Caracas, Enero 2013 Pág. 1
CEDICE LIBERTAD
Proyecto de Ley que regula la Compra y Venta de Vehículos Nuevos y Usados Nacionales o Importados Los objetivos de política pública y regulatoria, especialmente los referidos a eficiencia en el mercado, no son decretables, mucho menos si lo que se articula como normativa o política es limitar y menoscabar el mercado y las decisiones libres que los agentes económicos toman en el mismo. Una norma que no tiende a corregir las eventuales fallas o preocupaciones de quien la diseña, mal podría ser aprobada, porque con seguridad, sin corregir la situación anterior, generará mayores distorsiones y trabas, cuando menos
administrativas. Por ello, antes de diseñar una política pública y regulatoria debe tenerse claro el objetivo de la norma, por ejemplo: ¿mayor acceso y por tanto mayor oferta del bien? ¿O sancionar conductas tipificadas como ilícitos económicos?. Si lo que se pretende resolver es mayor acceso y oferta a un bien debe tenerse claro cuáles son las causas del déficit de oferta, por lo que consecuentemente se entenderá que la simple aprobación de la norma no corregirá tal situación. Si lo que se pretende sancionar
son conductas tipificadas como ilícitos, lo que se requiere es aplicar normas y leyes existentes que tipifican y prohíben tales conductas por abusivas o ilícitas. Así las cosas, el proyecto de Ley que regula la compra y venta de vehículos nuevos y usados nacionales o importados, que presentó la Comisión Permanente de Política Interior, el pasado 15 de Enero, no pareciera tener asidero, justificación y resulta absolutamente inocuo, cuando no distorsionante, tal como se establece en el presente documento, en el cual se analiza la justificación de dicho proyecto de Ley, así como sus costos y beneficios para la sociedad.
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Criterios para discutir la Ley. Considerando el proyecto de Ley, tomado del sitio web de Asamblea Nacional, preocupa ni en la Exposición de Motivos, ni en la redacción del mismo se deja claro cuál es el objetivo de la norma en términos del bien y los sujetos que tutela, así como los sujetos de aplicación. Más allá, el proyecto de Ley resulta inocuo cuando no distorsionador y limitativo de derechos y libertades constitucionalmente consagradas. A lo largo del presente análisis se deja en evidencia que el proyecto de Ley no tutela ni protege el interés público, lo que de entrada debería llevar a la instancia legislativa a razonar la pertinencia del mismo.
La Exposición de Motivos hace mención a un supuesto número de denuncias ante el legislativo sobre la compra y venta de vehículos. Siendo este el caso, estamos frente a las denuncias individuales y particulares que personas naturales concretas y específicas, que supuestamente habrían hecho ante el legislativo. Lo que procedería en este caso es que estas denuncias, especialmente cuando en la Exposición de Motivos se alega el supuesto despliegue de prácticas o conductas consideradas o tipificadas como ilícitos en instrumentos legales vigentes en la República Bolivariana de Venezuela; sean analizadas y canalizadas por los entes administrativos competentes. Este correcto
Elaborado por: Rafael González. Economista, Master in Industrial Organization and Markets. Master in Competition and Market Regulation. Investigador del Observatorio Económico Legislativo de CEDICE
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proceder según la institucionalidad pública venezolana, garantiza el Estado de Derecho de la Democracia en que vivimos, el derecho a ser atendidos por las instancias públicas a quienes se sientan lesionados, resguardándose el Debido Proceso, así como el Derecho a la Defensa. En este orden de ideas, existiendo personas concretas, individualidades particulares que estarían denunciando supuestos ilícitos, que cuentan con las instancias administrativas del Ejecutivo Nacional para atenderlos; no se estaría justificando la aprobación de una nueva ley, sino la aplicación y/o administración de las existentes. El Estado venezolano debe evitar un fenómeno de inflación regulatoria, por medio del cual se aprueban nuevas normas sobre materia ya normada; evitándose de esta manera un conflicto de intereses entre normas y las instancias que las administran, reduciendo discrecionalidad e imprimiendo predictibilidad sobre los instrumentos normativos de la República Bolivariana de Venezuela. Más allá, como se complementará posteriormente, la instancia legislativa no debería atender vía normas casos entre privados que ya cuentan con instancias administrativas y normativas, especialmente si producto de la aprobación del proyecto de Ley no habrá aumento alguno en el acceso al bien en cuestión, porque lo anterior implicaría que la instancia legislativa no estaría atendiendo el interés público. En el segundo párrafo de la Exposición de Motivos se asegura que la instancia legislativa habría constatado las denuncias realizadas por consumidores particulares. En este sentido, resulta responsabilidad del legislativo poner al tanto a las instancias competentes en materia comercial y de protección al consumidor -dependiendo del supuesto ilícito o tipificación de la práctica prohibida-. En una Democracia, como en la que constitucionalmente vivimos en la República Bolivariana de Venezuela, resguardar el Estado de Derecho obliga a que las denuncias particulares, especialmente si son eventualmente constatadas, sean atendidas por medio de las instancias o entes administrativos competentes y no por medio de la aprobación de una norma que implicaría una sentencia previa y por tanto una masificación de errores del tipo falsos positivos, entendidos estos como la percepción de una solución que no es tal, violentándose derechos y libertades económicas, el debido proceso y en consecuencia el Estado de Derecho. Por otra parte, el segundo párrafo hace referencia a una supuesta práctica cuyo “modus operandi” habría creado desequilibrio entre la oferta y la demanda. La relación causal propuesta en la aseveración realizada en el segundo párrafo
de la Exposición de Motivos no es correcta y se contradice en el quinto y sexto párrafo cuando aseguran que la relación causal provendría de la brecha entre oferta y demanda y luego los eventuales incentivos para el despliegue de ciertas conductas que estarían tipificas en instrumentos legales vigentes. Incentivos y distorsiones que son resultados también de políticas públicas aplicadas a los sectores productivos. El tercer párrafo de la Exposición de Motivos establece que el otorgamiento de herramientas al Estado por parte de la Asamblea Nacional, tiene por fin eliminar los actos de estafas y de usura en la comercialización de los vehículos. Siendo este el fin de la Asamblea Nacional, no se requiere del presente proyecto de Ley, toda vez que existen instrumentos legales vigentes en el país para atender estos eventuales casos particulares. Resulta pertinente aclarar que cualquier responsable de política pública y regulatoria debe para evitar desatinar en sus acciones, permitirse enfocarse en las causas y no en los efectos de una eventual situación particular o distorsión. Cuando una relación comercial, un intercambio comercial o una compra y venta se realiza libre y voluntariamente, implica que ambas partes, oferente y demandante, están conscientes y dispuestos de perfeccionar tal transacción o intercambio. Lo anterior ocurre porque todo intercambio libre y voluntario constituye un juego de suma positiva, donde tanto oferente como demandante reportan excedentes o utilidad, el primero porque el precio de intercambio es superior a su precio de reserva y el segundo porque su disponibilidad de pago y utilidad del bien supera al precio de intercambio, de lo contrario no se perfeccionara el intercambio voluntario. Teniendo claro lo anterior, atender el interés púbico implicaría coadyuvar al acceso a los bienes, por un lado identificando y corrigiendo los inhibidores a la oferta y por el otro, resguardando vía políticas de estabilización macroeconómicas, el valor del bolívar. Lo anterior en ningún caso pasa por la redacción de un proyecto de Ley como el que se encuentra en análisis (siendo el hecho que resultará inocuo sobre el mercado su aprobación). El quinto párrafo de la Exposición de Motivos asoma una situación de eventual falta de oferta para atender al mercado, lo que implicaría un irrefutable reconocimiento de lo inocuo de la norma, ya que no atiende a las causas, ni podrá “decretar” el resultado o desempeño, especialmente en los mercados paralelos, secundarios o informales. Este mismo párrafo aun cuando asevera que el mercado ha crecido exponencialmente, lo que implica una forma funcional
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determinada no contrastada, asegura que habría abierto “otras oportunidades de negocios a personas o empresas que se dedican a la compra y venta secundaria”. En este sentido, se requeriría aclarar si estas “oportunidades de negocios” constituyen un delito o un ilícito, ya que en el mismo párrafo se asegura que violarían obligaciones establecidas en la ley que regula la defensa en el acceso a los bienes y servicios, sin mencionar cuales serían tales artículos u obligaciones. Valga destacar que si se asegura que se “incumple con las obligaciones establecidas en la ley que regula la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios”, lo que corresponde es su aplicación no la aprobación de una nueva norma.
justificación ni en la Exposición de Motivos ni a lo largo de la redacción del proyecto de Ley.
Preocupa el párrafo once de la Exposición de Motivos porque si bien podría existir asidero en analizar cómo atender el caso de las ventas atadas, el hecho cierto es que en la doctrina y jurisprudencia internacional, así como en la teoría económica referida a este tipo de estrategias comerciales, suele dársele presunción de legalidad y eficiencia a las mismas. En este sentido, mal podría prohibirse la simple oferta de accesorios, cuando no es de forma obligatoria o del tipo pure bundling, porque limitaría derechos y libertades económicas, así como alternativas y soberanía del consumidor, cuyas decisiones serían suplantadas por una prohibición administrativa per se y ex ante. En este sentido, debe velarse por prácticas del tipo mixed bundling y eventualmente prohibir las del tipo pure bundling.
Si supuestamente el proyecto de Ley pretende atender, entre otros, al mercado secundario, el artículo 3 sobre los conceptos deja por fuera eventuales sujetos de aplicación como serían las personas naturales. Recordemos que el mercado secundario suele ser del tipo bilateral, en contraste al mercado formal de pool, y perfeccionado entre personas naturales.
Análisis del Proyecto de Ley. A continuación se realiza observaciones puntuales sobre los artículos más destacados del proyecto de Ley, sin embargo, es importante insistir que debe ponderarse el hecho de que cualquier normativa debe atender a un objetivo de interés público o atender un bien público; nunca constituir un objetivo per se o por sí misma. Así las cosas, siendo el hecho que existen normas vigentes que tipifican los supuestos ilícitos alegados por la Asamblea Nacional y siendo que una norma per se no corrige brechas entre oferta y demanda, ni garantiza el acceso a mayor cantidad de bienes, existiendo adicionalmente cierta rigidez en la oferta en el corto plazo; se reafirma que el presente Proyecto de Ley no cuenta con asidero ni justificación para su aprobación. Como se ha señalado anteriormente, el artículo 1 no expone cual es el objetivo de la Ley, pero preocupantemente asoma que el objetivo es la norma en sí misma y no la atención de un bien público en particular, lo cual evidencia que se establece una regulación sin
El artículo 2 referido a la definición del Ámbito de Aplicación podría implicar limitaciones a los derechos de propiedad sin que se atienda un resguardo al interés público, restando asidero a la norma y creando fuentes de errores de falsos positivos. La definición del Ámbito de Aplicación podría implicar una sentencia previa, erigiéndose como una sanción previa y una limitación no solo la oferta sino igualmente a la soberanía del consumidor en el perfeccionamiento de intercambios y transacciones libres y voluntarias.
El artículo 4 se encuentra en franco conflicto y contradicción con el artículo 5 y el 30, ya que la definición que se hace de los precios sugeridos en el primero es violentado o contradicho en los dos últimos. El artículo 5 constituye evidencia de no estar claro cuál es el interés y el objetivo de la norma, haciéndola un objetivo per se. Si bien no se revela, sustenta o informa cuales son las supuestas o eventuales distorsiones y prácticas, ni siquiera se enumera y describe quienes las despliegan, sino simplemente se asoma que sería en los mercados de comercialización final, no existiría justificación para imponer una regulación sobre las ensambladoras. Más allá, cualquier distorsión que se produzca en los mercados de comercialización final, sea primario o secundario, lesiona a las ensambladoras porque podría atentar contra el valor reputacional de marca y porque en el caso de problemas de doblemarginalización podría constreñir la demanda aguas arriba. Es así como cualquier práctica que lesione al consumidor final aguas abajo, en la comercialización final, constituye una externalidad vertical negativa que lesiona igualmente a la marca y/o a las ensambladoras. En este sentido, mal podría ser un sujeto de aplicación las ensambladoras porque sus intereses se encuentran alineados con los de los consumidores en lo referido al valor y función del estadios de comercialización final; estando alineado el interés púbico y el interés de la marca (mejor y plena satisfacción de los consumidores).
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Respecto al artículo 6 sobre los Acuerdos de la Comisión mixta de precios, los periodos o patrones temporales resultan rígidos, abriendo la posibilidad de distorsiones, producto de la normativa, que podrían lesionar el interés público, en concreto la oferta y eficiencia del mercado. Adicionalmente, lejos de los canales formales de comercialización, especialmente en el mercado secundario, resulta imposible o poco creíble la capacidad cumplimiento de la normativa. El artículo 7 constituiría una limitación y violación de libertades y derechos económicos y de propiedad, ya que constituye una prohibición per se y generalizada que no atiende, pondera o respeta casos particulares que podrían existir de diferenciación de productos aguas abajo –para no mencionar la soberanía del consumidor en actos soberanos y libres de transacciones comerciales-. Este mismo criterio se aplica al artículo 18. El artículo 8 no es nada claro respecto al impuesto al cual hace mención. Sin embargo, si hacemos lectura considerando la Exposición de Motivos, la cual alega preocupación por la falta de pago de impuestos en la comercialización secundaria, cabría preguntarse si esta normativa estaría creando nuevos tributos y si no existiría un problema de doble-tributación, toda vez que cuando se adquiere un vehículo en la red formal, se pagan todos los impuestos correspondientes (la preocupación anterior resulta especial en el caso de las personas naturales). El “precio de la transacción” al que hace referencia el artículo 9 puede ser un “precio de lista” o no necesariamente el precio efectivo. Este artículo demuestra el poca capacidad de enforcement del proyecto de ley y por tanto su inocuidad. El artículo 11 no pareciera cumplir función alguna en la norma y por el contrario se erigiría como un requisito previo e innecesario en el desarrollo de actividades económicas en Venezuela. Más allá, lejos de informar este artículo crea desinformación porque resulta insuficiente pues no ponderaría información sobre los tiempos de respuesta en el otorgamiento de los permisos oficiales, sus retrasos, porcentaje de aprobaciones y ejecuciones, liquidaciones de divisas, costos e ineficiencia laborales, pago de tributos a la Nación, etc, que inciden en la formación del precios. El artículo 13 va en contra del espíritu de la norma de simplificación de trámites administrativos, toda vez que la información requerida es producida por las propias instancias púbicas.
El artículo 14 así como el 15 sobre la Obligación de consignar mensualmente listado de compradores podría encontrarse en conflicto con los principios de confidencialidad y resguardo de la privacidad de las personas. Lo anterior podría incluso comprometer la seguridad de las personas expuestas públicamente. El artículo 16 sobre la Obligación de consignar mensualmente modelos y cantidades de vehículos automotores, por medio de su publicación en un diario de circulación nacional, podría violentar información privada y estratégica de las empresas. Como se mencionara en el análisis de la Exposición de Motivos la prohibición per se de ofrecer accesorios resulta excesiva e incluso lesiva a la eficiencia del mercado y en detrimento de la soberanía y alternativas del consumidor. Respecto a las sanciones establecidas en el artículo20, cabría preguntarse cuáles fueron los criterios para su determinación ya que pudieran lucir desproporcionadas y confiscatorias. El artículo 23 resulta innecesario por las mismas razones señaladas para el artículo 5. Asimismo, resulta limitativo de las libertades económicas tal disposición e incluso desproporcionado, porque eventualmente es el Estado quien debe atender el interés público y las sanciones deberían estar revestidas de proporcionalidad y nunca ir en contra de un bien que debería resguardarse: la oferta, las alternativas y la actividad económica desplegada por los agentes económicos. El artículo 29 resulta excesivamente genérico, aparte de que al hacer mención a eventuales ilícitos, estos deben contar con su respectiva norma y por tanto las sanciones específicas que en tales normas se encuentren estipuladas. Al artículo 30 aplica el mismo racionamiento del artículo 5. Sin embargo, vale acotar que la referencia de precios del primer semestre de 2009 carece de asidero, resulta desproporcionado y confiscatorio. Debe recordarse que los tipos de cambio del régimen cambiario a lo largo del periodo 2009-2012 han sufrido cambios e incrementos de cuando menos 100%; esto sin mencionar los cambios en el nivel del salario mínimo nacional, discusiones de nuevos contratos colectivos, reducción sistemática de las liquidaciones de divisas al sector, etc.
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Costos Beneficios Tal como se ha señalado, la ley restringe las libertades individuales pues establece que los precios de los vehículos serán regulados por una Comisión, que considerará parámetros que dejan por fuera las preferencias y gustos de los consumidores, además podría ser susceptible de presiones por parte de los capturadores de rentas. En Venezuela existen factores que potencian la demanda, pues muchos consumidores consideran los vehículos como activos que preserva frente, a las elevadas
tasas de inflación el valor de su dinero, sin embargo el nivel de producción y oferta de vehículos como resultado de políticas públicas que inhiben la producción (excesivas regulaciones) no pueden responder a dicha demanda, a modo de ejemplo en Diciembre de 2012 cayó 53% respecto al mismo mes del año anterior. Los productos escasos ante altas valoraciones suelen tener elevados incentivos para incrementar en sus precios.
La instancia legislativa debe evitar aprobar normas que implican un problema de inflación regulatoria, crea conflictos entre las normas vigentes y la sujeta a análisis. El legislativo debe evitar aprobar normas que no atienden al interés público, queriendo atender a denuncias particulares que deben ser dirimidas por los entes administrativos competentes en la materia de comercio y de protección al consumidor. Lejos de limitar el mercado, la solución ante eventuales distorsiones pasa por mayor profundidad del mercado, particularmente por medio de una mayor oferta. El legislativo no puede partir de la presunción de culpabilidad en casos de relaciones y transacciones voluntarias entre privados porque masificará un problema de falsos positivos, erigiendo sentencias previas que lesionan a la sociedad en su conjunto y lesiona la seguridad jurídica del país.
Si desea citar este documento: Proyecto de Ley que regula la Compra y Venta de Vehículos Nuevos y Usados Nacionales o Importados CIPE-CEDICE, Enero 2013 Pueden ser consultados en www.cedice.org.ve