Guia Prático da Política Educacional no Brasil: ações, planos, programas e impactos by Cengage Brasil

Aplicações Livro-texto indicado para os cursos de Pedagogia, Licenciaturas em geral e cursos de pós-graduação que contemplem a formação de professores.

guia prático da política educacional no brasil

A política educacional é uma área caracterizada por grandes transformações e cujos estudos requerem bastante atenção e dedicação para que seja captado o dinamismo que envolve o assunto. Em se tratando da política educacional brasileira, percebe-se que em sua interface jurídico-política, muitos de seus elementos estruturais apresentam-se modificados com frequência sendo necessários, simultaneamente, atualização periódica e conhecimento sólido acerca dos fundamentos dessa área. Tal objetivo é alcançado quando esta obra analisa conjuntamente boa parte da legislação educacional da atualidade e seus impactos no nível das políticas educacionais. Isso é feito tendo em vista trazer ao leitor uma abordagem sistemática, que procura unir a consistente análise crítica à abordagem didática clara acerca do tema. Assim, o livro se destina tanto ao leitor que inicia seus estudos sobre política educacional quanto ao leitor que já possui embasamento teórico sólido mas aprecia análises críticas e debates sobre questões controvertidas.

Pablo Silva Machado Bispo dos Santos

Pablo Silva Machado Bispo dos Santos Pedagogo formado pela UFRJ, mestre e doutor em Educação pela PUC-Rio, professor adjunto da Universidade Federal Fluminense e do Instituto A Vez do Mestre. Ministrou neste instituto disciplinas referentes a Políticas Públicas e Política Educacional. É também líder do Núcleo de Pesquisa Movimento – Instâncias de Socialização, Políticas Públicas e Movimentos Sociais, sediado na Universidade Federal Fluminense, além de consultor em Avaliação Institucional e avaliador do Sistema Basis/MEC.

Educação básica: políticas, legislação e gestão Vários autores

História da educação brasileira Maria Lucia Spedo Hilsdorf

guia prático da política educacional no brasil

As novas tecnologias da informação e a educação a distância Alessandro Marco Rosini

Guia de educação a distância João Mattar

Educar: lemas, temas e dilemas Ana Gracinda Queluz Garcia e Maura Maria Moraes de Oliveira Bolfer (Orgs.)

ações, planos, programas e impactos

Pablo Silva Machado Bispo dos Santos

ISBN 13 978-85-221-1087-2 ISBN 10 85-221-1087-5

Para suas soluções de curso e aprendizado, visite www.cengage.com.br

CAPA_GUIA_PRATICO_8.indd 1

16/03/11 11:14

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page II

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Santos, Pablo Silva Machado Bispo dos Guia prático da política educacional no Brasil : ações, planos, programas e impactos / Pablo Silva Machado Bispo dos Santos. -- São Paulo : Cengage Learning, 2012.

Bibliografia. ISBN 978-85-221-1597-6

1. Educação - Brasil 2. Educação e Estado - Brasil 3. Política e educação - Brasil - Manuais, guias etc. I. Título. II. Série.

CDD-379.81

11-01748

Índice para catálogo sistemático: 1. Brasil : Política educacional : Manuais, guias etc. 379.81

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page III

Guia prático da política educacional no Brasil: ações, planos, programas e impactos Pablo Silva Machado Bispo dos Santos

Austrália • Brasil • Japão • Coreia • México • Cingapura • Espanha• Reino Unido • Estados Unidos

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page IV

Guia prático da política educacional no Brasil: ações, planos, programas e impactos Pablo Silva Machado Bispo dos Santos Gerente Editorial: Patricia La Rosa Editora de Desenvolvimento: Noelma Brocanelli Supervisora de Produção Editorial: Fabiana Alencar Albuquerque Copidesque: Vivian Miwa Matsushita Revisão: Luiza Delamare e Maria Dolores D. Sierra Mata Diagramação: Cia. Editorial Capa: Estúdio Bogari

© 2012 Cengage Learning. Todos os direitos reservados. Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro poderá ser reproduzida, sejam quais forem os meios empregados, sem a permissão, por escrito, da Editora. Aos infratores aplicam-se as sanções previstas nos artigos 102, 104, 106 e 107 da Lei no 9.610, de 19 de fevereiro de 1998. Para informações sobre nossos produtos, entre em contato pelo telefone 0800 11 19 39 Para permissão de uso de material desta obra, envie seu pedido para direitosautorais@cengage.com © 2012 Cengage Learning. Todos os direitos reservados. ISBN-13: 978-85-221-1597-6 ISBN-10: 85-221-1597-4 Cengage Learning Condomínio E-Business Park Rua Werner Siemens, 111 – Prédio 20 – Espaço 4 Lapa de Baixo – CEP 05069-900 São Paulo – SP Tel.: (11) 3665-9900 – Fax: (11) 3665-9901 SAC: 0800 11 19 39 Para suas soluções de curso e aprendizado, visite www.cengage.com.br

Impresso no Brasil. Printed in Brazil. 1 2 3 13 12 11

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page V

agradecimentos Agradeço a Deus, por ter permitido que eu existisse. À minha família, em especial à minha esposa pelo incentivo e carinho durante este intenso e profícuo trabalho e à minha mãe por haver me trazido a este mundo. Ao Prof. Carlos Roberto Jamil Cury, por ter aceitado ser meu prefaciador, bem como por seus importantes e úteis ensinamentos. A Ana Waleska Pollo Campos de Mendonça, Maria de Lourdes de Albuquerque Favero, Jader de Medeiros Britto e Ana Canen pelo exemplo valioso, a partir do qual compreendi o que significa ser um Professor/Pesquisador. A Francisco Roberto Barbosa Nery pelos debates sobre a conjuntura educacional brasileira no que tange às políticas públicas.

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page VI

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page VII

prefácio A educação brasileira em sua organização nacional e federativa vem passando por múltiplas mudanças estruturais e funcionais, especialmente no que se refere ao acesso, à permanência e à busca da qualidade. Nesse sentido, há um cruzamento formidável de iniciativas governamentais por meio de políticas e programas com significativas alterações no ordenamento jurídico-legal, muitas das quais respondendo, de modo amplo ou restrito, a demandas de movimentos e pressões provenientes de organizações e associações ligadas à educação. Tais mudanças podem ser periodizadas a partir da Lei n. 9.394/96 das diretrizes e bases da educação nacional, e fizeram que a educação brasileira passasse a ser marcada por grande flexibilidade pedagógica e avaliações sistemáticas. As mudanças que se processaram desde então, seja no âmbito nacional, seja no federativo de estados e de municípios, seja por assunção, pela nação, de convênios internacionais, adquiriram um ritmo rápido e com grande influência em programas e políticas. Elas exigiram também forte presença dos órgãos normativos, que tiveram de exercer suas funções buscando a interpretação e a aplicação das leis, para aclimatá-las a um país diverso e continental. Essa profusão de mudanças legais envolvendo emendas constitucionais – uma trintena de mudanças na lei de diretrizes e bases, várias leis de domínio conexo à educação e os variados pareceres dos Conselhos de Educação – nem sempre está à disposição de docentes, gestores e estudantes da área. Por isso, em boa hora chega ao público da educação e das ciências humanas o livro do professor Pablo dos Santos. As licenciaturas e a pedagogia terão um livro que é, ao mesmo tempo, um vade-mécum da legislação, especialmente pelos anexos em que constam ordenamentos legais nacionais e internacionais de referência e, pelo conteúdo do autor, um roteiro descritivo, analítico e crítico dos principais elementos da política educacional contemporânea. Marcado por uma linguagem singela e pertinente, estabelece um diálogo com os leitores, com explicações e indicações que permitem uma compreensão desembaraçada da política educacional. Essa pertinência se avoluma com a divisão em tópicos, que auxilia o leitor no entendimento de planos, programas e da legislação concernente. Resumindo: trata-se de um livro didático por orientar a leitura e transmitir conhecimentos.

pol-00:Layout 1

VIII

5/23/11

9:58 AM

Page VIII

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

Especial atenção deve ser dedicada ao Capítulo 3, em que o autor propõe um modelo analítico original mediado pelo conceito bourdieuriano de campo. Tal modelo permite ao leitor uma conceituação que auxilia nas articulações entre os diferentes atores da política educacional. Portanto, além de ser um livro de referência para o estudo mais amplo da política educacional, ele é oportuno. Vem a propósito de uma recém-finda Conferência Nacional de Educação, de um novo Plano Nacional de Educação, em via de ser apreciado pelo Congresso Nacional com metas, objetivos e meios. E, sobretudo, propício em um momento em que a alteração constitucional da emenda 59/09 provoca a organização da educação nacional, ao instituir de modo articulado um sistema nacional de educação, e mexe com o financiamento ao referi-lo ao Produto Interno Bruto (PIB). O livro proporciona ao interessado um conjunto de informações relativas ao estado atual das políticas educacionais, o que parece ser também um patamar preciso para pensar essas alterações tão promissoras. Portanto, o texto incita o leitor, sobretudo aquele compromissado com a educação, a passar da compreensão para a busca de alternativas que tragam mais qualidade, para um direito que, por ser do cidadão, é um dever do Estado. Por tais razões, creio que será um livro indispensável para estudantes de licenciatura, de pedagogia, para professores de várias disciplinas que interagem com a política educacional, e muito instrutivo para gestores da administração pública dos sistemas de ensino. Carlos Roberto Jamil Cury Doutor em Educação Professor da PUC-MG Professor Titular Emérito Aposentado da UFMG

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page IX

sumário Introdução

XIII

1 – Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional

1.1 – Política e política educacional: mapeando algumas noções e conceitos básicos

1.2 – Políticas públicas: tipos, modelos e implicações para o campo educacional

1.3 – Políticas públicas de Estado e políticas públicas de governo na educação brasileira

2 – Estrutura dos planos, programas e ações da política educacional brasileira atual 2.1 – Elementos centrais da legislação e da política educacional brasileira: Constituição Federal de 1988 (CF/88) e Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN 9394/96)

2.1.1 – A Constituição Federal de 1988 e a educação

2.1.2 – A Constituição Federal de 1988 e o foco da política educacional brasileira

2.1.3 – A LDBEN 9394/1996

2.1.3.1 – A LDBEN 9394/96: principais características estruturais

2.1.3.2 – Considerações gerais acerca da LDB

2.2 – A normatização pedagógica da política educacional brasileira: Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN’s) e Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN’s) 2.2.1 – Os PCN’s para o ensino fundamental: estrutura e impactos político-teóricos 2.2.2 – As Diretrizes Curriculares Nacionais: discutindo a problemática questão do ensino médio 2.3 – O financiamento da educação e as políticas educacionais no Brasil: Fundeb e FNDE 2.3.1 – O Fundeb em exame 2.3.1.1 – Origem e fundamentos legais

52 53 58 65 65 66

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page X

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

2.3.1.2 – Características estruturais do Fundeb

2.3.1.3 – Implicações políticas do Fundeb: analisando criticamente os mecanismos do fundo

2.3.2 – O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE

2.3.2.1 – Origem e fundamentos legais do FNDE

2.3.2.2 – Características gerais do FNDE

2.3.2.3 – Implicações políticas do FNDE: análise crítica

2.4 – O Sistema Nacional de Avaliação Educacional: Saeb, Enem, Prova Brasil e Sinaes 2.4.1 – A avaliação em perspectiva nacional aplicada à educação básica: Enem, Saeb e Prova Brasil

73 74

2.4.1.1 – O Saeb/Prova Brasil

2.4.1.2 – O Enem

2.4.2 – O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes)

2.4.2.1 – Fundamentos legais e políticos do Sinaes

2.4.2.2 – O Sinaes e sua estrutura de composição

2.4.2.3 – Implicações do Sinaes para a política educacional brasileira

2.5 – Os elementos integradores da política educacional nacional: o CTE, o PDE e o PAR 2.5.1 – O Decreto n. 6.094/07: Compromisso Todos pela Educação (CTE)

83 84

2.5.2 – O Plano de Ações Articuladas (PAR)

2.5.3 – O Plano de Desenvolvimento Educacional (PDE)

3 – Características estruturais do campo da política educacional brasileira

3.1– Sobre os conceitos norteadores: a noção de “campo” e seus termos acessórios

3.2 – Agentes, estruturas, direção, matéria e forma do campo da política educacional brasileira: mapeando os elementos constitutivos

3.2.1 – Análise das estruturas do campo da política educacional brasileira: gênese e composição matricial

3.2.1.1 – As formas simbólicas da política educacional brasileira 3.2.1.1.1 – Normas não oficiais exemplares 3.2.1.1.2 – Os espíritos de lei mais influentes

98 99 101

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page XI

Sumário

3.2.1.2 – Instituições influentes no campo da política educacional brasileira 3.2.1.2.1 – Instituições diretamente ligadas à estrutura do Estado

103 104

3.2.1.2.2 – Instituições indiretamente ligadas à estrutura do Estado 109 3.2.2 – Análise dos agentes que influenciam o campo da política educacional brasileira

111

3.2.3 – A dinâmica do campo: direção, matéria e forma da política educacional brasileira

113

3.2.3.1 – A direção do campo da política educacional no Brasil

114

3.2.3.2 – Matéria e forma do campo da política educacional no Brasil

116

Anexos

123

Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996

123

Declaração mundial sobre educação para todos (i) e plano de ação para satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem (ii)

160

Declaração de salamanca

192

Emenda constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996

215

Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996

218

Emenda constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006

230

Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007

236

Lei n. 11.947/09/Lei n. 11.947, de 16 de junho de 2009

261

Emenda constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009

274

Portaria n. 931, de 21 de março de 2005

276

Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004

278

Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007

285

Referências bibliográficas

293

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page XII

pol-00:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page XIII

introdução Falar em política não é tarefa das mais fáceis. Do mesmo modo, tratar de política educacional é tarefa dobrada, pois poucos são os termos que admitem uma gama tão vasta de significados quanto a Educação. Somemos a essas duas dificuldades o fato de o local (Brasil) em que procuramos analisar os caminhos e descaminhos que a política educacional toma é um dos países nos quais as configurações do campo1 político são das mais contraditórias e conflituosas. Conforme poderemos ver, as dificuldades enfrentadas nessa empreitada seriam suficientes para desanimar qualquer sujeito interessado em estudar tal matéria. Não obstante, há uma significativa quantidade de livros que se dedicam a análises (algumas até bastante esclarecedoras) sobre o tema, porém, via de regra, estas são feitas com base em um desenvolvimento pontual e não multidimensional.2 Igualmente, poucos são os livros que se dedicam a esse tema e que reúnem quantidade significativa de elementos, tratados de maneira detalhada e de fácil acesso ao autor. É por isso que este guia prático foi escrito, para apresentar de maneira conjunta três formas de abordar a política educacional brasileira, levando em consideração os três níveis de análise: micro, meso e macro. Cabe indicar que este livro se destina tanto aos que iniciam seus estudos referentes à política educacional brasileira quanto aos leitores experientes no estudo dessa temática. Devemos ressaltar, no entanto, que leitores experimentados nessa matéria poderão encontrar tanto a possibilidade de atualizar

O termo “campo” é empregado no sentido dado por Pierre Bourdieu (1998), ou seja, um espaço no interior do mundo social, no qual forças entram em conflito e que tais conflitos estão condicionados às lutas dos agentes e à ação engendrada nas (e pelas) estruturas sociais, de modo a manter ou adquirir dominância no setor da sociedade em que se localizam tais disputas. Neste livro, está subjacente a noção de que a política é um desses campos. No Capítulo 3 desta obra, tal noção será retomada e mais bem detalhada. 2 Entendemos que uma análise pontual (ou unidimensional) é a que se detém em aspectos macropolíticos e econômicos, aspectos referentes à legislação ou aspectos relativos à atuação de atores (e autores) da política educacional. Uma análise multidimensional é a que considera simultaneamente a dimensão das estruturas macroeconômicas e políticas (nível macro), a dimensão que reflete a dinâmica das instituições e da formulação das leis, decretos, planos e programas (nível meso) e a dimensão que engloba a trajetória e a atuação dos legisladores e especialistas em política educacional (nível micro).

pol-00:Layout 1

XIV

5/23/11

9:58 AM

Page XIV

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

seus conhecimentos com discussões relativas a temáticas que estão na ordem do dia quanto à possibilidade de dialogar com uma perspectiva teórica pouco usual no Brasil. Ainda sobre este livro, deve ser mencionado que é composto de três capítulos, estruturados com três ênfases distintas, mas que, ao serem lidos em seu conjunto, corroboram o objetivo de encetar uma análise multidimensional do campo da política educacional no Brasil. No Capítulo 1, encontra-se uma explanação acerca de conceitos fundamentais para estudos em política educacional, tais como Estado, Governo, Poder e Política Educacional. Vemos então, nesse capítulo, o lançar de bases teóricas mínimas que possam subsidiar o autor no entendimento desta obra e de outras correlatas. No Capítulo 2 é dado destaque especial para a análise de vários documentos basilares da Educação no Brasil, com vista a compreender seu aspecto político e assim trazer uma atualização absolutamente necessária para o leitor que inicia seu caminho nesta ampla e tortuosa seara. Por último, no Capítulo 3, após ter sido feita uma fundamentação teórica básica e uma discussão sobre os principais elementos legais da política educacional atual, é desenvolvida uma reflexão teórica, na qual o objetivo primeiro é o de lançar uma nova (e genérica) interpretação acerca da política educacional brasileira. Nesse capítulo, o esforço central é o de traçar algumas linhas gerais que possam dar conta da matéria e da forma do campo da política educacional no Brasil. Por último, mas não menos importante, desejo a todos uma leitura agradável e proveitosa, assim como desejo que estas breves páginas possam ser de utilidade para todos os leitores que delas fizerem uso.

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 1

capítulo 1 Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional “Só existe política de educação numa sociedade cujos problemas ressaltem na consciência de seus membros, sob a forma de um desafio que exige resposta adequada. A verdade desse postulado é muito singela, e pode ser expressa singelamente: não pode haver soluções onde não haja problemas. São difíceis as soluções educacionais no Brasil, porque não há consciência nítida dos problemas que a educação deva solucionar.” (Durmeval Trigueiro Mendes, O planejamento educacional no Brasil, p. 135.)

A política é uma área de conhecimento extremamente complexa. Devido à natureza dos temas e à estrutura das relações engendradas na política, essa é uma área que dá origem a muitas controvérsias e polêmicas. Por isso, não é nossa intenção produzir uma versão pronta e acabada, algo como um compêndio da matéria que se pretende uma versão pronta e acabada do assunto, ao contrário, é necessário deixar registrado o fato de que todos os conceitos e noções apresentados são polissêmicos ao extremo, e, nesse caso, torna-se extremamente necessário mencionar que as acepções ora apresentadas correspondem a uma opção (ainda que acreditemos que ela esteja muito bem fundamentada em nível teórico) dentre as muitas abordagens possíveis a respeito dos temas e conceitos da matéria em foco. Trataremos então dos conceitos e das noções fundamentais para a compreensão da(s) política(s) educacional(is).

1.1 – Política e política educacional: mapeando algumas noções e conceitos básicos O primeiro dos termos abordados é “política”. Este é um termo que recebeu muitos significados diferentes ao longo do tempo. Desde a Grécia Antiga, com autores como Platão e Aristóteles, até os dias de hoje, com autores como Norberto Bobbio, vemos esse termo ser utilizado para referir-se à dimensão

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 2

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

coletiva, geralmente voltando-se para a análise de elementos como a relação entre o indivíduo e a administração pública, entre as estruturas da coletividade e os indivíduos, entre os indivíduos e os órgãos representativos. O que há em comum entre todos esses vieses é a noção de que a política sempre está ligada ao exercício do poder em sociedade, seja em nível individual, quando se trata das ações de comando, seja em nível coletivo, quando um grupo (ou toda sociedade) exerce o controle das relações de poder em uma sociedade. Esse modelo de compreensão encontra sua inspiração em dois autores principais: Michel Foucault e Max Weber. Tal modelo tem como principal vantagem o fato de ser amplo e abrangente o bastante para incluir uma grande variedade de eventos e elementos do campo político. Resta, no entanto, uma coisa importante a ser feita e sem a qual a nossa definição de política careceria de sentido. Trata-se de uma explanação acerca do que podemos entender como o termo “poder”. Poder é também uma noção extremamente prenhe de significados. Além disso, seja em nível individual, social, cultural, econômico ou político, o poder manifesta-se de inúmeras maneiras e apresenta-se disseminado e ramificado nos mais variados grupos e setores da sociedade. Apesar dessa explicação inicial, torna-se necessário definir com mais clareza o que seria o poder. Para os objetivos deste livro, uma definição sintética e elucidativa acerca do termo “poder” mostra-se muito mais adequada do que uma longa exegese ou uma discussão metafísica acerca de um termo com tamanha diversidade de significados. Devido a isso, optamos por trabalhar com a seguinte acepção de poder: trata-se da capacidade ou propriedade1 de obrigar alguém a fazer alguma coisa. Nesse sentido, é importante ressaltar que o poder (em suas mais variadas manifestações) pode ser exercido mediante o uso da coação e/ou da persuasão. Em matéria de política, ambas as opções são tidas como válidas, tudo depende de quem exerce o poder e de como opta por exercê-lo.

Uma propriedade é entendida como algo inerente a determinado ente da realidade (no caso da política, refere-se ao indivíduo ou grupo), e que lhe permite agir ou apresentar-se de modo peculiar (e, certamente, diferenciado). Uma capacidade é algo como uma propriedade, mas que não necessariamente é intrínseca ao ente da realidade, sendo passível de ser perdida, e, por isso, apresenta caráter transitório.

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 3

Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional

No que tange à noção de Educação, entendemos que seu significado corresponde a todo processo intencional de formação dos indivíduos (ou grupos). Esse processo é realizado com objetivos referentes à conservação, mudança ou ruptura dos padrões sociais existentes, e isso acontece por meio da transmissão de conhecimentos considerados desejáveis para dado grupo ou sociedade. Essa acepção de Educação é tributária da perspectiva de Émile Durkheim e foi escolhida por sua grande simplicidade e precisão, mesmo se opondo a perspectivas como a de Paulo Freire, autor consagrado que concebe a Educação como um ato político (e que reduz a Educação a essa dimensão). Tendo em vista a delimitação da noção de Educação, e já tendo definido anteriormente qual acepção de política será alvo das discussões deste livro, abordaremos então o termo “política educacional”. O significado de política educacional corresponde a: toda e qualquer política desenvolvida de modo a intervir nos processos formativos (e informativos) desenvolvidos em sociedade (seja na instância coletiva, seja na instância individual) e, por meio dessa intervenção, legitima, constrói ou desqualifica (muitas vezes de modo indireto) determinado projeto político, visando a atingir determinada sociedade. Desse modo, devemos salientar que toda política educacional possui algumas características em comum, quais sejam: • toda política educacional possui intencionalidade. Esta pode ser explícita ou implícita, mas está sempre ligada ao projeto de poder que a fundamenta; • toda política educacional pode ser analisada a partir de dois componentes: o texto (que corresponde à parte documental da política) e o contexto (referente às relações de poder e às condições de produção e formulação das políticas educacionais); • a política educacional é um evento com três dimensões: administrativa, financeira e educacional/pedagógica. Essas dimensões têm ênfases diferentes em cada caso, de acordo com a intencionalidade e o tipo de política formulada. Porém, é impossível que uma política educacional seja feita sem envolver em alguma medida uma dessas dimensões. Ao serem implantadas, as políticas educacionais fazem interagir na prática essas dimensões, em um sistema gráfico que poderia ser representado por três círculos (relativos a cada uma das referidas dimensões), cuja intersecção se daria na concretude da prática cotidiana, seja nas salas de aula, seja nas escolas, seja nos sistemas ou nas redes de ensino.

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 4

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

Além dessas noções, também devemos definir o que entendemos por Estado e Governo. Em relação à noção de Estado, compreendemos que esse termo corresponde a uma estrutura que transcende os indivíduos e as coletividades. É impessoal e arbitra as regras e normas (convertidas muitas vezes em leis) estruturadoras da sociedade. O Estado existe de modo a (entre outras coisas) distribuir (ou permitir o acesso a poder(es)) e recursos de acordo com as referidas leis, regras e normas, a cada um dos componentes da sociedade, sejam estes indivíduos, grupos ou organizações. O Estado possui ainda as seguintes características: • é quase atemporal. Precede um governo e continua existindo após o fim de um dado governo em particular; • é o elemento mediador entre as leis e os indivíduos (ou grupos) de uma sociedade. Cabe a ele executar ou reformular as leis, bem como, dialeticamente, ajustar-se às mesmas em muitos casos. Uma noção que é imediatamente complementar à de Estado é a de Governo. Em termos genéricos, o Governo é composto por indivíduo(s) ou grupos que em determinado período de tempo assume(m) o controle do Estado. O Governo, em relação ao Estado, possui duas características fundamentais: • o Governo é temporal (e temporário), ou seja, tem sempre duração finita (e menor que a do Estado); • o Governo pode ser associado a um indivíduo ou grupo, e nesse grupo, sempre se origina sua marca particular em termos de política. Estes são os termos basilares sem os quais não poderíamos seguir em nossos estudos. Adiante, aprofundaremos as discussões ao trabalhar a noção de políticas públicas, sua tipificação, alguns exemplos e os impactos de tais políticas.

1.2 – Políticas públicas: tipos, modelos e implicações para o campo educacional As políticas públicas consistem em elementos de enorme importância para a configuração das políticas educacionais, de maneira geral. Porém, antes de aprofundar essa discussão, torna-se necessário delimitar dois termos vinculados às políticas públicas: público e privado. No que concerne à noção de público, entendemos como: tudo aquilo que não pertence a um indivíduo ou grupo em particular, mas, antes, é proprie-

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 5

Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional

dade de toda a coletividade. Aparentemente tal definição é bastante simples, mas se levarmos em consideração o fato de que, em se tratando de política, é extremamente comum determinados indivíduos ou grupos lidarem com o que é público (cargos, recursos financeiros, instituições) como se fossem parte de sua propriedade, é necessário ressaltar o termo “público”. A esse fenômeno de apropriação pessoal daquilo que é público dá-se o nome de patrimonialismo. Ainda sobre a noção de público, cabe indicar que não necessariamente o que é público pertence à esfera do Estado (ainda que o Estado seja efetivamente uma entidade pública), havendo casos nos quais, dentro da esfera privada, são criados bens, serviços e espaços de ação política com um grande caráter público. Esse é o caso de associações de moradores, organizações não governamentais (ONGs) e instituições filantrópicas, as quais, muito embora não estejam situadas dentro do Estado, ainda assim, em muitos casos, desenvolvem serviços de grande relevância para toda a sociedade em que se inserem. Depois dessa explanação acerca da noção de público ora adotada, vamos então tratar do termo que é complementar a ela, o termo “privado”. Por oposição ao significado de público, entendemos que privado encontra a seguinte definição: corresponde a tudo aquilo que pertence de modo exclusivo (como uma propriedade) a um indivíduo ou grupo. Nesse sentido, é importante observar que, assim como o termo “público”, essa acepção de privado possui limites amplos e quase indefinidos. O que vem a definir as fronteiras entre o público e o privado é o “jogo político”, ou seja, as disputas entre os grupos e os indivíduos pela prevalência de seus projetos de poder. É justamente esse caráter de disputa inacabável que condiciona e caracteriza a política (e, é claro, a política educacional como um todo) e devemos ter em mente o fato de que, dentre os possíveis objetos de disputa na política, sem dúvida as relações entre público e privado, bem como a área de abrangência de cada uma dessas esferas, merecem especial relevo. Conforme visto, foi escolhida uma direção para o trabalho com as dimensões do público e do privado. De posse de tais conhecimentos, sigamos em direção ao entendimento das políticas públicas. Estas podem ser definidas como: ações geradas na esfera do Estado e que têm como objetivo atingir a sociedade como um todo, ou partes dela. Toda política pública possui uma intencionalidade e, para compreendê-la, é preciso conhecer a identidade de seus formuladores e o contexto (político, social, econômico e histórico) em que foram elaboradas. Por isso, deve-se

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 6

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

sempre levar em consideração o fato de que, em matéria de política, por mais que determinadas ações possam parecer gratuitas e/ou desinteressadas, estas, ao contrário, sempre se conectam aos interesses dos formuladores das políticas públicas em questão. Vamos nos aprofundar mais um pouco nesse assunto, e veremos então uma tipologia das políticas públicas, trazendo alguns exemplos pertinentes ao campo educacional. O primeiro dos grupos de políticas públicas é o das distributivas, que têm como características básicas: • são políticas que concedem acesso a bens, direitos ou poder. Geralmente são amplas, abrangendo grandes setores da sociedade; • aparentemente os recursos distribuídos pelo Estado não oneram a sociedade, porém toda a sociedade indiretamente contribui para a existência de tais recursos (sobretudo os financeiros); • essa modalidade de política pública é orientada de modo a obter, quando implantada, o máximo de aceitação dos setores que compõem a sociedade a que se destina. Portanto, é possível afirmar que as políticas públicas distributivas estão ligadas à criação de consensos na sociedade e se beneficiam destes. Como exemplo de política pública distributiva temos a gratuidade do Sistema Único de Saúde. Consensualmente, temos a ideia de que o Estado deve prover de maneira gratuita acesso à saúde pública para toda a população. O modo como essa política é apresentada faz com que, à primeira vista, pensemos que esta é uma concessão (quase uma benesse!) do Estado, quando, na realidade, trata-se de uma obrigação, na medida em que são recolhidos recursos para a manutenção da saúde pública, por meio de impostos destinados a esse fim. Outro tipo de política pública são as redistributivas, que se caracterizam por redistribuir o acesso a recursos, direitos e/ou poder(es) na sociedade, redefinindo qualitativa ou quantitativamente (mesmo que por via indireta) as relações de poder na sociedade. Deve ainda ser destacado que tais políticas são orientadas para o estímulo a discussões, polêmicas e dissenso na sociedade, pois a reestruturação do acesso a recursos, direitos e poder gera ou acirra as tensões entre os que almejam manter o acesso recém-adquirido e os que desejam recuperar o status anterior. Ao formular tais políticas, os planejadores desejam justamente fomentar esses conflitos, debates e tensões, de modo a chamar a atenção para questões que consideram cruciais.

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 7

Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional

O exemplo que atualmente goza de maior destaque entre as políticas públicas redistributivas é o das cotas raciais para negros (ou afrodescendentes) em universidades públicas. Esse é um tipo de política redistributiva com alto teor de conflitos, pois redefine o campo dos direitos de acesso à universidade pública ao criar direitos especiais (reserva de vagas) para uma categoria específica de sujeitos, em um campo no qual a questão racial não era requisito para o acesso às universidades. Essa é uma polêmica complicada, em torno da qual vários setores se mobilizam. Neste livro não entraremos nessa discussão – houve apenas a intenção de exemplificar uma política pública redistributiva. Um tipo de política pública que possui prevalência em relação às políticas distributivas e redistributivas é o das políticas públicas regulatórias, que normalmente se consubstanciam em leis e decretos. São elas que “ditam as regras do jogo político”. Em matéria de educação brasileira, a política regulatória mais específica e que não pode ser contestada é a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Nela estão presentes a matéria e a forma de todo e qualquer plano, programa e ação política a ser desenvolvido na educação nacional. Além dessas políticas, existem as políticas públicas instituintes, que determinam o regime político, a forma do Estado e a maneira como este se apresenta composto. A Constituição Brasileira é, por excelência, um exemplo de política pública instituinte, pois delimita a área, os limites e a forma de atuação de suas estruturas. Com o objetivo de tornar mais organizada esta exposição e, também, de modo a sintetizar o que foi exposto, a seguir um quadro contendo as características de tais políticas. Quadro 1 – Características das políticas públicas Tipo

Características

Exemplo

Políticas públicas distributivas

• Aparentemente não geram ônus para a sociedade. • São orientadas para o consenso.

Sistema Único de Saúde e hospitais gratuitos.

Políticas públicas redistributivas

• São orientadas para o dissenso. • Reconfiguram o acesso a recursos, bens, poder ou direitos.

Cotas para estudantes afrodescendentes em universidades públicas.

Políticas públicas regulatórias

• Definem as regras do jogo político. • Assumem a forma de leis e decretos.

Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

Políticas públicas instituintes

• Dão forma ao Estado e ao regime político.

Constituição Federal.

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 8

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

No que se refere à relação entre as políticas públicas e o campo educacional, cabe indicar que elas são os elementos que definirão o modo como o campo educacional se orientará. São as políticas públicas que definirão o tipo de ações políticas desenvolvidas em uma sociedade. No que compete à Educação, as políticas públicas geralmente possuem as seguintes diretrizes: • configuram, em nível conceitual, os projetos de Educação na esfera do Estado; • condicionam tais projetos em nível material, controlando os recursos alocados neles; • por meio delas, são formuladas as regras e diretrizes das instituições, e os planos e programas que estão fora da esfera do Estado, seja no nível dos princípios, seja no nível dos requisitos materiais mínimos para o exercício da Educação; • regulam as maneiras como os indivíduos ou grupos têm acesso aos recursos, poderes ou direitos na área de Educação, emanados do Estado e direcionados aos componentes da sociedade. Estas são as diretrizes que compõem a matéria e a forma da política educacional. A seguir, veremos a diferença entre as políticas de Estado e as políticas de governo.

1.3 – Políticas públicas de Estado e políticas públicas de governo na educação brasileira Uma das formas de classificar uma política educacional consiste em enquadrá-la em uma política de Estado ou em uma política de governo. Essa distinção tem em vista considerar a maneira como uma política educacional é conduzida e implantada na esfera pública. Assim, enquanto uma política de governo refere-se a um plano, um programa ou uma ação desenvolvida para vigorar durante o período de um mandato governamental, uma política de Estado alude a um plano, uma ação ou um programa educacional com objetivos de longo prazo elaborado de modo a durar por um período de tempo que vai para além do exercício político de determinado partido (ou do representante deste) à frente de uma entidade do Estado (em nível municipal, estadual ou federal). Outras características podem ser atribuídas a essas duas categorias de políticas educacionais. Vamos a elas:

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 9

Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional

1. as políticas de governo geralmente estão associadas a projetos eleitorais de um dos grupos presentes na arena política. 2. uma política de Estado se inicia sempre como uma política de governo. Nesse caso, o que ocorre para que tal transformação exista é que o(s) programa(s) de suas proposições é(são) incorporado(s) à estrutura do Estado no que compete à Educação, passando a subsistir, não importando as mudanças ocorridas na política educacional durante as transições de governo. Muitas são as explicações para isso, as quais devem ser analisadas caso a caso, para que possam ser conhecidas em profundidade. 3. quanto maior a estabilidade do campo político de um país, maior o número de políticas de Estado e maior o número de ações, planos e programas educacionais de longo alcance. No Brasil, as políticas de governo são muito mais comuns. É possível afirmar com alguma segurança que a instabilidade política do país (característica de democracias ainda não consolidadas) condiciona essa característica do campo educacional no Brasil, na medida em que a Educação para muitos dos componentes do campo político é muito mais um instrumento de propaganda política do que a expressão de um legítimo interesse dos governos em cumprir seus deveres constitucionais no que diz respeito a essa matéria. As políticas de Estado no Brasil, apesar de esparsas, ocorrem geralmente no âmbito do Governo Federal. Isso tem a ver com o fato de que, no Brasil, as disputas pelo poder local são muito mais acirradas do que aquelas travadas no âmbito do Governo Federal, disputas estas caracterizadas pelo grande número de partidos e personagens disputando os cargos eletivos na esfera do Estado. A seguir um quadro sintético contendo características e exemplos de políticas de Estado e de políticas governo. Quadro 2 – Características das políticas de Estado e de governo Tipo de política

Características

Exemplos

Política de governo

• Duração condicionada a um mandato Provão (governo Fernando governamental. Henrique Cardoso). • Projetos educacionais estritamente ligados à determinada perspectiva política.

Política de Estado

• Programas educacionais incorporados à estrutura do Estado. • Sua continuidade está colocada para além das mudanças ocorridas na transição de governo. • Projetos de longo prazo.

Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb e Enem), pois duraram todo o governo Fernando Henrique Cardoso e permanecem no governo do presidente Lula.

pol-01:Layout 1

5/23/11

9:58 AM

Page 10

Guia Prático da Política Educacional no Brasil

Por ora, finalizamos este capítulo com a caracterização dessas duas modalidades de política educacional. No último capítulo do livro, será retomada de maneira aprofundada a discussão das políticas de Estado, das políticas de governo e de suas conexões com o campo da política educacional no Brasil.

Aplicações Livro-texto indicado para os cursos de Pedagogia, Licenciaturas em geral e cursos de pós-graduação que contemplem a formação de professores.

guia prático da política educacional no brasil

Pablo Silva Machado Bispo dos Santos

Educação básica: políticas, legislação e gestão Vários autores

História da educação brasileira Maria Lucia Spedo Hilsdorf

guia prático da política educacional no brasil

As novas tecnologias da informação e a educação a distância Alessandro Marco Rosini

Guia de educação a distância João Mattar

Educar: lemas, temas e dilemas Ana Gracinda Queluz Garcia e Maura Maria Moraes de Oliveira Bolfer (Orgs.)

ações, planos, programas e impactos

Pablo Silva Machado Bispo dos Santos

ISBN 13 978-85-221-1597-6 ISBN 10 85-221-1597-4

Para suas soluções de curso e aprendizado, visite www.cengage.com.br

CAPA_GUIA_PRATICO_8.indd 1

9 7 8 8 5 2 2 11 5 9 7 6 16/03/11 11:14