N° 5 Cuaderno de Actualidad en Defensa y Estrategia by CEEPADE "Manuel Belgrano"

D ra . C ristina F ernĂĄndez de K irchner Presidenta de la naciĂłn

D ra . N ilda G arrĂŠ Ministra de Defensa

Defensa Nacional, Industria y Tecnolog铆a del Siglo XX al XXI:

Modelos de cambio, integraci贸n y desarrollo K hatchik D er G hougassian editor

A ureliano da P onte y M ariano R ealmonte asistentes

AUTORIDADES DEL MINISTERIO DE DEFENSA

D ra . N ilda G arré MINISTRA DE DEFENSA

L ic . G ustavo S ibilla SECRETARIO DE ESTRATEGIA Y ASUNTOS MILITARES

L ic . O scar J ulio C uattromo SECRETARIO DE PLANEAMIENTO

L ic . A lfredo W aldo F orti SECRETARIO DE ASUNTOS INTERNACIONALES DE LA DEFENSA

D r . R aúl A lberto G arré JEFE DE GABINETE

L ic . J orge M auro V ega SUBSECRETARIO DE PLANIFICACIÓN LOGÍSTICA Y OPERATIVA DE LA DEFENSA

L ic . J uan L ópez C horne Subsecretario de Planeamiento Estratégico y Política Militar

D ra . S abina F rederic SUBSECRETARIA DE FORMACIÓN

I ng . R oberto A rmando C eretto SUBSECRETARIO DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y DESARROLLO TECNOLÓGICO

C ont . P atricia B áez R ocha SUBSECRETARIA DE COORDINACIÓN

D ra . I leana A rduino DIRECTORA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

L ic . C arlos A guilar DIRECTOR NACIONAL DE INTELIGENCIA ESTRATÉGICA

L ic . J orge B ernetti DIRECTOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL

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PRÓLOGO ....................................................................................................................... 9 D ra . N ilda G arré M inistra de D efensa

PRESENTACIÓN Un imperativo del proyecto de modernización de las Fuerzas Armadas, y más allá..........................................................11 K hatchik D er G hougassian Integración logística regional en el marco del Consejo de Defensa Suramericano...........................................................15 Hacia la creación de un Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP) L ic . J orge M auro V ega

Desarrollo tecnológico e industrias para la defensa en la Argentina. ..................................................................................................... 33 Aportes para el debate Lic. Aureliano da Ponte

Ciencia, tecnología y soberanía nacional. .........................................57 L uiz F ernandez La Revolución en Asuntos Militares y la industria de la defensa global..........................................................65 Reacciones e interacciones R ichard A. B itzinger

El surgimiento de las políticas de la defensa y de las políticas industriales de la defensa europeas................................79 S tefan M arkowski y R obert W ylie

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Estrategia europea de cooperaci贸n en materia de armamentos..................................................................................................... 105 A gencia E uropea de D efensa Estrategia para la base tecnol贸gica e industrial de defensa europea..............................................................................................113 A gencia E uropea de D efensa Nuevas tendencias en la industria de la defensa rusa.............123 A ntonio S 谩nchez A ndr茅s

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Diagramación impresión y encuadernado:

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Impreso en Argentina Printed in Argentina

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D ra . N ilda G arré Ministra de Defensa

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n el año de la celebración del Bicentenario, la Argentina enfrenta el desafío de definir una visión estratégica para el siglo XXI. La derrota en la Guerra de las Malvinas en 1982 no sólo desnudó la incompetencia profesional de la dictadura militar, sino también, y sobre todo, reveló el desastroso peligro de una lectura simplista de la dinámica internacional interpretada por un equivocado cálculo estratégico. El regreso de la democracia en 1983 y la restauración del control civil sobre el aparato militar mediante la Ley de Defensa excluyeron a los militares del proceso de toma de decisión en la política interna y exterior. El proceso de integración regional, a su vez, desmanteló las hipótesis de conflicto con los países vecinos abriendo un espacio para repensar la política de Defensa nacional más allá de supuestos tradicionales de amenazas a la integridad territorial y adecuada para un contexto regional e internacional radicalmente distinto desde fines de los años ochenta. En la década de los noventa, la inserción argentina en el mundo se pensó en términos de la política de liberalización económica siguiendo un modelo de país de acuerdo a los fundamentos del llamado Consenso de Washington. En consecuencia, a la Defensa nacional se le adjudicó un papel determinado por el alineamiento con la política exterior de Estados Unidos, única superpotencia global después de la disolución de la Unión Soviética en 1991. El colapso del modelo de país, con la crisis de 2001-2002, demostró también el carácter coyuntural de la estrategia de inserción internacional del país en la última década del siglo XX, así como el estancamiento de la reforma militar

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iniciada por la democracia. La superación de la crisis con la recuperación económica a partir de 2003 impuso la necesidad de reformas estructurales de la política nacional conformes a la transformación social en el país y los cambios del contexto internacional. La reglamentación de la Ley de Defensa y el proceso de modernización de las Fuerzas Armadas van en el sentido de estas reformas. El entendimiento de los procesos internacionales de trascendencia geopolítica, así como el fomento del debate en torno de los acontecimientos que marcan tendencias en la distribución del poder en el mundo son fundamentales para la construcción de un consenso nacional con respecto a la visión estratégica de la Argentina en el mundo. A tal propósito responde la iniciativa del Ministerio de Defensa de la publicación de estos Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia dedicada a la difusión de textos que tratan los aspectos más relevantes de la dinámica del poder en los tiempos que vivimos. N

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Un imperativo del proyecto de modernización de las Fuerzas Armadas, y más allá K hatchik D er G hougassian

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l ejército de masas inauguró la era de la guerra moderna a comienzos del siglo XIX. Pero es la industria de defensa, hija de la Revolución Industrial del acero y del carbón, la que cambió la relación de fuerzas en el campo de batalla. Los cañones, los fusiles automáticos, las ametralladoras, los tanques, los barcos a vapor, los submarinos y, finalmente, los aviones compitieron en el campo de batalla por la superioridad del fuego y la precisión. Si históricamente la guerra ha sido el gran impulsor de la modernización de las sociedades por el rol que tuvo en la formación del Estado como nos recuerda Charles Tilly –“el Estado hace la guerra, y la guerra hace el Estado”–, entonces no debe sorprender que la industria de defensa haya sido el motor de esta modernización, el símbolo del éxito de la construcción estatal. Modernización, evidentemente, significa en primer lugar desarrollo económico; por lo tanto la inversión en la industria de la defensa ha sido durante mucho tiempo un propulsor del desarrollo económico. En este sentido, y a menudo paradójicamente, la lógica estratégica y la lógica económica se cruzaron y compitieron en la industria de defensa. La inversión en la investigación y desarrollo de la producción armamentista ha tenido en primer lugar el fin de asegurar el éxito en el campo de batalla; sin embargo ninguna industria de defensa pudo sobrevivir en la lógica de la autosuficiencia y sin una apropiada búsqueda de inserción competitiva en el mercado internacional. Es en la búsqueda del equilibrio entre estas dos lógicas que el rol del Estado ha sido

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esencial para el desarrollo de la industria de la defensa. Aun en los casos en que es la empresa privada la que asume el riesgo de inversión, investigación, desarrollo, búsqueda de mercados –en una palabra, la totalidad del proceso del ciclo productivo–, nunca, el área de la producción de armamentos y sistemas de armamentos para la defensa se ha desvinculado de la lógica estratégica del Estado. Hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la guerra entre las mayores potencias –que eran también los más importantes productores de armamentos– ha sido a la vez el campo de prueba de la superioridad de una industria sobre otra, y el lugar del “consumo” de la producción bélica. Hasta la Segunda Guerra Mundial las potencias europeas, Estados Unidos y la ex Unión Soviética también mantenían el monopolio de la producción armamentista en el mundo. El advenimiento del arma nuclear cambió la lógica de la guerra interestatal entre las mayores potencias, ante todo Estados Unidos y la ex Unión Soviética –las dos superpotencias que definieron el equilibrio de terror bipolar durante la Guerra Fría–. Entre las diversas consecuencias que la aparición del arma absoluta ha tenido sobre la industria de la defensa cabe destacar cinco. En primer lugar se acentuó la tecnologización de la guerra a partir de lo cual resultó necesario incrementar la inversión en el área de investigación científca, involucrando cada vez más a las instituciones universitarias. En segundo lugar, la industria de la defensa adquirió un protagonismo mucho más relevante en la política de equilibrio de poder y formación de alianzas que en la competencia directa en el campo de batalla. En tercer lugar, las guerras interestatales de los países del entonces conocido como Tercer Mundo pasaron a ser el espacio donde se ensayaba cada nuevo armamento, sistema de armamento, y, al mismo tiempo, las industrias de la defensa “competían” entre sí por la superioridad de potencia de fuego y precisión. En Medio Oriente, las Guerras árabe-israelíes, la Guerra Irán-Iraq y las dos Guerras del Golfo (1991 y 2003) se destacan como mayores “laboratorios” de comprobación de nuevos productos. En cuarto lugar, la tardía industrialización de los países en desarrollo –entre otros China, India, la Argentina, Brasil, Sudáfrica y, como caso aparte, Israel– incluyó también el desarrollo de las industrias bélicas, en un principio a causa de las preocupaciones político-estratégicas de autosuficiencia y competencia por el poder, y luego también como fuente de ingresos. En quinto lugar, en el contexto particular de la Guerra Fría, la industria de la defensa comenzó a adquirir un carácter corporativista que el presidente de Estados Unidos, Dwight D. Einsenhower, utilizando un término ya aparecido en un informe oficial estadounidense a comienzos del siglo XX, conceptualizó como el “complejo militar-industrial” en su mensaje de despedida del 17 de enero de 1961, advirtiendo que por la importancia que estaba adquiriendo podría terminar definiendo los lineamientos políticos del país. La globalización de la economía mundial y el fin de la Guerra Fría tuvieron un impacto determinante sobre la industria de la defensa. Las empresas de producción armamentista tuvieron que acomodarse a la lógica de la competencia

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que impuso el mercado global. Las grandes fusiones de las industrias europeas y norteamericanas en la década de 1990 reflejan la exitosa adaptación de estas empresas a la lógica de la globalización. La industria de la defensa estadounidense, y sobre todo la llamada Revolución en los Asuntos Militares, demostró su absoluta superioridad en términos de avance tecnológico sobre el resto del mundo desde la Primera Guerra del Golfo. En la actualidad, y hasta donde se podría proyectar la tendencia, no hay indicios acerca de cualquier otra industria capaz de competir con la alta tecnología estadounidense. Las industrias de la defensa, especialmente en los países ex soviéticos o de Europa del Este, se transformaron en la principal fuente de alimentación del bazar global de armas que emergió en la década de 1990. Las armas de categoría “pequeña” o “ligera”, pero también algún tipo de armamento pesado, cuya demanda ha sido alta en las llamadas “nuevas guerras” en los Balcanes, África, la periferia de la ex Unión Soviética, así como en los carteles de droga, salieron de estas plantas, a menudo con la intervención de traficantes de armas y la complicidad de los propios Estados, para terminar en manos de milicias, guerrillas, paramilitares, narcotraficantes o bandas de delincuentes. En cuanto a la corporativización de la industria de la defensa, el fin de la Guerra Fría vio en el proceso de globalización la emergencia de las empresas privadas de servicios militares que, evidentemente, mantienen una relación estrecha con las empresas productoras de armamento. Los Estados no siempre se opusieron a la emergencia de estas empresas, que en un pasado no tan lejano eran caracterizadas como “mercenarias”; más aún, tal como lo demostraron la actuación de Blackwater y otras empresas en la intervención y ocupación estadounidense de Iraq, la tercerización de la guerra, y, por lo tanto, la consolidación de los lazos corporativos de la industria de la defensa con los Estados, ya es una tendencia marcada en la conflictividad global con consecuencias cuyo alcance por ahora no resulta claro. En breve, el fin de la Guerra Fría, una época de alta ansiedad como la ha caracterizado un estudioso de las Relaciones Internacionales, y la caída de los gastos de defensa en la primera mitad de los noventa en el mundo entero no significaron el desmantelamiento de la producción de la defensa, ni el reciclaje de la industria. Al contrario, la industria de la defensa se adaptó a la lógica predominante de la globalización y al nuevo escenario de la conflictividad mundial caracterizado por la unipolaridad. Sin embargo, la lógica dual de incentivos y fines tanto estratégicos como económicos de la producción armamentística no se ha modificado, del mismo modo que el Estado continúa manteniendo un rol en la búsqueda de un equilibrio entre ambos imperativos. Este número de Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia está dedicado a los cambios de la industria y tecnología de la defensa después de la Guerra Fría. El primer trabajo, si bien no se vincula directamente con la industria de la defensa no obstante amplía el debate para colocaralo en un contexto regional. El segundo estudio analiza la evolución histórica de las industrias de la defensa en la Argentina desde 1930 hasta comienzos de los noventa, con el objetivo de indentificar las fortalezas y las debilidades del sector. Los siguientes seis ensayos enfocan la cuestión en su relación con la soberanía nacional, la importancia de la tecnología, la cooperación, la

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política, la estrategia y la reestructuración de la industria de la defensa en Brasil, Estados Unidos, Europa y Rusia. El debate en torno de la industria y tecnología de la defensa cobra importancia a partir del proceso de modernización de las Fuerzas Armadas argentinas. La decisión de desmantelar la industria de la defensa en los noventa y poner fin a todos los programas de investigación obedeció, en su momento, a una visión e interpretación particular del fin de la Guerra Fría y del lugar estratégico de la Argentina en el mundo. Obedeció también al predominio de la lógica privatizadora de cierto dogmatismo de mercado que, evidentemente, no era incompatible con la lógica de la política exterior y la determinación del lugar en el mundo de la Argentina en aquel momento. Más allá del debate acerca de la virtud de esa visión por el interés nacional, lo cierto es que el proceso de desmantelamiento de la industria de la defensa argentina no fue exento de escándalos internacionales como fueron los dos episodios de venta clandestina de armas a Croacia y a Ecuador y sus consecuencias en el país, que incluyeron episodios trágicos de voladuras y asesinatos no aclarados hasta el día de hoy. Pero al margen de estos escándalos, la mirada crítica en relación con el desmantelamiento de la industria de la defensa en los años noventa adquiere, en la actualidad, relevancia para un relanzamiento de la investigación tecnológica y la recuperación de la capacidad productiva pensada, ubicada y proyectada en un contexto de regionalización de la defensa y la seguridad en Sudamérica. Los puntos D y F, “Articulación de las áreas de investigación, desarrollo y producción” y “Consolidación integral regional y cooperación internacional”, del documento de base Modelo Argentino de Modernización del Sistema de Defensa (2009) indican claramente que la recuperación de la capacidad tecnológica y la producción de defensa en la Argentina se ha alejado del paradigma del pasado que se basaba fundamentalmente en la hipótesis de conflicto y la competencia por el liderazgo regional con los países vecinos. La reforma de los lineamientos estratégicos, estructura administrativa y régimen de personal del Instituto de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de las Fuerzas Armadas (CITEFA) rebautizada Instituto de Investigaciones Científicas y Tecnológicas para la Defensa (CITEDEF) implicó la articulación de la investigación en el área de la Defensa a otros sectores de desarrollo y producción. De esta forma, como se indica en el documento mencionado más arriba, “el Ministerio de Defensa fomentó la recuperación y potenciación de las capacidades productivas de las Fuerzas Armadas, las cuales afrontan una disminuida actividad operativa, carencias crónicas de lineamientos, y, en algunos casos, fraudulentos procesos de privatización ocurridos décadas atrás” (p. 25). Queda, por supuesto, el gran desafío del fomento de una industria de la defensa integrada en Sudamérica, en el marco de una visión estratégica de defensa regional de nuestra Zona de Paz que, a la vez, se vincule con el desarrollo, el crecimiento económico y el progreso social de los países socios de UNASUR. N

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Integraci贸n log铆stica regional en el marco del Consejo de Defensa Suramericano Hacia la creaci贸n de un Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP)

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Introducción

a III Reunión Ordinaria de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR dio origen en diciembre de 2008 al Consejo de Defensa Suramericano (CDS) como instancia de consulta, cooperación y coordinación entre sus miembros. Sustentado en una cosmovisión cooperativa de la seguridad, el Consejo apunta a consolidar una arquitectura de integración regional cimentada en una pluralidad de dimensiones temáticas determinadas. Una de ellas, tal como consta en su Plan de Acción 2009-2010, es la presentada como “Industria y Tecnología de la Defensa”, la cual, más allá de los genéricos lineamientos de acción previstos para dicho bienio, debe entenderse como la piedra angular de un proceso tendiente a la integración de las capacidades logísticas de los sistemas de defensa de la región. En ese marco, el presente trabajo tiene por objetivo general sentar las bases para la implementación de un programa puntual que permita operacionalizar tales premisas, partiendo de las incipientes iniciativas regionales ya existentes y tomando en consideración las mejores prácticas recogidas de otros procesos de integración logística del sector Defensa acaecidos en el seno de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la Unión Europea (UE). Específicamente, la propuesta consiste en la creación de un programa de adquisiciones combinadas de medios para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), recogiendo la iniciativa contenida en la Declaración de los Ministros de Defensa de la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay del 6 de abril de 2009 “Declaración de Asunción”. Dar cuenta de tal objetivo general implica alcanzar a su vez dos objetivos específicos y complementarios: a) fundamentar la implementación por el Consejo de Defensa Suramericano de una línea de integración circunscripta a la dimensión temática de las adquisiciones militares partiendo de la experiencia internacional comparada, y b) esbozar los principales caracteres de un programa que recoja las particularidades de la región en la materia y sustancie las iniciativas vigentes, principalmente la mencionada “Declaración de Asunción”. Conceptualmente, la propuesta apunta a implementar un nuevo mecanismo de confianza mutua (MCM) bajo el paraguas del Consejo de Defensa Suramericano, previéndose como producto material adicional alcanzar mayores niveles de interoperabilidad en dichos teatros (siendo Haití el ejemplo por excelencia), al igual que aprovechar los beneficios de las economías de escala a través del sostenimiento común de dicho equipamiento. Tal modelo de integración, aplicado en forma gradual en lo respectivo a las técnicas logísticas a utilizar y a los Estados miembros involucrados, procura generar una iniciativa pragmática a la vez que oportunamente expandible a otros bienes y servicios (siendo que el tipo de medios a considerar inicialmente ya está de inicio acotado por la capacidad militar a la que contribuyen).

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Para cumplir con dicho objetivo general, el trabajo desarrolla los siguientes ejes temáticos: I) objetivos y estructura orgánica competente del Consejo de Defensa Suramericano en materia de integración logística regional; II) reseña de experiencias internacionales de integración de las adquisiciones militares a nivel estatal (Estados Unidos) y regional (OTAN y UE); III) estado del arte en Sudamérica a nivel estatal (Colombia, la Argentina, Brasil y Ecuador) y regional (Fuerza de Paz Combinada “Cruz del Sur” y Declaración de los Ministros de Defensa de la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay del 6 de abril de 2009 “Declaración de Asunción”); y IV) organización y funcionamiento del Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP).

Desarrollo: Fundamentos y características generales del Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP) El Consejo de Defensa Suramericano y la recepción normativa del objetivo de la integración logística regional En primer lugar, debe destacarse que el Consejo de Defensa Suramericano, tal como previamente se mencionó, se define como la instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de defensa1 de la UNASUR. En consecuencia, no estamos en presencia de una organización internacional autónoma sino de un ámbito institucionalizado de concepción y ejecución de políticas comunes, materializado en niveles políticos de conducción y grupos técnicos de asistencia y apoyo. Orientado por principios generales expresos, el Consejo de Defensa Suramericano presenta entre sus objetivos la generación de consensos para fortalecer la cooperación regional en defensa,2 que constituye un sustento para, de forma específica y entre otras cuestiones, procurar a) fortalecer la adopción de medidas de fomento de la confianza, b) promover el intercambio y la cooperación en el ámbito de la industria de la defensa, c) compartir experiencias en operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, y d) intercambiar experiencias sobre los procesos de modernización de los Ministerios de Defensa y de las Fuerzas Armadas.3 No fue sino hasta marzo de 2009, Declaración de Santiago de Chile mediante, que el Consejo de Defensa Suramericano contó con un Plan de Acción para los años 2009 y 2010, pautándose expresamente la decisión de implementar iniciativas específicas sobre la industria y la tecnología de la defensa. Puntualmente, se refiere a dos aspectos: a) la elaboración de un diagnóstico de la industria de la defensa de los países 1 Artículo 1 del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano. Disponible en línea: <www.cdsunasur.org>.

2 Artículo 4 del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano. 3 Artículo 5 del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano.

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miembros identificando capacidades y áreas de asociación estratégicas, para promover la complementariedad, la investigación y la transferencia tecnológica; y b) a la promoción de iniciativas bilaterales y multilaterales de cooperación y producción de la industria para la defensa.4 A partir de tales lineamientos, y a la luz de los principios antes mencionados, puede afirmarse que el Consejo de Defensa Suramericano tiene por misión subyacente sentar las bases de un verdadero proceso de integración de las capacidades logísticas de los sistemas de defensa de sus miembros, delineándose distintas orientaciones generales que permitan luego avanzar en tal sentido a través de iniciativas particulares. Como se analizará a continuación, el Consejo de Defensa Suramericano sigue de esta manera el camino ya elegido por otras regiones, resultando por ende importante realizar una descripción de las principales tendencias normativas y desarrollos institucionales generados hasta la fecha.

Experiencias internacionales en materia de integración de las adquisiciones militares Los Estados Unidos y la institucionalización de la integración de las adquisiciones militares como eje programático en el sector Defensa

El imperativo de la integración logística del Instrumento Militar, especialmente en lo relativo a la función de abastecimiento5 de sistemas de armas significativos (logística genética)6 y de medios (bienes y servicios) para su sostenimiento (logística de sostenimiento),7 fue una de las principales lecciones aprendidas por los Estados Unidos a consecuencia de su participación en la Segunda Guerra Mundial, razón por la que resulta adecuado, de forma previa a describir los procesos regionales de integración de las adquisiciones militares en la OTAN y la UE, esbozar sucintamente las características del caso particular norteamericano. Su Acta de Seguridad Nacional de 1947 da cuenta de tal problema, instando a la 4 Según consta en el “Plan de Acción 2009-2010 del Consejo de Defensa Suramericano”. Disponible en línea:

<www.cdsunasur.org>. 5 A los fines del presente trabajo se utilizarán indistintamente los conceptos de “abastecimiento” y “adquisición” para dar cuenta de la función logística de material relativa al suministro de efectos para sostener el Instrumento Militar y/o a la compra de un sistema de armas o equipamiento militar significativo. 6 A los fines del presente trabajo se entiende por “logística genética” a aquella que procura la generación de capacidades militares (adquisición de medios militares significativos con su soporte logístico). Definición extraída del “Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la Defensa”, disponible en línea: <www.mindef.gov.ar>. 7 A los fines del presente trabajo se entiende por “logística de sostenimiento” a aquella que procura el sostén de las Fuerzas en situación de alistamiento o en operaciones (sostenimiento de los medios durante el ciclo de vida). Definición extraída del “Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la Defensa”, disponible en línea: <www.mindef.gov.ar>.

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eliminación de solapamientos y duplicaciones en la función de abastecimiento de las Fuerzas Armadas, al igual que lo hace, ya con otro grado de detalle, el Informe de la Segunda Comisión Hoover (1955), en el cual se recomienda centralizar la gestión del soporte logístico común a través de una agencia de naturaleza autónoma y conducción civil. La necesidad de medios interoperables entre los servicios y la eficiencia de su gestión operativa (generación de economías de escala y reducción de cargas administrativas) fueron, en ese orden, sus principales fundamentos. En una primera instancia, la técnica implementada fue la del “single manager”, lo cual implica, en términos generales, asignar a cada Fuerza la normalización, catalogación y gestión operativa de la adquisición de determinado tipo de medio. De todos modos, en 1961 se crea la Defense Supply Agency (DSA), organismo dependiente del Departamento de Defensa (DOD) con competencia específica en la materia, el cual pasará a ser –desde 1977 y hasta la fecha– la Defense Logistics Agency (DLA).8 Con la creación de la Defense Logistics Agency, los Estados Unidos comenzaron a resolver en la práctica la clásica dicotomía teórica “centralización vs. descentralización” de la disciplina logística, mediante la creación de un superador modelo de “integración” de las adquisiciones militares con eje en un organismo de nivel jerárquico superior al Instrumento Militar, en condiciones de centralizar aquellos abastecimientos que resultaren convenientes sobre la base de la aplicación de técnicas especializadas.9 El resto queda en manos de los comandos logísticos de las Fuerzas Armadas (en muchos casos por la especificidad de uso del medio en cuestión) aunque bajo guía y supervisión sistémica de aquél. A poco más de treinta años de su creación, la Defense Logistics Agency, emplazada en el Departamento de Defensa bajo la conducción de la Subsecretaría de Adquisiciones, Tecnología y Logística (AT&L),10 cuenta con alrededor de 25 mil empleados (civiles y militares), normaliza y gestiona operativamente la adquisición de casi el 100% de los bienes consumibles que utilizan las Fuerzas Armadas norteamericanas –además del sostén de 1.600 sistemas de armas–, administra 25 depósitos en todo el mundo y maneja un presupuesto anual de 38 billones de dólares.11

8 Para mayor información respecto de la historia de la Defense Logistics Agency véase: Nathaniel Robinson,

“The Defense Logistics Agency. Providing Logistics Support throughout the Department of Defense”, Air University Press, Estados Unidos de América, 1993. 9 Por ejemplo: costo logístico total, tiempo de reposición y nivel de satisfacción al usuario. Es menester destacar que, debido a la especificidad y complejidad técnica que presenta la problemática del abastecimiento militar, el sistema de defensa norteamericano cuenta con una Universidad especialmente destinada a la formación del personal competente, la Defense Acquistion University (DAU). Para mayor información al respecto véase: <www.dau.mil/default.aspx>. 10 Para una visión contemporánea y crítica de la organización y el funcionamiento del sistema de adquisiciones de defensa norteamericano y del desempeño de la AT&L véase: Jim Cooper y Russell Rumbaugh, “Real Acquisition Reform”, en Joint Force Quarterly, núm. 55, Washington DC, National Defense University Press, 2009. 11 Para mayor información con respecto a las características y competencias de la Defense Logistics Agency véase: <www.dla.mil/default.aspx>.

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La OTAN y la UE como modelos regionales de integración de las adquisiciones militares

Paralelamente al proceso de integración de las adquisiciones militares que experimentaba el sistema de defensa norteamericano, y bajo sus mismos fundamentos y principios, la Organización del Tratado del Atlántico Norte constituía en 1958 la NATO Maintenance and Supply Agency (NAMSA), una verdadera “agencia logística regional” encargada de la consolidación de los requerimientos operativos comunes de los miembros y la gestión operativa de su contratación,12 abarcando incluso los servicios de mantenimiento de sistemas de armas de uso en más de uno de ellos. Adicionalmente, se le asignó también competencia para asistir en la confección de los requerimientos operativos y sus correspondientes especificaciones técnicas. La NATO Maintenance and Supply Agency funciona sobre la base del principio financiero de “ni ganancias ni pérdidas”, dividiéndose los costos administrativos y operativos sólo entre los miembros que requieran su intervención en la adquisición de determinado bien o servicio. Tal metodología se aplica a las distintas “asociaciones de compradores” que existen en su marco y que tienen por misión el sostén específico de un sistema de armas de uso común. Según datos proporcionados por la propia NATO Maintenance and Supply Agency, brazo ejecutor de la NATO Maintenance and Supply Organization (NAMSO), la Agencia cuenta con un staff de 1.100 empleados, gestiona un total de más de 45 mil contratos simultáneos (para lo cual dispone de un herramental informático a medida que le permite tramitar las solicitudes y contrataciones de forma digitalizada) y maneja un presupuesto cercano a 1,5 billones de euros.13 También a nivel europeo existen plataformas institucionales (aunque relativamente más recientes) orientadas a instrumentar mecanismos de integración logística militar en el campo específico de las adquisiciones, como son los casos de la Organización Conjunta para la Cooperación en materia de Armamentos (OCCAR) y la Agencia Europea de Defensa (EDA). Fundamentada en la necesidad de alcanzar un adecuado ratio entre el costo del ciclo de vida y la eficiencia en la obtención de sistemas de armas, así como en la voluntad de complementar las estructuras de apoyo logístico de los Instrumentos Militares de la región, coordinando requerimientos operativos y mejorando la competitividad del sector productivo especializado,14 la Organización Conjunta para la Cooperación en materia de Armamentos fue creada en 1996 por Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido con la misión concreta de realizar la gestión de programas combinados de obtención de armamento.15 12 La metodología aplicable a la contratación se encuentra plasmada en principios y acuerdos pautados en

el seno de la propia organización (NAMSA Procurement Regulations), orientándose de manera central a generar procesos internacionales competitivos y mecanismos de desarrollo de proveedores. Para mayor información véase: <www.namsa.nato.int/suppliers/suppliers_e.htm>. 13 Información disponible en línea: <www.namsa.nato.int>. 14 Según consta en los considerandos de la Convención para el Establecimiento de la Organización Conjunta para la Cooperación en materia de Armamentos (1998). Disponible en línea: <www.occar-ea.org>. 15 Siendo el caso a la fecha, por ejemplo, del Boxer –vehículo acorazado multipropósito a ruedas-, del Cobra

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Desde 2001 se encuentra plenamente operativa como sujeto de derecho internacional (con Bélgica y España como miembros desde 2003 y 2005 respectivamente), abarcando sus funciones desde la elaboración de las especificaciones técnicas comunes, pasando por las actividades de investigación y desarrollo conjunto que se requieran, hasta la administración de los contratos de adquisición que se firmen en consecuencia. La constitución de la Agencia Europea de Defensa en 2004 representó otro sustantivo avance en el descripto proceso de integración, esencialmente dada su concepción como plataforma institucional superadora y comprehensiva de los mecanismos ya existentes.16 Sus funciones generales son: a) el desarrollo de las capacidades de defensa regionales, b) el fomento de la cooperación europea en armamentos, c) el fortalecimiento de la base tecnológica industrial de la Defensa y el fomento de la creación de un mercado europeo de material de defensa competitivo, y d) el aumento de la eficacia de la investigación y tecnología europea de defensa. Según consta en la vigente Estrategia Europea de Cooperación en Armamentos,17 la Agencia Europea de Defensa tiene el objetivo estratégico de promover el desarrollo de capacidades comunes de defensa en línea con la política europea de seguridad y defensa (PESD), como modo para facilitar luego la gestión combinada de programas de obtención de sistemas de armas, ya sea por su propio intermedio o vía otras organizaciones especializadas (como la propia Organización Conjunta para la Cooperación en materia de Armamentos por ejemplo).18 La eficiencia de su administración, al igual que la necesidad de evitar la duplicación de iniciativas internacionales que deriven en soluciones tecnológicas incompatibles, constituyen en este caso también las motivaciones angulares de su creación. Los reseñados ejemplos de la NATO Maintenance and Supply Agency, la Organización Conjunta para la Cooperación en materia de Armamentos y la Agencia Europea de Defensa evidencian una firme y sostenida tendencia a la aplicación regional de la premisa de integración de las adquisiciones militares (tanto genética como de sostenimiento). Los fundamentos (interoperabilidad, economías de escala, etc.) y mecanismos originados al interior de los sistemas de defensa estatales (single manager, agencias especializadas, etc.) se extrapolan a nivel regional, adicionándose en estos casos el beneficio de la construcción de confianza mutua entre las partes y el aporte que ello implica para la generación de nuevas identidades colectivas.

–radar contrabatería montado sobre plataforma de ruedas-, del Tiger –helicóptero de ataque– y del A400M –avión de transporte militar de carácter táctico y estratégico–. 16 OCCAR, Carta de Intenciones (LoI) y Organización Europea de Armamentos (OAEO). 17 Disponible en línea: <www.eda.europa.eu>. 18 Corresponde destacar también el énfasis puesto por la Agencia en la constitución de estándares internacionales comunes para los procesos de adquisición de equipamiento militar, volcados en el “Code of Conduct on Defense Procurement”, y para la instrumentación de mecanismos de cooperación en la materia, compilados en el “European Handbook for Defense Procurement”. Ambos documentos están disponibles en línea: <www.eda.europa.eu>.

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El estado del arte en Suramérica a nivel estatal y regional Breve reseña de los casos de Colombia, la Argentina, Ecuador y Brasil

A pesar de que la mayoría de los instrumentos normativos que asignan funciones a los Ministerios de Defensa suramericanos prevén su competencia para entender en la sustanciación y decisión de adquisiciones significativas y abastecimiento del sector, ello no implica ipso facto la institucionalización sistémica de dichos procesos y la aplicación sistemática de técnicas especializadas como las referidas en otros casos de estudio. En otras palabras, existen diferentes estados de avance en el proceso de constitución de sistemas integrados de adquisiciones militares, en referencia a lo cual se considera importante reseñar lo realizado recientemente por algunos países que, proyectando y ejecutando reformas de sus sistemas logísticos de defensa, parecen iniciar una tendencia regional hacia la instalación de la problemática como eje programático de gestión en los respectivos Ministerios de Defensa. Colombia ha sido uno de los primeros Estados en avanzar en tal dirección, creando en 2005 una Agencia con la misión de ejecutar las actividades de apoyo logístico y abastecimiento de bienes y servicios requeridos para atender las necesidades de las Fuerzas Militares.19 A partir de ella se centraliza parte importante de la logística de sostenimiento militar, a tal punto que tiene como meta institucional “satisfacer al 100% las necesidades de abastecimientos clase I, II, III, IV y VI hasta nivel unidad táctica y contratar bienes y servicios requeridos por las Fuerzas Militares y el Sector Defensa”.20 También la Argentina ha emprendido desde 2006 un profundo proceso de reforma, fundamentado y proyectado en el “Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la Defensa”,21 documento en el cual se prescribe la constitución de un sistema logístico integrado, tanto en su faz genética como de sostenimiento. Entre otras iniciativas programáticas puntuales, determina la creación de una Agencia Logística de la Defensa22 a nivel ministerial que integre los abastecimientos militares y 19 Decreto Nacional Nº 4.746/05. 20 Según consta en su sitio web institucional: <www.agencialogistica.mil.co>. 21 Aprobado por la Resolución Ministerial MD Nº 1.350/08. El “Informe” fue elaborado por una Comisión de

Asesoramiento Técnico de composición civil y militar y consta de: a) un capítulo de diagnóstico sobre la organización y funcionamiento actual del sistema logístico de la defensa; b) un capítulo de relevamiento de experiencias internacionales de modernización reciente en la materia; c) un capítulo de recomendaciones que prescriben un plan de acción para optimizar el sistema, superando las disfuncionalidades detectadas en el diagnóstico; y d) de un capítulo que detalla el programa de implementación del plan de acción recomendado. Disponible en línea: <www.mindef.gov.ar>. 22 Por Decreto Nº 1.451/08 se creó bajo la órbita del Ministerio de Defensa la Dirección General del Servicio Logístico de la Defensa, instancia orgánica responsable de integrar las adquisiciones militares y, según el “Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la Defensa”, antecedente inmediato de la futura Agencia Logística de la Defensa, organismo descentralizado con autonomía normativa y autarquía financiera. Para mayor información al respecto de sus fundamentos y características véase: Gustavo Sibilla, “La génesis de la Agencia Logística de la Defensa”, en Revista de la Defensa Nacional, núm. 2, Ministerio de Defensa de la República Argentina, Buenos Aires, 2008.

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un Sistema Integral de Gestión de Inversiones para la Defensa (SIGID) que estructure el mecanismo por medio del cual se conforman, postulan, aprueban y evalúan los proyectos de inversión pública y militar de la jurisdicción.23 Ecuador por su parte, por medio del Decreto Nº 1.484/08, estableció que las contrataciones de bienes estratégicos para la defensa se ejecutaran a través del propio Ministerio de Defensa Nacional, para lo cual creó luego la Subsecretaría de Planificación como organismo competente en dicha cartera. Adicionalmente, por el Decreto Nº 1.622/09, promulgó el “Reglamento para contrataciones de bienes estratégicos y servicios conexos necesarios para la Defensa Nacional”, normativa especial para el sector que especifica los nuevos principios, procedimientos y responsabilidades institucionales que rigen para la sustanciación de tales adquisiciones. En su Estrategia Nacional de Defensa,24 Brasil también prevé la creación de un órgano subordinado al Ministerio de Defensa (Secretaría de Productos de Defensa) responsable de formular y conducir la política de compra de medios militares. Su finalidad es optimizar el gasto de recursos, asegurar que las compras obedezcan a las directrices de la mencionada estrategia y garantizar la primacía del compromiso con el desarrollo de las capacidades tecnológicas nacionales.

Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz como catalizador de la integración logística militar regional. El caso de la Fuerza de Paz Combinada “Cruz del Sur”. La “Declaración de Asunción” como leading case A nivel regional, Suramérica no contaba, hasta la creación del Consejo de Defensa Suramericano y la aprobación de su Plan de Acción 2009-2010, con un marco institucional que expresamente prevea la instrumentación de medidas de confianza mutua relativas a cuestiones de integración logística militar. De todos modos, sí encontramos un par de iniciativas programáticas puntuales que deben ser reseñadas como antecedentes y que constituyen el acervo regional a partir del cual se proyectará la propuesta, objeto del presente trabajo: a) la Fuerza de Paz Combinada “Cruz del Sur” entre la Argentina y Chile, y b) la Declaración de los Ministros de Defensa de la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay del 6 de abril de 2009, la “Declaración de Asunción”. Sustentada en el ejemplo de la Brigada Franco-Alemana instituida en 1987,25 la Fuerza de Paz Combinada “Cruz del Sur” es la primera plataforma institucionalizada de integración militar regional en el plano operativo, constituyéndose en una 23 El SIGID fue creado por Resolución Ministerial MD Nº 626/07, optimizado y transformado en SIGID II por Re-

solución Ministerial MD Nº 1.441/08, y complementado por el “Manual para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos con Inversión de la Defensa basados en Capacidades” (Resolución Ministerial MD Nº 1.119/09) –único en su tipo en la región–. 24 Documento disponible en línea: <www.defesa.gov.br>. 25 La Brigada Franco-Alemana es del tipo de infantería mecanizada, se encuentra operativa desde 1989 e integrada a la estructura de Eurocorps desde 1993, habiendo participado a la fecha en distintas misiones de paz y apoyo a la comunidad.

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verdadera bisagra de las medidas de confianza mutua bilaterales entre la Argentina y Chile y representando un interesante caso de estudio en lo que a su dimensión logística refiere. En este sentido, tal como prescribe el “Memorándum de Entendimiento” (MOU, por sus siglas en inglés) en sus términos y condiciones iniciales de organización,26 son los estándares y mecanismos propios de las Naciones Unidas27 los que rigen para asegurar los mínimos niveles necesarios de interoperabilidad entre los medios a desplegar por ambos Estados. No existe, por ende, ninguna metodología que prevea la adquisición combinada ni de sistemas ni de bienes y servicios para su sostenimiento, responsabilidad que recae de forma específica en cada una de las partes. Finalmente, el antecedente histórico que corresponde traer a colación en este momento es la “Declaración de Asunción”, documento en el que por primera vez se materializa jurídicamente a nivel regional la voluntad política de constituir un sistema combinado de adquisiciones de medios para la defensa. Resulta ilustrativo citar la propia Declaración, que reza expresamente lo siguiente: “[Las Partes deciden:] La constitución de un Grupo de Trabajo cuya misión será la de examinar y presentar alternativas referentes a la posible estructura, naturaleza y parámetros de funcionamiento de una eventual “asociación de compradores” de insumos, equipos y servicios para la defensa, integrada por los Estados aquí reunidos. Dicho estudio, deberá iniciarse en aquellas áreas de potenciales adquisiciones, como el equipamiento de uso común en operaciones de mantenimiento de la paz, bajo mandato de las Naciones Unidas”. El mecanismo de integración previsto, como se observa, es conceptualmente distinto al estipulado para la Fuerza “Cruz del Sur”, dado que en este caso sí se pauta la gestión operativa de las respectivas adquisiciones de medios. La misma noción de “asociación de compradores” denota que en este caso, además del objetivo implícito de la interoperabilidad, subyace la finalidad de aplicar el principio de “cliente único” y generar economías de escala que redunden en mejores condiciones colectivas de negociación para las partes. Específicamente, la “Declaración de Asunción” plantea comenzar el proceso de integración de las adquisiciones con los medios a ser desplegados en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, dada la naturaleza compartida de tal misión por los Instrumentos Militares de los Estados signatarios.28 El proceso procura ser gradual, es decir, iniciarse para dicho tipo de medios pero ser lo suficientemente flexible como para oportunamente poder extenderse a otros. 26 “Memorándum de Entendimiento entre el Ministerio de Defensa de la República Argentina y el Ministerio

de Defensa Nacional de la República de Chile”, firmado en Buenos Aires el 4 de diciembre de 2006. 27 En referencia al “Manual de políticas y procedimientos relativos al reembolso y control del equipo de pro-

piedad de los contingentes de países que aportan contingentes/efectivos policiales y participan en las Misiones de Mantenimiento de la Paz” (COE) y a las “Tablas de Organización y Equipo” (TOE). 28 De hecho, todos los Estados Miembros del Consejo de Defensa Suramericano prevén normativamente la participación de su Instrumento Militar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz decididas por las Naciones Unidas. Esto surge del análisis de los marcos jurídicos del sector Defensa reseñados en el “Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina”, publicado por RESDAL (edición 2008). Documento disponible en línea: <atlas.resdal.org>.

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Tal como se desprende de los propios considerandos de la Declaración, prevé ser una especificación subregional y temáticamente parcial de los objetivos y lineamientos de acción fijados al Consejo de Defensa Suramericano meses atrás.

Organización y funcionamiento del Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz Condiciones de contexto Del análisis de las experiencias internacionales presentadas se desprende una clara tendencia hacia la incorporación de la dimensión de las adquisiciones militares como eje programático dentro de los procesos de integración regional en materia de defensa. Ello devino en la configuración de esquemas de integración de las adquisiciones militares, tanto en materia de logística genética como de sostenimiento, gestionados por organismos especializados emplazados en estructuras marco de cooperación (OTAN, UE) con administración propia y autonomía operativa para el abastecimiento de los medios que se determinen. De forma paralela al incipiente surgimiento de procesos domésticos de reforma de los sistemas logísticos de defensa, Suramérica dio el primer paso hacia la constitución de una plataforma de integración de la logística de defensa con la creación del Consejo de Defensa Suramericano y la aprobación de su Plan de Acción 2009-2010. Sin embargo, la principal iniciativa vigente al respecto es la “Declaración de Asunción” y su asociación de compradores de medios que contribuyan a las capacidades militares requeridas por Operaciones de Mantenimiento de la Paz –misión compartida por las Fuerzas Armadas de sus signatarios, todos los cuales, a su vez, poseen contingentes desplegados en Haití en la MINUSTAH–. En aras de profundizar la tendencia reseñada, el Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP) implica una reglamentación de las prescripciones de la “Declaración de Asunción” a la vez que la integración de la iniciativa a la estructura y los lineamientos de acción del Consejo de Defensa Suramericano.

Concepto, objeto, función y alcance El Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz debe entenderse, de manera conceptual, como el conjunto de principios, normas y procedimientos que regula el proceso de planeamiento y ejecución de la adquisición de medios (bienes y servicios) que contribuyan a las capacidades militares que se requieran para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, cuya gestión operativa se realiza de forma combinada a través del Consejo de Defensa Suramericano.

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No debe descuidarse tampoco el hecho de que el Programa sería en esencia un mecanismo de generación de confianza mutua (MCM) y que, amén de los productos materiales esperados, representa por sí mismo una iniciativa orientada a la construcción de un sistema de defensa subregional. Así concebido, el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz tiene por objeto estructurar un proceso integrado y combinado de alistamiento interoperable de medios para Operaciones de Mantenimiento de la Paz, contribuyendo a generar economías de escala que redunden en mejores condiciones de negociación y precios colectivos para sus miembros. Su función principal resulta, de este modo, asignar responsabilidades institucionales, definir y normalizar requisitos de presentación de los documentos relacionados y establecer plazos para su entrega, en cada una de las etapas en que se divida su implementación. Con respecto a su alcance, el de sus miembros y el material, debe plantearse teniendo en cuenta el estadio final al cual se pretende arribar a la vez que la necesidad de un “avance escalonado” que permita la consolidación de la implementación del Programa en sus etapas iniciales. En referencia al primero, a pesar de que el objetivo último deba ser el de incorporar a todos los miembros del Consejo de Defensa Suramericano, se considera adecuado optar por un esquema de “membresía abierta” en el que originariamente participen los Estados signatarios de la “Declaración de Asunción”, o sea, la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay. El estadio final del alcance material debe ser la obtención de nuevos sistemas y su sostenimiento, resultando adecuado de todos modos comenzar sólo con la inclusión del sostén de medios comunes ya desplegados. Ello no obsta a que, de todos modos, pueda practicarse una amplia búsqueda de “blancos de oportunidad” que permita incorporar por anticipado algún caso de logística genética al programa.

Autoridad de aplicación Especial consideración merece la problemática de la autoridad de aplicación del Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, dado el impacto que su cabal implementación tendría en la estructura orgánica-administrativa del Consejo de Defensa Suramericano. Estructura que, como anteriormente se mencionó, presenta a la fecha una dinámica de trabajo consultiva y de coordinación de políticas. Del análisis de los casos de estudio puntualizados se evidencia la necesidad de crear un organismo especializado que cumpla con la función de integrar la gestión operativa de las adquisiciones militares, ya sea a nivel conjunto o combinado. Estas organizaciones, con autonomía jurídica, competencias específicas delegadas, naturaleza permanente y propia arquitectura administrativa, devienen las plataformas institucionales idóneas para dar cuenta de la tarea, constituyendo una

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metodología superadora no sólo de la descentralización operativa por default en las Fuerzas o Estados, sino también de otras como la del single manager ya reseñada. En consecuencia, resulta necesario generar en el marco del Consejo de Defensa Suramericano una agencia logística regional para la defensa que, en base al principio de “ni ganancias ni pérdidas”, se encuentre en condiciones de ejecutar el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, aunque también pueda oportunamente evolucionar incorporando nuevas funciones y ampliando su alcance material a otras misiones compartidas por los Instrumentos Militares de la región (por ejemplo, programas de adquisiciones combinadas para operaciones de apoyo a la comunidad “PAC-AC” y para ayuda humanitaria “PAC-AH”, etcétera). La Agencia debería contar con la siguiente estructura mínima de funcionamiento interno: a) un órgano directivo integrado por representantes de los Ministerios de Defensa de los Estados miembros (presidido según la rotación prevista para la presidencia pro tempore de la UNASUR) y b) un órgano de apoyo técnico y administrativo con dotación de personal estable. Adicionalmente, del órgano directivo dependerían las distintas asociaciones de compradores que los miembros pauten crear (como para el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz o algún sistema específico), siendo los costos administrativos y operativos prorrateados entre los Estados que deseen participar de la asociación. Por último, sería importante –aunque no condición sine qua non para la implementación del modelo– la creación de un Comité Suramericano de Logística Combinada (CSLC) que, conformado por los funcionarios ministeriales responsables del área logística, supervise la gestión de la Agencia y, como instancia asesora/ consultiva del Consejo de Defensa Suramericano, proponga sus lineamientos estratégicos de acción.

Esquema I: Estructura organizativa de la Agencia Logística Suramericana de Defensa y

su relación con el Consejo Suramericano de Defensa Consejo de Jefes de Estado de la UNASUR

Comité de Logística Combinada (CSLC)

Consejo de Defensa Suramericano Agencia Logística Suramericana de Defensa (ALSUD) Comisión Apoyo Técnico y Administrativo

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Fuente: Elaboración propia.

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Bases para su implementación Más allá del “avance escalonado” planteado anteriormente como principio general orientador de la aplicación del Programa, es menester especificar algunos cursos específicos de acción que deberían implementarse inicialmente. En primer lugar, corresponde al Consejo de Defensa Suramericano, puntualmente a su instancia ejecutiva (Reunión de Viceministros de Defensa), aprobar la inclusión de las adquisiciones combinadas como mecanismo de confianza mutua en el marco del capítulo “Industria y Tecnología de la Defensa” de su Plan de Acción o bien creando un nuevo capítulo especialmente dedicado a tal problemática. En segundo lugar, debería constituirse un Grupo de Trabajo, en los términos del artículo 10 del Estatuto del Consejo, que hago suya la iniciativa y le formule a este último un plan integral de acción para su implementación. Dada la especificidad de los subtemas a analizar, se considera pertinente la creación de tres subgrupos que se concentren respectivamente en los siguientes tópicos: a) Diagnóstico pormenorizado del equipamiento empleado en Operaciones

de Mantenimiento de la Paz por cada miembro. Ello implica puntualmente estudiar los medios disponibles (tipos y prestaciones) y sus respectivos programas de sostenimiento, recuperación, modernización y reemplazo. Tal información deviene sustancial para identificar medios de uso común a incorporar al Programa, al igual que blancos de oportunidad.

b) Diseño de la Agencia Logística Suramericana de Defensa (ALSUD), es decir, estructura orgánica, cuadro de organización, perfil técnico del personal, procedimientos administrativos internos y pautas de relacionamiento con los usuarios (Ministerios de Defensa). c) Elaboración de la normativa aplicable a la gestión de adquisiciones a cargo de la Agencia Logística Suramericana de Defensa (por ende aplicable al Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz). Este último punto resulta sin dudas fundamental para garantizar procesos competitivos y transparentes de adjudicación, a la vez que un eficaz desarrollo de proveedores regionales.

Consideraciones finales La constitución del Consejo de Defensa Suramericano implica un avance histórico en el camino hacia la consolidación de un verdadero sistema de defensa subregional, siendo la primera y única plataforma institucional con competencia temática específica y alcance subjetivo general.

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Su desarrollo aún embrionario, lejos de ser una insanable vulnerabilidad para su gestión, representa una importante oportunidad para la proyección de lineamientos estratégicos que, en cada dimensión temática determinada, devengan a su tiempo en la cabal concreción de iniciativas programáticas puntuales. La “logística de defensa” es una de dichas áreas seleccionadas, siendo medular la potencialidad de su aporte al fondo de la problemática de la integración militar como lo es el accionar combinado, sustentado en medios interoperables y en una base industrial común que coadyuve a su sostenimiento eficiente y con mayores grados de autonomía regional. El análisis de la experiencia internacional comparada así lo evidencia: la OTAN en los años de 1950 y Europa hace más de una década, emprendieron el desafío de integrar los sistemas logísticos de defensa de sus miembros, tomando como punta de lanza para la consecución de tal objetivo la función de abastecimiento. La NATO Maintenance and Supply Agency, la Organización Conjunta para la Cooperación en materia de Armamentos y la Agencia Europea de Defensa son fidedignos ejemplos de que ambos procesos de integración encontraron en el plano de las adquisiciones militares una idónea herramienta de construcción de confianza mutua e identidad regional que, adicionalmente, redunda en palpables resultados materiales (interoperabilidad, economías de escala y eficiencia en la administración de recursos). En consecuencia, de los casos de la OTAN y la UE pueden extraerse sustanciales fundamentos políticos y técnicos para que el Consejo de Defensa Suramericano promueva la incorporación de la integración de las adquisiciones de Defensa como propio lineamiento estratégico de acción. De todos modos, la iniciativa programática que operacionalice dicho lineamiento debe lógicamente atender a la especificidad del caso suramericano, razón por la cual el Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz se construye en torno a las premisas contenidas en la “Declaración de Asunción” de 2009. La organización de una “asociación de compradores”, circunscripta inicialmente a los medios que contribuyen a la capacidad de operar en Misiones de Mantenimiento de la Paz y a los Estados suscriptores de la Declaración, resulta apto y factible para comenzar a transitar inicialmente dicho sendero. Proyectando ya el largo plazo, los esbozados conceptos de “logística de sostenimiento” y “logística genética” resultan idóneos para describir el alcance material inicial y futuro del Programa. Respecto de su funcionamiento, y partiendo de las lecciones aprendidas de las experiencias internacionales reseñadas, surge como necesaria la constitución de un Agencia Logística que dé cuenta de la gestión operativa de las adquisiciones enmarcadas en el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, siendo factores de éxito centrales la aplicación del principio de “ni ganancias ni pérdidas” y la confección de una normativa que regule específicamente las contrataciones en cuestión. Presentados los fundamentos para la creación del Programa, a la vez que los rasgos generales que hacen a su organización y funcionamiento –al menos en una

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primera fase de su evolución–, se encuentra alcanzado el objetivo general planteado para el presente trabajo.

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Desarrollo tecnológico e industrias para la defensa en la Argentina: aportes para el debate

L ic . A ureliano da P onte

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comienzos de los años noventa se cerró una etapa en la cual, aunque con importantes falencias, la Argentina experimentó un ciclo impulsado por el Estado que se caracterizó por el fomento al desarrollo tecnológico nacional y al sector de industrias para la defensa. La dinámica político-institucional del país fue marcando la trayectoria del conjunto del sector e imprimiéndole las características que determinaron sus alcances y sus limitaciones. En perspectiva histórica, el país se embarcó en un ciclo de desarrollo que, basado en una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, comenzó con resistencias a partir de la crisis del treinta y se extendió, con una lógica marcada por rupturas, avances y retrocesos, hasta mediados de los años setenta. Como escribiera el economista Jorge Schvarzer, es posible afirmar que fueron “las industrias que supimos conseguir”.1 Por este motivo, el análisis del pasado puede permitirnos identificar aciertos y errores que de acuerdo con una perspectiva de futuro, pueden constituir, a la vez, un conjunto de enseñanzas. Estas lecciones han demostrado ser fundamentales al momento de embarcarse en nuevos ciclos de desarrollo. En términos generales, la historia de las industrias para la defensa puede dividirse en cuatro grandes períodos que se delimitan a partir de las particula1 Jorge Schvarzer, La industria que supimos conseguir, Buenos Aires, Planeta, 1996.

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ridades de mayor relevancia que configuraron a cada uno. El primero abarca los orígenes de las fábricas militares y está asociado a las consecuencias de la Primera Guerra Mundial respecto de las concepciones estratégicas vigentes, de la política así como de la economía tanto a nivel internacional como en relación con sus efectos en la Argentina. El segundo abarca desde comienzos de los años de 1940 hasta la caída del gobierno peronista y representa una de las etapas de mayor avance del sector industrial militar, diferenciado por un importante apoyo desde el Estado hacia el mismo. El tercer período, el más breve, lo constituye la experiencia fomentada por el desarrollismo entre los años 1958 y 1962 que buscó, entre otros objetivos, la consolidación de las industrias pesadas y el despegue industrial del país. Finalmente, el último período comenzó a partir del golpe de Estado de 1976, el cual llevó adelante políticas de desregulación y apertura económica, de endeudamiento y de desprotección de la industria argentina. El resultado de estas políticas fue la precarización general de la economía argentina, situación que repercutió negativamente en el sector de la Defensa en la década del ochenta. El final de estas experiencias en los comienzos de los noventa respondió al discurso político-ideológico proveniente de las grandes potencias que en aquel momento pasó a ser predominante. Las potencias, desde mediados de los años setenta, proclamaban que era necesario repensar el rol del Estado, y en función de esa perspectiva presionaron a los países en vías de desarrollo. Ese corpus teórico-doctrinario conocido como neoliberalismo planteaba, en esencia, que el mercado era quien debía definir las políticas económicas nacionales, relegando el papel del Estado a mero garante de la seguridad jurídica y del funcionamiento del mercado. En consecuencia, la dimensión y profundidad de las transformaciones en cada país fueron el resultado de las características que tuvo el impacto de ese contexto internacional y el modo en el que se articuló con cada realidad política nacional. En la Argentina, el 18 de agosto de 1989 fue promulgada la Ley Nº 23.696, conocida como de “Reforma del Estado”. Esta norma junto con otras complementarias, sumadas a las políticas públicas implementadas, representaron parte de una lógica (que había comenzado a principios de la década pero que en estos años registró un salto cualitativo) por la cual el Estado abandonó su rol como promotor del desenvolvimiento económico. Asimismo, fue la síntesis “jurídica” de las políticas que tuvieron entre sus principales objetivos el desmantelamiento del sector de industrias estratégicas2 que se había logrado construir, entre ellas el sector de industrias para la defensa.3 2 Definimos “industrias estratégicas” como aquellas que por sus características (efectos de aprovisionamiento y propulsión) conforman polos de desarrollo multiplicadores, siendo fundamentales para el desarrollo económico, tecnológico e industrial de un país. En tal sentido, responden a esta concepción la industria energética (petróleo y gas), industria siderometalúrgica, industria nuclear, industria química (química pesada y petroquímica) e industrias para la defensa (industria naval, industria de armamentos, industria aeronáutica e industria espacial). 3 Para conocer la normativa y ampliar sobre este tema véase “Memoria de las privatizaciones”, documento

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En función de lo anterior, en este artículo trataremos algunos aspectos que entendemos como fundamentales en el proceso de construcción de las industrias para la defensa en el período anterior a su desmantelamiento buscando identificar las fortalezas y las debilidades del pasado. Esto nos servirá como base para presentar algunas reflexiones que contribuyan al debate. De este modo, se abordará en una primera parte la cuestión histórica, la cual estará orientada por los siguientes interrogantes: ¿En qué contexto y cómo surgieron las industrias para la defensa? ¿Cómo fue su evolución histórica? En la segunda parte se presentará nuestra visión sobre el rol del Estado y las industrias para la defensa. No obstante, debe considerarse la dificultad que implica analizar, en un trabajo de estas características, la totalidad de los aspectos de la evolución histórica del sector. Por ello, conociendo la complejidad del tema, la tarea de sintetizar nuestra argumentación nos obliga a advertir que sólo se hará referencia a las cuestiones que entendemos son más relevantes y marcan las líneas principales de la trayectoria.

Primera parte: La cuestión histórica

¿En qué contexto y cómo surgieron las industrias para la defensa? La creación de las industrias para la defensa en la Argentina está asociada en sus orígenes al impacto que tuvo en el país la Primera Guerra Mundial. El conflicto evidenció las limitaciones de una estructura económica que se había consolidado desde 1880, basada en un modelo agroexportador producto de la división internacional del trabajo que había delineado para el país el rol de proveedor de materias primas de Europa, siendo Gran Bretaña el principal mercado, e importador de productos manufacturados. Consecuencia de la paralización económica emergente y del escaso grado de desenvolvimiento industrial, surgieron en el seno de las Fuerzas Armadas y en algunos círculos políticos las posturas que manifestaban la necesidad de impulsar el desarrollo de la industria nacional. Estas ideas, que llegaron a conformar una verdadera corriente industrialista, contaron naturalmente con impulsores y detractores.4 elaborado por la Subsecretaría de Administración y Normalización Patrimonial, Ministerio de Economía y Producción. Disponible en línea: <mepriv.mecon.gov.ar> (consultado el 25 de abril de 2010). 4 Es importante aclarar que definimos al sector del Ejército que impulsaba el desarrollo industrial como una “corriente” debido a la existencia de otros sectores que defendían posiciones contrarias. Al respecto, Potash sostiene que mientras algunos se manifestaron a favor de la industrialización, para otros “era ilusoria la idea de una economía Argentina completamente distinta de la que existía, con su base agraria y su subordinación al comercio exterior”. La cita pertenece al teniente coronel Juan Pierrestegui “La República Argentina en su desarrollo como nación, visto a través de los factores geográficos, Estudios y Comunicaciones de Información”, en Robert Potash, El ejército y la política en la Argentina, tomo I: “1928-1945. De Yrigoyen a Perón”, Buenos Aires, Hyspamérica, 1985. El pasaje antes citado corresponde a una conferencia que fue pronunciada el 8 de octubre de 1929 en la Escuela Superior de Guerra en la cual, el profesor de Geografía militar teniente coronel Juan Pierrestegui “relacionó la prosperidad y el prestigio de Argentina con su

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Fue la época de visionarios de la talla del general Enrique Mosconi, el almirante Segundo Storni y el ingeniero Francisco De Arteaga. Entre las primeras experiencias de carácter militar-industrial se destacan la fundación de YPF en 1922 bajo la impronta del general Mosconi. En el año 1923, como parte de este proceso, se sancionó bajo el número 11.266 una ley de carácter secreto que fue conocida como Ley de Adquisiciones Militares. Esta nueva normativa preveía, entre otras cuestiones, la instalación de un conjunto de fábricas militares.5 Sin embargo, como parte de las contradicciones de la época, la industria naval sufriría un importante revés. Mientras en la Cámara de Diputados se aprobaba el establecimiento de un monopolio del Estado en lo que se refería al transporte de petróleo y sus derivados de la jurisdicción nacional, por lo cual se declaraba de interés nacional la producción de embarcaciones (en todas las formas de transporte posible), el Senado trabaría su promulgación de manera definitiva.6 Además, eran sancionadas las Leyes Nº 11.281 y 11.251 que liberaban la importación de embarcaciones y aumentaban los impuestos para el uso de puertos y muelles de buques argentinos.7 En la década del treinta se creaban la Fábrica de Munición para Armas portátiles (1933), la Fábrica Militar de Munición de Artillería en Río Tercero (1936) y la Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos “Villa María” (1937).8 En cuanto a la Armada, se construyó en Puerto Belgrano el Buque Tanque ARA Punta Alta (entró en actividad en 1937). También en esa etapa, a instancias del Ministro de Marina, se decidió el requerimiento de una serie de nueve Rastreadores Mina-

papel como exportador de productos agrícolas. ‘Si el país perdiese terreno como exportador’, afirmó, ‘perdería también el valor como entidad internacional, repercutiendo en el prestigio y crédito exterior’” (p. 46). 5 María Haydeé Martin, Alberto S. J. De Paula y Ramón Gutiérrez, Los Ingenieros Militares y sus precursores en el desarrollo argentino (hasta 1930), Buenos Aires, Fabricaciones Militares, 1980, p. 69. Entre ellas: “el Establecimiento Siderúrgico de Andalgalá y la Fábrica Militar de Aviones (Córdoba), Armas Portátiles (Buenos Aires, trasladada después a Rosario), Pólvora y Explosivos (Villa María), Munición de Infantería (Puerto Borghi), Aceros (Valentín Alsina) y Munición de Artillería (Río III)”. No obstante, de todas ellas sólo prosperó en forma inmediata la Fábrica Militar de Aviones, pues el Establecimiento Siderúrgico de Andalgalá fue paralizado hacia 1929 y en cuanto a las demás, los respectivos proyectos recién fueron concretados en la década de 1930. 6 A partir de 1913 se había sumado un nuevo actor a la demanda, la entonces creada Dirección General de Explotación de Petróleo solicitaba en forma urgente la adquisición de cuatro buques tanque y depósitos, demanda que se intensificaría con la llegada del general Mosconi a YPF. La Ley de Monopolio sería sancionada por México (1938) y por Brasil (1953). 7 Anales de Legislación Argentina, años 1923 a 1928. 8 Esta política era acompañada en el marco de la formación militar por trabajos de investigación de oficiales de la época que permiten observar la evolución de esa corriente industrialista en las fuerzas. Asimismo, el proyecto de creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares, que se convertiría en ley en 1941, quedó definido en 1937 y fue elevado al presidente Roberto Ortiz en 1938. En palabras del propio Savio: “El proyecto de ley de creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares quedó definido en sus puntos principales en septiembre del año 1937 y surgió, en parte, de la experiencia que proporcionó el funcionamiento de la Dirección de Fábricas Militares de la Dirección General del Material del Ejército y, en parte, de la comprobación que desde hacía mucho tiempo se había verificado sobre la preparación material de la defensa nacional” (General Manuel Savio, Obras Completas, Buenos Aires, SOMISA, 1973, p. 400). En relación con los trabajos académicos véase: mayor Ricardo Maraibo, “Hacia la autarquía industrial”, en Revista Militar, año LXX, abril de 1938, pp. 861-878.

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dores para la Armada, de construcción totalmente nacional, siendo el primero de la serie en ser construido en los Talleres Generales de la Base Naval Río Santiago, lo cual implicó convertir los talleres en Astillero.9 Paralelamente a estos acontecimientos y a los cambios que operaban en el sector industrial militar, a los cuales se sumaban la aparición incipiente de algunas industrias generalmente vinculadas con el sector primario, y una política económica guiada por los principios del liberalismo, situación que se expresaba por la nula intervención del Estado y la inexistencia de una política de promoción industrial. Esto representaba, en términos concretos, que los emprendimientos que habían surgido como consecuencia del conflicto bélico carecían de protección. En muchos casos, las materias primas recibían mayores impuestos que los productos terminados, generando que, frente a condiciones de producción similares a las del exterior, “la industria local se veía perjudicada por esta suerte de ‘recargo’ en el costo de sus insumos”.10 Abonando a esta perspectiva, Angueira y Larrañaga concluyen que, si bien la industria creció en algunos rubros en el período entreguerras, este incremento se caracterizó por ser coyuntural e inorgánico, afirmando incluso que “la industria creció, no porque hubiera un proyecto serio de industrialización, sino porque debía ayudar a paliar los desequilibrios del sector externo”.11 Un ejemplo interesante para analizar, que permite ilustrar el contexto en el cual surgieron las fábricas militares, corresponde a la Fábrica Militar de Aviones. Inaugurada en 1927, en 1928 se había finalizado la construcción de las instalaciones y se concretaba la puesta en producción de una manera veloz. En un primer momento se construyeron aviones bajo licencia, lo cual “permitió que el personal de la Fábrica adquiera nuevos conocimientos sobre las técnicas industriales que se utilizaban en los países más avanzados en la materia”.12 Con la designación como Director del mayor ingeniero Bartolomé 9 Estos talleres constituyeron el embrión generador de lo que más tarde fuera Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE), y luego, hasta nuestros días, Astilleros Río Santiago (ARS). Los nueve rastreadores fueron construidos en tres astilleros: Río Santiago, Hansen y Puccini S.A. y Sánchez. La fecha en la que entraron en servicio abarca desde 1936 a 1939. 10 Mario Rapoport, Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2000), Buenos Aires, Macchi, 2000, p. 189. En palabras de Rapoport, a esta política se la conoció como “proteccionismo al revés”. 11 María del Carmen Angueira y Emilce Tirre de Larrañaga, Las Fábricas Militares y la Industria Argentina en el período de entreguerras, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1995, p. 57. En el mismo sentido se expresan Floria y García Belsunce: “El proceso internacional –político y económico– de la década del treinta contiene, pues, el flujo de muchos factores e influencias que penetraron los sistemas políticos nacionales de los países de la periferia, condicionando su actividad y desafiando su capacidad de respuesta. En la mayoría de los casos, como en el de la Argentina, cambios en políticas específicas, como la política económica, fueron el resultado de esos factores más bien que de la decisión espontánea de sus conductores” (Carlos Floria y César García Belsunce, Historia de los Argentinos, tomo 2, Buenos Aires, Círculo de Lectores, 1985, p. 328). 12 Francisco Halbritter, Historia de la Industria Aeronáutica Argentina, tomo I, Buenos Aires, Biblioteca Nacional de Aeronáutica, 2006, p. 240. También sobre la cuestión el Ingeniero Ambrosio Taravella, miembro del grupo original que participó en la creación de la Fábrica sostiene que “las tecnologías se incorporaban a los aviones fabricados en la FMA por medio de licencias y se materializaban en forma de herramientas, nuevos procedimientos de fabricación y tratamiento de materiales (tratamiento térmico del acero) o nue-

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De la Colina en 1930, tuvo lugar la primera experiencia de fabricación de aviones de diseño y construcción nacional. En este contexto, el nuevo director planteó la necesidad de contar con una Ley de Fomento de la Industria Aeronáutica, fundamentando sus argumentos en la falta de normativas y destacando que la Fábrica fue fundada sin leyes especiales que impulsaran su desenvolvimiento.13 Como parte de su gestión que se extendió entre los años 1930 y 1936, se llevó adelante un programa orientado por tres objetivos fundamentales: a) la fabricación de aviones de origen nacional, b) “publicitar” las cualidades de los aviones a fin de poder comercializarlos, y c) la formación científico técnica del personal estableciendo lazos con el ámbito universitario. Sin embargo, a diferencia de lo sucedido en los países centrales frente a la crisis económica de 1929, el gobierno surgido del golpe de Estado de 1930 responderá con una política económica bajo parámetros “dentro de los cuales no estaban el fomento y desarrollo de una industria nacional, sino que se apoyaba la línea librecambista que perjudica el surgimiento de aquella”.14 En tal sentido, Torre expresa que “el golpe de Estado de 1930, además de la primera interrupción de un régimen democrático en la Argentina, trajo una corriente de opinión en contra de la fabricación nacional de aeronaves”.15 El resultado fue la finalización de la fabricación de aeronaves de origen nacional en 1935 con una dura interpelación al Ministro de Guerra en el Congreso Nacional en la que se puso en tela de juicio la necesidad de existencia de la Fábrica, se objetó a los directivos y se cuestionaron las capacidades técnicas. Así, en 1936 se volvía a producir bajo licencia.

Las industrias para la defensa y su evolución histórica: algunas líneas de trayectoria

A comienzos de los años cuarenta, en la Argentina, parte de la dirigencia política, vos materiales como aleaciones de aluminio”, a lo que agrega que como consecuencia, “la experiencia de transferencia tecnológica rápidamente desencadenó el aprendizaje necesario para la construcción de varios modelos de diseño doméstico” (Ambrosio Taravella, Setenta años de Servicios Aeronáuticos, historia ilustrada, Buenos Aires, Ediciones Culturales Argentinas, 1979, p. 73). 13 Mayor Bartolomé De La Colina, “Ley de Fomento de la Industria Aeronáutica”, en Revista Aeronáutica Argentina, año I, núm. 1, 1934, pp. 106-108. En cuanto a su pensamiento, la concepción de integración nacional, producción dual civil y militar y el rol del Estado en el esquema industrial que tenía De la Colina era expresada en los siguientes términos: “manteniendo el Estado una industria aeronáutica propia, podrá con ella solventar y contribuir con su producción a las subvenciones indispensables por su parte para el sostenimiento de líneas aéreas civiles, que tanta falta hacen en la República para unir sus provincias y países extranjeros […]. En países cuyas redes de comunicaciones aéreas sorprenden al mundo, como las de Alemania y Norteamérica, es el Estado el organizador y director”. 14 María Haydeé Martín y otros, op. cit., p. 90. Las características de la política económica del período de los años treinta puede consultarse en Mario Rapoport, op. cit., pp. 206-245. 15 Juan Carlos Torre, Nueva Historia Argentina. Los Años Peronistas, Buenos Aires, Sudamericana, 2002, p. 97. También puede verse una síntesis de la respuesta al diputado Repetto que dio el ministro de Guerra en 1932, coronel Manuel Rodríguez en la Cámara en “La palabra oficial sobre la Fábrica Militar de Aviones”, en Revista Aero, año III, núm. 16, 1933, p. 12.

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algunos miembros del empresariado, integrantes de la corriente industrialista de las Fuerzas Armadas y una gran mayoría de los trabajadores fueron convergiendo en un proyecto que, por las ideas que expresaba, se tradujo en el cambio de rol que ocuparía a partir de entonces el Estado, pasando a desempeñar un papel central en el desarrollo económico y en el proceso de industrialización bajo la lógica de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Esto dio lugar a un período que se extendió desde la creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares en 1941 hasta el golpe de Estado de 1955, en el cual las industrias para la defensa contribuyeron al avance de ese proceso.16 Sin embargo, es preciso aclarar que este proyecto no era acompañado por todos los actores del país. Este detalle no es menor y permite comprender el comportamiento de algunos sectores privados, como veremos más adelante. En el plano internacional, la dinámica política del país fue influenciada por dos sucesos consecutivos que condicionaron el resto del siglo XX en las dimensiones global, regional y nacional: en primer lugar la Segunda Guerra Mundial, y luego de su finalización, el nuevo orden internacional que emergió de dicho conflicto: la Guerra Fría. En cuanto a la política industrial del gobierno peronista en el área de defensa, estaba inspirada por dos conceptos centrales que sintetizaban el pensamiento en aquella época. Los términos “movilización industrial”17 y “Defensa Nacional”18 delinearon así las características concretas que tuvo la producción tanto en las fábricas dependientes del nuevo organismo (DGFM) bajo la órbita 16 Para una óptica sobre el desempeño de la DGFM véase Claudio Belini: “La Dirección General de Fabricaciones Militares durante sus primeros veinte años de vida, 1941-1962”, en Claudio Belini y Marcelo Rougier, El Estado empresario en la industria argentina. Conformación y crisis, Buenos Aires, Manantial, 2009, pp. 49-82. El proyecto de ley de creación de la DGFM proponía crear un ente autárquico, bajo la dependencia del Ministerio de Guerra con la finalidad de “actuar pública y privadamente en el estímulo a la producción de materias primas básicas y armamentos destinados a la defensa militar”, con el objetivo de ordenar la fabricación de armamento en establecimientos militares y propender al desarrollo de las industrias básicas. 17 Para la concepción de movilización industrial véase General Manuel N. Savio, Obras completas, Buenos Aires, SOMISA, 1973, pp. 365-367. También puede consultarse: “La Doctrina Nacional en La Escuela Nacional de Guerra”, en Revista de la Defensa Nacional, núm. 9, Secretaría de Defensa Nacional, 1955. Como complemento a estas consideraciones quisiéramos agregar un pasaje que pertenece al general Savio y que contribuye a describir las ideas que en relación a la estrategia industrial predominaron durante este período: “necesitamos barcos, ferrocarriles, puertos y máquinas de trabajo y no nos podemos detener a la espera de milagros. […] y si desfavorablemente no fuese posible aunar nuestro justo propósito con los intereses momentáneos de los que nos pueden ayudar, lo haremos solos, porque ello es ya un imperativo en nuestro progreso, porque es un mandato de la argentinidad, porque lo requiere nuestra soberanía, dentro de un programa que no persigue ninguna autarquía deformada por exacerbado nacionalismo, sino porque aspira contar con un mínimo de independencia fundado en un equilibrado afianzamiento de las modestas conquistas de nuestros esfuerzos” (p. 430). La frase es parte del discurso pronunciado en el almuerzo de camaradería con el que se festejó el Tercer Aniversario de la creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares, en el año 1944. 18 Para la definición de “Defensa Nacional” véase: coronel Juan D. Perón, “Significado de la Defensa Nacional desde el punto de vista militar”, Conferencia pronunciada por el Ministro de Guerra en la inauguración de la Cátedra de Defensa Nacional de la Universidad Nacional de La Plata, el 10 de junio de 1944. El texto completo del discurso está disponible en la página del Instituto Nacional Juan Domingo Perón: <www.jdperon. gov.ar/material/discursos.html> (consultado el 30 de abril de 2010).

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del Ejército, la Fábrica Militar de Aviones (a partir de 1945 bajo la órbita de la nueva Secretaría de Aeronáutica) y en los Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE) relacionados con la Marina.19 En esta línea se creaban el Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas de las Fuerzas Armadas y la Dirección General de Movilización Industrial y Estadística Militar, entre otros organismos. Como manifestación positiva de las políticas de este período, a la vez que constituye un ejemplo que permite visualizar el efecto multiplicador que pueden tener este tipo de industrias en tanto polos de desarrollo y su incidencia en el avance de la tecnología, se encuentra la experiencia de la Fábrica Militar de Aviones durante la llamada “época de oro”.20 En el año 1943 la Fábrica Militar de Aviones fue convertida en el Instituto Aerotécnico mediante el Decreto N° 11.822, y fue nombrado como Director el mayor Juan Ignacio San Martín. Dicho normativa le encomendaba, entre otras, las siguientes tareas: 1. Efectuar los estudios pertinentes para crear un mecanismo de movilización industrial orientado hacia el desarrollo del poder aéreo. 2. Poner en funcionamiento la producción de material de aviación. 3. Orientar la política de construcciones y adquisiciones en función de la estrategia aerotécnica. 4. Encauzar las industrias afines y complementarias a la producción aeronáutica nacional. 5. Supervisar y controlar la fabricación de material aeronáutico en el país. 6. Programar investigaciones tendientes a la producción y procesamiento de materias primas.

Como puede observarse, entre los objetivos aparece la movilización industrial asociada a la idea de poder aéreo, otorgándole especificidad a la política a desarrollar por el instituto, y enmarcándola en las concepciones estratégico-militares vigentes en aquel momento. Esta misión se vincula con el punto 3, en el cual se hace mención a una estrategia aerotécnica. Asimismo debe agregarse que estos objetivos se plasmarían posteriormente en lo que se llamó “Plan Quinquenal de Aeronáutica” que formó parte del Primer Plan Quinquenal del gobierno peronista.21 19 Durante este período se crearon las siguientes fábricas: DGFM (1941), Sociedad Anónima Mixta de Aceros Especiales (SAMAE, 1943), Atanor Sociedad Mixta (1944), SOMISA (1947), IAME (1952) y Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE, 1953). 20 Este período de doce años es considerado por la bibliografía consultada sobre la FMA e incluso por oficiales retirados de la Fuerza Aérea con los cuales se mantuvieron conversaciones para la realización de este artículo como la “época de oro”. Al respecto véase Ricardo Burzaco, Las alas de Perón, Buenos Aires, Da Vinci, 1995. Para un trabajo más crítico puede consultarse Francisco Halbritter, “La industria Aeronáutica Argentina, breves apuntes sobre su inicio, desarrollo y decadencia”, ponencia ante el IX° Congreso Internacional de Historia Aeronáutica y Espacial, Buenos Aires, 2005, pp. 91-107. 21 Halbritter apunta que la elaboración del plan respondió a un estudio detallado sobre las necesidades aeronáuticas del país, civiles y militares que fuera encargado por Perón al director de la FMA, mayor ingeniero Juan Ignacio San Martín en 1946. Asimismo cita del texto del plan lo siguiente: “Se estimulará la instalación

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En relación con los puntos 4 y 6, Artopoulos plantea que bajo la dirección de San Martín se generó una red pensada en función de los criterios de la movilización industrial que conformó un sistema tecnológico basado en tres objetivos: “a) Crear en el Instituto Aerotécnico un núcleo de creación de conocimiento con capacidades de testeo y conexiones con la formación técnica y universitaria aeronáutica incrementando la sección de investigación y desarrollo (I+D); b) Desarrollar materiales locales y adaptarlos a las tecnologías existentes; c) Desarrollar una red de proveedores y promover la creación de industrias”.22 La materialización de estos objetivos se plasmó en el avión de diseño nacional DL22, del cual se realizó la serie más larga que haya tenido la industria latinoamericana hasta ese momento con 201 unidades.23 Otro de los logros fue la fabricación de los aviones Pulqui. En el caso del Pulqui II, la construcción de sus prototipos permitió a la Argentina ubicarse entre los primeros cinco países del mundo que desarrollaron aviones a reacción. Sin embargo, su producción en serie nunca pudo concretarse. El último punto que nos interesa señalar se relaciona con lo que llamaremos “estrategia o modelo de producción”. Aquí aparece un cambio radical con respecto al modo en el que había sido concebida esta actividad hasta ese momento en la propia fábrica y además, al modo en el que era desarrollada en ese mismo momento en las fábricas que dependían de la Dirección General de Fabricaciones Militares. Como explica Artopoulos, “en su fundación el concepto de fabricación utilizado en la FMA fue vertical, todos los componentes se hacían dentro de la fábrica o se importaban

de plantas industriales capaces de producir el material aeronáutico necesario para abastecer las demandas de las actividades aéreas ya fijadas, sea por sus organismos oficiales, sociedades mixtas o industria privada” (en Francisco Halbritter, La industria Aeronáutica Argentina, breves apuntes sobre su inicio, desarrollo y decadencia, op. cit. p. 260). 22 Andrés Artopoulos, Emprendedores Tecnológicos en la industria aeronáutica latinoamericana, Universidad de San Andrés, versión electrónica. Disponible en línea: <www.udesa.edu.ar> (consultado el 25 de abril de 2010). En este trabajo el autor señala como logros del período el desarrollo en forma planificada de nuevas tecnologías que permitieron sortear los problemas de abastecimiento de materiales críticos de aviación durante el período bélico y postbélico; la generación de una red de industrias de apoyo, desarrollándose proveedores privados de partes de motor y de avión. Por otro lado, la Segunda Guerra había impuesto restricciones a la importación de materiales, lo cual impuso la necesidad de pensar estrategias alternativas que los reemplazaran. De este problema surgió, por ejemplo, la decisión de utilizar maderas nacionales, apoyando la instalación de una fábrica de madera terciada de uso aeronáutico en la provincia de Misiones, la cual se convirtió en la proveedora de materia prima para las series de aviones DL22 y Calquín. Finalmente, el autor comenta, además, que se desarrollaron “Tecnologías tales como la elaboración de madera compensada de uso aeronáutico para la fabricación de estructuras de revestimientos resistentes y de palas de hélices, el perfeccionamiento de la fundición y forja de aleaciones de aluminio, desarrollo de fabricación de accesorios y partes para la fabricación de motores, magnetos, bombas de combustible, carburadores, bujías, etc.,creándose el Laboratorio de Motores”. 23 Luego del golpe de Estado de 1955, las autoridades de facto ordenaron quemar todas las estructuras del DL22 por haber sido construido durante el gobierno peronista. El hecho es documentado incluso por imágenes en Alas Argentinas de Ezequiel Comesaña. El sitio web del documental es: <www.alasdeargentina. com.ar/?page_id=61> (consultado el 30 de abril de 2010).

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pero no había una política de desarrollo de proveedores”.24 Este cambio, que se inició a partir de 1944, permitió el desarrollo de pequeñas y medianas empresas metalmecánicas y de sectores relacionados con la actividad aeronáutica.25 Sin embargo, durante el segundo gobierno de Perón la situación se modificó. Las asignaciones presupuestarias disminuyeron. Las necesidades de industrialización del país se tradujeron en la creación, sobre la base del instituto, de la empresa estatal Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (IAME) tras el dictado del Decreto N° 6.191. La nueva empresa priorizó la fabricación de automotores, tractores y motocicletas con la conformación de tres fábricas específicas para cada área. Como comenta Halbritter “casi todos los recursos presupuestarios se volcaron con este destino, incluyendo muchos de los subsidios destinados específicamente para la producción aeronáutica”.26 Esa situación tuvo dos consecuencias. Por un lado, la fabricación de aeronaves quedó relegada a un segundo plano. Por otro lado, a partir de estas medidas surgieron las bases de la industria automotriz y metalmecánica en la provincia de Córdoba. En cuanto a la Dirección General de Fabricaciones Militares, como se hizo referencia, el organismo se conformó con la incorporación de los establecimientos industriales que pertenecían al Ejército, más las plantas que, como estaba planificado, se irían creando en el futuro, con la excepción de aquellas dependientes del Ministerio de Marina. La ley de creación 12.709 definió tres grandes objetivos: a) completar los planes militares de instalación de nuevas fábricas de material bélico; b) organizar el país para la defensa en el aspecto industrial y, c) promover la explotación de las materias primas básicas para la defensa nacional.27 Entre los aspectos más importantes vinculados con esta ley, resalta como aspecto negativo la eliminación de “la preferencia estatal a la compra de artículos de la Dirección General de Fabricaciones Militares en las licitaciones públicas, así como la exención de derechos aduaneros para la adquisición de materias 24 Como conclusión, “este nuevo sistema reemplazó por un tiempo al sistema anterior, o mejor dicho al subsistema dependiente de los sistemas tecnológicos externos, en el cual sólo se armaron aviones de diseño europeo o norteamericano bajo licencia y con la provisión de los insumos y piezas críticas” (Andrés Artopoulos, op. cit.). 25 “La transferencia de la tecnología requirió la transformación de la Fábrica en Instituto. Es decir pasar del simple armado de modelos al diseño y de la producción artesanal a la producción serie. Este pasaje requeriría de la formación de artesanos y empresarios en conocimientos técnicos básicos como la lectura de planos, la fundación de cátedras técnicas de aviación, el emplazamiento de sitios de testeo, es decir, túneles de viento” (Andrés Artopoulos, op. cit.). Complementariamente, Taravella apunta que: “hubo que sustituir materiales, procesos y elementos, y desarrollar a los proveedores PYME nacionales de Córdoba y Buenos Aires para que los fabricasen”. Como complemento necesario para el aprendizaje, en 1947 fue fundada la Escuela Superior de Ingeniería Aeronáutica (Ambrosio Taravella, op. cit., p. 109). 26 Francisco Halbritter, Historia de la Industria Aeronáutica Argentina, op. cit., p. 261. 27 Claudio Bellini y Marcelo Rougier, op. cit. Los autores agregan que “el ente no se proponía solamente reducir su esfera de acción a la fabricación de material bélico, sino que se planteaba alentar una mayor diversificación de la estructura económica del país mediante la explotación de sus recursos naturales y el afianzamiento de las industrias metalúrgicas y química básica” (p. 53).

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primas”.28 Esta decisión, que surgió a partir de los reclamos del sector privado, indicaba falencias en los mecanismos de seducción dirigidos a este sector, generalmente renuente a participar en emprendimientos de estas características. Además, ponía en evidencia la carencia de una integración efectiva que involucrara al sector privado. Complementariamente, debemos señalar que muchas veces las unidades productivas dependientes de esta Dirección fueron objeto de críticas de tipo economicista. Sin embargo, aquí no pueden soslayarse los objetivos fundamentales que perseguía este ente, que además formaban parte de un contexto particular tanto en el nivel internacional como en el nacional. Fueron tiempos donde los conceptos de autonomía industrial e independencia no se articularon con las posibilidades de diseñar un complejo industrial para la defensa que fuera a la vez que estratégico para el sector Defensa, sustentable desde el punto de vista industrial y económico. Esto incluso sucedió a pesar de las ideas que expresaba, con una claridad avanzada para su época, Savio. El General postulaba que el Estado debía tener un rol de promotor, siendo la intervención directa el medio adecuado en la primera etapa de desarrollo, para luego dejar a la iniciativa privada, siempre bajo orientación del Estado, la responsabilidad de continuar con la empresa. En cuanto a la industria naval, entre 1940 y 1943 gracias a una serie de decretos especiales fueron realizadas las obras de construcción de las gradas, muelles, dragado, reacondicionamiento de los talleres en la Base Naval de Río Santiago. Algunas cifras del avance en el período son: la Marina Mercante pasó de contar con 121 barcos en 1946 a contar con 214 en 1951 con una capacidad de transporte que de medio millón alcanzó el millón de toneladas. Como parte de ello, en el “Primer Plan Quinquenal” del gobierno peronista se dedicaba un capítulo a la industria naval nacional que sostenía como objetivo “desarrollar las construcciones en el país con el máximo de intervención de la industria privada”.29 El 1° de mayo de 1951 en el Congreso Nacional el Presidente declaraba “en lo sucesivo, los barcos no sólo deberán ser argentinos por la bandera que los proteja sino también por la nacionalidad de sus astilleros”.30 En 1953, Río Santiago era transferido a la recientemente creada empresa Astilleros y Fábricas del Estado (AFNE). La demanda de técnicos impulsó la creación de los cursos de “Constructores Navales” en las Escuelas Industriales Nacionales, y por iniciativa de la Armada se crea la carrera de Ingeniero Naval en la Universidad de Buenos Aires (1950). Además, se creaban el Fondo Nacional de la Marina Mercante (FNMM), orientado a generar condiciones de competitividad internacional en materia de costos y el Banco de Crédito Industrial Argentino con la finalidad de otorgar créditos a la industria y a los armadores argentinos tanto para la 28 Claudio Bellini y Marcelo Rougier, op. cit., p. 52. En este punto hay una gran diferencia con el caso de Brasil. Al momento de crear EMBRAER, la política que se implementó comprendió desde la obligatoriedad de comprar por parte de las agencias del Estado la producción hasta medidas de exención fiscal. Sobre este punto volveremos posteriormente. 29 Véase “Primer Plan Quinquenal”, Buenos Aires, documento oficial, 1947. 30 Rosendo Fraga, La política de Defensa Argentina a través de los mensajes presidenciales al Congreso 1854-2001, Buenos Aires, Instituto de Historia Militar Argentina, 2002, p. 542.

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construcción como para la reparación. También debe mencionarse que en 1948 mediante Ley Nº 13.229 se fundaba la Universidad Obrera Nacional, la cual, a partir de 1959, pasaría a llamarse Universidad Tecnológica Nacional. Por otro lado, en 1951 se conformó el Estado Mayor Coordinador (denominación original que tuvo el Estado Mayor Conjunto), demostrando ideas muy novedosas desde el punto de vista de la organización del instrumento militar. Sin embargo, como manifestación negativa de este período, este organismo fue relegado a un papel secundario producto de los intereses propios de cada Fuerza, impidiendo la articulación en el sector Defensa y en el accionar conjunto del instrumento militar. El resultado para las industrias del área fue que las fábricas funcionaron como compartimientos estancos, incumpliendo con los criterios más básicos del planeamiento estratégico. En términos concretos, se duplicaron algunas producciones (en general cada Fábrica abastecía a la Fuerza de la cual dependía), lo cual conllevó erogaciones de dinero innecesarias e incrementos de los costos de producción, por mencionar sólo algunos aspectos. Con el golpe de 1955 nuevamente la ruptura político-institucional marcó la dinámica, dando inicio a un subperíodo histórico en el país que, salvo la breve experiencia desarrollista, se extendió hasta 1983. Como característica distintiva subyacen, en el plano internacional la agudización de la Guerra Fría que evolucionó con una lógica propia, pero condicionando al conjunto de los países, y en el plano interno, la discontinuidad política, económica y la inestabilidad institucional como reflejo de ese conflicto. A partir de este año, como lo plantea Rapoport, “distintas teorías, diferentes concepciones político-sociales y diversos intereses de grupos económicos se manifestaron abiertamente, dando lugar a múltiples proyectos, muchas veces contradictorios o incompatibles entre sí”.31 Así, por mencionar un ejemplo, frente a las posibilidades de concretar la producción en serie de un avión nacional como era el Pulqui II, las autoridades militares de ese momento aceptaron adquirir de los Estados Unidos por el sistema Foreign Military Sales o Sistema de Ventas Militares Extranjeras (FMS por sus siglas en inglés) el F-86 Sabre.32 Paralelamente, en Fabricaciones Militares se produce una suerte de reordenamiento del papel propio del ente en el desarrollo industrial. Con la llegada del desarrollismo tuvo lugar una corta pero interesante experiencia. La concepción político-económica desarrollista tenía como principal objetivo fomentar el despegue del sector de industrias pesadas. Para ello consideraba prioritario alcanzar el autoabastecimiento petrolero. Asimismo, entendía que era necesario trabajar para incrementar la integración de la estructura industrial, desarrollándose en particular las industrias siderometalúrgica, química y petroquímica.33 La política petrolera tuvo como resultado la duplicación de la capacidad productiva. 31 Mario Rapoport, op. cit., p. 534. 32 Burzaco desarrolla brevemente esta situación. Al respecto véase Ricardo Burzaco, op. cit., pp. 114-117. 33 Alain Rouquié, Poder militar y sociedad política en la Argentina, tomo II, Buenos Aires, Hyspamérica, 1986.

Durante estos años se registró un fuerte impulso a la química pesada y a la petroquímica especialmente, lo cual se relaciona con la fabricación de explosivos y equipos militares.

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Mientras en 1946 la producción fue de 3,6 millones de metros cúbicos, en 1962 se habían superado los 15 millones, alcanzando el abastecimiento de cerca del 95% de la demanda interna. Asimismo, el plan Siderúrgico del general Savio logró encaminarse, bajo control militar. En 1961 se inauguró el primer alto horno de SOMISA, y en 1963 el país producía casi un millón de toneladas de acero. La industria naval revirtió una tendencia de tipo paralizante que había sufrido durante el golpe de Estado. La reactivación provino de la demanda de construcción de buques por parte del Estado, a lo que se agrega la intención de imprimirle mayor dinamismo al Fondo Nacional de la Marina Mercante, lo cual coadyuvó al establecimiento de astilleros medianos y pesados que construyeron buques de importancia para la bandera nacional y la exportación. Merced al esfuerzo en capacitación del personal, la capacidad de ingeniería de diseño local producía prestigiosos informes técnicos. En materia normativa, el Decreto N° 10.033/60 ponía de manifiesto el objetivo político de incentivar el crecimiento propio, imponiendo que la Marina Mercante sólo podría importar aquellos buques que, según quedara demostrado, no podían ser realizados en el país. En el ámbito de la industria aeronáutica, en 1957 se promulgó el Decreto Ley N° 766 que reemplazó la denominación de Fábrica Militar de Aviones por un nuevo organismo llamado Dirección Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronáuticas (DINFIA) con el objetivo de “realizar todas las tareas que desarrolla el Estado Nacional, relativas a la producción, promoción, estudio, proyecto, fabricación, reparación, comercialización y distribución de materiales, materia prima, productos y equipos utilizables en el orden aeronáutico, tanto en el aspecto civil como militar”.34 Como se observa, entre los objetivos aparece una novedad: la comercialización. Este objetivo que es primordial para que cualquier industria aeronáutica pueda sostenerse en el tiempo, contrariamente a lo que sucedió con el caso del Pulqui, fue puesto en práctica con el proyecto IA-46 Ranquel. Este avión civil que había sido diseñado durante el peronismo, comenzó a ser producido en serie, entregándose las aeronaves al Estado en octubre de 1959. Las buenas prestaciones permitieron que las autoridades de la Dirección iniciaran algunas campañas publicitarias con la finalidad de su venta. Acerca de este aspecto Halbritter explica que “a fines de 1959 la Dirección Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronáuticas decidió incursionar por primera vez en los mercados privados, iniciando una campaña publicitaria y de comercialización bastante ágil. La evidente robustez del avión se combinó con las leyes proteccionistas del gobierno del doctor Arturo Frondizi, lo que permitió que el Ranquel fuera vendido con cierto éxito a los usuarios dedicados a trabajos de fumigación”.35 Además, la Argentina iniciaba las actividades en el campo espacial en 1961 con la creación de la Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales (CNIE). Este acontecimiento daba comienzo a una de las actividades más destacadas y 34 Francisco Halbritter, op. cit., p. 262. 35 Ibid., p. 375.

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que tuvo una trayectoria diferencial en relación con el conjunto. La experiencia y los desarrollos alcanzados son ilustrativos de las posibilidades que una política de largo plazo tiene como resultado. Entre sus realizaciones encontramos que, a través de los convenios con organismos nacionales e internacionales, este organismo “realizó las primeras experiencias científicas de estudios atmosféricos en el hemisferio Sur mediante el lanzamiento de cohetes y globos estratosféricos”. Además, “a través del Instituto de Investigación Aeronáutica y Espacial se diseñó una familia de cohetes-sonda de una y dos etapas, el Orión, el Rigel y el Castor, con los cuales se realizaron lanzamientos desde Chamical, en la provincia de La Rioja, con cargas útiles científicas, en particular aquellas provistas por el Centro Nacional de Radiación Cósmica (actual Instituto de Astronomía y Física del Espacio) para el estudio de perfiles de radiación X en la atmósfera”.36 Sin embargo, en 1962 llegaría una nueva interrupción, aunque esta vez bajo formas institucionales. Como parte del escenario, los enfrentamientos entre fracciones dentro de las Fuerzas Armadas dan muestra de un panorama poco alentador para la formulación de políticas de largo plazo.37 Esta falta de integración entre las Fuerzas fue un factor determinante y extremadamente perjudicial para la continuidad y sustentabilidad del modelo productivo. En el marco de esta lógica de discontinuidad y ruptura del ciclo político del país, en la década del setenta se produce una situación interesante de analizar. A partir del golpe de Estado que comenzó en 1976, en el nivel económico la política que implementó el equipo encabezado por Martínez de Hoz produjo transformaciones profundas que preanunciaron las reformas que se llevarían a cabo en los noventa. Tal como sostiene Schvarzer, “el aparato económico del Estado argentino fue prácticamente ‘ocupado’ por quienes defendían principios privatizantes”38 durante ese gobierno. Más allá de que estas políticas hayan avanzado escasamente en temas de privatización, sí lo hicieron en cuanto a liberalización y apertura de la economía.39 Entre los cambios introducidos pueden señalarse la liberación de precios, la reforma del sistema financiero, la eliminación de los mecanismos de promoción industrial y de la ley de inversiones extranjeras (igualando el status del ca36 La información pertenece a los antecedentes oficiales de la Comisión; a partir de 1991, y sobre la base de la CNIE, el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional crearían la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONEA). Disponible en línea: <www.conae.gov.ar/sobre/antecedentes.html> (consultado el 28 de abril de 2010). 37 Alain Rouquié, op. cit. Al respecto el autor plantea que: “El desarrollo industrial reclamado por generaciones militares sensibilizadas por las dependencias críticas llegó demasiado tarde, o más precisamente fue víctima de la guerra fría. Objetivamente, podrían decir los desarrollistas, el Ejército debería haber apoyado el esfuerzo de industrialización emprendido por el gobierno de Frondizi. Pero las condiciones ‘subjetivas’ lo llevaban a combatir a sus promotores en el marco de una nueva forma de guerra” (p. 191). 38 Jorge Schvarzer, La política económica de Martínez de Hoz, Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, p. 355. 39 “La ley 21.066 del año 1977 estableció los criterios básicos de la política de privatizaciones de ese gobierno, concretando algunas ventas de empresas periféricas” (Osvaldo Iazzetta, “Capacidades técnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Mello”, en Desarrollo Económico-Revista de Ciencias Sociales, vol. 37, núm. 146, Buenos Aires, julio-septiembre de 1997, pp. 263-285).

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pital nacional al extranjero, medida que perjudica al empresariado nacional por su debilidad relativa) entre otras. Estas políticas estaban orientadas por el objetivo proclamado desde un primer momento de reducir drásticamente el papel económico del Estado.40 La posición ideológica también puede visualizarse en su tratamiento de las empresas estatales, el cual se tradujo en diversas acciones de sabotaje.41 Tal el ejemplo de la política que perjudicó a algunas de ellas en su desempeño como en el caso de YPF. La empresa sufrió el desmantelamiento de secciones y oficinas y asistió a la fuga de profesionales, a lo que se suman las condiciones desfavorables a las que fue compelida a endeudarse. En este período convergen los efectos de la política financiera que llevó a la creación de entidades y servicios de ese tipo, junto con una política industrial que tendió al cierre de establecimientos. En esta combinación se observa una política orientada hacia una economía de servicios.42 El conjunto de políticas adoptadas tienden al abandono por parte del Estado de su rol de promotor del desarrollo, principalmente en el área industrial. En cuanto a la situación específica de la industria para la defensa, en estos años se originarán algunos proyectos destacables marcando la excepción en razón de la política económica general. En relación con el Ejército, entre 1980 y 1981 se creó la fábrica de Tanque Argentino Mediano Sociedad del Estado (TAMSE) comenzando con la construcción de los vehículos de la familia de TAM. En el ámbito de la Fuerza Aérea, más precisamente en el marco del Área Material Córdoba (así se llamaba entonces la Fábrica Militar de Aviones, la cual se había integrado al Comando de Material de la Fuerza Aérea Argentina en 1968), como parte de un plan de modernización de la fábrica organizado alrededor del Proyecto IA-63 (conocido luego como Pampa), el Estado realizaba importantísimas inversiones que incorporaron equipos y maquinarias que reubicaron a la planta entre las más avanzadas tecnológicamente de América Latina. Con respecto a la Armada, en TANDANOR y en el Astillero “Domecq García”, la Argentina adquiría nuevas capacidades.43 40 “La decisión fue enfáticamente anunciada en el discurso-programa del flamante Ministro de Economía, Martínez de Hoz, el 2 de abril de 1976. A partir de entonces prácticamente no hubo presentación pública en que dicha intención no se repitiera” (Jorge Schvarzer, op. cit., p. 232). 41 Ésa es la expresión que utiliza Jorge Schvarzer, op. cit. 42 Ibid. 43 El viejo Arsenal Naval Buenos Aires pasó a denominarse TANDANOR en los años cuarenta como consecuencia de la necesidad de la flota mercante estatal, y se constituyó como una empresa dirigida por la Armada Argentina y la Administración General de Puertos, bajo el sistema legal de una sociedad anónima, con mayoría de capital estatal. En 1977 esta situación llevó al proyecto de agrandar las instalaciones con el objeto de responder a las necesidades de la actividad marítima con la mayor urgencia. Al aprobarse el proyecto por parte de la Armada en enero de 1978, se comenzó la construcción de acuerdo a un programa de descentralización para llevar a cabo los trabajos preparados por TANDANOR y los cuales comenzaron con la firma de un contrato con Pearlson Ingeniería en Miami (Estados Unidos). Así fue construida una Plataforma SYNCROLIFT, inaugurada en 1979. Esta importante herramienta opera como un ascensor de buques, desde el agua hasta la plataforma de trabajo, y permite la atención simultánea de embarcaciones. La información fue obtenida en el sitio web de TANDANOR: <www.tandanor.com.ar> (consultado el 23 de abril de 2010). En el caso del ex Astillero “Domecq García”, en 1977 se fundó, por iniciativa de la Armada

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En 1983 retorna la democracia. Sin embargo, los factores externos e internos de inestabilidad perjudicaron al sector. Como reflejo del contexto internacional, la crisis fiscal del Estado cuya manifestación más indudable fue la crisis de la deuda, marcó el rumbo económico. En cuanto a los factores internos, la fragilidad en la relación civil militar consecuencia de las terribles acciones del período anterior, operó también como un obstáculo. Por otro lado, la falta de conexión entre los objetivos políticos del gobierno elegido y los proyectos militares que habían surgido durante el golpe de Estado pusieron nuevamente en evidencia la estrecha relación que necesariamente debe existir entre los desarrollos científico-tecnológicos e industriales provenientes de esta área y de las políticas gubernamentales.44 La carencia de esa articulación entre los objetivos de exportación de material bélico y la política exterior durante estos años resulta clara. En este sentido, y como resultado de esta situación, no se lograron concretar las posibilidades reales de venta al extranjero tanto de la familia de sistemas de armas TAM como del avión Pampa. Al finalizar la década, los problemas de índole económica y política afectaron al gobierno del doctor Alfonsín quien debió finalizar antes de tiempo su mandato. Con el inicio del nuevo gobierno, el doctor Carlos Menem lanza su programa de reformas y “aunque algunos elementos de este programa habían sido objeto de discusión en la administración anterior, el plan de privatización iniciado en 1989 ha implicado el desmantelamiento acelerado del Estado empresario como pocas experiencias a nivel internacional”.45 Esto implicó para un ya debilitado sector de industrias para la defensa, el final de un ciclo.

Argentina, una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, cuyo accionista principal fue el Ministerio de Defensa y el accionista minoritario fue la firma Thyssen de Alemania Federal. Las obras de construcción y sus oficinas se iniciaron al año siguiente y concluyeron en 1981, iniciando oficialmente sus actividades en enero de 1982. Si bien el objetivo principal del Astillero era la construcción de submarinos, su reparación, modificación y/o modernización, también se pretendía realizar trabajos en otros buques y artefactos navales, sean nacionales o de otros países. Se inició con la construcción de cuatro submarinos de propulsión convencional del tipo TR-1700, gemelos de los dos que, como parte del convenio, se habían comenzado a construir en Alemania. En el marco del retorno a la democracia, las cuatro construcciones sufrieron retrasos y finalmente se abandonaron. El astillero continuó realizando trabajos de reparación de otros submarinos de la Armada pero a principios de los años de 1990 se cerró. La información fue obtenida en: <www.histarmar.com.ar/Astilleros/AstDomecqGarcia.htm> (consultado el 26 de marzo de 2010). 44 Es interesante el planteo de Tafani quien afirma que: “en realidad lo que ocurre es que la política sectorial en países crónicamente inestables […] es una política cuya racionalidad y aplicación refleja precisamente esa inestabilidad interiorizada en el propio sector” (Dr. Roberto Oscar Tafani, “Producción para la Defensa”, en Gustavo A. Druetta, Eduardo Estévez, Ernesto López, José E. Miguens (coords.), Defensa y Democracia, Buenos Aires, Puntosur, 1990, p. 361. Este trabajo forma parte de una Conferencia realizada por el Centro de Estudios sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (CEFAS) en el año 1988 en la que participaron académicos, militares en actividad y retiro, legisladores, asesores parlamentarios, Secretarios y Subsecretarios de Estado del área de Defensa y dirigentes políticos. Asimismo, el autor era vocal de la Dirección General de Fabricaciones Militares). 45 Enrique Bour, “El programa argentino de desregulación y privatización”, en Reforma y Convergencia. Ensayos sobre la transformación de la Economía Argentina (CARI), Buenos Aires, Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA), 1993, p. 227. Este período es analizado también en Jorge Schvarzer, La reestructuración de la industria argentina en el periodo de ajuste estructural, Buenos Aires, Centro de Investigación de la Situación del Estado Administrativo (CISEA), 1995.

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En síntesis, las leyes y decretos de privatización, disolución o liquidación de las industrias para la defensa o vinculadas al sector fueron:46 1. En el régimen de la Ley N° 23.696: Forja Argentina, Induclor S.A. Mixta, Talleres Navales Dársena Norte S.A.C.I.yN. (TANDANOR). 2. En el régimen de la Ley N° 24.045 y el Decreto N° 1.398/90: 3. Astillero “Domecq García”, Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico, Fábrica Militar de Tolueno Sintético, Fábrica Militar San Martín , Fábrica Militar Pilar, Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos (ECA), Fábrica Militar San Francisco, Tanque Argentino Mediano S.E. (TAMSE), Tecnología Aeroespacial S.A. (TEA), Hierro Patagónico de Sierra Grande S.A. (HIPASAM), Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA), Petroquímica Bahía Blanca S.A, Petroquímica Río Tercero. 4. En el régimen de la Ley N° 24.045 y el Decreto N° 899/91: Área Material Córdoba (Ex Fábrica Militar de Aviones). 5. En el régimen de la Ley N° 24.045 y la Resolución N° 1.283/92: Petroquímica General Mosconi. 6. Por Decreto N° 1.213/90: Altos Hornos Zapla Ley 23.809.

Consideraciones finales En la introducción nos propusimos responder a algunos interrogantes que buscaron estructurar el desarrollo de algunas apreciaciones acerca de un tema que sin lugar a dudas es complejo por las pasiones e intereses involucrados. En relación con esto, entendemos que el aspecto central en el estudio del pasado debe ser, con una perspectiva de futuro, la apropiación de los logros alcanzados con el fin de potenciarlos y, a partir de un acertado diagnóstico, comprender las limitaciones y los errores del modelo de desarrollo de aquel entonces. Esto nos permitirá superar posibles lógicas y concepciones que puedan haberse arrastrado al presente. En resumen, consideramos que hay aspectos positivos y negativos emergentes del ciclo que hemos analizado que pueden enunciarse de la siguiente manera:

Aspectos negativos: 1. El país nunca logró consensuar un proyecto de país, lo cual se manifestó en un proceso político marcado por la discontinuidad y la ruptura. 2. La crisis de 1930 produjo cambios profundos que impactaron en las dimensiones política y económica, iniciando un ciclo que se extendió hasta fines de la década de 1980. El resultado fue un proceso histórico 46 La información fue obtenida en Memoria de las privatizaciones, op. cit.

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con un Estado como principal actor y promotor de la industrialización. 3. Al analizar el contexto en el cual surgieron las fábricas militares y su posterior evolución aparece como aspecto emergente la falta de articulación con una política industrial integral enmarcada en un proyecto de desarrollo, lo cual las estructuró en la práctica como proyectos militares, a excepción de breves períodos. 4. La política fue concebida por los diferentes actores (Estado, partidos políticos, Fuerzas Armadas, empresariado) en términos antagónicos o agonales, utilizando la tipología de Aristóteles. Esto incluyó en el propio sistema de defensa enfrentamientos armados entre las Fuerzas Armadas, determinando la evolución, los alcances y las limitaciones de este proceso. La evolución de las industrias para la defensa respondió a la dinámica político-institucional y económica del país. 5. La desarticulación entre los organismos, los cuales actuaron como compartimientos estancos, configuraron industrias que en la práctica operaron como sistemas autónomos y en respuesta a las necesidades de la Fuerza de la cual dependían, con escasas o nulas vinculaciones con el resto de la industria. Esto afectó sustancialmente la trayectoria de cada fábrica en particular e impidió la consolidación de un complejo industrial para la defensa.

Aspectos positivos:

1. La ciencia y tecnología y la industria para la defensa como cuestiones íntimamente relacionadas, han posibilitado importantes avances que son indicadores de la capacidad científico-tecnológica y de innovación de la Argentina. 2. Las experiencias, aunque desarticuladas, constituyeron un ejemplo del efecto multiplicador que pueden tener este tipo de industrias en tanto polos de desarrollo y su incidencia en el desarrollo tecnológico. 3. Por las características de esta industria (requiere mano de obra altamente especializada), varias generaciones de argentinos se formaron en distintas ciencias. Esto permitió construir los más destacados atributos del país: sus capacidades de “saber por qué” (know why) se hace algo de tal manera y no de otra, ya se trate de un proceso, un componente de un sistema de armas o un determinado desarrollo, lo que permite la creatividad e innovación para generar o mejorar; y el “saber cómo” (know how) se hace ese proceso, componente o desarrollo. Como síntesis de los aspectos positivos y negativos podemos decir que, si el esfuerzo personal de todos aquellos que formaron parte de este ciclo hubiera sido apoyado y acompañado por la política, la historia sería otra.

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Segunda Parte: El rol del Estado y las industrias para la defensa A partir de nuestras consideraciones, quisiéramos a continuación realizar algunas reflexiones propositivas con la finalidad de aportar una perspectiva de análisis. El primer criterio básico que consideramos fundamental es el concepto de Estrategia Nacional de Desarrollo.47 La formulación de tal estrategia supone un acuerdo implícito, aunque no monolítico, entre los diversos actores de un país que permitirá orientarlo en el camino del desarrollo. Abonando a esta perspectiva, entendemos que las industrias para la defensa sólo lograrán sostenerse si forman parte de una política de desarrollo industrial integral, generándose las condiciones de competitividad sistémica necesaria. Por este motivo es ineludible la articulación con las demás áreas vinculadas, en especial con los sectores estratégicos.48 Esto responde a que la producción para la defensa tiene como característica diferencial que los ciclos de producción (desde el requerimiento, concepción, diseño, especificación, testeo, fabricación de prototipos, evaluaciones, hasta llegar a la producción en serie) tienen una duración extensa en el tiempo, que es costosa y compleja. Por ello las políticas de largo plazo se convierten en instrumentos esenciales. Con el fin de que la industria del sector pueda lograr mejores desempeños, los estudios e investigaciones de carácter estratégico deben ser elaborados con gran anticipación en línea con la estrategia, pero teniendo como pauta que los productos concebidos hoy, serán efectivamente empleados algunos años después. Complementariamente a estas consideraciones, en cada área industrial deben planearse estrategias flexibles que se adapten a los cambios estratégicos del entorno y a situaciones coyunturales de gran impacto, pero que respondan siempre a criterios políticos emanados del nivel estratégico nacional. En el ciclo de desarrollo que hemos analizado, las ideas de autonomía e independencia tecnológica fueron pensadas como contradictorias con una política de cooperación. De esta manera se procuró abarcar una diversidad productiva demasiado amplia. Si bien esto respondió a las necesidades de industrializar el país, algunas experiencias internacionales son demostraciones de que la integración regional puede ser en numerosas oportunidades el hecho de promover la sustentabilidad del sector, a partir de focalizar en las áreas que otorguen capacidades diferenciales. Esto no significa autolimitar el desarrollo propio, sino que representa una oportunidad de concentración en el desarrollo de áreas clave y tecnologías 47 El concepto es desarrollado por Bresser Pereira. Al respecto véase: Luiz Bresser Pereira: “O conceito histórico de desenvolvimento económico”, disponible en línea: <www.bresserpereira.org> (consultado el 26 de marzo de 2010). 48 La caracterización de integral surgirá del nivel de intervención que tengan las diferentes instituciones del Estado en las políticas de fomento y en las medidas adoptadas por las autoridades que busquen articular las diferentes áreas del Estado en pos de alcanzar los objetivos que se establezcan.

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estratégicas. La historia argentina ha demostrado que es imposible producir todo. A partir de esto, sostenemos que es posible proyectar al sector de industrias para la defensa como un sector industrial con visión empresaria, que puede ser rentable sin dejar de servir a la defensa. A estos fines, resulta fundamental construir un modelo de producción sustentable, diseñado en función de las necesidades estratégicas, pero articulado con organismos estatales de ciencia y tecnología y con empresas del sector privado que con objetivos contribuyentes, sean capaces de producir tecnologías duales, consiguiendo nichos mercadológicos en el mercado nacional e internacional que permitan sustentar la producción más específicamente militar. Ahora bien, nada de lo anterior será posible sin un rol que tenga como protagonista al Estado. En ningún país, incluyendo a las grandes potencias, se ha consolidado su industria para la defensa sin una decidida y activa intervención del Estado.49 En este sentido, en forma sintética, es posible establecer cuatro funciones básicas en las que el Estado deberá desenvolverse: 1. 2. 3. 4.

Como orientador y articulador. Como creador de demanda y como promotor de las exportaciones.50 Como principal inversor. En las actividades relacionadas al financiamiento tanto de la producción como de la demanda.

49 Por ejemplo, mediante el Decreto Ley N° 770 del 2 de enero de 1970, fue fundada la Empresa Brasileña de Aeronáutica (EMBRAER), como una sociedad mixta de capital abierto, controlada por el Estado y vinculada al Ministerio de Aeronáutica, siendo el Estado dueño del 51% de las acciones de la empresa. Como el objetivo de las autoridades consistía en que el sector privado participara de la industria, el 49% restante de las acciones fueron ofrecidas al sector privado a través de un programa de incentivo fiscal que permitía deducir el 1% del impuesto a las ganancias (o a las rentas) para la compra de acciones de la nueva compañía permitiendo parte de su acumulación durante la primera etapa. El Decreto de creación de EMBRAER garantizaba la compra de sus productos por parte de las agencias estatales, y la exención de impuestos a los insumos y aeropartes importados, medidas fiscales y crediticias directas, entre las cuales se ubica la exención de impuestos y créditos en el pago de impuestos a las ganancias e impuestos federales y estaduales sobre el valor agregado. También fue creada la Comisión para la Concesión de Beneficios fiscales y Programas Especiales de Exportación para administrar el paquete de medidas de incentivo a las exportaciones. En “Informações de caráter geral sobre a Indústria Aeronáutica brasileira”, folleto de la Empresa Brasileña de Aeronáutica S.A., São José dos Campos, 1982. 50 La experiencia brasilera nuevamente puede servir de referencia al respecto, en tanto el Ministerio de Aeronáutica instrumentó una base de apoyo con las siguientes características: “a) Creó un gran mercado interno para los productos de EMBRAER a través de la Fuerza Aérea; b) La Fuerza Aérea fue un comprador de los más cooperativos, anticipando pagos y nuevos pedidos, además de costear el desarrollo de nuevos productos; c) Protegió las ventas de la empresa de la concurrencia internacional a través de barreras arancelarias y no arancelarias (la tarifa de importación podía llegar desde el 50% para los aviones del tipo Piper a 0% para aquellos que no eran fabricados en Brasil); y d) Utilizó su poder regulador para expandir la demanda local por los productos de EMBRAER al crear la aviación regional en el país” (traducción propia). En Maria Regina Estevez Martinez, “A globalização da Indústria Aeronáutica: O caso da EMBRAER”, Tesis de Doctorado en Relaciones Internacionales de la Universidad de Brasília, Brasil, 2007. A modo de aclaración, quisiéramos agregar que diferimos con la autora en lo que se refiere a la creación de un mercado interno, ya que consideramos que el mercado no es creado, sino que la relevancia radica justamente en que la implementación de esta política generó las condiciones para su aprovechamiento y explotación.

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Finalmente, como criterios de carácter estructural contribuyentes a promover un complejo industrial para la defensa, consideramos los siguientes:51 1. Política o Estrategia Nacional de Defensa: debe ser definida por las máximas autoridades del Estado. En ella debe estar incluido como objetivo el desarrollo de las industrias para la defensa y la exportación de la producción como áreas prioritarias. 2. Acciones coordinadas de gobierno: debe definirse una política industrial para la defensa en forma coordinada entre Ministerios (en esta dimensión entran los aspectos tributarios y fiscales, jurídicos de promoción como una nueva “Ley compre nacional” pero de acatamiento efectivo, la política de compensaciones u offset, acuerdos de cooperación regional). Esto no debe representar la militarización de estas cuestiones, sino permitir la optimización de los esfuerzos. El Consejo de Defensa Nacional (CODENA) podría ser la instancia de regulación. 3. Visión sistémica de integración del sector empresario: debe impulsarse activamente un sistema sustentado en una estrecha vinculación entre Estado-Universidad-Empresas. 4. Agencia Industrial para la Defensa: en el marco del Ministerio de Defensa puede conformarse una agencia que bajo la conducción del gobierno político del sector y a instancias de éste, se configure como el articulador ejecutivo de las directivas definidas por la política y con el sector privado como actor fundamental. A esta Agencia corresponderá además de garantizar el cumplimiento de las orientaciones en el ámbito nacional, el impulso a la comercialización y a las exportaciones. Por ello necesita contar con la autoridad de coordinación con otros organismos, en particular con los de financiamiento. Asimismo, en estrecha relación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y las Embajadas Argentinas en el exterior, los agregados militares pueden desempeñarse como originadores de posibilidades de exportación. En este sentido, también es preciso señalar que para las exportaciones de defensa, las relaciones Estado-Estado son generalmente condiciones sine qua non para la concreción de ventas, sobre todo en la producción militar. Como conclusión final sostenemos que la consolidación de un complejo de industrias para la defensa debe basarse en la articulación entre su configuración como proyecto de Estado de carácter estratégico y la implementación de un 51 Para la elaboración de estos criterios, aclarando que hay otros que para no extendernos hemos dejado de lado, nos basamos en Jairo Cândido, “Indústria Brasileira de Defesa: Uma questão de Soberania e de autodeterminação”, en J. Almeida Pinto, A. Ramalho Da Rocha y R. Doring Pinho Da Silva (comps.), As Forcas Armadas e o desenvolvimento científico e tecnológico do país, Pensamento Brasileiro sobre Defesa e Segurança, vol. 3, Brasil, Ministério de Defesa, 2004.

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modelo productivo sustentable y con capacidad de adaptación permanente a los cambios tecnológicos.

Fuentes consultadas Bibliografía Almeida Pinto, J., Ramalho Da Rocha, A. y Doring Pinho Da Silva, R. (comps), As Forcas Armadas e o desenvolvimento científico e tecnológico do país, Pensamento Brasileiro sobre Defesa e Segurança, vol. 3, Brasil, Ministério de Defesa, 2004. Angueira, María del Carmen y Tirre de Larrañaga, Emilce, Las Fábricas Militares y la industria Argentina en el período de entreguerras, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1995. Belini, Claudio y Rougier, Marcelo, El Estado empresario en la industria argentina. Conformación y crisis, Buenos Aires, Manantial, 2009. Bour, Enrique, “El programa argentino de desregulación y privatización”, en Reforma y Convergencia. Ensayos sobre la transformación de la Economía Argentina (CARI), Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA), Buenos Aires, 1993. Burzaco, Ricardo, Las alas de Perón,Buenos Aires, Da Vinci, 1995 Druetta, Gustavo A., Estévez, Eduardo, López, Ernesto, Miguens, José E. (coords.), Defensa y Democracia, Buenos Aires, Puntosur, 1990. Floria, Carlos y García Belsunce, César, Historia de los Argentinos, tomo 2, Buenos Aires, Círculo de Lectores, 1985.

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Revistas Revista Aeronáutica Argentina, año I, núm. 1, 1934.

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Artículo reproducido con la autorización del autor. Publicado originalmente en J. Almeida Pinto, A. Ramalho Da Rocha y R. Doring Pinho Da Silva (comps.), As Forças Armadas e o desenvolvimento científico e tecnológico do país, colección “Pensamiento brasileño sobre defensa y seguridad”, Ministerio de Defensa de Brasil, 2004.

Ciencia, tecnología y soberanía nacional L uiz F ernandes

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nicio esta presentación sobre el papel de la ciencia y la tecnología (C+T) en la afirmación y en la defensa de la soberanía nacional con algunas consideraciones teórico-conceptuales sobre el término mismo de “soberanía nacional”. Para algunos, la composición de los términos “soberanía” y “nacional” puede parecer redundante, ya que el primero sería definidor del segundo. Pero éste me parece un abordaje unilateral de la cuestión. El tema de la soberanía se aborda desde distintos ángulos en el ámbito de la teoría política. Observado desde la óptica de sus relaciones externas, el concepto remite a la preservación de la independencia y al margen de maniobra autónoma de cada país en el sistema internacional. El corolario interno de esta visión remite al concepto de monopolio del uso de la fuerza que cada Estado ejerce (o procura ejercer) en su respectivo territorio. En otras palabras, a la imposición y preservación centralizada, “de arriba hacia abajo”, del orden y de la seguridad en la sociedad nacional. Existe, sin embargo, otro principio de soberanía muy caro a la teoría política: el de la soberanía popular. Éste se presenta a partir de una percepción diferente acerca del tema, la cual presupone la participación popular en la construcción y definición de las prioridades de la agenda nacional. Contrariamente a la concepción anterior, ésta implica una visión de la construcción del poder nacional a partir de la sociedad de “abajo hacia arriba”. Esta concepción puede parecer una reflexión teórica distante, pero resulta importante para situar el momento histórico singular en el que desarrollamos la presen-

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te discusión, frente a la ventana de oportunidades que se abren para nuestro país. Los dos principios de soberanía mencionados arriba que consisten, en sí mismos, inalienables e indivisibles, lamentablemente no siempre marcharon juntos en nuestra historia. En un sinnúmero de prolongados períodos, estos principios se volvieron contradictorios uno con el otro, produciendo una lamentable ruptura entre la cuestión nacional y la cuestión democrática. Actualmente, estamos viviendo un momento histórico particularmente feliz, en el que tenemos la oportunidad de promover la revinculación de las cuestiones nacional y democrática; o, dicho de otra manera, el reencuentro de la soberanía nacional con la soberanía popular. Debemos, por lo tanto, saber aprovechar y explorar al máximo las potencialidades y los desdoblamientos de ese reencuentro. El Ministerio de Defensa abre actualmente la posibilidad de que discutamos la importancia del desarrollo científico y tecnológico en la afirmación de la soberanía nacional. Debatimos este tema en un momento en que la evolución del escenario internacional asume contornos particularmente graves para los países en desarrollo. Desde un punto de vista más estructural, el mundo vive una amplia y profunda reestructuración, que es tanto productiva como social. Ambas son impulsadas por procesos de acelerada innovación tecnológica en las áreas de la microelectrónica; electrónica digital; electrónica de concepción, producción y consumo; informática; telecomunicaciones; robótica; nanotecnología; biotecnología; entre otras. Estamos, de hecho, ante un proceso de ruptura continua y permanente en el mundo, con una velocidad y alcance de las transformaciones que han dejado atónitos a aquellos que intentan reflexionar acerca de estos temas. No en vano existen diversos conceptos formulados con el fin de intentar capturar y caracterizar los procesos de ruptura en curso: “Tercera Revolución Industrial”, “Revolución Tecno-Científica”, “Revolución Científico-Técnica”, “Revolución Tecnotrónica”, “Complejo Teleinfocomputrónico”, “Era de la Información”, “Era de la Telemática”, “Era del Conocimiento”, etc. Son conceptos que intentan, de alguna manera, captar la profundidad y la rapidez del cambio que el mundo está viviendo. Entre toda esta variedad de rótulos, conceptos e interpretaciones, existe el consenso entre los investigadores de que se ha originado un nuevo patrón tecnológico en el mundo, volcado hacia el perfeccionamiento cualitativo de productos; hacia una mayor informatización y automatización de los procesos de producción; hacia el ahorro de energía en la producción y sustitución de materias primas convencionales por otras más livianas, más elaboradas, más caras y con mayor base científica, promoviendo una acentuada sustitución de las formas de trabajo no calificado por el trabajo cada vez más calificado (ante todo en la frontera de esas transformaciones). Lo que se debe destacar en este diagnóstico es la importancia cada vez más creciente de la ciencia y la tecnología en los procesos de producción, con la incorporación, cada vez más rápida, de descubrimientos científicos en el desarrollo tecnológico y su aplicación en innovaciones que se difunden rápidamente por todo el globo. El ritmo de difusión de las nuevas tecnologías de comunicación en el mundo moderno resulta bastante ilustrativo respecto de estos sucesos. Comparando la

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década de lanzamiento comercial de nuevos sistemas de comunicación y el tiempo que lleva que esos sistemas alcancen el número de 50 millones de unidades usuarias en el mundo, es posible concluir que el tiempo necesario para esa difusión a lo largo del siglo pasado se modificó de 70 años en el caso del teléfono, a 38 en el caso de la radio, 14 en el caso de la televisión y apenas 5 en el caso de Internet. Otro punto importante para entender de manera más amplia el tema que aquí debatimos, y que se vuelve crucial para la discusión acerca del poder en las relaciones internacionales actuales, consiste en la constatación de que la acelerada reestructuración y difusión tecnológica mencionada antes fue acompañada por un proceso de fuertísima reconcentración y centralización del capital en la economía mundial. En el marco de formación y/o consolidación de oligopolios en casi todos los sectores de la frontera tecnológica en los países centrales, se fue produciendo un desplazamiento del locus de la innovación tecnológica del tradicional ambiente universitario o académico de investigación a los departamentos de Investigación y Desarrollo (I+D) de las empresas, concentrados en sus matrices. Vale destacar que no siempre ocurrió del mismo modo. Incluso en los Estados Unidos, la totalidad del proceso de expansión y de ocupación territorial de finales del siglo XIX e inicios del siglo XX se valió de una fuerte promoción para la creación de facultades públicas estatales de base tecnológica con el fin de generar aplicaciones tecnológicas inmediatas en la ocupación económica del territorio continental de los Estados Unidos, cumpliendo, de ese modo, su llamado “Destino Manifiesto” de expansión hacia la Costa del Pacífico.

Ciencia y tecnología, soberanía y teorías de la política internacional Realizadas estas consideraciones, se vuelve importante conectarlas con los abordajes clásicos del poder en la teoría política y en la teoría de las relaciones internacionales. Existen diferentes abordajes de la temática del poder en la teoría política moderna; desde la teoría sustancialista de Hobbes, que concibe el poder como un medio a disposición del individuo para alcanzar sus objetivos; pasando por Locke y su teoría subjetivista del poder, que lo percibe como una autoridad conferida jurídicamente al individuo para generar efectos; hasta la teoría más contemporánea, prevaleciente en la ciencia política de matriz anglosajona: la teoría relacional del poder, que tiene a Robert Dahl como su principal exponente y que define el poder como la capacidad de un actor, en su relación con los otros, de obligarlos a actuar de un modo en el que no actuarían en ausencia de esa interferencia. El abordaje prevaleciente del tema en la ciencia política subraya, de hecho, el poder relacional directamente observable, el poder coercitivo directo. Sin embargo, a eso se suma otro abordaje del poder, que es menos consensual pero no menos relevante para nuestra discusión. Se trata del concepto de

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poder estructural, introducido en la agenda de la teoría política por autores como Peter Bachrach y Morton Baratz, que llamaron la atención sobre el hecho de que, la mayoría de las veces, el poder de control de agenda –el poder de impedir el ingreso de temas en la agenda política– es más efectivo que el poder coercitivo. Ése sería el poder de la “no discusión”, de la exclusión de temas de la agenda de decisiones. Este análisis sirvió de base para que algunos autores, como Steven Lukes y Susan Strange, desarrollaran un concepto de poder estructural referido al poder del control del contexto de las decisiones. Según este concepto, al controlar el contexto de la toma de decisiones, es posible generar un poder más efectivo que aquel que se manifiesta de forma relacional directa y como abiertamente coercitivo. En este punto, cabe introducir una adenda importante para nuestra discusión: la distinción conceptual entre el hard power y el soft power formulada por Joseph Nye. Básicamente, el hard power se refiere a las formas más clásicas de poder, a la capacidad económica y militar de un país para coaccionar o para comprar a los demás. El soft power, a su vez, representa la capacidad de suscitar un tipo deseado de comportamiento y/o acciones de otros países sin el recurso abierto a las formas más tradicionales de poder, vía apegos culturales, por ejemplo. Traduciéndolo a una terminología más cercana a nosotros, podríamos caracterizar al soft power como una especie de hegemonía construida por medio del consenso y de la persuasión, ya que el hard power se refiere a la hegemonía construida por medio de la coerción y de la fuerza.

Políticas públicas en el área de Ciencia y Tecnología 60

Nos importa, ahora, relacionar las reflexiones desarrolladas hasta aquí con el tema central de nuestra discusión: el papel de la ciencia y la tecnología en la afirmación de la soberanía y del desarrollo nacional. El monopolio de la innovación tecnológica en el sector de frontera confirió a los países centrales del sistema internacional un poder estructural, poder de control del contexto de toma de decisiones, al que se le sumó, crecientemente, una dimensión de poder relacional; o sea, el de la imposición coercitiva de normas en el sistema internacional para preservar y reforzar el poder estructural conferido por su monopolio de las actividades en las fronteras de la innovación científica y tecnológica. Esto nos remite al tema de las restricciones del acceso a la tecnología o de la capacidad de generación de conocimiento en el mundo. No me refiero solamente a los regímenes internacionales que restringen o impiden el libre desarrollo y circulación de tecnología consideradas sensibles. Me refiero también a los padrones y normas que buscan, no tanto impedir, sino por lo menos dificultar que los países distantes de las fronteras del conocimiento puedan elaborar políticas internas de promoción concentrada del desarrollo científico y tecnológico. En suma, impedir que las políticas industriales de corte vertical estructurante puedan promover la aceleración de la innovación en áreas de frontera del desarrollo tecnológico. Existe, por lo tanto, un proceso de entrelazamiento y retroalimentación de mecanismos de poder coercitivo y

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estructural en el sistema internacional. El poder relacional impone la aceptación de normas que, a su vez, preservan y refuerzan la asimetría del hard power en el sistema internacional. Abordamos, anteriormente, la cuestión de la transferencia de tecnología considerada sensible, problema muy conocido por todos los participantes de este debate. Es importante destacar este tópico, ya que se trata de un factor que agrava la distribución desigual de poder y de riqueza en el sistema internacional, bloqueando el desarrollo de países que no están en el centro. Desde ese ángulo, el desafío de los grandes países en desarrollo como el nuestro, que no ocupan el centro de generación de riqueza y de poder en el sistema internacional consiste en, precisamente, promover el desarrollo nacional como forma de reducir las asimetrías existentes. Percibido desde la óptica nacional, el desarrollo en ciencia, tecnología e innovación busca viabilizar un proceso integrado y sustentado de transformación de la sociedad brasileña, que reduzca la disparidad que nos separa de los países centrales en esa dimensión. La discusión teórico-conceptual desarrollada hasta aquí dilucida la lógica que estructura los ejes estratégicos de la actual política nacional de ciencia y tecnología. El equipo actual del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT) asumió la dirección del Ministerio en un momento singular, cuando el gobierno federal ultimaba la preparación y el lanzamiento, por primera vez en casi un cuarto de siglo, de una política industrial, tecnológica y de comercio exterior que procura estructurar un nuevo proyecto nacional de desarrollo, ahora orientado a la innovación. Eso nos permite movilizar importantes instrumentos del sistema de ciencia, tecnología e innovación, montados y consolidados en gestiones anteriores, para impulsar y viabilizar, en el área de ciencia y tecnología, ese esfuerzo de desarrollo. Nuestra planificación estratégica partió, justamente, de esa constatación. Observamos posibilidades que van más allá del eje horizontal de expansión y consolidación del sistema nacional de ciencia y tecnología. Ese eje, está claro, tiene una importancia central, toda vez que se orienta a mantener y desarrollar un sistema nacional de ciencia y tecnología que ya adquirió enorme complejidad y alcance, constituyéndose, ciertamente, en el más desarrollado y consolidado de toda América Latina. Es necesario desarrollar políticas variadas para atender a las necesidades y potencialidades oriundas de la propia complejidad del sistema nacional de ciencia y tecnología. Pero más allá de ese eje horizontal, definimos dos ejes verticales adicionales directamente relacionados con la promoción y defensa de la soberanía nacional. El primero se define, justamente, por la vinculación de nuestros instrumentos de promoción y de articulación con las prioridades de la Política Industrial, Tecnológica y de Comercio Exterior. Esto tiene un conjunto de implicaciones, como por ejemplo la necesidad de alinear nuestros instrumentos con la ejecución y la concepción de áreas prioritarias definidas en la política industrial. Nuestro desafío está, por lo tanto, en desarrollar programas, iniciativas y acciones que canalicen recursos para atender a las prioridades de esa política industrial. Cabe aquí una observación: a pesar de los bloqueos existentes en la legislación internacional y en los organismos

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internacionales a los cuales Brasil adhirió, en lo que hace a las políticas industriales más estructurantes de desarrollo, en el campo del desarrollo tecnológico, nosotros contamos con mayor flexibilidad. A partir de una política industrial definida, se buscó dotar al Estado brasileño de instrumentos de financiación, de intervención y de inducción estructurantes en el área del desarrollo tecnológico. En Brasil, pudimos aprovechar esto al máximo ya que se trata de un área que preserva cierto margen de maniobra y de flexibilidad para un proyecto de desarrollo nacional El segundo eje estructurante de nuestra política nacional de ciencia y tecnología es lo que nosotros llamamos “de objetivos estratégicos nacionales”. Se destaca aquí el programa espacial brasileño, que incorpora una serie de iniciativas, como el propio relanzamiento del programa Vehículo Lanzador de Satélites (VLS). El segundo punto crucial consiste en que se retomó el programa nuclear que está relacionado, necesariamente, con las iniciativas que garanticen el dominio del ciclo completo de enriquecimiento de uranio, de la producción del combustible nuclear y de la recomposición de la infraestructura de emergencia en esa área del programa, entre otras iniciativas. Éstas constituyen áreas de tecnología de uso dual y de profunda e intensa cooperación civil-militar. Sus desdoblamientos pueden generar instrumentos cruciales de disuasión para la defensa nacional, lo que torna fundamental, en la visión del Ministerio de Ciencia y Tecnología, conferir absoluta centralidad estratégica a esos programas y a la disposición de cooperación interministerial con el Ministerio de Defensa (MD) y con otros órganos pertenecientes al gobierno. El incremento de la cooperación civil-militar en esa área tiene una importancia estratégica porque, en la medida en que la dimensión civil de esa cooperación se destaque, tendremos mejores condiciones para lidiar con las constricciones vigentes en el sistema internacional (en particular, con las restricciones impuestas por la potencia dominante en ese sistema), viabilizando el desarrollo tecnológico nacional. La tercera área identificada como objetivo estratégico nacional destacado en nuestra planificación estratégica es la Amazonia. En ese caso, trabajamos con el objetivo de integrar plenamente un área que ya está relativamente bien incorporada, pero cuya integración debe ser consolidada por la actividad de ciencia y tecnología. Nuestra intención no es solamente la de dar continuidad, sino también ampliar las iniciativas de cooperación científica y tecnológica en la región de la Amazonia. La implantación del Centro de Biotecnología de la Amazonia, que parte de una iniciativa interministerial, y el monitoreo de los bosques y recursos naturales de fronteras de la región constituyen iniciativas orientadas a la consolidación de proyectos del propio Ministerio en la región y de colaboración interministerial, percibidas a través de una óptica estratégica. Finalmente, el cuarto punto: la cooperación internacional como parte de los objetivos estratégicos nacionales. Ésta debe, efectivamente, encontrarse muy vinculada a las prioridades de la política externa brasileña. En ese sentido, gana importancia la cooperación internacional y la cooperación científico-tecnológica en el ámbito

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del MERCOSUR y con los restantes países de América del Sur. Pero más allá del mantenimiento de las relaciones de cooperación científica y tecnológica que forman parte de la propia naturaleza del sistema nacional de ciencia y tecnología, esa idea estratégica de cooperación nos remite a una dimensión más específica, que es exactamente la de la relación entre Brasil y la Argentina. Ese esfuerzo de cooperación implica, como parece obvio, la posibilidad de cooperación en áreas de tecnología sensible (de uso dual), donde existen competencias establecidas en los dos países y donde existe algo que deberíamos explotar bajo la forma de un fuerte programa de cooperación civil. Finalmente, vale destacar la importancia de un conjunto de iniciativas que apuntan a integrar los esfuerzos de promoción de la ciencia y la tecnología nacionales. Nuestro diagnóstico destaca que, en el ámbito de los ministerios mismos, persisten elementos de segmentación y pulverización de acciones y, de forma preocupante, de superposición de iniciativas, las cuales exigen, como no podría dejar de ser, una mayor racionalización y un mayor foco en la actuación de cada Ministerio. Esto implica integración y articulación interministerial en todas esas áreas estratégicas, las cuales ya fueron referidas anteriormente. En este contexto, el anuncio de la política industrial fue un éxito porque ésta fue fruto de una efectiva cooperación ministerial, demostrando una cohesión interna, una articulación positiva del gobierno en el lanzamiento de ese programa y, más importante aún, un compromiso interministerial de sustentar y promover la convergencia en torno a los objetivos y las prioridades de esa política. Pero más allá del nivel ministerial, todas las iniciativas implican una “integración federativa”. El rol del Ministerio de Ciencia y Tecnología consiste en integrar el sistema nacional de ciencia y tecnología también con las unidades de la federación. Un sinnúmero de iniciativas se encuentran en curso para ampliar e institucionalizar asociaciones y acciones entre el gobierno federal y los Estados en el área de ciencia y tecnología. Por último, vale recordar, se destaca la integración de iniciativas del poder público con la sociedad civil y, dentro de la sociedad civil, con el sector privado y el segmento empresarial. Una parte de los esfuerzos que se empeñaron en la Ley de Innovación, por ejemplo, visaba a posibilitar una mayor integración entre los institutos de ciencia y tecnología públicos y las empresas, creando posibilidades de aporte financiero directo. Incluimos en la Ley de Innovación la exigencia de un plazo de noventa días para la presentación al Congreso Nacional, por parte del Poder Ejecutivo, de un Proyecto de Ley destinado a promover la innovación tecnológica. Una vez aprobada la ley, se creará un sistema nacional de incentivos a la innovación tecnológica. La intención es combatir el cuadro de concentración de la investigación y del desarrollo tecnológico en las universidades y la baja participación de las empresas. Para que los recursos sean revertidos, dependemos no sólo de un marco reglamentario más favorable a esa interacción y a esa promoción, sino que dependemos, ante todo, de los incentivos fiscales concretos para que el Estado asuma su rol de inductor de la acción de innovación desarrollada en las empresas.

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Existe, quiero reforzarlo, una clara predisposición a intensificar la cooperación interministerial en torno a estos objetivos estratégicos. Debemos, en un corto horizonte de tiempo, promover la integración de los actores responsables de las variadas acciones de ciencia y tecnología en el país, apuntando a la formación de un sistema nacional realmente integrado que contemple también, evidentemente, las actividades de investigación, desarrollo e innovación en el área de defensa.

Consideraciones finales

Al concluir mi presentación, me gustaría comentar dos cuestiones surgidas en nuestro debate sobre el rol de la ciencia y la tecnología en la defensa de la soberanía nacional. La primera se refiere a la propuesta de creación de un fondo sectorial de promoción de tecnología de defensa. Los fondos que ya existen fueron creados en momentos en que no estaba definido claramente un proyecto de desarrollo nacional. Como ya mencionamos, nuestro desafío actual es el de integrar las acciones de esos fondos y vincularlos a las prioridades del desarrollo nacional, a la política industrial y a los objetivos estratégicos nacionales. Entendemos que, a partir de la unificación de la gestión de los fondos sectoriales, es posible formular programas transversales para atender las necesidades estratégicas de desarrollo tecnológico en el área de defensa. Tenemos, por lo tanto, condiciones para actuar; no dependemos de la creación de un fondo, lo que puede llevar mucho tiempo para ser creado o, simplemente nunca salir de los papeles. La segunda cuestión se refiere a la necesidad de programas de apoyo más osados de formación de recursos humanos y de desarrollo tecnológico en las áreas de relaciones internacionales y de defensa nacional. Ellos deberían constituirse como programas integrados que reúnan la capacidad ya instalada en el país en esas áreas y que fomenten la acción cooperativa, a partir de la inducción del propio poder público. Es necesaria una integración que no se limite a la formulación y a la resolución de directivas. Si no establecemos una integración también en la ejecución de las políticas de fomento a la investigación y al desarrollo tecnológico, corremos el riesgo de ver directrices unificadas minadas y vueltas inviables por la persistencia de un cuadro de pulverización, segmentación y superposición de acciones. Cierro esto evocando una recomendación poco comentada o recordada del célebre autor liberal Adam Smith en su obra clásica La riqueza de las naciones: siempre que las consideraciones de seguridad nacional entren en contradicción con consideraciones de eficiencia económica en la producción de la riqueza, debe sacrificarse la eficiencia económica en favor de la seguridad, por constituir esta última un bien público fundamental de la nación. Este mensaje es importante para reforzar la comprensión de la naturaleza absolutamente estratégica de las inversiones en defensa, comprensión ésta que nosotros, en el Ministerio de Ciencia y Tecnología, intentamos, día tras día, transformar en efectiva política pública en el área de Ciencia, Tecnología e Innovación.

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Artículo reproducido con la autorización de la revista Security Challenges. Publicado originalmente en Security Challenges, vol. 4 núm. 4, verano de 2008.

La Revolución en Asuntos Militares y la industria de la defensa global: reacciones e interacciones

R ichard A. B itzinger

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a creencia de que las Fuerzas Armadas modernas se encuentran en la cúspide de una Revolución en Asuntos Militares (Revolution in Military Affairs, RMA), impulsada especialmente por los avances recientes de las tecnologías de la información (TI), ha sido durante mucho tiempo una escuela del pensamiento militar cada vez más poderosa y persuasiva. De hecho, por más de una década ha estado de moda reconocer la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información cuando se hace referencia al futuro de la guerra y de la lucha armada. Sin embargo, a la fecha, las perspectivas acerca de un impacto eventual de la Revolución en Asuntos Militares sobre la industria de la defensa han mostrado una tendencia mucho menor a la convergencia. Por lo tanto, mientras que muchos de los principales defensores de la reforma militar acuerdan con que las Fuerzas Armadas deben “transformarse” conforme a los lineamientos de la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información, el impacto de ese pensamiento sobre las industrias de defensa nacionales ha variado ampliamente y todavía no resultan claras sus consecuencias para la industria internacional de la defensa.

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En noviembre de 2007, la Escuela S. Rajaratnam de Estudios Internacionales (S. Rajaratnam School of International Studies) de Singapur convocó una conferencia con el objeto de discutir los desarrollos y las tendencias actuales de distintas bases tecnológicas e industriales de la defensa nacional en todo el mundo, así como su capacidad de ejercer una influencia y contribuir a la Revolución en Asuntos Militares. Esta conferencia atrajo la atención de expertos provenientes de cuatro continentes para analizar el futuro de la Revolución en Asuntos Militares, las tendencias y los desarrollos de la industria de la defensa a nivel global y la potencial relación entrelazada entre ambos. En esa conferencia, se presentaron varios artículos de investigación excelentes. Con la intención de efectuar un registro de esos artículos más específicos, este trabajo introductorio: • • •

Resume las cuestiones que se solicitó que trataran los participantes de la conferencia. Investiga qué significa el término Revolución en Asuntos Militares y el nexo entre ese significado y las nociones emergentes relacionadas con el concepto de “guerra basada en la interconexión de redes” (network centric warfare). Avanza sobre ciertas propuestas genéricas acerca de qué podría llegar a significar para la industria de la defensa la implementación de la Revolución en Asuntos Militares.

Preguntas centrales 66

Como su denominación lo sugiere, la Revolución en Asuntos Militares implica cambios extraordinarios en la forma en que la guerra debe pelearse, gestionarse y organizarse. Mientras que las Revoluciones en Asuntos Militares en general se inspiran en las innovaciones tecnológicas –pólvora, ferrocarriles, el motor de combustión interna, la radio, los circuitos integrados, etc.–, una Revolución en Asuntos Militares real solamente se produce cuando estos grandes avances se encuentran enlazados con innovaciones análogas a nivel doctrinario, táctico y organizativo. Por lo tanto, una Revolución en Asuntos Militares permite y exige a la vez una serie de cambios estructurales, institucionales y conceptuales considerables respecto de cómo se preparan los militares para la guerra. Por consiguiente, se debe esperar que la Revolución en Asuntos Militares actual centrada en las tecnologías de la información plantee numerosas cuestiones para el futuro de la base industrial de la defensa a nivel global. ¿De qué manera la Revolución en Asuntos Militares, si efectivamente se produce, impactará la industria global de la defensa, que se supone que provee los recursos para la implementación de una Revolución en Asuntos Militares? ¿Cómo funcionará en un entorno que reclama cambios radicales de la estructura, la doctrina y la estrategia militar y que probablemente le otorgarán una mayor trascendencia a ciertas, quizás novedosas, capacidades militares en detrimento de otras capacidades, quizás más tradicionales? ¿Qué tecnologías y

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sistemas nuevos se espera que suministre la industria de la defensa a las Fuerzas Armadas transformadas, y cómo los suministraría? ¿De qué manera las industrias de la defensa tradicionales se desempeñarán en “el mundo feliz” (the brave new world) de la guerra basada en la interconexión de redes? ¿Cuál podría ser la función de las empresas comerciales de uso dual, particularmente de aquellas pertenecientes al sector de tecnologías de la información, en la provisión de las tecnologías requeridas para la Revolución en Asuntos Militares? ¿Necesariamente aparecerán nuevos proveedores, mientras que los tradicionales necesariamente desaparecerán? En otras palabras, el complejo industrial militar global, forjado en la Segunda Guerra Mundial e impuesto durante la Guerra Fría, ¿deberá transformarse a sí mismo también y, si es así, podrá hacerlo? A su vez, ¿de qué manera los desarrollos de la industria de la defensa a nivel global podrían afectar el curso de la Revolución en Asuntos Militares? ¿Los sectores nacionales de la defensa, mediante la aplicación del “arte de lo posible”, limitan las Revoluciones en Asuntos Militares nacionales a lo que pueden desarrollar y fabricar esas industrias para sus Fuerzas Armadas? ¿Cómo podría afectar la globalización a la difusión de las tecnologías vinculadas con la Revolución en Asuntos Militares y, por ende, a la implementación de la misma? En particular, ¿cómo y de qué maneras podrían algunos países, a través de transferencias de armas en el extranjero y la colaboración internacional de la industria de la defensa, transformarse en exportadores de la Revolución en Asuntos Militares, y cuáles podrían ser las consecuencias de esa clase de globalización? En otras palabras, ¿de qué manera estas dos instituciones, la Revolución en Asuntos Militares y la industria global de la defensa, podrían interactuar y reaccionar entre sí en el futuro? Por último, el argumento acerca de la Revolución en Asuntos Militares en su conjunto ¿se trata simplemente de un argumento falso? ¿Es válido hablar de Fuerzas Armadas contemporáneas que se encuentran en “la cúspide de una Revolución en Asuntos Militares”? ¿Las Fuerzas Armadas realmente necesitan reacondicionarse a sí mismas de una manera tan radical? Si no es así, entonces cuál es el futuro de la innovación y la modernización militar, síntesis de una Revolución en Asuntos Militares verdadera y, nuevamente, ¿cuál es la interconexión entre ese futuro y la industria de la defensa?

¿A qué nos referimos cuando hablamos de Revolución en Asuntos Militares? Sin embargo, por encima de estas preguntas más específicas, se encuentra el debate en curso acerca de a qué nos referimos cuando decimos Revolución en Asuntos Militares. La Revolución en Asuntos Militares es un término amplio, si no con frecuencia ambiguo, que se utiliza para describir un esfuerzo ambicioso –un “cambio de paradigma”, si se prefiere– para modernizar el modo en que las

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Fuerzas Armadas llevarán adelante la guerra en el futuro. Para la mayoría, la Revolución en Asuntos Militares se considera un proceso de cambio discontinuo, problemático y revolucionario. Andrew Krepinevich, por ejemplo, ha sostenido que una Revolución en Asuntos Militares se produce cuando la aplicación de tecnologías nuevas en un número significativo de sistemas militares se combina con conceptos operativos innovadores y una adaptación organizativa de una forma que esencialmente altera el carácter y la conducción de un conflicto. Y lo hace mediante la generación de un aumento extraordinario […] del potencial de combate y la eficacia militar de las Fuerzas Armadas.1 Por su parte, la RAND Corporation define una Revolución en Asuntos Militares como una transformación fundamental en la naturaleza y la conducción de las operaciones militares que tanto resultan obsoletas o irrelevantes para una o más de las competencias centrales de un jugador dominante o crea una o más competencias centrales en alguna dimensión de la guerra o ambas.2 Por último, de acuerdo con la (en la actualidad disuelta) Oficina de Transformación de Fuerzas del Departamento de Defensa de los Estados Unidos la Revolución en Asuntos Militares. es un proceso que moldea la naturaleza cambiante de la competencia y la cooperación de las Fuerzas Armadas a través de combinaciones nuevas de conceptos, capacidades, personas y organizaciones que utilizan las ventajas de nuestra nación y protegen de nuestras vulnerabilidades asimétricas destinadas a sostener nuestra posición estratégica, que ayuda a sostener la paz y la estabilidad en el mundo.3

En un aporte reciente, Dombrowski y Ross rastrean el desarrollo del pensamiento estadounidense desde los primeros conceptos de la Revolución en Asuntos Militares hasta la noción de transformación de las Fuerzas Armadas que domina la retórica de la Administración Bush actual. Después de investigar la retórica, Dombrowski y Ross concluyen que la sustancia de la iniciativa de la transformación estadounidense se relaciona en mayor medida con el Andrew Krepinevich, “From Cavalry to Computer: The Pattern of Military Revolutions”, en The National Interest, Fall, 1994, p. 30. 2 Richard O. Hundley, Past Revolutions, Future Transformations, Santa Monica, California, RAND, 1999; citado en “Transformed: A Survey of the Defence Industry”, en The Economist, 20 de julio de 2002, p. 7. 3 Departamento de Defensa de los Estados Unidos, Oficina de Transformación de Fuerzas, Elements of Defence Transformation, Washington DC, Oficina del Secretario de Defensa, octubre de 2004, p. 2. 1

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cambio creciente, evolutivo, que con la innovación discontinua, problemática. Sin embargo, el análisis de Dombrowski y Ross efectivamente sugiere que, incluso si la transformación de la defensa estadounidense no es más que una “modernización agregada”, aun así es una tarea compleja y riesgosa en la cual los gobiernos de los Estados Unidos buscan mejorar sus capacidades militares mediante la explotación de la superioridad en términos de información y conocimientos y, por consiguiente, crear oportunidades para el sector industrial privado de la defensa en los Estados Unidos a fin de cosechar ganancias renovadas de las ventas de materiales de la defensa en el mercado interno y externo. La Revolución en Asuntos Militares también es un enfoque basado en los efectos y capacidades. Las operaciones basadas en efectos (Effects-Based Operations, EBO) suponen un cambio de la guerra “tradicional” sostenida en el desgaste a favor de atacar al enemigo para lograr algunos resultados político-militares, por ejemplo, su voluntad de luchar. El énfasis en las capacidades significa adoptar una estrategia de defensa basada menos en escenarios establecidos de amenaza que en las capacidades predecibles de un adversario probable y, a su vez, en las capacidades requeridas de las Fuerzas Armadas que son necesarias para detener o derrotar a un enemigo de esa clase. Como tal, la Revolución en Asuntos Militares tiene que ver con lograr capacidades y efectos, y ya no con meros números. En este sentido, el modelo de Revolución en Asuntos Militares actual ha estado, en forma inexorable, vinculado con las nociones emergentes de la guerra basada en la interconexión de redes (network-centric warfare, NCW), en ocasiones también denominada “capacidades habilitadas por la interconexión de redes” (network-enabled capabilities) o “defensa basada en la interconexión de redes” (network-based defence), y siendo indudablemente “interconexión de redes” el término operativo. De acuerdo con el concepto de guerra basada en la interconexión de redes, la revolución de las tecnologías de la información en curso hace posible la innovación y los avances significativos en el área de los sensores, los buscadores, la gestión de datos, la computación y las comunicaciones, la automatización, el campo de acción y la precisión. Respectivamente, la guerra basada en la interconexión de redes procura explotar esos grandes adelantos en tecnología de la información a fin de lograr avances exponenciales en el área del conocimiento del campo de batalla, la conectividad y la respuesta. La guerra basada en la interconexión de redes, nuevamente de acuerdo con la Oficina de Transformación de Fuerzas de los Estados Unidos, genera un aumento de la potencia de combate por medio de la interconexión de los sensores, los responsables de la toma de decisiones y los tiradores con el objeto de lograr una conciencia compartida, un aumento de la celeridad para tener el mando, ritmo alto de las operaciones, mayor poder de destrucción, aumento de la supervivencia y un grado de sincronización propia.4 4 Departamento de Defensa de los Estados Unidos, Oficina de Transformación de la Defensa, Network-Centric Warfare: Creating a Decisive Warfighting Advantage, Washington DC, US Department of Defence, 2003, p. 2.

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Además, la guerra basada en la interconexión de redes tiene que ver con la “vinculación de personas, plataformas, armas, sensores y sistemas de ayuda para la toma de decisiones en una sola red” que “crea un todo que claramente es mayor que la suma de las partes”, lo cual ofrece como resultado “fuerzas interconectadas que operan con mayor velocidad y sincronización y que son capaces de lograr efectos en masa”.5 En otras palabras, la Revolución en Asuntos Militares se estima que sea sinérgica y holística, lo cual implica la integración y el empleo de sistemas de comando, control, comunicaciones, computación, inteligencia, vigilancia y reconocimiento, conocidos como C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance), plataformas y armas (particularmente municiones inteligentes) de distintas formas que aumenten su eficacia y sus capacidades más allá de sus composiciones individuales. Esta unión recuerda el concepto de “sistema de sistemas” del almirante William Owens, que supone la vinculación de varios tipos de sistemas discretos y hasta dispares a través de un amplio espectro geográfico, electrónico y de interservicios con el objeto de crear nuevas competencias esenciales para la lucha armada. En este contexto, es instructivo observar que Australia, un seguidor próximo de la innovación militar estadounidense, ha abrazado el pensamiento de guerra basada en la interconexión de redes, aunque aparentemente se comporte de una manera más agnóstica en relación con algunos de los puntos de vista más trascendentes de los defensores de la Revolución en Asuntos Militares. Tal como señalan Hall y Wylie, la guerra basada en la interconexión de redes en el diccionario y la práctica de Australia trata principalmente sobre cómo mejorar la integración y la conectividad de las Fuerzas de la Defensa de Australia y está concebida como un instrumento de evolución dinámica pero no como un instrumento militar revolucionario. En ningún lugar este compromiso con la Revolución en Asuntos Militares ha sido más fuerte que dentro del Departamento de Defensa de los Estados Unidos durante la gestión del secretario Donald Rumsfeld del año 2001 al 2006. Durante su gestión, la Revolución en Asuntos Militares, o “transformación de la defensa”, como más tarde fuera recatalogada, se convirtió en el principio conductor de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos. Los términos como “superioridad informativa”, “conciencia de la situación”, “guerra basada en la interconexión de redes”, “golpe de precisión”, “capacidad de despliegue”, “flexibilidad” y “operación conjunta” recibieron cada vez más crédito por parte del Departamento de Defensa de Rumsfeld y la creencia de que el poder de la Revolución en Asuntos Militares para provocar una expansión extraordinaria de las capacidades y la eficacia de las Fuerzas Armadas estadounidenses se tornó casi en un artículo de fe. En general, debido a que las Fuerzas estadounidenses buscaban transformarse a sí mismas, se hizo especial hincapié en la adquisición de las siguientes capacidades:

5 OFT (Oficina de Transformación de Fuerzas), Elements of Defence Transformation, p. 8.

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Un organismo altamente interconectado de sistemas de comando, control, comunicaciones, computación, inteligencia, vigilancia y reconocimiento (C4ISR), armas y plataformas. Conciencia de la situación compartida, mejorada, del espacio de batalla inmediato y más allá. Capacidad de participación a distancia (standoff), más precisa. Mayor velocidad, agilidad, capacidad de despliegue rápido y flexibilidad. Operaciones conjuntas e interoperabilidad.6

No muy asombrosamente, el interés de los Estados Unidos en la Revolución en Asuntos Militares ha tenido una resonancia considerable en el resto del mundo. Muchas Fuerzas Armadas siguen el ejemplo intelectual y conceptual de las Fuerzas Armadas estadounidenses y, por consiguiente, han seguido de cerca los esfuerzos de los Estados Unidos por transformar sus fuerzas para determinar qué lecciones pueden aprender de esas experiencias. El proceso mediante el cual la tecnología y las ideas militares se difunden entre los Estados (e incluso entre actores que no son Estados) se ha investigado en un libro de ensayos citado con frecuencia, editado por Goldman y Eliason. Ellos hacen hincapié en que el proceso mediante el cual las tecnologías militares se difunden es cualquier cosa menos determinista y, en cambio, es altamente susceptible a las condiciones locales7. Esta perspectiva se confirma en la multiplicidad de experiencias nacionales investigadas en los aportes realizados en este volumen. Como James pone de relieve, por ejemplo, los europeos occidentales tienden a considerar la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información a través de la perspectiva de la cooperación de defensa transatlántica. Dicho eso, sin embargo, tanto los gobiernos europeos como las compañías europeas de la defensa son plenamente conscientes de las presiones competitivas que ejercen los proveedores de la defensa de los Estados Unidos a lo largo de todo el espectro del negocio europeo de defensa; las fortalezas tecnológicas y de recursos de los Estados Unidos en el área de Revolución en Asuntos Militares sólo agravan ese problema. Por consiguiente, James sostiene que, a pesar de que la colaboración transatlántica de armas resulta necesaria y fundamental para el futuro de las capacidades de defensa europeas, una base tecnológica e industrial de defensa europea fortalecida es la manera óptima de asegurar que esa cooperación sea equilibrada y funcione a partir de los intereses europeos. En oposición a esa difusión básicamente emuladora de la empresa de la Revolución en Asuntos Militares, el análisis de Ding acerca de la búsqueda de China de una “Revolución en Asuntos Militares con características chinas” subraya 6 Andrew Ross, “Transformation: What is it? What Does it Mean for Industry?”, Resumen de presentación en PowerPoint para la conferencia sobre Transformación de la defensa en la región del Asia y el Pacífico: Meeting the Challenger (enfrentando el desafío), Honolulu, Hawaii, 30 de marzo – 1º de abril de 2004, p. 2. 7 Emily O. Goldman y Leslie C. Eliason (eds.), The Diffusion of Military Technology and Ideas (Difusión de ideas y tecnología militar), Stanford, California, Stanford University Press, 2003, p. 8.

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la importancia de la competencia estratégica en la difusión de capacidades de la Revolución en Asuntos Militares centrada en investigación y tecnología entre los usuarios militares y sus proveedores. Además, el análisis de Ding de la experiencia de China en la adquisición y aprovechamiento de tecnologías avanzadas para el sector militar corrobora de manera cautivante la observación de Goldman y Ross de que el hardware (es decir, sensores, comandos y sistemas de control) asociado con la Revolución en Asuntos Militares centrada en investigación y tecnología se difunde más rápidamente que el software relacionado con la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información (es decir, táctica, doctrina y formas organizativas).8

Implementación de la Revolución en Asuntos Militares: Consecuencias para la industria de la defensa En un estudio anterior sobre la Revolución en Asuntos Militares y la transformación de la defensa, el autor de este trabajo escribió:

[La Revolución en Asuntos Militares] implica más que una simple capa de tecnologías nuevas y hardware nuevo sobre las estructuras existentes de fuerzas; exige cambios fundamentales en la doctrina, la organización y las operaciones militares. Lógicamente, el hardware y la tecnología son componentes fundamentales y primarios cuando se trata de transformación; son componentes básicos de una Revolución en Asuntos Militares centrada en investigación y tecnología moderna y enfocada a una guerra basada en la interconexión de redes y los complejos de ataque de reconocimiento. Sin embargo, no se supone que la transformación sea solamente un “arreglo tecnológico”. Básicamente, supone cambiar la manera en que las Fuerzas Armadas hacen sus negocios, tanto en el ámbito doctrinal como en el organizativo y el institucional. También requiere habilidades de integración mediante sistemas avanzados a fin de agrupar los sistemas militares dispares en redes operativas complejas. Finalmente, exige cambios primarios en la manera en que las Fuerzas Armadas adquieren los equipos militares de importancia fundamental y la reforma de las bases tecnológicas e industriales de defensa nacionales que contribuyen al desarrollo y la producción de sistemas transformacionales [...]. [L]a transformación de la defensa implica mucho más que una mera modernización de las Fuerzas Armadas.9 8 Emily O. Goldman y Andrew Ross, “Conclussion”, en Goldman y Eliason, The Diffusion of Military Technology and Ideas (Difusión de ideas y tecnología militar), p. 382. 9 Richard A. Bitzinger, US Defence Transformation and the Asia-Pacific Region: Implications and Responses (Transformación de la Defensa de los Estados Unidos y la región de Asia del Pacífico: consecuencias y respuestas), Canberra, Australian Strategy Policy Institute, 2006, p. 11 (el énfasis me pertenece).

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Por lo tanto y como se observó anteriormente, una transformación de las Fuerzas Armadas tendría consecuencias importantes en los sectores industriales que suministrarán los recursos que éstas necesitan para llevar a cabo sus misiones. Los defensores de la Revolución en Asuntos Militares, en realidad, suelen argumentar que las bases industriales de defensa en todo el mundo deberán experimentar sus propias “revoluciones”. En los Estados Unidos, por ejemplo, la Oficina del Subsecretario de Defensa para Política Industrial (Under Secretary of Defence for Industrial Policy, OUSD/IP) publicó un estudio a principios de 2003 titulado Transformación de la base industrial de defensa: plan de acción, que expone diversas recomendaciones con el fin de ajustar la política industrial de la defensa de los Estados Unidos de acuerdo con la visión transformacional de Rumsfeld. Ese documento recomendó que el Departamento de Defensa de los Estados Unidos (US DoD, por su sigla en inglés) trate la base industrial nacional –tanto civil como específica de la defensa– como un grupo de “sectores basados en los efectos” –como apoyo de combate, proyección de poder, combate de precisión, etc.– que pueden apoyar la transformación de la defensa. La Oficina del Subsecretario de Defensa para Política Industrial también propuso que la toma de decisiones sobre adquisiciones se reorganice en torno a los efectos operativos y no en torno a “los programas, las plataformas o los sistemas de armas”.10 Particularmente, el informe recomendó que el Departamento de Defensa luche por identificar nuevas fuentes de innovación industrial y tecnológica entre empresas pequeñas o no tradicionales que habitualmente no proveen al Departamento de Defensa en forma directa.11 Sin embargo, como Dombrowski y Ross señalan, los avances en la base industrial de defensa de los Estados Unidos tendieron a discrepar del Plan de Acción 2003 mencionado anteriormente. Particularmente, Dombrowski y Ross señalan que el gobierno de los Estados Unidos carece cada vez más de las capacidades de gestión y de los conocimientos técnicos internos necesarios para conseguir sistemas transformacionales. Al mismo tiempo, cuando se trata de sistemas transformacionales –aun en el área de soluciones de las tecnologías de la información– la integración de sistemas sigue siendo una competencia central fundamental de los contratistas principales. En consecuencia, aún recurrimos a la industria tradicional de la defensa cuando se trata de recopilar los componentes clave de la Revolución en Asuntos Militares. La Revolución en Asuntos Militares y la transformación de la defensa pueden afectar la industria de la defensa de las siguientes maneras: 1. Traspasar el trabajo de la defensa de los proveedores de sistemas heredados a los proveedores de sistemas transformacionales. Las empresas que proporcionan a las Fuerzas Armadas sistemas o servicios que apoyan la transformación de la 10 Oficina del Subsecretario de Defensa para Política Industrial (OUSD/IP), Transforming the Defence Industrial Base: Transformation (Transformación de la base industrial de defensa: plan de acción), Washington DC, Departamento de Defensa, febrero de 2003, p. 2. 11 Ibid., pp. 13-15

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defensa pueden beneficiarse a expensas de empresas que proveen solamente (o principalmente) productos no transformacionales, en particular las denominadas plataformas heredadas como los vehículos blindados pesados o las armas no guiadas. 2. Traspasar el trabajo de la defensa a favor de las empresas que realizan trabajos de integración de sistemas a gran escala por cuenta de las Fuerzas Armadas. Numerosos proyectos de transformación a gran escala implicaron el uso de empresas que actuaron como integradores de sistemas principales (Lead Systems Integrators, LSI). Los integradores de sistemas principales gestionan programas de adquisición muy amplios y complejos que requieren fusionar diversas piezas dispares del hardware (y, cada vez más, del software) de las Fuerzas Armadas en un solo “sistema de sistemas” en funcionamiento. En los Estados Unidos en particular, los integradores de sistemas principales juegan un papel cada vez más decisivo en la gestión de grandes sistemas multiplataforma, como el Sistema de Combate Futuro (Future Combat System, Boeing/SAIC) o el programa Aguas Profundas para Guardacostas de los Estados Unidos (US Coast Guard’s Deepwater, Lockheed Martin/Northrop Grumman).12 Como integradores de sistemas principales, se otorga a esas empresas una autoridad considerable para crear, diseñar y ejecutar una solución integral para las necesidades apremiantes de las Fuerzas Armadas, que incluyen contratar y supervisar subcontratistas, gestionar costos y programas e incluso establecer requisitos. 3. Traspasar el trabajo de la defensa de grandes megaempresas a proveedores pequeños y especializados. Los pequeños contratistas de la defensa (“boutique”) que proporcionan sistemas o servicios altamente especializados, pueden ser más hábiles y responder mejor a las necesidades de las Fuerzas Armadas transformadas, particularmente cuando se trata de soluciones de la guerra basada en la interconexión de redes. Es posible que las empresas de la defensa grandes y tradicionales, debido a que se orientan en mayor medida a programas de armas a gran escala, carezcan de personal capacitado para dedicarse a ciertos tipos de innovación específica. 4. Abrir en mayor medida el trabajo de la defensa a las empresas extranjeras especializadas. Como corolario del último punto, las empresas extranjeras que puedan proporcionar tecnologías transformacionales que no se encuentran habitualmente en las bases industriales de defensa pueden encontrar una audiencia más receptiva en las Fuerzas Armadas transformadas de los Estados Unidos. Por ejemplo, uno de los prototipos de la Marina de los Estados Unidos para el buque de combate costero (Littoral Combat Ship, LCS) utiliza un casco trimarán especial que se provee desde Australia. 12 Deepwater es un programa multifacético para equipar a la Guardia Marina de los Estados Unidos. con

nuevas embarcaciones de superficie, helicópteros, aeronave para patrulla, y vehículos aéreos no tripulados y para vincular sus operaciones con la red C4ISR de última generación en un enfoque de sistema de sistemas.

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5. Traspasar el trabajo de la defensa a los proveedores de sistemas comerciales de uso dual. Si las tecnologías comerciales listas para usarse (commercial off-the-shelf, COTS), especialmente las tecnologías informáticas, verdaderamente están destinadas a modificar radicalmente la prosecución de la guerra en el futuro, entonces los contratistas de la defensa no tradicionales que puedan dedicarse a la integración civil-militar (civil-military integration, CMI)13 podrían convertirse en proveedores más críticos del Ejército. En especial, las compañías como Microsoft, Sun y Cisco podrían beneficiarse a expensas de las firmas tradicionales de la defensa. Como muestra el aporte realizado por Dombrowski y Ross, estos temas son especialmente relevantes para la respuesta de la industria de la defensa estadounidense a la búsqueda de la “transformación de la defensa” basada en la Revolución en Asuntos Militares por parte del Departamento de Defensa de los Estados Unidos. Otros aportes hacen hincapié en el espectro increíblemente variado de la experiencia en esa área. Por ejemplo, Hall y Wylie señalan que la emulación del modelo estadounidense de la guerra basada en la interconexión de redes por parte de Australia parece haber llevado a que las subsidiarias locales de proveedores extranjeros (especialmente estadounidenses) dominen las actividades relevantes de la industria de la defensa australiana. En contraste, James muestra cómo los proveedores de la defensa europeos han buscado explotar la creciente demanda de capacidades de la guerra basada en la interconexión de redes de los Estados Unidos (dentro de los límites impuestos por las restricciones estadounidenses o por su renuencia a confiar en proveedores extranjeros) mediante la adquisición de firmas estadounidenses de segunda línea que ya estaban establecidas en el mercado de este país. Sin embargo, los estrictos controles estadounidenses de la transferencia al extranjero de tecnologías relacionadas con la Revolución en Asuntos Militares implican que dichas adquisiciones no han causado un impacto acorde en la difusión internacional de esa tecnología. De hecho, tanto el aporte de Takahashi como el de Moon/ Lee recalcan la importancia de dichos controles en reforzar los incentivos para los gobiernos de Japón y Corea del Sur, respectivamente, a fin de fomentar la participación de la industria local en el desarrollo, el suministro y el soporte de capacidades relevantes para la Revolución en Asuntos Militares. Lógicamente, la demanda de capacidades de Revolución en Asuntos Militares auspiciada por el gobierno constituye un impulsor clave de la interacción entre la Revolución en Asuntos Militares y la industria de la defensa local. Pero los aportes realizados por Ding, Moon/Lee y Takahashi sugieren que China y Corea del Sur se destacan en cuanto a la medida en que el gobierno ha intervenido para garantizar que 13 Véase Ronald O’Rourke, Defence Transformation: Background and Oversight Issues for Congress, Washing-

ton DC, Congressional Research Service, 9 de noviembre de 2006, pp. 14-15; Peter J. Dombrowski y Andrew L. Ross, “Transforming the Navy: Punching the Feather Bed?”, en Naval War College Review, verano de 2003; OUSD/IP, Transforming the Defence Industrial Base: A Roadmap.

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la base industrial nacional desarrolle y mantenga la capacidad de abastecer y brindar soporte a las capacidades relacionadas con la Revolución en Asuntos Militares. En realidad, los esfuerzos estadistas para lograr la independencia (en mayor o menor medida) en cuanto a las capacidades de la Revolución en Asuntos Militares son tanto un reflejo de la política industrial de la defensa nacional como un elemento de reafirmación. El presente modelo de intervención estatal intencionada contrasta notoriamente con el debate inevitablemente más fisíparo y (hasta la fecha) inconcluso entre las naciones europeas descripto por James. Al mismo tiempo, el conjunto de estos autores reconocen los riesgos técnicos, de costos y de planificación inherentes al desarrollo y la adquisición de capacidades relacionadas con la Revolución en Asuntos Militares. Hall y Wylie sugieren que, en la adquisición de capacidades avanzadas de guerra basada en interconexión de redes, Australia se encuentra preparada para soportar un control soberano notoriamente reducido de dichas capacidades en un esfuerzo por disminuir el riesgo que conlleva la adquisición de ellas hasta un nivel aceptable para los ciudadanos australianos y los representantes elegidos por ellos. En el extremo opuesto del espectro, Ding muestra hasta donde está dispuesta a llegar China en su intento por sacar provecho de la tecnología civil autóctona con el fin de establecer una “Revolución en Asuntos Militares con características chinas”. Por último, Balakrishnan, en su análisis de Malasia, pone de relieve las grandes barreras que presenta la Revolución en Asuntos Militares para las naciones que sólo cuentan con industrias de la defensa rudimentarias; barreras de tal magnitud que tal vez ni el acceso a tecnologías civiles avanzadas pueda solucionar. Por consiguiente, en términos generales, resulta evidente que la explotación de la Revolución en Asuntos Militares exige una “masa crítica” relativamente importante en términos de recursos, tecnologías, capacidades industriales, capacidad militar y determinación, que la mayoría de los países no tiene.

Conclusión La información brindada en este trabajo aporta pocas respuestas concluyentes (si es que aporta alguna) a las preguntas centrales planteadas en relación con los temas desarrollados. Dicho esto, cabe mencionar que, sin embargo, sí surgen algunos aspectos comunes. El análisis de la respuesta de la industria de la defensa a la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información de los Estados Unidos, Europa y Australia sugiere que es demasiado pronto para dictaminar la desaparición de los proveedores de la defensa tradicionales. En esos casos, los proveedores tradicionales han demostrado una capacidad asombrosa para adaptarse al nuevo entorno comercial. En esta instancia, sin embargo, dicha capacidad de adaptación parece desproporcionadamente dependiente de la adquisición de pequeñas e incipientes empresas relacionadas con la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información.

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Además, los autores mencionados parecen corroborar la tesis de Goldman/ Ross, que afirma que a los países que buscan tomar el camino de la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información hacia la modernización les resultará más sencillo absorber el hardware de la Revolución en Asuntos Militares que afrontar las exigencias doctrinales, organizativas e institucionales asociadas e inherentes a este proceso. Prácticamente todos los autores reconocen que la adopción de la empresa de la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información probablemente implicará cambios trascendentales en el software de transformación de la defensa (la “cuestión de la visión”, tal y como era) pero que la flexibilidad de las convenciones burocráticas y organizativas existentes y su resistencia a los cambios radicales continuarán siendo fuertes y difíciles de superar. Esto no significa que la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información no cause ningún impacto en las organizaciones militares. Todo lo contrario, pero el panorama que surge repetidas veces es el de las organizaciones militares siendo partícipes de una evolución relativamente rápida de los asuntos militares que no es tanto un proceso de cambio discontinuo y problemático, sino más bien un proceso de innovación vigorizante. Si en efecto existiera una verdadera Revolución en Asuntos Militares, sería de esperar que observemos un dinamismo concomitante en la relación comercial entre un cliente militar de rápida evolución y sus proveedores primarios, tanto en la industria de la defensa como, cada vez más, en los sectores no relacionados con la defensa. El hecho de que ninguno de los autores haya hecho hincapié en esos cambios trascendentales en el modelo tradicional de la defensa empresa/proveedor tiende a corroborar el argumento de que volver realidad la visión de la Revolución en Asuntos Militares centrada en las tecnologías de la información será una iniciativa contingente, habitual para esta actividad. De hecho, una característica sorprendente en los estudios de los países analizados consiste en la relativa escasez (al menos hasta la fecha) de los aportes realizados por empresas comerciales de uso dual para el suministro y el soporte de Revoluciones en Asuntos Militares nacionales. En esta etapa de la Revolución en Asuntos Militares global, sólo China parece estar más preparada para explotar el potencial de la Revolución en Asuntos Militares de su sector de tecnologías de la información comercial que, por ejemplo, los Estados Unidos o Europa Occidental. Eso puede que se deba más a un reflejo de las realidades del desarrollo tecnológico de China en cuanto a que “la necesidad es la madre de todos los inventos” que a una preferencia por parte del Ejército de China. Naturalmente, las circunstancias pueden cambiar y pueden surgir oportunidades al punto que los proveedores de uso dual civiles se volverán más atractivos como contratistas principales para los consumidores militares (especialmente en los países con grandes aspiraciones de logros técnico-militares pero con bases industriales de la defensa relativamente débiles, como Corea del Sur e India... y tal vez Malasia) pero este proceso puede ser tan evolutivo como la implementación general de la Revolución en Asuntos Militares.

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En términos generales, los autores mencionados tienden a confirmar que, como han argumentado Goldman y Ross, la difusión de la Revolución en Asuntos Militares depende en gran medida de los factores internos. Más allá de los requisitos y las capacidades tecnológicas, el alcance, la rapidez y la amplitud de dicha difusión dependerá de la interacción de la necesidad, la cultura y la doctrina estratégicas, así como del modo de pensar de las instituciones y organizaciones.14 En el análisis final, si bien el proceso de transformación militar quizás debería tomarse con pinzas, es seguro que no se trata de una iniciativa inútil. Ninguna de estas críticas debe interpretarse como que afirman que las ideas detrás de las Revoluciones en Asuntos Militares basadas en tecnologías informáticas no son relevantes, o que la guerra basada en la interconexión de redes y los nuevos conceptos de ataque de reconocimiento no tienen el potencial para hacer un aporte significativo a las capacidades y la efectividad militares futuras y quizás, en el largo plazo, para modificar verdaderamente el carácter y la conducta de la guerra. En síntesis, si bien la Revolución en Asuntos Militares puede resultar mucho menos “revolucionaria” que su concepción original, eso no implica que sea menos crítico evaluar y hacer un seguimiento de la implementación global de los cambios militares derivados de la Revolución en Asuntos Militares.

Richard A. Bitzinger es Investigador Principal de la Facultad de Estudios Internacionales S. Rajaratnam (S. Rajaratnam School of International Studies), Universidad Tecnológica de Nanyang, Singapur, donde su trabajo se centra en los asuntos militares y de la defensa vinculados con la región de Asia y el Pacífico. Anteriormente, fue Profesor Adjunto en el Centro de Estudios de Seguridad de Asia y el Pacífico (AsiaPacific Centre for Security Studies,APCSS), Honolulu, Hawai, y también trabajó para la RAND Corporation, el Centro de Asuntos Estratégicos y Presupuestarios (Centre for Strategic and Budgetary Affairs) y para el Gobierno de los Estados Unidos. Es el autor de Towards a Brave New Arms Industry? (Oxford University Press, 2003), “Come the Revolution: Transforming the Asia-Pacific’s Militaries”, en Naval War College Review (otoño de 2005), y Transforming the US Military: Implications for the Asia-Pacific (Australian Strategy Policy Institute, diciembre de 2006). Posee una maestría otorgada por el Instituto de Asuntos Internacionales de Monterey (Monterey Institute of International Affairs) y ha realizado otros estudios de postgrado en la Universidad de California, Los Ángeles (isrbitzinger@ntu.edu.sg).

14 Goldman y Ross, “Conclussion”, op. cit., p. 402.

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Artículo reproducido con la autorización de la revista Security Challenges. Publicado originalmente en Security Challenges, vol. 3, núm. 2, junio de 2007.

El surgimiento de las políticas de la defensa y de las políticas industriales de la defensa europeas

Stefan Markowski y Robert Wylie

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l producto bruto interno (PBI) conjunto de la Unión Europea (UE) es superior al de los Estados Unidos, pero sus miembros gastan en defensa sólo la mitad de lo que gastan los Estados Unidos, y la UE no está considerada una gran potencia militar. Los procesos de racionalización e integración de mercado de la UE pasaron por alto a las industrias europeas de la defensa, que están fragmentadas y cada vez pierden más terreno con respecto a sus competidores estadounidenses. Esto ha hecho que se requieran políticas de adquisición de la defensa y políticas industriales de la defensa de la Unión Europea, aunque la UE, si bien es más que un mercado común, no es una federación de Estados como la de los Estados Unidos. En el presente artículo, se analizan las posibilidades de la UE para enfrentar este desafío desde las perspectivas políticas, organizativas y comerciales. Este trabajo se centra en la incipiente política industrial de la defensa de la UE, que este año celebra su quincuagésimo (50º) aniversario. Otros artículos de la presen-

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te edición muestran cómo las naciones individuales luchan por desarrollar políticas industriales de la defensa viables. En su carácter de entidad multinacional, el desafío de la UE es aún mayor. Esto se debe principalmente a que durante la mayor parte de sus cincuenta años, la UE no ha tenido una política común de defensa y, por consiguiente, tampoco ha tenido un enfoque común en lo que respecta al abastecimiento de armamento. Durante la Guerra Fría, prevaleció una división simple, aunque informal, del trabajo entre la UE y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN): la UE aportaba las instituciones necesarias para convertir a Europa en una potencia económica global, mientras que la OTAN brindaba el escudo militar detrás del cual las naciones europeas actuaban con ese fin. Si bien esa división del trabajo generó un gigante económico (en 2005, el PBI conjunto de la UE fue superior a 10,6 trillones de dólares, en comparación con los 10 trillones de dólares de PBI de los Estados Unidos), también generó un enano estratégico: fue necesario que se produjera la debacle de Bosnia, en la década de 1990, para catalizar la común y emergente política europea de seguridad y defensa (PESD). Pero el modelo de la defensa actual de la UE se trata más de una “cooperativa de defensa” de las naciones miembros soberanas que conservan el control total de los asuntos de seguridad nacional que un modelo federal similar al de los Estados Unidos. Si bien muchos políticos y funcionarios de la UE pueden considerar deseable el desarrollo de las políticas industriales de la defensa y armamentos comunes para toda la UE, no existe un imperativo insoslayable para que la UE lo forje. Las industrias de la defensa de los miembros de la UE permanecen fuera del ámbito de las políticas de “mercado común” de la UE en virtud del Art. 296 (anteriormente Art. 223) del “Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea”: todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado común respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares.1

Esto permitió que los países miembros, especialmente los grandes productores de armas, protegieran a sus “empresas líderes nacionales industriales” (relacionadas con la defensa) de la competencia tanto dentro de la UE como fuera de ella. Se ha estimado que la formación de un mercado único de la UE para equipos de la defensa podría generar un ahorro en los costos de entre el 10% y el 17%.2 Para fines de la década de 1990, la falta de sustentabilidad de los acuerdos industriales de la defensa en B. Schmitt, “The European Union and armaments, Getting a bigger bang for the Euro”, en Chaillot Paper, núm. 63, París, European Union Institute for Security Studies, 2003, p. 9. 2 K. Hartley, “The future of European defence policy: an economic perspective”, en Defence and Peace Economics, vol. 14, núm. 2, enero de 2003, pp. 107-115.

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Europa era lo suficientemente clara como para incitar a Javier Solana a realizar la siguiente observación: Ninguno de nosotros puede seguir sosteniendo una base industrial y tecnológica de defensa próspera e integral a nivel nacional. La salud, tal vez hasta la supervivencia, futura de la industria europea de la defensa requiere de un enfoque europeo y de una estrategia europeas. y Debemos desarrollar una mayor confianza mutua en diversos centros de excelencia y una menor dependencia con respecto a las fuentes no europeas de tecnologías clave de defensa.3 La historia de las políticas europeas de la defensa y armamentos, así como el progreso de Europa hasta el presente sugieren que la conveniencia política conduce lenta pero irreversiblemente a una lógica de cambio simple que extenderá hacia las industrias de la UE relacionadas con la defensa lo que la UE ya ha logrado en muchas otras industrias. Mediante la explicación de esa lógica, nos centramos tanto en los desarrollos internos de la UE como en los desarrollos externos que, con el tiempo, han generado cambios dentro de la UE. En particular, nos centramos en la interfaz entre la UE y la OTAN. No analizamos otras organizaciones internacionales que cuentan con un fuerte enfoque europeo (por ejemplo, el Consejo de Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa) que son menos importantes en este contexto.

El desarrollo de la política de la defensa común de Europa Los esfuerzos posteriores a la Segunda Guerra Mundial para establecer una política europea de la defensa común comenzaron con el “Tratado de Bruselas” acerca de la Colaboración Económica, Social y Cultural y de Defensa Colectiva, firmado en 1948 por Bélgica, Francia, Luxemburgo, los Países Bajos y el Reino Unido, en virtud del cual se creó la Unión Occidental.4 En 1949, cuando se firmó el “Tratado del Atlántico Norte”, la OTAN asumió las responsabilidades militares. Según lo establecido en los “Acuerdos de París” de 1954, la República Federal de Alemania e Italia suscribieron al “Tratado de Bruselas” y la Unión 3 Solana, Verheugen, Svensson en la Conferencia de la EDA – Radical change and true European market needed to secure future of European defence industry, European Defence Agency (Agencia Europea de Defensa), Comunicado de prensa, Bruselas, 1º de febrero de 2007. 4 Para obtener la mayoría de los datos históricos, gran parte de esta sección se basa en NATO, NATO Handbook 2001, Brussels, NATO Publications, 2001, Ch. 15 (en línea), actualizado el 4 de noviembre de 2002: <httpwww.nato.int/docu/handbook/2001/> (Consultado el 5 de mayo de 2007).

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Occidental pasó a llamarse Unión Europea Occidental (UEO). Más tarde se unieron Grecia, España y Portugal. Durante la mayor parte del período de la Guerra Fría, la Unión Europea Occidental ofreció un foro ocasional para tratar cuestiones relativas a la defensa europea pero, más allá de esto, su importancia política y militar fue mínima.5 Inmediatamente después de la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, a principios de la década de 1950, también se propuso la creación de una Comunidad Europea de Defensa (CED), pero la idea no llegó a ver la luz6 y la OTAN asumió la responsabilidad de facto de la defensa de toda Europa Occidental.

Relación entre la Unión Europea Occidental, la OTAN y la UE

En 1984, se solicitó a la Unión Europea Occidental que desarrollara una “identidad de la defensa europea común” con la idea de consolidar el “pilar europeo” de la OTAN. En 1987, promulgó la “Plataforma sobre los Intereses Europeos de Seguridad”, que preveía un enfoque europeo común acerca de la seguridad y la defensa, definió las relaciones de la Unión Europea Occidental con la OTAN y con otras organizaciones, consideró la ampliación de la Unión Europea Occidental y preparó el terreno para su posterior evolución como un foro de debates periódicos sobre cuestiones relativas a la defensa y la seguridad europeas. Desde mediados de la década de 1980, la Unión Europea Occidental también sirvió como un puente conveniente entre la Unión Europea y la OTAN, que se encontraban en un proceso de maduración y expansión. Hacia principios de la década de 1990, la Unión Europea Occidental fue aceptada como foro para conciliar las exigencias de participación de la UE en asuntos de seguridad europea y global con una participación creciente de la OTAN en la provisión de seguridad europea y el uso de los activos militares de la OTAN para afrontar los desafíos militares posteriores a la Guerra Fría. En la reunión del Consejo Europeo celebrada en Maastricht en diciembre de 1991, la UE comenzó a poner atención en los asuntos relativos a la defensa y la seguridad. Paralelamente, la Unión Europea Occidental aclaró las funciones y las responsabilidades de los Estados miembros de la Unión Europea Occidental dentro de la OTAN y acordó apoyar las iniciativas sobre defensa y armamentos de la UE.7 5 ISS, European defence: A proposal for a White Paper, Report of an Independent Task Force, París, European Union Institute for Security Studies, 2004. 6 N. Witney, “The EDA’s goals: strengthening Europe’s capabilities and defence industry base” presentación del Director Ejecutivo de la Agencia Europea de Defensa en la Mesa Redonda Transatlántica sobre Defensa y Seguridad, Washington, European Institute, 14 de febrero de 2007. 7 Hacia fines de la década de 1990, la estructura de la Unión Europea Occidental preveía cuatro niveles distintos de membresía y adhesión: Miembros (también miembros de la OTAN y de la UE); Miembros asociados (miembros de la OTAN pero no de la UE: en marzo de 1999, luego de su adhesión a la OTAN, la República Checa, Hungría y Polonia, mientras que a Islandia, Noruega y Turquía también se les concedió su condición de Miembros asociados como miembros de la OTAN); Países asociados (no son miembros ni de la OTAN ni de la UE: comenzaron en mayo de 1994 con Bulgaria, la República Checa, Estonia, Hungría,

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En 1992, los Estados miembros de la Unión Europea Occidental promulgaron la “Declaración de Petersberg” de directrices para el desarrollo futuro de la Unión Europea Occidental. Acordaron poner a disposición las unidades de sus Fuerzas Armadas convencionales para llevar a cabo operaciones humanitarias y de rescate; actividades de mantenimiento y de restablecimiento de la paz y otras operaciones de gestión de crisis bajo la autoridad de la Unión Europea Occidental; estas actividades se denominaron “misiones de Petersberg”. Los Estados de la Unión Europea Occidental también establecieron los mecanismos de planificación y coordinación necesarios para apoyar las misiones de Petersberg. La “Declaración de Petersberg” y las disposiciones en materia de seguridad del “Tratado de Maastricht” se pusieron a prueba por primera vez en noviembre de 1996, cuando el Consejo de la Unión Europea solicitó la asistencia de la Unión Europea Occidental en apoyo de los esfuerzos humanitarios de la UE en África. La cooperación conjunta de la Unión Europea Occidental y la UE resultante comprendió la planificación de las operaciones de evacuación de refugiados, el apoyo de los esfuerzos de mantenimiento de la paz y la remoción de minas. Hasta el presente, se han llevado a cabo dieciséis misiones de Petersberg, entre las que se incluyen, por ejemplo, las misiones en Macedonia y Congo en 2003, y la Misión de Monitoreo de Aceh en Indonesia, en septiembre de 2005. Estas iniciativas relacionadas con la UE se vieron reflejadas en los desarrollos de la OTAN. En 1994, la cumbre de la OTAN llevada a cabo en Bruselas aprobó lo siguiente: •

• •

el desarrollo de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa para afianzar el pilar europeo de la OTAN y, dentro del marco de la alianza transatlántica, permitir que los aliados europeos de la OTAN asuman una mayor responsabilidad para su seguridad y defensa común; el acceso a los activos de la OTAN para operaciones conducidas por la Unión Europea Occidental en pos de la política exterior y de seguridad común (PESC); y el concepto de Fuerzas de Tareas Conjuntas Combinadas para facilitar las operaciones conjuntas mediante la provisión de “capacidades militares separables, pero no separadas, que podría emplear la OTAN o la Unión Europea Occidental y que responderían a los requerimientos europeos y contribuirían a la seguridad de la Alianza”.8

En 1997, la UE promulgó su política exterior y de seguridad común bajo los auspiLetonia, Lituania, Polonia, Rumania y Eslovaquia, seguidos por Eslovenia en 1996), y Observadores (miembros de la UE pero no de la OTAN: Dinamarca e Irlanda; en enero de 1995, luego de la ampliación sucesiva de la UE, Austria, Finlandia y Suecia también se unieron en calidad de Observadores). Sin embargo, a nivel operativo, todos los Estados miembros de la UE tenían derecho a participar en las actividades de la Unión Europea Occidental y de participar plenamente en la planificación y la toma de decisiones de la Unión Europea Occidental. 8 NATO, NATO Handbook 2001, Bruselas, Public Diplomacy Division, NATO, 2001, cap. 15.

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cios del “Tratado de Maastricht” y convirtió a la Unión Europea Occidental en un agente de la UE que brinda acceso a las capacidades operativas militares para llevar a cabo las misiones de Petersberg y que ayuda a formular los aspectos de la defensa de la política exterior y de seguridad común. Hasta el año 2000, la OTAN y la UE no tenían ninguna relación formal y la Unión Europea Occidental servía como la interfaz crítica entre la Alianza y aquellos Estados miembros de la UE que desearan desarrollar una identidad europea más fuerte dentro de la OTAN.9 En consecuencia, la Unión Europea Occidental “se desarrolló simultáneamente como el componente de la defensa de la Unión Europea y como un medio para afianzar el pilar europeo de la OTAN”.10 En una reunión en Helsinki, en 1999, el Consejo de la UE decidió asumir una mayor responsabilidad por la defensa y la seguridad común de la UE, quitándole a la Unión Europea Occidental la función de intermediaria entre la OTAN y la UE. En 2000, la función de gestión de crisis de la Unión Europea Occidental se transfirió a los nuevos cuerpos militares y de seguridad formados por la UE. En conjunto, esas iniciativas Unión Europea Occidental-OTAN fueron decisivas para el surgimiento de una identidad de la defensa europea viable: los acuerdos realizados para la cooperación entre la OTAN y la Unión Europea Occidental desde 1991 hasta 2000 sirvieron de base para el desarrollo ulterior de la relación futura entre la OTAN y la UE. En la práctica, dichos acuerdos fueron diseñados para garantizar que si se producía una crisis en la que la Alianza decidiera no intervenir pero la Unión Europea Occidental optara por intervenir, entonces la Unión Europea Occidental podría solicitar el uso de los activos y las capacidades de la Alianza para llevar a cabo una operación bajo su propio control político y su dirección estratégica.11

Desde 2000, la OTAN y la UE han participado directamente en el desarrollo de un marco conjunto para la cooperación y la consulta. En 2002, la UE y la OTAN concluyeron el “Acuerdo de Bruselas”, previendo una asociación estratégica entre las dos entidades sobre la base de, entre otros, el refuerzo mutuo, la consulta y la cooperación efectivas, la igualdad y el reconocimiento de áreas de autonomía e intereses en la toma de decisiones, el desarrollo coherente y sinérgico de las capacidades militares. Los miembros de la UE ahora podrían participar en: • • • 9 10 11 12

una operación de la OTAN; o una operación UE-OTAN; o una operación autónoma tanto en un marco de nación líder utilizando los cuarteles generales nacionales como en un cuartel general europeo.12

NATO, NATO Handbook 2006, Bruselas, Public Diplomacy Division, NATO, 2006, p. 243. Ibid., p. 245. Ibid., p. 246. ISS, op. cit.

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Desarrollos dentro de la UE: Política Exterior y de Seguridad Común El fin de la Guerra Fría llevó a un cuestionamiento de la división informal del trabajo entre la UE y la OTAN y de la continuidad de la validez del concepto de defensa europea.13 Por ejemplo, durante la Cumbre de Maastricht de la UE, en 1991, el Reino Unido propugnó la continuidad de la supremacía de la OTAN y, si bien reconoció la necesidad de una mayor armonización de las políticas exteriores de la UE, se opuso a que se transfirieran las responsabilidades de la defensa a la UE.14 Por el contrario, Francia estuvo a favor de una colaboración militar coordinada por la UE. El debate resultante produjo la política exterior y de seguridad común de la UE, que tenía por objeto salvaguardar los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia de la Unión, fortalecer la seguridad y preservar la paz, así como mejorar la seguridad internacional. La política exterior y de seguridad común constituyó uno de los tres “pilares” institucionales de la UE y una plataforma para el desarrollo de la defensa común europea.15

Desarrollos dentro de la UE: Política Europea de Seguridad y Defensa En 1998, la debacle de Bosnia impulsó a Francia y Gran Bretaña a solicitar que la UE “tuviera una capacidad de acción autónoma, respaldada por fuerzas militares creíbles” –”Declaración de St. Malo”–16 que, a su vez, precipitó la creación de la política europea de seguridad y defensa. La “Declaración de St. Malo” marcó un momento decisivo en la actitud de Gran Bretaña con respecto a la defensa europea y en la actitud de Francia con respecto a la relación transatlántica, lo cual posibilitó que el Consejo Europeo iniciara, en 1999, el desarrollo de las instituciones de la UE para manejar los aspectos políticos, operativos y doctrinarios de la actividad de defensa de la UE.17 Además, en 1999, los Estados de la UE acordaron el objetivo principal de la política europea de seguridad y defensa que especificaba metas ambiciosas (y, en última instancia, imposibles de llevar a la práctica) para el desarrollo de las capacidades que pudieran desplegarse con rapidez en apoyo de las misiones de Petersberg. En 2004, el plazo para el logro del Objetivo Principal se extendió hasta 2010 y se creó el Objetivo 13 14 15 16 17

S. Duke, The Elusive Quest for European Security: From EDC to CFSP, Basingstoke, Macmillan, 2000. ISS, op. cit. S. Duke, op. cit. ISS, op. cit. Los Estados Unidos aceptaron el desarrollo de capacidades europeas para la acción autónoma con el apoyo de la OTAN. No obstante, a fin de preservar la integridad de la OTAN, los Estados Unidos insistieron en que la política europea de seguridad y defensa debía evitar la repetición de los esfuerzos de la OTAN, impedir la disociación de los Estados Unidos y la OTAN, y evitar la discriminación de los miembros de la OTAN que no sean miembros de la UE, como Turquía.

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Principal 2010. La política europea de seguridad y defensa también ofrece un mecanismo para la participación civil en la prevención de conflictos y la gestión de crisis, recurriendo nuevamente a los recursos de los Estados miembros de la UE (por ejemplo, cuerpos de policía para el mantenimiento de la paz). Hasta el año 2006, los elementos clave de la política europea de seguridad y defensa eran los siguientes: • • • •

la Agencia Europea de Defensa (véase más adelante); la Fuerza de Reacción Rápida Europea y los grupos de combate de la Unión Europea para su despliegue en apoyo de las misiones de Petersberg; la Fuerza de Gendarmería Europea; y el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea.

Desarrollos dentro de la UE: Estrategia Europea de Seguridad Actualmente, la UE prevé una Europa preparada para “compartir la responsabilidad de la seguridad global y la construcción de un mundo mejor”, “desarrollar una cultura estratégica que promueva la intervención temprana, rápida y, en caso de ser necesario, contundente”, y “ser capaces de actuar antes de que la situación en los países a nuestro alrededor se deteriore, cuando se detecten señales de proliferación, y antes de que se produzcan emergencias de orden humanitario”.18 Con ese fin, la UE promulgó una Estrategia Europea de Seguridad, cuyos elementos principales son los siguientes: •

• •

cuando se responda a amenazas de terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva y delincuencia organizada, “la primera línea de defensa estará entonces en el exterior”; la seguridad europea requiere de estabilidad económica en su entorno inmediato (los Balcanes, Medio Oriente); y Europa debe participar en acciones que respeten y defiendan el derecho internacional y la Carta de las Naciones Unidas.19

En 2003, el anteproyecto del “Tratado Constitucional” de la UE fue aún más lejos, estableciendo que la política europea de seguridad y defensa común deberá incluir la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. Ésta conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad.20

18 El Consejo de la Unión Europea, Una Europa Segura en un Mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003, pp. 1 y 11 (el énfasis me perternece). 19 Ibid. 20 Art. I-41 2.

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Desarrollos dentro de la UE: Agencia Europea de Defensa El anteproyecto del “Tratado Constitucional”21 también introdujo22 el concepto de “una Agencia Europea de Desarrollo de Capacidades Militares, de Investigación y Armamento” para ocuparse de las siguientes tareas: • • • • •

monitoreo de los compromisos y los planes de capacidad de los Estados miembros; armonización de las necesidades operativas y de los métodos de adquisición; promoción de proyectos y programas multinacionales; apoyo de la investigación de la tecnología en el campo de la defensa; y desarrollo de políticas para fortalecer la tecnología y la industria de la defensa.

Si bien el anteproyecto de la constitución fue archivado luego del rechazo por parte de los votantes franceses y holandeses, la política europea de seguridad y defensa continuó evolucionando y, en 2004, se estableció la Agencia Europea de Defensa (European Defence Agency, EDA) en Bruselas, bajo las órdenes del Consejo de la Unión Europea. La Agencia Europea de Defensa se encuentra abierta a todos los Estados miembros de la UE y tiene como cometido: •

• • •

el desarrollo de las capacidades de defensa en apoyo de la política europea de seguridad y defensa, que incluye la implementación del plan de acción europeo sobre las capacidades, el apoyo al Objetivo Principal 2010, la armonización de los requisitos de defensa y la iniciación de iniciativas de colaboración; la promoción y el mejoramiento de la cooperación europea en materia de armamentos, incluso la administración de proyectos/programas; el trabajo para consolidar la base tecnológica e industrial de la defensa europea y crear un mercado europeo de equipamiento de la defensa competitivo a nivel internacional; y la mejora y el aumento de la efectividad de la tecnología e investigación en materia de defensa europea.23

La declaración sobre la “Visión Inicial a Largo Plazo” de la Agencia Europea de Defensa24 marca una importante desviación con respecto a los conceptos tradicionales de guerra europea: 21 Art. III-207. 22 El concepto de la Agencia Europea de Armamento data de principios de la década de 1990 (por ejemplo, la declaración relativa a la Unión Europea Occidental incluida en los anexos del “Tratado de Maastricht”). 23 Antecedentes de EDA, Bruselas, Agencia Europea de Defensa, 1º de enero de 2005. 24 An Initial Long-term Vision for European Defence Capability and Capacity Needs, Bruselas, Agencia Europea de Defensa, 3 de octubre de 2006.

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Concluye que debemos romper decididamente con los antiguos conceptos de guerra que se obtuvieron en el último siglo, todos los cuales se trataban de descargar la mayor cantidad de artillería posible sobre adversarios convencionales. Se hace hincapié en que la aplicación de la fuerza tendrá que modularse cada vez más con lo que sucede en el terreno político; que, probablemente, las operaciones ocurrirán en circunstancias ambiguas y limitadas, según normas estrictas de combate y bajo la observación atenta de los medios de comunicación las 24 horas del día, los 7 días de la semana. Se pone énfasis en que las capacidades decisivas del futuro contendrán menos metales pesados, altamente explosivas y tendrán más capacidades que brinden conciencia de la situación y permitan una rápida comunicación y toma de decisiones. Las operaciones serán expedicionarias y multinacionales, y tendrán mayor importancia la interoperabilidad, la capacidad de despliegue y la sustentabilidad.25

La industria europea de la defensa

Tradicionalmente, las potencias militares europeas más importantes (por ejemplo, el Reino Unido y Francia) y algunos países más pequeños, como Suecia, han hecho hincapié en un alto grado de autosuficiencia en cuanto a materiales bélicos. A fines de la década de 1990, Francia declaró que era capaz de diseñar y fabricar el 90% (según el valor) del equipamiento que necesitaban sus Fuerzas Armadas.26 El Reino Unido ha conservado una igualmente amplia variedad de capacidades industriales en materia de defensa pero depende más del comercio, ya que se basa especialmente en productos y tecnologías importados de los Estados Unidos. Entre los países más pequeños, Suecia fabricó entre el 55% y el 60% de los equipos militares que necesitaban sus Fuerzas Armadas en 2000.27 Esas políticas de “contenido local” (sustitución de importaciones) dieron como resultado una considerable fragmentación, duplicación e infrautilización de las capacidades industriales europeas en materia de defensa.

Capacidades industriales El fin de la Guerra Fría provocó una reducción de gran escala en el tamaño de la industria de la defensa en Europa, al igual que en otras partes: el empleo global en las industrias de la defensa se redujo a la mitad entre 1990 y 2000, en los Estados Unidos un 35% y en la UE, un 75%.28 Esa consolidación y reducción en el tamaño avanzó en 25 N. Witney, op. cit., pp. 5-6. 26 T. Kausal (ed.), G. Humily, T. Taylor y P. Roller, A Comparison of the Defense Acquisition Systems of France, Great Britain, Germany and the United States, Ft Belvoir, Defense Systems Management College, Defense Systems Management College Press, 1999, pp. 1-69. 27 Facts about the Swedish Defence Industry 1999-2000, Estocolmo, The Association of Swedish Defence Industries, 2000, p. 5. 28 K. Hartley y T. Sandler, “The Future of the Defence Firm”, en Kyklos, International Review for Social Sciences,

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dos fases: una declinación desde el punto más crítico de la Guerra Fría en 1987 que llegó a su nivel más bajo alrededor de 1998 y se recuperó entre 1998 y 2005, impulsada por el gasto en defensa de los Estados Unidos.29 Si bien el descenso en las ventas de los productos de la industria de la defensa ocurrido después de la Guerra Fría se ha detenido, el rebote ha sido más débil en los países de la UE que en los Estados Unidos, lo cual exacerba las presiones estructurales sobre los primeros. El cambio estructural más llamativo de las últimas tres décadas ha sido la transformación gradual de muchos fabricantes de equipos especializados que han pasado a ser integradores de sistemas de plataformas múltiples. Sin embargo, los proveedores estadounidenses siguen dominando los megasistemas centrados en redes (networkcentric mega-systems) y las dos compañías europeas de defensa más importantes, BAE Systems de Gran Bretaña y Thales de Francia, no pueden igualar la escala ni el alcance de las firmas estadounidenses más importantes.30 Las compañías europeas como, por ejemplo, BAE Systems, Thales, EADS, Augusta-Westland y Finmeccanica Group han mantenido su capacidad de producir sistemas mayores basados en plataformas (por ejemplo, helicópteros, fragatas, aviones de combate). Sin embargo, debido a que esos sistemas se tornan cada vez más complejos (lo cual se refleja en el crecimiento exponencial de sus costos de producción), pocos de los miembros de la UE serán capaces de financiar su desarrollo y producción en el futuro. El cambio de capacidades basadas en plataformas a capacidades basadas en sistemas torna cada vez más vulnerable a este segmento de la industria de la defensa europea. Por consiguiente, la consolidación y la racionalización de las capacidades de producción se ha considerado como el único enfoque realista y posible de lograr. La empresa multinacional Eurofighter constituye un ejemplo de la solución europea para el desarrollo de productos complejos, mientras que el programa Joint Strike Fighter es, posiblemente, un ejemplo del enfoque transatlántico-global. Europa es más fuerte en la producción de subsistemas mayores como, por ejemplo, sistemas de propulsión, radares o cascos de buques, y equipamiento mayor, como vehículos blindados, artillería y misiles. Esas capacidades radican en compañías como Rolls-Royce, SNECMA Group, Finmeccanica Group y Saab. Sin embargo, los fabricantes europeos como Rolls Royce o SNEMCA no pueden continuar dependiendo de su demanda interna y han tenido que ampliar la base de mercado de sus productos. Mientras que los conocimientos especializados (know how) acerca de diseños, productos y procesos (sus capacidades básicas) pueden permanecer concentrados en los mercados internos o domésticos, la ubicación de las instalaciones de soporte de todo el ciclo de vida sigue las demandas globales; compañías líderes como Rolls Royce y SNECMA vol. 56, núm. 3, agosto de 2003, pp. 361-380, Tabla 1, p. 364. 29 P. Dunne y E. Surry, “Arms production”, en Armaments, Disarmament and International Security, SIPRI Yearbook 2006, Oxford, Oxford University Press, 2006, cap. 9, pp. 387-418. En términos reales, el gasto mundial en defensa del año 2005 superó al de 1987, y el gasto de los Estados Unidos aumentó el 50% entre 1996 y 2005. 30 No obstante, la subsidiaria estadounidense de BAE Systems es el sexto productor de la defensa estadounidense más importante (véase más abajo).

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expanden su huella global en lo que respecta a la provisión, el mantenimiento y la modificación de repuestos. Asimismo, los productores europeos de equipamiento militar mayor, como vehículos blindados y artillería, otrora consideraban rentables sus mercados domésticos y exportaban a partir de esa base. Incluso algunos países europeos pequeños pero altamente industrializados (como por ejemplo Suecia, Finlandia y Suiza) podían exportar sus productos a pesar de contar con una base nacional limitada. Esto se torna cada vez más difícil, ya que los sistemas de armas cada vez se sistematizan más y los integradores de grandes sistemas de plataformas múltiples tienen menos probabilidades de abastecerse de “proveedores independientes”. En el futuro, es más probable que esos productores especializados se transformen en proveedores de segunda línea de los integradores de sistemas. Los productores de materiales, componentes, insumos y equipos de soporte (como por ejemplo las municiones y los componentes electrónicos) son muy variados. La producción de materiales estratégicos como el cobalto, el cromo, el manganeso y el tungsteno se encuentra muy globalizada y la producción de componentes de tipo básico (como por ejemplo los componentes electrónicos) tiende a concentrarse mucho en una pequeña cantidad de proveedores globales. Sin embargo, muchos de los países europeos más pequeños insisten en conservar la capacidad doméstica de fabricar municiones y algunos insumos críticos; la mayoría también insiste en conservar la capacidad doméstica para mantener, adaptar y modificar equipos, instalaciones y software y brindar servicios especializados relacionados con los sistemas (como por ejemplo la capacitación, la evaluación y la realización de pruebas). Se trata de un área clara para la racionalización de las capacidades europeas, ya que los argumentos estratégicos para su retención resultan cada vez más insostenibles.

Concentración e internacionalización Gran parte de la capacidad tecnológica de Europa para integrar sistemas complejos y de la capacidad de las empresas para administrar proyectos como contratistas principales está concentrada en manos de un pequeño grupo oligopólico de “líderes nacionales” (integradores de sistemas y fabricantes de equipos originales de primer nivel). La aparición de los líderes nacionales limitó las posibilidades de competencia e impidió la reestructuración transfronteriza. Hacia principios de la década de 1990, la industria de la defensa europea había comenzado a consolidarse en torno a esos líderes nacionales. La respuesta europea a la ola de fusiones y adquisiciones estadounidenses que se produjeron en la década de 1980 y a principios de la década de 1990 se retrasó hasta mediados de la década de 1990. Sin embargo, ante la presión de los cambios que se producían en los Estados Unidos, la consolidación de la industria de la defensa europea tendía a seguir tres caminos:

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Globalización total: se alentaba a las compañías europeas para que crearan una presencia global o pasaran a formar parte de las firmas globales ya existentes; Consolidación transatlántica: en virtud de la cual una compañía europea adquiría una presencia considerable en los Estados Unidos o pasaba a formar parte de una compañía estadounidense más importante; y Consolidación europea: se alentaba a las compañías europeas a adquirir una cantidad considerable de activos en otros países europeos o a formar parte de una corporación europea más grande.

BAE Systems tomó el camino de la globalización, combinando adquisiciones europeas (una participación accionaria en Saab de Suecia y en Alenia Marconi Systems de Italia) con empresas subsidiarias totalmente propias en los Estados Unidos y en Australia, y una participación en Denel de Sudáfrica. Actualmente vende más al Departamento de Defensa de los Estados Unidos que al Ministerio de Defensa del Reino Unido, y el 40% de sus ingresos totales provienen de los Estados Unidos. En 2005, BAE Systems adquirió United Defense, la adquisición más grande que se haya hecho de una compañía de defensa estadounidense por parte de otra compañía no estadounidense. Hoy en día es el sexto contratista de la defensa más importante de los Estados Unidos.31 Asimismo, luego de adquirir la compañía británica Racal, Thales se convirtió en el segundo contratista de la defensa más importante del Reino Unido, con una empresa conjunta en los Estados Unidos de América, y en proveedor global con participación en Australia (ADI) y Corea (Samsung Electronics). Thales vende sólo el 28% de sus productos de defensa en Francia, el 31% en el Reino Unido y el resto de Europa, el 21% en Medio Oriente y el 14% en Asia.32 European Aeronautic Defence and Space Company (EADS) se formó mediante la fusión de las compañías nacionales líderes Aerospatiale-Matra de Francia, DASA de Alemania y CASA de España. Así se creó la primera firma de defensa verdaderamente europea (transnacional), que se expande gradualmente a nivel mundial (por ejemplo, ya adquirió Hawker Pacific en Australia y está ampliando sus intereses en los Estados Unidos). El amplio mercado estadounidense atrajo a otras firmas y compañías europeas, como Rolls Royce, que han logrado una gran presencia allí.33 La construcción naval atraviesa una reconversión a nivel transatlántico con AFCON, una alianza estratégica entre Bazan (España), General Dynamics/Bath Iron Works y Lockheed Martin (Estados Unidos) para el diseño y la construcción de fragatas. Las industrias europeas de sistemas terrestres también han seguido el camino de la consolidación 31 P. Dunne y E. Surrey, op. cit. 32 A. D. James, “Comparing European Responses to Defence Industry Globalisation”, en Defense and Security Analysis, vol. 18, núm. 2, 2002, pp. 123-143. 33 Otras compañías del Reino Unido que han adoptado el modelo transatlántico son Smith Group, QinetiQ y VT Group.

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transatlántica, con firmas estadounidenses que adquirieron una participación en German Krauss-Maffei Wegmann (KMW) y Rheinmetall.34 No obstante, para las compañías europeas, los beneficios de la diversificación a gran escala en el mercado estadounidense suelen ser principalmente financieros, no tecnológicos. El gobierno estadounidense insiste en que las casas matrices extranjeras de las empresas subsidiarias estadounidenses tienen un acceso muy limitado a las últimas tecnologías financiadas por el gobierno estadounidense. Por lo tanto, las empresas subsidiarias de las firmas europeas, como BAE Systems y Rolls Royce, suelen estar separadas tecnológicamente de otros elementos de la casa matriz europea.35 Alvis de Reino Unido ha tomado el camino de la consolidación europea y, en consecuencia, ha adquirido Hagglunds y GKN de Suecia y ha formado una empresa conjunta con Finmeccanica de Italia. HDW de Alemania adquirió la empresa constructora de submarinos sueca Kockums y también ha expandido sus intereses en Grecia, España e Italia. Los integradores de sistemas más importantes de Europa y sus competidores estadounidenses se han centrado en la demanda global y, en su búsqueda de mercados de productos globales, han desarrollado huellas en el exterior. No obstante, Europa sigue siendo la fuente de demanda clave para la mayoría de los principales integradores de sistemas. En este sentido, la falta de una demanda europea común es una desventaja para las compañías europeas. Según afirma un observador: En muchos sentidos, los contratistas europeos en materia de defensa se encuentran con que están más adelantados que sus clientes. Es posible que la oferta ahora esté organizada a nivel europeo, transatlántico o global, pero la organización de la demanda sigue siendo principalmente nacional.36

Propiedad Tradicionalmente, los gobiernos europeos estaban muy involucrados en la producción de materiales para la defensa, siendo Francia, Italia y España los ejemplos más claros. En Alemania, el Reino Unido y Suecia, los proveedores de la defensa son, en su mayoría, empresas de propiedad privada. Los países como Suiza mantienen un equilibrio entre las empresas de propiedad pública y las empresas de propiedad privada.37 Desde principios de la década de 1980, los gobiernos europeos se han convencido cada vez más de que la fabricación y la provisión privada de servicios es la forma más eficiente de abastecerse de materiales para la defensa. El Reino Unido ha llevado la delantera en este respecto, privatizando los activos productivos públicos y subcon34 A. D. James, op. cit. 35 S. Markowski y P. Hall, Models of Defence Procurement and Their Relation to Industry Development, Informe elaborado para el Departamento de Industria, Turismo y Recursos, Canberra, 2003. 36 A. D. James, op. cit., p. 137. 37 S. Markowski y P. Hall, op. cit.

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tratando los servicios gubernamentales no esenciales (no básicos). En la década de 1990, el gobierno sueco se despojó de muchos de los activos que poseía en la industria de la defensa sueca. A fines de esa década, Francia privatizó Thomson-CSF y fusionó/privatizó parcialmente Aerospatiale y Matra Haute. Italia y España pronto siguieron los pasos de Francia con una privatización parcial de sus industrias de la defensa.38 No obstante, ya que muchas compañías europeas son de propiedad parcial del gobierno, siguen existiendo impedimentos relacionados con la propiedad para lograr una mayor consolidación industrial.

Investigación y Desarrollo Generalmente, la investigación y el desarrollo (I+D) en materia de defensa europea se han considerado como un “bien público” que requiere o bien de una provisión pública directa, o bien de la asistencia del gobierno para el sector privado. La investigación y el desarrollo específicos de la defensa ha estado concentrada en agencias especialistas como la antigua Agencia de Investigación y Evaluación de Defensa (Defence Evaluation and Research Agency, DERA) de Gran Bretaña, la agencia FOI sueca o la Investigación de Defensa de TNO de los Países Bajos. (Tradicionalmente, los Estados Unidos de América han financiado a demostradores privados de investigación, desarrollo y tecnología basados en la industria.) Una vez más, el Reino Unido ha sido pionero en aplicar una división del trabajo más marcada entre la investigación y el desarrollo públicos y privados, mediante la división de la DERA. En su apogeo, la Agencia de Investigación y Evaluación de Defensa era la agencia de investigación y desarrollo más grande de toda Europa; contaba con 11 mil empleados y abarcaba una amplia gama de capacidades tecnológicas y científicas, desde la defensa química y biológica hasta la protección radiológica y la nanotecnología.39 En 2001, la agencia se dividió en dos: por un lado, el Laboratorio de Ciencia y Tecnología de Defensa (Defence Science and Technology Laboratory, DSTL) controlado por el gobierno y, por el otro, la nueva compañía QinetiQ. El Laboratorio de Ciencia y Tecnología de Defensa se encarga de la investigación y el desarrollo considerados especialmente confidenciales y delicados desde el punto de vista militar. QinetiQ absorbió todas las actividades industriales y no confidenciales y, en búsqueda de oportunidades comerciales, formó una sociedad estratégica con The Carlyle Group, empresa estadounidense de capital de riesgo.

38 J.-P. Maulny, T. Taylor, B. Schmitt y F.-E. Caillaud, Industrial and Strategic Co-operation Models for Armaments Companies in Europe, serie Europa, Bruselas, Unión Europea, 2000, disponible en línea: <http://europa.eu.int/ comm/enterprise/defence/defence_does/rapp_iris_en.pdf> (consultado el 10 de febrero de 2004). 39 A. D. James, D. Cox y J. Rigby, Testing Boundaries of Public Private Partnership: The Privatisation of the UK Defence Evaluation & Research Agency, Manchester, Institute of Innovation Research, PREST, University of Manchester, 2003, mimeo.

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Si bien otros países han sido más reacios a seguir los pasos de Gran Bretaña, las agencias de investigación y desarrollo de propiedad gubernamental de Europa intensificaron su interacción con la industria nacional (para promover la innovación tecnológica y difundir los nuevos conocimientos tecnológicos) y con las agencias de adquisición, a fin de identificar las tendencias en el ámbito de la tecnología. Sin embargo, en términos generales, los esfuerzos europeos de investigación y desarrollo en materia de defensa quedan bastante rezagados con respecto a los de los Estados Unidos. La brecha en cuanto a la intensidad de conocimientos (brecha tecnológica) entre los Estados Unidos y la UE también se ensancha, ya que los Estados Unidos gastan en investigación y desarrollo de la defensa más de cinco veces lo que gasta la UE y más de seis veces que lo que gasta en investigación y tecnología (I+T). Por consiguiente, los esfuerzos de la UE en materia de defensa no sólo se encuentran fragmentados, sino que también están cada vez más rezagados con respecto al equipamiento y las tecnologías de vanguardia desarrollados por la industria estadounidense y adquiridos por el Ejército de los Estados Unidos. Desde 2000, los Estados Unidos han incrementado sus gastos en la investigación y el desarrollo relacionados con la defensa en el orden del 9% anual, mientras que Europa lo ha hecho sólo en el orden del 1,5% anual.40

Adquisición europea de material para la defensa

En 2005, los 24 miembros de la Agencia Europea de Defensa (los 25 miembros de la UE menos Dinamarca) gastaron en defensa 193 billones de euros, en tanto que los Estados Unidos gastaron 406 billones de euros.41 La carga de la defensa para los Estados miembros de la Agencia Europea de Defensa era el 1,8% de su PBI conjunto, mientras que la de los Estados Unidos era el 4% (425 y 1.363 euros per cápita respectivamente). Incluso previendo la inclinación descendente de los promedios europeos debido a las fuerzas de defensa tecnológicamente muy atrasadas y que requieren de mucha mano de obra, correspondientes a los miembros más pobres de la UE, la inversión en materiales para la defensa de los Estados Unidos excede a la de los Estados miembros de la UE, siendo el gasto en defensa por soldado estadounidense casi el triple del valor promedio correspondiente a las naciones de la Agencia Europea de Defensa-UE.42 La intensidad de capital relativa del Ejército de los Estados Unidos aumenta con mayor rapidez que la de la Agencia Europea de Defensa-UE. 40 N. Witney, op. cit. 41 A tipos de cambio y precios actuales. 42 EDA, European Defence Expenditure in 2005 y European United States Defence Expenditure in 2005, Bruselas, Agencia Europea de Defensa, 20 de noviembre de 2006, disponible en línea: <http://www.eda.europa. eu/facts.aspx> (consultado el 5 de mayo de 2007]). Además, el ratio promedio de capital por soldado de los Estados Unidos (gastos en adquisición de equipamiento e I+D por soldado) fue el triple del promedio correspondiente a las naciones de la UE, y el gasto estadounidense en adquisición de equipamiento fue el triple del gasto total de la UE.

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En 2005, los miembros de la UE gastaron alrededor del 14% de sus presupuestos conjuntos de Defensa en la adquisición de armas. Para mantener sus industrias nacionales relacionadas con la defensa, los productores de armas más pequeños de la UE deben gastar un porcentaje proporcionalmente mayor de su presupuesto de Defensa en la adquisición de equipos (Suecia el 27%, España el 21%, los Países Bajos el 16%, el Reino Unido el 15%, Francia el 13%, Alemania el 11% e Italia el 8%).43 Los dos mayores productores de armas, Francia y el Reino Unido, estaban más cerca del porcentaje promedio de la UE, pero gastaban más en términos absolutos: Francia compraba equipamiento por un valor de 5,63 billones de euros, o el 21% del gasto de adquisición total de la UE, y el Reino Unido gastaba 6,7 billones de euros (25%).44 Por consiguiente, casi la mitad del gasto de la UE en la adquisición de equipamiento para la defensa correspondía al Reino Unido y a Francia.45

Producción colaborativa y reparto del trabajo Con el objeto de aumentar la escala de producción y reducir los costos, los gobiernos europeos tradicionalmente respondieron consolidando sus demandas de equipos nuevos mediante proyectos colaborativos bilaterales o multilaterales, donde el reparto del trabajo (juste retour) se acuerda de gobierno a gobierno, y los costos y la carga laboral se distribuyen en forma proporcional entre los participantes del proyecto. Entre los ejemplos de esos proyectos se incluye el avión de combate Tornado (Reino Unido, Alemania e Italia) y el Eurofighter Typhoon (Reino Unido, Alemania, Italia y España). La adquisición colaborativa resultó particularmente atractiva para los gobiernos que pudieron asegurarse un papel principal en un proyecto para su líder nacional. Pero muchos de esos programas fueron notoriamente ineficientes, ya que los países protegían sus compromisos e intereses económicos nacionales y eso generaba soluciones con un costo elevado. Mientras que la colaboración ofrece ahorros mediante economías de escala y de alcance, los programas de reparto del trabajo son generalmente más onerosos y más lentos que los programas uninacionales de escala y complejidad comparables.46 Aunque los países europeos en forma individual cuentan con recursos mucho más reducidos para comprometerse con proyectos de defensa, generalmente tuvieron una mejor predisposición para continuar hasta el final una vez asumido el compromiso. Ése fue específicamente el argumento de países como Francia e Italia, que tienen un alto grado de propiedad pública de la industria y vínculos estrechos entre el sector público y el sector privado. Asimismo, los 43 44 45 46

Ibid. A tipos de cambio y precios actuales. EDA, European Defence Expediture in 2005 y European-United States defence Expediture in 2005. Oficina Nacional de Auditoría, Maximising the Benefits of Defence Equipment Co-operation (Cómo maximizar los beneficios de la cooperación en los equipos de defensa), Londres, The Stationery Office, 2001.

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acuerdos colaborativos internacionales agregaron un nivel de estabilidad ya que el costo de finalización de esos proyectos es elevado.47 En conjunto, los acuerdos de justo retorno (juste retour) perpetuaron la fragmentación de las industrias de la defensa europeas mediante la creación de estructuras heredadas que necesitan apoyo una vez finalizados los proyectos colaborativos. Con frecuencia, ese resultado fue exactamente el opuesto al que los gobiernos patrocinantes deseaban lograr.

Presiones para el cambio Como es lógico, la identidad emergente de la defensa europea y los desarrollos institucionales de la defensa europea relacionados son cada vez más reconocidos como requisitos previos para el desarrollo de un enfoque europeo eficaz de la adquisición (política de armamentos) y, por extensión, para cualquier consolidación y racionalización de la industria de defensa patrocinada por la UE.48

Posibilitar el cambio: hacia una política europea de armamentos

Los intentos para mejorar la eficacia de la industria europea de armamentos y los programas de adquisición fuera del marco de la UE comenzaron hace cuarenta años. En 1976, la OTAN creó el Grupo Europeo Independiente de Programas (Independent European Programme Group, IEPG) para favorecer la cooperación en materia de armamentos. En 1995, el Grupo Europeo Independiente de Programas fue subsumido por la Unión Europea Occidental y se lo llamó Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (Western European Armaments Group, WEAG), que comprende a 19 países europeos y tiene como objetivo: • • • •

promover la adquisición cooperativa; fortalecer la investigación, el desarrollo y la tecnología en materia de defensa; sincronizar las políticas económicas y los procedimientos de adquisición en materia de defensa para crear el Mercado Europeo de Equipos de Defensa; y considerar la formación de una Agencia Europea de Armamentos.

Sin embargo, tanto el Grupo de Armamentos de Europa Occidental como su sucesora, la Organización de Armamentos de Europa Occidental (Western European Armaments Organisation, WEAO) no tuvieron el apoyo político necesario para 47 Sin embargo, el desarrollo conjunto de un air-warfare destroyer como parte del Project Horizon (Francia, Reino Unido e Italia) se inició a comienzos de la década de 1990 y finalizó en 2000. 48 N. Witney, op. cit.

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cubrir las expectativas de sus fundadores y fueron eclipsados en gran medida cuando la UE asumió las funciones de seguridad principales de la Unión Europea Occidental.

Una Agencia Multilateral de Adquisición de Defensa En 1996, Francia y Alemania, a las que luego se sumaron Italia y el Reino Unido, formaron la agencia multinacional de adquisición de la defensa, Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (Organisation Conjointe de Coopération en Matière d’Armement, OCCAR). El Convenio de la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento se ratificó en el año 2000 y prevé la membresía del conjunto de los países europeos y la participación de los países no miembros en programas gestionados por la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento. Bélgica se unió en 2003 y España en 2005. Los Países Bajos, Luxemburgo y Turquía participan como no miembros.49 La Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento pasó por alto el marco de la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento- Organización de Armamentos de Europa Occidental en un intento de avanzar más allá de los engorrosos acuerdos de reparto de trabajo. Con ese fin, el objetivo de la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento fue el de mejorar la armonización de los requisitos y fomentar la colaboración multinacional en adquisiciones de la defensa equilibrando los acuerdos de reparto de trabajo-reparto de costos a lo largo del tiempo en lugar de hacerlo de a un proyecto por vez. Las actividades de la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento incluyen: • • • • • • •

gestión (mediante equipos transnacionales) de proyectos/programas cooperativos; formación en el trabajo; gestión de programas nacionales a petición de los miembros; desarrollo de especificaciones para adquisiciones conjuntas; estudios para la evaluación del alcance de las capacidades e investigaciones asociadas; coordinación de la industria nacional de la defensa y las políticas sobre tecnología; y coordinación de la formación de capitales nuevos.

La Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento nunca se convirtió en una agencia europea de adquisición y continúa siendo una oficina multinacional de gestión de programas y proyectos. Hasta el momento, los 49 OCCAR, OCCAR: Organización multinacional de adquisición de defensa, Bonn, Organisation Conjointe de Coopération en Matière d’Armement, 2005.

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proyectos que maneja la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento son los que le transfieren algunos países patrocinantes según van surgiendo, con acuerdos de reparto de trabajo definidos y contratistas principales comprometidos en forma previa. Por consiguiente, el ámbito de aplicación para lograr dividendos de eficiencia del proyecto transversal ha sido limitado. Los proyectos clave gestionados por la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento incluyen, entre otros: el avión de transporte A400M (patrocinado por Francia, Alemania, Reino Unido, Bélgica, España y Turquía); el helicóptero de ataque Tiger (Francia, Alemania y España) y el vehículo blindado Boxer (Alemania y los Países Bajos).

Carta de Intención y Acuerdo Marco En 1998, seis países líderes en la fabricación de armas en Europa (Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, España y Suecia) firmaron la “Carta de Intención” (CdI). En 2000, los seis países de la “Carta de Intención” firmaron el “Acuerdo Marco”, un tratado internacional de facto (ratificado en 2003) orientado a coordinar y armonizar:50 • •

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la seguridad de las cadenas de suministro dentro del grupo (que implica la aceptación por parte de los signatarios de una menor autosuficiencia industrial de defensa y las necesidades de contenidos locales); los controles de exportación (desarrollo de una Licencia Global de Proyecto a fin de racionalizar los procedimientos de exportación para programas cooperativos, uso de renuncias de compensación); la seguridad y las transferencias de información; las estrategias, las políticas y los programas de investigación, desarrollo y tecnología, que incluyan el intercambio de información sobre estrategias y políticas nacionales de investigación y tecnología; el manejo de información técnica (por ejemplo, para facilitar las transferencias IP y armonizar los estándares); y las necesidades militares y la formación de capacidades nuevas (la creación de una base de datos común que cubra las necesidades de capacidades futuras como punto de partida para el desarrollo de una política industrial de defensa).

Cooperación en Materia de Armamentos dentro del marco de la UE: Primeras iniciativas Hacia fines de la década de 1990, resultaba evidente que las diversas iniciativas relacionadas con la industria y la adquisición de la defensa que se habían desarrollado fuera de los marcos de la UE y la OTAN estaban condenadas al fracaso ya que sus es50 B. Schmitt, op. cit.

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tructuras organizativas de apoyo eran demasiado pequeñas y carecían de un compromiso serio por parte de los gobiernos de los principales países productores de armas de Europa. A partir de 1996 y en consecuencia, la Comisión Europea (CE) ha intentado sincronizar la producción de armamentos y el comercio con la creación de mercados comunes de la UE en otros sectores. Sus objetivos clave en el largo plazo se esbozaron en diversos Comunicados de la CE.51

Cooperación en Materia de Armamentos dentro del marco de la UE: Iniciativas de la Agencia Europea de Defensa Con el objeto de desarrollar su “Visión a Largo Plazo”, la Agencia Europea de Defensa apunta a: •

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establecer un marco para un Plan de Desarrollo de Capacidades de una política exterior de seguridad y defensa que se basará en un análisis más preciso de las necesidades de capacidades futuras y se ajustará a los planes nacionales de capacidades del mediano al largo plazo; desarrollar una estrategia europea de investigación y tecnología de defensa; trabajar en pos de una estrategia para una base tecnológica e industrial de defensa europea; e identificar oportunidades prácticas para la colaboración mediante la explotación de los “procesos cooperativos de armamentos”. 52

El programa de desarrollo de capacidades de la Agencia Europea de Defensa está insertado en un proceso más amplio de desarrollo de capacidades mediante el cual los objetivos y requisitos estratégicos en materia de política y defensa se “canalizan” progresivamente a través de la política europea de seguridad y defensa en capacidades militares específicas. Este ejercicio de canalización se denomina Proceso Integral de Desarrollo de Capacidades (Comprehensive Capability Development 51 Entre ellos se incluye: integración progresiva del material bélico para la defensa en los principales mercados europeos de bienes y servicios (por ejemplo, CE, “Implementación de la estrategia europea sobre industrias relacionadas con la defensa”, Comunicado de la Comisión Europea (97) 583, noviembre de 1997, Bruselas, Comisión Europea, disponible en línea: <http://europa.eu/comm/enterprise/defence/defence_ docs/def_comm.htm> [consultado el 5 de mayo de 2007]); reglamentación y coordinación de la producción europea de armamentos para formar un mercado europeo de defensa integrado (por ejemplo, EC, “Hacia una política de equipos de defensa de la UE”, Boletín de la Unión Europea, 5-2003, Política común extranjera y de seguridad (4/20), Bruselas, Comisión Europea, 13 de mayo de 2003, disponible en línea: <http://europa.eu.bulletin/en/200305/p106004.htm> [consultado el 5 de mayo de 2007]); normalización de contratos y procedimientos de adquisición, por ejemplo, la adopción del Manual de Normalización de Defensa (Defence Standardisation Handbook, B. Schmitt, op. cit.); apoyo para investigación y desarrollo de tecnologías duales de conformidad con los Programas Marco de Investigación; el desarrollo de capacidades conjuntas europeas (interoperabilidad de equipos, seguridad de la cadena de suministro); y controles de exportación (por ejemplo, el Código de Conducta de la UE en Materia de Exportación de Armas de 1998). 52 EDA, Programa de Trabajo de la EDA para 2007, Bruselas, Agencia Europea de Defensa, 2007.

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Process, CCDP). Este proceso implica ajustar la planificación de capacidades de la UE a los planes, los presupuestos y la formación de capacidades nuevas en materia de defensa de los Estados miembros. En consecuencia, el Proceso Integral de Desarrollo de Capacidades no será un plan supranacional de equipos o capacidades militares que aspire a reemplazar los planes y programas de defensa nacionales. Debe apoyar, no reemplazar, la toma de decisiones en el ámbito nacional.53

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Con el objeto de mejorar la adquisición colaborativa de material bélico militar, la Agencia Europea de Defensa se centrará en la fase de los primeros requisitos mediante el Proceso Integral de Desarrollo de Capacidades con iniciativas de colaboración basadas en el reparto de trabajo y redireccionadas en forma ascendente a la investigación y la tecnología, en lugar de hacerlo en forma descendente hacia la producción. La Agencia Europea de Defensa ayuda a ajustar los requisitos, los presupuestos, los plazos, las capacidades industriales y las tecnologías nacionales necesarios para desarrollar programas colaborativos. Asimismo apunta a mejorar el intercambio de información acerca de la investigación y la tecnología, el desarrollo de capacidades y a racionalizar la base europea para prueba y evaluación de defensa. Con el fin de mejorar la eficacia de los procesos de adquisición, los compradores de defensa deberían poder acceder a las capacidades comunes de prueba y evaluación, que en la actualidad se encuentran muy fragmentadas a pesar de que emplean a más de 40 mil personas en forma conjunta. De acuerdo con la “Carta” de la Agencia Europea de Defensa, los nuevos proyectos colaborativos de adquisición de armamentos pueden ser dirigidos por coaliciones de participantes de cualquier manera que ellos deseen colaborar.54 De otro modo, la Agencia puede actuar como una agencia de adquisición colectiva que sirve de consorcio para patrocinar proyectos y financiar organizaciones nacionales de defensa. Esto exigiría que la Agencia Europea de Defensa manejara presupuestos y programas y controlara el desempeño del contratista, así como que desarrollara e implementara estrategias de adquisición en nombre de sus “clientes”. Los servicios de gestión del proyecto podrían ser brindados por la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento. En su búsqueda de maneras prácticas para fortalecer la base tecnológica e industrial de la defensa europea, la Agencia Europea de Defensa se ha centrado hasta este momento en ajustar las prácticas comerciales de defensa de los miembros, por ejemplo, mediante la divulgación del Manual Europeo para Adquisición de Defensa (Euro53 Ibid. 54 Desde principios de 2007, la Agencia gestiona una cartera de más de cuarenta proyectos colaborativos de investigación y tecnología. Con el fin de aumentar el esfuerzo de investigación y tecnología, se aprobó un Programa Conjunto de Inversión en investigación y tecnología de 55 millones de euros destinado a apoyar el desarrollo de tecnologías nuevas para las Fuerzas Armadas europeas. Veinte gobiernos nacionales patrocinaron y financiaron la iniciativa (Ibid.).

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pean Handbook for Defence Procurement) y el desarrollo del Sistema Europeo de Información sobre Normalización de Defensa (European Defence Standardisation Information System). La Agencia también aseguró la aprobación ministerial de un Código de Conducta Voluntario sobre Adquisición de Defensa,55 que podría comenzar a limitar el uso del Artículo 296 (véase más arriba) por parte de los miembros. El Código de Conducta comenzó a regir en julio de 2006 y exige que las naciones participantes publiquen sus requisitos de adquisición en el sitio web de la Agencia (Tablón Electrónico de Anuncios).56 Según el Código Voluntario, los signatarios se comprometen a abrirse a los proveedores de los países miembros que suscriben, todas las oportunidades de adquisición superiores a 1 millón de euros en las que se cumpla con las condiciones para la aplicación del Art. 296, excepto la adquisición de investigación y tecnología; las adquisiciones colaborativas y la adquisición de armas nucleares y sistemas de propulsión nuclear, bienes y servicios químicos, bacteriológicos y radiológicos, y equipos criptográficos.57 En circunstancias excepcionales, es posible que los participantes sigan adelante con adquisiciones específicas sin competencia (como por ejemplo la emergencia operativa apremiante, el trabajo sin interrupción o por motivos imperiosos de seguridad nacional) pero deben justificar su accionar con la Agencia Europea de Defensa en su calidad de controlador del régimen voluntario. La Agencia también recopila datos sobre adquisiciones colaborativas. Con el objeto de brindar oportunidades a los Estados miembros, el Código también busca asegurar que la “competencia leal y los beneficios del régimen se extiendan en forma descendente en la cadena de suministro”. En consecuencia, se acordará con la industria un Código Voluntario de Mejores Prácticas en la Cadena de Suministro como parte integral del Código Voluntario de Conducta. Su función es promover la transparencia y la competencia leal en el nivel de los subcontratistas.58 55 “No se involucra ni implica ningún compromiso jurídico. El régimen operará sobre la base de la elección voluntaria de los Estados miembros soberanos de ajustar sus políticas y prácticas, en forma recíproca, en esa área. Aquellos que elijan unirse al régimen y seguir este Código gozarán de la libertad de cancelar su participación en el régimen en cualquier momento. No se prevé ninguna sanción por cualquier incumplimiento de este Código de parte de cualquier Estado miembro, más allá del requisito de dar las explicaciones correspondientes a los demás miembros del régimen. En todos los casos, la autoridad final para la adjudicación de contratos reside en las autoridades nacionales de los Estados miembros” (Ibid.). 56 El Código de Conducta Voluntario prevé: un trato justo y equitativo de los proveedores involucrados en los procesos de adquisición en relación con el acceso al mercado, los criterios de selección, las especificaciones de productos y las declaraciones de requisitos, criterios de evaluación y rendición de informes; transparencia y responsabilidad en los procesos de adquisición; reciprocidad, es decir, que una oportunidad de vender en los mercados de defensa de otros miembros implica una obligación recíproca de brindar acceso al mercado interno del vendedor. Eso se aplica tanto a los gobiernos como a los proveedores; y con un beneficio mutuo, es decir que suscribir las disposiciones del Código debe ser beneficioso para todos los participantes. (Ibid.). 57 Ibid. 58 Ibid.

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La EDA también dirigió la coordinación de los requisitos de los miembros a través de iniciativas como 21st Century Warrior (Guerrero del siglo XXI), Armoured Fighting Vehicles Road Map (Mapa de carreteras 2005 para vehículos blindados de combate) y estudios de viabilidad del “Vehículo blindado de combate facilitado por red” y el “Vehículo táctico terrestre no tripulado”. La Agencia Europea de Defensa alentó a los miembros para que racionalicen la infraestructura duplicada, en particular la base europea de prueba y evaluación de defensa. La Agencia Europea de Defensa también buscó aprender las lecciones de proyectos colaborativos anteriores mediante el patrocinio del Proceso de Mecanismo Cooperativo.59 En 2006, la Agencia Europea de Defensa cumplió funciones de intermediario en un acuerdo de adherentes al Régimen Intergubernamental voluntario a fin de intentar cubrir las necesidades de los miembros adherentes en cuanto a bienes y servicios durante una emergencia, crisis o conflicto armado, que incluya la posibilidad de recurrir a las propias existencias disponibles si es necesario. La parte solicitante cubrirá cualquier costo adicional incurrido por la parte asistente o por la compañía que provee los bienes o servicios. La Agencia Europea de Defensa también acordó las reglas que rigen la seguridad de la información clasificada o sensible en materia comercial relacionada con la adquisición de la defensa.60

Conclusión

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La política europea para la industria de la defensa es un aspecto de la política de armamentos de la UE. Hasta la fecha, la mayoría de las iniciativas de políticas sobre la industria de la defensa se centraron en el lado de la demanda para normalizar las prácticas de adquisición de la defensa, mejorar las corrientes de información, forjar el mercado común de la UE para material bélico de defensa y alentar a los Estados miembros para la coordinación de sus políticas de inversión y unir las demandas nacionales a fin de alcanzar economías relacionadas con la escala y el alcance. En esencia, la intención de esos cambios es persuadir a los Estados miembros de la UE, y en particular a aquellos miembros que participan en las iniciativas de la Agencia Europea de Defensa, para que usen menos el Art. 296 como medio de protección de las industrias de la defensa nacionales. La adopción del Código de Conducta sobre Adquisición de Defensa ha observado las iniciativas anteriores de la UE y la Organización Mundial del Comercio acerca de la adquisición pública.61 Esa medida del lado de la demanda es la menos controvertida de las iniciativas de la Agencia Europea de 59 Ibid. 60 Ibid. 61 Con el objeto de facilitar el mercado fronterizo de bienes y servicios adquiridos por organismos públicos, la CE anunció una serie de medidas en su Comunicado sobre Adquisición Pública de 1998 (CE, “Adquisición pública”, Comunicado de la Comisión Europea (98) 143, Bruselas, Comisión Europea, marzo de 1998, disponible en línea: <http://europa.eu.int/generalreport/en/2000/pt0185.htm> (consultado el 5 de mayo de 2007).

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Defensa, ya que lucha porque la adquisición de la defensa siga la misma línea que otras áreas de la adquisición pública. Sin embargo, mientras los Estados miembros de la UE se encuentren comprometidos en proteger la base de su industria nacional, interpretarán el Art. 296 de manera amplia, ocultando la conveniencia política en el imperativo de la seguridad nacional. Eso generará necesidades de contenidos locales que favorecerán a las empresas nacionales e impedirán la competencia dentro de la UE. El grado en que la propiedad pública de las industrias de la defensa obstaculiza la reestructuración en el largo plazo de las capacidades de producción refuerza esa tendencia. Si las fusiones y las adquisiciones más allá de los límites nacionales se impiden o se frustran, la industria europea continuará fragmentada e impulsada hacia nichos del mercado. La brecha entre la competitividad internacional de los Estados Unidos y de Europa continuará ensanchándose. La brecha de investigación y tecnología también continuará ampliándose a menos que las firmas europeas puedan difundir eficazmente la financiación para investigación y tecnología que proporcionan la UE y los gobiernos nacionales, es decir, obtener la capacidad de absorber esos recursos adicionales y transformarlos en innovación para productos y procesos. Les llevó cincuenta años a los gobiernos europeos forjar el mercado europeo integrado de bienes, servicios y factores de producción, y diez años introducir una moneda europea única. Las iniciativas recientes de la UE como el Código Voluntario de Conducta sobre Adquisición de Defensa demuestran el modo en el que los miembros de la UE son capaces aprovechar los desarrollos estratégicos y políticos para acercarse más rápidamente a la creación de las instituciones necesarias para que la industria europea de la defensa avance hacia una base más sostenible.

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Stefan Markowski es Profesor Adjunto de Economía y Administración en la Escuela de Negocios de la Universidad de New South Wales en la Australian Defence Force Academy, Canberra. Publicó una gran cantidad de material en diversas áreas de la Defensa como economía y administración, logística, inversiones extranjeras y políticas industriales (s.markowski@adfa.edu.au).

Bob Wylie enseña Gestión del Sector Público en la Escuela de Negocios de la Australian Defence Force Academy, Universidad de New South Wales. Publicó material sobre innovación en el sector público y políticas para la industria de la defensa de Australia. (r.wylie@adfa.edu.au).

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Artículo reproducido con la autorización de la Agencia Europea de Defensa (EDA). Publicado originalmente como “ European Armament Cooperation Strategy”.

Estrategia europea de cooperación en materia de armamentos Bruselas, 15 de octubre de 2008

Agencia Europea de Defensa

} Introducción 1. La presión continua sobre los presupuestos de la Defensa, el costo en aumento de los armamentos y la disminución de la cantidad de equipos producidos acentúa la necesidad de hallar maneras más eficientes de brindar capacidad a nuestras Fuerzas Armadas. En el contexto de esta estrategia, significa lograr una cooperación europea más eficaz en materia de armamentos en apoyo de la política europea de seguridad y defensa (PESD), a fin de alcanzar una capacidad operativa completa de un modo más rápido y más eficiente en base a los costos de lo que se ha hecho hasta ahora. El uso creciente de nuevas tecnologías, que se adaptan cada vez más de las tecnologías civiles (uso dual), la compra conjunta de tecnologías comerciales y la cooperación en servicio han aumentado las oportunidades de cooperación. 2. Los gobiernos obtienen beneficios de políticas, de seguridad, militares, económicos, tecnológicos e industriales a partir de su participación en los programas de cooperación en materia de armamentos. Por ejemplo, para cumplir con un requisito de aptitud y sostenerlo de allí en adelante a un precio más accesible, mejorar la interoperabilidad de las Fuerzas Armadas, aumentar las ventas potenciales de equipos, fortalecer la base tecnológica e industrial de la defensa europea (BTID) y alentar la comprensión estratégica multilateral.

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3. Los Estados miembros participantes han desarrollado métodos sofisticados para la identificación de sus necesidades de capacidad. Consideran su condición de miembros de la UE y demás organizaciones, y de ellas obtienen sus ambiciones políticas y militares. Una de las fuentes naturales para la identificación de las necesidades de capacidad se presenta a través del Plan de Desarrollo de Capacidades (PDC) de la Agencia Europea de Defensa (European Defense Agency, EDA), si bien se reconoce que no se lograrán satisfacer todas las necesidades a través de los programas de cooperación. Es necesario un enfoque de la política europea sobre armamentos que vincule las futuras necesidades de capacidad europeas con la base tecnológica e industrial de la defensa europea y la inversión futura en ese sentido.

Visión Promover y aumentar una cooperación más eficaz en materia de armamentos en apoyo de la política europea de seguridad y defensa (PESD).

Estrategia 4. Si debe cumplirse con la visión y Europa debe tener una función significativa a nivel global, debemos hallar las maneras de alcanzar los siguientes tres objetivos estratégicos.

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Objetivo estratégico 1 Generar, promover y facilitar programas de cooperación para cubrir necesidades de capacidad 5. Para alcanzar una cooperación más eficaz en materia de armamentos es necesario utilizar las oportunidades de cooperación tempranamente dentro del ciclo de vida y diseñar esos programas potenciales de manera cooperativa desde el inicio. La Agencia Europea de Defensa, en lo que se refiere a la función y las tareas que se le atribuyen en la Acción común, cumple un importante rol al facilitar la traducción de las necesidades de capacidad en programas de cooperación de una manera estructurada. Debemos tomar decisiones informadas con respecto a la cooperación a fin de asumir el enfoque de cooperación, cuando corresponda hacerlo, como medio para satisfacer las prioridades de capacidad que emergen del Plan de Desarrollo de Capacidades o de iniciativas propuestas por los Estados miembros participantes. Las estrategias de adquisición deben seleccionarse cuidadosamente y debemos hacer el mejor uso de la investigación y la tecnología derivadas de la estrategia de la defensa

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europea de investigación y tecnología, los Estados miembros participantes, las tecnologías civiles y la inversión por parte de la industria de la defensa. 6. Una vez que se armonizan las necesidades militares entre los Estados miembros participantes, los programas de cooperación futuros pueden prepararse estructuradamente, en una etapa denominada “Fase de Preparación”, que debe documentarse respectivamente. En general, las agencias ejecutivas adecuadas llevan a cabo los programas subsiguientes, luego de que los Estados miembros participantes interesados han tomado las decisiones correspondientes. 7. Una vez que nos embarcamos en la cooperación, debemos continuar evitando la divergencia por las razones válidas identificadas originalmente: no deseamos observar la duplicación de iniciativas internacionales que concluyan proponiendo soluciones diferentes y no puedan trabajar conjuntamente en las operaciones de manera eficiente. Del mismo modo, deseamos evitar la posibilidad de comprar equipos que ya no serán eficaces para las operaciones y, por ende, deberá controlarse la coherencia entre el Plan de Desarrollo de Capacidades y los planes de la defensa de los Estados miembros participantes en los niveles de decisión más altos de los programas. 8. Debemos buscar la maximización de las oportunidades para utilizar la cooperación en materia de armamentos y asegurar que la opción de cooperar sea considerada en nuestra planificación en materia de defensa y en nuestras decisiones relacionadas con las adquisiciones. Esto no debe utilizarse exclusivamente para el desarrollo de la cooperación, sino que también deben considerarse las ventajas potenciales de cooperar con el apoyo en servicio o la actualización de los activos existentes y otras líneas de desarrollo de capacidades.

Objetivo estratégico 2 Asegurar que la base tecnológica e industrial de la defensa europea y la inversión correspondiente estén orientadas hacia las capacidades y apoyen los programas de cooperación futuros 9. Una base industrial europea sólida es un requisito previo para la cooperación europea en materia de armamentos. Por el contrario, la cooperación eficaz con programas en materia de armamentos fomenta el contexto dentro del cual la base tecnológica e industrial de la defensa europea puede fortalecerse y ofrecer productos competitivos para la industria europea. 10. Una mayor transparencia y comprensión mutua entre los gobiernos y las industrias ayudarán a asegurar que la base tecnológica e industrial de la defensa europea se

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mantenga coherente con las necesidades de las capacidades europeas futuras. Aquí, debemos procurar brindar la información a la industria de la defensa europea que necesitará para comunicar sus decisiones sobre la consolidación y la inversión. Esa información estará basada en el análisis del Plan de Desarrollo de Capacidades, los resultados de la implementación tanto de la estrategia de la defensa europea de investigación y tecnología como de la estrategia de la base tecnológica e industrial de la defensa europea, y la forma en que estructuramos los futuros programas de cooperación. Sin embargo, debemos reconocer que algunas de esas decisiones deben tomarse a la luz de los desarrollos del mercado global. No obstante, deseamos asegurar la capacidad de procurar equipos para la defensa de los sectores estratégicos del mercado europeo en el largo plazo. Esas orientaciones deben estar respaldadas por una asignación adecuada de recursos y estrategias de adquisición.

Objetivo estratégico 3 Mejorar la eficacia y la eficiencia de la cooperación europea en materia de armamentos

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11. Además de la actividad para facilitar y preparar las actividades de cooperación en materia de armamentos deben realizarse esfuerzos destinados a mejorar la eficiencia de la cooperación europea en materia de armamentos. Para que sean más eficaces, las oportunidades deben identificarse y tenerse en cuenta tempranamente dentro del ciclo de vida. Mientras que exista un interés para que se intensifique el diálogo a fin de que las necesidades de capacidad se armonicen, la definición del programa de cooperación no debe ser el resultado de la suma de los requisitos nacionales que conduzca a un producto excesivamente especificado. En su lugar, debe producirse una armonización real y eficaz de las necesidades a fin de maximizar los beneficios de la cooperación. 12. Las decisiones tomadas durante el programa “Fase de preparación” y las actividades para la reducción del riesgo abordadas ejercerán una influencia significativa sobre los resultados finales de un programa de cooperación en términos de costos, cronogramas y desempeño. No sólo debemos ser claros acerca de cómo conducir el programa “Fase de Preparación”, sino también acerca de cómo asegurar el avance de un programa de cooperación. Es necesario un enfoque basado en el ciclo de vida desde el inicio, de modo que los programas de cooperación funcionen de la mejor manera para avanzar eficazmente a lo largo del ciclo de vida. Por ende, las interfaces de trabajo entre los Estados miembros participantes, la Agencia Europea de Defensa y las agencias ejecutivas relevantes con la documentación correspondiente deben ser sencillas, flexibles y evitar la duplicación del esfuerzo tanto como sea posible. Y necesitamos coordinar y armonizar la normalización de los materiales conforme con la política de normalización de la Agencia Europea de Defensa.

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13. Como parte de nuestro enfoque basado en el ciclo de vida, debemos planificar tempranamente los aspectos relacionados con el control y la evaluación. A su vez, la base para el ensayo y la evaluación de la defensa europea (European Defence Test & Evaluation Base, DTEB) debe optimizarse, tal como se describe en la “Guía Conceptual de la DTEB” (DTEB Conceptual Guide). 14. Será fundamental ser claros respecto de cómo trabajamos juntos, aprendiendo unos de otros y abordando la cooperación desde una perspectiva europea. En el largo plazo, deseamos observar el surgimiento de una comprensión y un enfoque comunes, apoyados si es necesario a través de la capacitación y la educación. Sin embargo, y por sobre todo, a través de nuestras acciones los Estados miembros participantes mitigarán las sobrecargas. 15. Por último, necesitamos mejorar la manera en que llevamos adelante las actividades comerciales, generalmente compartiendo y utilizando las herramientas actuales para las mejores prácticas del proceso de adquisición y las habilidades asociadas a él.

Acciones derivadas de la estrategia europea de cooperación en materia de armamentos La adquisición de armamentos presenta numerosas facetas y requiere de numerosas acciones por parte de los Estados miembros participantes y de la Agencia Europea de Defensa con el objeto de dar lugar a una cooperación europea más eficaz en materia de armamentos, tal como se describe en la Estrategia Europea de Cooperación en Materia de Armamentos. Las siguientes acciones provienen de cada uno de los objetivos estratégicos.

Objetivo estratégico 1 Generar, promover y facilitar programas de cooperación para cubrir necesidades de capacidad, a través de: •

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el uso de los resultados y las prioridades definidas por parte de las iniciativas de capacidades del Plan de Desarrollo de Capacidades y los Estados miembros participantes como la base a partir de la cual deben emprenderse actividades de desarrollo de capacidades de corto a largo plazo dentro de la política europea de seguridad y defensa; la Agencia Europea de Defensa, en consulta con los Estados miembros participantes, a fin de producir y mantener una “Guía para la conducción de una fase de preparación del programa” que incluya los métodos

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y las herramientas que deben aplicarse e identifique las funciones de las partes interesadas, los resultados y los niveles de decisión de los Estados miembros participantes, tanto a nivel nacional como colectivo; la Agencia Europea de Defensa para facilitar y apoyar la armonización de los Objetivos Comunes de Estado Mayor (Common Staff Targets, CTS) y los Requisitos Comunes de Estado Mayor (Common Staff Requirements, CSR), y alentar a los Estados miembros participantes a fin de que informen tempranamente sus requisitos a los demás, de modo que puedan optimizarse las oportunidades de cooperación; la identificación de soluciones innovadoras para la cooperación, especialmente por medio de la utilización de “uso dual” de tecnologías aplicables a los sectores militares y de seguridad; la construcción de equipos de la defensa o planes de adquisición a partir de la premisa de que se considere que la cooperación es una solución potencial, a fin de que, en la primera oportunidad, seamos receptivos a la cooperación; las oportunidades para cooperar (a lo largo de todo el ciclo de vida y para la armonización de las necesidades de capacidad) se comparten entre los Estados miembros participantes mediante la base de datos del Plan de Desarrollo de Capacidades y la opción de cooperación se considera en todas las decisiones vinculadas con la adquisición, a fin de no perder ninguna oportunidad de cooperar; la Agencia Europea de Defensa analiza las intenciones de los Estados miembros participantes de actualizar los activos existentes más importantes y atrae la atención de los Estados miembros participantes que opinan de manera similar respecto de las posibilidades de soluciones de apoyo común y clubes de usuarios, y las promueve según corresponda; la consideración de todas las líneas de desarrollo para maximizar la cooperación y la interoperabilidad.

el intercambio de información entre los gobiernos y las industrias en la planificación europea de capacidades en el largo plazo y la planificación de inversiones industriales en el largo plazo; • como se establece en la Estrategia de la base tecnológica e industrial de la defensa europea, necesitamos: i. asegurar que se conserven o desarrollen las capacidades industriales europeas clave;

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ii. mejorar la certeza de la seguridad de abastecimiento y de la seguridad de la información europea tal como lo establece la estrategia de la base tecnológica e industrial de la defensa europea; iii. buscar un enfoque racional y más flexible para la participación industrial que mejore la eficiencia y la eficacia de los proyectos de cooperación y permita hallar la solución más eficiente para apoyar los requisitos consolidados; y iv. ampliar el aporte de las pequeñas y medianas empresas. • •

el uso, cuando corresponda, de la cooperación en subsistemas y componentes como la precursora para la plataforma y la cooperación de los sistemas; y la transparencia y la compatibilidad de las políticas y las prácticas de adquisición, incluso los ciclos y la planificación presupuestaria, a fin de mejorar el modo de desarrollar nuestras actividades comerciales.

Objetivo estratégico 3 Mejorar la eficacia y la eficiencia de la cooperación europea en materia de armamentos, de la siguiente manera: •

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que la Agencia Europea de Defensa desarrolle junto con los Estados miembros participantes y otras partes interesadas un proyecto acerca de cómo debe interactuar la Agencia Europea de Defensa con las agencias ejecutivas y los proveedores de servicios relevantes en el caso de la gestión de programas de cooperación; la comprensión común de las políticas y los procesos mediante la aplicación de los programas de cooperación desarrollados, cuando sea necesario, a través de la educación, la capacitación y la experiencia práctica, mediante la provisión de esa clase de asesoramiento por parte de la Agencia Europea de Defensa; el desarrollo de publicidad y la organización de conferencias de prensa breves para explicar los beneficios de la cooperación, particularmente para aquellos Estados Mayores nacionales involucrados en la iniciación de los programas; el desarrollo de las mejores prácticas en la gestión de la normalización de materiales de la defensa; que la Agencia Europea de Defensa produzca, mantenga y promueva una “Guía para las mejores prácticas de la cooperación en materia de armamentos”, desarrollada en consulta con los Estados miembros participantes a fin de abordar el alcance y la diversidad de los programas de cooperación.

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Ello incluiría pero no se limitaría a lo anterior y: i. describiría las razones para cooperar y las ventajas de hacerlo; ii. proporcionaría modelos para la realización eficiente de compras conjuntas de tecnologías comerciales; iii. ofrecería procedimientos para la aplicación de la gestión a través del ciclo de vida y del costo del ciclo de vida para colaborar en la toma de decisiones; iv. ofrecería una gestión de la normalización de las mejores prácticas; v. brindaría las directrices europeas de calidad; vi. ofrecería el Acuerdo General, que también se funda en un conjunto de condiciones contractuales estandarizadas, que podría utilizarse como base de los programas de cooperación en materia de armamentos; vii. brindaría una guía para la cooperación de subsistemas y componentes; viii. mejoraría la seguridad de abastecimiento y la seguridad de la información; ix. proporcionaría enfoques innovadores para el financiamiento de programas;

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x. realizaría acciones para optimizar los costos y los cronogramas destinados a los programas de cooperación en materia de armamentos; xi. efectuaría el análisis de las lecciones aprendidas de los programas de cooperación en curso y compartiría las mejores prácticas para los procesos de adquisición entre los Estados miembros participantes; xii. promovería el análisis funcional y de valor dentro del marco de las fases de preparación de los programas; y xiii. apoyaría y promovería los métodos de gestión de riesgos en relación con los organismos europeos de normalización. xiv. brindaría temas del IVA relacionados con los programas de cooperación. xv. que la Agencia Europea de Defensa implemente y conserve la “Guía Conceptual de la DTEB”.

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Artículo reproducido con la autorización de la Agencia Europea de de Defensa (EDA). Publicado originalmente como “A strategy for the European Defense Technological and Industrial Base”.

Estrategia para la base tecnológica e industrial de defensa europea Bruselas, 14 de mayo de 2007

Agencia Europea de Defensa

} 1. En la presente declaración, la Junta Directiva de la Agencia de Defensa Europea, reunida hoy en formación de Ministros de Defensa, expone su opinión sobre la base tecnológica e industrial de defensa (BTID) futura que debemos buscar alcanzar en Europa. Por consiguiente, consideraremos las consecuencias de las políticas, aquello que debemos hacer para lograr el objetivo.

Una base tecnológica e industrial de la defensa verdaderamente europea 2. El mantenimiento de una base tecnológica e industrial de la defensa fuerte en Europa constituye un pilar fundamental de la política europea de seguridad y defensa. Nuestra base tecnológica e industrial de la defensa es la que provee la mayor parte de los equipos y los sistemas que nuestras Fuerzas Armadas necesitan, lo que les asegura contar con lo mejor que la tecnología líder mundial puede ofrecerles y que nos garantiza la posibilidad de operar con la independencia adecuada. Asimismo, la base tecnológica e industrial de la defensa constituye también un activo económico valioso, como una fuente importante de trabajo, exportación y avance tecnológico, que a su vez ayuda a mantener el apoyo público para la Defensa.

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3. En la actualidad, Europa posee una base tecnológica e industrial de la defensa ampliamente competente, líder mundial en numerosos sectores. Pero reconocemos que, en gran medida, es el resultado de inversiones anteriores. Durante la última década, las inversiones de Europa en su base tecnológica e industrial de la defensa1 disminuyeron considerablemente, junto con los niveles generales de gastos en defensa. Al mismo tiempo, los costos y la complejidad de los sistemas de la defensa continuaron aumentando, y la competencia en los mercados extranjeros se intensificó, tanto desde los Estados Unidos como desde las economías asiáticas emergentes. Reconocemos que, en la actualidad, hemos llegado a un punto en el que necesitamos cambios fundamentales en nuestra manera de gestionar los “aspectos comerciales” de la defensa en Europa; y que el tiempo no está de nuestro lado. 4. La esencia de ese cambio es reconocer que una base tecnológica e industrial de la defensa totalmente adecuada ya no es sostenible en un ámbito estrictamente nacional y que, por consiguiente, debemos seguir adelante con una base tecnológica e industrial de la defensa verdaderamente europea que sea algo más que una suma de sus partes nacionales. No podemos continuar determinando rutinariamente nuestras necesidades de equipos en forma separada para cada país, desarrollarlas mediante esfuerzos nacionales de investigación y desarrollo separados ni llevarlas a cabo mediante adquisiciones nacionales separadas. Ese enfoque ya no es económicamente sostenible y, en un mundo de operaciones multinacionales, también es operativamente inaceptable. Por lo tanto, necesitamos lograr la consolidación en ambos lados del mercado en Europa: alineando y combinando lo que precisamos mediante necesidades compartidas de equipos; y satisfaciendo esas necesidades a partir de una base tecnológica e industrial de la defensa europea cada vez más integrada.

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5. Tal como nuestros Directores Nacionales de Armamento ya han identificado,2 resulta necesario que esa base tecnológica e industrial de la defensa europea: •

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Se encuentre impulsada por la capacidad (es decir, centrada en satisfacer las necesidades operativas reales de las Fuerzas Armadas del futuro, a la vez que mantenga los niveles necesarios de soberanía operativa europea y nacional); Sea competente (en especial, que denote la explotación rápida de las mejores tecnologías); y Sea competitiva (tanto dentro de Europa como fuera de ella).

6. Una base tecnológica e industrial de la defensa europea de este tipo también 1

En ese contexto, interpretada como la base industrial y tecnológica de defensa de los 26 Estados miembros de la UE que participan en la Agencia Europea de Defensa. 2 EDA – Characteristics of a strong future EDTIB (Características de una base tecnológica e industrial de la defensa europea futura fuerte) (Junta Directiva de Directores Nacionales de Armamento, septiembre de 2006).

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necesitará estar más integrada, ser menos repetitiva y más independiente; una mayor especialización en todos los niveles de la cadena de suministro debe reemplazar el concepto de que todos (o al menos, demasiados) intenten hacer todo. Por lo general, deben surgir centros de excelencia a partir de un proceso impulsado por el mercado, moderado por medio de consideraciones políticas que incluyan la necesidad de lograr una distribución regional adecuada. Esa base tecnológica e industrial de la defensa europea también debe estar más estrechamente integrada con la base tecnológica e industrial europea más amplia no vinculada con la defensa, con una menor dependencia europea de las fuentes no europeas de tecnologías clave para la defensa. 7. No prevemos esta base tecnológica e industrial de la defensa europea del futuro como una “fortaleza Europa”, que excluya las importaciones de industrias extranjeras de la defensa o la cooperación con ellas. Pero reconocemos que el problema para acceder al mercado de la defensa de los Estados Unidos y para crear un intercambio equilibrado de tecnologías entre ambos lados del Atlántico, hace que sea natural y necesario para los europeos cooperar más estrechamente a fin de garantizar el futuro de su propia base tecnológica e industrial de la defensa.

El camino para lograr el objetivo 8. Al igual que cualquier industria, una industria de la defensa fuerte necesita competencia e inversión. A diferencia de otras industrias, el negocio de la defensa depende fundamentalmente de los gobiernos en su función de reguladores, clientes e inversores.

Acciones clave para los gobiernos 9. En consecuencia, los gobiernos tienen una función clave para intentar lograr la base tecnológica e industrial de la defensa europeaa la que aspiramos: • •

Aclarar prioridades. La industria necesita un cliente que sepa lo que quiere y los Ministerios de Defensa necesitan identificar e indicar a la industria qué quieren tan pronto como sea posible. Eso incluye: Priorizar las necesidades de capacidades. El desarrollo de la “Visión en el Largo Plazo” que publicamos en el otoño pasado funcionó como puntapié inicial para ese fin.3 Consideramos particularmente importante el seguimiento de lo anterior junto con el Plan de Desarrollo de Capacidades propuesto que debe llevarse a cabo en forma prioritaria.

3 EDA - An Initial Long-Term Vision for European Defence Capability and Capacity Needs (Visión inicial en el largo plazo para las necesidades europeas de capacidades y aptitudes de defensa) (Junta Directiva de Ministros de Defensa, Levi, Finlandia, octubre de 2006).

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Identificar tecnologías clave. Necesitamos identificar, desde una perspectiva europea, las tecnologías clave de la defensa que debemos procurar conservar o desarrollar. La necesidad de capacidades militares constituye el criterio principal pero también debemos considerar las necesidades de autonomía y soberanía operativa, así como la necesidad de mantener la preeminencia cuando ello sea valioso en materia económica. Identificar las capacidades industriales clave. También debemos llevar a cabo la tarea más amplia de determinar qué capacidades industriales clave debemos conservar o desarrollar en Europa (y, a la inversa, cuándo podemos planificar razonablemente la obtención de los suministros para satisfacer nuestras necesidades futuras del mercado mundial más amplio). Consolidar la demanda. Hace tiempo que se aboga por la alineación y la combinación de las necesidades futuras de material bélico de nuestras Fuerzas Armadas, aunque rara vez se ha logrado hacerlo. Nuevamente, buscamos que el Plan de Desarrollo de Capacidades funcione como un nuevo trampolín para ese esfuerzo, a la vez que reconocemos que eso requerirá un esfuerzo y una disposición reales para adaptar nuestros programas de defensa individuales. Se necesitan procesos nacionales eficaces para garantizar que siempre se considere la opción colaborativa en nuestras decisiones de adquisición. Eso no sólo debe aplicarse al desarrollo de equipos nuevos sino también, y quizás en mayor medida, a la compra de tecnologías comerciales, los programas compartidos para actualizar equipos existentes y todos los demás aspectos del apoyo en servicio. Nuestra meta en el largo plazo es una Agencia Europea de Defensa (European Defence Agency, EDA) totalmente competente para asesorar acerca de las posibles uniones colaborativas. Aumentar las inversiones. Las inversiones inadecuadas impulsan la necesidad de cambios. El competidor industrial preeminente actual, la industria de los Estados Unidos, se beneficia no sólo a partir de que el sector de la Defensa gasta más del doble del monto de nuestros presupuestos, sino también de que una proporción mayor de esa suma más alta se gasta en investigación y tecnología, desarrollo y adquisición (más del 30% del presupuesto de la Defensa de los Estados Unidos, en contraste con un promedio inferior al 20% en Europa). Como señalamos anteriormente, el desequilibrio es especialmente notorio en los gastos de investigación, tecnología y desarrollo; actualmente, la relación es aproximadamente de 6 a 1. Como acordamos hace un año atrás,4 una prioridad inmediata para nosotros es “gastar más, gastar mejor y gastar más en forma conjunta en investigación y tecnología para la defensa”.

4 Junta Directiva de Ministros de Defensa, Bruselas, mayo de 2006.

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Garantizar la seguridad del suministro. El concepto de una base tecnológica e industrial de la defensa verdaderamente europea no se llevará a cabo en la práctica a menos que los Estados miembros confíen en que una mayor dependencia mutua en el suministro de bienes y servicios para la defensa se corresponda con un mayor aseguramiento mutuo de ese suministro. El Acuerdo Marco sobre Seguridad del Suministro en Circunstancias de Emergencia Operativa5 funcionó como un buen paso inicial. Pero ese Acuerdo Marco debe ponerse en funcionamiento y necesitamos encontrar maneras para garantizar mejor la supervivencia en el largo plazo de las fuentes de tecnologías clave en otros países, así como una buena disposición en el largo plazo de los gobiernos asociados para facilitar el suministro. Nuestra meta primordial es lograr el mismo nivel de confianza en la seguridad del suministro proveniente de cualquier parte de Europa. Aumentar la competencia y la cooperación. Antes que nada, una base tecnológica e industrial de la defensa fuerte exige que los gobiernos trabajen juntos para aumentar la competencia en la adquisición europea de la defensa y, cuando no es posible o apropiado, para mejorar la cooperación.

Competencia: desarrollo del Mercado Europeo de Equipos de Defensa 10. Aunque no existen datos globales disponibles, consideramos que en los últimos años menos de la mitad de la adquisición de la defensa se realizó de conformidad con las reglamentaciones acerca de la adquisición pública del mercado interno de la UE. En general, los Estados miembros se basaron en la excepción de “seguridad nacional” del Artículo 296 del Tratado, que establece que la Comunidad Europea realiza la mayor parte de sus compras para la defensa a nivel nacional. El efecto ha sido el de impedir el desarrollo de un Mercado Europeo de Equipos de Defensa (MEED) y, de esa manera, negar tanto al cliente como a la industria los beneficios de la competencia, además de, a la vez, dificultar la integración fronteriza necesaria de la base tecnológica e industrial de la defensa europea. Ese reconocimiento fue la razón de nuestro acuerdo de referencia en noviembre de 20056 para un Código de Conducta sobre Adquisición de Defensa que compromete a los 22 adherentes al Código a abrir nuestros mercados nacionales de la defensa en forma voluntaria y recíproca, a los proveedores ubicados en el país del otro. 11. El arreglo del Código opera mediante el Tablón Electrónico de Anuncios (Electro5 EDA – Framework Arrangement for Security of Supply between subscribing Member States (sMS) in circumstances of Operational Urgency (Acuerdo marco para la seguridad del suministro entre los Estados miembros signatarios en circunstancias de emergencia operativa) (Junta Directiva de Directores Nacionales de Armamento, septiembre de 2006). 6 EDA – Intergovernmental Regime to encourage competition in the European Defence Equipment Market (Régimen intergubernamental para promover la competencia en el mercado europeo de equipos de defensa) (Junta Directiva de Ministros de Defensa, Bruselas, noviembre de 2005).

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nic Bulletin Board) en el sitio web de la Agencia Europea de Defensa. La cantidad, la escala y la distribución de las oportunidades de contratación que se publican allí en la actualidad indican que todas las administraciones nacionales se toman seriamente sus responsabilidades de conformidad con el Código. Después de diez meses de funcionamiento, comienzan a aparecer las primeras adjudicaciones de contratos entre países limítrofes. Por lo tanto, consideramos que esta iniciativa ha sido un buen comienzo; pero reconocemos que necesitamos mantener y, en algunos casos, mejorar nuestro esfuerzo si queremos alcanzar la transparencia y generar la confianza mutua que se necesita para el éxito de esta iniciativa en el largo plazo. También reconocemos que debemos abordar específicamente una serie de obstáculos pendientes para el funcionamiento de un mercado justo. Observamos y celebramos los esfuerzos complementarios que realiza la Comisión para intentar resolver el mismo problema de fragmentación del mercado.

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12. Cuando lanzamos el Tablón Electrónico de Anuncios, también acordamos con la industria un Código de Mejores Prácticas en la Cadena de Suministro por separado. Sabemos que nuestra visión de una futura base tecnológica e industrial de la defensa europea próspera, competitiva e integrada no podrá concretarse si nuestros esfuerzos de apertura del mercado se perciben como una simple bonanza para los grandes contratistas principales. Con la cooperación activa de la industria, necesitamos extender los beneficios de la competencia en forma descendente en la cadena de suministro para que las excelentes compañías del segundo y tercer nivel, generalmente PyMEs (con su habitual flexibilidad y capacidad de innovación), puedan prosperar en una escala europea del mercado. Eso tiene sentido económico y político: el éxito futuro de la base tecnológica e industrial de la defensa en Europa dependerá del uso eficaz del capital humano y la innovación donde sea que se encuentren en Europa, en PyMEs y en proveedores no siempre asociados con la defensa (universidades, compañías de programación, proveedores de tecnología de uso dual) y en los Estados miembros nuevos. Notamos la lentitud de los contratistas principales de Europa Occidental para percibir a los Estados miembros nuevos como zonas de inversión y no sólo de venta. 13. En ese contexto, damos la bienvenida a la iniciativa del Programa de Inversión Conjunta en Investigación y Tecnología para la defensa de la Agencia Europea de Defensa, como complemento de otras colaboraciones de investigación y tecnología más tradicionales. Diecinueve de nosotros contribuimos con esa iniciativa, que tiene como objetivo atraer nuevos recursos, tanto financieros como intelectuales, hacia nuestros esfuerzos de investigación y tecnología para la defensa europea, insuficientes en la actualidad. También damos la bienvenida al reciente lanzamiento de la segunda etapa del Tablón Electrónico de Anuncios de la Agencia Europea de Defensa, que complementa las oportunidades anteriores de contratación del gobierno a la industria con una sección de industria a industria. Es en ese segundo ámbito en donde las PyMEs pueden esperar encontrar las oportunidades nuevas más

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promisorias. El fuerte apoyo que la industria brindó a esa expansión del Tablón Electrónico de Anuncios sugiere confianza en que el movimiento real ya está en marcha hacia el logro de un Mercado Europeo de Equipos de Defensa que funcione de manera eficaz. 14. Sin embargo, las próximas etapas del viaje requerirán esfuerzos coordinados para tratar de resolver algunas cuestiones principales. Ya se mencionó la seguridad del suministro. Otras cuestiones incluyen: •

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Transferencias entre países limítrofes. Las restricciones que se imponen actualmente a las transferencias de bienes, servicios y habilidades dentro de la UE representan un impedimento fundamental para el logro de nuestros objetivos. A menudo, resultan absurdas en la práctica (un repuesto que se necesita con urgencia para un avión aterrizado en un Estado miembro debe procesarse como “exportación de defensa”). Y será una cuestión difícil de resolver, no menos en relación con las transferencias internas de bienes y tecnología importada desde afuera de la UE, especialmente de los Estados Unidos. Con el tiempo, una menor dependencia de las fuentes de tecnologías clave que no pertenezcan a la UE ayudará. Mientras tanto, damos la bienvenida a los esfuerzos de la Comisión y de los diferentes Estados miembros participantes por encontrar caminos viables y esperamos que la Agencia Europea de Defensa brinde su apoyo, de la manera y en el momento que corresponda. Compensaciones. Numerosos Estados miembros de la UE exigen que sus importaciones de la defensa se “compensen” mediante inversiones o compras compensatorias. La estructura actual de la base tecnológica e industrial de la defensa europea y el estado poco desarrollado de nuestros esfuerzos para abrir los mercados hacen que esa práctica resulte comprensible. Estos convenios pueden brindar oportunidades a los Estados miembros en forma individual a fin de desarrollar sus propias destrezas y promover relaciones importantes para sus compañías. No obstante, cuando las compensaciones se presentan como criterio en la competencia para la defensa, es claro que dicha competencia no se decide solamente a partir del valor de las ofertas que compiten. Esta cuestión requiere estudios y análisis adicionales, y será necesario considerarla cuidadosamente con el tiempo. Sin embargo, compartimos la meta fundamental de generar las condiciones de mercado y la estructura de la base tecnológica e industrial de la defensa europea, en la que posiblemente esa práctica ya no sea necesaria y, mientras tanto, considerar cómo pueden mitigarse los impactos adversos sobre la competencia y la base tecnológica e industrial de la defensa. Equidad entre competidores. Una competencia leal requiere no sólo un

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campo de juego nivelado, sino también la seguridad de que no se favorezca indebidamente a los competidores individuales. Eso indica que algunas características como la propiedad pública de las industrias de la defensa o la ayuda que se brinda públicamente a ellas exigirán una transparencia especial si desea mantenerse la confianza mutua de que no existen ventajas competitivas desleales (como subsidios ocultos). 15. Aunque reconocemos que es una cuestión que excede nuestra competencia como Ministros de Defensa, también observamos que las diferencias en las políticas de exportación fuera de la UE pueden tener un impacto indirecto sobre la imparcialidad de la competencia dentro del Mercado Europeo de Equipos de Defensa, en especial si consideramos que el valor del mercado extraeuropeo para nuestra industria es casi tan grande como el del mercado interno europeo. •

Cooperación: lograr una cooperación cada vez más eficaz

16. La competencia no es la panacea. Es una herramienta para ofrecer mejor valor al cliente, agudizar nuestras industrias y fomentar la evolución de la base tecnológica e industrial europea que queremos ver. Sin embargo, con frecuencia la cooperación puede ofrecer un mejor enfoque para los mismos fines.

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17. Los antecedentes de colaboraciones para equipos en Europa son diversos. Algunas fueron muy exitosas. Pero muy a menudo se las utilizó con una escasa consideración hacia la producción de equipos rentables, y con demasiado énfasis hacia los fines industriales de la defensa nacional. A fin de cuentas, un curso de acción de ese tipo es contraproducente; nuestras industrias de la defensa sobrevivirán solamente si son capaces de proveer bienes de primera calidad a precios competitivos. En este contexto, el aporte principal que los gobiernos pueden hacer es ejercer el autocontrol: permitir que la industria encuentre la solución más eficaz para las necesidades consolidadas y alejarse tan rápido como sea posible del enfoque de “participación justa” (juste retour). 18. Los gobiernos también son responsables de iniciar esfuerzos cooperativos que cuenten con requisitos compartidos sólidos y realistas. Necesitamos realizar esfuerzos más sistemáticos para identificar esas oportunidades en los planes nacionales existentes; esperamos que el trabajo del Plan de Desarrollo de Capacidades sea un instrumento facilitador clave en ese aspecto. Y necesitamos cambiar el foco de atención exclusivo acerca del desarrollo cooperativo de equipos nuevos para considerar también las ventajas posibles de colaborar con el apoyo en servicio o actualizar los activos existentes. 19. Cuando se necesitan capacidades nuevas, debe considerarse sistemáticamente que las mejores colaboraciones se inician “en forma ascendente”; las necesidades

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compartidas deben lograrse en el punto en que se piense cuál será el destino de la nueva capacidad y cómo se la utilizará. Rara vez resultan exitosos los intentos por armonizar las necesidades técnicas de las plataformas concebidas en forma independiente. Ese énfasis en la primera etapa conceptual destaca la importancia de un cambio de paso en la colaboración de investigación y tecnología para la defensa en Europa como la clave para la convergencia “ascendente” de las ideas en cuanto a las necesidades y el punto donde se analizan las posibles aplicaciones de las tecnologías nuevas. Las colaboraciones de investigación y tecnología, ya sea para comprar tecnologías por cuenta propia o para analizar su aplicación posible mediante la demostración de tecnología, son también más factibles en cuanto a la práctica que las colaboraciones de equipos principales; habitualmente, las sumas de dinero implicadas son mucho menores que las que corresponden al desarrollo de una plataforma nueva y, por consiguiente, se puede disponer de ellas más fácil y rápidamente a partir de presupuestos de la Defensa muy comprometidos.

Conclusiones 20. Reconocemos que esta Estrategia, que esboza nuestras metas compartidas e identifica algunos de los principios centrales a seguir y de las cuestiones principales a tratar, es sólo un comienzo. El curso de acción que establecimos implica una larga travesía y recordamos las palabras utilizadas en otro contexto hace más de cincuenta años: “Europa puede construirse solamente mediante logros prácticos que, en primer lugar, crearán una solidaridad real”.7 Pero nos comprometemos a efectuar una revisión continua y activa de nuestro progreso colectivo hacia la realización de la exitosa base tecnológica e industrial de la defensa europea que esbozamos antes, y nos comprometemos particularmente a trabajar en pos de una mayor transparencia, una mayor confianza mutua y una mayor convergencia de las políticas acerca de la base tecnológica e industrial de la defensa de las cuales dependerá el éxito.

7 Preámbulo del “Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero”, firmado en París el 18 de abril de 1951.

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Artículo reproducido con la autorización del Servicio de Publicaciones de la Universidad Complutense de Madrid. Publicado originalmente en la revista Papeles del Este: transiciones poscomunistas, núm. 16, 2008.

Nuevas tendencias en la industria de la defensa rusa

A ntonio S ánchez A ndrés Departamento de Economía Aplicada Universidad de Valencia

} Introducción Durante los años noventa, Rusia padeció una crisis estructural que desarticuló el tejido productivo. Esta alteración tuvo una incidencia especial sobre la industria de la defensa. A los motivos que afectaron a otros sectores económicos se le añadieron, en primer lugar, el problema técnico de que los componentes del armamento se producían en distintas repúblicas soviéticas, en segundo lugar, la caída del carácter prioritario del sector y, en tercer lugar, la animadversión que tuvieron los iniciadores de las reformas contra este sector económico. Durante estos años, las reformas en la industria de la defensa fueron una mezcla de las generales ejecutadas en el resto de la economía (privatización), junto con la aplicación de otras adaptadas al perfil del sector (conversión). En todos los casos, las políticas se caracterizaron por una ausencia de base financiera, que convirtió a las políticas reestructuradoras en meras declaraciones de intenciones. La privatización comenzó en la industria casi desde el inicio de la década. Pero el proceso estuvo bastante descontrolado. Los únicos frenos impuestos fueron la incapacidad de los directores para adaptarse a un entorno de toma de decisiones descentralizadas y los límites técnicos para cambiar los perfiles productivos de las empresas.

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En efecto, el resultado se manifestó en un hundimiento de la producción, un freno prácticamente absoluto con respecto a las inversiones y una huida del personal, junto con el envejecimiento en las plantillas de trabajadores.1 La única política de reestructuración productiva aplicada fue la conversión, es decir, el establecimiento de estímulos para reorientar las capacidades productivas de las entidades de la defensa desde destinos militares a civiles. Sin embargo, los planes estuvieron mal diseñados, no financiados y aplicados sobre bases técnicas que difícilmente permitían la reasignación de recursos a usos civiles, con cierta rentabilidad económica. Adicionalmente, el reducido volumen de financiación disponible, bien para conversión, bien para pedidos militares, se distribuyó sin seguir prioridades, puesto que se utilizó el criterio de dar algunos recursos a todas las entidades que presionaban. Es decir, no existió un criterio político para reorientar los cambios que estaban teniendo lugar.2 En este contexto, la única financiación relevante que se obtuvo durante los años de 1990 procedió de las exportaciones de armamento. Aquellas entidades, en especial las que generaban productos finales de armas con demanda externa, y las conectadas con éstas, consiguieron ciertos flujos financieros que les permitieron sortear parte de los problemas.3 Así pues, en la etapa Putin, las organizaciones de defensa se han acostumbrado a no obtener financiación del Estado y a reorientar sus capacidades productivas hacia otros destinos civiles o a extinguirse. La aparición de nuevas fuentes de financiación militar está reactivando la industria de la defensa, pero desde una posición menos conflictiva que en la década de 1990. Ahora el Estado posee una mayor libertad para asignar recursos según sus prioridades de armamento, puesto que los grupos de presión de aquellos años han desaparecido o han reorientado su interés (y sobreviven) teniendo como referencia las actividades civiles. La aparición de nueva financiación, que define los intereses del Estado, está logrando reactivar la industria de la defensa sobre bases nuevas. En este trabajo se analizarán los cambios, políticas y resultados que han tenido lugar durante la etapa Putin. Se iniciará poniendo de manifiesto los cambios administrativos y los económicos de carácter global. A continuación, se apuntarán cuáles han sido las políticas reestructuradoras considerando, en primer lugar, su faceta reorganizativa y, en segundo término, su aspecto de cambio productivo. Respecto a los cambios productivos se descompondrá el análisis separando los pedidos militares internos y las exportaciones. A. Sánchez, “The First Stage of Privatisation of the Russian Military Industry”, en Communist Economies and Economic Transformation, vol. 7, núm. 3, 1995, pp. 353-367; “Privatisation, Decentralisation and Productive Adjustment in the Russian Defence Industry”, en Europe-Asia Studies, vol. 50, núm. 2, pp. 241-256, 1998. 2 A. Sánchez, “The First Stage of Privatisation of the Russian Military Industry”, en Communist Economies and Economic Transformation, vol. 7, núm. 3, pp. 353-367, 1995; “Restructuring the Defence Industry and Arms Production in Russia”, en Europe-Asia Studies, vol. 52, núm. 5, pp. 897-914, 2000. 3 A. Sánchez, “Arms Exports and Restructuring in the Russian Defence Industry “, en Europe-Asia Studies, vol. 56, núm. 5, pp. 687-706, 2003. 1

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Cambios administrativos y económicos globales Inmediatamente antes del inicio de la etapa Putin, en 1999, la industria de la defensa fue reorganizada a través de la creación de cinco agencias estatales especializadas. Éstas se encontraban dentro de la estructura administrativa del Ministerio de Industria, Ciencia y Tecnología y han sido un componente esencial de la organización de la industria de la defensa durante la primera fase de la presidencia de Putin.4 Las agencias fueron las siguientes: 1. Agencia de construcción de barcos (Rossiiskoe agenstvo po sudostroeniyu), que incluía las actividades relacionadas con la construcción de barcos. 2. Agencia de sistemas de dirección (Rossiiskoe agenstvo po sistemam upravleniya), que agrupaba las actividades relacionadas con radioelectrónica y medios de comunicaciones (es decir, fusiona a tres de los antiguos subsectores de la Defensa). 3. Agencia de armamento convencional (Rossiiskoe agenstvo po obychnym vooruzheniyam), que integraba las actividades relacionadas con la obtención de armas convencionales. 4. Agencia de municiones (Rossiiskoe agenstvo po boepripasam), que organizaba a las entidades relacionadas con la obtención de municiones, químicas especiales, así como armas químicas y biológicas. 5. Agencia aeroespacial (Rossiiskoe Aviatsionno-Kosmicheskoye Agenstvo), que resultó de agrupar las organizaciones relacionadas con actividades espaciales y de aviación, aunque también incluyó las vinculadas a misiles estratégicos (Postanovlenie pravitel’stva RF, “O realizatsii” 1999; y Postanovlenie pravitel’stva RF, “Voprosy” 1999).

Cuadro 1 - Estructura de la industria de la defensa, según entidades y tipos de propiedad Estatales Sociedades Anónimas Agencia de construcción de barcos 76 94 Agencias de sistemas de dirección 276 502 Agencia de armamento convencional 62 75 Agencia de municiones 106 32 Agencia aeroespacial 114 191 Total 634 894

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Fuente: Elaboración propia con datos de Postanovlyeniye pravityel’stva RF, “Voprosï Rossiyskogo agyentsva po sudostroyeniyu”, núm. 878, 30 de julio de 1999; Postanovlyeniye pravityel’stva RF, “Voprosï Rossiyskogo agyentsva 4 C. Gloaguen, “Le complexe militaro-industriel russe. Entre survie, reconversion et mondialisation”, en Le courrier des pays de l’Est, núm. 1.032, 2003, pp. 4-17.

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sistyemam upravlyeniya”, núm. 879, 30 de julio de 1999; Postanovlyeniye pravityel’stva RF, <Voprosï Rossiyskogo agyentsva po obïchnïm vooruzhyeniyam>, núm. 880, 30 de julio de 1999; Postanovlyeniye pravityel’stva RF, “Voprosï Rossiyskogo agyentsva po boyepripasam”, núm. 906, 6 de agosto de 1999. El número de entidades de la Agencia Aeroespacial corresponde a una estimación del autor.

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La parte esencial de la industria de la defensa fue incorporada a estas agencias. No obstante, debe destacarse que existían algunas entidades que se encontraban ubicadas en otras administraciones del Estado. Por ejemplo, dentro del Ministerio de Industria se encontraban adscritas unas treinta entidades más, 191 se encontraban dentro del Ministerio de Defensa y se dedicaban a actividades de reparación, mientras que 63 aparecían bajo el Ministerio de Energía Atómica, y que presumiblemente desarrollaban sus actividades en relación con el armamento atómico.5 Estas agencias mantuvieron su vigencia hasta la segunda fase de la presidencia de Putin. En ese momento tuvo lugar una reestructuración gubernamental y, en marzo de 2004, las cinco agencias fueron integradas dentro de la Agencia Federal de Industria (Rosprom), como simples departamentos. Debe destacarse que las actividades y aspectos espaciales se integraron dentro de otra agencia independiente (Roskosmos) y, por supuesto, las cuestiones relacionadas con el sector atómico recayeron sobre la agencia especializada Rosatom (este subsector perdió estatuto administrativo al desaparecer el Ministerio de Energía Atómica). No obstante, la Agencia Federal de Industria pasó a constituir un cuerpo administrativo unificado que gestionaba la mayoría de los aspectos de la industria de la defensa (con excepción de los atómicos, que siempre habían disfrutado de independencia), aunque con la limitación de que la Agencia era relativamente pequeña y constituía una sección del Ministerio de Industria y Energía, es decir, tenía un rango administrativo medio.6 Este último aspecto es muy relevante porque una parte de las actividades de la industria de la defensa eran administradas por otros organismos estatales, con frecuencia de mayor rango que la propia Rosprom. De hecho, hasta 2003, los pedidos militares del Estado los realizaba independientemente cada organismo demandante (Ministerio de Defensa, Ministerio del Interior, FSB y tropas ferroviarias). Sin embargo, a partir de marzo de 2003 se creó dentro del Ministerio de Defensa, el Comité Estatal de Pedidos Militares del Estado, que tenía por objetivo unificar la política de pedidos de armamento del Estado. Por añadidura, la dimensión de exportación de armamento estaba administrada desde el año 2000 por el Comité Federal sobre Colaboración Técnico-Militar con el Exterior (KVTS), que fue encabezado por un funcionario de alto nivel del Ministerio de Defensa. La ejecución de las exportaciones recaía mayoritariamente sobre una agencia especial, Rosoboroneksport, que en noviembre de 2003 pasó a depender del Ministerio de Defensa. Por otra parte, los aspectos relacionados con los programas de armamento, su puesta en 5 J. Cooper, “The arms industries of the Russian Federation, Ukraine andBelarus” en SIPRI, SIPRI Yearbook 2004: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford, Oxford University Press, pp. 431-446, 2004. 6 V. V. Shlykov, “The Economics of Defense in Russia and the Legay of Structural Militarization” en S. E. Millar y D. Trenin (eds.), The Russian Military: Power and Policy, Cambridge (Mass.), MIT Press, Londres, 2004, pp. 157-182.

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práctica y concreción siguió siendo una función que recaía en el Ministerio de Desarrollo Económico, al tiempo que determinaba las capacidades en reserva movilizables militarmente, así como influía en la determinación de los pedidos militares desde su ámbito económico financiero.7 Así pues, aunque la gestión de la industria de la defensa se encontraba en manos de Rosprom (Ministerio de Industria), parte de sus actividades estaban condicionadas por las decisiones adoptadas en el Ministerio de Economía y, cada vez más, en el Ministerio de Defensa. Por lo tanto, la industria de la defensa aún continuaba presentando su administración diseminada entre varias instituciones estatales, que dificultaban su gestión. En noviembre de 2005 tuvo lugar un cambio esencial. Sergei Ivanov, ministro de Defensa, fue designado viceministro primero en el gobierno. Posteriormente, en marzo de 2006, se creó la Comisión de la Industria de Defensa (VPK) (Ukaz Prezidenta, 2006) e Ivanov fue designado como su presidente. Es decir, Ivanov, funcionario de máximo nivel dentro de la administración burocrática rusa, se estableció en la cabeza de la estructura administrativa que podía gestionar globalmente la industria de la defensa. La Comisión tenía como misión administrar la industria de la defensa, definir los recursos movilizables militarmente así como determinar la producción de armas y su exportación. La mejora en la posición administrativa de esta industria se ha reflejado en un aumento en sus asignaciones presupuestarias. El gasto en Defensa se ha cuadriplicado desde el 2000 hasta el 2007. Durante la década de 1990, las compras de armamento fueron absolutamente residuales. A partir del año 2000, el volumen de recursos ha ido creciendo sostenidamente, pero se ha ido destinando la mayor cantidad de dinero a investigación y desarrollo. De hecho, durante el período 2004-2005, las compras de armamento también fueron muy pequeñas. El gasto en compra de armas fue en 2005 de 183 miles de millones de rublos, en 2006 de 237 miles de millones y en 2007 de 302,7 miles de millones.

Cuadro 2 - Gasto en defensa nacional en Rusia 2001

2002

2003

2004

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2006

2007

En millones rublos 214.668 En millones dólares 7.162 Tasas de crec. (sobre rublos) 2,49

284.158 9.472 32,37

344.525 11.484 21,24

413.700 14.266 20,08

531.133 18.969 28,39

667.257 23.831 25,63

821.172 30.415 23,07

Fuente: Elaboración propia con datos de Pukhov y Barabanov (2007).

La producción militar se ha organizado agregadamente a través de la elaboración de 7 J. Cooper, “The arms industries of the Russian Federation, Ukraine and Belarus”, op. cit.; “Society-Military Relations in Russia: the Economic Dimension”, en S. L. Webber y J. G. Mathers, Military and Society in PostSoviet Russia, Manchester-Nueva York, Manchester University Press, 2006, pp.131-156.

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los programas de armamento a largo plazo, que suelen ser válidos para diez años. Éstos se han descompuesto en objetivos de producción y de investigación y desarrollo anuales. El Programa de Armamento es elaborado por el Ministerio de Defensa, a partir de la utilización de las previsiones económicas a largo plazo del Ministerio de Desarrollo Económico. El primer programa se elaboró en 1984, con validez para el período 1986-1995. Dada la crisis existente, éste fue sustituido por otro para el período 1991-2000, aunque nunca fue aprobado. El primer programa ruso se aprobó para 1996-2005, aunque como la previsión de crecimiento del gasto en Defensa se sobrevaloró, este programa nunca tuvo un valor real. Posteriormente, se diseñó otro con validez hasta 2010, que fue ratificado por Putin en 2002 y tuvo un carácter más realista. En 2006 se iniciaron los trabajos para diseñar un nuevo programa, que fue aprobado en verano de 2006, con validez para el período 2007-2015. El total de financiación prevista fue de 4.939,4 miles de millones de rublos (186 miles de millones de dólares). De esta cantidad, el 63% serán compras de armas y el 37% restante se orientará hacia investigación y desarrollo. En este contexto, se iniciará la producción de armamento en 2006-2007 y comenzarán a ser visibles a partir de 2009-2010.

La política reestructuradora: cambios organizativos

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Con la llegada de Putin a la presidencia se trató de cambiar la fisonomía de la industria de la defensa. Por este motivo, se llevó a cabo una nueva política reestructuradora con respecto a este sector, que se plasmó en la aprobación en octubre de 2001 de un programa de reestructuración de la industria de la defensa para el período 20022006. Posteriormente se aprobó el Programa Federal Especial sobre Reforma de la Industria de la Defensa para el período 2007-2010, extendible hasta el 2015. Éste presenta la particularidad de que coincide en extensión temporal con el programa estatal de armamento (hasta el año 2015). Así pues, es la primera vez que se consiguen coordinar los programas de reestructuración de la industria de la defensa y de armamento (Krasnaya zvezda, 2 de febrero de 2007). Las líneas maestras de los últimos programas de reestructuración de la industria de la defensa eran dos: la constitución de estructuras organizativas integradas (reorganización interna estatal) y la liberación de recursos productivos (expulsión del sector de aquellas entidades que no fueran necesarias para la producción de armamento y permitirles plenamente orientar sus esfuerzos hacia la producción civil). La constitución de organizaciones integradas consiste en la integración de diversas entidades de defensa, que se encontraban vinculadas a partir de la producción de los mismos sistemas de armas, con el objetivo de cumplir con el programa de armamento (con validez hasta el año 2010). Este tipo de medidas no era novedoso puesto que en la segunda mitad de los años noventa ya se había tratado de constituir tal tipo de agrupaciones empresariales. La diferencia esencial radicaba en que mientras que en

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la década anterior la idea reformadora se sustentaba esencialmente en reconstruir los lazos empresariales existentes en el período soviético y perdidos durante la transición, a partir de la nueva ola de cambios se pretendía constituir holdings de nuevo cuño adaptados a la necesidades de producción de armamento ligada a las condiciones de seguridad de Rusia.8 En el programa se estableció que deberían crearse 75 corporaciones que agruparían a unas 520 organizaciones de defensa. En el programa que se inició en 2002 se especificaron las líneas maestras de actuación y se estableció el embrión para conseguir su pleno desarrollo en el siguiente programa de reestructuración a partir de 2007. Las estructuras integradas se configurarían a través de la creación de sociedades anónimas en las que, al menos inicialmente, el Estado poseería el 100% de las acciones, aunque se admitía la posibilidad de que el Estado cediese parte de su participación en esos grupos industriales, con el límite de mantener un paquete de control (51%). Aunque en algunos casos se ha contabilizado dentro de estas nuevas estructuras a otras ya formadas anteriormente, en gran medida procedentes del período soviético, las nuevas agrupaciones empresariales deberían tener una estructura diferente. En estas condiciones, el desarrollo del programa se encontró con problemas legislativos, puesto que no existía una base legal para la constitución de las nuevas estructuras integradas. Adicionalmente, aparecieron obstáculos ligados a las reacciones de los poderes reales afectados. En primer lugar, con respecto a las propias empresas, que al integrarse perdían capacidad de decisión sobre sus recursos y en especial los financieros. En segundo lugar, también los poderes regionales rechazaban tales agrupaciones, puesto que las organizaciones matrices se establecerían en Moscú y las regiones perderían una participación muy sensible en los flujos financieros. Todos estos problemas frenaron la constitución de entidades integradas verticalmente y, de hecho, hasta 2004, sólo se habían iniciado los trámites para la creación de cuatro entidades de nuevo cuño y en otras pocas se estaban diseñando los planes para su creación. A estos modestos resultados hay que añadir, por una parte, el cambio administrativo en el sector de Defensa que tuvo lugar en 2004, que paralizó de hecho el programa de reestructuración y, por otra parte, que algunas empresas iniciaron la constitución de sus propias integraciones verticales, sin ser consideradas dentro del programa oficial y que cuestionaban la viabilidad de las propuestas administrativas-estatales. En la segunda fase del período Putin tuvo lugar un nuevo impulso al programa establecido. En efecto, en 2005, ocurrieron los primeros cambios sólidos en la reestructuración (en los proyectos programados), de manera que es posible considerar que ese momento constituya un punto de inflexión en la reestructuración de la industria de la defensa rusa. Sin embargo, debe destacarse que, en esta nueva fase, las propuestas estatales de proyectos de creación de estructuras integradas verticalmente no surgieron sólo de Rosprom, sino también de Rosoboroneksport. 8 V. A. Danilkin, V. N. Kalashnikov y A. I. Telegin, “O podjodaj k reorganizatsii <oboronki>”, en EKO, núm.12, 2003, pp. 130-137.

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En el ámbito de los proyectos concretos de reestructuración, en 2005 se dieron los primeros pasos en firme para constituir una estructura integrada en aviación: la Corporación Unificada de Aviación –CUA– (Ob’’edinennaya aviastroitel’naya korporatsiiya, OAK). Las autoridades rusas pretendían transformar a la Corporación Unificada de Aviación en un ejemplo modélico de reestructuración que pudiese ser alcanzado por otras iniciativas. Ésta debería agrupar a las empresas más importantes de aviación, con actividades civiles o militar, y tanto empresas como centros científicos.9 El holding tendría inicialmente una participación estatal del 75%, aunque es posible que se redujese hasta el 51%. No obstante, la creación del grupo ha tenido problemas a partir del enfrentamiento surgido con alguno de sus miembros y, en particular con Irkut, una compañía poderosa que no quería peder su autonomía. En particular, para evitar la pérdida de la independencia, Irkut ha tratado de organizar un grupo empresarial integrado, que de hecho cuestionaba la voluntad estatal de crear la Corporación Unificada de Aviación. NPK Irkut (Irkustk) es una empresa especializada en el montaje de los aviones interceptores pesados Su-30 y Su-27, que ha obtenido un volumen cuantioso de recursos financieros derivados de realizar contratos de abastecimiento de aviones a China e India. Con los recursos obtenidos Irkut pasó a controlar algunas compañías del sector, como Berieva (Taganrog) y Russkaya Avionika. Dentro de esta tendencia, en marzo de 2004, hizo público su interés de adquirir la empresa Yakovlev, centro diseñador del avión de entrenamiento Yak-130, que se monta en la empresa Sokol (Nizhniy Novgorod) y en 2005, consiguió aumentar su influencia sobre la empresa Sokol. Adicionalmente, Irkut ha establecido una cooperación con EADS para la producción del avión A-350. Así pues, en el área de construcción de aviones están vigentes dos iniciativas de construcción de grupos integrados verticalmente, aunque sería posible que Irkut acabe siendo integrada dentro de la Corporación Unificada de Aviación.10 También en 2005 quedó patente una segunda fuente estatal de constitución de grupos integrados: Rosoboroneksport. Este monopolista de exportación de armamento inició en ese momento la creación de una agrupación empresarial dentro de la construcción de helicópteros, a través de la compra de acciones en las empresas más importantes relacionadas con estas actividades.11 No obstante, en 2007, han surgido ciertas dudas acerca de la futura independencia del holding de helicópteros, que puede acabar siendo absorbido por la Corporación Unificada de Aviación. A este respecto, debe destacarse que, su futura integración generaría un macro-holding 9 En 2007, la Corporación Unificada de Aviación agrupaba paquetes de acciones, que oscilaban entre un 100% y un 15% de AK <Sujoy>, Aviaeksport, Ilyushin, Komsomolsk na Amure APO, Ilyushin Finance, NAZ Sokol, Novosibirskiy APO Chkalova, Tupolev, Finance Leasing Company y Irkut Corporation (D. Vasiliev, “Russia’s Defense Industry in 2007”, en Moscow Defense Brief, núm. 1, 2007). 10 K. Makienko y D. Vasiliev, “Russia’s Defence-Industrial Complex and Military-Technical Cooperation in the First Half of 2007”, en Moscow Defence Brief, núm. 3, 2007. 11 Las compras han sido el 31% en Mi, el 29,9% en la factoría de montaje de Kazan’, el 63% en la factoría de aviación de Ulan-Ude, el 60% en la planta de Stupino, el 50,5% la planta Vpered de Moscú y el 100% del grupo Kamov (incluye el centro de diseño Kamov y las plantas de Kumertau y Arsenev), así como está orientando su atención a controlar Rostvertol. Véase, Tatar-inform.ru, 23 de mayo de 2007.

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con serias dificultades para integrarse internamente, pudiendo surgir problemas serios de organización interna. En el área de construcción de barcos también se han establecido recientemente las líneas generales para constituir dos grupos, uno relacionado con embarcaciones de superficie y otro con submarinos. El primero se construirá a partir de la Corporación Industrial Unificada, que integrará a dos empresas que tradicionalmente han estado enfrentadas y han solapado sus producciones: Baltiyskiy Zavod y Severnaya verf’. No obstante, los primeros pasos en la constitución de este holding han quedado oscurecido debido a que el Ministerio de Defensa ha asignado pedidos militares no a las empresas mencionadas, sino a otras: Severnaya verf’ y Yatar (Kaliningrado). Esta última empresa tiene la particularidad de que es la promotora de un grupo empresarial, la Corporación de Barcos de Pequeño y Medio Tonelaje (KSMK). En 2007, se apuntó a que dentro del holding promovido por el Estado se integrarían los centros de diseño de Severnoye PKB, Nevskiy PKB, KB Almaz y Zelenodol’skoe PKB. Se prevé que el holding asuma pedidos militares, pero también civiles relacionados con la construcción de petroleros, metaneros, rompehielos, etc. No obstante, la cuestión sobre la creación de un grupo empresarial de nuevo cuño relacionado con la construcción de barcos permanecía abierta aún en 2007, aunque se estaba perfilando la idea y comenzaba a definirse a través de la denominación del futuro holding: Ob’’edinennaya sudostroitel’naya korporatsiya (OSK) (Ekspert -Severo-zapad-, 2 de abril de 2007 y Arms-Tass, 7-9 de noviembre de 2007). Respecto de la estructura integrada en el ámbito de los submarinos, en 2007, sehabía iniciado la creación de un holding con la unificación de los centros de diseño Rubin y Malajit. Parece que la incorporación de las factorías de ensamblaje puede presentar menos problemas debido al reducido número de ellas que están en condiciones reales de desarrollar actividades productivas vinculadas a la defensa.12 El área de construcción de motores también se encuentra en una situación de indefinición. A mediados de 2007 se concretó que se crearían cuatro holdings en este subsector, encabezados por MMPP Salyut, AO Klimova, Samarskiy tsentr aviastroeniya y el grupo de construcción de motores de Perm’-Saturn. En los primeros pasos para hacer viables estos grupos se están encontrando problemas, entre ellos cabe destacar el solapamiento en producciones prioritarias dentro del programa de armamento. En concreto, se trata del desarrollo del motor para el avión interceptor pesado de quinta generación. Tanto Saturn como Salyut se encuentran implicadas en la consecución de este proyecto. Debe destacarse asimismo que ambas empresas tienen una solvencia financiera relevante y se encuentran activas tecnológicamente. Mientras que Saturn consiguió un contrato de 550 millones de dólares para el desarrollo del motor AL-551 para la India y la producción de 240 D-30KP-2, Salyut ha sido elegida para el desarrollo de una turbina de gas que constituye la base de un motor naval universal, de uso tanto en corvetas como en destructores, al tiempo que ha firmado un contrato de motores para aviones de tipo AL-31F con China por un valor 12 R. Pukhov y M. Barabanov, “Challenges to the Reform of Defense R&D in Russia”, en Moscow Defense Brief, núm. 1, 2007.

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de mil millones de dólares .13 Debe destacarse que desde 2006, el grupo empresarial privado ruso Sistema, que cuenta con el apoyo de Rosoboroneksport, está adquiriendo paquetes de acciones de control en empresas del sector de construcción de motores, en concreto, en la empresa Saturn y en la empresa de motores de Perm’. De hecho se estimaba que, a finales de 2007, podría estar preparada la constitución de un nuevo holding teniendo como núcleo tales entidades (Kommersant’-daily, 9 de febrero de 2007). El papel de Rosoboroneksport se está acrecentando en la constitución de grupos industriales (Vedomosti, 26 de enero de 2007), tal como está ocurriendo en las actividades de electrónica, donde la política reestructuradora se encontraba de hecho paralizada, y en metalurgias especiales. En este último caso, durante el año 2007, Rosoboroneksport ha adquirido el 66% de la empresa VSMPO-Avisma, el mayor productor de titanio del mundo, al tiempo que ha iniciado conversaciones para la adquisión de Krasniy Oktyabr’ (Volgograd) y del complejo metalúrgico Barrikady, que hacen manufacturas especiales de metales (Arms-Tass, 28 de noviembre de 2007). Adicionalmente, Rosoboroneksport también está jugando un papel muy activo en la creación de un holding especializado en la producción de vehículos blindados y de municiones y químicas especiales (Kommersant’-daily, 29 de noviembre de 2007 y Kommersant’-daily, 25 de mayo de 2007). Finalmente, también recientemente se comenzaron a dar los primeros pasos para crear un holding dentro del área de defensa antiaérea. Después de unos conflictos muy agudos en los años noventa y en los primeros momentos de esta década, en 2002 se unificaron en un grupo la mayoría de las organizaciones implicadas en la generación de sistemas de misiles antiaéreos (toda la gama de los S-300 de medio alcance, así como los Tor-M de corto alcance). En 2006 se consiguió unificar en un solo centro de diseño los dos que existían tradicionalmente (Almaz y Antey) (Kommersant’-daily, 6 de abril de 2007). Esta unión debe permitir desarrollar adecuadamente la nueva generación de complejos antiaéreos S-400, pero también eliminar duplicaciones productivas al tiempo que crear producciones estandarizadas y servicios unificados para los diversos sistemas antiaéreos. La segunda línea de reestructuración es la liberación de recursos del sector de Defensa. En concreto, se asume que parte de las empresas de defensa deben ser excluidas de estas actividades, bien porque técnicamente ya no se encuentran con operatividad para estos menesteres, ya sea porque sus producciones no son adecuadas para las actuales necesidades, o porque su declive financiero las ha transformado en inservibles. En concreto, respecto a este último tipo de organizaciones, en 2003, el 35% de las empresas y el 10% de los centros de investigación tenían problemas financieros serios.14 Además, 90 empresas tenían procesos abiertos de quiebra. En todos estos casos, la política reestructuradora apunta hacia su exclusión del sector, a través de su privatización. En esencia, esta reestructuración consiste en la venta de empresas que el Estado posee o bien de los pa13 K. Makienko, “Evolution of Russia’s Defense Industry in 2005”, en Moscow Defense Brief, núm. 1, 2006. 14 J. Cooper, “Developments in the Russian Arms Industry”, op. cit., pp. 434-435.

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quetes de acciones que aún retiene en estas entidades productivas. En este sentido, aunque ha habido problemas diversos, la privatización ha ido avanzando progresivamente. En 2004, la relación de empresas de defensa, según su propiedad era:

Cuadro 3 - Organizaciones de defensa, según tipos de propiedad. Estatales Propiedad estatal del 50%-99% Propiedad estatal del 25%-49% Propiedad estatal de menos del 25% Sociedades anónimas Total

1999 634

894 1528

2004 594 74 177 617 868 1462

Fuente: Elaboración propia, junto con datos de Moscow Defense Brief, núm. 5, 2005 (Facts and Figures).

Debe considerarse que dentro de la transformación de las empresas estatales en sociedades anónimas y la venta de sus acciones existe una mezcla de dos fenómenos distintos. Por un lado, la pretensión de excluir organizaciones valoradas como no útiles para la defensa y, por otro lado, la desestatalización de propiedades del Estado que son cedidas a otras entidades estatales, en especial a estructuras integradas verticalmente. Aunque en ambos casos existe una reestructuración, en el primer caso se trata de una privatización, mientras que el segundo constituye una reorganización estatal. En cuanto a las reorganizaciones estatales, debe señalarse que en 2006 se aprobó una regulación nueva que subrayaba la voluntad del Estado de retener el 51% de las acciones en organizaciones estratégicas, aunque se preveía la adquisición de acciones en tales grupos o entidades por organizaciones extranjeras, siempre que contase con la aprobación previa gubernamental. No obstante, por el momento tal legislación se encuentra sin desarrollar.15

La política reestructuradora: cambios productivos El objetivo de la política reestructuradora consistía en cambiar la composición de la industria de la defensa con el fin de adaptarla a la nueva demanda de armamento del país. En este caso, el objetivo tenía el componente de cubrir las necesidades del armamento y, por tanto, reorientar la producción de la industria de la defensa era un elemento esencial. Por supuesto, en las condiciones actuales, tal 15 Arms-tass, 8 de noviembre de 2007.

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consideración se encuentra condicionada por la demanda externa, debido al gran porcentaje que supone sobre el total de producción de armamento. La producción en la industria de la defensa ha ido creciendo continuamente y en 2003, la producción de armamento alcanzó el 50% de la que llegó a obtener en 1991, mientras que la composición fue del 40% militar frente al 60% civil. Adicionalmente, debe matizarse que durante los últimos años, el crecimiento ha sido desigual entre diversos subsectores militares, de manera que la fisonomía de la industria de la defensa ha cambiado. En concreto, mientras que el sector de aviación ha ido mejorando, el de municiones ha empeorado continuamente, situación esta última que se explica por la limitada demanda tanto interna como externa. La producción de construcción de barcos (en 2000 creció un tercio, en 2001 casi un 10% y en los siguientes años entorno a un 7%) y la de radio se orienta esencialmente hacia la exportación. También se debe destacar que los sistemas especiales de armas, en particular los complejos antiaéreos, están acrecentando su demanda, que conduce a las organizaciones productivas afectadas a atravesar una etapa de esplendor económico.

La demanda interna militar

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Durante el período Putin los planes de compras de pedidos estatales militares han tenido tendencia a cumplirse e, incluso, se han sobrecumplido en ciertos casos. Además, han previsto la cobertura progresiva de todas las deudas relacionadas con pedidos militares atrasados. Este elemento presenta mayor importancia en la medida en que durante los años noventa las empresas de defensa acumularon tal volumen de impagos que su supervivencia se volvió prácticamente imposible. Una de las características de los nuevos programas ha sido la concentración de los recursos en un número limitado de prioridades. Entre éstas se han destacado las relacionadas con la aviación y los sistemas antiaéreos. Entre las prioridades de desarrollos tecnológicos se destaca la creación de una generación de interceptores de quinta generación (Su-37). En el área de misiles, se está desarrollando el misil nuclear de nueva generación Bulava (R-30) para ubicación en submarinos, el no nuclear de largo alcance X-55516 así como otros de uso en los complejos de defensa antiaérea S-400.17 En términos de adquisiones, hasta el momento, son numéricamente pequeñas, por ejemplo se compra anualmente 6-7 miles de Topol’-M,18 se han iniciado las incor16 El X-555 está siendo desarrollado por la corporación Takticheskoye Raketnoye Vooruzhyeniye y, las pruebas realizadas a finales de 2005 han dado resultados positivos (Izvestiya, 4 de octubre de 2005). 17 El primer complejo S-400 de alcance medio fue entregado al Ejército ruso en verano de 2007 (véase, ArmsTass, 24 de julio de 2007). Además, a finales de 2007, se acabaron los trabajos para la modernización de los complejos antiaéreos de corto alcance Tor-M2, que se producirán en serie en 2008. En 2009, el Ejército recibirá las primeras unidades de los Buk-M3. Además se iniciarán trabajos para la modernización de los complejos Osa. Véase Arms-Tass, 20 de septiembre de 2007. 18 Por ejemplo, en 2004, se compraron 6 mil unidades.

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poraciones de los complejos S-400 e Iskander-M, así como también de satélites militares o algunos tanques T-90S.19 Además se continúa construyendo un submarino atómico en Severodvinsk. La cuestión es que se está esperando a que los avances tecnológicos en curso se consoliden para comprar armamento de nueva generación, que tendrá lugar hacia finales de esta década. Así pues, por el momento, las adquisiciones se concentran en la introducción de modernización en armamento en uso. En este sentido, las prioridades se han orientado hacia la modernización de los bombarderos estratégicos Tu-160, Tu-95 y Tu-22M, de los interceptores pesados Su-27 (hasta conseguir la versión modernizada SKM) o los bombarderos tácticos Su-24 y Su-25 (www.aviaport.ru,16 de julio de 2007). En un futuro cercano, en el ámbito naval se pretenden orientar las prioridades hacia la construcción de dos submarinos diesel de proyecto 677, 3 corvetas de nueva generación y una fragata de proyecto 22.350. Este proyecto, al parecer, estará equipado con cañones de 130 mm del tipo A-192 y sistemas de misiles del tipo Kalibr o Yajont. Asimismo, se pretende modernizar los complejos de misiles estratégicos para submarinos incorporando el nuevo sistema Sineva, que acaba de ser aceptado por las Fuerzas Armadas Rusas (Arms-Tass, 24 de julio de 2007). Sin embargo, los recursos necesarios resultan muy voluminosos y se está cuestionando el modo de cubrir tales necesidades.20 A partir de este trasfondo, algunos de los objetivos que se pretenden conseguir hasta el año 2015 consisten en que las Fuerzas Armadas hayan recibido al menos 1.400 tanques, 4.109 BMP y BMD, 3.008 BTR, 60 complejos Iskander y 18 sistemas S-400.21 No obstante, se originan algunos problemas respecto del cumplimiento de los objetivos. En este sentido han surgido problemas organizativos, financieros (precios) y de calidad, que pueden cuestionar el cumplimiento de los objetivos establecidos. Respecto de los organizativos, por ejemplo, para completar el desarrollo del Su-37 resulta necesario la mejora del motor, que está siendo acometida por Saturn (proyecto 117C), así como del radar (ha traslucido que se trata del modelo Irbis).22 Estos desarrollos tecnológicos son esenciales para la modernización del Su-27 hasta conseguir la versión Su-27BM (Su-35), que constituye la base para el desarrollo del Su-37 (quinta generación) para la exportación. Sin embargo, aunque sí se está cumpliendo las asignaciones de dinero para los proyectos de investigación y desarrollo, no está ocurriendo lo mismo con respecto a la compra de nuevos aviones Su-27, ni se está destinando financiación para la modernización de este tipo de avión. Esto significa 19 En 2004, se adquirieron 15 tanques T-90S. 20 Es probable que las fragatas puedan ser producidas por Admiralteiskii verfi y Severnaya Verf’, que están concentrando los nuevos desarrollos tecnológicos. Cabe destacar que Severnoe PKB había desarrollado un proyecto de corvetas que desplaza 2000 Tm., pero el Ministerio de Defensa se orienta más por atribuir el encargo a KB Almaz, que oferta un proyecto más sencillo y de menores costos. 21 Vremya novostei, 5 de junio de 2006. 22 NPO Saturn está desarrollando este motor con financiación pública para equipar a los interceptores pesados multifuncionales de quinta generación, mientras que MMPP Salyut está desarrollando el motor AL31FM3, con el mismo objetivo, pero está cubriendo los costes con recursos propios (Vremya novostei, 19 de julio de 2007).

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una caída de los motivos para mejorar los proyectos mencionados de aviación. Así pues, el desarrollo del proyecto presenta contradicciones internas. Un segundo problema se deriva de la inflación. Los precios en la industria de la defensa han crecido sustancialmente. Sin embargo, los pedidos se realizan por unidades físicas. En estas circunstancias, es previsible que surjan penurias financieras y que deba reducirse el nivel de demanda o bien aumentar las asignaciones presupuestarias. En tercer lugar, aparece el problema de la calidad. Durante los últimos años las inversiones en la industria de la defensa han sido marginales, además de que ha dejado de ser prestigioso, en términos morales y remunerativos, trabajar en este sector. Esta situación se ha plasmado en un deterioro del capital físico y humano. En concreto, el nivel de inversión interna durante los últimos años ha sido muy pequeño, ha alcanzado el 1% anual, mientras que debería haber sido del 10%, cuestión que pone de manifiesto que el 70% de los equipos son obsoletos. El resultado se ha reflejado en una caída en la calidad de la producción obtenida.23 Aunque es difícil obtener información a este respecto, las protestas de clientes extranjeros ponen de manifiesto este tipo de deficiencias. Por ejemplo, la India ha planteado numerosas críticas acerca de los misiles con los que se ha dotada a las fragatas que ha comprado, así como sobre los motores con los que se ha equipado a los Su-30MKI. Por su parte, China ha puesto de manifiesto que se han utilizado componentes antiguos en los destructores que se le entregaron, mientras tanto Chequia rechazó los Mi-35 entregados, argumentando los mismos motivos.24

La producción destinada a la exportación

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El factor esencial explicativo del crecimiento y del cambio en la industria de la defensa ha sido el arrastre que han significado y continúan representando las exportaciones. Durante los años noventa, las exportaciones evitaron un hundimiento total en la producción de armamento.25 En la nueva década, aunque la producción militar interna ha ido aumentado, también han presentado una muy buena evolución las exportaciones, de manera que continúan siendo un elemento esencial del output estratégico de la industria de la defensa. Por ejemplo, mientras que en 1998, el 60% de la producción militar era destinada a la exportación o en 1999 llegó a suponer cerca del 80% de las ventas de armamento, en la nueva década aunque este porcentaje ha disminuido, siendo en el año 2006-2007 de alrededor del 40%, aún sigue siendo muy relevante. 23 V. V. Lesnyj, “Rossiiskii oboronno-promyshlennii kompleks: Stoit li speshit’ s vertikal’noi integratsiei?”, en EKO, núm. 8, 2007, pp. 18-19; J. Fontanel y A. Karlik, “L’industrie d’armement de la Russie, Effondrement ou renouvea?”, en Innovations, Cahiers d’économie de l’innovation, núm. 21, 2005, pp. 81-108. 24 J. Cooper, “The arms industries of the Russian Federation, Ukraine and Belarus”, en SIPRI, SIPRI Yearbook 2004: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford, Oxford University Press, 2004, pp. 431-446. 25 A. Sánchez,”Arms Exports and Restructuring in the Russian Defence Industry “, op. cit.; M. Malek, “The Russian Armaments Industry and Arms Exports. Status Problems and Outlook”, en G. Hinteregger y H. G. Heinrich, Russia –Continuity and Change, Viena-Nueva York, Springer, pp. 277-294, 2004; H. G. Heinrich, op. cit.

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En efecto, las exportaciones han ido aumentando durante todos los años de esta década y la expectativa es que continúe esta tendencia. Sin embargo, es previsible una ralentización en su crecimiento debido a la saturación de sus grandes demandantes. Adicionalmente, dado el crecimiento de la demanda interna, las exportaciones irán perdiendo el papel estratégico que jugaron en los años noventa.

Cuadro 4 - Evolución de exportaciones (en miles de dólares) Año

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Exportaciones

3681

3705

4810

5400

5780

6126

6500

Fuente: Kommersant’’-vlast’, núm. 4, 2007

La gestión de las exportaciones de armamento ha recaído esencialmente en la compañía estatal Rosoboroneksport. Sin embargo, tradicionalmente, a un grupo pequeño de las empresas con mayor dinámica exportadora se les ha permitido gestionar sus propias transacciones. Este grupo ha variado en función del momento: en 2001 eran seis empresas, aunque en 2006 se había reducido a cuatro (Aviatsiya, kosmos i vooruzhyeniya, 1º de febrero de 2002). Debe destacarse que a un grupo más extenso, diecisiete entidades, se les permitió la venta directa de repuestos y servicios en el mantenimiento de los equipos vendidos. Sin embargo, a principios de 2007, se aprobó un decreto presidencial por el que Rosoboroneksport quedaba como único gestor de ventas de armamento y las últimas cuatro empresas que tenían el privilegio de acceder al mercado exterior lo perdieron, manteniendo sólo la capacidad de vender repuestos y realizar servicios de postventa (Kommersant’’- vlast’, núm. 4, 2007). Durante los años noventa, los grandes demandantes de Rusia fueron China e India. En la nueva década ambos países han mantenido su importancia, pero cada vez con menor fuerza debido a que su demanda se está saturando, al tiempo que están comenzando a cubrir parte de sus propias necesidades con producción propia, como se trata, en especial, del caso de China. Adicionalmente, parte de las ventas han consistido en la cesión de las licencias a ambos países, de manera que en el futuro ambos países podrán competir con Rusia en el mercado externo.26 No obstante, en los últimos años, el debilitamiento de la demanda de China e India se ha sustituido con la apertura de nuevos mercados, que pueden ser muy prometedores. En concreto se trata de Irán, Argelia y Venezuela. En los tres casos, su demanda aparece sustentada en los flujos financieros derivados de la venta de hidrocarburos. 26 D. Vasiliev, “Russia’s Arms Trade with Foreign States in 2005”, en Moscow Defence Brief, núm. 1, 2006; K. Makienko, “Financial Results of Russian Arms Trade with Foreign States in 2004”, Moscow Defence Brief, núm. 1, 2005; D. R. Belousov y M. L. Shukhgal’ter, “Postcrisis Development of Russia’s Defense Complex 1999-2001”, en Studies on Russian Economic Development, vol. 14, núm. 3, pp. 588-596, 2003.

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Respecto al tipo de armamento vendido, cabe señalar que una parte importante se ha concentrado en aviación, en especial las modernizaciones de los Su-27 hasta conseguir varias versiones del Su-30. Esta demanda explica la comparativa buena evolución que ha experimentado el subsector de aviación. Otra de las líneas importantes de exportación ha sido la relativa a los sistemas antiaéreos. También se destacan algunas compras de fragatas, submarinos y lanchas rápidas, así como vehículos blindados de diverso tipo. A pesar de los beneficios que suponen las exportaciones, éstas constituyen también una restricción importante, puesto que condicionan la demanda interna. En efecto, las exportaciones se conciben como una fuente de recursos para apoyar el desarrollo de las prioridades internas, pero condiciona parte de las prioridades internas de armamento (su orientación y su ritmo de cumplimiento). Esto es debido a la aportación financiera que se supone no es nada desdeñable. Es decir, que en ciertos casos se está desviando el apoyo desde producciones de armamentos más relacionadas con la seguridad de Rusia hacia otras que cuentan con interés del extranjero, de manera que se consiguen economías de escala.27

Conclusiones

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Durante la etapa Putin la industria de la defensa ha comenzado a experimentar una serie de cambios esencialmente distintos a los acontecidos durante la década anterior. Esta etapa ha significado el final de la crisis en este sector en su conjunto. Parte de los resultados se deben a una mejora en las condiciones económicas del país, pero parte se debe a que se ha establecido una política reestructuradora dentro del sector que, por añadidura, se está aplicando, aunque lentamente. El resultado es que se está operando una mejora en las condiciones de la industria de la defensa. En consonancia con esta situación, se están cubriendo en parte las necesidades del Estado en abastecimiento de armamento. Aunque sí se está manifestando una voluntad de cambio, un problema esencial es la crisis estructural en la que se encuentra inmerso el sector. En particular, la obsolescencia en el capital fijo así como el envejecimiento y falta de preparación del personal condicionan de manera estructural el futuro de partes del sector. A esta situación hay que añadir las presiones de los agentes para defender sus intereses particulares, en detrimento de los cambios que mejoren el sector en su conjunto y que respondan a los nuevos retos de seguridad de Rusia. Así pues, aunque las tendencias actuales son aceptables, será necesario esperar algunos años para saber en qué medida se pueden consolidar los cambios iniciados.

27 R. Pukhov y M. Barabanov, op. cit.

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