimiento de división de poderes al interior del Cabildo.

"También se propone la elección de las autoridades auxiliares en la misma fecha de comicios para el ayuntamiento. Con ello, se limitaría la injerencia de los partidos en la vida de los cabildos.

"Los otros puntos de la agenda son: la elaboración de políticas públicas diferenciadas, el cambio de Ley Orgánica a Ley para el Desarrollo Municipal Sustentable, que se apruebe una ley de servicio público de carrera y un apartado que será controversial: redefinir el mapa de la geografía política con la creación de municipios indígenas".

—Todo esto ha caminado con la concurrencia de diferentes voces, pero hay asuntos que darán qué hablar, Mario.

—No es una ocurrencia lo planteado, es lo que varios sectores opinan que debe hacerse.

Nos despedimos. Un aforismo de Albert Einstein sobre la carpeta de propuestas de esta reforma ilustra los próximos retos de esta institución, del imprescindible cambio del municipio: "El mundo que hasta este momento hemos creado como resultado de nuestra forma de pensar, tiene problemas que no pueden ser resueltos pensando del modo en que pensábamos cuando los creamos".

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GOBIERNOS LOCALES VISTOS COMO EMPRESAS PRIVADAS2 Mario Enzástiga Santiago EN NUESTROS GOBIERNOS municipales convergen dos importantes racionalidades: la técnico-administrativa y la ideológico-política. La intensa actividad de las alternancias político-partidarias guarda una particular situación de dos vertientes, la primera en relación con la opinión tan generalizada de que las alternancias políticas no constituyen ninguna diferencia y aporte importante a los procesos de democratización y del desarrollo alternativo de nuestros municipios, y la segunda, relacionada con lo que los expertos señalan como una "revolución silenciosa", la Nueva Gerencia Pública (NGP).

Como muchos otros aspectos de la vida de nuestros gobiernos locales, las formas y maneras de administrarlos y gobernarlos también es una arena de disputa ideológica, técnica y política; ha quedado sobradamente demostrado durante las dos últimas décadas que las alternancias político-partidarias en los gobiernos locales, en lo general no significan necesariamente mayor democracia y calidad de vida para la ciudadanía, por lo menos hasta ahora hay cierta mimetización, despolitización y hasta desideologización del discurso, la ciudadanía no identifica con claridad las diferencias entre las distintas opciones políticas partidarias, todos le tiran a las posiciones del centro y conciliadoras, corriendo un telón que esconde la lucha de clases, que evidentemente existe, bajo nuevas y complicadas formas, incluso de poder explicar consistentemente.

La mayoría, palabras más, palabras menos, habla de la importancia de la participación ciudadana para resolver los grandes e importantes problemas; citan a la planeación estratégica, a la sustentabilidad, el desarrollo social, económico y cultural, de la justicia y equidad. Si bien todo esto es cierto e irrefutable en términos generales, en lo específico y tierra más adentro de los procesos de los 2

Periódico La Jornada de Michoacán, 13 de Septiembre de 2005.

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gobiernos locales podemos señalar que existen importantes esfuerzos por modificar, innovar, modernizar y eficientar la atención municipal a la ciudadanía, en consecuencia, establecer diferencias ideológicas y técnico-administrativas.

El avance del discurso ideológico del neoliberalismo ha ganado adeptos de la NGP, desde los más diversos campos, desde la práctica misma del gobierno y la administración municipal, estatal y federal, desde la investigación y la docencia, desde la consultoría y asesoría, toda una intensa actividad en relación con el diseño de metodologías, instrumentos, herramientas, temas y contenidos para modernizar y mejorar las prácticas gubernamentales.

La mayor parte de los procesos de reforma gubernamental en el mundo contemporáneo está inspirada en las ideas, técnicas y metodologías postuladas por la corriente del New Public Management, es decir la NGP, recetas que vienen del norte, como un posible camino más rápido y eficaz para construir gobiernos que "hagan más con menos". En la actualidad parecería que cada vez es menos importante quién gobierna y cada vez más relevante cómo se gobierna, reformas orientadas a la modernización interna (evaluación de la gestión y los resultados, manejo de recursos humanos y sistemas presupuestales, entre otros), reformas con una clara orientación al mercado.

La NGP nace como respuesta al agotamiento de estructuras tradicionales de gobierno, que si bien mostraban cualidades importantes, requieren ciertas modificaciones; esta nueva visión no se preocupa demasiado por introducir la dimensión democrática en sus herramientas de acción, no forma parte de su preocupación principal, se trata tan sólo de dar herramientas al aparato administrativo para que ayude a que funcione mejor el gobierno.

Todo gobierno que quiera ser "moderno" y que pretenda enviar una señal de estar a tono con los nuevos derroteros mundiales de la función pública —esa manera de entender la función pública está más en función de la relación cliente-empresa, bajo esta lógica la cultura de la certificación de los ISOS— está fundamentalmente enfocado a eficientar los procesos administrativos, pero no necesariamente a mejorar la calidad de vida de la gente.

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Los organismos internacionales ven con mejores ojos a los gobiernos de la NGP, lo cual facilita apoyos y genera mayor confianza; los empresarios nacionales e internacionales asumen que dichos esfuerzos redundarán en gobiernos que cuesten menos y apoyen más a la inversión; la opinión pública asume que las herramientas para mejorar el desempeño gubernamental son las idóneas, y que pese a lo magro de los resultados, los expertos de la NGP ahora sí "saben lo que hacen". El riesgo mayor de este fenómeno es que la retórica de la NGP puede fácilmente convertirse en un "escudo de protección" para reinstalar viejas prácticas bajo un nuevo disfraz.

Otro ejemplo puede ser el de la adopción de un lenguaje sofisticado de la NGP, que excluye a buena parte de la sociedad de la discusión de los asuntos públicos y que lleva a ésta a aceptar al "experto gubernamental" como el único capacitado para la toma de decisiones, en este caso en nombre de la NGP caminaría hacia una tecnocracia aislada de la sociedad.

Nuestros gobiernos locales no pueden transformarse a través de un orden lógico, el escenario del evidente agotamiento del diseño institucional municipal actual no permite un proceso sistémico, es necesario un proceso de transformación simultánea en varios frentes, la reforma municipal estratégica que requerimos debe ubicarse en ese contexto.

Las experiencias del premio nacional a las mejores prácticas de los gobiernos locales, organizados por el Centro de Investigación y Docencia (CIDE), nos dice una primera observación: del total de los programas analizados, 34% está inspirado en la NGP, 49% a reformas mínimas de corte tradicional y 17% enfocadas a las funciones elementales de la administración.

La NGP tiende a surgir en municipios del norte y centro del país (85%), y sólo excepcionalmente en el sur; este dato coincide con la importancia de factores culturales para adoptar la NGP. Cabe mencionar también que las reformas gerenciales, de acuerdo con los datos del conjunto analizado, tienden a surgir más frecuentemente en gobiernos locales en los que el perfil de los alcaldes es de mayor escolaridad que en los otros casos; además, dichas autoridades municipales provienen frecuentemente de algún puesto directivo en el sector privado. La NGP surge con mayor frecuencia (40%) en 9

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municipios gobernados por el PAN; 30% por el PRI y 20% en municipios gobernados por el PRD.

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PROFESIONALIZACIÓN DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES3 Mario Enzástiga Santiago LOS PROCESOS DE GLOBALIZACIÓN exigen no sólo gobiernos democráticamente electos, sino también gobiernos eficientes y eficaces que estén a la altura de las expectativas de la sociedad que tiene hambre democrática y la esperanza de mejorar la calidad de vida. En efecto, las exigencias de las sociedades modernas no admiten la improvisación, rechazan la ausencia de actitudes y aptitudes propositivas de los servidores públicos.

México tiene una gran necesidad de erradicar la cultura del paternalismo, del presidencialismo, del centralismo, del agandalle y del me vale madre la función pública, para pasar lo más pronto posible a la cultura de la ética, de la responsabilidad, de la colaboración, de la competencia por méritos y la calificación profesional. Es cierto, requerimos urgentemente gobiernos eficientes y eficaces, se ha probado empíricamente que la ineptitud de las autoridades y funcionarios públicos erosiona mortalmente la democracia.

Hoy en día, la mayoría de nuestros servidores públicos municipales, sean autoridades o funcionarios, apenas empieza a tratar de cumplir con las facultades, atribuciones y funciones básicas que la ley les otorga; en los actuales escenarios en los que desarrolla la mayoría de nuestros gobiernos locales, de franco agotamiento y crisis del modelo municipal mexicano, es demasiado pedirles para que sean profesionales de la función pública, aunque inexorablemente, por razones de perspectiva histórica, hay que seguir arando casi en suelo infértil.

La tarea es clara y no hay vuelta, hay que proponer y coadyuvar para que nuestros servidores públicos municipales tengan nuevas visiones, nuevas prácticas gubernamentales, que sean 3

Periódico La Jornada de Michoacán, 20 de Septiembre de 2005.

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fundamentalmente innovadoras y transformadoras de la realidad local, tarea inevitablemente de largo plazo que exige claridad, autoformación, madurez, paciencia y, por qué no decirlo, gran valentía.

Las actividades de capacitación y asesoría que hasta ahora han significado un alto costo económico a la sociedad con resultados bastante mediocres, están inscritas en los duros escenarios del agotamiento del papel que juegan los municipios en nuestro sistema político. La discusión y práctica de contar con cuerpos burocráticos orientados a materializar las acciones de gobierno es un tema en el ámbito internacional bastante abordado, desde la institucionalización de la función pública profesional en Alemania en 1794, a las más innovadoras reformas gerenciales en muchos países del primer mundo.

En México se está avanzando a nivel federal y en unos diez Estados de la República, en el ámbito municipal, todavía no se percibe con la suficiente fuerza el trabajo; de hecho, todo parece indicar que Michoacán es la referencia obligada de las experiencias que desde las políticas públicas de un gobierno estatal se esté abordando el tema de manera sistemática; en medio de complejas y contradictorias situaciones, estos temas despiertan en los integrantes de los gobiernos municipales, entusiasmos, temores y muchas dudas.

Ayer lunes 19 inició en Pátzcuaro el Primer Seminario de Profesionalización y Servicio Civil de Carrera de Municipios, actividad enmarcada en el Programa Franco Mexicano de Cooperación Municipal con el Gobierno del Estado de Michoacán y el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal; este evento terminará mañana miércoles, es un espacio nacional para intercambiar experiencias de la aplicación de la profesionalización y el servicio civil de carrera en los municipios mexicanos.

El seminario en cuestión es una extraordinaria oportunidad para compartir y enriquecer las experiencias municipales más avanzadas; en nuestro caso, es el del municipio de Morelia; esfuerzos y experiencias iniciados con el gobierno de Fausto Vallejo y felizmente continuados con Salvador López Orduña; conocer las experiencias de Naucalpan y Tlalnepantla del Estado de México; de Nuevo Laredo, Tamaulipas, de municipios de Colima, Campeche, Jalisco, Querétaro 12

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y de varios Estados del país, en un balance crítico y propositivo; será de mucha valía para los casi 20 municipios que actualmente están trabajando incipientemente en Michoacán.

La tarea de capacitar y formar mejores servidores públicos no puede ser, en los días que corren, sólo una responsabilidad del gobierno estatal o federal para abatir el rezago histórico en esta materia; por suerte cada vez son más los actores que están involucrados y comprometidos con esta importante tarea, las universidades públicas y privadas, los despachos particulares, las organizaciones civiles para el desarrollo social y, por supuesto, los partidos políticos. Estos últimos, por cierto, pueden y debe contribuirá mejorar la calidad de la función pública y, más aún, a disminuir los problemas que surgen desde los procesos electorales internos, que se incuban, afloran y estallan con lamentables consecuencias en el proceso de los breves e intensos años de los gobiernos municipales.

Por otro lado, ya no se trata de seguir con las dinámicas, metodologías y temáticas de la capacitación municipal que han permanecido por muchas décadas; la capacitación tradicional, centralizada, abstracta y desligada de los procesos de fortalecimiento de los proyectos estratégicos del desarrollo, son indicadores para la valoración y medición de los impactos en las prácticas cotidianas de los servidores públicos.

Con la profesionalización se trata de abandonar el triste papel de una burocracia perdida en el trámite y en la actividad de los apoyos personales, en situación de autoconsumo, es decir, del mayor gasto corriente que el de inversión y servicio a la sociedad, ello impide recuperar la credibilidad de la sociedad.

No más improvisación, altibajos, impericia y falta de compromiso institucional, son algunos elementos que se pueden eliminar con un servicio público equitativo, competente y emprendedor. Hoy, gobernar es una tarea ardua, compleja y contradictoria, porque se conjugan lo previsto o lo predecible y las contingencias, en un marco de obtención de resultados alentadores con escasos recursos económicos, materiales y humanos; la etapa de los recursos abundantes e ilimitados ha quedado atrás, hoy se trata de hacer más

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con menos, ese es uno de tantos objetivos de la profesionalizaci贸n de nuestros gobiernos locales.

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LAS AUTORIDADES AUXILIARES MUNICIPALES DE MICHOACÁN4 Mario Enzástiga Santiago LAS AUTORIDADES AUXILIARES municipales en México son aquellas personas que representan generalmente al presidente o presidenta municipal en cada una de las demarcaciones territoriales en las que están divididas nuestros municipios, de acuerdo con la legislación de cada uno de los Estados de la República. Estas figuras auxiliares de las administraciones municipales reciben en la entidad nombres diferentes; en Michoacán se les denomina jefes de tenencia, encargados del orden y en algunos casos se nombran jefes o jefas de manzana.

En el territorio michoacano hay 342 tenencias y alrededor de 3 mil 500 encargaturas del orden y un número indeterminado de jefaturas de manzana; de acuerdo con nuestra Ley Orgánica Municipal, representan en sus territorios al Ayuntamiento y de manera especial a los presidentes municipales y síndicos; a diferencia de otros Estados, donde los nombra el presidente municipal, en nuestro caso son resultado de un plebiscito; en términos generales, sus funciones giran en torno al apoyo de los programas y proyectos del gobierno municipal, el cuidado del orden y la seguridad pública, la supervisión de los servicios públicos, la actualización del padrón de habitantes, los asuntos del Registro Civil, el cumplimiento de las leyes y reglamentos y, desde luego, cumplen también las funciones de gestión para el mejoramiento de sus representados.

Por primera ocasión en la historia de Michoacán, el gobierno del Estado ha desarrollado un programa de capacitación y asesoría dirigido a este importante ejército de autoridades auxiliares municipales (AAM), estimado en casi 4 mil, sin tomar en cuenta a los jefes y jefas de manzana, que los hay principalmente en las colonias de las principales ciudades. Desde luego es justo hacer notar que sí 4

Periódico La Jornada de Michoacán, 25 de Octubre de 2005.

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hay algunas experiencias como antecedentes, ciertamente experiencias aisladas de cursos y talleres a estas autoridades municipales, que no han constituido un planteamiento de conjunto de mayores alcances a las experiencias conocidas de unos cuantos municipios.

La capacitación y orientación a estos sujetos del desarrollo local en cuestión se ha estado dando en esta segunda parte del actual gobierno estatal como una contribución al desarrollo local. Es importante señalar que el gobierno del Estado establece un convenio de coordinación para el desarrollo institucional municipal con las 113 autoridades municipales (Prodim), recursos (0.5%), provenientes del 2% del fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal (fondo III) del ramo 33, de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal; en función de este convenio y recursos económicos, el gobierno estatal impulsa un conjunto de acciones dirigidas al desarrollo de los municipios, como los cursos a las AAM y otros proyectos de mayor calaje como la red de comunicación con todos los municipios vía internet, cuya operación al cien por ciento esperamos con ansia.

Los objetivos de capacitar a las AAM han sido: que conozcan los elementos básicos de la administración municipal y del marco jurídico que los rige, informarlos de los principales programas del gobierno del Estado a los cuales pueden acceder desde las funciones que la ley les otorga, e incorporar a las comunidades al proceso de planeación estatal participativa. Trabajar con la AAM es de alguna forma encarar la cultura presidencialista tan predominante en nuestros municipios; ello se confirma con la negativa civilizada de algunos presidentes municipales que con sobrados argumentos no posibilitaron capacitar a sus AAM. Este año los cursos han sido diseñados en cuatro etapas, se han cumplido las primeras tres; la primera, dirigida a los cinco procesos de intermunicipalidad más avanzados; la segunda etapa, a tres regiones prioritarias (Suplader),y la tercera, a seis ciudades importantes; la cuarta etapa será durante el próximo mes de noviembre. Desde el principio se desechó la idea de llegar a las casi 4 mil AAM; se han tratado de focalizar las acciones, por ello la cuarta etapa está pensada en función de las tareas, aportar nuevos elementos

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para reforzar sus funciones y evaluar el proceso de conformación de los Comités de Desarrollo Comunitario (Codecos).

La evaluación de las tres primeras etapas señala con mucha claridad que en la mayoría de los municipios existe una deficiente relación y comunicación entre las autoridades municipales y las AAM; el desconocimiento de las facultades y atribuciones legales, el poco o nulo apoyo del Ayuntamiento a sus funciones, existen deseos de trabajar pero sin sabe por dónde y cómo empezar, llama la atención el notable interés por que los Ayuntamientos les den la remuneración económica de la que habla la Ley Orgánica Municipal.

Lo anterior se traduce en una situación de angustia, impotencia, desánimo y frustración de quienes en algún momento sintieron la responsabilidad y motivación de formar parte del gobierno municipal y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los representados.

La Ley Orgánica Municipal de Michoacán de Ocampo señala en el artículo 63 que las AAM recibirán la remuneración que marque el presupuesto de egresos del municipio, que durarán tres años y no podrán ser reelectos. La verdad de las cosas en la práctica es que la ley, con mucha frecuencia, es absolutamente ignorada; en los casos donde los ayuntamientos los apoyan económicamente, por diversas razones sociales y políticas, lo hacen de manera discrecional; estos compromisos económicos no son contemplados en los presupuestos de egresos municipales; por otro lado, hay casos donde las AAM duran más de tres años, incluso casos donde acumulan dos períodos o más sin que nadie diga nada. Conozco casos donde, a sabiendas de este mandato constitucional, las autoridades no convocan al plebiscito de ley.

La Ley Orgánica Municipal, como en muchos otros casos de la vida municipal, acusa lagunas y deficiencias en relación con garantizar y mejorar el funcionamiento de estas figuras municipales que pueden y deben ser importantes agentes del desarrollo local, en consecuencia, se refuerza la idea de reformarla. En estos temas hay mucho quehacer.

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EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPALISTAS5 Mario Enzástiga Santiago EN NUESTRO PAÍS, desde la década de los años 30 se ha hablado de la planeación como el instrumento técnico-jurídico de promoción del desarrollo; cada una de las políticas públicas de los gobiernos federales ha correspondido a escenarios sociales, económicos y políticos claramente diferenciados que explican las razones y dificultades derivadas del proceso de la Revolución social de 19101917 en la reconstrucción de nuestro Estado-nación; los intentos de planeación hasta esos momentos fueron bastante incipientes, sin congruencia programático-presupuestal, predominó la planeación centralizada, de poca coordinación de los distintos ámbitos de gobierno federal, estatales y municipios.

Es hasta la década de los 70 cuando el tema de la planeación nacional, estatal y municipal adquiere relevancia y la posibilidad real de impulsar un sistema real de planeación. En nuestra entidad es hasta 1974, durante la administración de Carlos Torres Manzo, cuando se inicia el proceso de coordinación interinstitucional entre las dependencias del Estado, la Federación y los municipios; es en ese período cuando se inicia la relación del gobierno del Estado con los municipios mediante la Secretaría de Gobierno, vínculo de relación política que prevaleció en Michoacán hasta julio del 2002; por ejemplo, la coordinación para la realización de la obra pública municipal se daba a través de la Coordinación de Infraestructura de la Secretaría de Gobierno.

En la década de los 80, durante la gestión del gobierno estatal del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas, se inició el proceso de impulsar en la entidad el Sistema Nacional de Planeación Democrática, acordado a nivel nacional, y la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo; para ello se impulsó una serie de instituciones como la Coordinación de 5

Periódico La Jornada de Michoacán, 25 de Octubre de 2005.

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Apoyo Municipal, en octubre de 1980; el Comité de Planeación para el Desarrollo de Michoacán (Copladem), en 1981, y el Centro Estatal de Estudios Municipales, en 1984; disposiciones de carácter administrativo y jurídico de la Coordinación de Apoyo Municipal dependiente de la Secretaría de Gobierno. En ese sexenio se observó una clara intencionalidad política de la planeación del desarrollo del Estado y del fortalecimiento de la vida de los municipios.

A partir de 1996, casi una década después del estancamiento social y económico de Michoacán, producto de la fuerte confrontación político-electoral iniciada en 1986 por la Corriente Democrática del mismo partido en el poder, encabezada por Cuauhtémoc Cárdenas.

Durante el gobierno de Víctor Manuel Tinoco Rubí se definieron estrategias para la planeación del desarrollo de la entidad, de las regiones y municipios; claramente se observó el fortalecimiento de la relación política con los municipios mediante la Secretaría de Gobierno y el Copladem, con el Convenio Único de Desarrollo Social y Crecimiento Económico de los Municipios. La nueva visión y estrategia impulsó en agosto de 1999 el actual Centro Estatal de Desarrollo Municipal (Cedemun) para sustituir el Centro Estatal de Estudios Municipales; más adelante se decretó la desaparición de la Coordinación de Apoyo Municipal y la creación de 10 Coordinaciones de Desarrollo Regional.

Con la llegada del actual gobierno del Estado, encabezado por Lázaro Cárdenas Batel, se crearon cinco secretarías de Estado que anteriormente no existían, o no alcanzaban las instancias responsables de atender determinadas temáticas la jerarquía que ahora tienen como la Secretaría de Planeación del Estado, la de Desarrollo Social, la de Seguridad Pública, la de Cultura y la de Contraloría y Desarrollo Administrativo, todas de atención temática y sectorial a los municipios de la entidad.

Como se ve, se ha diversificado notablemente el servicio a los municipios con el concurso de muchas otras instancias de los gobiernos estatal y federal; coordinaciones y relaciones intergubernamentales e interinstitucionales, de avances importantes y enriquecimiento de las políticas públicas municipalistas; el impulso de la política regional mediante los subcomités de Planeación del Desarrollo Regional (Suplader), acciones complejas que es necesario 19

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continuar y despojar de las visiones, y acciones gubernamentales sectoriales que limitan la atención integral de la solución de las grandes problemáticas y gestiones de nuestros gobiernos locales.

Es importante rescatar, particularmente de los gobiernos de Cuauhtémoc Cárdenas y de Tinoco Rubí, las intencionalidades, claramente diferenciadas, por plantear un discurso y práctica técnicoadministrativa hacia los municipios, con claridad formal de los objetivos, funciones y estructuras orgánicas operativas; insisto, proyectos claramente diferenciados en cuanto a visiones sociales e internacionalidades políticas.

Se puede también afirmar que si se hubiera cumplido lo establecido por las normatividades de los organismos dedicados a la atención de los municipios, indiscutiblemente el fortalecimiento de la vida democrática y el desarrollo de los gobiernos locales contarían con un avance más significativo; poco a poco se ha ido pasando de la concepción de partido de Estado y la visión del Estado benefactor, no sin resistencias y serias contradicciones en algunos momentos.

A 25 años de haber iniciado con mayor sustento las definiciones de las políticas públicas municipalistas de los gobiernos del Estado de Michoacán, cada vez queda más clara la urgente necesidad de implantar una nueva reforma municipal, que sea de mayores alcances, que permita hacerle un atajo a nuestra historia y emparejarnos para generar con muchas otras acciones la reforma política del Estado y del cambio de la cultura política del gobierno y la sociedad.

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CONCURRENCIA ELECTORAL Editorial6 LA PROPUESTA de que Michoacán adopte un sistema de elecciones concurrentes, para destinar una sola jornada a renovar ediles, diputaciones en el Congreso y Gobernador, tiene sus ventajas, aunque el proceso exige un arduo trabajo institucional, político, técnico y jurídico.

Una ventaja, al reducir el número de procesos electorales, consiste en elevar la participación de la ciudadana en los comicios, lo cual no es poca cosa ante un paisaje nacional y estatal de creciente abstencionismo.

A nivel nacional está demostrado que en los comicios intermedios la participación disminuye significativamente con respecto a los presidenciales. A nivel estatal el patrón es similar.

Mientras, a nivel mundial, en los sistemas presidencialistas que celebran comicios intermedios el promedio de participación electoral tiene una diferencia de 10 puntos porcentuales entre un tipo y otro de elección.

Al pensar en las alternativas que se abren en Michoacán vale la pena tomar, como mero punto de referencia, los escenarios nacionales. En México, entre los años de 1991 y 2003 se registró en promedio un 15% menos de votación en los comicios federales intermedios que en los presidenciales.

Aunque se trata de un tema ligeramente diferente al que se plantea para Michoacán (ya que aquí sólo se trata de generar un "paquete" electoral local para cargos de elección popular en ayuntamientos y en los poderes Legislativo y Ejecutivo), también es valioso revisar el comportamiento ciudadano en los Estados cuyos comicios locales para Gobernador son paralelos a los federales para Presidente.

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Periódico La Voz de Michoacán, Miércoles 2 de Agosto de 2006.

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La participación en tales entidades suele ser significativamente mayor. Durante 2003 la diferencia entre un grupo de Estados y otro fue de 14 puntos porcentuales. En este caso (que, se insiste, no es necesariamente el que se plantea para Michoacán) todos los Estados en los que se eligió también Gobernador tuvieron una participación superior al 50%, excepto en San Luis Potosí.

Aun en el año 2000, las entidades que celebraron comicios para Gobernador registraron una participación más elevada (aunque la diferencia fue más modesta: del 5%). También en esa ocasión los Estados con elección para Ejecutivo estatal superaron el promedio nacional de concurrencia.

La información estadística señala que, de compactarse las elecciones, de modo que durante los procesos federales también se celebrasen elecciones de Ejecutivos estatales en el país, tendríamos en cada Estado un nivel de participación electoral mayor.

Sin embargo, hasta en este caso la propuesta que se maneja en Michoacán es importante. No se habla de "empatar" los comicios locales con los presidenciales, sino solamente de convocar en una sola jornada las elecciones "de casa".

Es una buena decisión de buscar un proceso que renueve congresistas, ediles y gobernador en comicios intermedios, no paralelos a la elección presidencial. Hay dos razones. La primera es impedir la influencia de factores foráneos, ajenos a la realidad estatal.

La segunda es que la calendarización estimularía la participación electoral justo cuando es menor; en los comicios federales intermedios.

La estrategia de elecciones concurrentes ayuda a combatir el abstencionismo, aunque ese problema no depende sólo de un ajuste en el calendario. Los partidos deben mostrar un mejor desempeño para convocar al ciudadano. Una buena reforma electoral puede mitigar su creciente y pernicioso desprestigio.

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LAS ELECCIONES CONCURRENTES CONTIENEN VIOLACIONES A PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA DEMOCRACIA Y LA CONSTITUCIÓN Columbia Arias Solís7 DESPUÉS DE VARIOS MESES de enorme promoción mediática, la propuesta para las denominadas elecciones concurrentes en el Estado de Michoacán, previa la firma de un acuerdo suscrito por los representantes de las fuerzas vivas de la política en la entidad, lo que propició las enhorabuenas vertidas por diferentes personajes de los sectores políticos, empresariales y de la sociedad en general, quienes hicieron un amplio reconocimiento al consenso logrado entre los distintos grupos partidistas que discrepancias aparte, coincidieron en ese propósito.

El proyecto de concurrencia se convirtió en iniciativa, dispensada la segunda lectura fue votada y aprobada por la mayoría de los legisladores —por cierto la diputada Citlalli Fernández como integrante de la Comisión de Puntos Constitucionales presentó un dictamen de minoría que proponía otra alternativa de concurrencia, pero que fue desechado por sus pares—. Así, las reformas a la Constitución Política del Estado de Michoacán son ya un hecho y se concretarán también en otros ordenamientos.

Para sustentar y justificar su propuesta, en la exposición de motivos de la iniciativa de referencia, los legisladores argumentaron entre otras cuestiones que "la concurrencia de elecciones propicia una mayor y mejor preparación de los procesos electorales, evitando a la sociedad el desgaste que durante tantos años ha tenido y por el que se explica, en una buena medida, la existencia de un alto porcentaje de abstención"; asimismo señalan que "la concurrencia de elecciones representa ventajas en el desarrollo y la aplicación de la normativa administrativa y jurisdiccional relativa al buen desempeño de las 7

Periódico Cambio de Michoacán, Viernes 1º de Septiembre de 2006.

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campañas electorales; en otro de los argumentos en pro de la iniciativa consideraron que, "contar con campañas electorales que se desarrollan simultáneamente y bajo marcos legales compatibles, ayuda a que las elecciones federales y estatales cuenten con mejores condiciones para la asignación de lugares de uso común para fijar la propaganda electoral, la administración del acceso a los medios de comunicación, el monitoreo de los propios medios de comunicación, la atención de quejas administrativas y la resolución de medios de impugnación, así como para las labores de fiscalización".

La iniciativa, aprobada el jueves, reforma los artículos 20, 29, 31, 33, 51, 54, 60 y 117 y deroga el segundo párrafo del artículo 112, todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo. Estas reformas se traducirán no solamente en cambios de fechas para la realización de elecciones, sino lo más importante y lo que más polémica ha causado, en la ampliación del período de ejercicio tanto de diputados locales como de presidentes municipales actuales, quienes se prorrogarán en el cargo muchos meses después de haber concluido el período de tres años para el que fueron electos.

Así también, la reforma contempla que el período de los próximos presidentes municipales tendrá una duración de cuatro años y medio en lugar de los tres años previstos en la Constitución Política del Estado y sustituye la elección directa de Gobernador por la designación que el Congreso hará para desempeñar ese cargo por casi dos años.

Pareciera que los legisladores auspiciantes y votantes de esta iniciativa, inmersos en las posibles ventajas de la concurrencia, pasaron por alto que sus reformas contienen violaciones a principios fundamentales de la democracia y de la máxima norma que rige a los mexicanos, es decir, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Si la democracia es el gobierno del pueblo para el pueblo, es requisito indispensable de la misma el sufragio libre y directo de ese pueblo.

Las reformas aprobadas constituyen una tácita reelección por cuanto ve a presidentes municipales y diputados locales, contraviniendo lo establecido en el artículo 115 constitucional, haciendo a un lado además el principio de irretroactividad de las normas establecido en nuestra ley fundamental para garantizar la 24

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seguridad jurídica, puesto que las elecciones que dieron origen a los diputados y presidentes municipales son un hecho ya del pasado y aplicarles la futura legislación, hará retroactiva la disposición legal.

Con la designación de un Gobernador que se desempeñará por un período de casi dos años, se dará esquinazo a la determinación constitucional del artículo 41 que dispone que "la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas" y violentará también el artículo 116 que estipula la elección directa de los Gobernadores de los Estados.

No se requiere ser un experto o un perito en derecho para advertir que parte de esta reforma se opone a los mandamientos constitucionales; por tanto, sorprende que los legisladores que la aprobaron tal cual, no hayan notado en el cuidadoso análisis que seguramente hicieron, la responsabilidad en que pueden incurrir al aprobar leyes que contravengan las disposiciones constitucionales, lo que los puede hacer sujetos de juicio político de acuerdo con lo previsto por la propia Constitución. Y es que no debe perderse de vista que las disposiciones establecidas en la denominada Ley de Leyes, no pueden ser contravenidas por ningún otro ordenamiento, así sea la Constitución local de cualquier entidad federativa, ya en que la jerarquía de las leyes, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos está por encima de cualquier otro cuerpo de leyes.

En diversos medios se externaron opiniones de reconocidos abogados, alertando sobre las inconsistencias y posibles violaciones constitucionales, sin embargo fueron dejados de lado y sus señalamientos descalificados, por considerar a sus emisores como opositores a ultranza del gran acuerdo político. Los michoacanos tendremos concurrentes a medias y en el horizonte se avista la controversia constitucional.

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AGENDA DESDE LO LOCAL: DESCENTRALIZACIÓN ESTRATÉGICA PARA EL DESARROLLO DE LO LOCAL8 LA AGENDA DESDE LO LOCAL está basada en la Agenda Local 21 de la Organización de las Naciones Unidas. Es una metodología que ha sido desarrollada desde 2003 por un grupo de expertos promovidos y auspiciados por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación (INAFED), con fondos del Gobierno Federal. Su propósito es crear y desarrollar herramientas de utilidad práctica que impulsen condiciones para que los municipios mexicanos tengan un desarrollo integral que mejore las condiciones de vida de los ciudadanos.

Una buena parte de su objetivo consiste en que los Gobiernos municipal, estatal y federal coordinen acciones. Es decir, la Agenda Desde lo Local (Descentralización Estratégica para el Desarrollo de lo Local) promueve la coordinación de los Gobiernos municipales, estatales y federal para hacer que sus programas y acciones sean más eficientes y respondan con soluciones concretas a los problemas cotidianos de los ciudadanos. La agenda busca en última instancia que las decisiones que afectan a los ciudadanos sean tomadas en su lugar de origen: desde lo local.

Entonces la pregunta es: ¿cuál es el primer requisito para mejorar la eficiencia de algo? Pues tener puntos de referencia de lo que sí es eficiente y de aquello que no lo es. Cuando se establece eso se puede calificar y medir cualquier cosa y es de esto exactamente de lo que trata Desde lo Local: definir qué hay que medir para tener una referencia desde dónde partir para mejorar la eficiencia de los Gobiernos en una serie de responsabilidades que les son propias.

Para construir una definición de esta serie de responsabilidades y establecer cómo medir su nivel de eficiencia, participaron diversos y variados actores como lo son académicos de reconocidas instituciones de educación superior, funcionarios y autoridades de los tres órdenes 8

Revista de Cabecera Municipal, Núm. 16, Septiembre-Octubre 2007.

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de Gobierno, representantes de las tres asociaciones nacionales de municipios y organizaciones de la sociedad civil. Entre ellos definieron lo que conocemos como la Agenda Desde lo Local.

El funcionamiento de la agenda se divide en tres grandes etapas: Etapa 1: Autodiagnóstico La metodología de la agenda parte de un documento llamado de Autodiagnóstico, el cual contiene 39 indicadores y 257 parámetros de medición, que identifican las condiciones que no dejan de existir en cualquier municipio y se encuentran agrupados en los siguientes cuadrantes: A) Desarrollo institucional para un buen gobierno; B) Desarrollo económico sostenible; C) Desarrollo social incluyente; D) Desarrollo ambiental sustentable.

Cada uno de los indicadores cuenta con tres niveles o colores donde se puede ubicar la situación en la que se encuentra el municipio. La métrica de "rojo" representa un estado no deseable en la situación del municipio. El color "amarillo" consiste en una situación donde existen acciones de mejora pero no de una manera permanente o continua. Por último, la métrica "verde" representa una situación mínima aceptable que debe existir en el indicador y sus parámetros. El Autodiagnóstico funciona con base en mínimos aceptables ya que la agenda responde al principio de equidad que tiene que existir entre todos los municipios del país.

El documento de Autodiagnóstico es contestado por los funcionarios y autoridades municipales con base en la realidad del municipio y los resultados son aprobados por el cabildo para formalizar la inscripción del municipio en la agenda. De esta forma se innova al crear políticas públicas reconociendo al municipio como un sujeto responsable de su propio desarrollo. Además, el documento de Autodiagnóstico es una herramienta práctica y de fácil manejo que le permite al Presidente Municipal visualizar y evaluar a cada una de las áreas de su administración.

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Etapa 2 de verificación Esta etapa consiste en que un órgano independiente con reconocido prestigio de neutralidad valide los resultados del Autodiagnóstico, de acuerdo a la revisión de la evidencia que se señala en el mismo documento para comprobar cada métrica de medición. De esta manera, las autoridades y funcionarios municipales tienen la certeza de que la Verificación es totalmente neutral y objetiva y que no responde a ningún interés particular.

La información obtenida de la Verificación estará bajo resguardo del municipio. El resultado de esta etapa contará con un carácter de censo porque se recoge directamente en el municipio. La Verificación le permite al Presidente Municipal contrastar la información del Autodiagnóstico y distinguir aquellas áreas de la administración municipal donde exista el potencial para mejorar. En este sentido, el municipio selecciona tres áreas de oportunidad (indicadores en "rojo") en donde se enfocarán las acciones de los tres órdenes de Gobierno para modificar su situación a "verde". Este hecho representa un cambio de paradigma en nuestro país, ya que el municipio decide y le indica a las instancias estatales y federales sus áreas prioritarias de desarrollo.

Etapa 3: solución de áreas de oportunidad ("rojos") Esta tercera etapa de la agenda es la más importante, ya que representa la aplicación de soluciones concretas por parte del Gobierno estatal y federal a los "rojos" seleccionados por los municipios. Actualmente el INAFED coordina la Mesa de Trabajo para Instancias Federales, en la cual participan diversas instancias de la Administración Pública Federal (Banobras, Conaculta, IMSS, INAH, Inmujeres, INAFED, PGR, Sagarpa, Sedesol, Segob, Función Pública, Semarnat, Sener, SSA, Sectur, CONAE, entre otras). En este espacio se analizan las solicitudes y se planean las posibles acciones de solución.

Con base en los resultados del Autodiagnóstico y el trabajo coordinado de las secretarías federales junto con las dependencias del Gobierno del Estado, se organiza una sesión de encuentro entre los 28

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tres órdenes de Gobierno para la solución de áreas de oportunidad de la Agenda Desde lo Local. Este espacio sirve para que los ciudadanos y autoridades de los tres órdenes de Gobierno acuerden las soluciones a los "rojos" seleccionados por los municipios. Este ejercicio permite acercar al Gobierno estatal y federal a los problemas reales de los municipios. Una vez que el municipio logra alcanzar la ubicación de "verde" en el área de oportunidad seleccionada, la instancia verificadora corrobora la nueva ubicación y envía una propuesta para que el Consejo Nacional Desde lo Local emita un Certificado de Calidad Municipal al municipio en el área que obtuvo la mejora. Este consejo está integrado por reconocidos académicos y expertos que vigilan la correcta y neutral aplicación de la metodología.

Certificados entregados por año  

1,452 certificados entregados en tres años.

887 certificados vigentes.

Aspectos generales       

La Agenda Desde lo Local se ha implementado en 18 estados del país en sus diferentes etapas.

Se cuenta actualmente con 349 autodiagnósticos del mismo número de municipios.

Del total de los autodiagnósticos, 255 municipios han sido verificados por alguna instancia verificadora.

Durante el 2004 se entregaron 175 certificados de calidad mínima aceptable.

Durante el 2005 se entregaron 390 certificados de calidad mínima aceptable.

Actualmente se encuentran vigentes 887 certificados de calidad mínima aceptable, mismos que tienen vigencia de 1 año.

Actualmente 79 municipios de 9 Estados cuentan con al menos 1 certificado de calidad mínima aceptable vigente.

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Actualmente existen un total de 329 solicitudes por parte de los municipios para solucionar sus rojos.

Principales beneficios observados de la Agenda Desde lo Local 

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Ofrece sistema de recompensas para todos los actores. Uno de los objetivos fundamentales de la agenda consiste en que todos los actores que participen reciban algún tipo de aliciente. En este sentido, la metodología de la agenda está diseñada de tal forma que todos los actores participantes se encuentren motivados para inscribirse en la agenda.

Incluye por primera vez la participación autónoma e igualitaria de los municipios. Aunque los municipios han sido reconocidos como la célula básica del sistema político, tradicionalmente habían sido considerados como actores sin ningún tipo de participación en el sistema de políticas públicas. Asimismo, sus necesidades y características no han sido tomadas en cuenta en el proceso del diseño de las políticas públicas. Contrariamente a esta percepción, la agenda coloca las necesidades y características de cada municipio en el centro del programa, pretendiendo que desde lo local se decidan cuáles son las acciones y programas que deben de aplicarse. Esta meta ayudará a que los municipios se conviertan en sujetos de desarrollo y no en objetos de desarrollo, como tradicionalmente se les había tratado.

Alinea programas federales y estatales frente a objetivos comunes. Mediante la creación de la matriz-catálogo de programas federales y estatales se pretende que éstos se alineen para solucionar las áreas de oportunidad seleccionadas por los municipios. Esta herramienta también permitirá conocer cuáles programas duplican tareas y objetivos. Aunque en un principio las inercias propias de cada secretaría pueden obstaculizar el cambio en los programas, en el largo plazo se puede persuadir a éstas para que realicen las modificaciones necesarias con base en las necesidades expresadas por los propios municipios. De esta forma, se 30

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pretende impulsar un nuevo paradigma en la administración pública mexicana, el concepto de cooperación y coordinación entre dependencias federales y estatales en una forma horizontal y vertical.

Representa una guía para los municipios. Las autoridades municipales al inicio de sus gestiones carecen de los antecedentes e información básica para iniciar sus responsabilidades. De esta manera, la agenda se constituye en una herramienta sumamente práctica que sirve de guía a las acciones planeadas que deberán hacer frente en su administración. Debemos recordar que la agenda abarca todos los aspectos mínimos con los que debe de contar cualquier municipio. Los estudios municipales, a pesar de haberse incrementado en los últimos años, no han alcanzado a todas las administraciones locales. Por lo tanto, continúa existiendo un amplio rezago en esta materia. En este contexto, la herramienta de Autodiagnóstico se convierte en una fuente de fácil acceso y comprensión de las autoridades locales.

Genera productos con practicidad para todos los actores. Al igual que lo que se estableció en el primer punto, los participantes obtienen acceso a productos que generan beneficios para sus actividades. Por ejemplo, las secretarías federales y estatales, con base en las matrices de resultados de Autodiagnóstico y verificaciones podrán contar con mapas de las situaciones de los Estados y de los municipios. Esta información podrá ser incluida en sus sistemas de toma de decisiones. Los alcaldes y su cuerpo administrativo, contarán con una valiosa herramienta para conocer la situación general de su municipio y las áreas donde deben de enfocar sus esfuerzos. Además, en caso de que logren la mejora de sus áreas de oportunidad, contarán con el reconocimiento público de calidad, con lo cual se hacen públicos sus logros a la ciudadanía. La parte verificadora, especialmente en el caso de las universidades, contará con experiencias y material que serán de gran valor para la producción de artículos académicos. Finalmente, el Consejo Desde lo Local contará con el reconocimiento de todos los actores.

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Transparencia y rendición de cuentas. La agenda, mediante el sistema de emisión de los Certificados de Calidad Mínima Aceptable, refuerza la transparencia y rendición de cuentas.

De una manera muy simple, los municipios y los órganos federales y estatales pueden comunicar a la ciudadanía sus logros y avances. Es muy sencillo comunicarle a la ciudadanía cuándo un municipio ha alcanzado el "verde" en determinado indicador. Además, la participación y el prestigio de la instancia verificadora y del Consejo Nacional Desde lo Local legitiman los certificados. Se debe recordar que existe una similitud entre éstos y la certificación ISO. Un usuario se siente más confortable y seguro al usar un producto o servicio con esta certificación. De la misma manera los Gobiernos locales podrán utilizar sus reconocimientos para presentárselos a la ciudadanía.

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Y ENTONCES, ¿QUÉ LES PASÓ A LOS MUNICIPIOS MEXICANOS?9 Rubén Monroy Luna ALGUNA VEZ un amigo norteamericano que trabaja en una institución financiera internacional me envió un correo electrónico, sorprendido porque había descubierto que el primer banco del continente americano había sido establecido en la Nueva España y no en los Estados Unidos. Al enviarle el mensaje de respuesta, le comenté muy ufano que en México también había sido fundada en 1551 la primera universidad del continente, y que también había sido en la Nueva España donde se instaló la primera imprenta. Sin embargo, en el siguiente correo electrónico el norteamericano acabó con mi orgullo nacionalista al hacerme la siguiente pregunta: "Y entonces, ¿qué les pasó a los mexicanos?".

Un caso similar podría describirse para los municipios de nuestro país, ya que constituyen sin duda la institución política más añeja de México. Me parece exagerado quienes encuentran los antecedentes del municipio en la forma de organización comunitaria de algunas entidades prehispánicas, pero lo que es cierto, es que los primeros municipios en territorio mexicano, con las características esenciales de lo que hoy conocemos, aparecieron en la primera mitad del Siglo XVI. Así pues, tenemos que los ayuntamientos como unidades de gobierno formalmente constituidas tienen más de 450 años de existencia, mientras que la Federación y las entidades federativas, aparecieron hasta la Constitución de 1824, es decir, casi 300 años después.

Y entonces, ¿qué les pasó a los municipios mexicanos? ¿No debemos ser los municipios la fuente principal de aprendizaje en materia de gobierno, instituciones públicas e incluso políticas públicas? ¿Qué ha pasado en este tiempo, en el que el municipio ha

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Revista de Cabecera Municipal, Núm. 21, Septiembre-Octubre 2008.

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perdido la mayor parte de su experiencia acumulada a través de los siglos?.

Sin duda, al paso de los siglos, y en el marco de distintas ideologías, guerras y ordenamientos constitucionales, el fortalecimiento municipal nunca ha sido una prioridad; los gobiernos locales perdieron la mayoría de sus atribuciones, incluyendo sus potestades tributarias, además de que en años recientes se han insertado en un federalismo cada vez más robusto, pero donde sólo pintan la Federación y las entidades federativas. Hay cada vez más ejemplos de asociacionismo municipal, y un esquema de relaciones intergubernamentales equitativo entre ayuntamientos y gobiernos estatales, pero en los asuntos prioritarios como las negociaciones fiscales y de seguridad pública por ejemplo, prácticamente sólo aparecen funcionarios federales y estatales.

Este artículo no pretende generar una discusión histórica, sino enfatizar el hecho de que la situación de dependencia política y financiera que viven hoy los municipios del país es el resultado de un largo proceso, cuyas implicaciones son evidentes en todos los ámbitos de la vida local. En este sentido, también se puntualiza que el "subdesarrollo institucional" en el que se encuentran la mayoría de los municipios del país —aunque en todo caso siempre hay excepciones— se debe al entramado normativo, incluyendo el constitucional, pero también a prácticas políticas y administrativas inerciales (costumbres, para llamarlas de una manera más coloquial), que inhiben la modernización y la innovación en los municipios.

Así pues, por un lado, para cambiar este estado de cosas, habría que modificar el marco jurídico e institucional tanto en el orden federal como estatal. Sin embargo, aunque los gobiernos locales no están del todo impedidos para ser escuchados en un eventual proceso de modificación constitucional —ya que se han agrupado en distintas organizaciones, encabezadas por municipios con un peso económico y político importante—, los cambios normativos prácticamente están fuera de su control y de su ámbito de intervención.

Pero lo que sí está en el control de los gobiernos locales es la revisión y modificación de sus prácticas políticas y administrativas inerciales. Si bien estos elementos pueden considerarse como producto de un marco normativo e institucional del "viejo régimen", 34

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caracterizadas por relaciones hegemónicas de poder entre órdenes de gobierno, escasa competencia política y casi nula vinculación con la sociedad, los municipios tienen en sus manos la mayor capacidad de innovación, cambio y orientación al desarrollo, que ninguna institución política en el país, por las siguientes características: 

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Su cercanía con la sociedad, que le permite detectar problemas públicos, diseñar programas y asignar recursos, en mayor concordancia con las preferencias ciudadanas.

Flexibilidad institucional, que le permite adaptarse sus estructuras y prácticas de acuerdo al entorno cambiante con mayor facilidad, que un gobierno estatal o el gobierno federal.

Capacidad de innovación en materia de políticas públicas, porque el municipio es el único orden de gobierno que tiene la posibilidad de procesar efectivamente las demandas específicas de la sociedad, y transformarlas en políticas y acciones públicas concretas.

Pero la realidad nos muestra un estado de cosas distinto. El contexto ha cambiado, y las relaciones gubernamentales ya no se caracterizan por una subordinación total de los municipios a los otros órdenes de gobierno; existe mucho mayor competencia electoral en el ámbito local, y la sociedad mexicana cada vez está mejor organizada, y en ese sentido es más demandante. Además, las transferencias federales para los municipios han aumentado año con año, por lo que es innegable que los municipios cuentan con más recursos para financiar sus propias políticas y programas. Incluso, los gobiernos locales mexicanos tienen mayores posibilidades de acceder a financiamiento y asistencia técnica de organismos internacionales y sociales, que hace algunas décadas eran impensables. Tampoco se puede dejar pasar el hecho de que los gobiernos tienen mayores posibilidades de acceder a la información sobre lo que están haciendo otros gobiernos locales de México y el mundo para solucionar las problemáticas comunes.

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Pero, ¿por qué no se hace?, ¿por qué en gran medida los gobiernos y administraciones locales están a la espera de más recursos federales, y de que otros órdenes de gobierno dicten las ansiadas reglas de operación de programas, que muchas veces están lejos de sus necesidades?.

El argumento no es que "los municipios no necesitan más recursos ni programas federales"; más bien, se trata de promover que los gobiernos locales utilicen al máximo las herramientas legales, institucionales y financieras que ya tienen en este nuevo contexto de mayor democratización, para orientar el desarrollo local de forma más decidida y atendiendo sus propias prioridades y preferencias. Es más, incluso para gestionar mayores recursos derivados de transferencias y programas federales, los municipios necesitan organizar mejor los recursos y atribuciones con los que ya cuentan.

Cada vez más, los tres órdenes de gobierno pretenden enfocarse al incremento de la "calidad del gasto", porque ya se comprobó que más recursos no necesariamente se traducen en más desarrollo. Se requiere mejorar la capacidad institucional, incluyendo aspectos técnicos, políticos y de vinculación social, para que el gobierno municipal transforme el dinero de los contribuyentes en servicios, programas y bienes públicos de calidad. Desgraciadamente, existen numerosos ejemplos de municipios que han recibido de manera consistente más y más recursos federales, y que gozan en la actualidad de los presupuestos más altos de su historia, que mantienen sus indicadores de desarrollo estancados y que incluso mantienen altos índices de expulsión de mano de obra.

De acuerdo a los datos más recientes, sólo 15% de los municipios cuentan con un área de planeación y sólo 4% con un área de evaluación, que son las instancias que pudieran apoyar a que el conocimiento y experiencia acumulada se documentara y permaneciera en el ámbito local, evitando su desaparición cada 3 o 4 años. Por tanto, no debe sorprendernos que al paso de las administraciones locales, la situación general y el nivel de desarrollo institucional de los municipios parezca igual que siempre. Las acciones y los recursos locales se enfocan a lo inmediato, a las obras de relumbrón, sin modificar estructuralmente o solucionar de fondo los asuntos municipales.

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¿Quién analiza, con datos duros, que los recursos se están destinando a las prioridades y a las necesidades más apremiantes del municipio? ¿Alguien está encargado de evaluar que los programas y acciones de la administración local están impactando en el desarrollo del municipio? ¿La administración municipal se guía con corazonadas y buenas intenciones, o se han establecido planes que distribuyen responsabilidades y recursos de acuerdo a los objetivos institucionales?.

Con algunas excepciones, puede decirse que ésta es la situación en los gobiernos locales del país; cada administración pretende encontrar el "hilo negro" y cuando se da cuenta que aquélla resulta una tarea complicada y no redituable en el corto plazo, se opta por la obra fácil y de amplia visibilidad. ¿Cómo revertir esta tendencia? Primeramente hay que decir que los municipios deben nadar a contracorriente. Los esquemas políticos y financieros, y me atrevería a decir que incluso el arreglo constitucional, inhibe el fortalecimiento de los municipios porque fomenta la dependencia política y financiera del ámbito local respecto del gobierno federal. Tanto el gobierno federal como los municipios se benefician de este sistema, y por eso nadie hace mucho por cambiarlo.

Por un lado, el gobierno federal, con cierto nivel de acuerdo con los Estados, han tomado el control de las finanzas municipales al decidir las fuentes de ingreso a las que tienen acceso, y determinar los montos de ingresos que le tocan a cada municipio a partir de las fórmulas de distribución de las participaciones y aportaciones federales. Si bien estos hechos limitan claramente la autonomía municipal, también facilita el desmarque de responsabilidades por parte de los gobiernos locales, en donde surge el clásico: "es que la Federación y/o el Estado no han mandado los recursos", para justificar ante los ciudadanos la falta de inversión o la carencia de algún servicio. En este sentido, este sistema también promueve que los gobiernos locales eviten la fatiga de cobrar impuestos, que siempre es impopular y genera costos políticos "innecesarios". En este contexto resulta aun más difícil hablar de innovación administrativa y generación de políticas públicas auténticamente locales, que promuevan el desarrollo de largo plazo de los municipios mexicanos.

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Ahí está la trampa del "federalismo descentralizador" que padecemos en México: no se incentiva el desarrollo local, pero tampoco genera costos tan altos como para querer cambiar las cosas.

Así pues, la alternativa para lograr cambios de fondo que conviertan a los municipios en verdaderos promotores del desarrollo, como sucede en otros países, permanece en la responsabilidad, capacidad y liderazgo de las autoridades locales.

Finalmente, retomando el punto inicial de este artículo, se tiene que los municipios perdieron el gran conocimiento y experiencia acumulados durante siglos, además de que actualmente se desempeñan en un contexto que no incentiva la recuperación de dichos elementos. Por tanto, deben establecerse políticas nacionales, que podrían incluir acciones muy concretas como programas de capacitación adecuados para el fortalecimiento institucional, así como la difusión de herramientas de tecnologías de información, que permitan a los gobiernos locales acumular y sistematizar las experiencias que se vayan generando. Por su parte, los municipios deberán organizar sus estructuras y su operación, de tal manera que se atienda lo cotidiano y urgente, pero que también se vayan sentando las bases para soluciones estructurales y de largo plazo. Si no es así, la llamada "autonomía municipal" seguirá dependiendo de la capacidad de negociación y del liderazgo del alcalde, y no de la fortaleza institucional real del gobierno local.

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LAS FINANZAS MUNICIPALES EN TIEMPOS DE AUSTERIDAD10 Hugo Alberto Michel Uribe DE MANERA TRADICIONAL, los más diversos análisis y estudios acerca de los municipios en México han enfatizado las restricciones presupuestales como una de las principales limitaciones para el desempeño de las autoridades de este ámbito de gobierno. Se señala reiteradamente que la distribución de los ingresos fiscales les es adversa, de modo que para los cerca de 2 mil 500 municipios del país, sólo corresponde alrededor de un 4 por ciento de la recaudación por impuestos federales, distribuidos a través del sistema de participaciones. También se citan las dificultades para incrementar sus ingresos propios, principalmente la necesidad de conservar actualizada la base catastral, imprescindible para el cobro de los impuestos inmobiliarios.

Aunque estas afirmaciones, así como otras más que las complementan y amplían, siguen siendo válidas en lo general, puede asegurarse que en los últimos años, particularmente a partir del 2000 y muy probablemente hasta 2008, las finanzas públicas municipales han experimentado un importante cambio de tendencia, lo que ha permitido una ampliación permanente de sus presupuestos a niveles bastante superiores a la inflación.

El propósito primordial de este artículo estriba en describir en líneas generales cómo se presentó este súbito incremento en los recursos municipales, a qué dedicaron los ayuntamientos los crecientes ingresos y, sobre todo, concluir por qué este auge no continuará en el futuro inmediato y qué lecciones pueden extraerse de este período, que bien podemos calificar como de "vacas gordas".

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Revista Alcaldes de México, Núm. 1, Mayo-Junio 2009.

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Incremento en los ingresos de los municipios La tarea de contar con información oportuna y confiable en materia de finanzas públicas municipales ha sido atendida, con creces, por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), que nos ofrece información con sólo un par de años de retraso. Esta información cubre los montos agregados correspondientes a los municipios de cada Estado (y, por extensión, el total nacional), así como una muestra de los 300 municipios más representativos.

Si utilizamos la información de los ingresos para el conjunto de los municipios del país y elaboramos una comparación entre los años 2000 y 2006 (datos disponibles más recientes), tal como puede verse en el Cuadro 1, nos encontramos que en este período el total de los ingresos brutos de los municipios creció un 125 por ciento, lo que es virtualmente cuatro veces el nivel inflacionario, que se estima en 29.78 por ciento. Dicho en otros términos, el conjunto de los municipios presentó en 2006 un presupuesto real 73.9 por ciento más alto que el presentado en 2000. ¿Qué factores explican este súbito incremento en los presupuestos municipales? No hay duda de que la causa más importante se encuentra en el crecimiento notable de las transferencias que reciben los municipios, ya sea que se trate de transferencias de "libre asignación" (participaciones) o de "recursos etiquetados" (aportaciones), juntos, ambos conceptos de transferencias significaron un incremento de más de 67 mil 500 millones de pesos, 63 por ciento del incremento de recursos total. El crecimiento en la recaudación de impuestos federales, la relativa estabilidad en los niveles de precios y el crecimiento económico, las reformas legales para fortalecer las transferencias a municipios y, sobre todo, el incremento notorio de los ingresos petroleros, son las explicaciones de ese crecimiento.

Sin embargo, no toda la dinámica de crecimiento de los ingresos municipales provino de las transferencias; es también de llamar la atención el esfuerzo por incrementar los impuestos propios y el uso creciente del financiamiento (deuda pública). Contra lo que podría pensarse a priori, los gobiernos municipales sí han sido capaces de incrementar sus ingresos propios a tasas más altas que las 40

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transferencias que reciben; el problema se encuentra en que esos impuestos apenas representan un poco más del 10 por ciento de sus ingresos totales, y todavía es muy notorio el atraso general en que el país se encuentra en cuanto al cobro de los impuestos inmobiliarios, principalmente el impuesto predial.

Adicionalmente, las condiciones de estabilidad macroeconómica (principalmente en términos de las tasas de interés) y la existencia de nuevas reglas para el otorgamiento de las participaciones federales como garantía crediticia, han llevado a los municipios a contratar mayor deuda. Así, mientras que en el 2000 los ingresos por financiamiento representaban menos de 2 mil millones de pesos, para 2006 superaban los 11 mil millones.

Incremento en los gastos municipales Dado que en 2006 los mayores ingresos de los municipios se tradujeron en gastos públicos superiores, es pertinente preguntarse cómo han gastado sus ingresos adicionales.

El mayor crecimiento en los gastos públicos municipales en este período, como parece ser el caso también de los gobiernos, federal y estatales, provino de un aumento en los pagos por servicios personales, es decir, la nómina de los servidores públicos, que aumentó más del 140 por ciento. Muy probablemente esto es un resultado combinado de una mayor plantilla laboral y también de incrementos salariales sensiblemente mayores a la inflación. Sin duda, se requieren análisis adicionales para poder concluir acerca del efecto de estos gastos en términos de la cantidad y calidad de los servicios públicos, o si se trató fundamentalmente de un crecimiento en el aparato burocrático.

Otro capítulo de gasto con incrementos notables ha sido el de "Obras públicas y acciones sociales", confirmando la hipótesis de que los gobiernos municipales han incrementado sensiblemente la construcción de infraestructura y también el gasto en "acciones sociales", tales como la seguridad pública y el desarrollo de los sectores económicos.

También debe destacarse el incremento en los servicios generales que adquieren los municipios (tales como arrendamiento de 41

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inmuebles, electricidad, teléfono, telecomunicaciones, difusión, comisiones bancarias, etcétera) y el aumento en los pagos por el servicio de la deuda pública, que son consecuencia natural del mayor endeudamiento de los ayuntamientos.

A partir del análisis de esta información puede concluirse que, grosso modo, el crecimiento real de casi 75 por ciento en los presupuestos municipales entre 2000 y 2006 ha sido consecuencia de mayores transferencias federales (participaciones y aportaciones), mayores impuestos municipales y un uso más intenso de la deuda pública, y que esos recursos se han usado, principalmente, para pagar mayores gastos en servicios personales, obras públicas y servicios sociales, servicios generales y el pago de la deuda pública.

Ante este escenario es inevitable preguntarse si este crecimiento sostenido en los presupuestos municipales podrá continuar en los próximos años.

Efectos adversos La existencia de la crisis financiera para la mayor parte de los países del mundo a partir de finales de 2008, tendrá sin duda consecuencias negativas sobre el crecimiento económico. Economías sin crecimiento o en fase recesiva, se traducen inevitablemente en una menor recaudación fiscal, principalmente en los impuestos directos o al ingreso, que dependen de las ganancias empresariales y de los niveles de empleo. Por el frente externo, las economías estancadas o en recesión no generan una mayor demanda de energía, por lo que los precios del petróleo no podrán continuar en niveles altos. Estos dos efectos combinados harán que la recaudación fiscal federal no pueda sostener su crecimiento, y si la recaudación fiscal no crece, tampoco lo harán las transferencias a los municipios, cuyo monto depende precisamente de ella. Por ello se considera que el escenario no podrá continuar sin variaciones en los próximos años.

Sin embargo, es muy factible que en 2009 no se presenten aún todos los efectos del nuevo escenario financiero desfavorable: por una parte, el gobierno federal contrató una cobertura para que se garantice un promedio de la mezcla de petróleo de exportación de 70 dólares por barril y, por la otra, existe un Fondo de Estabilización de 42

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los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que permitirá subsanar la reducción en las participaciones federales. Por esto, casi seguramente, los principales efectos adversos no se manifestarán sino hasta 2010.

Es por ello que puede afirmarse que el presente año es fundamental para que los gobiernos municipales tomen, en la medida de sus posibilidades, acciones que les permitan estar mejor preparados para enfrentar un escenario económico adverso, tal como no se ha presentado prácticamente en los últimos diez años. Esas acciones deben incluir, entre otras, una revisión minuciosa de sus gastos corrientes, principalmente en el capítulo de servicios personales; una estrategia para fortalecer la recaudación de sus impuestos propios, en especial el impuesto predial, y un análisis minucioso de su endeudamiento público, que pueda, en su caso, conducirlos a una reestructuración favorable de sus vencimientos.

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LOS AYUNTAMIENTOS AL INICIO DEL SIGLO XIX EN MÉXICO11 Enrique Huerta Cuevas EN 1808, EL SECUESTRO de Fernando VII y la imposición de Pepe Botella como soberano español, respaldada por Napoleón, desataron la revolución liberal en España, cuyos efectos, al cruzar el Atlántico, fueron conocidos con el nombre de "Revolución Hispánica". Esta coyuntura histórica, tanto en la península como en los territorios de ultramar, se sintetizó en una pregunta plagada del espíritu de la Ilustración: ¿en quién recae la soberanía? Tras haber llamado a Cortes, la respuesta fue emitida claramente: en la representación territorial de los pueblos asentados a lo largo y ancho del Imperio.

Para el caso mexicano, el orden político derivado de Cádiz realmente institucionalizó lo que de facto existía desde 300 años atrás; es decir, la dominación española fue el resultado de "un pacto informal" en el que la Corona delegó a los beneméritos una parte sustantiva de las potestades locales a cambio del ejercicio pleno del poder central. De este modo, la centralización en la Nueva España existía, pero de manera selectiva con respecto a un inmenso mar de autonomías inscritas en espacios coloniales novohispanos que se encontraban coordinados, mas no jerarquizados. Ahí estaba el gran reto de Cádiz: establecerse como un parlamento imperial que, antes de representar, debía estratificar los espacios. Para tal efecto, tenía que romper con las estructuras de poder tradicionales que las reformas borbónicas no habían logrado afectar. Así, siguiendo la lógica de "los cuerpos intermedios", los constituyentes de 1812 encomendaron a la diputación provincial dos tareas muy tensionadas: a) en la estructura, desempeñarse como una institución bisagra entre los intereses del centro político colonial con respecto a los detentados

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por las periferias, y b) en la función, vigilar y perpetuar el ejercicio constitucional de los ayuntamientos.

Evidentemente, los movimientos pro independentistas reconfiguraron la puesta en práctica de estas dos facultades. Desde el punto de vista de las élites novohispanas, la independencia representaba un escape ante el peso de los impuestos coloniales; para los ayuntamientos, por su parte, la insurgencia representaba una oportunidad rentable para combatir el centralismo y afianzar la soberanía de los pueblos a partir de la recaudación de imposiciones indirectas. Bajo este supuesto económico, quedó suscrito el sistema de distensiones políticas existentes entre las diputaciones y los ayuntamientos, motivado, a su vez, por una vecindad centrípeta dependiente de la especificidad de cada espacio geohistórico mexicano, producto, en buena medida, de una realidad imposible de ser objetivada a tabula rasa.

No obstante, el retorno de Fernando VII al trono español pudo punto final a la pregunta ilustrada; pero fue un hecho que de ningún modo interrumpió la reconfiguración de los espacios novohispanos.

La abolición de la Constitución de Cádiz y la restauración de los viejos órdenes coloniales, subdelegaciones e intendencias, intensificaron una serie de resistencias locales autonomistas que operaron a favor del separatismo.

La revolución territorial Para el año de 1820, tras el regreso del documento gaditano, los ayuntamientos reinstaurados emergieron como "los agentes principales", como los detentadores reales del poder entre un conjunto de diputaciones provinciales erigidas, esta vez, a la manera de cuerpos independientes del poder central y con dominio absoluto sobre sus propios asuntos". En esencia, ésas fueron las variables de orden de la "revolución territorial": una suerte de reivindicación popular del principio autonomista, aparejada al crecimiento exponencial del espacio de contención y asociación política de diputaciones y cabildos". ¿Cuáles fueron las implicaciones de esta reconfiguración espacial? A principios de la segunda década del siglo XIX, la Nueva 45

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España resguardaba un total de 630 ayuntamientos: tan sólo en Oaxaca, en 1812, subsistían 90 repúblicas de indios que, para 1821, quedaron parcialmente comprendidas en los 200 ayuntamientos existentes. En 1803, en la intendencia de México había mil 245 repúblicas y 45 alcaldías mayores; para 1821 únicamente se contaban 202 ayuntamientos constitucionales, y ya se habían perdido un gran número de gobiernos indígenas. Yucatán no fue la excepción de la regla: entre 1814 y el año de la consumación de la Independencia, cientos de repúblicas perecieron, ya que allí se pasó de 108 a 178 cabildos.

En Tlaxcala, la abolición de cabildos exclusivamente indígenas y centralistas abrió las puertas a una amplia gama de cabeceras que se declararon independientes de la capital tlaxcalteca; finalmente, se reconocieron 42 ayuntamientos para 1822. Esta situación contrasta con los casos de Guanajuato y San Luis, regiones de menor concentración indígena que, entre los años 1820 y 1822, crearon de manera mucho menos tensionada 22 y 52ayuntamientos respectivamente.

Detrás de la multiplicación de los espacios existía una mecánica de incentivos redituable para criollos y mestizos, pero profundamente desfavorable para los pueblos indígenas en los espacios donde éstos no eran mayoría o simplemente estaban dispersos geográfica, lingüística o étnicamente. En consecuencia, la desaparición progresiva de las repúblicas de indios, en aras de la igualdad jurídica y de la modernidad, no sólo implicó el detrimento de sus usos y costumbres, sino la imposibilidad de controlar de manera directa sus recursos públicos. Por otra parte, donde los indígenas no eran fusionados con las élites criollas y mestizas, los ayuntamientos, más que "una comunidad jerárquica de sujetos colectivos", eran la piedra de toque entre una tradición corporativa propia del antiguo régimen y una soberanía compartida producto de una revolución liberal".

Durante el primer período gaditano (1812-1814), los ayuntamientos, al tiempo que se hicieron promotores del sufragio en los territorios de sus provincias, reforzaron sus atribuciones gubernamentales, jurisdiccionales y fiscales. De igual manera, y una vez más de forma muy diferenciada a lo largo de la Nueva España, se convirtieron en los mediadores por excelencia entre los sistemas 46

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centrales de recaudación y provinciales, y los contribuyentes locales.

Por tanto, bajo las labores de un estricto cogobierno, los cabildos se erigieron como maquinarias de ejercicio continuo de instrucciones, pues encomendaban a sus diputaciones la resolución de problemas múltiples, la tenencia de la tierra; la regulación y disminución de los derechos eclesiásticos; uso de bosques, pastos y aguas, cuestiones limítrofes y étnico-identitarias.

Los municipios y el nuevo orden Sin embargo, durante el segundo período gaditano (1820-1822) las diputaciones se adhirieron al Plan de Iguala y Casa Mata, con lo que fracturaron de manera definitiva los últimos resquicios del orden colonial. Este hecho fortaleció la esfera de influencia de las diputaciones provinciales, al grado de ponerlas en condiciones de ventaja ante las figuras de los jefes políticos tradicionales. A partir de entonces, las diputaciones empezaron a ser consideradas como un "supremo gobierno", responsable del control de la hacienda pública, de organizar a las tropas y a la milicia. En razón de lo mismo, apoyaron la implementación del federalismo con el único objetivo de afianzar su control sobre una serie de contribuciones fiscales y controles administrativos originalmente depositados en los ayuntamientos. Por esto, no fue algo fortuito que de la estructura provincial se derivaran los congresos constitucionales del México independiente.

Pero el empoderamiento de las diputaciones no fue en detrimento de los ayuntamientos; por el contrario, sí implicó la emergencia de un dilema que dominaría el resto del siglo XIX mexicano: ¿federalismo de Estados o de municipios?". En el fondo, la disyuntiva encubría, por parte de los Estados y territorios, una lógica de recaudación descentralizada que, al interior de los mismos, debía convertirse en una captación centralizada capaz de solventar el gasto público y aminorar con éxito el déficit presupestario generado por una diversidad exorbitante de municipios. Claramente, la revolución territorial del período poscolonial estaba cobrando su factura —por cierto, ese fue el problema recurrente cada vez que se discutía sobre formas de gobierno en el México independiente.

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Para los tiempos de nuestro primer constituyente, la reconfiguración del espacio estaba lejos de haber terminado: caso emblemático fue la creación del Distrito Federal, producto de una escisión largamente impugnada por el Estado de México. Por lo anterior, a partir del 18 de noviembre de 1824 sería la Federación la que cobraría las jugosas rentas de la ciudad de México.

Mucho más complejo fue el asunto de Huejutla, que el 10 de junio de 1823 convocó a los demás ayuntamientos de la Huasteca —San Luis, Puebla, México, Nuevo Santander y Veracruz— para formar una nueva provincia de mayoría indígena. Aunque se impuso el control de la diputación de San Luis, el conflicto devino en largas discusiones sobre el control de los estancos y los impuestos del tabaco que, inclusive, llegaron a la etapa federal. Finalmente, el 15 de enero de 1824, el ayuntamiento de Huamantla dirigió una representación al Congreso, apoyada por cinco ayuntamientos, a favor de la unión de Tlaxcala al Estado de Puebla. Pero el 24 de noviembre los diputados tomaron una decisión salomónica y la declararon territorio.

Como puede constatarse, no sería una exageración argumentar que en este país los municipios nacieron antes que la República y, dicho sea de paso, lo hicieron bajo el sendero de una monarquía moderada cuya ancla de legitimidad durante mucho tiempo fue el Plan de Iguala. En consecuencia, el antiguo eje gaditano "vecindadciudadanía", encaminado a limar las asperezas sostenidas entre las autoridades u las soberanías de los pueblos, a partir del gobierno de Guadalupe Victoria estaría sujeto a los equilibrios de un sufragio predominantemente indirecto y altamente diferenciado. Su punto de partida, de nueva cuenta, serían los municipios, pero esta vez entendidos como bisagras de un nuevo orden donde funcionarían como contrapeso territorial entre los gobernadores, el poder central y las legislaturas locales. El objetivo de todo ello: limitar el área de influencia militar y fiscal de la Federación en los Estados.

Esta compleja red de disensiones entre poderes y equilibrios de prominencia echó hondas raíces a lo largo del siglo XIX mexicano, al grado de que una vez agotados tanto el confederalismo como el unitarismo, el diseño federal de la segunda mitad de esa centuria todavía sujetaría los términos de su gobernabilidad a "una relación contractual, pactista, entre Estado y pueblos", en la que los 48

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ayuntamientos electivos cobrarían poderes jurisdiccionales autónomos, dándole por primera vez a la ciudadanía cierta dimensión de autogobierno localista. En lo sucesivo, allí radicaría la legitimidad del municipio en México.

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EL MUNICIPIO MEXICANO, EN EL INFRAMUNDO12 Teresita Rendón-Huerta Barrera LA REFORMA DE DICIEMBRE de 1999 al artículo 115 constitucional, en la cual se reconoce al municipio el estatus de orden de gobierno, buscó dar coherencia a las transformaciones sociales que venían ocurriendo en el ámbito local y la reconfiguración de nuestro sistema federal. La reforma apuntó a una nueva conformación del poder gestada muchos años atrás y complementada por la integración real y simbólica de los gobiernos municipales en la actividad pública.

El reconocimiento del municipio como orden de gobierno, algo tan largamente esperado en el ámbito académico, aunque era previsible que por sí mismo no produjera cambios significativos, es un hecho de trascendencia indiscutible en la matriz de la estructura del Estado mexicano que ha pasado inadvertido incluso en los propios municipios.

La reforma, que cumple 10 años, surgió como parte de un movimiento de actualización de la Ley Fundamental, vinculándose a los procesos de democratización al presentarse como un avance técnico jurídico impuesto por la contundencia del nuevo papel del municipio, orientado a mejorar la calidad de vida y la gestión pública.

Esto dio paso no solamente a una fisonomía inédita de la Federación, sino a la construcción de un municipio con mayor competencia y responsabilidad, con lo cual se ha hecho más notoria el grave déficit de líderes, personal calificado, recursos y medios en general para operar una gestión pública con capacidad de respuesta al nuevo esquema del federalismo y al funcionamiento requerido por una sociedad más exigente y demandante.

Pero, en la realidad, ¿en qué se ha traducido este reconocimiento constitucional del municipio como orden de gobierno?

Prácticamente, en nada. El trato oficial a los asuntos municipales es el 12

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mismo. El concepto que del municipio se tiene desde la entidad federativa, y no se diga desde la Federación, no se ha modificado: se le sigue viendo como el más insignificante, como el ente manumitido condenado a la penuria financiera; continúa entrampado entre expedientes, datos, procesos y trámites para acceder a fondos estatales y federales, dado que cualquier error, por pequeño que sea, redunda en la pérdida de recursos para el mejoramiento de servicios y la realización de obras.

Esta visión catastrofista —porque catastrófica es la realidad municipal— no tiene la intención de dar respuestas, sino de propiciar la reflexión crítica y un esfuerzo de racionalidad que conduzca a conclusiones orientadas a la acción, todo lo cual sirva a la toma de conciencia sobre el inframundo de limitantes que enfrenta el orden de gobierno municipal.

Tales limitantes son funcionales cuando tocan el desempeño, y patológicas, cuando tocan la estructura.

Tres años, insuficientes En paralelo a la ampliación y diversificación de sus tareas, se convierten en exigencia la actualización y evolución del esquema administrativo interno de los gobiernos municipales, que no puede solventarse dentro de períodos tan cortos como los que se prevén en las legislaciones estatales para las administraciones municipales. Los tres o cuatro años que se les otorgan, sin posibilidad de reelección, se consumen en tareas cotidianas menores bajo una visión que no puede ser otra que la de corto plazo.

Ante tantas limitantes, cabe preguntar cuál es el lugar que realmente queremos darle los ciudadanos al municipio, qué rol quiere el Estado que éste desempeñe. Es necesario y urgente hacer un replanteamiento sobre este asunto, pero bajo principios claros, congruentes y serios, no con simulaciones. A partir de esto, sabremos qué orientación deberá producirse.

Desde la perspectiva jurídica, nos hemos empeñado en defender la autonomía, en apuntalar las iniciativas encaminadas a mejorar la gestión, en contribuir a su desarrollo, en pugnar por una verdadera participación ciudadana y en exigir más a los municipios; pero ¿será 51

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eso lo que realmente busca México? ¿Tendremos que cejar en nuestra búsqueda de nuevos esquemas de desarrollo, financiamiento, mecanismos compensatorios y mejoramiento en general? Tal vez sólo quede conformarse con los pobres resultados de la labor del día a día, en cuyo caso es el Constituyente Permanente y el legislador. Lo esencial no es que los gobiernos locales pervivan entre múltiples carencias.

Bajo este panorama, en un horizonte donde predominan el individualismo, la intolerancia y los intereses subalternos y parcelarios como la más deforme depravación del ejercicio del poder, tenemos que construir el futuro de nuestros espacios rurales y urbanos en un empeño que exige determinación y no admite deserciones; que no puede ser concebido como obligación unilateral, sino como un esfuerzo colectivo en el trabajo por la regeneración institucional y la dignificación del municipio mexicano.

UN DESEMPEÑO FALLIDO Entre las limitantes funcionales que afectan el desempeño del orden de gobierno municipal, es posible identificar los siguientes:  

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No hay otro orden de gobierno que tenga una competencia tan amplia y, por ende, la obligación de ejercer tantas atribuciones como el municipio.

El ayuntamiento, cuya organización y dinámica tienen orígenes bajomedievales, fue diseñado en y para otros tiempos, por lo que urge una división racional de la competencia municipal que, plasmada en ordenamientos jurídicos, obligue a cada quien a asumir su responsabilidad.

El diseño institucional del gobierno municipal propicia embrollos de competencia que son utilizados con deshonestidad para obtener dividendos políticos o de carácter personal.

La falta de regulación de la actividad municipal, que va desde la actuación individual de los integrantes del ayuntamiento hasta la delineación de las reglas para los debates, facilita la 52

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práctica desvergonzada, que lleva a los más astutos, o a uno que otro sátrapa, a discutir para tener siempre la razón tanto lícita como ilícitamente, merced a lo cual se ha llegado a conclusiones dignas del más grotesco paraíso del absurdo.

Cuando no hay un ejercicio adecuado de la autoridad, las relaciones de poder se fragmentan entre el ayuntamiento y la administración, tensándose hasta alcanzar, a veces, elevados niveles de conflictividad.

Los planes de gobierno y sus programas están con frecuencia determinados por presiones e intereses particulares y de grupo.

La corrupción en sus diversos grados y modalidades, que van desde aquellos que no trabajan ni asumen compromiso alguno suponiendo que pueden quedar bien con todos, hasta los que reciben dádivas, exigen prebendas o se sirven de los bienes municipales para provecho propio.

El gobierno municipal pierde la capacidad para llevar a cabo una gestión eficaz y eficiente.

Predomina la falta de autocrítica y evaluación real del desempeño, así como de madurez para cambiar cuando haya que hacerlo.

El enfoque de soluciones se centra en el crecimiento de la burocracia, con lo cual las acciones son dirigidas a los efectos y no a la atención de las causas.

EL AYUNTAMIENTO, OFICINA DE PASO Entre las limitantes patológicas que afectan la estructura del orden de gobierno municipal, es posible identificar las siguientes:  

La normatividad federal y estatal densa, paralizante y tortuosa que el gobierno municipal debe aplicar.

La falta de conciencia de la legalidad. Un buen gobierno se basa en el orden jurídico, que debe aplicarse en forma imparcial y debe respetar la Constitución, los derechos humanos y a las minorías con órganos constituidos para el 53

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control de la legalidad y los recursos. En una inmensa mayoría de municipios, sin embargo, se gobierna con base en "acuerdos y costumbres", por lo que no requieren de normas jurídicas ni de reglamentos.

La carencia de una responsable y verdadera ciudadanía.

La fuerte presión a las autoridades municipales por parte de grupos, personajes y partidos políticos para que sean satisfechos sus intereses y ambiciones particulares.

La necesidad —de hecho— de que el alcalde esté alineado al mismo universo ideológico y político que priva en el ámbito estatal para que el municipio no quede en estado de inanición.

El creciente distanciamiento entre el gobierno municipal y las realidades, quejas y demandas de la población.

Las desigualdades regionales.

El aumento entre la población de las expectativas de niveles de vida más elevados, las cuales, al no ser cumplidas, se traducen en descontento social.

El calendario político trianual, que convierte al gobierno municipal en una oficina de paso.

La intromisión real de los partidos políticos en la dinámica del gobierno municipal.

Los medios de comunicación truculentos y mercenarios.

La falta de distribución clara de competencias al interior del gobierno municipal.

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PARA RECAUDAR, EFICIENTEMOS EL MUNICIPIO José R. Castelazo DE ACUERDO con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el municipio libre es la base de la división territorial, política y administrativa de los estados de la Federación.

De esta forma el municipio es el gobierno "pie a tierra": es el único orden de gobierno capaz de entender en su esencia la problemática local; además, es la primera institución en la que el ciudadano encuentra eco para resolver, en lo posible, sus demandas en materia de desarrollo social, económico y político.

Por lo anterior y por razones naturales y estatutarias, en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) hemos venido cultivando, a lo largo de varias décadas, la vocación municipalista.

Continuaremos con esta larga tradición de contribuir a la construcción de un pensamiento municipalista de avanzada, lo que se demuestra en poco más de un centenar de documentos y libros que hemos publicado en esta materia. Tenemos historia, actuamos en el presente y buscamos un mejor futuro.

Afirmamos que, a pesar de todos los esfuerzos que se han hecho en México, los municipios son todavía minúsculos entes receptores del poder, aun cuando existen algunos grandes con peso económico y político específicos; por ejemplo, las capitales de los estados o algunos enclavados en regiones estratégicas de cada entidad federativa, que ejercen la influencia de ser polos de desarrollo económico, social o turístico.

El propósito del municipio en el desarrollo social es buscar que la ciudadanía cuente con una mejor calidad de vida, integrando todos los recursos para posibilitar a cada persona y a cada familia el acceso a nuevos satisfactores, desde los más esenciales hasta los que propician su realización como ser humano. Sin embargo, en el municipio mexicano hay capas inmensamente pobres y éste cuenta con pocos recursos financieros para atender todas las carencias.

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Municipios pobres Para ilustrar lo anterior, debemos mencionar algunos datos importantes de la reciente Encuesta Nacional Gobierno, Política y Sociedad, realizada por el Gabinete de Comunicación Estratégica, sobre los niveles de marginación urbana, que mide educación, salud y bienes materiales. En ese trabajo encontramos que los índices de marginación muy baja, es decir, poblaciones con capacidad de desarrollo, representan 10.4 por ciento de los municipios; los de marginación baja, que implican comunidades con limitantes de desarrollo, incluye al 16.3 por ciento; de marginación media, o sea, con dificultades severas para el desarrollo, alcanzan el 19 por ciento de los municipios. Finalmente, aquellos con marginación alta y muy alta, o con posibilidades remotas de salir adelante en el corto plazo, significan el 54.3 por ciento del total de los municipios en nuestro país.

En este momento somos testigos de cómo se han ido realineando las fuerzas políticas. En cada elección los candidatos retoman las carencias ancestrales de los municipios como retos de cambio; sin embargo, en la siguiente justa electoral continúan las mismas condiciones de rezago. Por ello, con una nueva visión, el INAP ha decidido reenfocar su acción en el desarrollo municipal. Necesitamos aprovechar las evidencias. Cada vez más, la descentralización política, económica y social en nuestro país se va imponiendo, aunque sea de forma desordenada.

En este contexto, los objetivos del INAP relativos al municipio son los siguientes:  Rescatar la tarea municipalista del Instituto bajo una visión actual y modernizadora.  Concebir la gobernabilidad municipal como un problema a resolver urgentemente, pues sus efectos fortalecen a los órdenes estatal y federal.  Conocer la situación de las capacidades gubernamentales en el municipio para responder a sus necesidades y demandas en el corto, mediano y largo plazos.  Concluir un diagnóstico y desarrollar un modelo viable para incrementar tales capacidades gubernamentales.

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Preparar, dentro del Sistema INAP, cuadros que funjan como agentes especializados en el municipio para fines de asesoría técnica y capacitación.

Promover, desarrollar y publicar investigaciones que resulten útiles al desarrollo municipal.

Se trata de abordar problemas estructurales, por supuesto, vinculados a la gestión y operación de los municipios, pero no en forma aislada sino contextualizados con la política, la economía y la sociedad.

Lo fiscal, el meollo El problema económico es el más importante. Como sabemos, en México la recaudación municipal es muy baja y las finanzas locales dependen de las transferencias federales y aportaciones estatales; además, algunos de los municipios pequeños y rurales no cuentan con capacidades de recaudación fiscal y administrativa satisfactorias.

El municipio debe generar o fortalecer su capacidad y facultades de recaudación de acuerdo con la Constitución y las leyes. No obstante sus facultades, carece de catastros actualizados. Por supuesto, sus mecanismos son obsoletos y la sombra de la corrupción atrofia su desempeño de cobro por derechos, servicios y aprovechamientos. Se han hecho muchos estudios al respecto, pero la capacidad de recaudación sigue siendo el nudo a desatar.

Un ejemplo comparativo del bajo nivel recaudatorio lo observamos en los siguientes cuadros, en los que las estadísticas de cuatro países latinoamericanos evidencia la insuficiente recaudación fiscal de los gobiernos estatales y municipales en general: ¿Serán estos indicadores los que establecen el gran potencial que ha tenido Brasil en los últimos años, no obstante que su grado de desigualdad social es mayor al de México? La diferencia es que aquel país ha confiado en el municipio, lo que seguramente modificará su estatus en el concierto mundial.

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COMPOSICIÓN PORCENTUAL DE LA RECAUDACIÓN POR ÓRDENES DE GOBIERNO. Federal % Estatal % Local % Argentina México Venezuela Brasil

89.3 92.7 94.1 57.6

8.7 6.2 0.5 25.2

2.0 1.1 5.4 17.2

Fuente: Genaro Aguilar Gutiérrez. Datos 2005.

Argentina México Venezuela Brasil

RECAUDACIÓN COMO PROPORCIÓN DEL PIB 18.5 12.7 8.1 36.7

Fuente: Genaro Aguilar Gutiérrez.

El problema de la coordinación Otra cuestión vital se da en torno a los problemas de coordinación gubernamental, ya que se carece de instituciones suficientemente confiables, tanto para la sociedad como para las otras instancias de gobierno.

Veamos el problema del agua. Sabemos que es muy grave en el mundo y en México. Sociedades más desarrolladas y países con mayor cantidad del vital líquido han sorteado el problema con mayor eficiencia y eficacia; sin embargo, los montos de inversión son muy onerosos, lo que, aunado a la escasez, lo convierte en un problema muy serio, tanto como el de la seguridad pública. Esto encuentra su solución en el seno de la sociedad y en el desarrollo regional, que depende mayormente de la concreción de proyectos, el consenso de voluntades políticas y la disponibilidad de recursos.

La metropolización es otro desafío serio, ya que requiere de coordinar esfuerzos de identificación que rebasan las autonomías y reparto de responsabilidades, lo que no es sencillo resolver.

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Algunos programas federales, por ejemplo Procampo, simplemente no toman en cuenta a los municipios; son aplicados de forma abrupta, en ocasiones avasalladora, en el territorio municipal, sin mayor coordinación.

En el contexto actual, donde persisten las desigualdades, pese a los programas gubernamentales dedicados a combatir la pobreza y dar acceso a los servicios básicos públicos, las inequidades permanecen con profundas raíces económicas, sociales y culturales.

Las reglas democráticas en el municipio dictan que es necesario enfrentar estos problemas con la profesionalización de los servidores públicos municipales, con el fin de que se conviertan en facilitadores en el logro de los objetivos de este orden de gobierno, con eficiencia, eficacia y honradez en lo intelectual y en lo material.

Desde otra perspectiva, poco se podrá lograr en ausencia de un programa de ciudadanización y cultura política de los habitantes de los municipios. El año pasado realizamos una encuesta en todos los municipios de México, que permite observar que las soluciones en cuanto a la coordinación intergubernamental no avanzan por muchos motivos, entre los que destaca que los municipios se encuentran desarmados para obtener mayores ingresos más allá de la recaudación; nos referimos, por ejemplo, a las inversiones.

La vulnerabilidad del municipio mexicano es grave, debido a que está sujeto a las influencias de todo tipo por su pobreza estructural.

Los que ahora conocemos como poderes fácticos pueden distorsionar la producción y la cultura, y hacer volar el tejido social, como ha sido muy claro en Ciudad Juárez, por mencionar sólo uno de tantos municipios violentados en México, en tanto otros se han visto infiltrados por la delincuencia organizada. Sin embargo, esto no es nada más un asunto de violencia, sino una alteración de tradiciones, costumbres, formas y modos de producción, en busca de competir ya no sólo en los mercados nacionales, sino regionales y mundiales. La cultura del consumismo es el signo de nuestros días: quien más consumo, adquiere más prestigio.

Pero no todo el panorama es lodoso, ya que hay numerosos ejemplos que han sido documentados en el país, algunos de los cuales han sido reconocidos en premios como el de Transparencia, que antaño el INAP otorgaba en conjunto con la Secretaría de la Función 59

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Pública, o el de Gobierno y Gestión Local del Centro de Investigación y Docencia Económicas, que premia las mejores prácticas municipales.

Por todo ello, el INAP debe buscar que se realice una tarea conjunta, y por lo tanto, proponemos la Cruzada Nacional Municipalista. Ésta busca fortalecer la capacidad política, económica y social de los municipios, lo que no se puede lograr en poco tiempo.

Sin embargo, sí estaríamos en condiciones de realizar un pronóstico realista para que los tres órdenes de gobierno hagan un esfuerzo conjunto centrado en el municipio. ¿Por qué los tres órdenes de gobierno y no sólo el municipio?

Porque la doctrina del federalismo no divide, sino une, y está diseñada para complementarse mutuamente. El pensamiento vertical y autoritario señala una pirámide, en la que el Presidente es Rey, los gobernadores virreyes y los munícipes simples ejecutores de decisiones que muchas veces no operan sin recursos.

Esa no era la idea de la Federación. Un ex presidente decía que su legitimidad provenía de un consenso entre las fuerzas nuevas y de su aceptación internacional; que la legitimidad de los gobernadores provenía de su decisión, y que los ayuntamientos eran del pueblo… agregaba, sarcástico, que el fin nunca cuenta. ¿Cómo transformar esta displicencia del poder? Algunos dicen que sólo regresando el poder a la ciudadanía. Nosotros creemos que el poder no se regresa, sino que se comparte sobre la base de la responsabilidad.

En otras palabras, tan responsable es la Federación y los Estados del desarrollo municipal, como lo son los municipios del desarrollo nacional. El orden nacional debe ser democrático en todos lados, lo que implica no sólo el juego político nacional, sino la calidad de vida.

El INAP puede contribuir, entre otros aspectos, a elaborar una agenda con las tareas más urgentes, porque nos encontramos en una atalaya que le permite observar objetivamente a la administración pública, pero sobre todo en virtud de la participación de todos y cada uno de ustedes.

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Conciencia municipal México necesita hacer conciencia, la más alta, porque el municipio es un tema recurrente y valioso para el futuro. Obviamente tiene que ver con la lucha partidaria por el poder y por la apropiación de dominios económicos y sociales de distinta índole. Pero, lo más importante es que se trata de un problema estructural que demanda amplia visión, que yo llamaría de Estado.  No es un problema sólo económico, sino también político y de bienestar, pues un ayuntamiento sin recursos no puede promover el desarrollo social.  En este sentido, debemos interesar más a las distintas instancias de gobierno en sus tres poderes y órdenes, a la Conferencia Nacional de Gobernadores, a las asociaciones de municipios y, por supuesto, a los medios de comunicación.  El sistema municipal debe ser materia de todos los interesados en el ámbito gubernamental. Desde el INAP habremos de proponer lo conducente a las instituciones de educación superior, así como a las mejoras en las cuestiones administrativas con todos los actores involucrados.

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HACIA UN FEDERALISMO HACENDARIO EN MÉXICO César Camacho Quiroz13 ME RESULTA MUY GRATO destacar como una cápsula histórica que en ese ya lejano 1519, cuando se funda en la Villa Rica de la Veracruz, el primer Ayuntamiento de América, en España estaba justamente muriendo el Municipio. Los conflictos de Villalar hicieron que el Monarca de entonces disolviera las autoridades locales justamente por la fuerza creciente que adquirían, por enarbolar las causas de la comunidad, por constituir una potencial fuerza opositora. Qué paradójico entonces que una institución de una raigambre tan importante en la península que, insisto, estuviera disuelta por la fuerza de la realeza y, en la Nueva España, en ese incipiente territorio de ultramar, entrara de manera natural en la forma de organización política y administrativa que subsiste hasta entonces, justamente porque la organización precolombina se basaba en lo que hoy podríamos llamar el Gobierno Local, es decir, no hubo necesidad más que de importar términos, porque el estilo cotidiano de servirle a la comunidad era al que estaban habituados los habitantes de entonces.

Me da mucho gusto destacarlo porque hoy hay municipios en el país que están cumpliendo varias centenas de años de haber sido fundados, mientras nuestro país todavía no llega a cumplir 200 años de vida independiente. Hablo por supuesto de la consumación de la Independencia.

Los municipios se han mantenido incólumes, no obstante que ha habido constituciones federalistas, centralistas, o lo que sea. Lo que quiero significar es que los avatares de la política nacional no han alcanzado a la vida municipal para fortuna de los mexicanos, porque Presidente de Fundación Colosio y Ex Gobernador del Estado de México, Conferencia Inaugural (Versión Estenográfica), Seminario de Finanzas Públicas y Gestión de Fondos para Municipios. Acapulco, Guerrero, Septiembre 21, 2012.

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se ha mantenido con mayor o menor fortuna el ámbito de gobierno que podríamos calificar como doméstico. Ese ámbito de gobierno que, por cierto, no tiene muros de contención política, porque si es muy difícil llegar al Presidente de la República, un poco menos a un Gobernador, es simplísimo tocar las puertas del alcalde, de la Presidenta, y que éstas irremediablemente se abran porque, incluso, la gente sabe dónde viven, a qué se dedican, qué hacen, qué tenían antes de ser presidentes y qué tienen cuando dejan de serlo; y si alguien quiere seguir gozando de respetabilidad en la comunidad de la que forma parte, más le vale hacerlo bien. Aunque sea una expresión extremadamente coloquial, es a la única autoridad a la que sin problema, cualquier ciudadano le habla de tú, porque, insisto, es un personaje de la vida cotidiana.

Pues bien, este municipio nuestro por el que hoy hago una especie de profesión de fe política, es decir, en el que creo a pie juntillas, ha pasado por momentos difíciles y quisiéramos todos que viviera más momentos fulgurantes. Vale la pena recordar que no obstante esa historia antigua de la vida municipal, en la Constitución Federalista con la que México inicia prácticamente su vida independiente, la de 24, qué paradójico, no hay una sola línea dedicada al Municipio, y que es hasta 1917, de nuestra Constitución, que tampoco ha cubierto su primer siglo de vida, cuando se habla vigorosamente del Municipio; y lo traigo a cuento porque al final en el debate del Artículo 115, Heriberto Jara, un gran Diputado Constituyente del Estado de Veracruz, dice, más menos, dice que la autonomía política de los municipios, de poco o nada serviría si no contara con autonomía económica. Es decir, se dice con expresiones sencillas, llanas, pero elocuentes, que el Municipio necesita tener solvencia económica si quiere ser un ámbito de gobierno eficaz, que siga siendo creíble, que siga siendo depósito de confianza por parte de los municipios.

No obstante que han pasado tantos años, la vida del Municipio en el siglo XX siguió siendo una vida difícil. A decir verdad, y con una pequeña dosis de autocrítica, poco hicimos por los municipios sino hasta los años 80. Los municipios, en buena parte los Estados, eran ámbitos de gobierno con una presencia casi testimonial en la vida pública, es decir, sólo porque tenía que mantenerse el ámbito de 63

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Gobierno Municipal, pero en algunos sitios, lo único que administraban era la pobreza y, lamentablemente, en el 2012, en algunos sitios del país, la situación no ha cambiado radicalmente. Por eso me da mucho gusto que, en el nuevo estado de cosas de la política nacional, en esta expresión que yo califico como parte de la transición política, los municipios estén reivindicando su fuerza y eso, muy bien, escojo muy bien el término "reivindicar", porque reivindicar es recuperar, es decir, los municipios no están adquiriendo una fuerza que no tenían. Los municipios están recuperando una fuerza que, por razones diversas, al paso de las décadas, en algún caso de más de cien años, habían perdido.

A decir verdad, con un estado de cosas en lo político de hace algunas décadas, hubiera sido impensable la existencia de una organización como la FENAMM. Habría bastado una llamada vigorosa, ya no digan del Secretario de Gobernación, de cualquier Subsecretario, o de algún Director, para que cualquier intento de organización municipal tuviera su debut y despedida en el momento que alguien lo sugiriera.

Por eso, qué fortuna que esta expresión, insisto, de la transición democrática, es aprovechable. Lo hacemos los priístas, pero lo están haciendo y hacen bien quienes tienen otra filiación partidaria porque al final nos encontramos en un punto de convergencia: Todos queremos que la vida municipal mejore, porque al final no hay ciudadanos municipales, estatales o federales, sólo hay mexicanos que exigen, y con razón, una vida más digna y que la ciudad, que es al final la comunidad local en la que todos vivimos, goce de mejores condiciones.

De suerte que aplaudo, por ello, la existencia de la FENAMM. Yo fui Presidente Municipal hace poco más de 20 años; insisto, qué esperanza que hubiera habido una instancia de participación, de discusión libre de las ideas y de la propuesta que, de manera formal, institucional, respetuosa, pero no menos vigorosa, se le puede formular a las autoridades para que nos hagan caso, y en última instancia, nos comprometamos en una especie de proyecto en común.

Pues bien, habiendo hecho esta profesión de fe municipalista, y es importante haberlo hecho ahorita por lo que voy a decir enseguida, quiero decirles algunas cosas a propósito del tema específico para el 64

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que me han invitado a participar, que tiene que ver justamente con el Federalismo Hacendario.

Aunque hoy parezca raro, en el siglo XIX, en los albores de la vida independiente, había Estados fuertes y Federación débil, es decir, se tomó en serio aquello del Federalismo. Ahí les va otro detalle que nada tiene que ver con lo hacendario, en algunos Estados, porque lo decidieron libremente, había Senado, Senado local; Oaxaca, Durango, Puebla. No porque sea bueno o malo tener Senado, ese no es el tema, el tema es que había una libertad para decidir en las constituciones locales, que ellos se organizaron como quisieron. Hubo instituciones como el juicio de amparo, hoy tan importante en el país y copiado por otros países del orbe, que no empezó en la Constitución Federal. El amparo surge en 1841 en la Constitución de Yucatán, y luego es, en una revisión integral a la Constitución en 1847 cuando se hace una figura de todo el país.

Lo quiero significar, por qué en esa fortaleza de los Estados, eran fiscalmente más fuertes los Estados que el Gobierno Federal; tenían mayores potestades tributarias. Aquello que algunos hemos leído o conocido como las alcabalas, que no eran sino impuestos al comercio interior, es decir, el desplazamiento de mercancías en el interior del país generan un impuesto. Porfirio Díaz las quitó decenas de años después. Hoy nos parecerían impensables, pero lo que quiero significar es que los Estados hacían su trabajo y recaudaban dinero al punto que subvencionaban y ellos, a diferencia de lo que hoy ocurre que la Federación nos participa de los ingresos federales, los Estados le participaban a la Federación del dinero que recaudaban. Para ello se creó algo que le llamaron el impuesto contingente, y una primera reforma fiscal entre el 69 y 96 del siglo XIX. Matías Romero, que fue un extraordinario mexicano, fue Secretario, bueno, en aquél entonces le llamaban Ministro de Hacienda, tanto con Juárez, como en los primeros años de Porfirio Díaz. Él, además de implantar el Impuesto Nacional del Timbre, que sé algunos que se dedican a estas cuestiones no me dejaran mentir, el Impuesto al Timbre estuvo hasta antes del 80 en vigor todavía, es decir, no estamos hablando de historia remota, y se incorporó algo que yo llamo la participación al revés. Insisto, ahora resulta que los Estados le daban dinero a la Federación, porque la Federación no 65

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tenía suficientes recursos para hacerlo. Era un 25 por ciento de la tributación estatal y municipal, iba a la Federación, insisto, algo así como si lo dijéramos hoy en términos coloquiales: "Ahí va para que te ayudes".

Una siguiente reforma fiscal entre 24 y 33 que impulsa Calles, un Presidente extraordinariamente visionario, tan visionario que a él se debe la creación del Partido Nacional Revolucionario, el precedente del hoy Partido Revolucionario Institucional, quien implanta el Impuesto Sobre la Renta e intenta crear bases contra el Federalismo Fiscal. Tan lo hace, que convoca a las dos primeras Convenciones Fiscales, de 25 y luego una segunda en 33, que tiene que ver con cómo distribuir la responsabilidad y los rendimientos de los recursos de esos impuestos. Hay una más, una tercera Convención Fiscal convocada por el Gobierno de Alemán, e introduce, también conocido por muchos de nosotros, el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que desaparece poco antes del 80 cuando se introduce el sobradamente conocido Impuesto al Valor Agregado, el IVA. En fin, hay una convención interesante, por cuanto a Federalismo se refiere, porque cada Estado tuvo un representante estatal, otro municipal; esto me parece de la mayor importancia, o sea que los municipios no sean actores distantes de esto.

La cuarta reforma fiscal que podríamos llamar "federalista" y les voy a explicar por qué la entrecomillé, por qué algunos dicen que es federalista y, lo que hay que decir, es profundamente centralista. Voy a explicar bien. A veces el mundo tanto de la política, como de la academia, como del sector público, cuando alguien dice "es una medida federalista", los optimistas decimos: "Esto es para beneficiar a los Estados y a los municipios". No. Si es federalista, es para beneficiar a la Federación, es decir, para concentrar impuestos. ¿Qué se dijo aquí? Que para evitar varias veces las imposición del 4 por ciento, o sea varios 4, mejor un 15. Mejor el 15 del IVA, y luego se redujo a 10. Luego otra vez al 15, y ahora andamos en 16. Se crea el Sistema de Coordinación Fiscal. Yo diría que los problemas que teníamos, ahí empezaron a ser peores.

Un Sistema de Coordinación Fiscal, queridos amigos, que si fuéramos más honrados en llamarle a las cosas por su nombre, tendríamos que llamarle Sistema de Subordinación Fiscal, porque la 66

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coordinación es entre pares. Nos coordinamos los que somos iguales.

En cambio se subordinan, nos subordinamos, los que tenemos un rango jerárquicamente inferior. ¿Qué ocurrió aquí? Por la fuerza del centro y la Presidencia de la República, para decirlo con sus letras, que el Sistema de Coordinación Fiscal se convirtió en algo que en el mundo jurídico se llaman contratos de adhesión. ¿Qué es esto?

Donde a la parte se está invitando a que firme contrato, nada más puede firmar o no firmar, o sea, se adhiere o no hay contrato.

No hay modo de decir: "Vamos a establecer una hoja en blanco; en qué vamos quedando". No. Las cláusulas están escritas y tu nomás tienes de dos: firmas o no firmas. Obviamente, en un sistema políticamente cerrado, terriblemente verticalista, pues para qué les platico si firmaron o no firmaron. Firmaron todos con la misma pluma, seguramente en 10 minutos y el Gobierno Federal, diríamos que, si me permiten concentradamente decirlo, que el Gobierno Federal convino, convino entre comillas, acordó con los Estados que se haría cargo de los dos más importantes impuestos que pueden cobrar en cualquier país: el Impuesto al Consumo, que es el IVA, y el Impuesto a las Ganancias que es el Impuesto Sobre la Renta. Como estos impuestos, ojo, en la Constitución no están asignados a la Federación, no quiero ser complejo ahora en la explicación, pero por una interpretación profesional, son estatales. Entonces como el Estado renuncia a la posibilidad de cobrarlos, la Federación los cobra por su cuenta y riesgo y le participa al Gobierno Federal una parte de lo que se recauda, digamos en reconocimiento de que el impuesto es originalmente estatal, aunque, insisto, como dice el dicho coloquial, el que parte y reparte se queda con la mayor parte.

Entonces, con fórmulas y fondos de participaciones, la Federación redistribuye recursos a los Estados. Estas participaciones no tienen un destino específico, esto es muy importante, es decir, no están comprometidas. Esa es la diferencia entre participaciones y aportaciones. Estoy diciendo seguramente una obviedad para quienes se dedican a recaudar, pero prefiero ser obvio y no omiso. A diferencia de las participaciones, las aportaciones están etiquetadas. Estas aportaciones van a la seguridad pública, estas aportaciones van a educación, estas aportaciones van a esto y aquello. En el otro caso, las

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autoridades tienen la más absoluta libertad para determinar su destino.

Una más, una reforma fiscal que también entrecomillé como Municipalista. Miguel de la Madrid. La mayoría son muy jóvenes, pero algunos deben de recordar que en la campaña de Miguel de la Madrid, hubo lo que él la llamó las "Siete Tesis Rectoras": la Planeación Democrática, la Renovación Moral de la Sociedad, y una muy especial que le llamó, la Descentralización de la Vida Nacional.

Como expresión jurídica y constitucional y política de la descentralización de la vida nacional, se modificó el Artículo 115 y le dieron, se le dio, por lo menos en el proyecto del poder revisor de la Constitución entre el Presidente, Senadores, Diputados, Legisladores Locales, se tuvo en la cabeza la necesidad de fortalecer a la autoridad local y le dieron muchas cosas, pero entre otras, dos de las que quiero hablar. Una, la lista de los servicios públicos que debía prestar, la lista de los servicios públicos que debía prestar, está en el 115, fracción tercera, y los recursos que debía recaudar para sufragar los servicios que ahora le tocaba dar.

Estos recursos provienen fundamentalmente, según el propio Artículo 115 fracción cuarta, que sigue en vigor tal cual, tiene, decía, la expresión de que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se conformará, se integrará, y lo simplificaré, de los impuestos derivados de la propiedad raíz, fundamentalmente el predial. Pero no sólo el predial, la subdivisión, la consolidación, el fraccionamiento, etcétera. Y la segunda, el cobro de un derecho por la prestación de un servicio, que es el más copioso, el más ordinario, yo diría que el vital: el agua. Es decir, el cobro del predial y el agua, para decirlo de manera muy concreta, algunos los aplaudimos a rabiar. Yo era, estaba terminando la escuela, me pareció una gran medida porque le daba a los municipios, diríamos un punch muy importante, le daba el lugar, diríamos, que esperanzadoramente, de mayoría de edad en lo político y en lo financiero. Voy a volver en un ratito al tema.

Hubo una reforma más que es la descentralización del gasto, es decir, cómo distribuir el dinero del que disponía la Federación para hacerlo, y aquí otra vez se utiliza el término federalización, como el envío de recursos, el traspaso a los Estados de este tipo de 68

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responsabilidades, aunque en una importante medida con destinos específicos. Muy importantemente, la educación y luego la salud.

Dicho de otro modo: "Te doy el dinero pero el dinero está comprometido", o sea: "Te doy el dinero para que tú lo pagues, pero el dinero ya no tienes modo de decidir a dónde va", el dinero tiene un destino específico que es, fundamentalmente, la educación.

Años más tarde, a la Ley de Coordinación se le agrega una serie de fondos para introducir lo que hace unos minutos les comenté: las aportaciones, que se suman a las tradicionales participaciones.

Algunas cosas sólo para ilustrar, los fondos para los Estados. Las aportaciones para la educación básica y normal es un cuadro que ahí está, las aportaciones a los servicios de salud, para seguridad pública y para los municipios, el muy conocido por ustedes FORTAMUN y la infraestructura social. ¿Pero qué ocurrió de verdad con eso?, y éstas ya empiezan a ser noticias no tan gratas para muchos de los presentes, que lamentablemente no todos los municipios del país han asumido con responsabilidad la obligación de cobrar; entonces, ¿qué ocurrió?, que en México se cayó estrepitosamente el cobro, voy a decirlo aventuradamente, y que conste que también fui Presidente Municipal, porque nos confiamos de más en los recursos provenientes de la Federación, participaciones y aportaciones. Incluso decir "¡Chin!

Ahora me voy a meter en problemas con la nómina porque me bajaron las participaciones". Y los municipios, y los Estados no cantan mal las rancheras, se hicieron, nos hicimos, terriblemente dependientes de la Federación, de las participaciones y de las aportaciones, y muchos municipios, y perdón por los callos que piso, muchos municipios lo que hicieron es "suburbanizarse", o sea se compraron muchas Suburban (risas), porque justamente una buena parte de los recursos no tenía etiqueta. Entonces, este es un enorme reto a la responsabilidad y al profesionalismo en el manejo de los recursos.

O sea, yo soy un convencido de la necesidad de que los municipios tengan más recursos para trabajar, nomás que sí hay gente poco versada en esto, hay algunos bribones y hay algunos simplemente ineptos. Los unos y los otros hacen terrible daño al prestigio de las administraciones municipales.

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Un paréntesis: los bribones y los ineptos están en todos los partidos y en todos los ámbitos de gobierno, ¿eh? Es decir, sería injusto decir tales o cuales; bueno, de todo hay en esta así llamada "Viña del Señor".

Lo que quiero destacar es, sí, la estrepitosa caída de la recaudación y el Impuesto Predial que hoy es la mitad de un punto del PIB, del Producto Interno Bruto, cuando hay un país, sólo puse uno, porque si pongo Dinamarca van a decir: "Bueno, Dinamarca o Noruega". No. Chile, Chile, que tiene menos de 20 millones de habitantes y un esquema político y jurídico muy parecido al nuestro; Chile, que vivió una larga dictadura militar y que está en vías de consolidar una democracia que les ha costado mucho trabajo, 3.5 por ciento del PIB. Y dicho con honradez, en México le tenemos miedo a cobrar impuestos. No es una novedad. Primero, seguramente más de uno se ha puesto ha pensar por qué se llaman como se llaman: Impuestos. Porque si hiciéramos una consulta, si pagamos impuestos o no, o si aumentamos impuestos o no, hasta el más elemental de los intérpretes de las encuestas y la opinión pública sabe cuál va ser la conclusión. Incluso, en los países donde hay consulta popular, un tema que está vedado para la consulta popular es el tema fiscal, o sea, muchas cosas se pueden someter a consulta popular, menos los impuestos. ¿Qué lecciones nos da esto? Entre otras, pues que el Federalismo Hacendario es fundamental para que ingreso y gasto reciban similar impulso, pero ¡ojo!: ingreso y gasto. A mí me queda claro y hago causa común con quienes dicen: "No me alcanza". Y tienen razón, no les alcanza. Hoy hay una especie de quiebra técnica en un importante número de municipios de este país. El asunto está en que el problema lo tenemos en el egreso, porque no me alcanza. Pues no me alcanza porque no le metemos lo suficiente, o sea, no hay egreso que alcance porque el ingreso es insuficiente. Si yo le voy a meter más, es decir, voy a meter más a esa especie de caja en común de la que más temprano que tarde todos vamos a echar mano para disponer de los recursos, con criterios que voy a sugerir más tarde.

Entonces, para aumentar la capacidad de decisión de los Gobiernos Locales, esto es, para que haya más cosas qué hacer, más obras qué hacer, mejores servicios qué prestar, mejores sueldos, ¿por 70

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qué no?, a la policía, a los bomberos, a la gente que hace la talacha cotidiana. Obviamente, hay que asumir responsabilidades recaudatorias. Insisto, cobrar impuestos no ha sido, no es y no será ninguna tarea agradable para nadie. Por eso es una especie de feria, una competencia en el inicio de los años, a ver qué Municipio da mejores condiciones a los contribuyentes para que se pongan al corriente en el pago del predial y del agua. Todos los contribuyentes saben que van a venir los descuentos: "100 por ciento de descuento de cargos en multas y recargos", e incluso muchos no se atreven a formular una recatastración porque obviamente el cambio en el valor de la tierra va a generar problemas, porque normalmente van al alza y esto va a generar un aumento en los impuestos, y a nadie le gusta, porque todos tenemos fundadamente esperanzas de futuro político.

Entonces, bueno, cobrar impuestos no deja una estela muy agradable que digamos para nosotros los políticos.

Yo diría que lo que hoy tenemos como fenómeno, y ese es el reto del Federalismo Hacendario de hoy, es que no se ha distribuido racionalmente la responsabilidad ni los recursos, es decir, más o menos hemos hecho un intento, ahorita voy a poner unas tablas para demostrar lo que digo, se ha hecho un esfuerzo para distribuir de mejor manera los recursos pero no las responsabilidades. En esa relación de mayoría de edad de la que hablo no se valdría lo uno sin lo otro, no se vale lo uno sin lo otro, todos hablamos o muchos, yo entre ellos, de un Federalismo asimétrico y, ¿por qué asimétrico? Porque no somos iguales. Entonces, si queremos aspirar a la igualdad, éste es un concepto de hace más de 2000 años; si queremos aspirar a la igualdad tratemos desigual a los desiguales, es decir, si un Municipio chiquito no puede tener la exigencia de un Municipio grandote, pero al final, ese trato desigual, es decir, que ayuda a unos, es lo que generará la igualdad jurídica entre los municipios. Cooperativo, para que entre los Estados y el Gobierno Federal haya corresponsabilidad en el desarrollo; y equilibrador ¿para qué? para compensar a las Entidades y, yo agrego, a los municipios que lo necesiten.

Hay algunas conclusiones. Una primera: ha sido constante la arrogación, aguas ¿eh? no abrogación como luego dicen algunos.

Arrogación, abrogación es otra cosa, por parte de la Federación de potestades tributarias que originariamente eran de los Estados y 71

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también la renuncia de las Entidades a sus facultades recaudatorias.

Fíjense, si los municipios la viven difícil en el término de los ingresos de los Estados están peor, porque vaciamos en el 83 la potestad tributaria de los Estados. Hoy los Estados lo que más cobran es el Impuesto Sobre Nóminas y hay Sobre Automóviles Usados, pero impuestos marginales que dejan casi nada. Dicho de otro modo, por lo menos en términos hipotéticos, la capacidad recaudatoria de los Municipios es superior en su conjunto a la capacidad recaudatoria de los Estados. ¿Esto es justo? Tampoco es justo, porque, yo que he tenido la fortuna de servir en mi Municipio, mi Estado y en la Federación también. Lo que creo, que tiene que haber una carga más o menos similar entre los tres, que es exactamente a lo que me voy a referir, por supuesto, como una obviedad, el Sistema de Coordinación Fiscal es absolutamente obsoleto. Ojo, no sólo por razones de orden financiero, sino de orden político, porque al final el Federalismo (ahora le ponemos el adjetivo financiero) no deja de ser sino una arista del Federalismo sin adjetivos, del Federalismo en general, y el Federalismo hoy está exigiendo una redistribución de competencias, una redistribución de poder, una redistribución de la riqueza y una distribución, subrayo, de la responsabilidad. Eso es; entonces, hay una nueva situación en México que forma parte de la transición política de la que les hablé. Es decir, nuestro entorno, nuestro telón de fondo ya cambió.

Incluso ahora que nosotros, el PRI, regresa a la Presidencia de la República, yo soy un convencido y Enrique Peña lo ha dicho fuerte y quedito, no hay espacio para la restauración, si por restauración se entiende que vamos a calcar la manera de administrar y hacer política que privaba hace 20 años. ¿Por qué no? No sólo porque no tenemos la voluntad de hacerlo, y eso es una verdad, los priístas, sino porque la sociedad ya cambió, sino porque la gente hoy está mejor enterada, exige otras cosas, porque hay un principio de máxima publicidad en el Artículo Sexto, porque hay un régimen de transparencia y rendición de cuentas, por una y mil razones, no hay modo de lograr una restauración que nadie quiere, dicho de paso, empezando por Enrique Peña Nieto, nuestro Presidente Electo.

Entonces, lo que tenemos que hacer es, insisto, pensar seriamente en un cambio de reglas del juego, derivado de una 72

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situación que no teníamos. De eso voy a hablar al final; sólo dos o tres elementos para decir que México está contra la tendencia global. ¿Por qué? Los Gobiernos Locales incrementan la proporción de sus ingresos en relación con sus ingresos totales en el mundo, es decir, tengo más dinero de ingreso porque necesito más dinero para gastar.

Pero nosotros no participamos en esa tendencia. La descentralización se incrementó en todos los casos, pero por el pálido incremento en México nos ubicamos como un país muy rezagado.

Ahí les van las cifras en dos nada más, ahí les va la tabla. La evolución de los ingresos de los Gobiernos Locales, fíjense nada más, los Gobiernos Locales, por ejemplo, Suiza es un país que tiene un nivel de descentralización enorme, incluso se hacen llamar confederación. Si ustedes ven el nombre de los países que están en la ONU, nunca van a encontrar Suiza. Se llaman Confederación Helvética. La Confederación Helvética lo que tiene es lo que nosotros conoceríamos como Estados, pero con un nivel de descentralización enorme. Si yo les pregunto, y hasta los más estudiados, quién es el Presidente o Primer Ministro de Suiza, pongo la cabeza en la guillotina si se lo saben, como sí nos sabemos el Primer Ministro de Gran Bretaña, sí nos sabemos el Primer Ministro de Italia, o nos sabemos el Presidente de Francia o el Primer Ministro. ¿Por qué?

Porque lo hacen en forma silenciosa pero eficaz, porque el gobierno casi no se ve, porque el gobierno sencillamente gobierna bien, porque las campañas son brevísimas y se dedican menos a éste tipo de cosas y más a ser eficaces.

Pero bueno, ese es, no el primer mundo, sino el recontra primer mundo. ¿Qué pasa con los demás países? Fíjense nada más, hasta países como Bolivia tienen un nivel de ingresos locales de 23 puntos y nosotros en el último corte que es 98-2003, lo tenemos de 8 puntos.

Gobiernos Locales para este fin, es Estado y municipios ¿eh? En otros lugares no existen los Estados, porque en los sistemas centralistas o unitarios, hay el Gobierno Nacional y las comunas, o sea, lo que aquí sería el gobierno de todos y los municipios, con una visión de lo que llamamos municipios diferente. Ocho, pues, ocho por ciento que está terriblemente abajo. ¡Ah! Pero, ¿qué pasa con los egresos? Y esto, también hay que decirlo, no inició en estos 12 años. Esta reversión de tendencia empezó más o menos a principios de los años 90 con el 73

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Programa de Solidaridad. Lo puedo testimoniar pues yo era Presidente Municipal. Escuelas en Solidaridad, etcétera. ¿Qué pasa ahí con lo local? La evolución del gasto. Aquí, aquí sí somos medio campeones, porque en el último corte el gasto es de 38.6, dicho de otro modo, así clarito, y no es problema de uno, ni de un partido, ni de un Estado tal, o sea, gastamos infinitamente más de lo que recaudamos. Si esto fuera una familia, diríamos: "Tú eres muy gastalón y traes muy poco a la casa". Si quieres mantener tus niveles de gasto, lo cual es respetable, pues trae más dinero a la economía de la casa. ¿Cuál es la segunda conclusión? Y ya voy saliendo. La descentralización, tanto del ingreso como del gasto, es una constante en los países democráticos. Esto es muy importante, esto ahorita lo voy a tocar. Si queremos que esto cale hondo, si estas decisiones queremos que vayan en serio, deben incorporarse a la Constitución.

Esto no es un prurito de abogado, ¿eh? No porque lo sea, sino las cosas que no van a la Constitución, si de por sí las que van a la Constitución las quitamos y ponemos y reformamos, las que no van a la Constitución, bueno, no nos damos ni cuenta cuándo ya se reformó porque —convendrán conmigo los que saben de esto—, en materia hacendaria a veces han cambiado el sentido de las leyes hasta con circulares, con reglamentos, con circulares que es lo que jerárquicamente en el mundo del derecho está más abajo y lo han hecho.

Entonces. ¿Qué es lo que parece que tenemos enfrente? La necesidad de un Federalismo Democrático, sí, pero a la mexicana. ¿Por qué insisto en lo democrático, el Federalismo Democrático del Siglo XXI? La democracia, queridos amigos, no es un tema exclusivo de las elecciones, ¿eh? La democracia no es un asunto que se acabe con el tema simplemente de llegar al poder. No. Gobernar democráticamente es gobernar horizontalmente y no verticalmente, gobernar democráticamente tiene que ver con redistribuir el poder y la chamba también, porque a todos nos gusta que en la redistribución nos den más márgenes de maniobra. Pueden decir sí, pero la noticia es que tienes más margen de maniobra, pero tienes más responsabilidades y más tareas. Nosotros, el licenciado Peña, ustedes lo han escuchado, desde mayo en plena campaña, él habló de la 74

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necesidad de instaurar una Presidencia Democrática, esto no sólo tiene que ver con una especie de profesión de fe política, para que a nadie le quede duda que soy un demócrata. ¡Claro que lo es! Si la democracia no se queda en lo electoral, no sólo llegó al poder con toda legitimidad y la fuerza de los votos, sino el poder se tiene que conquistar todos los días, y en eso consiste lo democrático, con buenos resultados, y él ha propuesto en este orden de ideas esta redistribución, ha hablado del respeto, y se los dijo Sergio, lo mencionaba en esta tribuna, ya se los dijo de viva voz el día en que se reunió con ustedes: "Hay que gobernar con los Municipios". No sólo es una moda o un gusto, es una necesidad imperativa. No se podría de otro modo.

Pero para esto se necesita hacer una especie de cirugía política y financiera donde haya quizás una suerte de devolución o de redistribución de las potestades tributarias para que la carga sea más o menos llevadera por todos. La equidad aquí significa, no que el más débil cargue algo pesado, porque entonces lo vamos a tronar, sino que todos, hasta el menos desarrollado y robusto sea capaz de cargar lo que su cuerpo y su capacidad le permita. Lo que no se podría es que algunos de plano no carguen nada, ese es el tema.

Entonces hay que establecer responsabilidades claras para la revisión del gasto federalizado, particularmente la educación y salud; y algo que he venido postulando hace años, establecer una instancia de la más alta jerarquía para la Coordinación Hacendaria, es decir, hay que modificar ese sistema que llamé de "subordinación fiscal" para crear otro, con un nuevo diseño constitucional y político.

El país es otro, entonces un Sistema de Coordinación Fiscal, por no ofenderlo más, de hace 30 años, ya no puede seguir. Lo que hicimos cuando modificamos la Ley de Coordinación Fiscal y otras, y yo tengo en una parte la responsabilidad como legislador y otras cosas, es poner parches.

Hay veces que estas reformas son buenas, pero al rato, si fuera una prenda, son tantos los parches de colores, que la prenda ya se desdibujó, ya no sabemos cuál era la tela original, porque son más los parches que la tela original; a esto estamos llegando en sentido figurado, pero para no sólo decir: "Deberían, deberían, deberían", bueno, yo qué propongo desde el ámbito de alguien que se ha 75

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preocupado por estudiar éstos fenómenos y decir qué. Por supuesto, esto es sólo una propuesta. Que hay discutirla. ¡Claro que hay que discutirla! Que los congresos locales tengan la posibilidad de imponer, privativa, concurrentemente, las contribuciones necesarias para cubrir su presupuesto. Esto entrañaría, insisto, una reformulación de ese Sistema de Coordinación Fiscal, que aquí no hay necesidad de cambiar la Constitución, porque ya les dije, los dos impuestos más jugosos son originalmente de los Estados. Consignar en la Constitución la potestad de las autoridades locales de administrar libremente su hacienda que está integrada primordialmente, como lo dije, por participaciones y aportaciones, y por supuesto, por los recursos propios, por los recursos que recauden directamente.

Como la Constitución no puede ser tan precisa porque se desnaturalizaría, y en la Constitución hay que establecer principios y criterios, no puede uno llegar en los detalles porque entonces eso tendría que ir a una ley secundaria. Los principios y criterios para distribuir el dinero. Los primeros, principios, la equidad, pues la participación tiene que ser proporcional y adecuarse a las características de cada Estado, y la justicia distributiva, los que tienen menos, deben recibir apoyos adicionales que atemperen las disparidades. Esta es equidad. Insisto, equidad es tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales. ¿Con qué criterios? Desarrollo, población, desarrollo económico, marginación y esfuerzo recaudatorio.

Mi opinión, mi convicción, es que siempre tiene que haber un incentivo, o sea, si tú haces un esfuerzo adicional y logras más, debe de haber un reconocimiento, no de un papel de la FENAMM por importante que sea. El dinero, o sea, haces muchas más cosas, un esfuerzo que no hacen los demás y tendrás una recompensa financiera, es una especie de competencia fraterna, amistosa y sin ninguna mano negra.

Con el propósito de que el gasto público local también sea eficiente, es conveniente marcar cauces y diques a la manera como las entidades federativas administrarían su hacienda. Fíjense que yo siempre he insistido en que muchas de éstas cosas se dejen al libre albedrío de los Estados, pero cuando uno ve las barbaridades que 76

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suelen cometerse, lo piensa uno dos veces, es decir, tenemos que evitar asfixiar a las autoridades locales, pero no las podemos dejar absolutamente libres, sobre todo cuando los recursos son de carácter federal.

Voy a decir una impropiedad política, esto lo defendimos mucho en estos doce años porque dijimos: "¿Por qué se va meter el gobierno de éste origen en tal y qué va a pasar después del 1 de enero, de diciembre?" Son nuestros compañeros, si lo que queremos es que éstas reformas calen hondo, tenemos que evitar la visión cortoplacista que a veces nos da la visión política partidaria. Tenemos que estar pensando no en el partido sino en México, tenemos que pensar en aquellas medidas que pueden en la coyuntura gustarme o no gustarme, pero que yo sé que a la larga le van a ser benéficas al país.

Voy a terminar, soy un convencido del Federalismo y del Municipalismo. Federalizar, como lo dije hace rato, es recuperar, es revertir una tendencia que en el Siglo XIX se dio buena y que en el Siglo XX se cayó. Pero cuidado, porque los mexicanos somos muy afectos a los movimientos pendulares, de un lado extremo nos vamos al otro lado extremo, y tan pernicioso es el primero como el segundo.

El reto entonces es la ponderación, el reto es el equilibrio, el reto en el caso de los municipios es, fíjense nada más, es juntar, articulando, no fusionando, porque los municipios son cada uno diferente, pero tenemos que articular, insisto, no fusionar, pero no separar hasta desaparecer. Es muy difícil encontrar ese multicitado y poco alcanzado punto medio. Pero ese es el reto y se necesita para todo esto hacer mucha política con mucha inteligencia y con mucho sentido de responsabilidad.

Amigas y amigos: Ese es el reto que tenemos subrayadamente los priístas, pero más los mexicanos. Convendrán conmigo en que antes que priístas somos mexicanos y que más nos vale no tener una visión miope que nos va a hacer daño en el corto y en el mediano plazo, y en el largo ya ni lo digo, y que tenemos que ponernos de acuerdo porque para eso es la política.

Y termino como empecé, ponderando esta reunión de la FENAMM, las que ya se llevaron a cabo y las que vendrán enseguida.

Porque si dos cabezas piensan más que una ¿decenas y centenas, cuánto más? Con un denominador común, todos queremos al partido, 77

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pero todos queremos más a México, todos queremos que a Enrique Peña le vaya bien y aun cuando nuestro sistema presidencial lo tiene como Jefe de Gobierno y como Jefe de Estado, materialmente no podrá con todo. De suerte que necesita muchos aliados, muchos aliados comprometidos, pero el compromiso sólo no basta; el compromiso tiene que estar sumado a la capacidad, a la voluntad, a la integridad, pero sobre todo al patriotismo. ¡Gracias!

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ORÍGENES Y VALORES DEL MUNICIPALISMO IBEROAMERICANO14 Federica Morelli (École des Hautes Études à Paris (EHESS), Francia) Introducción EL OBJETIVO de este dossier es reflexionar, desde una perspectiva histórica, sobre los valores y significados que el municipalismo ha adquirido para los iberoamericanos en la época actual. La elección de este tema se debe a dos razones principales: por un lado, al papel que esta institución desempeña hoy en día en los regímenes democráticos de América Latina, tanto en su dimensión social como política y territorial; por el otro, al hecho de que el municipio tiene una herencia histórica muy larga y compleja que va desde la Antigüedad, la Edad Media y Moderna hasta nuestros días.

Lo que proponemos no es una historia de la institución municipal a partir de la Conquista, es decir cuando fue implementada por los europeos en el Nuevo Mundo hasta hoy, sino que hemos preferido concentrar nuestro análisis sobre un período significativo de la experiencia política iberoamericana y atlántico más en general: el paso del Antiguo Régimen a la modernidad, o sea la época que va desde la segunda mitad del siglo XVIII al principio del siglo XX. Pensamos en efecto que ésta representa un período clave para comprender las características que el municipio iberoamericano va adquiriendo a lo largo de los siglos XIX y XX. Durante esta época la naturaleza doble y ambigua de esta institución aparece en todo su dramatismo; por un lado siempre ha sido considerada como la representante de los intereses locales frente al poder central; por el otro, durante buena parte de la época moderna, y sobre todo a partir del siglo XVIII, los conjuntos estatales en formación continuamente Araucaria, Revista Interamericana de Filosofía, Política y Humanidades, Nº 18, Segundo semestre de 2007, Págs. 116-129.

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han tratado de subordinar el municipio al poder central, intentando transformarlo en su representante en el territorio.

Sin embargo, esta ambigüedad no termina, contrariamente a lo que se ha afirmado por mucho tiempo, con el paso a la modernidad política y al constitucionalismo moderno. Como demuestran las experiencias políticas del siglo XIX, tanto a nivel teórico como práctico, será muy difícil para los regímenes liberales transformar una instancia de pluralismo local en una doctrina del Estado fundada en la centralidad y soberanía de la ley. En este sentido, pensamos que el caso iberoamericano, con sus evidentes dificultades para crear unos conjuntos estatales estables y centralizados, puede ayudarnos a reconsiderar la experiencia europea del XIX; ésta ya no puede considerarse como la imposición del Estado de Derecho sobre la totalidad del territorio, sino que siguen existiendo unos espacios de libertad y de privilegios controlados por otros sujetos colectivos y territoriales.

La cuestión municipal es por lo tanto de gran importancia porque atañe directamente a una de las cuestiones fundamentales de Iberoamérica: la construcción del Estado nacional. Para la historiografía, no hay duda de que caudillos, militares y facciones fueron los responsables de la llamada "anarquía" de las primeras décadas de las repúblicas postcoloniales. Sin embargo, el desempeño de estos actores políticos no hubiera sido tan exitoso sin el apoyo de los pueblos y de sus ayuntamientos. En efecto, la fractura entre Estado y municipio acompaña todo el largo proceso de construcción del Estado nacional en Latinoamérica y no hay duda de que el municipalismo, como demuestra el artículo de Emiliano Frutta sobre la cuestión de la autonomía en Oaxaca, sigue siendo todavía un valor fuerte y positivo para los latinoamericanos.

Durante todo el siglo XIX, y como lo demuestra claramente el caso peruano descrito por Gabriella Chiaramonti, los gobiernos consideran que los municipios debían ser órganos administrativos y los pueblos los vieron como el principal instrumento para lograr el autogobierno local. Como veremos, esta fractura nació durante la época gaditana y la independencia, cuando gracias a la crisis del imperio los municipios se apropiaron de numerosas funciones del Estado. De manera que tenemos que mirar el controvertido problema 80

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de la recepción del liberalismo como una etapa más de aquel proceso de mestizaje cultural que constituye una de las características originarias del continente. Sin embargo, para comprender a fondo la lógica del proceso, hay que ir más allá de la coyuntura: los municipios hispanoamericanos no habrían jugado un papel tan excepcional sin la existencia de una constitución histórica de los territorios americanos.

Es decir, ciertas características y funciones del cabildo colonial son fundamentales para comprender su papel durante el liberalismo español y el período republicano.

Dicho de otra forma, los fracasos en la reducción de esta institución de Antiguo Régimen a un organismo puramente administrativo dependiente del poder ejecutivo no son resultado, como se ha ido repitiendo, de una incompatibilidad supuesta de Iberoamérica con el liberalismo, sino más bien de tres factores: a) la naturaleza y las características del municipio colonial; b) la concepción que la cultura constitucional del final del siglo XVIII — principios del XIX— tenía del municipio; y c) el contexto de la época, caracterizado por las guerras y una inestabilidad política alta.

1. El papel de la constitución histórica Las contribuciones sobre el protagonismo de las ciudades y de los municipios durante la crisis de la monarquía hispánica y el traslado de la corte portuguesa a Brasil, nos remiten al peso de la tradición colonial.15 Respecto a otras áreas europeas, en Iberoamérica la dimensión municipal adquiere aún más importancia debido a la ausencia, durante toda la época colonial, de órganos representativos de los reinos. Además, el cabildo fue una institución de autonomía local tanto de la sociedad blanca o criolla (los cabildos de españoles) como de la sociedad indígena (los cabildos de indígenas). En efecto, la historiografía de los últimos veinte años ha demostrado ampliamente cómo esta institución de origen europeo fue manejada por los

Me refiero de manera particular a los artículos de Geneviève Verdo sobre el caso argentino, de Jordana Dym sobre el caso centroamericano y el de Iara Lis Schiavinatto sobre el caso brasileño.

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indígenas para redefinir su identidad a raíz de la Conquista.16 Estas comunidades gozaban de personalidad jurídica y ejercían importantes funciones jurisdiccionales sobre el territorio y no es por casualidad si, aun al final del siglo XVIII, en Hispanoamérica se seguía utilizando el término 'res publica' no tanto para indicar una entidad política superior, sino más bien como atributo de las 'communitas', correspondientes a los cabildos (república de españoles y república de indios).

La ausencia de asambleas representativas y el papel jugado por las ciudades en la estructuración y organización del espacio nos ha llevado a considerar a los cabildos como los cuerpos intermedios de la tradición hispanoamericana.17 En primer lugar porque, a partir de la Conquista, habiéndose atribuido a las ciudades americanas las mismas características del sistema municipal peninsular, a los municipios del Nuevo Mundo se les reconocieron amplios poderes jurisdiccionales sobre el territorio y la facultad de elegir a sus propios jueces (alcaldes). La extensión de este territorio se modificó en el curso de la época colonial. Mientras que inmediatamente después de la Conquista éste fue muy amplia a causa de la escasa población Véase, por ejemplo: Nancy Farris, Maya Society under Colonial Rule: the collective enterprise of survival, Princeton, Princeton University press, 1984; Jacques Poloni-Simard, La mosaïque indienne. Mobilité, stratification sociale et métissage dans le corregimiento de Cuenca (Equateur) au XVIII siècle, Paris, Editions de l'EHESS, 2000.

17 Según la experiencia constitucionalista europea, se trataba de cuerpos que, nacidos como órganos judiciales para controlar la conformidad de los actos del soberano con las leyes fundamentales del reino (la monarquía limitada de origen medieval), terminar por desarrollar importantes funciones jurisdiccionales que, de hecho, limitaron la acción del monarca. No eran nombrados directamente por el rey, sino que representaban a la sociedad y por eso tenían el deber de salvaguardar las leyes fundamentales del reino.

Sobre la comparación entre los municipios americanos y los cuerpos intermedios de la tradición constitucionalista europea, véase Federica Morelli, Territorio o Nación. Reforma y disolución del espacio imperial en Ecuador, 1765-1830, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005 [edición original: Territorio o Nazione. Riforma e dissoluzione dello spazio imperiale in Ecuador, 1765-1830, Soveria Mannelli (CZ), Rubbettino, 2001].

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española, de la inmensidad de los territorios conquistados y del poco conocimiento de ellos; en los siglos XVII y XVIII esta extensión fue progresivamente reducida por la fundación de otras ciudades y por la exigencia de crear un número más elevado de distritos jurisdiccionales. El segundo elemento que nos permite identificar en los cabildos los cuerpos intermedios de los reinos americanos es la naturaleza hereditaria y electiva de los cargos. Se trataba de un rasgo fundamental de los cuerpos intermedios porque, como subraya el mismo Montesquieu, la venalidad de los cargos y la elección de los miembros hacían del cabildo un órgano independiente del poder monárquico.18 Finalmente, el tercer elemento que acerca los cabildos americanos a los cuerpos intermedios concierne al concepto de representación virtual del territorio. En efecto, las ciudades americanas constituían los únicos sujetos del territorio americano que gozaban del derecho de representación frente al rey. Gracias a este derecho, los municipios de las ciudades americanas eran los representantes de un territorio que desbordaba los límites del espacio urbano, incluyendo una serie de pueblos y villas. A este respecto, cabe decir que si, por un lado, la extensión del territorio municipal diferenciaba la ciudad latinoamericana de la europea, por el otro, acercaba aun más los cabildos a los cuerpos intermedios europeos, como los parlamentos o los estados provinciales. En efecto, el ámbito municipal indiano correspondía a menudo al de una provincia o de un reino europeo. Esto explica la razón por la cual los cabildos americanos se considerasen verdaderas instituciones representativas del reino o de la provincia.

La fuerza de la representación territorial urbana fue la consecuencia del neto rechazo de la Corona a reconocer derechos políticos a los espacios rurales luego de la Conquista. Así que, mientras el espacio político europeo se estructuró sobre la base de un dualismo entre la ciudad y el campo, titulares los dos de derechos políticos soberanos, el espacio americano se estructuró en torno a los cabildos o a las cámaras municipales, las únicas instituciones que gozaban de un derecho de representación frente al rey. La Montesquieu, Esprit des lois (lib. II, cap. 6), en Roger Caillois (ed.), (Euvres complètes, Paris, 1949).

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imposibilidad de acceder a derechos políticos fuera del espacio urbano, así como el mecanismo de venalidad de los cargos —que permitió a los hacendados de articular poder social y poder público—, contribuyeron por tanto a hacer de la ciudad la representante de intereses principalmente rurales. Los cabildos, cuya jurisdicción sobrepasaba los límites del área urbana, de hecho no se identificaban exclusivamente con los intereses de esta última, sino que, como fue evidente durante la crisis de la monarquía, se consideraban los representantes de una "agrourban polis",19 soberana frente al Estado.

La segunda consecuencia de la institucionalización fallida del poder de los terratenientes fue que el espacio urbano se convirtió en el punto de apoyo de mayor tensión estructural entre la Corona y los criollos, en torno al cual se afrontaron, durante toda la época colonial, dos tendencias opuestas: la voluntad de la Corona de convertir a la ciudad en núcleo central del poder real y la de los criollos de hacer de ella el núcleo de su poder.

Esta tensión se hizo muy evidente durante la época del reformismo absolutista de la segunda mitad del siglo XVIII, cuando los funcionarios de los Borbones trataron de limitar las formas de autonomía corporativa de los territorios americanos. No obstante, como muestra también el artículo de Gabriela Tío Vallejo sobre el caso de Tucumán, no lograron debilitar los poderes de los municipios que, a la víspera de la crisis de la monarquía, seguían gozando de importantes funciones jurisdiccionales sobre el territorio. Nos encontramos aquí frente a una de las contradicciones típicas del absolutismo de la segunda mitad del siglo XVIII, cuando fue evidente que una verdadera modernización del aparato estatal no podía realizarse sin la destrucción del sistema corporativo. Sin embargo, si por un lado de trataban de limitar las instituciones del antiguo régimen quitándoles poderes y prerrogativas, por el otro el Estado no estaba en grado de imponer sus medidas fiscales y militares sin el apoyo de estas mismas instituciones. En el caso americano, el resultado de esta contradicción a menudo se ha concretizado en una Definición dada por R. Morse, A prolegomen to Latin America Urban History, en Hispanic American Historical Review, agosto 1972, págs. 360394.

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consolidación del poder municipal en cambio de un aumento de las rentas fiscales del Estado.20 Este precario equilibrio entre la modernización del aparato central y la sobrevivencia de la sociedad corporativa se rompió a causa de la precoz e imprevista crisis del imperio en 1808. El rechazo de Bonaparte y la desaparición del monarca produjeron tanto en España como en América la formación de numerosas juntas autónomas que gobernaron en nombre del rey ausente, Fernando VII. Los cabildos jugaron un papel clave en este proceso, actuando como legalizadores y legitimadores de los nuevos gobiernos, analizados por Gabriella Tío Vallejo, Geneviève Verdo y Jordana Dym. Aunque en el caso brasileño no se asiste a la desaparición del rey, como en el mundo hispánico, la actuación de las ciudades y de sus municipios, al momento de decretar la independencia de Portugal, no es muy diferente: éstos actuaron como verdaderos cuerpos soberanos, dotados de un poder de representación frente al rey. Como en el caso de Hispanoamérica, la independencia de Brasil fue el resultado de una guerra entre las ciudades principales (véase los artículos de Iara Lis Schiavinatto y de Patricia Sampaio Silva).

Sin embargo, en el mundo hispánico los efectos de la crisis fueron mucho más dramáticos, dado que se asiste a una fragmentación política y territorial más acentuada. Los cabildos y ayuntamientos fueron protagonistas de este proceso, sobre todo en las áreas donde fue aplicada la primera constitución liberal de la monarquía española.

2. El constitucionalismo liberal y el problema de la autonomía municipal Llegamos de esta forma al segundo factor importante para comprender el papel de los municipios iberoamericanos a lo largo del siglo XIX: el modelo de autonomía territorial establecido por la Véase por ejemplo el caso del cabildo de Quito durante la época de las reformas borbónicas: Federica Morelli, Las reformas en Quito. La redistribución del poder y la consolidación de la jurisdicción municipal (1765-1809), Jahrbuch für Geschichte von Staat, Wirsthraft und Gesellschaft Lateinamerikas 34, 1997, págs.. 183-207.

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Constitución de Cádiz de 1812 y retomado posteriormente por muchas constituciones de los Estados independientes. Una de las novedades más importantes introducidas por la Carta gaditana fue en efecto la posibilidad para muchos pueblos de constituir sus propios ayuntamientos: el artículo 10 establecía que los pueblos con más de mil habitantes podían elegir sus municipios. La idea de los constituyentes era promover una amplia participación de los ciudadanos en la vida de los poderes públicos a nivel local para, en primer lugar, limitar la esfera de acción del poder ejecutivo. Las investigaciones muestran que, entre 1812 y 1823, tanto en la región andina como en la mesoamericana se constituyeron millares de ayuntamientos constitucionales.21 La idea del municipio moderno como contrapeso al poder del monarca había sido elaborada por los fisiócratas y plasmada en la constitución francesa de 1791. Los dos modelos ejercieron una fuerte influencia sobre los constituyentes gaditanos. En la doctrina fisiócrata, el poder municipal jugaba un papel fundamental, ya que su naturaleza asociacionista y representativa debía llevar a la construcción de una sociedad de propietarios de la tierra que se autogobernara. En efecto, uno de los aspectos más relevantes de este modelo consistía en la disolución del aparato central del monarca, cuya función estaba reducida a una legislación de tipo general, sin asumir directamente tareas administrativas periféricas; sólo el municipio tenía la función de cuidar y administrar la sociedad local.22 Muchos han visto en las municipalités fisiocráticas el embrión del Sobre la formación de los ayuntamientos constitucionales en los territorios americanos, cf. Antonio Annino, Cádiz y la revolución de los pueblos mexicanos, 1812-1821, en A. Annino (dir)., Historia de las elecciones en Iberoamérica, siglo XIX, Buenos Aires, FCE, 1995, págs.. 177-226; Federica Morelli, Territorio o Nación, cit.; Gabriela Chiaramonti, Suffragio e rappresentanza nel Perù dell'800. Gli itinerari della sobranità (1810-1860), Turin, Otto ed., 2003.

22 Sobre este punto, véase: Steffano Mannoni, Une et indivisibile. Storia dell'accentramento amministrativo in Francis, Milano, 1995, págs.. 201203; E. García de Enterría, Turgot y los orígenes del municipalismo moderno, en Aa. Vv., Revolución francesa y administración contemporánea, Madrid, 1982, págs. 71 y ss.

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municipio moderno. En realidad, hay una importante diferencia entre las dos instituciones: contrariamente al municipio del siglo XIX, en el municipio de los fisiócratas no había una distinción clara entre funciones propias y funciones delegadas. Esto dependía del hecho que el modelo no preveía una marcada diferenciación entre los intereses del Estado y los de la sociedad, los cuales se confundían y se identificaban en las municipalités, instituciones a la vez sociales y políticas. Se ha afirmado por tanto que el modelo de los fisiócratas representaría una tercera vía entre la experiencia corporativa del antiguo régimen y el modelo de administración post-revolucionario que se impuso en Europa en el curso del siglo XIX.23 Por lo que se refiere a la influencia de la constitución francesa de 1791 sobre la carta gaditana, hay que subrayar que, en los dos casos, el poder municipal se considera como distinto de los otros poderes y no como una emanación del poder ejecutivo. Para los constituyentes franceses, y especialmente para Sieyès —principal inspirador del proyecto—, el pouvoir municipal constituía un contrapeso social a un aparato público y estatal que, gracias a la destrucción de las instituciones de antiguo régimen, había ampliado enormemente su esfera de acción. En efecto, en la constitución de 1791, las comunes y los officiers municipaux no se encuentran bajo el título III "Des pouvoirs publiques", sino en la parte de la carta que precede la configuración del aparato público: "Tout ce qui touche à la qualité di citoyen, à la división du territoire ou mème à l'organisation des assemblées primaires ne fait pas partie de la constitución"; se trata de "présupposèes antérieures à l'établissement public". Los constituyentes gaditanos retoman esta idea cuando afirman que el objetivo de crear ayuntamientos y diputaciones era "establecer el justo equilibrio que debe haber entre la autoridad del gobierno, como responsable del orden público, y de la seguridad del Estado, y la libertad de que no puede privarse a los súbditos de una nación de Sobre este punto, véase: Steffano Mannoni, Une et indivisibile. Storia dell'accentramento amministrativo in Francia, Milano, 1995, págs.. 201203; E. García de Enterría, Turgot y los orígenes del municipalismo moderno, en Aa. Vv., Revolución francesa y administración contemporánea, Madrid, 1982, págs.. 71 y ss.

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promover por sí mismos el aumento y mejora de sus bienes y propiedades".24 En el caso francés, el reconocimiento de un interés exclusivamente municipal antecedente y distinto del poder estatal terminó sólo bajo el Directorio, cuando una ley del año VIII transformó los municipios en órganos administrativos completamente subordinados al ejecutivo.

A pesar de las muchas diferencias entre la Revolución Francesa y la Española, hay sin embargo un elemento común: en los dos casos el poder municipal degenera y, de factor de consolidación del orden constitucional, pasa a ser un elemento de fuerte desestabilización.

También en el caso francés no sólo las municipalidades elegidas fueron muy numerosas, sino que el poder municipal se transformó desde muy temprano en el autogobierno completo de los intereses de la comunidad, con la exclusión de la intervención de cualquier otro poder. Si bien esas dinámicas resultarán similares, hay diferencias muy claras en lo que concierne al poder municipal y por ende en los principios ideológicos que están a la base de los dos sistemas.

Mientras en el caso francés la reforma del poder local es precedida por una radical transformación del territorio, en el caso español e hispanoamericano el espacio no es redistribuido en circunscripciones arbitrarias y artificiales, rediseñadas para romper los antiguos vínculos corporativos y para construir una nueva representación de la nación.25 En efecto, los ayuntamientos constitucionales se establecieron en correspondencia con las ciudades, los pueblos, las parroquias y las comunidades indígenas; es decir, en cuerpos territoriales que se consideraban naturales, espontáneo y preestatales. A la base de esta decisión está el vínculo que los constituyentes gaditanos establecieron entre la carta de 1812 y las antiguas instituciones de la monarquía.26 Por lo tanto, contrariamente Proyecto de constitución política presentado a las Cortes generales y extraordinarias por su comisión de Constitución, Cádiz, 1811, pág. 5.

25 Sobre la reforma territorial francesa, véase Marie-Vic Ozouf-Marigner, La formation des département. La reprèsentation du territoire français à la fin du 18º siècle, París, 1992.

26 La referencia al pasado y a la antigua constitución histórica de la monarquía está fuertemente vinculada a la interpretación histórico-política que los constituyentes atribuyeron a la crisis del imperio. En efecto, muchos 24

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al caso francés, el liberalismo español no nació fundándose sobre una exclusión radical, una hostilidad declarada hacia el pasado y hacia la sociedad de antiguo régimen. Esto no significa que el liberalismo gaditano no fuese contra los privilegios y el corporativismo; sin embargo, esta constante y continua referencia a la constitución histórica de la monarquía atenuó sus tendencias antipluralistas.

La contradicción latente entre el principio de soberanía nacional y las concesiones a favor de la autonomía local emergió dramáticamente durante los debates en el seno de las Cortes, cuando se analizaron los artículos relativos a los municipios y diputaciones provinciales. Dos posiciones diferentes se contrapusieron: una, defendida por los liberales peninsulares, que consideraba las dos instituciones como órganos de gobierno territoriales, subordinadas al ejecutivo; la otra, sostenida especialmente por los diputados americanos, que las consideraban como órganos representativos de los pueblos, como lo eran las Cortes para la nación.27 Esto demuestra que los americanos nunca aceptaron aquellos principios constitucionales que negaban las antiguas libertades de la tradición política criolla. En efecto, también los americanos reivindicaban una constitución histórica propia, diferente de la peninsular, pero los españoles nunca la reconocieron.28 La práctica de los cabildos americanos de seguir enviando sus instrucciones a los diputados en las Cortes muestra muy claramente cómo los representantes nunca pensaban que el imperio había sido poderoso mientras sus antiguas instituciones sobrevivieron y que la revolución de 1808 representaba la respuesta a del siglos de despotismo, como había afirmado Argüelles en el Discurso preliminar a la constitución de 1812. Una idea que había sido elaborada por Jovellanos y que Martínez Marina conceptualizó en su Ensayo histórico sobre la antigua legislación y principales cuerpos legales de León y Castilla (1811), una obra muy difundida en las Cortes.

27 Véase al respecto el Diario de Sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias, Madrid, 1872, págs. 2590-2591, 2618.

28 En su reivindicación de la independencia de los reinos americanos, tanto Mier como Viscardo usaban los mismos argumentos que Jovellanos y Blanco White habían utilizado para vencer el absolutismo en España: afirmaban que el despotismo había violado la constitución histórica de los americanos, no reconociendo a los criollos y a los indígenas sus derechos y libertades.

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fueron, para los municipios, la verdadera esencia de la nación. Este conflicto latente entre soberanía y representación jugó un papel decisivo al configurar la forma en la que se recibieron los modelos liberales en los territorios americanos. A la nueva idea de nación abstracta y totalizante, los americanos siguieron contraponiendo una concepción concreta y tradicional de la nación, es decir, de un conjunto de cuerpos políticos naturales (cabildos, provincias, etcétera). La idea de los municipios como cuerpos naturales de la sociedad no se encuentra sólo en los debates gaditanos sino que sigue manteniéndose por buena parte del siglo XIX, como muestran los debates constitucionales peruanos descritos por Gabriela Chiaramonti.

La concepción de los constituyentes gaditanos sobre los municipios produjo otra grave consecuencia. Debido que para ellos el poder municipal no formaba parte del aparato estatal, el cúmulo de funciones administrativas y judiciales en manos de los alcaldes municipales no se consideraba como una violación del principio de separación de poderes. De consecuencia, el régimen liberal español no privó a los jueces locales, y sobre todo a los alcaldes municipales, de la jurisdicción contenciosa, razón por la cual estos últimos continuaron gozando de un poder discrecional importante en el juicio de primera instancia sobre cuestiones concernientes a la totalidad de los asuntos de la vida social. Todo esto implica que en Iberoamérica no se asistió al proceso de separación entre justicia y administración que en algunos países europeos condujo al fuerte desarrollo simultáneo de la estructura y los poderes del Estado durante el siglo XIX.29 Las causas de esta separación entre justicia y administración han de atribuirse, sea al fin del antiguo pluralismo y al nacimiento de una sociedad civil moderna, sea a una nueva concepción de la función jurisdiccional que se afirmó en el siglo XVIII —a saber: el principio del jugement-sillogisme, estrechamente vinculado a la soberanía de la ley, en virtud del cual el juez debía fundar su decisión sobre leyes positivas y no sobre un poder discrecional como el que implicaba la resolución de los conflictos sociales—.

La gestión de tales conflictos pasó a los agentes del poder ejecutivo, lo que produjo un agrandamiento del aparato estatal. Sobre la transformación de la justicia entre el antiguo y el nuevo régimen, cf. El excelente estudio de Luca 29

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3. La coyuntura Además del papel de la constitución histórica reivindicada por los americanos y la dificultad de la concepción liberal para integrar una instancia de pluralismo local en una doctrina del Estado basado en el principio "legicéntrico", hubo otros elementos que favorecieron el proceso de autonomización de los ayuntamientos con respecto al Estado, y que están más bien vinculados al contexto de la época, marcado por las guerras y una fuerte inestabilidad política.

Primero, el hecho de haber extendido la institución municipal a un número elevado de sujetos territoriales impidió que se estableciera una firme línea jerárquica entre los municipios y los niveles de la administración estatal que debían controlar la actividad de los órganos locales. Entre el jefe político —responsable del poder ejecutivo en los partidos— y los ayuntamientos dispersos en el territorio había demasiada distancia para que el uno pudiera efectivamente controlar la conducta de los otros. Esto, junto a su naturaleza representativa, hizo de los municipios verdaderos órganos soberanos que se ocupaban con exclusividad del gobierno local.

El segundo factor que favoreció la autonomización de los ayuntamientos con respecto al poder estatal fue el hecho de que, como ya se ha anticipado, en la América hispánica no se asistió al proceso de separación entre justicia y administración. El tema de la justicia tiene una importancia estratégica en la transformación del municipio iberoamericano en un poder autónomo y soberano respecto al Estado. En efecto, en los territorios americanos, además de la no distinción entre justicia y administración a nivel municipal, la cuestión fue agravada por el hecho de que no llegó a aplicarse la reforma del aparato judicial, ni bajo el régimen gaditano ni bajo los regímenes independientes. A causa de las guerras y de la falta de Mannori, Giustizia e aamministrazione tra antico e nuevo régimen, en Raffaele Romanelli (dir.), magistrati e poteri nella storia europea, Bolonia, 1994, págs. 55-56. Cf. También A. M. Hespanha, Justiça e administraçao entre o antiguo régimen e a revoluçao, en Hispania entre derechos propios y derechos nacionales. Atti dell'incontro di studio Firenze`Lucca, 25-28, Maggio 1989, Milán, 1990, t. I, págs. 135-204.

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dinero, en muchos casos los jueces letrados, encargados de la jurisdicción civil y criminal de primera instancia, nunca fueron nombrados; una situación que se ha prolongado por buena parte de la primera mitad del siglo, tanto en Hispanoamérica como en el Brasil (véase al respecto el artículo de Patricia Sampaio Silva). Se creó así un vacío jurisdiccional que los ayuntamientos llenaron, ya que los alcaldes municipales podían ejercer la jurisdicción ordinaria de primera instancia.30 De esta manera, los ayuntamientos se convirtieron de hecho en órganos soberanos que se contraponían tanto al Estado central como a los cabildos de las ciudades provinciales. En efecto, para la mentalidad colectiva la justicia era todavía un atributo de la soberanía, ya que su ejercicio permitía intervenir en todos los ámbitos de la vida social, desde la defensa de los derechos y privilegios hasta la administración de los recursos y las cuestiones de gobierno. Esta vinculación muy estrecha entre justicia y municipio es confirmada por las peticiones de los pueblos, los cuales justificaban la demanda de elegir un ayuntamiento por la necesidad de administrar justicia.

Para evaluar hasta qué punto la creación de los municipios en las áreas rurales rompió las jerarquías territoriales de la época colonial, hay que recurrir a dos tipos de fuentes: los documentos en los que los cabildos ciudadanos se oponen a la formación de municipios en los pueblos y los numerosos conflictos jurisdiccionales entre los alcaldes de las ciudades y los de los pueblos.31 En efecto, la creación de los ayuntamientos en los pueblos quitó a los cabildos de las ciudades una parte relevante de su poder jurisdiccional, un poder que concernía de Decreto de las Cortes de 9 de Octubre de 1812.

Muy elocuente es al respecto la decisión del presidente de la Audiencia de Quito, el cual, interviniendo para solucionar el conflicto que oponía el municipio de Alausí al de Chunchi, un pueblo de su distrito, ordena al primero: "deberá proceder inmediatamente a la creación de cabildos constitucionales en todos los pueblos de aquella comprensión […] en la inteligencia que el de aquel asiento no tiene, ni puede ejercer superioridad alguna sobre los de los pueblos, como que todos son independientes unos de otros". Archivo Nacional, Quito, Fondo Especial, caja 238, lib. 593, doc.

12842 "Oficio del presidente Don Melchor Aymerich al cabildo constitucional de Alausí" (Quito, 22/1/822), fol. 104.

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manera especial a los conflictos sobre la tierra y la mano de obra indígena. Estos conflictos muestran por lo tanto cómo la administración de los recursos y, sobre todo, de la justicia por parte de los pueblos, rearticuló las relaciones entre ciudad y campo en favor del segundo. A causa de las guerras, la apropiación de las funciones judiciales por parte de los pueblos se acompañó con la pérdida de la capacidad recaudadora de las autoridades estatales. Al tener la necesidad de cubrir sus gastos, los ayuntamientos electivos crearon un filtro fiscal entre gobierno central y territorio, monopolizando las contribuciones. A largo plazo esto provocó, junto a otros factores, la derrota del ejército realista en los territorios todavía dependientes de España, ya que el Estado español se quedó sin hombres y sin recursos.

Si por un lado la expansión de los municipios en el área rural provocó una fragmentación del territorio colonial, por el otro favoreció la articulación de la sociedad local con el nuevo régimen liberal. Al determinar una amplia movilización política de los grupos locales, la experiencia liberal gaditana nos invita a repensar el liberalismo decimonónico como un régimen ni censitario ni, tampoco, monoétnico. En efecto, resulta muy difícil comprender las dinámicas desencadenadas por la reforma municipal sin considerar que la carta gaditana introdujo un acceso a la arena electoral bastante amplio para la época. La ciudadanía no se definió a partir de la propiedad o de la fiscalidad, sino del concepto de "vecindad", que fue la antigua categoría de la tradición hispánica y que no excluyó ni a los indígenas, ni a los analfabetos.32 Además, como también han demostrado otros

Se podía votar en cuanto ciudadano y a condición de no ser negro, vagabundo o servidor doméstico. No existía ninguna indicación explícita sobre la edad, a menos que se aplicase a los "ciudadanos avecindados y residentes" del Art. 25 el criterio de notoriedad de la tradición hispánica, según la cual eran vecinos los propietarios de un solar, y por lo tanto mayores de edad, padres de familia o, en cualquier caso, socialmente responsables. De todas formas, la existencia de un criterio de notoriedad se deduce del otro requisito del voto, "tener modo honesto de vivir", y del hecho de que el voto no era secreto, sino público. En fin, se reconoció a las juntas parroquiales, o sea a las asambleas de los vecinos electores, la facultad inapelable de decidir sobre los requisitos del voto (Art. 50). A. Annino, 32

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casos, las leyes electorales de la época liberal nunca dibujaron una ciudadanía verdaderamente individualista ni cortaron los lazos con las tradiciones, sino que fueron siempre muy flexibles, en el sentido de que dejaron arreglar muchos aspectos a las comunidades locales.33 La incorporación de los indígenas a la nueva ciudadanía liberal tuvo consecuencias fundamentales en lo que concierne a la cuestión municipal. En efecto, como ya hemos recordado, en América el municipio colonial era una realidad completa y pluriétnica, bien distinta de la ibérica, y esto acabó por modelar también la nueva representación. En las zonas indígenas, las reacciones fueron muy distintas según los lugares. Sin embargo, se percibe una tendencia común por parte de las comunidades, las cuales utilizaron algunos mecanismos del nuevo sistema político para defender sus recursos y su identidad. Las Cortes de Cádiz habían proseguido la política anticorporativa del reformismo borbónico. La abolición de las repúblicas y de los cabildos de indios y su sustitución con el municipio, órgano que representaba todos los segmentos de la sociedad, así como los decretos para dividir las tierras comunales, respondían al objetivo de debilitar la estructura comunitaria y de transformar al indígena en ciudadano. Ocurrió sin embargo algo muy distinto: la participación masiva en las elecciones permitió a muchas comunidades articular las antiguas jerarquías internas con las nuevas jerarquías de los ayuntamientos electivos. No se trataba sólo de reproducir las tradicionales jerarquías indígenas dentro del contexto liberal, sino, sobre todo, de defender y reproducir los recursos materiales de las comunidades bajo la administración de las nuevas municipalidades. En efecto, tanto las tierras comunales como los otros recursos pasaron, en muchos casos, a los propios y arbitrios que las Cortes habían atribuido a los nuevos ayuntamientos constitucionales. La representación liberal tuvo así el paradójico Soberanías en lucha, en A. Annino, L. Castro-Leiva, F. X. Guerra, De los imperios a las naciones: Iberoamérica, Zaragoza, 1994, págs.. 229-253.

33 Véase, a este respecto, R. Romanelli (ed.), Hoy did they vecome voters?

The history of Franchise in Modern European Representation, La Aja, 1998; p: Guennifey, Le nombre et la raison. La Rèvolution française et les élections, parís, 1993.

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efecto de poner al amparo de los nuevos valores constitucionales los intereses organizados de la comunidad. El municipio liberal fue y sigue siendo —como lo demuestra el artículo de Emiliano Frutta Wass sobre el caso de Oaxaca— para los indígenas un instrumento para reconfirmar su propia autonomía y sus propios poderes sobre el territorio. Se trata, como concluye el mismo Frutta, de un ámbito intermedio entre la concepción liberal e individualista del territorio y la indígena colectivista.

Conclusión El estudio de la cuestión municipal nos muestra que, a pesar de la introducción de la llamada "modernidad política", el cabildo hispanoamericano no cambió su fisonomía tradicional, sino que se mantuvo, durante buena parte del siglo XIX, como órgano autónomo de la sociedad frente al Estado y titular de una parte de la soberanía.

En efecto, ni las experiencias constitucionales liberales, ni las constituciones de los nuevos Estados independientes lograron romper el vínculo entre jurisdicción y representación que había caracterizado al cabildo colonial y que seguía caracterizando el municipio decimonónico. Esto produjo una consecuencia muy importante en el área iberoamericana que todavía no ha sido investigada exhaustivamente, o sea la falta de una división entre justicia y administración que, al mismo tiempo, representa una de las características más destacadas del liberalismo europeo. Reflexionar sobre los motivos que llevaron en Europa a esta especialización de funciones es, en nuestra opinión, muy importante para comprender el itinerario diverso del liberalismo iberoamericano respecto al europeo y su cercanía a algunos aspectos del mundo anglosajón, donde la cultura política procedente de Locke, Montesquieu y Blackston, no podía sino considerar peligroso atribuir la potestad administrativa — es decir, el derecho de intervenir en la esfera subjetiva de los gobernados— al poder ejecutivo.34 Como consecuencia de esta manera de pensar, el mundo anglosajón ha intentado superar el embarazo que el desarrollo de la administración provocaba, subordinando el ejercicio de su autoridad a las mismas reglas del 34

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DESARROLLO LOCAL EN CONTEXTOS METROPOLITANOS35 Francisco Jalomo Aguirre Introducción LA MAYOR PARTE de los documentos que abordan la temática del desarrollo local, tratan la noción de "lo local" a escalas en las cuales hablar sobre espacios y temas metropolitanos parece imposible e inimaginable. Por lo anterior, este trabajo pretende abrir líneas de pensamiento que busquen responder a tres interrogantes que entremezclan y relacionan los temas del desarrollo local y del fenómeno metropolitano para verificar si es tan imposible abordar desde la óptica de "lo local" algunos de los temas relativos a lo metropolitano, es decir, se pretenden esbozar las pautas de discusión que logren responder con el tiempo a las siguientes cuestiones: ¿hay espacio para lo local en un contexto metropolitano?, ¿puede ser una zona metropolitana un espacio para el desarrollo local? Y ¿lo local puede ser lo metropolitano?.

Para estructurar el discurso mediante el cual se busca dar respuesta preliminar a las preguntas centrales que dieron origen a este documento, se dividió en cuatro grandes apartados el trabajo, a razón de la explicación que precede.

La primera sección pretende explicar al lector de forma breve cómo, cuándo y por qué surge la noción de "lo local"; es decir, se describe y contextualiza el redescubrimiento de "lo local" a partir de la crisis del modelo fordista durante la década de los 70 y principio de los 80.

mundo judicial, como el procedimiento semi-procesal para la emanación de sus actas, la condición de independencia de sus autoridades, el lenguaje similar al forense. L. Mannori, ob. Cit., págs. 62-63.

35 Polis, Revista Latinoamericana.

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En un segundo apartado, que viene a complementar el primero, se indica de forma específica, qué es lo local. En esta sección, para definir lo local como escala de análisis, se hace uso de tres variables que se complementan mutuamente para lograr insumos que permitan responder a las preguntas rectoras del trabajo, es decir, se divide este segundo apartado en tres incisos: El primero trata sobre un aspecto elemental para definir y referenciar "lo local", su noción correlativa lo global. En segunda instancia, se consideró oportuno complementar la delimitación de "lo local" valiéndose de nociones como sociedad local, iniciativas locales, actores locales, identidad local y problemas comunes, que integran todos otro punto de referencia de vital importancia para conceptualizar el vocablo que nos ocupa y, finalmente, se hace una revisión doctrinal del concepto "lo local" a partir de las definiciones de autores como Gallicchio, Vacho y Alburquerque.

Bajo la misma tónica que en el apartado anterior, en la tercera sección se conceptualiza lo relativo al tema de lo metropolitano.

Finalmente, con los insumos teórico-conceptuales que constituyen las secciones anteriores, en el último apartado se plantean esbozos preliminares de las respuestas sobre si hay espacio para el desarrollo local y lo local en un contexto metropolitano y, si lo metropolitano puede ser considerado como "lo local". Así, se pretende abrir el debate sobre las interrogantes que originaron este trabajo a la vez que se logran aportaciones teóricas que convienen en su construcción a la temática del desarrollo local como noción relativamente reciente.

Del fordismo al post-fordismo; el redescubrimiento de "lo local" Como consecuencia de la crisis de sobreproducción de 1929 y como resultado de la aplicación de los métodos keynesianos que aportaron una solución a dicha crisis, el territorio nacional se transformó en el marco espacial de coherencia de toda la acción estatal en materia de 97

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desarrollo, lo que conllevó al surgimiento de modelos como el desarrollo regional para la planificación de las naciones (Jalomo, 2008).

El crecimiento caracterizado de la sociedad occidental entre los años cuarenta y sesenta legitimó el modelo keynesiano, tanto por sus diversos períodos de crecimiento marcado, como por la modernización de las estructuras sociales y la implantación en diversos grados del Estado Benefactor que homogeneizó la economía a escala nacional. Es en estas décadas que se elabora y conceptualiza la noción de desarrollo, principalmente mediante las Teorías del Desarrollo Regional.1 Es a principios de los años setenta donde se comenzaron a observar los primeros signos de una crisis del modelo fordista, que explotó a finales de la década.2 Es en este mismo período, donde la concepción del territorio y de la intervención territorial se confronta con un nuevo cambio paradigmático, en parte como un efecto de la globalización (Jalomo, 2008), observándose a través de los espacios locales, las trayectorias específicas de adaptación de las sociedades a los espacios supranacionales dentro de un contexto global. También en los setenta el territorio nacional deja de ser la escala única de la regulación central del Estado (Friedman, 2003), cambio que hace sentir efectos estructurales en territorios locales y regionales, a través de la puesta en marcha en grados diversos del proceso de descentralización de funciones, por mencionar un tipo de descentralización, antes todas en manos del decadente Estado Benefactor.

De esta manera, la crisis del modelo de crecimiento fordista, de producción en masa y las modalidades keynesianas de regulación de lo social, prepararon el camino para que "lo local" fuera redescubierto3 (Jalomo, 2008). Bajo la idea anterior, lo global, lo totalizante, lo estatista y lo centralizador4 acarrean críticas al constituirse como los elementos que caracterizan el modelo que está en declive. Es en dicho período donde emergen fórmulas alternativas, tales como el "autodesarrollo", el "desarrollo endógeno", el "desarrollo autocentrado", el "desarrollo integrado", "desarrollo a escala humana", "desarrollo de base", "ecodesarrollo", "desarrollo autosostenido", etcétera (Arocena, 1995: 20-30; Klein, 2005: 29).5 98

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En palabras de Arocena (1995; 20-30) "la crisis tuvo consecuencias considerables sobre el cuerpo social, esto acarreó rupturas… la izquierda se planteó la alternativa, la derecha buscó lo que se llamó neoliberalismo, como un intento de dar un poco de oxígeno al viejo capitalismo".

Ante la evidente crisis del fordismo, el proceso continuo de adaptación de las economías locales, regionales y nacionales dio credibilidad y validez a visiones sobre el desarrollo que se denominarán a partir de esa época como "desarrollo local" o "desarrollo económico local", corrientes de pensamiento que asumen una visión y una perspectiva ascendente, diferenciada y heterogénea del desarrollo y, lo local se convierte en la escala de análisis para el desarrollo y en el espacio de discusión sobre las acciones a considerar por la sociedad local para salir del subdesarrollo (Klein, 2005: 30; Vázquez, 1993: 219). El "desarrollo local" o "desarrolló económico local" recibe el apoyo fundamental a comienzos de los años ochenta, fortificándose por ejemplo con la tesis de los medios innovadores que toma como principal lema las palabras del biólogo americano René Dubos "pensar globalmente y actuar localmente" (Vachon, 2001: 127).

Sobre la última parte del párrafo anterior y a manera de acotación, en palabras de Arocena (1995: 31), el lema de Dubos refiere principalmente que existe un lugar, una dimensión, una escala, en donde la búsqueda de superación de las formas tradicionales de desarrollo, entiéndase lo local, se articulan con la nueva valorización de las iniciativas que tienen una base territorial, léase la escena local.

Bajo las ideas precedentes Arocena (1995: 29) señala que, junto con el redescubrimiento de "lo local…, las tendencias a la descentralización6 y a la valoración de la iniciativa local cobraron fuerza especial" por lo que la idea de un camino único que llevara al desarrollo y que predominó hasta antes de la crisis del modelo fordista, ya no fue aceptada fácilmente.

Contextualizado, cómo, cuándo y por qué surge la visión del desarrollo con una base y con una óptica local, a finales de los 70 y principios de los 80, sigue por responder a un interrogante y concepto elemental para el presente documento, ¿qué es lo local?. ¿Qué es lo local?

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Para saber si hay espacio para lo metropolitano en "lo local", es necesario primero entender qué representa esta última noción. Por tal motivo se divide esta segunda sección en tres incisos que se complementan y buscan delimitar el concepto: el primero trata sobre la noción correlativa para "lo local", es decir, se explica qué es "lo global"; en segunda instancia, se consideró oportuno complementar la delimitación de "lo local" sobre la noción de sociedad local, que integra un punto de referencia de vital importancia para conceptualizar el vocablo que nos ocupa, y finalmente, se hace una revisión doctrinal del concepto de "lo local" a partir de las definiciones de diferentes autores expertos todos en el tema del desarrollo local y de las cuales se asume una definición para este documento. a) Delimitado "lo local" al definir y referenciar "lo global". Es en la escena local "donde se expresa como en ningún otro nivel, la articulación entre lo singular y lo universal, el lugar como totalidad (Arocena, 1995: 19-32). Por ejemplo las economías locales y regionales están integradas en el sistema económico nacional e internacional y "juegan todas ellas en conjunto en el ajuste que trae consigo la globalización" (Vázquez, 1993: 225).

Por lo anterior se puede aseverar inicialmente que "nunca se puede analizar un proceso local sin referirnos a lo global en que está inscrito y viceversa", sin olvidar que el análisis de lo local encuentra aspectos que no son el simple efecto de la reproducción a todas las escalas, y lo global no es la simple adición de locales (Arocena, 1995: 19). "La inscripción entre las naciones relativas de lo local y lo global es mutua" (Verduzco, 2001: 191) por tanto en cualquier ejercicio de gestión de iniciativas locales "tiene que tomarse en cuenta los cambios globales que se han dado en los últimos años" (Carrillo, 2002: 9).

Bajo la línea anterior se puede deducir que, cuando algo se define como local es porque pertenece a un global. Así un estado o entidad federativa de los Estados Unidos Mexicanos, como Jalisco, es local respecto al país global que es México, y una ciudad e incluso una zona metropolitana como Guadalajara es local respecto a Jalisco, como estado de la república mexicana al que pertenece (Arocena, 1995), es decir, lo local se define con respecto a lo global, lo local se delimita 100

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según la materia, el tema, el territorio, el problema o la situación que se considera como local.

Como con el insumo anterior es insuficiente, definir "lo local" respecto a "lo global", y la noción que nos ocupa parece aún confusa, desdibujada e incluso un concepto que puede tener reproducción en todas las escalas. Por lo anterior, a continuación se hacen uso de otros conceptos, que permiten dibujar de forma más perceptible un segundo trazo que delimita aún más "lo local". b) Otros elementos para definir "lo local": sociedad local, iniciativas locales, actores locales, identidad local y problemas comunes. Este segundo elemento de análisis se justifica en la medida en que Arocena (1995: 20), experto en temas de desarrollo local, indica que "…como no toda subdivisión de un territorio nacional es una sociedad local", por tal motivo las meras fragmentaciones físicas o las político-administrativas, por ejemplo, la utilizada en el inciso anterior, Jalisco en relación con los Estados Unidos Mexicanos como país o la delimitación por municipios, corresponden sólo a subdivisiones territoriales que no necesariamente coinciden con una sociedad local, entiéndase, no necesariamente son "lo local". Al igual que tampoco "para definir lo local, la dimensión en términos de número de habitantes o de kilómetros cuadrados de superficie es una variable significativa" (Idem, 1995: 20).

Bajo los mismos términos de Arocena (1995: 20) "lo local" debe referenciar "…una sociedad local, iniciativas locales e identidad local que estimula y vertebra las iniciativas de grupos, actores locales…", en otras palabras, una clave de vital importancia para definir "lo local", es considerar que "…referirse a sociedad local, es hablar de un conjunto humano que habita un mismo territorio y comparte rasgos de identidad…",7 pero sobre todo, y aquí está el componente clave, "…que comparta problemas comunes".

Además es necesario que "con los límites de sociedad local coincidan los sistemas de acción de los denominados actores locales", así "son actores locales los vecinos organizados que intentan mejorar la calidad de vida de un barrio o de un área determinada… o las instituciones encargadas de proporcionar servicios básicos como el agua potable" (Arocena, 1995).

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Sobre los actores sociales Arocena (1995: 21-25) señala que "…los actores locales pueden ser actores ligados a la toma de decisiones político-administrativas, actores ligados a técnicas particulares expertos o profesionistas o actores ligados a la acción sobre el territorio…".

Cuadro 1.1.- Los actores locales

Categoría de actor local

1.- Los actores ligados a la toma de decisiones.

2.- Los actores ligados a técnicas particulares (expertos).

3.- Los actores ligados a la acción sobre el terreno (población).

Fuente: Elaboración propia con base en Arocena, 1995.

En conclusión, el espacio local o lo local "permite a la gente reconocerse en el otro, crear lazos, unirse y asociarse para resolver problemas y obtener logros" (Fundación Social, 2004: 7), es además, el espacio que le permite a la entidad concentrar su acción para tener más eficacia en lo que se hace.

Para completar la triada que permite enmarcar de forma más acertada y de manera metodológicamente más precisa "lo local", en el siguiente inciso se expresan y analizan algunas definiciones de diversos autores sobre qué es el desarrollo local y por tanto sobre qué significa el vocablo que interesa para este trabajo, "lo local". c) ¿Qué es el desarrollo local"; revisando algunas definiciones. Es indispensable hacer dos acotaciones sobre el tema del desarrollo local para entender por qué la diversidad de conceptos y la diferencia entre los mismos: Primero, el desarrollo local,8 no 102

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surge por casualidad, sino como resultado del estado de situación y como una ruta diferente y alternativa de desarrollo que se constituye como respuesta ante la globalización";9 segundo, el desarrollo local en la actualidad es una línea de pensamiento que está en proceso de construcción,10 es decir, aún no es una teoría definitiva, sino que está en constitución y tiene diferentes visiones —cuadro 1.2—.

Cuadro 1.2. El desarrollo local, seis visiones sobre un mismo tema Visiones del desarrollo local

 El desarrollo local como participación:

 La visión neoliberal:

 Como municipalismo:

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-Con una visión participacionista.

-Es todo aquel proceso en donde participan los actores del territorio determinado.

-Todo es posible desde el territorio.

-Impulsada por los organismos multilaterales de crédito (ej. Banco Mundial).

-Están teñidos de una lógica de desarticulación del Estado Nacional.

-Su estrategia es el debilitamiento del Estado central.

-Fortalecer al municipio, en su rol de actor de desarrollo y no como mero prestador de servicios.

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-Si hay un buen municipio, habrá desarrollo.  Como desarrollo económico local:

 Como ordenamiento territorial:

 Como forma de análisis social:

-Es la visión del desarrollo local exclusivamente en su dimensión económica.

-Propicia ante todo el desarrollo de PyMes. -Tiene su raíz en la cooperación europea.

-Es una visión muy reciente, con raíz en la cooperación europea.

-Su instrumento son los proyectos de OT. -El supuesto es que, el territorio no está ordenado y sin ello no se puede generar desarrollo -Es una visión más neutra.

Que va al DL como una herramienta de análisis, más que como un instrumento de cambio social.

-Usa los SIG, con un carácter más descriptivo.

Fuente: Elaboración propia con base en Gallicchio, 2006.

Mientras que para Carrillo (2002: 20) y Gallicchio (2006: 59), el desarrollo local "…es una estrategia central y global para el presente y el futuro del territorio y de la comunidad local" y "a la vez 104

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que estrategia, instrumento de desarrollo" y no "una moda, un paradigma, una panacea" o "un subprograma más de la acción pública". Su gran potencialidad radica en que representan una estrategia diferente para el desarrollo. El desarrollo local para Jacqueline Mengi (citado por Troitino, 2000: 31) "es una acción voluntaria, organizada que interviene en un proceso de cambio social". Por su parte Vachon (2001:131) señala que, "el desarrollo local es ante todo una manera de pensar, una manera de abordar el tema del desarrollo social, humano, económico y técnico, renunciando a todo prejuicio o idea preconcebida, modificando las maneras de imaginar ideas y proyectos, nuestra manera de ver y de actuar, de alguna manera, es abrir el abanico de lo posible". Silva (2001: 8) por su cuenta expresa que el desarrollo local "…es una modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de variados tamaños pero no en todos dada la complejidad intrínseca del proceso de desarrollo…".

Para Mota (2006: 807-808) el enfoque del desarrollo local "toma como unidad de actuación principal al territorio o ámbito de una determinada comunidad; se basa en la movilización y participación de los actores territoriales públicos y privados como protagonistas de las iniciativas y estrategias de desarrollo local; se refiere a territorios y actores reales, no sólo a tendencias generales que ayudan poco al diseño de políticas de actuación en los diferentes ámbitos territoriales; y supone el abandono de las actitudes pasivas, ya que se basa en la convicción del esfuerzo y decisión propios para establecer y concertar localmente la estrategia de desarrollo".

Coexisten al menos seis visiones, que se describirán en adelante y que se explican mediante el cuadro 1.2.

Alburquerque (2005: 88) indica que existen diferentes niveles que pueden alcanzar las políticas de desarrollo; la meta, el macro, el meso o medio y el micro. Y Kottak (2000: 203) que "…existen dos niveles culturales en el desarrollo, el local"12 y el nacional".

De lo anterior se puede señalar que a veces por desarrollo local se entiende exclusivamente el desarrollo de un ámbito territorial inferior, como puede ser el desarrollo de un municipio; otras veces se utiliza para resaltar el tipo de desarrollo endógeno que es resultado del aprovechamiento de los recursos locales de un determinado 105

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territorio (Mota, 2006). En otras ocasiones hay quien lo presenta como una forma alternativa al tipo de desarrollo concentrado y excluyente predominante, que se basa esencialmente en un enfoque vertical en la toma de decisiones (Mota, 2006: 807).

Tratando de definir qué es desarrollo local, se puede indicar preliminarmente que es la voz teorizada, racional y humana de algunos individuos, que pueden pertenecer a grupos de intelectuales, científicos, pueblo, gobierno, etcétera, que surge ante las crisis evidentes del actual modelo de desarrollo imperante, el capitalismo para algunos y la globalización para otros, y que tiene por fin proporcionar bases para ejercitar acciones en pro de la comunidad local. Bases que deben ser únicas para cada localidad, irrepetibles e intransferibles13 a otras localidades distintas a donde se formulan (Carrillo, 2002: 7). El desarrollo local es entendido por tanto como estrategia e instrumento de desarrollo, lo que es decir una modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de varios tamaños, pero no en todos por la complejidad de estudio y sobre todo porque para hablar de lo local se requiere compartir el mismo territorio, entiéndase compartir el mismo entorno local de asentamiento (Sforzi, 2001: 20-26).

Cuadro 1.3. ¿Qué es el desarrollo local?: respuestas de diferentes autores Autor (es)

¿Qué es el desarrollo local?

Carrillo (2002: 20) y Gallicchio Es una estrategia e instrumento (2006: 59) presente y futuro de un territorio y una comunidad determinada.

Mengi Jacqueline (citado en Es una acción voluntaria y Troitino, 2000: 31) organizada que interviene en un proceso de cambio social.

Vachon (2001: 131) Es una manera de pensar y de abordar el desarrollo en todas sus facetas —desde lo económico, social, técnico y humano—, que permite visualizar las diferentes 106

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Silva (2001: 8)

Mota (2006: 807-808)

Alburquerque (2005: Kottak (2000: 103)

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opciones posibles ante problemas específicos.

Es una modalidad de desarrollo que puede tomar forma en variados territorios, pero no en todos.

Supone el abandono de las actitudes pasivas, porque se basa en las movilización y participación de los actores territoriales —públicos o privados—, para seleccionar decisiones consensuadas. y Son políticas horizontal de desarrollo que se desarrolla gracias a un nivel cultural local.

Fuente: Elaboración propia con base en Alburqueque, 2005; Carrillo, 2002; Gallicchio, 2006; Mota, 2006; Silva, 2001; Troitino, 2000; Kottak, 2000; Vachon, 2001.

Esbozadas con anterioridad las ideas que permiten tener insumos para responder en el último apartado de este documento a la pregunta ¿Qué es lo local? En relación con las interrogantes que motivan este escrito, se procede a continuación a hacer lo relativo con el cuestionamiento ¿Qué entendemos por lo metropolitano?. ¿Qué es lo metropolitano?

Como referenciar lo metropolitano tiene múltiples enfoques y por lo tanto acepciones,14 se busca definir el concepto delimitando sus pilares, es decir, es de gran ayuda explicar y entender en este apartado qué es el fenómeno de metropolización, cómo surge una metrópoli y qué se entiende por proceso de metropolización, todo lo cual hace referencia a lo metropolitano. a) El fenómeno de metropolización, el surgimiento de la metrópoli15 y el proceso de metropolización. Países con economías abiertas están resintiendo los impactos de dos complejos 107

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fenómenos, la globalización y el desarrollo urbano por una parte conocidos como metropolización y la globalización por otra (Dau, 1994: 17).

Con la globalización destaca la emergencia espontánea de las regiones-estado. Por ejemplo el caso del sudeste asiático, la Comunidad Económica Europea y el incipiente Mercado de Libre Comercio de América del Norte (Dau, 1994: 17). Concurrentemente con el fenómeno de globalización, el de la metropolización que es característica de los grandes centros urbanos que han sido considerados tradicionalmente polos de desarrollo regional.

En las metrópolis, en el espacio urbano, es donde se interceptan, se multiplican y potencian los fenómenos de globalización y metropolización. "La ciudad metropolitana es el motor económico del crecimiento en la era de la globalización" (Dau, 1994: 21-22), por lo que se requiere tener metrópolis competitivas en el mundo y no grandes centros urbanos cada vez más conflictivos y en deterioro (Herzer, 2005).

La metropolización ocurre cuando "una ciudad, independientemente de su tamaño, rebasa su límite territorial político-administrativo" para conformar un área urbana ubicada en dos o más municipios; en otras palabras, la metropolización de una ciudad tiene lugar cuando en un proceso de expansión, utiliza para crecer, suelo que pertenece a uno o más municipios en los cuales se ubica la ciudad central (Sobrino, 2003: 461).

Metrópoli describe además un fenómeno, donde una ciudad crece por núcleos y donde una comunidad principalmente va englobando a otras, formándose un conglomerado que combina ciudades de mayor densidad con zonas de menor ocupación. Estas por lo general se extienden en jurisdicciones político-administrativas diferentes, lo que "…dificulta la convivencia, entorpece las soluciones a problemas del conjunto y dificulta la coordinación político-administrativa" (Dau, 1994: 18).

El proceso de metropolización se entiende como "la dinámica espacial generada por los cambios producidos en el modo de producción que implica la asociación tendencial o incluida de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas constituyendo un conglomerado urbano con características comunes: económicas, sociales, 108

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funcionales y productivas que define flujos de bienes, personas y recursos financieros" (Dau, 1994: 21).

Si se presenta uno o varios de los fenómenos de crecimiento de un centro urbano tradicional, conurbación, grandes concentraciones poblacionales, diferencias territoriales y confusión de autoridades, lo más probable es que se trate de un fenómeno metropolitano.

Pues el mero crecimiento de carácter demográfico y urbano, plantean también problemas como: el desequilibrio urbano por grandes diferencias económico-sociales ente las áreas intraurbanas; el crecimiento irracional del área urbana sobre área rural e incluso deficiencias graves en materia de servicios públicos que empiezan generalmente por el caso del transporte; insuficiencia de lugares o lo que es decir reserva territorial; estructuras urbanas monocéntricas y graves problemas de contaminación ambiental (Dau, 1994).

El proceso de metropolización se presenta como un mosaico de fragmentos en lo político y administrativo, algunos de estos fragmentos de muy reducida capacidad económica y técnica para administrar su propia área, y, por ende, para llevar a cabo políticas de desarrollo, por lo que en algunas ocasiones y situaciones se dan arreglos institucionales que involucran dos o más entidades políticoadministrativas, es decir, en una ciudad altamente urbanizada y las unidades contiguas de gobierno acuerdan un emprendimiento cooperativo para planificar e implementar actividades de desarrollo urbano, con el objeto de resolver problemas comunes, a través de propuestas horizontales, consensuadas y venidas por voluntad propia (Herzer, 2005: 5-8), nótese aquí, la similitud ideológica con respecto al desarrollo local.

De lo anterior podemos rescatar que tanto el fenómeno y el proceso de metropolización tiene como aspectos claves el desborde jurisdiccional existente, porque el fenómeno metropolitano se despliega en un territorio sobre los confines político-administrativos que surcan el territorio. Así, varios de los desafíos que surgen durante la evolución de proceso de metropolización no están contenidos en el espacio institucional normalmente considerado en la tradición administrativa. Es decir el espacio municipal es un nivel desprovisto de institucionalidad, de ahí la necesidad de crear una instancia metropolitana para enfrentar desafíos en conjunto (Herzer, 2005: 5).

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Por lo tanto los problemas metropolitanos son aquellos que comprometen al conjunto de la aglomeración y cuyo soporte es algún tipo de red como el transporte, servicios básicos —agua, alcantarillado, cloacas, electricidad y residuos— y frente a los cuales sería importante acordar algún tipo de emprendimiento para el desarrollo de la aglomeración (Herzer, 2005: 8).

Conclusiones preliminares sobre si hay espacio para el desarrollo local y "lo local" en un contexto metropolitano; ¿Puede ser el ámbito metropolitano escala para "lo local"?.

En la primera parte de este texto se discutieron planteamientos teóricos donde el desarrollo en su sentido más amplio es entendido como un proceso de cambio estructural global, que tiene implicaciones diferenciadas en el ámbito local, lo que se traduce en que no existe una receta que garantice el éxito en materia de desarrollo, sobre todo si se recuerdan las fallas que llevaron al fracaso del modelo homogéneo, estatista, centralizador e indiferenciado de desarrollo que prevaleció en gran medida hasta antes del redescubrimiento de "lo local", que buscaba la diferenciación de los territorios y de los modelos de acción. Pero sobre todo que dejaba atrás la idea de un camino único, adoptando la tendencia a la descentralización y a la valoración de la iniciativa local.

Con la noción de la universalidad soñada por la ilustración y la necesidad de preservar la diversidad, el desarrollo local surge como idea de reconocer que la influencia universalizante es parte de lo local e inversa. Con esta noción, el desarrollo entonces es visto con el objeto de ampliar las oportunidades reales de los seres humanos para desenvolver sus potencialidades.

"Lo Local" es entendido respecto a la global de forma relativa, así la mera diferenciación por subdivisiones político-administrativas, la dimensión en términos de número de habitantes o de kilómetros cuadrados de superficie no son suficientes para definir qué es "lo local".

El espacio local se convierte en aquel que permite reconocerse en el otro, crear lazos, unirse y asociarse para resolver problemas

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comunes y obtener logros. Es el ámbito que le permite a la sociedad local concentrar acciones para tener más eficacia en su quehacer.

Si el desarrollo local surge como respuesta a la globalización que es homogeneidad, tratando de reconocer que la realidad es diversa, incluso si el desarrollo local y la descentralización son estrategias e instrumentos de desarrollo que representan una estrategia diferenciada para el desarrollo, una manera de pensar, de ver y de actuar.

Considerando también que el desarrollo local es una modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de varios tamaños. Si es una estrategia de actuación principalmente territorial o ámbito de una determinada comunidad donde los elementos importantes son los actores locales inscritos en la esfera de la sociedad local y los problemas comunes que estancan a la comunidad.

Si el ámbito local es la escala de acción para competir con la escala global. Y las ciudades por sobre todo, es donde se interceptan, multiplican y potencian los fenómenos de la globalización. Podemos pensar que en gran medida las unidades de desarrollo local son las ciudades.

Es así que podemos afirmar de forma preliminar que, las zonas metropolitanas vistas como lugares, lo que es decir como grandes ciudades, pueden considerarse espacios locales en tanto nos referimos a problemas comunes que requieren acciones a un nivel metropolitano.

Si hacemos uso de "lo local" como noción correlativa a lo global, mejor aún, si el espacio local permite reconocerse en el otro a raíz de problemas comunes, si permite concentrar acciones, si es la respuesta a la globalización, si la escala local es la propicia para competir con la escala global, al concebirse el desarrollo local como instrumento de desarrollo, la ciudad entendida como metrópoli, cumple a la vez dos funciones: la de ser local respecto a lo global y la de ser global respecto a lo que contiene dentro, entiéndase, una pluralidad de ámbitos locales en su interior.

Así, una zona metropolitana o un área metropolitana, según sea el caso, como una ciudad entendida desde la perspectiva de lo local (Taylor, 2002), se convierte en totalidad que incluye lo singular y lo universal, lo global y lo local.

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Arguyendo a lo que algunos otros académicos exponen, que le ámbito metropolitano no puede ser "lo local", se puede afirmar del análisis anterior que la dimensión demográfica o de extensión territorial no es un factor que deje fuera de "lo local", lo metropolitano. Sobre todo si se resalta que una metrópoli cuenta con una sociedad local, en tanto que el conjunto humano que habita en su territorio comparte rasgos de identidad e incluso problemas comunes.

No por eso debemos olvidar que "lo local" estaría delimitado en tanto definamos de qué se está hablando. Porque ciertos problemas son comunes solamente a un conjunto de individuos que no es necesariamente constituyen o aluden a la totalidad de los que integran un espacio metropolitano.

Para finalizar estas reflexiones y afianzar aun más algunas de las respuestas delineadas en estas cuartillas, no resta sino utilizar una cita ce Vázquez Barquero (1993: 232-235), que al referirse a agencias de desarrollo local, pone "…el ejemplo de la Mancomunidad del Bajo Guadalquivir que abarca 10 municipios…"; ¡es posible entonces hablar de desarrollo local en contextos metropolitanos?, pero sobre todo ¿la escala local puede ser la misma que la metropolitana? Y ¿siempre lo local puede asumir forma en un contexto metropolitano?.

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Notas 114

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El desarrollo regional es coherente con la estrategia fordista de uniformización social, política y económica del territorio nacional.

Es el triunfo de las sociedades nacionales sobre la especificidad local, lo cual tiene enormes consecuencias en lo que respecta al análisis del papel de lo local en materias de desarrollo. El imperialismo americano y el concepto de lugar se excluyen mutuamente.

Un modo de acumulación que vivió y se desarrolló con pocos sobresaltos fue el de la concentración y el gigantismo, pero en la década de los setenta el modelo entró en crisis y necesitó finalmente de mecanismos de protección asegurados por las políticas de los Estados nacionales (Arocena, 1995: 80).

Se habla de un redescubrimiento de lo local porque la naturaleza de "lo local" en el desarrollo había vivido marginalidad en la teoría predominante, mas no inexistencia, ya que desde la obra del economista Alfred Marshall titulada Los principios de la Economía o Teoría Marshalliana se hacía referencia al desarrollo que no puede ser nada más que "local" (Sforzi, 2001: 29).

Autores como Boisier (2004: 5) señalan que "…el centralismo per se no es malo, porque fue el instrumento que afianzó la democracia en países como México y Francia. Incluso el mismo Arocena (1995: 3233) señala que el planteo descentralizador, que intenta beneficiar las iniciativas locales, puede actuar más bien como factor de debilitamiento de lo local, en la medida en que serían anuladas las barreras centrales que limitaban la entrada de los intereses transnacionales, limitando así la defensa de los intereses locales.

Con ciertas diferencias de matices, todas estas fórmulas señalan un cambio de perspectiva. La perspectiva ascendente se presenta como la alternativa frente a las perspectivas descendentes.

La descentralización en las grandes urbes es a través de distritos urbanos y por barrios (Carrillo, 2002: 9).

Si bien "…ha habido importantes casos históricos de identidad sin territorio, lo normal es que los grupos humanos se identifiquen con una tierra…" (Vázquez Barquero, 2002: 25).

El término desarrollo local "…es utilizado y entendido a menudo de forma ambigua…" , lo cual obliga a un esfuerzo de conceptualización con el fin de precisar su utilidad en la práctica (Mota, 2006: 781).

El desarrollo local no debe ser visto como una tecnología a aplicar en cualquier circunstancia, sino como un proceso mucho más sociopolítico que económico, todo lo cual implica una visión de mediano y largo plazo, la concertación de agentes de distintos niveles, la 115

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construcción de un nuevo estado democrático y descentralizado y el reconocimiento de que la realidad es diversa.

El desarrollo local, es un concepto que está en construcción, y su definición presenta tres principales problemas: el primero tiene que ver con la escala, ¿local respecto a qué?; el segundo conflicto es, que parece ser una estrategia sólo para territorios empobrecidos y, por último, no ha logrado definir, cómo conciliar los términos de cooperación y competencia, ambos relacionados a su vez con los conceptos de diversidad e igualdad. Ejes que convergen en lo que hoy en día es el territorio, que articula lo diverso y lo igual.

"La eficacia de la administración pública… tiene una influencia directa en el avance socio-económico del territorio, siendo acicate o rémora, aumentando o restringiendo las opciones ciertas de desarrollo local y, por tanto, de la propia eficacia de las estrategias y programas a ellos dirigidas" (Carrillo, 2002; 20, 21).

Este autor considera como local lo micro.

No existe un modelo de desarrollo local y tampoco es admisible trasplantar tal cual de un territorio a otro lo acometido al respecto en algunos de ellos, por cercanos que sean entre sí y similares, en apariencia, sus rasgos socio-económicos (Carrillo, 2002: 7).

Advierte Herzer (2005) que al emplearse términos indistintamente como sinónimos se genera confusión en cuanto a la información involucrada, inferencias erróneas en los estudios intraurbanos y en las comparaciones nacionales e internacionales, propiciando algunos traslapes relativos a la gestión metropolitana.

Metrópoli, nombre dado en un inicio a las más destacadas ciudades del orbe por su tamaño o por su importancia, aunque describe además un fenómeno (Dau, 1994: 18).

Resumen La mayor parte de los documentos que abordan la temática del desarrollo local, tratan la noción de "lo local" a escalas en las cuales hablar sobre espacios y temas metropolitanos parece imposible e inimaginable. Por lo anterior, este trabajo pretende abrir líneas de pensamiento que busquen responder a tres interrogantes que entremezclan y relacionan los temas del desarrollo local y del fenómeno metropolitano, es decir, se pretenden esbozar las pautas de discusión que logren responder con el tiempo a las siguientes interrogantes: ¿hay 116

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espacio para lo local en un contexto metropolitano?, 多puede ser una zona metropolitana un espacio para el desarrollo local? y 多lo local puede ser lo metropolitano?.

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LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DESCENTRALIZADA ESPAÑOLA EN CENTROAMÉRICA EN EL ÁREA DEL MUNICIPALISMO Y LA DESCENTRALIZACIÓN Mariana Haedo36 Resumen En un intento de vincular la dimensión internacional con la local, el siguiente artículo expone una aproximación a la situación de la cooperación internacional descentralizada española en el campo del municipalismo y la descentralización en los países de la región centroamericana. En primer lugar, se ofrece una caracterización del estado actual de la cooperación descentralizada española para enmarcar así las acciones de cooperación llevadas a cabo por la Diputación de Barcelona, la Unión Iberoamericana de Municipios (UIM), conjuntamente con el Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (CEMCI) y la Confederación de Fondos de Cooperación de Solidaridad. Finalmente se exponen las falencias y se rescatan algunos logros de este tipo de cooperación específicamente en lo que se refiere al campo del municipalismo.

Palabra clave: cooperación Centroamérica, AOD.

descentralizada,

España,

EN ESTOS ÚLTIMOS AÑOS, la forma de comprender la relación entre los ámbitos internacional y local está cambiando. Hasta hace relativamente poco tiempo el mapa estaba dividido con una línea bastante rígida, entre los actores que actuaban y se proyectaban en el plano internacional, y los actores domésticos, o gobiernos diferentes al Gobierno central, que se visualizaban como meros agentes de gestión local, cuyas funciones se limitaban a proveer los servicios Doctorada en Relaciones Internacionales, Universitat Autónoma de Barcelona nanihaedo@hotmail.com 36

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básicos y asegurar que las necesidades de los ciudadanos estuvieran relativamente satisfechas.

Cuando comenzó a debatirse el concepto de globalización, o al menos tal como se definió el fenómeno en las últimas décadas, se evidenció la importancia de las inter-conexiones mundiales y se planteó la necesidad de redefinir las relaciones entre los procesos internacionales y los domésticos. Varios fenómenos, como la descentralización de estructuras, la interdependencia y el resurgir de las dinámicas socio-políticas de base territorial confluyeron de diferentes maneras en este repensar de las relaciones internacionales.

Así, se inició un proceso de reformulación de políticas, tanto de las internas como de las internacionales a partir de una doble dirección: desde los gobiernos centrales, cuyo sentido apuntaría a dirigir el cambio potenciando las estructuras de fondo, y desde el sistema internacional, en donde el sentido tendería a potenciar la horizontalidad de las relaciones.

En un contexto en el que las estructuras centralistas y verticales de poder eran cuestionadas, comenzó a incluirse dentro de las agendas nacionales para la Reforma del Estado el tema de la descentralización, entendida como la transferencia de atribuciones y competencias a los municipios y a la sociedad civil, respondiendo al hecho que las ciudades, como principales espacios de relación, intercambio y producción, se constituyen en el sitio en donde se asientan y desarrollan las economías globalizadas. En América Latina, la descentralización y la construcción de la ciudadanía se constituyeron como dos puntos de primer orden de los procesos simultáneos de modernización económica, democratización y erradicación de la pobreza. Ante este panorama, el fortalecimiento de los gobiernos locales se planteó, y se continúa haciendo, como un factor condicionante de la reforma del Estado, además de ser considerado por los organismos internacionales y hasta por los mismos gobiernos centrales como un requisito indispensable de participación de la sociedad civil en los procesos de desarrollo. 1 A partir de este momento, se redimensionan los contenidos locales dentro de la política central, aceptando y asumiendo que las ciudades juegan un papel destacado en los procesos de toma de decisiones y evidenciando un cambio intrínseco en el posicionamiento de las 119

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mismas ante cuestiones que antes se reservaban únicamente al ámbito puramente estatal.

Por otro lado, la manera en que se venía comprendiendo el sistema de relaciones de cooperación internacional en su acepción tradicional también sufrió un cuestionamiento que posibilitó el surgimiento de nuevas formas de entenderla. Es justamente un nuevo enfoque, el de la cooperación descentralizada, el que facilitaría entre otras cosas, la internacionalización de las ciudades y la inclusión de nuevos temas en las agendas de los gobiernos locales incidiendo positivamente en el fortalecimiento de las estructuras locales de gobierno y participación ciudadana.

Cuando nos referimos a la cooperación descentralizada hemos de considerar que su mención no remite en todos los ámbitos a un concepto unívoco, por lo que nos vemos en la necesidad de realizar una cierta precisión conceptual. Podría definirse como un "nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer vínculos directos con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo" (Ribero R.; González Parada, J.R., 1998). No obstante, la cooperación descentralizada tiene significados diferentes, dependiendo de los enfoques y desarrollo del fenómeno. Así, de acuerdo con los documentos oficiales de la Unión Europea,2 habitualmente se entiende por cooperación para el desarrollo descentralizada toda gestión de la ayuda oficial al desarrollo, realizada a través de los agentes o instituciones que no forman parte de la Administración central del Estado, tanto oficiales como de la sociedad civil. Por lo tanto, nos encontramos ante un concepto amplio en el sentido de que comprende no sólo las administraciones públicas descentralizadas (municipios, regiones) sino también a diversas organizaciones de la sociedad civil: universidades, fundaciones, sindicatos, partidos políticos, organizaciones empresariales, etc. Es importante resaltar el hecho que lo que la diferencia no estribaría en la mera distinción de los actores o agentes que llevan a cabo este tipo de cooperación, sino que un rasgo inherente a la misma es que a través de ésta se abre la puerta a la participación social para dar 120

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respuesta a las necesidades de la comunidad. Ahora bien, es bueno no perder de perspectiva que la cooperación descentralizada no es la negación o lo contrario a la cooperación centralizada, sino que lo correcto sería decir que es una nueva modalidad de hacer cooperación.

De lo expuesto anteriormente se desprende que nos encontramos con dos procesos simultáneos: desde el ámbito internacional, con el surgimiento de una nueva manera de cooperar, la cooperación descentralizada; y desde el ámbito interno, con los procesos de reforma de los estados, entre los que caben resaltar la descentralización y la consecuente reestructuración de los gobiernos locales.

Vinculando la dimensión internacional con la local, este artículo pretende exponer una aproximación a la situación de la cooperación internacional descentralizada española en el campo del municipalismo y descentralización en los países de la región centroamericana. Para ello se identificarán algunos de los diferentes actores que realizan cooperación al desarrollo descentralizada desde España en el sector municipal, con el objeto de enumerar algunas de las actividades y líneas de trabajo desempeñadas en este ámbito específico. Así, nuestro análisis partirá de una caracterización del estado actual de la cooperación descentralizada española, para enmarcar las acciones de cooperación llevadas a cabo por la Diputación de Barcelona, la Unión Iberoamericana de Municipios (UIM), conjuntamente con el Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (CEMCI) y la Confederación de Fondos de Cooperación de Solidaridad. Consideramos que la descripción de las acciones desempeñadas por este último ente nos permitirá obtener una visión bastante amplia de la situación, ya que en el mismo se encuentran representados los fondos de cooperación de nueve comunidades autónomas.

Consideramos que la exposición de algunas prácticas concretas de estas entidades, sin pretensiones de ser exhaustiva, nos puede aportar una idea aproximada de la manera en que se viene entendiendo y llevando a cabo la cooperación descentralizada desde el Estado español, lo que enriquecerá, sin duda, las reflexiones valorativas con que concluirá el análisis.

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Rasgos básicos de la cooperación descentralizada española Cuando se aborda la cuestión de la cooperación descentralizada para el desarrollo, lo primero que debe tenerse en cuenta es la precisión conceptual, en la medida en que no se entiende de igual modo dicha modalidad de cooperación en el ámbito internacional, en especial en la Unión Europea, a como se viene entendiendo en el caso español.

Cuando se aborda la cuestión de la cooperación descentralizada para el desarrollo, lo primero que debe tenerse en cuenta es la precisión conceptual, en la medida en que no se entiende de igual modo dicha modalidad de cooperación en el ámbito internacional, en especial en la Unión Europea, a como se viene entendiendo en el caso español.

Así, como hemos señalado anteriormente, en la concepción de la Unión Europea se la entiende en un sentido amplio o incluyente que comprende tanto a las administraciones públicas descentralizadas (municipios, regiones), como a diversas organizaciones de la sociedad civil. En el caso español, el fenómeno de la cooperación descentralizada se viene entendiendo habitualmente en un sentido algo más restrictivo, ya que habitualmente se utiliza esta terminología para referirse a la cooperación para el desarrollo que vienen realizando las comunidades autónomas y las entidades locales. En este sentido, la cooperación descentralizada sería la llevada a cabo por "los niveles de la Administración Pública distintos del Gobierno y de las instituciones centrales, con autonomía para tomar decisiones" (González Parada, J.R., 1998). Sólo en contadas ocasiones suele atenderse a una utilización del concepto de cooperación descentralizada en su sentido más amplio.

Si bien se trata de una práctica relativamente reciente,3 la cooperación de las administraciones locales de España cada vez tiene más peso. No se debe olvidar que estos diferentes tipos de gobierno subnacionales han ido asumiendo competencias cada vez más importantes en un país que en los últimos cinco lustros se ha ido reestructurando a través de un proceso de descentralización política y administrativa muy intenso.

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La cooperación descentralizada en España constituye la parte de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que se canaliza desde los gobiernos de las comunidades autónomas y las corporaciones locales, ya sea en forma directa como a través de convocatorias públicas de subvenciones a ONG. Merece subrayarse el carácter singular de la cooperación descentralizada española, situación que ha sido destacada por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), según el cual no existe ningún otro país europeo con un volumen, siquiera semejante, de cooperación canalizada a través de las entidades públicas descentralizadas.4 De acuerdo a los datos disponibles en los Planes Anuales de Cooperación Internacional-Seguimiento del año 2000, la aportación de las comunidades autónomas y los ayuntamientos a la AOD española alcanzó el 15.79%, suponiendo una cifra de 208.268.724,53 euros, de los cuales 117.648.119,43 correspondieron a las comunidades autónomas y 90.614.594,98 a los ayuntamientos. Esta cifra cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que el porcentaje que supone la cooperación descentralizada en la AOD española, ha pasado, en10 años, de 2.41% al 15.79%.5 Este carácter peculiar también se ve reflejado en una serie de características y problemas específicos, si se tiene en cuenta la diversidad de los modelos, tanto institucional como de gestión, la distinta intensidad de la ayuda y de su orientación, y las dificultades de coordinación existentes. A pesar de estas disparidades, para el año 2004 se ha constatado que todas las comunidades autónomas y muchos gobiernos locales han articulado programas de solidaridad internacional y cooperación al desarrollo. A lo largo de la última década las administraciones territoriales españolas están demostrando que sus esfuerzos por incrementar sus aportaciones destinadas a la cooperación al desarrollo son cada vez mayores. La siguiente tabla nos aproxima a la idea de lo expuesto anteriormente a través del desglose del presupuesto comprometido por entidades económicas, provinciales y municipales en el año 2002.

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% Pto. 0.76 0.48 0.45 0.32

M.

% Pto. 1.05 1.00 0.70 0.70

Baleares 8.18 Vitoria Gasteiz 1.95 Navarra 11.50 Dip. Álava 2.28 País Vasco 30.05 Madrid 15.93 Castilla-La 12.78 Dip. Vizcaya 5.74 Mancha La Rioja 1.58 0.30 Pamploma 1.32 0.70 Asturias 4.53 0.23 Getxo 0.45 0.70 Extremadura 5.47 0.22 Tudela 0.24 0.70 Valencia 19.60 0.20 Dip. Barcelona 3.15 0.57 Aragón 4.51 0.18 Lleida 0.56 0.57 Cataluña 23.64 0.16 Córdoba 0.90 0.43 Cantabria 1.58 0.19 Zaragoza 1.92 0.40 Murcia 2.52 0.15 Donostia 0.84 0.35 Canarias 5.47 0.13 Bilbao 3.48 0.31 Andalucía 22-43 0.12 Barcelona 4.4 0.19 Madrid 7.87 0.10 Málaga 1.00 Castilla y León 4.69 0.10 Galicia 4.00 0.06 Fuente: Intermón Oxfam. Estudios 11. La realidad de la Ayuda 2003-2004.

A pesar de la existencia de dificultades estadísticas, se estima que aproximadamente el 32% de la cooperación descentralizada se orientaría a satisfacer necesidades de infraestructuras sociales básicas y servicios, y que desde el punto de vista geográfico, está muy centrada en Latinoamérica, donde llegan aproximadamente el 44% de los recursos. De manera más concreta destacamos el área de América Central con un 26.35% de la cooperación descentralizada.6 Como características sobresalientes de la cooperación descentralizada española podríamos mencionar que: —Se trata de una cooperación instrumentada básicamente a través de las ONG, ya que éstas gestionan aproximadamente el 85% de los fondos, sólo marginalmente se trata de una cooperación directa, y aun en estos casos en algunas fases del ciclo del proyecto también se cuenta con la colaboración de ONG. Esta característica es razonable atendiendo a la limitada capacidad técnica de las instituciones donantes.

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—Se detecta un abuso de una política de reparto por lo que la cooperación es enormemente dispersa y está plagada de microproyectos.

—Es una cooperación poco consolidada institucional y normativamente y, por lo tanto, sometida a avatares imprevistos y vaivenes.

A continuación detallaremos algunas de las prácticas de cooperación en materia de municipalismo y descentralización llevadas a cabo por diferentes entidades del Estado español.

Diputación de Barcelona De acuerdo a lo expresado en la Memoria de Mandato 1999-2002 del Gabinete de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona,7 a finales del año 1999, el entonces Gabinete de Integración Europea y Solidaridad impulsó un trabajo de evaluación de la tarea realizada y de reflexión sobre los nuevos retos que la cooperación al desarrollo debía afrontar. Se elaboraron nuevas líneas de trabajo y nuevas propuestas de funcionamiento comenzaron a debatirse con los ayuntamientos. Así se intentó dotar de mayor coherencia a los diferentes programas y de más eficacia a las acciones, las cuales se fundamentaron en el convencimiento de que el ámbito local es un ámbito privilegiado para conseguir un desarrollo justo, equilibrado y socialmente sostenible; que los gobiernos locales tienen un papel de liderazgo irrenunciable; así como que el nivel local es el nivel que mejor permite un funcionamiento democrático basado en la participación ciudadana.

Esta manera de entender la cooperación al desarrollo desde el ámbito local se ha plasmado en un documento8 de orientación y debate discutido conjuntamente con los ayuntamientos y con las entidades que trabajan en el campo de la cooperación al desarrollo desde la provincia de Barcelona. En este documento se incluye un apartado que hace referencia a las nuevas prioridades y formas de intervención en el Sur. Así, se propone como objetivo central el refuerzo del poder local y apoyo al municipalismo, intentando inscribir este eje de intervención en una visión del reforzamiento de la participación popular, de apoyo al ejercicio del poder local, de 125

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descentralización del poder político, y de recomposición de un espacio de decisiones políticas próximo al ciudadano.

Este planteamiento ha permitido definir unas nuevas líneas a modo de guía para la política de cooperación al desarrollo de la Diputación de Barcelona, entre las que destacaría el intento de posicionar a la institución como un agente de cooperación descentralizada especializada en municipalismo. Así, uno de los ámbitos de trabajo en los que se ha avanzado en los últimos años es el de la cooperación directa, es decir, la acción exterior de la Diputación en los países del Sur. La dotación presupuestaria asignada al área denota un incremento bastante significativo: se pasa de 63.707,28 euros invertidos en el año 1999 a 728.550,38 durante el año 2002.

La actuación del Gabinete se centra en un conjunto de premisas.

En primer lugar, ha definido las áreas geográficas en donde concentrar su esfuerzo, privilegiando su accionar en la región centroamericana y el Caribe. De acuerdo a lo expresado en la memoria de Mandato, en la mayoría de los países de esta zona se está haciendo un esfuerzo por potenciar el rol de los ayuntamientos y por situar el ámbito local en la agenda de desarrollo, por lo que existe una gran receptividad en este conjunto de países. A esto se suma que la coincidencia de idioma y la proximidad cultural facilitan las cosas. El segundo elemento que define la manera de hacer la cooperación directa es el objeto de la cooperación. En este caso, la Diputación ha intentado centrarse en algunas acciones destinadas a contribuir a generar las condiciones necesarias para reforzar las instituciones municipales y permitir que estén en disposición para desarrollar sus competencias y hacer frente a procesos de desarrollo locales sólidos, sostenibles y coherentes.

En este sentido, han contribuido a la configuración de espacios de debate político en relación con cuestiones importantes para el municipalismo: el modelo de Estado; los procesos de descentralización; la gobernabilidad, la participación ciudadana o la caracterización de un modelo de desarrollo local adaptado a la realidad. También se ha intentado trabajar en el campo de la capacitación de recursos humanos, tanto en el aspecto técnico como en el político, con el fin de mejorar las competencias de los responsables locales. Conviene destacar que se ha procurado dejar de 126

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lado, en la medida de los posible, los proyectos centrados en la construcción de infraestructuras y en la transferencia de recursos materiales, ya que teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias, su impacto se considera como muy aislado y reducido.

Un dato importante es que las intervenciones pretenden realizarse sobre la base de una programación concertada. La Diputación ha establecido una serie de relaciones bilaterales o multilaterales con entidades del Sur que trabajan aspectos del municipalismo y del desarrollo local. Sobre la base de estas relaciones, que generalmente se traducen en convenios marcos de colaboración, se definen las líneas de intervención concretas. De esta manera se trabaja conjuntamente tanto con estructuras gubernamentales (Comisionado Presidencial para la Descentralización del Estado de la República de Guatemala, Comisión Nacional de Desarrollo de El Salvador), como con federaciones de municipios (COMURES en El Salvador, AMUNIC en Nicaragua, FUNDEMUCA en toda América Central), con entidades locales (ayuntamientos centroamericanos) y entidades de la sociedad civil.

El intento de posicionar a la Diputación de Barcelona como un agente de cooperación descentralizada especializada en municipalismo se articula a través del Programa de Políticas Municipales. Éste incluye las actividades de reforzamiento e impulso de las diferentes políticas que se desarrollan o necesitan desarrollarse desde el ámbito local del Sur. En el marco de este programa se ha trabajado en proyectos relacionados con el desarrollo económico local, como por ejemplo, el que se llevó a cabo con el Consejo de Alcaldes Metropolitanos de San Salvador (COAMSS), que tiene por objetivo la creación de una red de agencias de desarrollo local en 14 municipios del área metropolitana de San Salvador y en los siete distritos de la capital. En lo relativo al Programa de formación y asistencia técnica, se han firmado convenios con diferentes entidades: Fundación para el desarrollo (FUNDE) y Fundación Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) en El Salvador, AMUNIC en Nicaragua. En este Programa se plantean iniciativas destinadas a capacitar recursos humanos del mundo local del Sur, favorecer la

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transferencia de conocimiento y prestar asistencia técnica para mejorar la capacidad de los agentes con los que se trabaja.

A partir de lo expuesto anteriormente, se puede apreciar que la cooperación en los campos que atañen directamente al desarrollo de mejores formas de gobierno local se encuentra entre las líneas prioritarias de acción de la Diputación de Barcelona. Esta organización se constituye, sin duda, en una buena manera de canalizar su interés en cooperar con los municipios que por su tamaño se ven limitados en su accionar.

Unión Iberoamericana de Municipios (UIM)-Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (CEMCI) Otro de los actores escogidos para comprobar si la cooperación descentralizada española contempla entre sus líneas prioritarias de acción el campo del municipalismo y descentralización es la UIM.9 Definida como una Organización no Gubernamental Internacional para el Desarrollo, fue constituida en el año 1990 a iniciativa de responsables políticos y técnicos de municipalidades españolas y latinoamericanas.

Como lo expresan algunos de sus objetivos fundacionales, el énfasis en el ámbito del municipalismo y la descentralización hacen del mismo su razón de ser. En este sentido podríamos destacar las siguientes metas: promocionar relaciones de cooperación e intercambio entre municipios, del personal al servicio de los gobiernos locales, y de estudiosos e investigadores de la autonomía y el desarrollo local de España y Latinoamérica; fomentar actividades que favorezcan el desarrollo de las autonomías locales; estimular la participación ciudadana y vecinal en la gestión de los intereses que le son propios; defender los intereses municipales y su actividad ante organismos nacionales e internacionales; y capacitar y perfeccionar a los responsables de la gestión local.

Por su parte, el CEMCI10 ha venido realizando, desde mediados de los años ochenta, aisladamente primero, y mediante planes de cooperación después, diversas actividades en materia de cooperación internacional al desarrollo local, principalmente con Latinoamérica.

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Estas actividades han estado destinadas primordialmente a la capacitación de directivos, funcionarios y personal al servicio de las administraciones públicas locales, al intercambio de experiencias de relevancia para el desarrollo de las comunidades locales y a la transferencia recíproca de conocimientos y técnicas centradas fundamentalmente en el sector de la ciencia del Gobierno, el management público y el estudio de la Administración local. A partir de 1990, el CEMCI realiza sus principales actuaciones en materia de cooperación con Latinoamérica a través de la UIM. Desde entonces hasta la actualidad se vienen elaborando y ejecutando anualmente los Programas de Cooperación Internacional al Desarrollo Local con Latinoamérica, que incluyen acciones de capacitación, publicaciones, investigación, asistencias técnicas y consultoría, así como un amplio programa de becas. Estos programas han sido objeto en 2003 de una destacada mención especial en la XIII Cumbre Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Bolivia.11 Como se aprecia, se le otorga especial importancia a la tarea de formación y especialización de tecnócratas para modernizar las estructuras locales y evitar la dependencia en un futuro de asesorías externas. Un inconveniente que se detecta es que estos esfuerzos de formación pueden resultar insuficientes si no se acompañan de garantías de continuidad y permanencia del personal de los cuadros técnicos de los municipios al término de los mandatos municipales, independientemente de sus colores políticos.

Fondos de Cooperación y Solidaridad del Estado español Un Fondo de Cooperación y Solidaridad es un organismo sin ánimo de lucro donde se reúnen ayuntamientos y otras instituciones públicas y privadas. Entre sus objetivos destaca contribuir al desarrollo de los países empobrecidos del planeta mediante la constitución y la gestación de un fondo económico que posibilite una cooperación descentralizada y que incida en el desarrollo humano y sostenible de los pueblos del Sur. Asimismo, se plantea administrar y gestionar los fondos económicos que le sean entregados para proyectos de ayuda a los países empobrecidos y para campañas de sensibilización sobre las causas que provocan el actual desequilibrio 129

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en el reparto de la riqueza entre los pueblos del Norte y del Sur; estimular la participación ciudadana en los proyectos de cooperación con los países empobrecidos y en la construcción de una democracia más participativa, mediante campañas e informaciones adecuadas; la colaboración para que sea una realidad la destinación mínima del 0.7% del producto interior bruto a ayuda pública para los países empobrecidos, de acuerdo a lo establecido en los acuerdos de las Naciones Unidas suscritos por el Estado español; y constituirse como una voz ética colectiva, capaz de denunciar cualquier situación que atente de manera grave contra los derechos humanos, así como presentar propuestas de ley y propuestas de resolución a favor de la solidaridad y la cooperación en cualquier ámbito de representación política.

La Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad es un marco de coordinación y de representación conjunta en todas aquellas temáticas que, por su importancia, afectan a los intereses comunes de los distintos fondos de cooperación y solidaridad existentes en el Estado español. Esta entidad se conformó en septiembre de 1995, basándose en la premisa que si bien cada uno de los fondos surge a partir de unos orígenes diferentes en cada ámbito territorial, y por tanto, con una identidad propia, existe una amplia coincidencia de planteamiento entre los mismos. Por esto, desde su momento fundacional, acordaron funcionar de una manera coordinada pero con total independencia. Actualmente la Confederación de Fondos está formada por los siguientes fondos de cooperación: Fons Català de Cooperació al desenvolupament (1986), Euskal Fondoa-Asociación de Entidades Locales Vascas Cooperantes (1988-96), Fons Valencià por la Solidaritat (1992), Fons Mallorquí de Solidaritat y Cooperació (1993), Fons Menorquí de Cooperació (1993), Fondo Galego de Cooperación e Solidariedade (1997), Fons Pitiús de Cooperaci´(1999), Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (2000) y Fondo Extremeño Local de Cooperación al Desarrollo (2002). Entre todos, suman más de 650 instituciones públicas asociadas. En el año 2004 entre todos los fondos se gestionaron más de 12.3 millones de euros. En la tabla se pueden apreciar las cifras detalladas para cada uno de los miembros:

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TEMAS MUNICIPALISTAS 2004 Fons Catalá Euskal Fondoa Fons Valencià Fons Mallorquí Fons Menorquí Fondo Galego Fons Pitiús Fondo Andaluz Fondo Extremeño

Año de creación

Número de socios

Recursos gestionados*

1986 1988-96 1992 1993 1993 1997 1999 2000 2002

283 81 97 58 34 68 16 45 117

4,850 1,756 580 2,180 817 449 797 838 92

799 12,353 Total *En miles de euros Fuente: Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad.

Un 43% de los proyectos aprobados y realizados durante los años 2001-2002 se llevaron a cabo en Centroamérica, el Caribe y México, lo que manifiesta la prioridad que se le otorga a esta área. Asimismo, desde 1997 la Confederación de Fondos dispone de una oficina técnica conjunta en Managua (Nicaragua) con tres técnicos, lo que permite hacer un seguimiento de los proyectos sobre terreno en Centroamérica, México y el Caribe. Actualmente cuenta con presencia permanente del Fons Català, el Euskal Fondoa y el Fons Mallorquí.

Accionar de los descentralización:

Fondos

en

materia

de

municipalismo

y

Esta agrupación se ha creado ex profeso para realizar actividades de cooperación por lo que sus prácticas merecen destacarse por el sentido de solidaridad que las impulsa. Al analizar éstas en los últimos años, nos encontramos con que los esfuerzos de cooperación son significativos en acciones de sensibilización o en áreas de infraestructura. Es de destacar que ante situaciones de emergencia por catástrofes naturales, y considerando la alta incidencia de las

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mismas en la región analizada, dichas acciones son altamente valoradas.

No obstante, en el sentido que nos ocupa en este artículo, esto es, en el accionar en pos del fortalecimiento de estructuras municipales y de mecanismos que promuevan una descentralización eficaz y autosostenible, no podemos evitar percibir que estas prácticas se reducen a unas pocas iniciativas de algunos de los fondos de cooperación, que adolecen de una falta de coordinación entre sí.

Entre las que sí responden a los criterios de cooperación señalados encontramos las del Fons Català de Cooperació, que agrupa sus líneas estratégicas de trabajo dentro de un marco temático definido en diferentes ejes entre los que nos interesa destacar los del municipalismo, poder local y participación ciudadana, así como desarrollo local y descentralización. Con respecto a los marcos geográficos prioritarios, encontramos que el área de Centroamérica y el Caribe es uno de éstos, y que los sectores en los que se concentra son los siguientes: desarrollo local, municipalismo, formación y educación, construcción o rehabilitación de infraestructuras, y procesos de fortalecimiento organizativo. De los 152 proyectos que aprobó el Fons Català en el año 2001, 32 corresponden a desarrollo local y 17 a municipalismo, lo que implicaría que el 32.2% de los proyectos se corresponden con estas áreas.12 En 2002 se aprobaron 157 proyectos. Si bien el total de proyectos aprobados no se incrementó de manera muy notoria, la cantidad relacionada con el área de desarrollo local se eleva a 41 y la de municipalismo a 24, lo que nos daría un porcentaje de 41.4% del total.13 En lo que corresponde a su distribución por áreas geográficas, 62 proyectos se implementaron en la región de Centroamérica, México y El Caribe.

Del Euskal Fondoa también podríamos destacar que desde el mismo se apuesta decididamente por gestionar y cofinanciar proyectos intermunicipalistas en el marco del proceso de desarrollo local, y que intenta promover la intervención de las instituciones locales en el diseño y la gestión de planes estratégicos de desarrollo.

En Centroamérica, además del acompañamiento político en el marco del fortalecimiento institucional local (incluyendo actividades de seguimiento electoral), se mantiene una línea de continuidad con los procesos locales o micro-regionales de desarrollo iniciados en los 132

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últimos ejercicios en Nicaragua, Guatemala y El Salvador. Entre los años 2001 y 2003 se aprobaron 43 proyectos, de los cuales la mitad se implementaron en el área de Centroamérica, México y el Caribe, y siete de ellos correspondían al área del municipalismo. No obstante lo dicho, se observa que en el trienio analizado se mantiene la proporción de una mayor cantidad de proyectos centrados en el área de infraestructura.

En lo que concierne al Fons Valencià, vale la pena destacar que en el año 2002 la Dirección General de Cooperación al Desarrollo encargó a dicho fondo el Programa de Desarrollo de las Estructuras Municipales en la República de El Salvador. Participan en éste, diversas instituciones, entidades municipalistas y universitarias, y redes de desarrollo local, tanto salvadoreñas como valencianas, con el objetivo de contribuir al desarrollo de las estructuras municipales en El Salvador, como factor social clave para impulsar y consolidar los procesos democráticos y mejorar la calidad de vida de los pueblos y municipios. En el marco de este programa se han llevado a cabo durante el año 2002 varias actividades, entre las que destacan algunos encuentros en los cuales representantes de ambas comunidades se beneficiaron del intercambio de conocimiento y experiencias en materia de fortalecimiento de estructuras municipales. Más allá de estas acciones de índole informativa, a efectos prácticos, podríamos resaltar la elaboración de la declaración de intenciones para promover y desarrollar legislativamente en El Salvador la Ley de Carrera Administrativa Municipal. Siguiendo con las fases y actividades previstas para la ejecución del programa, quedan pendientes aún los trabajos para el estudio y la redacción de una propuesta legislativa y su posterior discusión. Asimismo, a lo largo del 2004 se continuó avanzando en contactos y gestiones para el establecimiento de una carrera administrativa municipal en El Salvador.

Desde las prácticas del Fons Mallorquí en el área de municipalismo, podríamos mencionar el hermanamiento entre la Mancomunitat des Pla (Mallorca) y Nueva Segobia (Nicaragua): convenio firmado en mayo de 1999 entre los municipios que forman la Mancomunitat des Pla de Mallorca y los que constituyen la Asociación de Municipios de Nueva Segovia (AMUNSE). Durante el 133

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año 2002 se financiaron tres proyectos: dos destinados al fortalecimiento institucional de la asociación de municipios, y uno para crear oficinas municipales medioambientales.

Entre los objetivos del Fons Menorquí, del Fondo Galego de Cooperación e Solidaridade, del Fons Pitiús de Cooperació, del Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional, así como del Fondo Extremeño Local de Cooperación al Desarrollo se hace referencia a las intenciones de priorizar iniciativas que fomenten el municipalismo, el fortalecimiento de la sociedad civil o el desarrollo local. No obstante, entre las prácticas analizadas en el trienio 20012003,14 no se puede afirmar que encontremos acciones concretas significativas con relación al campo que nos aboca.

Consideraciones finales De lo expuesto en los apartados anteriores, se desprende que tanto el campo del municipalismo como el de la descentralización se encuentran entre los ejes prioritarios para encaminar prácticas de cooperación descentralizada desde las diferentes organizaciones analizadas. Esto es fácilmente identificable en el caso de la Diputación de Barcelona, en donde más allá de identificarlo en las prácticas de cooperación directa que realizan, es claramente expuesto en la intención de posicionarse como un agente de cooperación descentralizada especializada en municipalismo.15 Tanto en los casos de la UIM como del CEMCI, el desarrollo municipal constituye la razón de ser de su creación, por lo que es lógico que toda su práctica se oriente a fortalecer el gobierno local.

Si bien en el caso de los Fondos de Cooperación Españoles es necesario distinguir entre las diferentes actividades que realiza cada uno, encontramos en todos ellos, aunque en variados grados y medidas, la voluntad de hacer de estos ejes una cuestión prioritaria en su práctica. Aunque sea en forma de intenciones, las temáticas del Municipalismo, poder local, participación ciudadana, desarrollo local y descentralización coinciden en la mayoría de los marcos temáticos.

El hecho de que estos campos se encuentren entre los ejes prioritarios de acción podría considerarse natural, ya que las corporaciones locales gozan de amplia experiencia en un gran número 134

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de áreas de estos campos, y al ser esta la realidad en la que se trabaja a diario, se sienten plenamente capacitadas para volcar su cooperación en aquellas cuestiones que por propia vivencia, perciben estratégicas para una buena gestión local.

Por otro lado, es de destacar que las actividades de cooperación comienzan a trascender la clásica ayuda para infraestructura, para concebirse —en el caso de la Diputación de Barcelona y de manera más patente en el accionar de UIM-CEMCI— como tareas formativas de técnicos y expertos en gestión local, con el objetivo de mejorar las competencias de los responsables locales del Sur. La capacitación de recursos humanos es un área de la que podemos afirmar que se ha visto especialmente favorecida a través de diferentes proyectos de cooperación descentralizada.

A estas alturas, y pese a la corta trayectoria de la cooperación descentralizada como práctica, no se puede poner en tela de juicio que la implicación del conjunto de las instancias de la Administración en las tareas de cooperación ha comprobado un enriquecimiento del sistema español de ayuda, ya sea por su aportación de criterios y modelos diferenciados, como por su contribución a evidenciar la vitalidad de la sociedad española y su compromiso con las tareas de solidaridad internacional.

No obstante, si bien en una primera aproximación parecería que todos fueran elementos positivos —y es alentador que así sea— el análisis también pone de manifiesto la existencia de algunas falencias o puntos conflictivos que podrían mejorarse de manera significativa.

En primer lugar, consideramos que uno de los retos de las corporaciones locales españolas para contribuir al fortalecimiento de estructuras locales en países de la región centroamericana podría consistir en aportar y poner en común la experiencia municipal que disponen en una serie de terrenos como son la gestión de los servicios públicos locales, la planificación urbana, la gobernabilidad, la participación y concertación ciudadana, etc., máxime si se tiene en cuenta que todas estas aportaciones pueden ser transmitidas con unos costos no excesivos. Esta transmisión de conocimientos debería partir de la condición innegociable del establecimiento de un marco de estrategia común entre los entes practicantes de la cooperación 135

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descentralizada que propicie tanto la coordinación de recursos como a una fijación de objetivos comunes. Asimismo, sería positivo que desde las entidades locales españolas se profundice un poco en lo que refiere al conocimiento que los propios técnicos tienen acerca de los países hacia donde se canaliza la cooperación. En otros términos, la cooperación al desarrollo exige a nuestras entidades locales un mayor conocimiento de la realidad y de los intereses de los diferentes actores del país donde se va a cooperar. Numerosos casos nos demuestran que los modelos de buena gestión no se pueden exportar, sino que la construcción de modelos específicos acorde a las necesidades del receptor de la ayuda es, aunque más complicado de llevar a cabo, el único camino capaz de garantizar la sostenibilidad del modelo a largo plazo. Dos elementos se combinan de una manera estratégica para garantizar el éxito: una buena práctica que se corresponda con las necesidades y circunstancias del lugar hacia donde se dirige la cooperación, y la comprobación que la voluntad política de ambas partes es lo suficientemente fuerte como para sostener el proyecto en todas sus etapas. "El atractivo de los programas de cooperación que se pueden promover y difundir no reside tanto en el virtuosismo de los proyectos, de los que las corporaciones locales ya disponen de una amplia cartera, cuanto en el interés de los procesos en los que se involucran, en la calidad de las relaciones que se establecen, y en la validez de los mecanismos en que se apoyan" (Corral, J.C.; González Prada, J.R., 1998).

No debemos perder de vista que si el surgimiento de esta nueva forma de cooperación respondió a las necesidades crecientes de un gran número de agentes que no podían ser cubiertas con las últimas de cooperación implementadas hasta el momento, es lógico pensar que caer en los vicios y errores de la cooperación tradicional conduciría inevitablemente a un fracaso de la misma. Asimismo, como la otra cara de una misma moneda, se está a tiempo de evitar que la cooperación descentralizada se encasille en sus propias falencias.

Una de éstas, fácilmente detectable a casi todos los niveles, es la ausencia de una coordinación de esfuerzos entre las diferentes entidades cooperantes. En efecto, una de las lecciones que se desprende de la actividad de los últimos años apunta a la necesidad 136

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de establecer un verdadero sistema de coordinación de las acciones de cooperación bilateral y multilateral.

Esta coordinación indudablemente redundaría en una optimización de los recursos humanos, financieros, materiales, e institucionales, lo que podría resultar en el surgimiento de una nueva generación de proyectos de cooperación descentralizada que impacten más y mejor en los receptores de la ayuda.16 Entre otras asignaturas pendientes de la cooperación descentralizada española podemos identificar la necesidad de consolidarla en el aspecto normativo estratégico o, lo que es lo mismo, la urgencia por establecer un marco ordenado de actuación que acompañe el creciente volumen de recursos y la pujanza que caracteriza este fenómeno.

Se podría decir que, en este ámbito, la voluntad política y la presión social por disponer de recursos y llevar a cabo iniciativas se han adelantado al esfuerzo reflexivo, de clarificación normativa y de diseño estratégico. Si bien esta dinámica propició la puesta en marcha sin demora de experiencias de cooperación con los recursos suficientes para implementarlas, ha llegado el momento de ordenar las prácticas acumuladas y dotarlas de un orden y de una clarificación de modos de hacer y objetivos que incidan en una mejora futura. Esta consolidación en el aspecto normativo estratégico, no implica necesariamente la creación de una ley en cada Comunidad Autónoma.

En este punto coincidimos plenamente con la idea de que el esfuerzo reflexivo que precede a estos procesos de creación de legislaciones resulta de gran ayuda en el momento de clarificar criterios, marcos adecuados y objetivos, reconociendo a su vez que el diálogo que se propicia entre todos los actores implicados reviste una importancia aun mayor que los resultados legislativos por sí mismos (Alonso, J.A., 2001).

Centrándonos en otros aspectos, creemos necesario insistir en la necesidad de contribuir para que las políticas de cooperación descentralizada sean más eficientes y eficaces. Si bien es cierto que la realidad de varios actores demuestra la imposibilidad de contar con cuadros técnicos profesionales propios, una profesionalización de los mismos es imperativa. A estas alturas se trata de promover la calidad 137

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técnica de la ayuda al desarrollo que adolece de carencias en cuanto a la fase de evaluación ya que, por lo general, sólo hay seguimientos parciales de la ejecución de los proyectos de cooperación. Un esfuerzo serio de homogeneización de criterios en cooperación descentralizada por parte de todas las partes implicadas en la misma debe ir acompañada, sin duda, de personal idóneo para aprovecharlo.

Asimismo, se podría sugerir que las tareas de sensibilización al ciudadano, así como una rendición de cuentas y la transparencia a la hora de enseñar los resultados no falten en la base de las acciones que se promuevan desde este tipo de cooperación.

Específicamente en el campo del municipalismo es evidente que la cooperación descentralizada es una de las formas más acertadas, ya que en su relativamente corta trayectoria, ha logrado generar, a través del trabajo en común y la transmisión de conocimiento y experiencias, un valor añadido sin precedentes en los siguientes temas claves: problemas de organización y fortalecimiento institucional en las estructuras de gobierno locales, participación ciudadana y gestión adecuada de recursos municipales.17 Así, nos atrevemos a sugerir abocarnos a la nada sencilla tarea de redescubrir el verdadero valor añadido de esta cooperación, es decir, lo que verdaderamente la distingue de las fórmulas de cooperación que desencantaron a la sociedad civil, para intentar aferrarnos a él y trascenderlo mediante su enriquecimiento con aportes acertados.

Notas 1. Para profundizar la idea véase: "Balance y Perspectivas de la Cooperación Descentralizada entre Colectividades Locales de la Unión Europea y América Latina en el terreno de las Políticas Urbanas".

Documento de Base. Conferencia sobre Partenariado local Unión Europea-América Latina, Valparaíso, Chile, abril de 2004, p. 8.

2. La Unión Europea introdujo el concepto de cooperación descentralizada en la Convención de Lomé IV (firmada en 1989 con los países ACP-Asia, Caribe y Pacífico) que define el marco e identifica los actores. En el artículo 20 del Acuerdo para enmendar la IV Convención de Lomé firmado en Islas Mauricio el 4 de noviembre de 1995 introduce y detalla una gran variedad de organismos y grupos que no forman parte del gobierno central.

138

TEMAS MUNICIPALISTAS 3. Para ampliar sobre los orígenes de la cooperación descentralizada en España, véase: González Parada, J.R. y Corral, J.C. "La Cooperación Descentralizada en España". En: González Parada, José Ramón (coord.), Cooperación Descentralizada. ¿Un nuevo modelo de relaciones Norte-Sur, Madrid: IUDC/UCM, 1998, p.43-67.

4. CAD. España. Serie Exámenes en Materia de Cooperación para el Desarrollo, OCDE, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998.

5. PACI. Seguimiento 2000 y 2001. Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica [SECIPI].

6. Informe de la Ponencia de estudios sobre cooperación descentralizada constituida en el seno de la Comisión de Asuntos Exteriores. BOGG, SENADO, SERIE I, 5 DE MARZO DE 2003 NÚM. 608.

7. A partir del 1 de febrero de 2005 el Gabinete de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona cambia de nombre y se constituye en la Dirección de Servicios de Relaciones Internacionales. Este artículo respeta la denominación que tenía cuando se elaboró la Memoria Anual de Actividades de la cual toma los datos.

8. La Cooperación para el Desarrollo desde el Mundo Local, Documento de Orientación y Debate, Diputación de Barcelona, primera edición, febrero de 2004.

9. UIM tiene como patrocinadores principales a la Agencia Española de Cooperación Internacional, la Junta de Andalucía y al CEMCI que a su vez es su Oficina Técnica.

10. El CEMCI fue fundado en 1975 como delegación del Instituto de Administración local, y es desde 1989 un organismo autónomo local de la Diputación Provincial de Granada. Sus fines son la investigación y el estudio de los problemas específicos locales, bien privativos de su área territorial o bien de carácter general que afectan a toda la Administración local, la información y difusión de materias locales y la enseñanza. El área preferente de actuación del CEMCI es la actividad docente para la capacitación y perfeccionamiento del personal al servicio de la Administración local.

11. XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

Declaración de Santa Cruz de la Sierra. Apartado Cooperación Iberoamericana, Inciso 8 "Considerando lo señalado en la Declaración de Lima, saludamos con beneplácito la incorporación como Proyectos adscritos a la Cumbre Iberoamericana, del Programa de Formación de Altos Dirigentes y Funcionarios Iberoamericanos en Gobierno y Gestión Local de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y del Programa

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TEMAS MUNICIPALISTAS Iberoamérica Emprende, destacando la puesta en marcha de esta nueva modalidad de cooperación iberoamericana".

12. La distribución por área del resto de los proyectos aprobados en el 2001 es la siguiente; 24 a educación y formación; 20 a sanidad; 20 a sensibilización; 14 a emergencias; 12 a derechos humanos; 11 a fortalecimiento de la sociedad civil; 1 a medio ambiente; y 1 a acogida temporal.

13. La distribución por área del resto de los proyectos aprobados en el 2002 es la siguiente: 31 a educación y formación; 13 a sanidad; 13 a proyectos de sensibilización y educación para el desarrollo; 11 a derechos humanos; 10 a fortalecimiento de la sociedad civil; 6 a emergencias; 5 a medio ambiente; y 3 a acogida temporal.

14. Para ampliar información: véase "Realidad de los Fondos de Cooperación 2001-2003". Colección Cooperación Municipal al Desarrollo. No. 6.

Barcelona: Ed. Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad (diciembre 2003).

15. Al respecto véase: Memoria de mandat 1999-2002. Gabinet de Relacions Internacionals. Diputació de Barcelona, p. 58.

16. Para ampliar véase: "Balance y Perspectivas de la Cooperación Descentralizada entre Colectividades Locales de la Unión Europea y América Latina en el terreno de las Polícias Urbanas. Documento de Base". Conferencia sobre Partenariado local Unión Europea-América Latina. Valparaíso, Chile, abril de 2004, p. 31.

17. Es oportuna la vinculación de esta idea con la reflexión sobre el fortalecimiento institucional de las contrapartes latinoamericanas a raíz de los procesos de modernización del Estado en los noventa, Op. cit. p.

23.

Referencias bibliográficas Actividades celebradas en Centroamérica. Unión Iberoamericana de Municipios (en línea). http//www.uimunicipalistas.org/estudiocentroamerica.pdf Acuerdo para enmendar la IV Convención de Lomé firmado en Islas Mauricio el 4 de noviembre de 1996 (en línea) consulta: 20 de marzo de 2005. http//www.acp.int/en/lome/lome4_e.htm ALONSO, José Antonio, "La Cooperación Descentralizada en el marco del sistema español de cooperación al desarrollo", 2ª Jornada Estatal de Cooperación Descentralizada. Colección Cooperación Municipal al

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TEMAS MUNICIPALISTAS Desarrollo, No. 4, Barcelona: Ed. Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad (febrero 2001), p. 26.

"Balance y perspectivas de la Cooperación Descentralizada entre Colectividades Locales de la Unión Europea y América Latina en el terreno de las Políticas Urbanas". Documento de Base. Conferencia sobre Partenariado local Unión Europea-América Latina. Chile: Valparaíso (abril de 2004), p. 8-9 y 24-31. CENTELLES, Joseph, "Descentralización, responsabilidad y proactividad, el caso de República Dominicana", Revista Gobernanza, No. 8 (30 de junio de 2004).

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36.

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141

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TEMAS MUNICIPALISTAS

EL DESARROLLO MUNICIPAL EN MICHOACÁN: ENFOQUE DE UNA NUEVA ADMINISTRACIÓN37 José Jaime Mares Camarena Introducción AGRADEZCO LA INVITACIÓN que se me ha formulado, para participar en este importante evento académico, donde se están discutiendo diversos tópicos relacionados con los cambios políticos institucionales, función pública y desarrollo.

Por lo que respecta al tema específico que se me ha asignado: "EL DESARROLLO MUNICIPAL EN MICHOACÁN: ENFOQUE DE UNA NUEVA ADMINISTRACIÓN", con gusto trataré de comunicar a ustedes el trabajo que estamos realizando desde una perspectiva institucional, de acuerdo con el encargo que nos ha confiado el señor Gobernador del Estado, licenciado Fausto Vallejo Figueroa, en la Vocalía Ejecutiva del CENTRO ESTATAL PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DE MICHOACÁN. Al asumir el Poder Ejecutivo de Michoacán de Ocampo, el 15 de febrero de 2012, el licenciado Vallejo Figueroa expresó que con pleno respeto a la autonomía, iniciaba "una nueva vinculación con los 113 municipios del Estado, sin distinciones partidistas, pues una es la vía de acceso y otra el ejercicio de gobierno que es para todos".

Ponencia elaborada III SEMINARIO INTERNACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES, Organizado por el Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. "CAMBIOS POLÍTICOINSTITUCIONALES, FUNCIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO". Morelia, Mich., México, Martes 6 de Noviembre de 2012.

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Asimismo, expresó su decisión de ponerse a trabajar de inmediato, "porque los 113 municipios de la entidad requieren a la brevedad que atendamos sus necesidades, para lo cual necesitamos coordinarnos eficientemente, porque esta administración tiene una profunda convicción municipalista".38 Conceptos generales EN LOS ÚLTIMOS AÑOS DEL TERCER MILENIO, el mundo en general y en particular nuestro país, ha experimentado un conjunto de cambios sensibles y profundos, que han repercutido prácticamente en todos los ámbitos de nuestras vidas.

En el caso concreto de los municipios, las reformas de que ha sido objeto el artículo 115 constitucional para adecuarse a esos cambios, reflejan el interés de los legisladores por situar a la institución municipal, en una circunstancia que le permita identificarse con los intereses de los habitantes que viven dentro de su ámbito espacial de validez y que siga siendo un ente colectivo confiable y de evidente utilidad para el tejido social.

Para empezar, el mismo concepto de Municipio Libre, ha sido objeto de una serie de debates, sobre todo en el plano académico, relacionándolo más a menudo con la noción de autonomía, como parámetro para medir su capacidad de acción respecto de los demás órdenes de gobierno, es decir, del Estado y de la Federación.

Por convicción ideológica e institucional, sustentamos la tesis de que la paz social y la estabilidad política constituyen factores indispensables para el pleno desarrollo de una sociedad democrática.

Este principio encuentra su cabal vigencia en el ámbito municipal, donde es posible potenciar la participación pública en el nivel más cercano a los intereses ciudadanos.

En las nuevas condiciones prevalecientes en nuestro Estado, el municipio, por naturaleza, sigue siendo la célula básica de la sociedad, convirtiéndose, como en la antigüedad romana, en una institución Vallejo Figueroa, Fausto, Toma de protesta ante el Congreso del Estado de Michoacán, Morelia, Mich., 15 de Febrero de 2012.

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que se ubica en la libertad y en el autogobierno. De este modo, permanece en lo esencial su función como vínculo directo con la cotidianeidad de la gente inmersa en su territorio.

Globalización y Municipio Ahora bien, en la sociedad globalizada en la cual transitamos, el municipio michoacano está incorporándose al traslado de un gobierno local como prestador de servicios únicamente, al adicional papel de capacitador, es decir, para facilitar que nuevos actores de la actividad pública presten los servicios colectivos, sea como ciudadanos, como integrantes de organizaciones no gubernamentales, o como representantes de empresas particulares que aportan su iniciativa al esfuerzo colectivo, pues de lo que se trata hoy en día no es de inhibir, sino de estimular la iniciativa de la población toda, para que participe cada vez más decisivamente en la solución de los problemas comunales.

Compartimos la percepción de que la función pública debe ser diseñada y operar como un sistema integrado de gestión cuyo propósito básico o razón de ser es la adecuación de las personas a la estrategia de la organización o sistema multiorganizativo, para la producción de resultados acordes con tales prioridades estratégicas.

Desde esta perspectiva, el municipio puede constituirse en breve plazo, en activa palanca de fortalecimiento de las virtudes y potencialidades familiares y de las virtudes sociales y políticas, con lo que se acreditaría un verdadero renacimiento del municipalismo.

En estas condiciones, tanto los ciudadanos como las autoridades se han preocupado, particularmente en el Estado de Michoacán de Ocampo, por seguir haciendo de la institución municipal una entidad pública viva y actuante, que responda y sirva a los intereses de los vecinos, y para ello, con la participación de los tres órdenes de gobierno, se ha procedido a una serie de reformas a la constituciones y a las leyes secundarias, para que el Municipio continúe cumpliendo con los objetivos que en buena medida históricamente le dieron origen y razón de ser.

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Reformas constitucionales municipalistas Aun cuando en el Constituyente de Querétaro de 1917 se sentaron los fundamentos definitivos del Municipio Libre y autónomo, el peso de las inercias provenientes de un secular centralismo autoritario y paternalista estorbaron su desarrollo pleno y a menudo lo hicieron dependiente de otras instancias.

Las reformas que ha experimentado el artículo 115 constitucional en los recientes tiempos, han tendido a comunicar coherencia y mayor funcionalidad a las transformaciones sociales emanadas del ámbito local, en correspondencia con la reconfiguración que se ha dado en los órdenes federal y estatales.

En paralelo con las acciones de ataque a los rezagos y atrasos que se han abatido sobre nuestra población, se encontraba la necesidad de que las autoridades municipales abandonaran el margen de discrecionalidad con el que solían actuar, para ingresar a un ámbito de transparencia en cuanto al manejo de los recursos que la sociedad con sus impuestos pone en sus manos.

De este modo, entre las reformas de que ha sido objeto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los recientes tiempos, a finales del año de 2008, el Congreso de la Unión aprobó la LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, que permitió que el 27 de enero de 2009, se instalara el Consejo Nacional de Armonización Contable, órgano de coordinación para la homologación de la contabilidad gubernamental, con el objeto de emitir normas contables y lineamientos para la generación de información financiera.39 La trascendencia de este dispositivo legal es innegable, ya que ha favorecido un uso eficiente de los recursos públicos, tomando en cuenta que, como lo dijera en su oportunidad el Secretario de Hacienda y Crédito Público, Agustín Carsterns Carsterns, la fortaleza de la hacienda pública radica, "no sólo en sus ingresos y sus fuentes, sino también en la manera en que se utilizan los recursos y cómo rendimos cuenta de esto".

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www.conac.gob.mx 146

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Como se recordará, hasta antes de promulgarse esta ley, la contabilidad entre los distintos órdenes de gobierno era diversa, puesto que se empleaban términos, metodologías, criterios y formatos de presentación diferentes, "en una heterogeneidad que dificultaba la transparencia, la rendición de cuentas, la compatibilidad y la efectiva fiscalización del gasto".40 Por consiguiente, se reformó el artículo 73 constitucional, para dotar de facultades al Congreso de la Unión, a fin de que legislara en materia de contabilidad gubernamental y alcanzar la armonización de las cuentas públicas en los tres órdenes de gobierno.

Correlativamente, se modificó el artículo 79 constitucional para fortalecer las facultades de la Auditoría Superior de la Federación, precisando su competencia para llevar a cabo sus funciones de fiscalización cuando se trate de recursos federales ejercidos por entes públicos que no sean federales: entidades federativas, municipios, órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, órganos autónomos y entidades para-estatales.

Se hizo igualmente necesario reformar el artículo 134 constitucional, para prever que todos los entes públicos de los tres órdenes de gobierno observen principios de eficiencia, eficacia, transparencia y honradez en la administración y ejercicio de recursos públicos, para lograr los objetivos a los que estén destinados.

Junto con las reformas relacionadas con la armonización contable y fiscalización local, la Reforma Hacendaria incluyó disposiciones para implantar un presupuesto con enfoque en resultados en los tres órdenes de gobierno.

Muy recientemente, con la mira de combatir la corrupción, evitar los desvíos de recursos públicos y permitir la transparencia al ordenar a los gobiernos publicar la información financiera fidedigna sobre el uso de los recursos, con el objeto de sancionar e impedir prácticas indebidas,41 se reforzaron las reglas existentes en la Ley General de Contabilidad Gubernamental para la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para garantizar su armonización en los distintos órdenes de gobierno 40 41

Ibídem.

A fines de octubre próximo pasado.

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y, con ello, permitir tanto a los órganos fiscalizadores y evaluadores, como a la sociedad en general, tener acceso e información que permita hacer efectiva la rendición de cuentas de los entes públicos en todos los órdenes de gobierno.42 De esta manera, todas las entidades públicas deben aplicar los principios, reglas e instrumentos de la contabilidad gubernamental para facilitar tanto el registro y la fiscalización de sus activos, pasivos, ingresos y gastos para mediciones de aspectos como la eficacia económica y eficiencia del gasto y los ingresos públicos, la administración de la deuda pública, incluyendo las obligaciones contingentes y el patrimonio general del Estado.

De acuerdo, pues, con este marco legal, las distintas instancias de gobierno, en clara muestra de su compromiso con la transparencia y rendición de cuentas, trabajan conjuntamente en la superación de las múltiples diferencias conceptuales, normativas y técnicas que hasta entonces registraban los distintos sistemas contables y de rendición de cuentas.

Con apego a esta Ley General de Contabilidad Gubernamental, los Poderes Ejecutivos en los tres órdenes de gobierno, estamos en condiciones de generar información accesible tanto a las legislaturas para su escrutinio y fiscalización, como a la sociedad que cada día demanda mayor información sobre la forma y destino que los gobiernos damos a sus impuestos. Por lo tanto, los municipios michoacanos están siendo capacitados para responder más apropiadamente "a la permanente demanda ciudadana por un mayor orden, transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos".

Con el establecimiento del Consejo,43 se avanzó en la homologación y en consecuencia, en la mejor rendición de cuentas en Gaceta del Senado de la República, Núm. 43, Primer Período Ordinario, Miércoles 31 de Octubre de 2012.

43 En el Consejo Nacional de Armonización Contable participan gobernadores, presidentes municipales y servidores públicos del gobierno federal, con el objetivo de establecer los lineamientos para reestructurar, armonizar y hacer compatibles los diferentes sistemas de contabilidad gubernamental a nivel nacional.

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todos los órdenes de gobierno, ya que se ha logrado un mayor y mejor control del gasto público; se ha adoptado un nuevo enfoque en la toma de decisiones; se ofrece ahora mucha mejor calidad y oportunidad en la información y rendición de cuentas; se han incorporado las mejores prácticas contables a nivel internacional, e incluso se ha establecido un control de bienes. Éste ha sido un avance decisivo respecto a la transparencia y rendición de cuentas que debe garantizar todo gobierno democrático, con este nuevo enfoque que ha permitido un cambio de paradigma, para la construcción de una administración moderna, eficaz, que sea verdadera herramienta de desarrollo para todos los mexicanos.

En palabras más sencillas y elocuentes, los mexicanos sabremos en los distintos órdenes de gobierno, dónde está nuestro dinero y cómo se emplea para contribuir al gasto público de la nación.

Enfoques municipalistas de la nueva administración estatal Nuestra participación desde el CENTRO ESTATAL PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL, se sustenta básicamente en el PLAN DE DESARROLLO INTEGRAL PARA LOS AÑOS 2012-2015, dentro del Eje 1, que postula la Gobernabilidad con amplia participación social, y que tiene el objetivo de fortalecer la gobernanza44 en los municipios michoacanos, para coadyuvar al fortalecimiento del municipalismo.45 Nuestras líneas de acción se centran en los siguientes aspectos: 1. La profesionalización en la prestación de los servicios públicos municipales, capacitando y asesorando con la colaboración de "El concepto de gobernanza no es nuevo. Es tan antiguo como la civilización humana. Gobernanza como concepto aislado significa: el proceso de toma de decisiones y el proceso por el que las decisiones son implementadas, o no": ¿Qué es gobernanza? ¿Y buen gobierno? www.unescap.org, Texto original de la UN ESCAP, Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico.

45 Plan de Desarrollo Integral del Estado de Michoacán 2012-2015, Gobierno del Estado de Michoacán de Ocampo, Morelia, Mich., 2012, pp. 36-39.

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instituciones públicas, académicas y privadas, estatales y federales; 2. Fortalecer la capacidad de los municipios para la ejecución de obras y acciones a través de convenios, entre los órdenes de gobierno y la sociedad; 3. Mejorar el apoyo a los ayuntamientos, incrementando recursos para la obra convenida y la ejecución directa por parte de los municipios; 4. Analizar y modernizar el marco legal e institucional, con el propósito de adecuarlo para eficientar la gestión municipal; 5. Incrementar el número de municipios participantes en el Programa Agenda Desde lo Local, con pleno respeto a la autonomía municipal; 6. Impulsar en el seno de la Confederación Nacional de Gobernadores, una nueva Ley de Coordinación Fiscal, que promueva el fortalecimiento de las finanzas municipales; 7. Fortalecer las instancias de participación ciudadana y abrir nuevos mecanismos entre población y gobierno, promoviendo y, en su caso, asesorando a los Ayuntamientos para la integración y cabal funcionamiento de los Comités de Planeación Municipales; 8. Apoyar con capacitación y asesoría el fortalecimiento de las áreas de planeación y de evaluación municipales, para ampliar su visión de desarrollo institucional y social; establecer áreas de atención conjunta Estado-Municipio para realizar acciones y resolver conflictos jurídicos, financieros, políticos y administrativos de los municipios; 9. Atención personalizada y trato directo del Gobernador con los alcaldes; atención con trato equitativo, respeto y eficiencia por el CEDEMUN y todas las dependencias del gobierno del Estado a los 113 municipios; 10. Seguimiento y acompañamiento a todos los ayuntamientos por parte del CEDEMUN para la atención de las gestiones solicitadas; implementación del Programa Banco de Proyectos, para gestionar recursos para las obras y acciones propuestas por los ayuntamientos;

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11. Seguimiento permanente y puntual por parte del CEDEMUN, de las obras y acciones que se autoricen mediante los convenios Gobierno del Estado-Ayuntamientos; 12. Fortalecer al CEDEMUN como dependencia coordinadora de los requerimientos y atención directa a los Presidentes Municipales, Cabildos y dependencias de los 113 municipios de Michoacán.

Reconocemos que las reformas legales y los proyectos y programas que estamos implementando, y que se orientan a vigorizar nuestro escenario democrático, no han desembocado todavía en el completo mejoramiento del municipio, carente como ha estado de los medios materiales para operar una gestión pública exitosa en el nuevo esquema del federalismo, donde una sociedad más demandante exige un funcionamiento más eficiente del aparato administrativo.

En el caso concreto de Michoacán, el Gobierno del Estado, como se demuestra en el PLAN DE DESARROLLO INTEGRAL DEL ESTADO DE MICHOACÁN. 2012-2015, ha sido sumamente receptivo a las voces y demandas que la población ha planteado, con el objeto de fortalecer nuestro Estado de Derecho, "con un desarrollo armónico, sustentado en el respeto estricto a las leyes que lo rigen, con amplia participación social".

En un contexto dinámico y flexible, donde la democracia implica que los ciudadanos y las autoridades ejerzan con responsabilidad sus derechos, sus libertades y sus obligaciones con apego a la legalidad y el respeto a los individuos, el gobierno del Estado está implementando diversos mecanismos de participación social. El respeto a los derechos humanos, es una de las premisas esenciales de su conducta, así como la legalidad, por tratarse de un fundamental principio de convivencia social, dentro de la noción de que formamos parte de un Estado comprometido a actuar con plena conciencia de sus derechos y obligaciones.

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Congruencia en el quehacer municipalista Ahora bien, cómo han aterrizado estos planes y programas en el contexto específico de Michoacán, lo podemos constatar de múltiples formas; por ejemplo, hemos implementado coordinadamente las instancias federal, estatal y municipal, la Agenda Desde lo Local (Descentralización Estratégica para el Desarrollo de lo Local), un programa y una metodología desarrollada por la Secretaría de Gobernación a través del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), a partir de un diagnóstico integral de la situación en la que se encuentran los municipios en materia de desarrollo local y con base en éste, poder focalizar acciones que mejoren el nivel y calidad de vida de la población.

Este programa está visualizado para que participen de manera decisiva los ayuntamientos, que pueden aprobar su ingreso, si así lo estiman pertinente.

Una vez que el Municipio queda inscrito en la Agenda, inicia con un proceso que cuenta con cuatro grandes etapas: Autodiagnóstico, verificación, mejora de áreas de oportunidad y expedición de certificados. Mediante los 39 indicadores y 270 parámetros de medición que contiene el autodiagnóstico, se identifican las condiciones mínimas que no deben dejar de existir en cualquier municipio, dentro del principio general de equidad para todos los municipios del país, al seleccionarse las áreas de mejora que permitirán implementar acciones concretas para superar rezagos.

Todo este proceso está validado por un órgano independiente (formado por instituciones de educación superior públicas y/o privadas), con reconocido prestigio de neutralidad y excelencia, que validan los resultados del Autodiagnóstico, de acuerdo a la revisión de la evidencia, de tal suerte que las autoridades, funcionarios municipales y ciudadanos tienen la certeza de que la verificación es imparcial, objetiva y que no responde a ningún interés particular.

Una vez que la institución de educación superior remite los resultados de la verificación al Consejo Nacional Desde Lo Local, éste valida los certificados a los municipios que cumplan con los mínimos aceptables de calidad en cada uno de los indicadores. Así, se pueden enfocar y autorizar programas y acciones de los tres órdenes de 152

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gobierno, impulsando condiciones de equidad entre los municipios mexicanos para alcanzar un desarrollo integral en los mismos.

Los provechosos resultados que en este capítulo hemos obtenido, se miden por el hecho de que en el mes de julio del presente año, 75 municipios michoacanos estaban inscritos en el Programa, y en la actualidad se han aumentado a 80, cifra que supera a los 22 que participaron el año anterior, por lo que la meta de abarcar los 113 municipios que conforman el Estado, se aproxima cada vez más a su culminación.

En el plano nacional, existen otras instituciones que inciden en mayor o menor medida en los municipios, "en los temas identificados como acciones locales de impacto global", entre las que destacan, además del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, CONAGUA, SEMARNAT y BANOBRAS. El INAFED es el máximo instituto municipalista del país que "ha intentado el fortalecimiento de los municipios a través de: la profesionalización de la función pública, la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana"; la SEMARNAT, por su parte, se encarga de elaborar los programas sectoriales de medio ambiente de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo; la Comisión Nacional del Agua, es el organismo a través del cual el gobierno federal promueve y coordina el financiamiento de la infraestructura en el subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento; el Banco Nacional de Obras y Servicios, es la institución financiera más importantes de México para apoyar el desarrollo de Estados y municipios; y el Fondo Nacional de Infraestructura, con el soporte de BANOBRAS y la Secretaría de Hacienda, cubre infraestructura de carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, medio ambiente, turismo y agua.

Organismos internacionales municipalistas A nivel internacional, en los últimos años han surgido alternativas viables que pueden contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de los municipios cuyas autoridades estén de acuerdo en sumarse a sus programas.

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En la actualidad, el proceso de globalización forma ya un componente de muchos de nuestros municipios michoacanos, y cada vez se incrementará más, con la cooperación de los diversos organismos internacionales que tienen qué ver con el desarrollo de los gobiernos locales, como el Fondo Monetario Internacional, que ha implementado desde 1999 el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza, con el propósito de "priorizar operaciones de préstamo que amplíen los márgenes para el aumento del gasto público que favorezca a los pobres".46 Dentro de este enfoque incluimos al Banco Mundial, que desde 1947 ha impulsado proyectos "para que los países y la comunidad internacional respondan a sus necesidades en materia de desarrollo", y al Banco Interamericano de Desarrollo, que "es la principal fuente de financiamiento multilateral de América Latina" y que se asocia con países "para proporcionar recursos financieros y conocimientos que sirvan para lograr resultados en diversos rubros".

Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas alienta programas para el medio ambiente, en la tarea de protegerlo, "informando y dando a las naciones y a los pueblos los medios para mejorar la calidad de vida, sin poner en riesgo las de las futuras generaciones"; la Agenda 21 Local "es la construcción de una serie de recomendaciones y acciones a seguir impulsadas por la ONU".47 Cabe referirnos, igualmente, al Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación de las Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer, en el marco del Proyecto "Fortalecimiento de la Gobernabilidad con Enfoque de Género y Participación Política de las Mujeres en el Ámbito Local", financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional, transversalizando el enfoque de género en los indicadores y parámetros de la "Agenda Desde lo Local", con el objetivo de que la aplicación de la herramienta refleje la situación tanto de los hombres como de las mujeres, de manera desagregada.

Por lo que respecta a Michoacán, este programa se halla en la etapa de Revuelta Vaquero, Benjamín/Valls Esponda, Jaime, El Gobierno Municipal en la era global, Prólogo de Virgilio Andrade Martínez, Editorial Porrúa, México, 2012, p. 137.

47 Ibídem, pp. 139; 141; 145-146; 147.

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proyecto, pero lo estamos ya considerando con simpatía y voluntad política, tomando en cuenta los beneficios que puede reportar.

De este modo, tanto los organismos internacionales como los nacionales, aportan su cooperación para un desarrollo sostenido y sustentable, con impactos sustantivos en las acciones a nivel de los gobiernos municipales.

Consideraciones finales La agenda del federalismo y de la reforma municipal está todavía inconclusa, lo que ha permitido la pervivencia de inercias que deforman el ejercicio del gobierno local.

Por ello, en el marco de los desafíos que implican afianzar la democracia en el Estado de Michoacán de Ocampo, ocupa un espacio fundamental la participación de nuestros 113 municipios.

Nuestra visión en el CEDEMUN con respecto al municipio se dirige a su fortalecimiento, sobre la base de que el ejercicio de gobierno corresponde a todos los ciudadanos y de que en consecuencia, potenciar su solidaridad responde a las demandas de nuevos procesos de adopción de decisiones, a efecto de que los Ayuntamientos sean factores determinantes de la gobernabilidad democrática.

Con absoluto respeto a la libertad y autonomía municipal, el gobierno del Estado propone como nueva vinculación con cada uno de los Ayuntamientos, la estrecha coordinación entre ambos órdenes de gobierno, para que los recursos humanos y materiales disponibles se apliquen con la mayor eficacia y eficiencia, en beneficio de todos los michoacanos.

El Gobernador del Estado ha asumido el compromiso de duplicar la inversión en obra convenida con los municipios, con el objeto de que incrementen su capacidad financiera y estén en mejor disposición de resolver los problemas que más aquejan a sus comunidades, incluyendo en primer término la obra pública y la seguridad pública.

Por su profunda convicción municipalista, puesta de relieve en un amplio ejercicio en la comuna moreliana, la Administración Pública estatal que encabeza el licenciado Fausto Vallejo Figueroa, también se 155

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propone coadyuvar con los municipios michoacanos a la implementación de un nuevo estilo de gobierno que contemple la participación ciudadana como nuevo método de gobierno, colocando a los actores políticos y sociales como garantes corresponsables de un bien estructurado sistema democrático.

Aspiramos a una democracia participativa y a una democracia de resultados, en que los derechos humanos y la paz social ocupen una parte central de nuestra agenda; una paz social que podemos interpretar como la concordia que en su época propuso el precursor de las independencias de América Latina, don Francisco de Miranda, cuando dijo que "con la concordia crecen las pequeñas cosas; con la discordia, perecen las mayores".48 En un horizonte donde predominan viejas prácticas e intereses que vulneran el ejercicio del poder, se impone la necesidad de reconstruir el presente y el futuro de nuestros espacios rurales y urbanos, en un empeño que exige determinación y no admite deserciones; que no puede ser entendido como obligación de unos, sino como esfuerzo de todos, dentro de un programa solidario de regeneración institucional y dignificación del municipio michoacano.

Como lo ha expuesto el titular del Ejecutivo del Estado, su responsabilidad, que compartimos en lo que nos corresponde, es ejercer "un gobierno que coordine acciones y esfuerzos en la planeación nacional, estatal y municipal, procurando el desarrollo equilibrado de las regiones, los municipios y los sectores productivos del Estado, con un enfoque municipalista".49

Ghymers, Christian, "Hacia una nueva lectura del proyecto emancipador de Miranda", en El papel de Miranda y su generación en la emancipación de Latinoamérica: identidad, integración regional y gobernabilidad", Bohórquez, Carmen L./Ghymers, Christian, Coordinadores, Ministerio del Poder Popular para la Cultura, Caracas, Venezuela, 2006, p. 96.

49 Gobierno del Estado de Michoacán de Ocampo, Plan de Desarrollo Integral del Estado de Michoacán. 2012-2015, Morelia, Mich., 2012, p. 10.

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FUENTES CONSULTADAS: Consejo Nacional de Armonización Contable, México, D.F., página Webb.

Gaceta del Senado de la República, LXII Legislatura, Octubre 30, 2012.

Ghymers, Christian, "Hacia una nueva lectura del proyecto emancipador de Miranda", en El papel de Miranda y su generación en la emancipación de Latinoamérica: identidad, integración regional y gobernabilidad", Bohórquez, Carmen L./Ghymers, Christian, Coordinadores, Ministerio del Poder Popular para la Cultura, Caracas, Venezuela, 2006.

Gobierno del Estado de Michoacán de Ocampo, Plan de Desarrollo Integral del Estado de Michoacán. 2012-2015, Morelia, Mich., 2012.

Periódico El Economista, México, D.F., Miércoles 31 de Octubre de 2012.

Revuelta Vaquero, Benjamín/Valls Esponda, Jaime, El Gobierno Municipal en la era global, Prólogo de Virgilio Andrade Martínez, Editorial Porrúa, México, 2012.

Vallejo Figueroa, Fausto, Toma de protesta ante el Congreso del Estado de Michoacán, Morelia, Mich., 15 de Febrero de 2012. www.conac.gob.mx

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LA INTERMUNICIPALIDAD COMO INNOVADORA EXPERIENCIA DE DESARROLLO50 José Jaime Mares Camarena EN ESTA ÉPOCA caracterizada por los cambios de paradigma en todos los sentidos, el tema del gobierno no podría ser la excepción de la regla.

El aislamiento en que vivieron en otra época los municipios, por lo menos en México, alegando principios de libertad y autonomía, sin menoscabo de los mismos, está pasando a la historia.

Ahora se postula la asociación y coordinación de municipios vecinos, como nueva forma de convivir y de construir el desarrollo más o menos regionalizado, superando inhibiciones derivadas de un particular modelo de desarrollo, afectado por la falta de una cultura de cooperación y colaboración.

La intermunicipalidad, se constituye, pues, en innovadora experiencia de desarrollo, resultante de una acción desde lo local, pero con enfoque de entorno global, con base en redes de cooperación bien definidas, que coadyuvan a un fortalecimiento recíproco, dentro de una mística de cambio democrático, inspirado en nuevos liderazgos surgidos en los recientes tiempos.

Yo diría que la intermunicipalidad es una de las experiencias más depuradas de la sinergia ciudadana —el poder del vecindario en la intermunicipalidad—, para la construcción democrática del "buen vivir".

De este modo, nos hemos comprometido en nuevas formas de gobernabilidad o gobernanza, a través de mejores canales de comunicación con la sociedad, de una mayor profundización en la búsqueda de recursos financieros por la vía de las transferencias del centro, de la implementación adecuada en materia de impuestos o de Documento elaborado para su lectura durante la presentación del libro La Intermunicipalidad. Una nueva estrategia de gobernanza municipal.

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la atracción de inversiones externas, por los distintos medios que nuestras leyes nos permiten, incluyendo un más adecuado proceso de gestión pública.

Dentro de esta amplia perspectiva de respuestas se encuentra, en efecto, el modelo de la "intermunicipalidad", que fomenta y promueve el desarrollo de nuestros municipios en América Latina, dentro de un esquema democrático por excelencia, por su carácter de cooperación horizontal.

Es en este marco de colaboración entre los gobiernos locales como se subraya el ejercicio de la gobernanza como forma de gestión innovadora, orientada en sustancia al eficiente cumplimiento de la prestación de los diversos servicios públicos esenciales que tiene asignados toda administración local, sin menoscabo de nuestros respectivos marcos jurídicos nacionales.

El Proyecto IDEAL se presenta así como una herramienta eficaz para la cohesión social en América Latina, a iniciativa de la Comisión Europea, en un contexto descentralizador en que participamos cinco naciones latinoamericanas y dos europeas.

Conscientes del papel que nos ha correspondido al Centro Estatal para el Desarrollo Municipal del Estado de Michoacán como coordinador general del proyecto, para nosotros esta experiencia ha sido realmente enriquecedora en todos los sentidos, tanto en el propiamente intermunicipal, como en el que se refiere a la asimilación de conocimientos de los países amigos y socios, que sin duda amplían las alternativas de solución para todos nosotros.

Miles de habitantes están comprendidos en este proyecto, tanto en municipios de Argentina, como de Bolivia, Guatemala, Nicaragua y el mismo México, en una mezcla de áreas urbanas con las rurales, en que se proyecta una abundante gama de necesidades y posibilidades en los terrenos de la planificación, de la gestión, de la protección y educación ambiental, la salud alternativa y el enfoque de género como eje transversal.

Esta mancomunidad latinoamericana se ha visto reforzada con la presencia de nuestros socios europeos: el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, España, y al Consejo General de los Altos Pirineos, en Francia, de quienes hemos aprendido modernas prácticas y conductas en el terreno de la política administrativa municipal, 159

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como no menos de los colaboradores externos de Uruguay y Francia, que han fungido como evaluadores y facilitadores.

De esta manera, el Proyecto IDEAL se transfigura en factor clave para la liberación por medio del desarrollo integral, de vastos territorios de América Latina, con la presencia activa de los distintos actores habituales en todo fenómeno de gobierno, tanto al interior como al exterior de éste.

Con esta experiencia, estamos obteniendo una visión más transparente y lúcida de lo que hemos sido, de lo que somos y de lo que queremos ser, en un método unificador de símbolos e historias que se entretejen y que saben respetarse en sus particulares rasgos y contrastes.

El libro que ahora presentamos, como se plantea en sus páginas iniciales de prólogo y presentación, es la resultante de la reflexión de un equipo que recogió las expresiones de participantes en su más variada composición técnica y profesional, de Europa y América Latina.

El objetivo principal se enfocó a reflejar nuestra naturaleza plural y al mismo tiempo autónoma, dentro de un equilibrio dinámico que recogió las voces tanto de los teóricos como de los prácticos de la intermunicipalidad en un lapso de cuatro años de búsqueda no siempre fácil de coincidencias, que sin embargo, siempre fueron posibles.

Así, arribamos a la convicción de que la intermunicipalidad es "una nueva forma de organización política, social y administrativa, con enorme potencial para mejorar las condiciones de vida de la gente en el mediano y largo plazos", adaptable al contexto rural y urbano, de los países involucrados, en que tal vez no se privilegiaron las simetrías, pero sí las complementariedades.

Quisiera poner énfasis en que el Proyecto IDEAL no aspira a convertirse en un prototipo impositivo ni uniformador, sino que más bien es una propuesta abierta en que el desarrollo intermunicipal transita por múltiples rutas determinadas por factores y condiciones distintivas, pero con la firme certidumbre de que por este medio se está potenciando "la capacidad de acción colectiva de las fuerzas vivas que cohabitan en un territorio" dado.

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En el libro que estamos presentando, pretendemos demostrar las aseveraciones anteriores, con fundamento en la operación específica de los programas definidos en cada uno de nuestros enclaves de exploración y de acción, donde la convergencia de intereses representa una de las formas más depuradas de gobierno regional, de acuerdo con la premisa de aportar fuerza con visión de unión.

A lo largo del camino recorrido y compartido, hemos debatido constructivamente sobre los distintos temas que nos conciernen, nos diferencian y nos armonizan, logrando al final arribar al círculo virtuoso en que la cohesión social y territorial constituyen metas a las que todos aspiramos.

En Una nueva estrategia de gobernanza local, la intermunicipalidad está retratada de cuerpo entero y desde muchos ángulos y percepciones, en la paciente búsqueda de las soluciones a nuestros grandes problemas derivados de un deficiente manejo de los recursos naturales.

Se trata, en suma, de una construcción colectiva y multidisciplinaria en que la gobernanza ocupa uno de los papeles centrales de la intermunicipalidad en América Latina, por cuanto prefigura y configura un ámbito de descentralización democrática cuyo éxito es teóricamente posible y ya de hecho es empíricamente palpable, a través de las experiencias que aquí se relatan.

Los cuatro años de trabajo en que participamos de una manera intensamente comprometida, se reflejan, pues, en esta publicación, que de paso aprovechamos para proyectar una nueva etapa de cara a los siguientes años, como es la creación de una Red de Intermunicipalidades Europa-América Latina.

Para lograrlo, contamos con la buena voluntad política que nos distingue a todos, pero, fundamentalmente, con el capital humano que ha comprobado su potencial creador y de largo aliento, para seguir fortaleciendo la autonomía y la libertad de nuestros gobiernos municipales, con la confluencia de una sociedad organizada que sabe inventar y transformar sus territorios, sin detrimento de sus profundas resonancias del pasado, pero conscientes de que el presente también importa, y, sobre todo, el futuro de nuestros hijos.

15 de Abril de 2013.

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CONTENIDO

El CEDEMUN, a la búsqueda de un rediseño del Municipio La Jornada Gobiernos Locales vistos como empresas privadas Mario Enzástiga Santiago Profesionalización de los gobiernos municipales Mario Enzástiga Santiago Las autoridades auxiliares municipales de Michoacán Mario Enzástiga Santiago Evolución de las políticas públicas municipalistas.

Mario Enzástiga Santiago Concurrencia electoral La Voz de Michoacán. Editorial Las elecciones concurrentes contienen violaciones a principios fundamentales de la democracia y la Constitución Columbia Arias Solís Agenda Desde lo Local: Descentralización estratégica para el desarrollo de lo local Revista de Cabecera Municipal Y entonces, ¿qué les pasó a los municipios mexicanos?

Rubén Monroy Luna Las finanzas municipales en tiempos de austeridad Hugo Alberto Michel Uribe Los ayuntamientos al inicio del siglo XIX en México Enrique Huerta Cuevas El municipio mexicano, en el inframundo Teresita Rendón-Huerta Barrera Para recaudar, eficientemos el municipio José R. Castelazo Hacia un federalismo hacendario en México César Camacho Quiroz Orígenes y valores del municipalismo iberoamericano Federica Morelli Desarrollo local en contextos metropolitanos Francisco Jalomo Aguirre La cooperación internacional descentralizada española en 162

Pág.

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26 33 39 44 50 55 62 79 96 118

TEMAS MUNICIPALISTAS Centroamérica en el área del municipalismo y la descentralización Mariana Haedo El desarrollo municipal en Michoacán: Enfoque de una nueva administración José Jaime Mares Camarena La intermunicipalidad como innovadora experiencia de desarrollo José Jaime Mares Camarena

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