Análisis del Status de la Legislación al cierre de 2010 Impactos y Oportunidades hacia 2011 by Cedice Libertad A.C.

Proyecto

Venezuela: Promoción del diálogo democrático a través del Análisis Económico Legislativo

Documento

Análisis del Status de la Legislación al cierre de 2010 Impactos y Oportunidades hacia 2011 Elaborado por Gustavo Rojas Matute*

* Economista con Master Políticas Públicas (IESA), Master Program of Political Management (George Washington University). Investigador del Observatorio Económico Legislativo CEDICE

Resumen Ejecutivo .......................................................................................

Marco Teórico ................................................................................................ 2.1 La Propiedad ........................................................................................ 2.2 Buscadores de Rentas (Rent Seekers) ............................................... 2.3 Federalismo ..........................................................................................

04 05 06

2.4 2.5 2.6

Efectos de la incertidumbre sobre la política económica en el futuro .................................................................................................... Agendas, alternativas y políticas públicas ........................................ Revisión histórica de los efectos de las legislaciones y política económica socialista ...........................................................................

Indice

07 08 08 09

Características y tendencias de la legislación reciente en Venezuela (Período 2010) ................................................................................................

Análisis Costo-Beneficio de la Reciente Legislación Venezolana ............. 4.1 Mayor Poder Económico ..................................................................... 6.2 Mayor Poder Político ........................................................................... 6.3 El problema de la re-elección indefinida ........................................... 6.4 Costos y beneficios medidos sobre la base de la libertad económica y la transparencia en la gestión de gobierno ................. 6.5 Costos medidos en términos de variables macroeconómicas ......

17 17 18 19

Conclusiones y Recomendaciones ..............................................................

Bibliografía .....................................................................................................

19 22

Durante el año 2010 la Asamblea Nacional (AN) de Venezuela mantuvo la tendencia legislativa observada desde 2006 cuando los diputados asumieron sus cargos. Soportada en una amplia mayoría para el partido de gobierno, la AN sirvió como soporte para facilitar las reformas requeridas por el Poder Ejecutivo para continuar el proceso de transición al socialismo. Como consecuencia de los resultados de las elecciones legislativas de septiembre de 2010, el Gobierno Nacional perdió la mayoría necesaria para aprobar leyes orgánicas y ley habilitantes. Ello lo incentivo que en diciembre de 2010, un mes antes de finalizar el período legislativo de la antigua Asamblea Nacional, los diputados del oficialismo reformaran una serie de leyes orgánicas y aprobaran una Ley Habilitante que le otorgó poderes especiales al Presidente de la República. En este informe se analizan los costos y beneficios de todas esas leyes, que han determinado lo ocurrido durante 2011 en materia de reformas legales, en especial las políticas económicas.

Resumen Ejecutivo

Las leyes que se abordaran demuestran que la tendencia legislativa no es distinta a la observada en 2010. También revelan que los costos que la mayoría de éstas producen a la sociedad son superiores a los beneficios que se puedan obtener. Esto se refleja fundamentalmente en la pérdida de actividad económica (medidas en términos del PIB), aumento de precios (medidos en términos de inflación), aumento del desempleo y falta de transparencia de la gestión de gobierno. Resultado de dichas leyes y ante la presencia de una mayor representación de diputados de oposición, y al no contar con las 2/3 partes, el partido de Gobierno ha intentado minimizar el rol de la Asamblea Nacional (lo cual se visualiza para los primeros meses de 2011), nuevamente se aprobaron varias reformas de leyes enfocadas a consolidar la transición al socialismo otorgándole más poder político y económico al Gobierno Nacional en detrimento de los gobiernos descentralizados y el sistema de empresas privadas, entre ellas la cuarta Ley Habilitante. Destacan, entre las leyes aprobadas durante diciembre de 2010: • Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación. • Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan (Ley Habilitantes).

• Ley Orgánica del Poder Popular.

• Ley Orgánica de Comunas. • Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal. • Ley Orgánica de Contraloría Social. • Ley de Defensa de la Soberanía Política y Autodeterminación Nacional. • Ley de Reforma Parcial de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones. • Ley de Instituciones del Sector Bancario. • Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones

Resumen Ejecutivo

• Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular.

• Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. • Ley de Reforma Parcial de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública • Ley de Reforma de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas.

La herramienta clave del Observatorio Económico Legislativo, ha sido el análisis costo beneficio (ACB) de los proyectos de leyes y las leyes aprobadas. Este análisis consiste en la estimación de las consecuencias económicas positivas y negativas para la sociedad en su conjunto que se derivan de la aprobación de una ley. Procurando establecer rigurosamente cada uno aspecto de la ley con su efecto directo en los ciudadanos, las empresas y las instituciones, con ello se pretende hacer recomendaciones que permitan el diseño de modelo económico y político en donde el marco legal cumpla con su función de garantizar la igualdad de oportunidades ante la ley. El razonamiento económico se basa fundamentalmente en la existencia de individuos que tienen un comportamiento de maximización racional. Esto significa que persigue su interés propio. El concepto del hombre como un maximizador racional de su interés propio conlleva que las personas responden a ciertos incentivos (que si cambian las circunstancias de un individuo de tal modo que pueda incrementar sus satisfacciones modificando su comportamiento, el individuo en cuestión lo hará) (Posner, 1998).

Marco Teòrico

Marco Teórico

Las leyes y reglas de una sociedad pueden producir nuevos incentivos positivos y negativos y tienen consecuencia sobre la sociedad en su conjunto. Algunas veces se supone que los hacedores de políticas públicas deberían seguir un modelo racional para la toma de decisiones: definir objetivos claros y los niveles para satisfacerlos; evaluar varias alternativas mediante las cuales se podrían alcanzar estos objetivos; comparar las alternativas sistemáticamente, analizar los costos y los beneficios y luego escoger las alternativas que mejor alcanzan el beneficio minimizando los costos (Kingdon, 1995). No obstante, según Kingdon (1995), muchos investigadores coinciden en que este modelo racional no describe la realidad con exactitud. Según Kingdon, usualmente los objetivos no están muy claros porque puede ser contraproducente cuando se construye una coalición política. Como veremos más adelante, la labor de las comunidades de especialistas, académicos e investigadores en el análisis de las alternativas de políticas públicas debe ser fundamental en los procesos de decisiones. Sobre esta base, el análisis costo-beneficio que se presenta en este documento, busca, como su objetivo lo dice, fomentar el diálogo democrático e incidir sobre las decisiones de políticas públicas, en especial, el proceso de legislación. En esta sección presentaremos algunos argumentos teóricos que ayudarán a definir los costos y beneficios de la legislación analizada.

En los distintos análisis realizados prevalece el tema de la propiedad como uno de los más importantes dentro de la legislación reciente en Venezuela. El espíritu de las leyes más recientes se presentan en sí mismas como un proceso de transición hacia el socialismo y, como tal, se crea la llamada Propiedad Social, concepto que se puede ver al menos en tres proyectos de Ley: Uno de los basamentos teóricos que mas hemos usado ha sido el de la llamada Tragedia de los comunes, que se basa en que la inexistencia de los derechos de propiedad en las tierras, por ejemplo, conlleva al despilfarro de recursos y termina desincentivando la inversión y la producción. Por el contrario, la protección de la propiedad crea incentivos para el uso eficiente de los recursos.

Marco Teórico

LA PROPIEDAD

Es común, por ejemplo, cuando los ciudadanos de un país al ser dueños de su tierra o su inmueble realizan inversiones para mejorarla y aumentar su valor. Esta es una de las esencias más importantes del progreso.

La Propiedad

La parábola de la llamada tragedia de los comunes es como sigue: imaginemos a varios ganaderos propietarios comunes de un pastizal; es decir, ninguno de ellos tiene derecho de excluir a ninguno de los otros, de modo que ninguno puede cobrar a los otros por el uso del pastizal. El proceso dinámico será que en la medida en que si introduzcan más vacas al pastizal habrá menos pasto disponible. Las vacas en vez de ganarán menos peso, e incluso podrían perder peso. Otro ejemplo común es el del agricultor que siembra maíz y luego su vecino lo toma la cosecha. Si el agricultor no tiene algún remedio legal para solventar el problema, entonces no se verá incentivado a continuar sembrando. La existencia de derechos de propiedad es fundamental para el crecimiento económico de un país. Sin embargo, la creación de derechos exclusivos es una condición necesaria pero no suficiente para el uso eficiente de los recursos: los derechos deben ser transferibles (Posner). En casos como la asignación de tierras urbanas, un incentivo claro que tienen los ciudadanos a invertir e incrementar el valor de sus viviendas es la posibilidad de venderlas, incluyendo la tierra. La introducción de conceptos como propiedad social (comunal o compartida), tenencia o titularidad en lugar de propiedad, y la imposibilidad de transferir la titularidad, son limitaciones claras al desarrollo de usos eficientes de recursos y a la posibilidad de encontrar mejores soluciones a problemas de producción de bienes y servicios o de construcción de viviendas dignas.

Marco Teórico

La legislación sobre la propiedad también tiene efectos en la distribución del ingreso. Casos como los planteados en la legislación sobre la defensa en acceso de las personas a los bienes y servicios donde se presentan castigos tales como la ocupación temporal y la expropiación, constituyen claros desincentivos a la utilización eficiente de los recursos. Una empresa donde algunos de sus productos tienen precios controlados, buscará como solución sub-óptima aumentar la producción de bienes no regulados para cruzar la pérdida de rentabilidad. Si la empresa es obligada a cambiar su mezcla de productos para producir 80% productos regulados (con precios por debajo de costos) y 20% en productos no regulados, porque de lo contrario sería expropiada, entonces, se limitará las posibilidades de expansión de la empresa y de generación de nuevas fuentes de empleo.

Buscadores de rentas (Rent Seekers) La mayoría de los proyectos de ley y leyes analizadas dejan muchas ideas inconclusas, normas sujetas a la discrecionalidad y genera incentivos perversos para buscadores de rentas convertidos en “comunidad”.

Un caso muy común es el de control de precios. Cuando el precio de un bien se regula por debajo del precio del mercado y el comerciante deja de venderlo, la escasez del mismo produce la oportunidad de un mercado negro donde puede conseguirse el bien a un precio muy superior al regulado. Este mercado no es legal, pero los incentivos para que surjan están presentes. En el caso de la Ley de Comunas, por ejemplo, la falta de definiciones de la ley o lagunas, genera incentivos para que individuos agrupados en el “poder popular” persigan recursos que el Gobierno Nacional otorgaría. Se forman grupos de interés que, por afiliación política, tienen mayor contacto con los decisores de la distribución de recursos. La distribución de recursos sin transparencia y sin mecanismo racionales óptimos genera ineficiencia de las políticas públicas.

Buscadores de Rentas (Rent Seekers)

El concepto de los llamados buscadores de rentas (o rent seekers) se refiere generalmente a la idea de que: las restricciones de los gobiernos a las actividades económicas generan distorsiones que producen a su vez nuevas oportunidades de ganancias en nuevos mercados.

Algunos países tienen instituciones que favorecen a productores en la distribución de la renta de las rentas, mientras que otros tienen instituciones que favorecen a buscadores de rentas y/o acaparadores improductivos. La distinción principal es en-

el federalismo A pesar de que Venezuela es un Estado Federal, donde las competencias deberían distribuirse entre el gobierno federal y el gobierno estadal, la legislación reciente ha comprometido la eficiencia de los gobiernos estadales y ha fortalecido al gobierno federal o nacional.

Marco Teórico

tre instituciones amigables a la actividad productiva e instituciones amigable a la captura1 en donde la búsqueda de renta es la regla a seguir para poder competir en el mercado. En ese sentido los derechos de propiedad juegan un papel clave, ya que un marco institucional ambiguo, en donde éstos no están bien definidos, puede significar un aumento de actividades improductivas.

El monopolio que ejerce el poder nacional es mucho más nocivo que el estadal. Cuando un individuo se ve afectado por las políticas de un gobernador de estado puede mudarse a otro. Igual ocurre a nivel de municipio. Pero siempre será más costoso para los ciudadanos en general mudarse de un país si consideran que las políticas del gobierno nacional son perjudiciales. El Federalismo

En este sentido, a pesar de que la composición política heterogénea tiende a hacer más difícil el monopolio nacional que el regional, la realidad observada en Venezuela desde 2005 cuando los factores de oposición no concurrieron a las elecciones legislativas, otorgó, de facto, el monopolio nacional al gobierno actual. Se abrieron entonces todas las posibilidades para que la Asamblea Nacional redujera las competencias de las regiones y las entregara al poder central. Las consecuencias económicas son las mismas que se pueden observar en el plano económico derivadas de la existencia de un monopolio versus un mercado con mayor cantidad de oferentes. Cuando los estados tienen más competencias, los gobernadores deberán ser más eficientes en el diseño de políticas públicas de tal manera que puedan atraer más inversiones a su estado. Pero si la competencia es nacional, el ciudadano pierde la posibilidad escoger y se transforma en un mercado cautivo para el gobierno central. De ahí que se generen situaciones de dependencia entre los ciudadanos y el gobierno nacional, limitando la calidad de vida y generando altos costos para la sociedad en su conjunto.

La Teoría de la captura es desarrollado principalmente por George Stigler y se refiere a los pactos entre el regulador y la firma o industria regulada. De esta forma, la industria regulada se convierte en demandante de ventajas sobre la regulación. Así, la forma de competir en el mercado es “capturado” buscando sacar ventajas de la regulación, lo cual en última instancia perjudica al consumidor. 1

Nos dice Drazen (2000) que los actores económicos toman información actual para pronosticar las políticas futuras, incluyendo su conocimiento del proceso de decisiones. Por ejemplo, el simple hecho de saber que se espera un cambio de gobierno en una elección próxima, con referencias de políticas distintas a las actuales, es clave para la formación de expectativas sobre la permanencia de las actuales políticas. Un cambio en la probabilidad de que el actual gobierno sea re-electo puede afectar significativamente las implicaciones de las actuales políticas para el resultado económico. Esta relación es más complicada cuando se usa la actual política económica para calcular la probabilidad de re-elección. Es decir, la elección de la política económica actual puede ser usada para formar expectativas de futuras políticas.

Marco Teórico

Efectos de la incertidumbre respecto a futuras políticas

Agendas, alternativas y políticas públicas

La agenda de políticas públicas debe obedecer a la identificación de problemas. Los problemas se hacen visible en función de indicadores, eventos precisos y crisis. Mientras que las políticas públicas son debatidas en comunidades de especialistas. No obstante, la gran paradoja es que, independientemente de los problemas y las discusiones de políticas públicas, las fuerzas políticas (diferenciar policy del politics), tienen su flujo propio: resultados electorales, cambios en la administración, ideologías partidistas, grupos de interés, etc.

Efectos de la incertidumbre respecto a futuras políticas

En una democracia con división de poderes, tanto el poder ejecutivo como el legislativo tienen influencia sobre la agenda de políticas públicas. Según Kingdon, aquellos actores que reciben mayor atención son los que tienen mayor influencia sobre la agenda: el presidente y sus colaboradores más cercanos, los legisladores más prominentes, los partidos políticos y los medios de comunicación. Mientras que otros actores menos visibles tienen incidencia en las alternativas de implementación de las políticas públicas: académicos especialistas, investigadores, empleados públicos, asesores de los legisladores, y colaboradores de la administración. Los grupos de interés transitan entre ambos clúster (visibles y no visibles).

Según Kingdon, siempre se abren “ventanas políticas” que permiten que nuevos temas sean abordados en la agenda de políticas públicas. El caso en Venezuela, no obstante, es que el gobierno ejerce un monopolio sobre la agenda de políticas públi-

Revisión histórica: consecuencias económicas de la legislación y la política económica socialista

Agendas, alternativas y políticas públicas

Fue la Unión Soviética la primera en implementar una economía socialista bajo la premisa de la planificación central. Bajo el gobierno de Lenin (1917), el primer experimento consistió en: 1) nacionalizar los medios de producción (todas las industrias); 2) abolición del libre comercio y 3) distribución centralizada de la producción. Para 1921, la política había fracasado estrepitosamente llevando a la economía a un colapso que obligó a la Nueva Política Económica (NPE) que restauró el libre comercio y los derechos de propiedad en las pequeñas empresas. Esto permitió rápidamente la recuperación de la economía. Pero bajo el gobierno de Stalin, se abandonó la NPE y se fortaleció la Economía Centralizada. Durante lo años pre y posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la economía soviética tomó ventaja de su poder de guerra y el comercio con los países sociales de Europa del Este. Durante muchos años se pensó que la Unión Soviética era una potencial mundial. Sus estadísticas registraban crecimiento económico, pero para la mayoría de los analistas son cifras muy poco confiables. La ventaja de ser un país exportador de petróleo y gas pudo haberle dado mayor oxígeno a la mermada industria soviética. A finales de los 80, cuando los precios del petróleo bajaron dramáticamente, el Presidente Mijaíl Gorbachov, reformó la economía, relajando los controles, liberando el comercio y permitiendo la propiedad privada. Con esta reforma, llamada Perestroika, luego le siguieron reformas políticas que permitieron elecciones democráticas.

Marco Teórico

cas, dada su extensa mayoría en el parlamento, la centralización de competencias políticas, la acumulación de poder económico y las limitaciones impuestas a las comunidades académicas y ONG’s.

El caso de la Unión Soviética se repitió en todos los países del bloque del este. Las economías socialistas planificadas fracasaron y sólo cuando se abrieron las puertas las libertades económicas y la propiedad privada, en la década de los 90, fue cuando retomaron la senda del crecimiento económico. Una experiencia más reciente es el caso de Zimbabue. El gobierno de Mugabe aplicó una política económica de redistribución de la tierra, confiscando a los granjeros blancos que poseían la mayoría de las tierras para el año 2000. Las exportaciones agrícolas, el principal sector de la economía, cayeron dramáticamente. El gobierno también mostró indisciplina fiscal y monetaria, produciendo hiperinflación. Después

Marco Teórico

del acuerdo de poder compartido con la oposición en 2008, Zimbabue inició un proceso de reformas económicas que han permitido una rápida recuperación en estadísticas macroeconómicas. La inflación cayó dramáticamente. No obstante, la calidad de vida de los zimbabuenses sigue siendo muy precaria, dada las secuelas de la política económica de Mugabe.

Revisión histórica: consecuencias económicas de la legislación y la política económica socialista

Tal y como se comentó en trabajo de investigación de CEDICE2: “La legislación en Venezuela tomó un giro importante a partir del año 2007. Fue entonces cuando el Presidente de la República, amparado por los resultados de la reelección en diciembre 2006 consideró que el país debía profundizar su camino hacia un nuevo modelo de sociedad denominado Socialismo del Siglo XXI”.

Características y tendencias

Características y tendencias de la legislación reciente en Venezuela (Período 2010- 2011)

A los efectos de la radicalización del proceso socialista, el Presidente presenta y aprueba en Asamblea Nacional el Plan de Desarrollo Económico y Social (o Plan Socialista) Simón Bolívar, como el plan estratégico para la consolidación del proceso en el período 2007-2013, del cual se desprenden al menos tres tendencias básicas: • Eliminar o, al menos, hacer “incierta” la existencia de la propiedad privada. • Mantener al presidente de la República como su líder. Reelección indefinida, la cual fue rechazada en la reforma Constitucional de 2007 y aprobada de manera puntual en la Enmienda 2009. • Necesidad eliminar los liderazgos intermedios representados por otros cargos de elección popular, a través de la consolidación de una línea directa entre el Presidente y las organizaciones comunales plasmadas en la nueva legislación. Estas tendencias se mantienen intactas en el proceso de formulación de políticas públicas y sirven de plataforma para el diseño de un nuevo marco legal.

http://www.cedice.org.ve/informes.pdf. Pagina 6.

En el modelo de transición al socialismo, la propiedad privada se hace incierta. El Estado (o Gobierno Nacional como un todo), se apodera de la mayoría de los factores de producción o mantiene un régimen de amenaza de expropiación o lo regula de tal forma que cercena toda libertad económica. • La Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico: reserva al Estado por razones de seguridad, defensa, estrategia y soberanía nacional, las actividades de Generación, Transmisión, Distribución y Atención al usuario, a través del operador y prestador del servicio; así como la actividad de Despacho del Sistema Eléctrico, a través del Ministerio de Energía Eléctrica, consolidando el control del Estado en esta actividad.

• Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal. Establece un Sistema Económico Comunal concebido como: “el conjunto de relaciones sociales de producción, distribución, intercambio y consumo de bienes y servicios, así como de saberes y conocimientos, desarrolladas por las instancias del Poder Popular, el Poder Público o por acuerdo entre ambos, a través de organizaciones socio-productivas bajo formas de propiedad social comunal”. La misma Ley señala que en la propiedad social la sociedad puede poseer medios de producción para convertirlos en bienes o servicios “que por condición y naturaleza propia son del dominio del Estado”, bien sea por su carácter estratégico para la soberanía o para el bienestar general de la población. • Ley Orgánica de Contraloría Social. Define contraloría social como la prevención y corrección, vigilancia, supervisión y control de “comportamientos, actitudes y acciones que sean contrarios a los intereses sociales y a la ética en desempeño de la gestión pública comunitarias, y de las actividades del sector privado que incidan en los intereses colectivas o sociales”, particularmente las de “producción, distribución, intercambio, comercialización y suministro de bienes y servicios necesarios para la población. De esta definición se puede entender que se trata de un extenso control estatal sobre la vida de los ciudadanos.

Leyes que otorgan mayor poder económico al Gobierno Nacional en detrimento de la propiedad privada

• Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación. Ordena la creación de una “autoridad nacional con competencia en materia de ciencia, tecnología, innovación y sus aplicaciones”, con lo cual se establece un absoluto control del Estado sobre los recursos destinados al sector y sobre los temas que deben ocupar tiempo y esfuerzo de los científicos venezolanos, los cuales serán: vivienda y hábitat, desarrollo urbano, energía y cambio climático, además se reserva derechos de patente. Anteriormente, las empresas podían decidir entre invertir directamente los recursos en su empresa o aportarlos al Fondo Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación. Esta reforma eliminó la posibilidad de invertirlos directamente en la empresa, salvo aprobación del Estado.

Características y tendencias

Leyes que otorgan mayor poder económico al Gobierno Nacional en detrimento de la propiedad privada:

• Ley de Instituciones del Sector Bancario. Declara a la actividad y las empresas del ramo bancario como servicio público y de utilidad pública, lo que la hace objeto de expropiación. Obliga a las instituciones bancarias a dar una contribución de 5%, de las utilidades antes de impuesto, al cierre de cada semestre, para financiar proyectos de Consejos Comunales. Establece restricciones que afectan directamente a los usuarios de los bancos, entre las que destaca la fijación de un tope de hasta 20% para la cartera de créditos al consumo, es decir, tarjetas de crédito, vehículos y préstamos personales.

Leyes que le otorgan mayor poder político • Ley Habilitante. Se delegan al Presidente de la República competencia en los siguientes ámbitos. - Atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vitales y urgentes

derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental.

- De infraestructura, transporte y servicios públicos. - De la vivienda y hábitat. - Ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra urbana y rural.

Para diseñar una nueva regionalización geográfica en algunas regiones, regular la creación de nuevas comunidades y la conformación de las comunas.

Leyes que le otorgan mayor poder político

• Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones. Se declara servicio público la prestación de servicios de telecomunicaciones, radio, televisión y producción nacional audiovisual (canales nacionales difundidos por cable o satélite). Por ello, el Estado entrará a controlar y regular intensamente las telecomunicaciones mediante limitaciones y controles inherentes a un servicio público. Reduce los lapsos de duración de las concesiones y permisos de telecomunicación.

Características y tendencias

• Ley de Reforma Parcial de la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión. Esta reforma está dirigida a incluir a los medios electrónicos dentro de las regulaciones del Ejecutivo sobre el ámbito de responsabilidad social de los medios de comunicación nacionales, con ello se regula los contenidos en internet y se da más control al Estado sobre las telecomunicaciones, lo cual ponen en peligro la libertad de expresión. También incrementa las multas a los medios radioeléctricos, las cuales llegarán al 10% de los ingresos brutos del año anterior, además de la suspensión del servicio por 72 horas continuas, más la revocación definitiva de la señal si se reincide en alguna falta.

- Financiero y tributario

- Seguridad ciudadana y jurídica.

- Cooperación internacional, dictar o reformar normas e instrumentos destinados a fortalecer las relaciones internacionales de la República. - Sistema socio cómico de la Nación. A la fecha invocando esta habilitación se han aprobado alrededor de 22 decretos leyes, en las cuales se desconoce el derecho de propiedad y la descentralización como forma de gobierno. La ley habilitante, también termina soportando la creación de un mayor poder económico por parte del Estado, pues al ser tan amplia las facultades otorgadas son múltiples las leyes que podrá promulgar el Ejecutivo Nacional.

• Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular. Establece que las Comunas son órganos de Planificación Pública y tienen su propia representación, disminuyendo las competencias y atribuciones que constitucional y legalmente tienen órganos de la división político territorial de la nación, como lo son los municipios y estados, con sus entes como gobernaciones, alcaldías, concejos municipales y juntas parroquiales.

Leyes que le otorgan mayor poder político

• Ley Orgánica del Poder Popular. Tiene por objeto consolidar el Poder Popular, edificando el Estado comunal. Declara el Estado Comunal –donde Poder Público y Poder Popular comparten responsabilidades públicas-, como un sistema federativo cooperativo, suprimiendo el carácter descentralizado de la organización político-territorial de la República consagrado en la Constitución. Define como comunidad organizada a las expresiones organizativas populares, consejos de trabajadores, de campesinos, etc., debidamente reconocida por Ley y registrada en el ministerio con competencia en materia de participación ciudadana. Y serán sólo estas las reconocidas como soberanos, con derecho de asociarse y participar en la vida social. El modelo de Estado Comunal planteado en esta Ley, cuando define entre otras el modelo económico de propiedad social, donde la célula fundamental es la Comuna, afecta el régimen económico nacional, el ordenamiento y gestión del territorio, la administración de justicia y las formas de planificación de las políticas públicas, establecidos en la Constitución.

Características y tendencias

- Seguridad y defensa integral.

• Ley de Defensa de Soberanía Política y Autodeterminación Nacional. Es un instrumento legal que en menos de 10 artículos aseguro que “protegerá los interesas de la nación”, pero que sin embargo crea un cerco económico a partidos y organizaciones no gubernamentales, que hasta ahora han recibido financiamiento por institutos o dependencias de otros países. La ley rige sobre cualquier organización jurídica o personal, pública o privada, que ejerzan actividades políticas o de defensa de derechos políticos que reciban explícitamente o de forma anónima financiamiento extranjero para su funcionamiento.

Leyes que le otorgan mayor poder político

• Ley de Reforma Parcial de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones. Conocida como ley “anti-talanquera”, señala que se consideran conductas fraudulentas, por parte de los Diputados, votar en contra de los postulados del programas de gestión; hacer causa común con contenidos y posesiones políticas contrarias a la oferta del programa de gestión; hacer causa común con contenidos y posiciones políticas contrarias a los movimientos sociales u organizaciones políticas que respaldaron al programa de gestión; separarse del grupo parlamentario de opinión perteneciente a la organización política o social que lo postuló. Estos postulados resultan violatorio del artículo 201 de la constitución que expresa lo siguiente: “los diputados son representantes del pueblo y de los estados en su conjunto, no sujetos a mandatos ni instrucciones sino sólo a su conciencia. Su voto en la Asamblea Nacional es personal”. Igualmente, incorpora un artículo en donde señala que con base a esa “conducta fraudulenta” un número no menor del 0,1% de los electores del Estado o Círculo Electoral correspondiente y registrados en el Consejo Nacional Electoral, podrán solicitar la suspensión o inhabilitación de dicho diputado.

Características y tendencias

• Ley Orgánica de las Comunas. Define a las Comunas como “entidades locales” en la que los ciudadanos podrán desarrollar formas de autogobierno para el ejercicio directo de la gestión pública con el propósito de edificar el Estado Comunal, Dentro de ellas se gestionan, administran, transfieren, financian, captan y controlan recursos financieros y no financieros para construir para construir un sistema productivo de propiedad social. El autogobierno de la comuna es el Parlamento Comunal integrado por voceros que eligen los Consejos Comunales, organizaciones socio productivas y Banco de la Comuna. Constituyen sus órganos: Consejo Ejecutivo, Comités de Gestión, Consejo de Planificación Comunal, Consejo de Economía Comunal, Consejo de Economía por la Autoridad Única del Distrito Motor o del Eje Estratégico de Desarrollo al que pertenezca. El Ministerio de Participación Ciudadana será el que le otorgue a la comuna su personalidad jurídica, establezca los lineamientos y normas para el desarrollo y consolidación, les acompañe en el “cumplimiento de fines y propósitos”, y facilite su articulación con el Poder Público.

Cuando se extraen solo las leyes referidas al poder popular, se puede afirmar la existencia de un poder más el cual aunque no previsto en la Constitución Nacional, se conformó con base a las referidas leyes (economía comunal, poder popular, comunas, contraloría social, etc), y tiene, además, competencias paralelas al Estado previsto Constitucionalmente pudiendo ejercer funciones de contraloría y de intervención de empresas para que estas atiendan la orientación de establecer los intereses colectivos o comunes por encima de sus objetivos empresariales.

Características y tendencias

• Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Establece el cese de funciones de los actuales miembros de las juntas parroquiales, quienes fueron electos en agosto de 2005 por el voto popular, para dar paso ahora a las nuevas Juntas Parroquiales Comunales, cuyos miembros serían escogidos en elecciones de segundo grado por los denominados Consejos Comunales.

Leyes que le otorgan mayor poder político

Mayor poder económico La legislación del período 2009-2010 y de manera más acentuada la del período 2010-2011 está claramente enfocada a la transición no solo hacia el socialismo, sino hacia un modelo de economía comunal, es decir comunista. Al respecto cabe destacar que mientras el modelo socialista pudiera ser “viable” mediante la utilización de todo el poder económico y político del Estado, el modelo comunista es absolutamente inviable, debido a que las “comunas” no tienen incentivos económicos: mercado y capital suficiente para poder desarrollar un modelo productivo, en consecuencia, dependen del presupuesto del Estado, afianzándose el modelo socialista. En este sentido, ninguna de las leyes que buscan consolidar el Poder Popular o la Economía Comunal o la propiedad social se han puesto en práctica. Más aún, los consejos comunales no han podido “cumplir” la ley para nombrar las nuevas juntas parroquiales. En este sentido, las consecuencias siguen siendo: un gobierno que acumula más poder económico y político en detrimento del sector privado y del resto de los órganos de poder ejecutivo: alcaldías y gobernaciones.

Análisis Costo-Beneficio Mayor poder económico

Análisis Costo-Beneficio de la Reciente Legislación Venezolana

Las inversiones privadas siguen disminuyendo, dado que el inversionista no tiene expectativa positiva del retorno de la inversión. El efecto inmediato se observa sobre el comportamiento del PIB privado y del PIB en general, así como en el aumento índice nacional de precios al consumidor (INPC). En el caso de la Reforma de la Ley de Responsabilidad Social de Radio y Televisión se establece una multa de 10% de los ingresos bruto del año económico anterior. Una multa confiscatoria sobre la base de una decisión totalmente discrecional.

El control económico, también se expresa en la reforma de la Ley de Ciencia y Tecnología en la cual el sector empresarial, anteriormente tenía mecanismos para disponer de recursos para innovación, decidiendo los proyectos en los cuales invertir, con la reforma de dicha ley, esa potestad que es una decisión netamente económica, queda supeditada al Gobierno.

Mayor poder político

Como todo monopolio hay una pérdida de eficiencia. El poder central es incapaz de administrar todos los proyectos presentados por las comunidades. Las comunidades carecen del equipo técnico para poder ejecutar las obras. El poder descentralizado personificado en gobernadores, alcaldes, concejales y juntas parroquiales son los liderazgos políticos más cercanos a las comunidades. La descentralización no sólo permite que los hacedores de políticas pública estén más cerca de los ciudadanos, sino que además promueve la competencia entre los administradores de las regiones.

Mayor poder político

La concentración de poder del gobierno central puede ser vista, desde el punto de vista del mercado, como un proceso de monopolización. El gobierno central elimina competencias a los Estados y Municipios, restringe financiamiento a los partidos políticos y organizaciones no gubernamentales, crea un vínculo directo y clientelar con los ciudadanos quienes deben “organizarse” para recibir los recursos directamente. También ocurre cuando el proceso legislativo se delega al Presidente de la República mediante Ley Habilitante, eliminando toda posibilidad de debate parlamentario y limitando las competencias del Poder Legislativo.

Análisis Costo-Beneficio

Recientemente, esta multa se aplicó al canal Globovisión por la transmisión de sucesos violentos ocurridos en el retén del Rodeo. El canal considera que esta multa es impagable. Si el organismo correspondiente, CONATEL, aplica la sanción subsiguiente, el canal deberá cerrar. No solamente hay un costo asociado a la propiedad que disminuye la inversión de otros medios de comunicación, sino un costo asociado a la autocensura. La imposibilidad transmitir denuncias y sucesos que puedan comprometer la gestión de gobierno frente a la opinión pública, tienen como consecuencia la ausencia de incentivos por parte del gobierno a ser eficientes.

La centralización, asfixia la capacidad económica de alcaldías y gobernaciones. La ineficiencia del gobierno central le crea más costos a la sociedad en la medida en que se deteriora la provisión de bienes públicos. El Estado/Gobierno todopoderoso acumula desinversiones importantes en materia de infraestructura:

• Generación y distribución eléctrica: el caso de la generación y distribución eléctrica por falta de mantenimiento se transformó en una crisis de energía que ha obligado al gobierno central a tomar medidas de restricción en el consumo. • Servicio de agua potable. • Centros de salud pública y educación • Transporte público: recientemente se conocen casos como el descarrilamiento de los ferrocarriles del los Valles del Tuy, el choque del trolebús de Mérida, el continuo deterioro del Metro de Caracas, entre otros. El deterioro de la infraestructura también es un freno a la inversión aunado al ambiente hostil al sector privado, ya comentado anteriormente.

La penalización de la disidencia para aquellos legisladores que no acaten las líneas del partido de gobierno es una limitación evidente a la democracia y la libertad individual que convierte al partido de gobierno en un monopolio del pensamiento y de las decisiones legislativas.

Mayor poder político

Este deterioro está asociado a la transferencia de competencias a figuras del poder popular, cuya gestión queda supeditada al Gobierno Central y es cuestionada su poca capacidad técnica, como resultado de diversas razones entre ellas la formación para hacer seguimiento y planificación a proyectos de envergadura.

Análisis Costo-Beneficio

• Vías de comunicación: constantemente se registran deterioros en vías de comunicación que anteriormente eran administrada por gobiernos locales. Por ejemplo, la autopista regional del centro era administrada por los gobiernos de Miranda, Aragua y Carabobo; al pasar al poder central, se han registrado numerosos incidentes por deterioro de las vías. Otros ejemplos son la carretera panamericana (Miranda) y la autopista de Oriente (Miranda y Anzoátegui), entre muchas otras.

En cuanto a las limitaciones de financiamiento a las ONG’s, es evidente que éstas han venido haciendo un trabajo importante en Venezuela, sobre todo como grupos de presión que exige mayor transparencia en las gestiones de gobierno y mayor eficiencia en el diseño y ejecución de Políticas Públicas. Las limitaciones de financiamiento afectan su capacidad operativa y los efectos positivos que puedan generar.

Aún cuando la constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé las elecciones y en 2012 habrán elecciones presidenciales, todo el poder político y económico acumulado por el gobierno central podrían persuadir a cualquier inversionista que la probabilidad de cambio de gobierno es muy remota, pese a los pésimos resultados en la gestión, manifestados en: escasez de bienes y servicios, inflación, ausencia de actividad económica, falta de oportunidades de empleo, etc. En este sentido, solamente cuando ocurra un cambio efectivo de gobierno y éste tenga una propuesta legislativa y de política distinta al actual gobierno, entonces los inversionistas podrían formarse expectativas más optimistas y actuar en consecuencia. Esto implica que las decisiones de inversión demorarían, aún en el caso de un cambio de gobierno, dado que los que agentes tomarían la decisión después de confirmar que ocurrió efectivamente un cambio de gobierno. Esta demora en la decisión de inversión también representa un costo de oportunidad para la sociedad y para los inversionistas.

La legislación reciente, combinada con la política económica, coloca a Venezuela en los últimos países en todos los índices que miden la libertad económica. El ranking de facilidades para hacer negocios del Banco Mundial, coloca a Venezuela en el puesto 172 de 183 economías.

El problema de la re-elección indefinida

Costos y beneficios medidos sobre la base de las libertades económicas y la transparencia

Análisis Costo-Beneficio

El problema de la re-elección indefinida

Análisis Costo-Beneficio La falta de transparencia, como consecuencia de la centralización y las limitaciones de las ONG como grupos de presión que fiscalizan las gestiones de gobierno, se traduce en corrupción y al final en ineficiencia en el diseño de políticas públicas. Por eso los países menos transparentes como Venezuela son los países más pobres.

Costos y beneficios medidos sobre la base de las libertades económicas y la transparencia

Como puede observarse, los países que dan mayores facilidades a las empresas para hacer negocios, se ubican entre los países más ricos, es decir con mayores niveles de ingreso per capita. En consecuencia, mayor libertad económica le da a los países mayor bienestar. Venezuela, al ubicarse entre los últimos países, también se coloca entre los países más pobres. Solo el ingreso petrolero evita que se ubique en una peor posición.

Análisis Costo-Beneficio

Costos y beneficios medidos sobre la base de variables macroeconómicas A pesar de los altos precios del petróleo, a partir de 2007, cuando la agenda legislativa socialista comienza, se observa una desaceleración progresiva del PIB del sector privado, que representa el 70% de la economía venezolana. Entre 2008 y 2010, se observan tres años de recesión económica. La caída del sector privado arrastra al PIB total de la economía. El sector privado se deteriora porque el existe un ambiente hostil a la inversión producto de las políticas económicas y de la agenda legislativa. La inversión, medida como formación bruta de capital fijo, refleja tasas negativas de crecimiento en 2008, 2009, 2010 y 2011.

Costos y beneficios medidos sobre la base de las libertades económicas y la transparencia

La falta de transparencia y de libertades económicas representan un enorme costo para la sociedad en su conjunto, sobre todo cuando las legislaciones crean incentivos perversos hacia la corrupción.

Costos y beneficios medidos sobre la base de variables macroecon贸micas

Fuente: B.C.V.

An谩lisis Costo-Beneficio

Fuente: B.C.V.

Costos y beneficios medidos sobre la base de variables macroecon贸micas

Fuente: B.C.V.

An谩lisis Costo-Beneficio

Fuente I.N.E.

Análisis Costo-Beneficio

• Pérdida de libertades económicas • Pérdida de transparencia en la gestión de gobierno (corrupción) • Caída de la inversión privada • Caída de la actividad económica privada (PIB) • Inflación crónica • Estancamiento en la creación de empleos formales Obsérvese como todas esa variables han venido deteriorando en Venezuela, tendencia que continuará de seguirse promulgando este tipo de instrumentos legales.

Costos y beneficios medidos sobre la base de variables macroeconómicas

Los costos de la legislación pueden medirse en términos de:

Es prácticamente imposible identificar beneficios, dado que la legislación ha enviado señales negativas a los mercados (generando los costos), pero su ejecución no ha demostrado alguna mejora en el bienestar de los ciudadanos.

La legislación en Venezuela en el período 2010-2011, al igual que la analizada entre 2009-2010 sigue enfocada hacia la consolidación de un modelo socialista donde los ciudadanos dependen política y económicamente del Gobierno Nacional que, a su vez, hace funciones de Estado como un todo. Bajo esa premisa, la sociedad en su conjunto, ha sufrido elevados costos que se ven reflejados en bajas tasas de inversión y crecimiento económico, así como altas tasas de inflación y desempleo. Las leyes, producen mayor poder político y económico al gobierno, a través de la centralización de decisiones de políticas públicas. El alto nivel de incertidumbre generado por la legislación, reduce dramáticamente las decisiones de inversión privada. Como consecuencia, se observan costos asociados a la eficiencia en la gestión de gobierno, falta de transparencia, reducción de la actividad económica, incremento en el nivel de precios y disminución de las oportunidades de empleo formal. Con la presencia de nuevos diputados en la Asamblea Nacional, el ritmo de aprobación de leyes ha caído, generando a la vez intensas discusiones, en las cuales el sector oficialista se ha visto obligado argumentar y considera criterios contrarios a la línea ideológica marcada desde el Plan de Desarrollo Económico y Social (o Plan Socialista) Simón Bolívar. La legislación que aprobó de manera apresurada una Asamblea Nacional, al finalizar su período, no es sino reflejo de una advertencia que realizara CEDICE a propósito de la aprobación de la Constitución de 1999, las razones de “interés social” pueden ser muchas y variar sensiblemente de una época a otra. Los grupos de interés reciben así incentivos para defender lo que les parece conveniente a ellos, trasladando el costo de sus acciones y leyes al común de la gente3.

Conclusiones y Recomendaciones

Mayor libertad económica y mayor transparencia en la gestión de gobierno, son variables claves para alcanzar un mayor nivel de bienestar de la sociedad. Se observa igualmente que el modelo económico de país está supeditado al modelo político, de allí que no existe lugar a dudas de que en Venezuela se ha venido adelantando (con base a reformas legislativas), cambios significativos con respecto al rol del Estado en la economía.

Leandró Cantó. CEDICE. La Nueva Constitución. Algunas Hipótesis para Análisis Costo Beneficio. Enero 2000. 3

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