Dossier 01 by Centro Studi PIM

Assessorato all’Area metropolitana, Casa, Demanio Direzione Centrale Decentramento e Servizi al Cittadino

MILANO

Direzione di progetto Area Metropolitana e Municipalità

CITTÀ METROPOLITANA DOSSIER 01

Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

Il presente documento “Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale” è stato realizzato nel novembre 2013 dal Centro Studi PIM nell’ambito dell’Attività istituzionale a favore del Comune di Milano – Programma di Collaborazione 2012, avente per oggetto il “Progetto Città Metropolitana” (IST_14_12). Tale documento è stato revisionato alla luce dell’approvazione della L. 7 aprile 2014, n° 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, nell’ambito dell’Attività istituzionale a favore del Comune di Milano – Programma di Collaborazione 2013-2014, avente per oggetto il “Progetto Milano Città Metropolitana e Municipalità” (IST_13_13). Il piano dell’opera è composto dai seguenti dossier: 00 01 02 03 04 05 06

[QR] [ES] [PT] [SP] [TP] [RV] [TA]

Quadro di riferimento Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Pianificazione territoriale Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico Programmazione delle reti di viabilità Tutela e valorizzazione ambientale

Nell’ambito dell’attività è stato inoltre realizzato il documento: “Allegato - Ricognizione di Enti pubblici, società partecipate ed Enti di diritto privato controllati”. I dossier e le relative sintesi sono scaricabili dai siti web: www.milanocittametropolitana.org www.pim.mi.it Il gruppo di lavoro incaricato della realizzazione dei dossier e dell’allegato è composto da: Franco Sacchi (Direttore Responsabile e capo progetto) Francesca Boeri, Dario Corvi, Piero Nobile, Paola Pozzi, Maria Evelina Saracchi (staff PIM) Cesare Benzi (collaboratore esterno PIM) Comunicazione e gestione piattaforma web (www.milanocittametropolitana.org): Francesco Locatelli (collaboratore esterno PIM) Referente per il Comune di Milano (Direzione di Progetto Area metropolitana e Municipalità): Piergiorgio Monaci giugno 2014 IST_13_13_ELA_TE_05_01

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

Dossier 01 Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Sommario Introduzione ............................................................................................................................................................ 3 1. Le competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi .................................................... 5 1.1. Sviluppo delle attività economiche ............................................................................................................. 7 a) Attività produttive ................................................................................................................................. 7 b) Commercio ............................................................................................................................................ 8 c) Turismo ................................................................................................................................................10 d) Terziario ...............................................................................................................................................11 1.2. Promozione imprenditoriale ed innovazione ............................................................................................12 a) Trasferimento tecnologico e centri servizi ..........................................................................................13 b) Start up e consolidamento imprenditoriale ........................................................................................14 1.3. Mercato del lavoro ...................................................................................................................................15 a) Orientamento e formazione professionale .........................................................................................15 b) Politiche del lavoro ..............................................................................................................................18 1.4. Promozione dello sviluppo economico-territoriale ...................................................................................20 a) Internazionalizzazione .........................................................................................................................20 b) Distretti ................................................................................................................................................21 c) Programmazione negoziata .................................................................................................................23 1.5. Semplificazione amministrativa................................................................................................................25 2. L’agenda della Città metropolitana di Milano ................................................................................................ 27 2.1. Uno sguardo d’insieme .............................................................................................................................27 2.2. Questioni aperte .......................................................................................................................................29 3. Le funzioni della Città Metropolitana di Milano nel quadro delle competenze interistituzionali: tracce per la discussione............................................................................................................................................. 33 3.1. Sviluppo delle attività economiche ...........................................................................................................35 3.2. Promozione imprenditoriale e innovazione ..............................................................................................40 3.3. Mercato del lavoro ...................................................................................................................................43 3.4. Promozione dello sviluppo economico-territoriale ...................................................................................46 3.5. Semplificazione amministrativa................................................................................................................49 4. Riferimenti normativi ...................................................................................................................................... 50

Dossier 01 â&#x20AC;&#x201C; Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

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Introduzione Obiettivo del presente lavoro è quello di supportare il processo costitutivo della Città metropolitana attraverso un lavoro finalizzato alla preparazione di dossier tematico/territoriali, che siano in grado di mettere a fuoco e declinare le questioni che si porranno in merito al conferimento e alla gestione delle nuove funzioni attribuite alla Città metropolitana di Milano dalla L. 7 aprile 2014, n° 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”. Oltre alla predisposizione dei dossier, è stato messo a punto il documento “Allegato - Ricognizione di Enti pubblici, società partecipate ed Enti di diritto privato controllati”, che si incarica di dar conto della costellazione di consorzi, associazioni, agenzie e - più in generale - delle strutture pubbliche partecipate dagli Enti locali milanesi. Sempre nell’ambito di tale lavoro, si sta svolgendo, attraverso il supporto di una piattaforma web, di social network e di canali di comunicazione innovativi, un’attività di informazione e publicizzazione, rivolta non solo ai soggetti coinvolti nel processo, ma anche ai cittadini, al fine di stimolare una discussione consapevole entro un processo aperto e partecipato (www.milanocittametropolitana.org). Più in dettaglio, il progetto si compone dei seguenti dossier, relativi alle nuove funzioni attribuite alla Città metropolitana, ricalibrati anche in ragione dei caratteri propri dell’area metropolitana milanese. 00 01 02 03 04 05 06

[QR] [ES] [PT] [SP] [TP] [RV] [TA]

Ciascun dossier è organizzato in tre sezioni fondamentali. La prima parte definisce, per ciascun tematismo, il quadro delle attuali competenze, con l’individuazione del livello di governo a cui vengono esercitate le funzioni oggi. Più in dettaglio, viene effettuato un inquadramento tematico e normativo, declinando le competenze specifiche attribuite e/o concretamente esercitate dalla attuale Provincia e dai Comuni, nel quadro delle funzioni di indirizzo, programmazione e coordinamento svolte dalla Regione ed eventualmente dallo Stato o da altre istituzioni/attori. La seconda parte si propone di definire una possibile agenda per l’esercizio delle funzioni della Città metropolitana di Milano: come e da chi vengono concretamente esercitate le funzioni; qual è lo stato dell’arte (piani, politiche e progetti esistenti); quali sono i temi e problemi in agenda, il cui efficace trattamento risulta cruciale ai fini di un adeguato governo metropolitano. La terza parte ha carattere propositivo, incaricandosi di fornire tracce per la discussione che dovrà svilupparsi tra i molteplici soggetti interessati. Essa prova a definire il quadro di potenziale redistribuzione delle funzioni tra i differenti livelli di governo, cercando di individuare eventuali elementi di criticità emergenti sia dal quadro della distribuzione di competenze tra i vari livelli di governo sia tra gli “snodi” dei medesimi livelli, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, Città metropolitana, Province e Comuni. Attenzione viene infine posta alle potenziali incompatibilità con le normative vigenti, in particolare quelle regionali, che potrebbero richiedere correzioni e modifiche. A conclusione di ciascuna parte, viene fornita una tabella riepilogativa, in grado di restituire in forma immediata il quadro emerso. 3

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Costituisce eccezione rispetto a questa struttura il Dossier 00 – Quadro di riferimento, in quanto esso si incarica di restituire gli elementi essenziali relativi all’iter e ai contenuti dei provvedimenti legislativi finalizzati a riordinare l’assetto di governo degli Enti locali nel nostro Paese, mettendo in luce temi e problemi in agenda. Per ciascun dossier è stata realizzata una sintesi, che restituisce i principali contenuti del documento.

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1. Le competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi Le funzioni e le competenze attualmente esercitate dagli enti locali in tema di promozione dello sviluppo economico e sociale sono definite dal D.Lgs. 112/1998 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali), poi modificato dal successivo D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali). Alla REGIONE spetta la determinazione degli obiettivi della programmazione economico sociale (D.Lgs. 267/2000) e la quasi totalità delle funzioni e delle competenze in questo settore (D.Lgs. 112/1998). In particolare, l’art. 5 del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000) determina i principi in base ai quali viene effettuata la programmazione economico-sociale: a. La Regione indica gli obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale e su questi ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di investimenti degli enti locali. b. Comuni e Province concorrono alla determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e programmi dello Stato e delle regioni e provvedono, per quanto di propria competenza, alla loro specificazione ed attuazione. c. La legge regionale stabilisce forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli altri provvedimenti della regione. d. La legge regionale indica i criteri e fissa le procedure per gli atti e gli strumenti della programmazione socioeconomica e della pianificazione territoriale dei Comuni e delle Province rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali. La L.R. 5/2000 assegna inoltre alla Regione Lombardia alcune funzioni di programmazione, coordinamento, vigilanza e monitoraggio concernenti: a. l'attuazione di programmi di intervento dell'Unione europea; b. l'osservatorio dell'artigianato; c. l'innovazione tecnologica di processo e di prodotto, nonché l'adeguamento agli standard qualitativi; d. il risanamento e la tutela ambientale; e. gli insediamenti artigiani; f. gli interventi di formazione professionale per il comparto artigiano. Inoltre, il precedente D.Lgs. 112/1998 attribuisce alle Regioni– nel rispetto dei vincoli imposti dalle funzioni e dai compiti mantenuti dallo Stato – le funzioni amministrative relative ai seguenti campi di attività: artigianato; industria; energia; turismo; promozione della cooperazione industriale e commerciale; organizzazione e partecipazione a fiere; costituzione di consorzi artigiani, industriali, agro-industriali, commerciali e turisticoalberghieri; disciplina delle agevolazioni creditizie. La L.R. 5/2000 fornisce una precisa tassonomia delle funzioni amministrative esercitate dalla Regione Lombardia: a. la ricerca applicata e il trasferimento di conoscenze tecnologiche; b. gli investimenti per iniziative destinate alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti; c. l'istituzione e lo sviluppo dei centri a servizio dell'impresa artigiana; d. la promozione nonché la qualificazione del prodotto artigianale lombardo; e. la promozione della costituzione di nuove imprese artigiane; f. il consolidamento finanziario e lo sviluppo delle imprese artigiane, le agevolazioni per il loro accesso al credito e la loro capitalizzazione; g. la formazione manageriale per gli imprenditori artigiani e la bottega scuola; h. gli interventi di esclusivo interesse regionale di cofinanziamento con l'Unione europea ed altri soggetti; i. la concessione di agevolazioni, contributi, sovvenzioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere alle imprese artigiane; j. il sostegno alla realizzazione di interventi nelle aree comprese in programmi comunitari; 5

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k. la determinazione di modalità attuative della programmazione negoziata; l. le iniziative per l'organizzazione di mostre ed esposizioni, anche al di fuori dei confini nazionali, per favorire l'incremento delle esportazioni del prodotto artigiano; m. il sostegno, ai fini del loro consolidamento, dei consorzi di garanzia collettiva fidi (CONFIDI) e cooperative di garanzia. La PROVINCIA concorre – come visto – a determinare gli obiettivi della programmazione economico e sociale e (D.Lgs. 267/2000) e svolge funzioni e competenze che, nella maggior parte dei casi, sono ad essa delegate dalla Regione (D.Lgs. 112/1998 e D.Lgs. 267/2000). Quanto al primo aspetto, la Provincia: a. Raccoglie e coordina le proposte avanzate dai comuni, ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della regione. b. Concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri programmi e piani regionali secondo norme dettate dalla legge regionale. c. Formula e adotta, con riferimento alle previsioni e agli obiettivi del programma regionale di sviluppo, propri programmi pluriennali sia di carattere generale che settoriale e promuove il coordinamento dell'attività programmatoria dei comuni. Per quanto attiene, invece, alle funzioni e competenze che le sono attribuite, il D.Lgs. 112/1998 conferisce alle Province competenze esclusive in tema di produzione di mangimi (industria) e di controllo del risparmio energetico (energia). Il D.Lgs. 267/2000 prevede inoltre che spettino alla Provincia “le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori … compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali”. Inoltre, “la Provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico”. Come si vedrà meglio in seguito, al momento attuale alla Provincia di Milano sono conferite e/o delegate dalla regione alcune funzioni relative ad artigianato (L.R. 5/2000), industria (L.R. 22/1993 e L.R. 5/2000), mercato del lavoro (L.R. 22/2006) e formazione professionale (L.R. 22/2006). Anche ai COMUNI è chiesto di concorrere alla programmazione economico-sociale regionale, secondo le modalità già presentate in precedenza (D.Lgs. 267/2000). Inoltre ai Comuni vengono attribuite le funzioni e le competenze “che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico” (D.Lgs. 267/2000). In particolare, per quanto riguarda l’aspetto della promozione dello sviluppo economico, tali funzioni e competenze riguardano “la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie… Le funzioni di assistenza sono esercitate prioritariamente attraverso gli sportelli unici per le attività produttive” (D.Lgs. 112/1998). Come si può notare, le funzioni e le competenze assegnate dalla legge agli enti locali in tema di sviluppo economico riguardano una tale vastità di aspetti che – a fini puramente espositivi – si ritiene opportuno vengano trattati congiuntamente, raggruppandoli in classi omogenee dal punto di vista degli obiettivi che vengono perseguiti. Nel seguito verranno quindi presi in considerazione le seguenti macrofunzioni: a) sviluppo delle attività economiche (attività produttive, commercio, turismo, terziario); b) promozione imprenditoriale ed innovazione (start up, consolidamento imprenditoriale, trasferimento tecnologico, centri servizi); c) mercato del lavoro (formazione e orientamento, matching domanda/offerta di lavoro, disoccupazione,

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categorie protette, ecc.); d) internazionalizzazione; e) sviluppo economico e territorio (distretti industriali e programmazione negoziata); f) semplificazione amministrativa.

1.1. Sviluppo delle attività economiche La determinazione dei settori considerati “trainanti” per lo sviluppo economico territoriale e l’allocazione delle risorse a sostegno di tale sviluppo vengono generalmente considerati – dagli enti che svolgono funzioni in questo settore – obiettivi che caratterizzano in modo significativo l’esperienza amministrativa locale. Poiché lo spettro degli interventi in tema di politiche settoriali è molto ampio, si è scelto di considerare quattro grandi aree di intervento: le attività produttive, il commercio, il terziario e il turismo. a) Attività produttive Per quanto riguarda le attività produttive la L.R. 1/2000 assegna le funzioni di programmazione quasi interamente alla Regione Lombardia. Tra queste assumono un ruolo rilevante la ristrutturazione/ riconversione/sviluppo di singoli settori industriali, gli investimenti per impianti e l’acquisto di macchine, lo sviluppo aziendale e la determinazione dei criteri per l'individuazione/realizzazione/gestione delle aree industriali e delle aree ecologicamente attrezzate, oltre al monitoraggio delle attività produttive. Il ruolo delle Province e dei Comuni è assai più limitato: per le Province consiste nella programmazione di aree industriali e di aree ecologicamente attrezzate di carattere sovracomunale; ai Comuni è invece la scelta relativa alla localizzazione degli impianti produttivi (nell’ambito delle attività di governo del territorio). Tabella 1.a – Sviluppo delle attività economiche, attività produttive

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Programmazione

Livello di Governo e normativa Regione

Politica industriale, investimenti in impianti/macchinari, sviluppo aziendale L.R. 1/2000

Provincia PTCP: programmazione socioeconomica provinciale L.R. 12/2005

Programmazione di aree industriali sovracomunali

Comuni

Localizzazione degli impianti produttivi L.R. 1/2000

L.R. 1/2000

Sviluppo delle attività economiche

Acquisto macchinari

Attività produttive

Reti d’imprese Gestione

Sostegno alle imprese artigiane e cooperative Affiancamento imprese in crisi

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni

Processo autorizzativo per la realizzazione/ cessazione di attività produttive/terziarie

Risorse proprie

L.R. 1/2000 e 1/2007

La gestione della funzione di sviluppo delle attività produttive avviene attraverso progetti specifici che possono essere raggruppati per aree tematiche: a. agevolazioni per l’acquisto di macchinari (Regione Lombardia);

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b. promozione di reti di imprese (Regione Lombardia); c. misure per microcredito e investimenti a favore delle imprese artigiane (Regione Lombardia); d. sostegno e sviluppo delle imprese cooperative (Regione Lombardia); e. affiancamento delle imprese in difficoltà (Regione Lombardia); f. processo autorizzativo che consente la realizzazione/cessazione degli impianti produttivi (Comuni). Le risorse sono erogate a livello regionale attraverso la concessione di agevolazioni, contributi, sovvenzioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere (L.R. 1/2000): la successiva L.R. 1/2007 specifica meglio le modalità di erogazione delle risorse destinate allo sviluppo delle attività produttive, ponendo l’accento sulla leva fiscale (defiscalizzazione), sulle politiche creditizie (soprattutto per quanto riguarda gli interventi di garanzia), sulla finanza innovativa (private equity) e sulla concessione di agevolazioni (incentivi, contributi, voucher, sovvenzioni, ecc.). I comuni intervengono a finanziare le attività di propria competenza attraverso l’attività degli Sportelli Unici delle Attività Produttive, di cui si dice nel seguito. b) Commercio La L.R. 1/2000 assegna alla Regione Lombardia ed ai singoli comuni la funzione di programmazione degli interventi finalizzati al sostegno della commercializzazione. In particolare, la disciplina in materie di commercio e fiere è affidata al Testo Unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere (L.R. 6/2010), che individua alcune finalità dell’azione amministrativa regionale: a. realizzazione di una rete distributiva che assicuri la qualità dei servizi e la produttività del sistema; b. attraverso l’integrazione della pianificazione territoriale e urbanistica e della programmazione commerciale (riqualificazione dei centri storici e del tessuto urbano, rispetto dei valori architettonici ed ambientali); c. attraverso il sostegno alla rete distributiva in aree rurali e montane; d. attraverso la promozione della trasparenza del mercato, della libertà di impresa e della libera circolazione delle merci, al fine di garantire la tutela del consumatore per quanto attiene l'informazione, l'assortimento e la sicurezza dei prodotti; e. attraverso la tutela e la valorizzazione delle piccole imprese commerciali; f. attraverso l'efficienza, la modernizzazione e lo sviluppo della rete distributiva, nonché l'evoluzione tecnologica dell'offerta. In particolare, tale funzione di programmazione si sostanzia nella redazione di un programma pluriennale per lo sviluppo del settore commerciale e nella definizione degli indirizzi generali per la programmazione urbanistica del settore commerciale. Accanto alla programmazione regionale la L.R. 6/2010 prevede la redazione di un documento di programmazione comunale che recepisca le direttive regionali e le adatti al contesto urbano dei singoli comuni (ad esempio, relativamente a problemi di sostenibilità ambientale e sociale, di programmazione urbanistica e di viabilità, ecc.) La gestione dell’attività commerciale e fieristica si articola in numerosi interventi: a. regolamentazione del commercio al dettaglio e all’ingrosso su aree pubbliche attraverso l’accesso degli operatori e dei consumatori a mercati e fiere, la disponibilità di infrastrutture e parcheggi, ecc. (Regione Lombardia, Comuni); b. autorizzazione di grandi strutture di vendita (Comuni, in accordo con le Province e la Regione Lombardia, attraverso la Conferenza di servizi); c. definizione delle norme per la vendita di prodotti merceologici particolari quali bevande e alimenti (Comuni), carburanti per autotrazione (Regione Lombardia, Comuni), ecc.; d. sostegno alla competitività del sistema distributivo attraverso lo sviluppo delle cooperative di garanzia e dei consorzi fidi, l'acquisizione e l'ammodernamento delle strutture immobiliari e l'adeguamento degli impianti

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e delle attrezzature, la realizzazione di progetti di assistenza tecnica/progettazione/innovazione tecnologica ed organizzativa, la realizzazione di progetti di riqualificazione urbana per favorire la rivitalizzazione commerciale, ecc.; e. riconoscimento e valorizzazione di negozi, locali e mercati storici (Regione Lombardia); f. promozione dei distretti del commercio ovvero di ambiti in cui amministrazioni pubbliche, cittadini, imprese e rappresentanze sociali sono in grado di fare del commercio il fattore di integrazione, di coesione sociale e di valorizzazione di tutte le risorse di cui dispone un territorio (Regione Lombardia); g. promozione del sistema fieristico regionale (Regione Lombardia). Tabella 1.b – Sviluppo delle attività economiche, commercio

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Programmazione

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia

Comuni

Programmazione e regolamentazione del settore commerciale a livello regionale

PTCP: programmazione socioeconomica provinciale

Programmazione e regolamentazione settore commerciale a livello comunale

L.R. 1/2000 e 6/2010

L.R. 12/2005

Attività di regolamentazione del commercio Partecipazione alla Conferenza di servizi per l’autorizzazione grandi strutture di vendita (parere vincolante) Sviluppo delle attività economiche

Commercio

Gestione

Competitività del sistema distributivo Promozione di negozi/locali e mercati storici Distretti del commercio (ambito territoriale, sostegno economico, ecc.) Promozione del sistema fieristico

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000, 1/2007

T.U. commercio L.R. 6/2010

L.R. 6/2010

Attività di regolamentazione del commercio

Partecipazione alla Conferenza di servizi per l’autorizzazione grandi strutture di vendita (parere non vincolante)

Partecipazione alla Conferenza di servizi per l’autorizzazione grandi strutture di vendita (parere non vincolante) e successiva eventuale autorizzazione Autorizzazione medie strutture di vendita Distretti del commercio (presentazione e progetto)

T.U. commercio: trasferimenti regionali su progetti L.R. 6/2010

Risorse proprie

Le risorse, come già nel caso delle attività produttive, vengono erogate dalla Regione Lombardia attraverso opportune misure fiscali e del credito, contributi, agevolazioni, ecc. (L.R. 1/2000 e L.R. 1/2007). In particolare, la Regione Lombardia disciplina le modalità di erogazione dei contributi al commercio attraverso la L.R. 6/2010, che prevede che ai fondi regionali per il turismo possano accedere – attraverso i bandi – le piccole e medie imprese commerciali, le associazioni, i consorzi, le cooperative, i consorzi fidi, i comuni e gli altri enti pubblici. I Comuni gestiscono inoltre l’attività di regolamentazione ed autorizzazione svolta dai propri uffici attraverso risorse proprie.

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c) Turismo A livello regionale la programmazione dell’attività turistica è regolata dal Testo Unico delle leggi regionali in materia di turismo (L.R. 15/2007), che individuano alcune priorità: a. la promozione del turismo quale fattore strategico dello sviluppo economico; b. la valorizzazione delle risorse e delle caratteristiche dei diversi ambiti territoriali attraverso la diffusione dell’immagine turistica regionale sui mercati mondiali; c. la crescita competitiva del sistema turistico regionale e locale (sostegno alle imprese turistiche, innovazione, implementazione dei modelli organizzativi, formazione manageriale e professionale, diffusione delle conoscenze relative ai sistemi economici basati sul turismo, ecc.); d. il coordinamento delle politiche intersettoriali ed infrastrutturali necessarie alla qualificazione dell’offerta turistica, nonché alla valorizzazione del patrimoni o culturale, artistico e paesaggistico e del prodotto enogastronomico (cfr. creazione di sistemi turistici). Tabella 1.c – Sviluppo delle attività economiche, turismo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia

Comuni

PTCP: programmazione socioeconomica provinciale L.R. 12/2005

Programmazione

Programmazione e misure di sostegno allo sviluppo del settore turistico a livello regionale L.R. 15/2007

Sviluppo delle attività economiche

L.R. 15/2007

Programmazione e misure di sostegno allo sviluppo del settore turistico a livello provinciale

Contributo alla programmazione e misure di sostegno allo sviluppo del settore turistico a livello provinciale L.R. 15/2007

L.R. 15/2007

Turismo Promozione dell’offerta turistica Classificazione delle strutture ricettive Gestione

Misure per l’incremento degli standard qualitativi Promozione dei sistemi turistici

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000, 1/2007

T.U. turismo L.R. 15/2007

Contributo alla programmazione e a misure di sostegno allo sviluppo del settore turistico a livello regionale

Informazione e accoglienza turistica Classificazione delle strutture ricettive

Informazione e accoglienza turistica

Promozione dei sistemi turistici

Elaborazione di dati statistici

Elaborazione di dati statistici T.U. commercio: trasferimenti regionali su progetti L.R. 15/2007

Risorse proprie L.R. 15/2007

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Gli obiettivi strategici e le misure a sostegno dello sviluppo del settore vengono definiti nell’ambito del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, tenuto conto del parere – diretto o indiretto – delle Province, dei Comuni e delle Comunità Montane. In particolare, le Province concorrono sia alla definizione degli obiettivi e degli strumenti della politica turistica regionale, che a proprie politiche di valorizzazione turistica del territorio (previa consultazione dei Comuni e delle Comunità Montane), mentre i Comuni e le Comunità Montane concorrono alla definizione dei programmi delle Province. Anche la competenze relative alla gestione del sistema turistico sono attribuite dalla L.R. 15/2007 a tutti i livelli di governo locale: a. promozione dell’offerta turistica attraverso un portale regionale del turismo (Regione Lombardia); b. strutture di Informazione e di Accoglienza Turistica (IAT), su iniziativa dei Comuni, in partnership con altri enti o altre iniziative (Province, Comuni); c. classificazione delle strutture ricettive (Regione Lombardia, Province); d. iniziative per incrementare gli standard qualitativi dei prodotti turistici, per implementare le politiche commerciali e per favorire la gestione comune di servizi (Regione Lombardia); e. promozione, coordinamento e sostegno ai sistemi turistici ovvero l'insieme di programmi, progetti e servizi orientati allo sviluppo turistico del territorio e all'offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici della produzione e dell'enogastronomia locale (Regione Lombardia, Province); f. elaborazione di dati relativi a presenze, prezzi e tariffe, rilevazioni sulla professionalità degli operatori, ecc. (Province, Comuni). Le risorse, come già in precedenza, sono erogate dalla Regione Lombardia attraverso opportune misure fiscali e del credito, contributi, agevolazioni, ecc. (L.R. 1/2000, L.R. 1/2007). Nello specifico, l’erogazione di risorse finanziarie viene regolata dalla L.R. 15/2007: la Regione Lombardia decide dell’assegnazione di risorse finanziarie al settore turistico attraverso il proprio documento di programmazione economico-finanzaria; concorre inoltre al finanziamento degli IAT e degli interventi infrastrutturali individuati dalle Province per accrescere la competitività dei sistemi turistici; nel caso delle misure per il sostegno della competitività delle imprese del settore, il finanziamento avviene in partnership e l’ammontare delle risorse destinate alle imprese deve essere almeno pari al contributo del settore privato (trattandosi, in questo caso, di misure finanziate principalmente con fondi europei). d) Terziario La funzione di programmazione delle attività terziarie non è normata da una legge ad hoc – come avviene ad esempio per il commercio ed il turismo – e rivela pertanto un approccio alla materia privo di una certa organicità: il terziario appare quindi un settore residuale, le cui caratteristiche appaiono poco omogenee. A dispetto di tale debolezza definitoria, la L.R. 1/2000 evidenzia il ruolo che la Regione Lombardia assume relativamente alla promozione ed al sostegno di alcune attività appartenenti al terziario: a. sostegno alla realizzazione, al potenziamento e alla diffusione dei servizi reali alle imprese; b. disciplina dei rapporti con gli istituti di credito, agevolazione nell'accesso al credito, determinazione dei criteri di ammissibilità al credito agevolato ed i controlli sulla sua effettiva destinazione anche se relativi a provvedimenti definiti in sede statale o comunitaria. La stessa L.R. 1/2000 che viene delegata alle Province la programmazione dei servizi di interesse provinciale a sostegno delle imprese. È peraltro evidente che nella categoria servizi reali all’impresa sono presenti un’ampia serie di attività, di natura molto differente tra loro e che conviene affrontare dal lato delle misure concrete adottate.

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 1.d – Sviluppo delle attività economiche, terziario

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Programmazione

Livello di Governo e normativa Regione

Promozione di servizi reali alle imprese L.R. 1/2000

Provincia PTCP: programmazione socioeconomica provinciale L.R. 12/2005

Promozione di servizi reali alle imprese a livello provinciale

Comuni

Localizzazione delle attività produttive/ terziarie

L.R. 1/2000

Sviluppo delle attività economiche

Innovazione nelle imprese terziarie

Terziario Gestione

Creazione di reti di imprese terziarie Promozione della attività di design Promozione della attività logistica

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000 e 1/2007

Accesso al credito e private equity Promozione di attività terziarie di varia natura

Processo autorizzativo per la realizzazione/ cessazione di attività produttive/terziarie

Risorse proprie Partecipazione a progetti europei

Risorse proprie

La gestione delle attività terziarie può quindi essere evidenziata dal repertorio dei progetti in corso d’opera o appena conclusi (come nel caso della Provincia di Milano): a. innovazione finalizzata al miglioramento del sistema infrastrutturale, gestionale o organizzativo delle imprese del terziario (Regione Lombardia, Provincia di Milano); b. creazione di reti d’imprese nel terziario (Regione Lombardia); c. promozione dell’attività di design (Regione Lombardia, Provincia di Milano); d. innovazione e sviluppo del settore logistico, con particolare riferimento alle nuove tecnologie e modalità organizzative, alla distribuzione urbana e ai collegamenti internazionali (Regione Lombardia); e. rafforzamento del sistema delle garanzie al credito, promozione di forme di finanziamento prive di garanzie, ecc. (Regione Lombardia) Le risorse, come già nel caso delle attività produttive, vengono erogate dalla Regione Lombardia attraverso opportune misure fiscali e del credito, contributi, agevolazioni, ecc. (L.R. 1/2000 e L.R. 1/2007). Le Province si finanziano attraverso risorse proprie e, spesso, attraverso la partecipazione a bandi europei.

1.2. Promozione imprenditoriale ed innovazione La promozione imprenditoriale e l’innovazione costituiscono due obiettivi maggiori della programmazione economica regionale. La programmazione degli interventi relativi all’innovazione è specificamente prevista dalla L.R. 1/2000 che assegna alla Regione Lombardia il compito di redigere “programmi di innovazione e trasferimento tecnologico”, mentre il riferimento alla promozione imprenditoriale ha luogo in modo esplicito solo in riferimento alle imprese artigiane (cfr. “promozione della costituzione di nuove imprese artigiane”), anche se – di fatto – tale attività è normata attraverso specifici provvedimenti anche per le altre imprese. Da un punto di vista analitico, possiamo quindi considerare due aspetti: a) il tema del trasferimento tecnologico e della fornitura di servizi avanzati alle imprese (trasferimento diretto di conoscenze dai centri di 12

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

ricerca al sistema delle imprese); b) il tema dello start up di nuove imprese e del consolidamento imprenditoriale (trasferimento indiretto di conoscenze attraverso la figura dell’imprenditore/lavoratore che trasferisce le proprie conoscenze alla nuova impresa o, più in generale, all’impresa in cui lavora). a) Trasferimento tecnologico e centri servizi Come visto, la Regione Lombardia e la Provincia di Milano incoraggiano l’innovazione e il trasferimento tecnologico attraverso la promozione della ricerca applicata e del trasferimento di conoscenze tecnologiche, l’innovazione di processo e di prodotto, l’erogazione di servizi di natura sovraziendale al fine di incrementare la competitività e la capacità di creare valore aggiunto delle imprese, l’adeguamento agli standard qualitativi, ecc. (L.R. 1/2000, L.R. 21/2003, L.R. 1/2007). Tabella 1.e – Promozione imprenditoriale e innovazione, trasferimento tecnologico e centri servizi

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Programmazione

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia

Promozione della ricerca applicata, dell’innovazione, dei servizi alle imprese volti a incrementare la competitività del sistema economico

L.R. 1/2000, L.R. 21/2003, L.R. 1/2007

Promozione imprenditoriale e innovazione

Trasferimento tecnologico e centri servizi

Metadistretti Gestione

Promozione dell’innovazione nelle PMI Innovazione e sviluppo sostenibile

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000 e 1/2007

Comuni

L.R. 1/2000, L.R. 21/2003, L.R. 1/2007

BIC, Incubatori d’impresa, Parchi scientifici e tecnologici, Centri Servizi alle Imprese (partecipazione) Talento e creatività

BIC, Incubatori d’impresa, Parchi scientifici e tecnologici, Centri Servizi alle Imprese (partecipazione)

Informazione in tema di innovazione Risorse proprie Partecipazione a progetti europei

Risorse proprie

La gestione dei processi di trasferimento tecnologico e di incremento della competitività del sistema economico derivante dall’utilizzo di servizi avanzati alle imprese viene realizzata attraverso una serie di misure che vengono quindi intraprese sia a livello regionale che a livello provinciale: a. sostegno finanziario ai cosiddetti metadistretti ovvero a network di imprese non concentrate territorialmente ma caratterizzate da forti relazioni con università e centri di ricerca ed attive nei settori delle biotecnologie alimentari e non alimentari, della moda, del design, dei nuovi materiali, dell’Information and Comunication Tecnology (Regione Lombardia); b. erogazione di contributi a fondo perduto e strumenti innovativi di ingegneria finanziaria per sostenere l’innovazione nelle piccole e medie imprese (Regione Lombardia); c. co-finanziamento di progetti europei che – nell’ambito del Fondo Europeo per lo Sviluppo Regione intendono sostenere la competitività dei territori attraverso gli investimenti in ricerca, sviluppo e innovazione, la diffusione e l’utilizzo delle telecomunicazioni, l’uso sostenibile delle risorse, la riqualificazione delle infrastrutture di trasporto, ecc. (Regione Lombardia); 13

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

d. sostegno finanziario, partecipazione alla gestione e sostegno finanziario a strutture – Business Innovation Centre, incubatori di imprese, parchi scientifici e tecnologici, centri servizi – che supportano in modo integrato la nascita e lo sviluppo delle piccole e medie imprese all'interno dell’economia locale (Provincia di Milano); e. sostegno ai processi di trasferimento tecnologico attraverso progetti per la promozione dell’economia digitale, per la diffusione delle biotecnologie, per la creazione di network di imprese che operano nel settore dell’energia, ecc. (Provincia di Milano); f. promozione del talento, delle imprese creative e dei settori di eccellenza del territorio provinciale quali il design, la moda, ecc. (Provincia di Milano); g. promozione dell’informazione in tema di innovazione attraverso la diffusione delle esperienze e pratiche di successo rilevate a livello europeo, la divulgazione della cultura dell’innovazione, ecc. (Provincia di Milano). A livello regionale le risorse destinate a queste attività sono distribuite tra i vari progetti attraverso opportune politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni (L.R. 1/2000 e 1/2007). La Provincia di Milano destina invece a queste attività risorse per la promozione del trasferimento tecnologico e la fornitura di servizi avanzati alle imprese sia in modo diretto (attraverso bandi e progetti), sia attraverso forme della partecipazione a strutture ed enti (Business Innovation Center, incubatori d’impresa, parchi scientifici e tecnologici) che perseguono tali finalità. b) Start up e consolidamento imprenditoriale A livello regionale, l’obiettivo è quello di promuovere lo start up imprenditoriale e di favorire il consolidamento finanziario e la formazione manageriale delle imprese esistenti, in particolare quelle artigiane. In Provincia di Milano questa esigenza si traduce nella promozione della propensione all’imprenditorialità, che – come si vedrà – avviene sia attraverso il coinvolgimento e la direzione strategica delle agenzie di sviluppo territoriale e degli altri enti preposti a favorire lo start up di imprese (cfr. Business Innovation Center) che attraverso l’istituzione appositi bandi a sostegno di nuove forme di imprenditorialità (cfr. bandi per la promozione di nuove forme d’imprenditorialità). La gestione delle start up e del consolidamento imprenditoriale viene realizzato attraverso una serie di misure intraprese sia a livello regionale che a livello provinciale: a. Fondo di rotazione per l’imprenditorialità/FRIM Regione Lombardia per il finanziamento di processi di ammodernamento/ampliamento produttivo, crescita dimensionale dell’impresa, trasferimento di impresa, ecc. (Regione); b. Fondo per il sostegno alla creazione e al consolidamento di reti d’imprese ed altri bandi – DRIADE; ERGON, ecc. –per la costituzione di network di imprese (Regione); c. sostegno finanziario e partecipazione alla gestione di strutture – Business Innovation Centre, incubatori di imprese, parchi scientifici e tecnologici, centri servizi – che supportano in modo integrato la nascita e lo sviluppo delle piccole e medie imprese all'interno dell’economia locale (Provincia di Milano, Comuni); d. bandi per la promozione delle imprese creative, per la protezione della proprietà intellettuale, ecc. (Provincia di Milano) A livello regionale le risorse destinate a queste attività sono distribuite tra i vari progetti attraverso opportune politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni (L.R. 1/2000 e 1/2007). La Provincia di Milano ed i Comuni destinano invece a queste attività risorse volte a sostenere enti che promuovono lo start up di nuove imprese (Business Innovation Center, incubatori d’impresa, parchi scientifici e tecnologici) ovvero finanzia alcuni progetti specifici attraverso bandi, spesso attraverso le forme della co-partnership con altri enti/istituzioni/soggetti privati o della partecipazione a progetti europei.

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 1.f – Promozione imprenditoriale e innovazione, start up e consolidamento imprenditoriale

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Programmazione

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia

Comuni

Promozione della imprenditorialità, del consolidamento finanziario e della formazione manageriale delle imprese L.R. 1/2000, L.R. 21/2003, L.R. 1/2007

Promozione imprenditoriale e innovazione

Start up e consolidamento imprenditoriale

Fondo di rotazione imprenditorialità Gestione

Risorse

Fondo per il sostegno alla creazione e al consolidamento di reti d’imprese Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000 e 1/2007

BIC, Incubatori d’impresa, Parchi scientifici e tecnologici, Centri Servizi alle Imprese (partecipazione) Promozione delle imprese creative Risorse proprie Partecipazione a progetti europei

BIC, Incubatori d’impresa, Parchi scientifici e tecnologici, Centri Servizi alle Imprese (partecipazione)

Risorse proprie

1.3. Mercato del lavoro La programmazione e la gestione dei mercati locali del lavoro è uno dei principali settori di intervento delle amministrazioni pubbliche locali. Relativamente a questo tema è bene sottolineare come le funzioni da assolvere siano numerose ed interessino attività la cui natura e le cui caratteristiche variano sensibilmente: si pensi alle differenze che esistono tra le attività di orientamento e formazione professionale e le attività di regolazione del mercato del lavoro. a) Orientamento e formazione professionale La programmazione del sistema della formazione professionale è affidata alla L.R. 19/2007, che recepisce le indicazioni contenute nel precedente D.Lgs. 112/1998 e delinea le norme sul sistema educativo di istruzione e formazione della Regione Lombardia. In termini generali, la legge struttura il sistema formativo lombardo su due principi: da un lato, la centralità della persona, che ha diritto a scegliere il proprio percorso formativo ed i soggetti che erogano il servizio formativo domandato; dall’altro, la liberta di insegnamento e la parità dei soggetti che possono erogare il servizio. L’attività di orientamento scolastico e professionale è un’attività strutturale dell'offerta formativa e si pone l’obiettivo di favorire l'integrazione dei sistemi di istruzione, formazione e lavoro attraverso il raccordo tra famiglie, istituzioni scolastiche, istituzioni formative, università, sistema delle imprese e soggetti istituzionali. L’attività di formazione professionale può invece essere considerata l'insieme dei percorsi di istruzione e formazione orientate all'inserimento e alla permanenza nel mondo del lavoro, alla crescita delle conoscenze e delle competenze lungo tutto l'arco della vita: si tratta quindi di strutturare un sistema formativo in grado di realizzare questi obiettivi.

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

In questo quadro spettano alla Regione Lombardia (D.Lgs. 112/1998 e L.R. 19/2007): a. la programmazione dei servizi educativi di istruzione e formazione professionale; b. la regolamentazione del sistema di istruzione e formazione professionale, in particolare attraverso la definizione dei percorsi e delle azioni dell'offerta formativa, dei relativi standard di apprendimento e di erogazione, nonché l'attribuzione delle risorse e la valutazione del sistema; c. la vigilanza, il controllo e la verifica del sistema di istruzione e formazione professionale.

Tabella 1.g – Mercato del lavoro, orientamento e formazione

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia Analisi dei fabbisogni formativi

Programmazione e regolamentazione sistema formazione professionale Programmazione

D.Lgs. 112/1998 e L.R. 19/2007

Vigilanza, controllo e verifica sistema di formazione professionale D.Lgs. 112/1998 e L.R. 19/2007

D.Lgs. 112/1998 e L.R. 19/2007

Partecipazione alla programmazione regionale D.Lgs. 112/1998 e L.R. 19/2007

Programmazione provinciale D.Lgs. 112/1998 e L.R. 19/2007

Integrazione con le politiche per l’impiego D.Lgs. 112/1998 e L.R. 19/2007

Mercato del lavoro

Orientamento e formazione

Orientamento

Gestione

Domanda di formazione: dote scuola/lavoro, Apprendistato, Voucher Conciliazione e Mobilità europea Accreditamento centri di formazione pubblici e privati Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni

Risorse

L.R. 1/2000 e 1/2007

Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale L.R. 19/2007

Orientamento (Talenti al lavoro) Percorsi di formazione professionale Disabili Crisi occupazionale Apprendistato Offerta di formazione: centri di formazione pubblici (AFOL) e privati Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale (trasferimenti regionali) L.R. 19/2007

Comuni

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Alle Province spettano invece le funzioni amministrative relative alla pianificazione ed alla programmazione territoriale di competenza, nel rispetto dei vincoli posti – da un lato – dalla programmazione regionale e – dall’altro – dalle risorse finanziarie regionali e comunitarie ad esse trasferite. In particolare, alle Province sono demandati: a. l’individuazione dei fabbisogni formativi provinciali; b. la partecipazione alla definizione del programma regionale di formazione professionale; c. la programmazione delle attività di formazione professionale riguardanti l'ambito territoriale provinciale; d. l’integrazione tra le politiche formative, le politiche dell'impiego e il sistema scolastico locale. e. la gestione dei finanziamenti per la realizzazione delle azioni programmate nel territorio provinciale. La gestione del sistema della formazione professionale si articola in interventi volti a erogare servizi di orientamento piuttosto che in misure orientate ad assicurare standard formativi in linea con le richieste del mercato. Come anticipato, l’attività di orientamento si pone l’obiettivo di favorire l'integrazione dei sistemi di istruzione, formazione e lavoro. Ciò avviene normalmente attraverso opportune iniziative di informazione come ad esempio – per il periodo 2009-2010 – le settimane di formazione definite Learning Week, che contribuiscono a sviluppare negli studenti la capacità di definire il proprio percorso formativo, che forniscono strumenti per la selezione dei percorsi di istruzione, formazione professionale e specializzazione universitaria, che consentono di eseguire un bilancio delle competenze individuali e di individuare eventuali criticità motivazionali e cognitive che il sistema formativo può contribuire a superare, ecc. Per quanto riguarda invece le attività di formazione professionale, la domanda formativa proviene da un’ampia varietà di soggetti e viene sostenuta sia attraverso l’erogazione di contributi finanziari che attraverso l’erogazione di servizi qualificati: a. Dote scuola – contributo a giovani di età inferiore a 18 anni e iscritti a corsi di formazione professionale (secondo le disponibilità di bilancio); b. Dote lavoro inserimento e reinserimento lavorativo di persone svantaggiate – contributo alle aziende che assumono un disoccupato e voucher per la formazione del lavoratore; c. Dote lavoro riqualificazione e ricollocazione – offre a lavoratori in crisi occupazionale/CIG l’opportunità di fruire gratuitamente di servizi finalizzati al reinserimento nel mercato del lavoro (percorso di inserimento lavorativo o di autoimprenditorialità) o alla riqualificazione professionale (percorso di valorizzazione delle competenze e di formazione); d. Dote comune – offre ai giovani inoccupati/disoccupati e ai percettori di ammortizzatori sociali la possibilità di effettuare, presso gli enti locali, percorsi di formazione e tirocini extracurriculari della durata massima di 12 mesi; e. Dote lavoro tirocinio – offre a giovani di età compresa tra 18 e 29 anni un’esperienza formativa della durata massima di sei mesi presso un’azienda o un ente pubblico, al termine del quale l’azienda ha diritto ad un contributo in caso di assunzione dello stagista; f. Apprendistato – è un contratto di lavoro a tempo indeterminato che, a fronte di sgravi fiscali per l’azienda che assume, garantisce al lavoratore che può accedervi (giovani di età compresa tra 15 e 29 anni) la retribuzione lavorativa ed un percorso formativo on the job. g. Formazione continua e permanente – offre a imprenditori e lavoratori del settore privato un’esperienza formativa, che integri quindi le competenze già possedute da tali soggetti, basata sulle esigenze di una singola impresa o di un gruppo di imprese; h. Voucher per la mobilità europea – sostegno economico a imprenditori e lavoratori dipendenti subordinati per effettuare esperienze formative/di lavoro della durata di 3-18 mesi in un paese dell’Unione Europea.

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In relazione alle attività di orientamento e al sistema di incentivi che caratterizza la domanda formativa, la Provincia di Milano realizza un progetto di orientamento, definisce i percorsi di formazione professionale e sostiene alcune attività formative destinate a utenti finali con caratteristiche definite: a. realizzazione del progetto per l’orientamento “Talenti al lavoro”, per il conseguimento di autonomia (cfr. acquisizione di reddito attraverso lavoro occasionale), autorealizzazione (cfr. bilancio delle competenze, simulazione dei colloqui) e adattabilità (cfr. mantenimento del posto di lavoro); b. definizione dei percorsi di formazione professionale in relazione alle vocazioni economiche provinciali; c. definizione di percorsi formativi per disabili e individui espulsi dal mercato del lavoro; d. sostegno alla diffusione dei contratti di apprendistato. Tali interventi sono erogati ad una scala sub-provinciale attraverso le Agenzie di Formazione, Orientamento, Lavoro (AFOL) L’offerta formativa è invece garantita da centri di formazione dipendenti dalla Regione o dagli enti locali, da istituzioni scolastiche autonome e da operatori accreditati con piena libertà di orientamento culturale e di indirizzo pedagogico-didattico. Si tratta quindi di un sistema misto pubblico privato in cui la presenza sul mercato della formazione degli operatori privati è garantita dal meccanismo dell’accreditamento, che quindi gioca un ruolo strategico: la L.R. 19/2007 subordina l’accreditamento degli operatori al possesso di stringenti requisiti strutturali (affidabilità economico-finanziaria, dotazione logistica e gestionale, copertura assicurativa, ecc.), organizzativi (certificazione di qualità, indici di efficienza ed efficacia, ecc.) e professionali (competenze, interazione con il territorio, offerta formativa conforme alle indicazioni regionali, ecc.). Le risorse necessarie all’attuazione delle politiche formative sono erogate dalla Regione Lombardia nel rispetto dei vincoli imposti dalle L.R. 1/2007 (modalità di erogazione dei contributi) e 19/2007 (misure da intraprendere). La L.R. 19/2007 stabilisce anche che le risorse necessarie all’attuazione di misure previste dalla programmazione regionale e la cui operatività è delegata alle Province sono rese disponibili da Regione Lombardia attraverso opportuni trasferimenti. b) Politiche del lavoro Relativamente all’aspetto della regolazione del mercato del lavoro, gli obiettivi della programmazione regionale sono definiti dall’art. 1 della L.R. 22/2006: “La Regione attua gli interventi finalizzati a promuovere lo sviluppo occupazionale e a favorire le condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro”… promuovendo la qualità, la regolarità e la sicurezza del lavoro, la permanenza in attività dei lavoratori, la coesione sociale e la parità di genere. Nel conseguimento di questi obiettivi generali, la Regione svolge le seguenti funzioni: a. programmazione in materia di politiche del lavoro (cfr. aree di intervento, interventi, specifici utilizzo delle risorse disponibili, ecc.), con particolare attenzione ai temi della prevenzione di situazioni di esubero occupazionale e della tutela dell'occupazione e del reddito dei lavoratori; b. organizzazione della rete regionale dei servizi per il lavoro e raccordo tra gli operatori pubblici e privati; c. monitoraggio, controllo e valutazione delle politiche del lavoro e delle politiche integrate dell'istruzione, della formazione professionale e del sistema universitario; d. coinvolgimento delle istituzioni, delle parti sociali, delle associazioni, degli ordini e dei collegi professionali e delle organizzazioni del terzo settore nella definizione delle politiche del lavoro. Alle Province è invece demandata la funzione di programmazione territoriale in materia di politiche del lavoro attraverso la redazione di un piano d’azione provinciale in cui sono definiti: a. gli obiettivi da perseguire; b. gli interventi specifici messi in atto per raggiungere tali obiettivi; c. la dotazione di risorse disponibili; d. le azioni di monitoraggio e valutazione degli interventi effettuati.

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 1.h – Mercato del lavoro, politiche del lavoro

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Livello di Governo e normativa Regione Programmazione e organizzazione politiche del lavoro

Programmazione

L.R. 22/2006

Monitoraggio, controllo, valutazione politiche del lavoro

Provincia

Comuni

Programmazione e organizzazione politiche del lavoro a livello provinciale L.R. 22/2006

L.R. 22/2006

Incontro domandaofferta di lavoro

Mercato del lavoro

Politiche del lavoro

Gestione

Qualità, tutela e sicurezza del lavoro Tutela di categorie Osservatorio di lavoratori regionale del mercato Gestione avviamenti del lavoro e disoccupati Osservatorio del mercato del lavoro Linee guida delle politiche del lavoro

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni Risorse

L.R. 1/2000 e 1/2007

Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale

Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale (trasferimenti regionali) L.R. 22/2006

L.R. 22/2006

La gestione del mercato del lavoro è affidata alla Regione Lombardia per quanto attiene la definizione delle modalità di attuazione delle politiche del lavoro, con particolare riferimento a: a. facilitazione dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro; b. garanzia della qualità, tutela e sicurezza del lavoro attraverso interventi specifici per la promozione della parità di genere, della conciliazione famiglia-lavoro, per il contrasto al lavoro irregolare, per il conseguimento della sicurezza dei luoghi di lavoro, ecc.; c. promozione delle azioni a tutela di alcune categorie di lavoratori, come l’erogazione dei benefici relativi allo stato di disoccupazione o l’inserimento lavorativo di persone disabili e svantaggiate; d. promozione delle azioni necessarie a fronteggiare crisi occupazionali; e. monitoraggio e analisi del mercato del lavoro attraverso l’osservatorio regionale del mercato del lavoro. Alle Province è invece demandata la realizzazione degli interventi attuativi delle politiche del lavoro, oltre che una serie di adempimenti necessari per il monitoraggio e la valutazione di tali politiche: a. politiche del lavoro  incontro domanda/offerta di lavoro;  interventi volti a garantire la parità di genere;  interventi volti a promuovere la conciliazione famiglia-lavoro;  interventi volti a contrastare il lavoro irregolare;  interventi volti a promuovere la sicurezza dei luoghi di lavoro;  interventi per la tutela dei lavoratori disoccupati;

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

 interventi per l’inserimento al lavoro di soggetti con disabilità;  interventi per l’integrazione della forza lavoro extracomunitaria; b. acquisizione da parte dei datori di lavoro privati, degli enti pubblici economici e delle pubbliche amministrazioni delle comunicazioni di avviamento al lavoro e della condizione di disoccupazione; c. gestione e aggiornamento dell'elenco anagrafico e della scheda professionale delle persone in età lavorativa; d. monitoraggio e analisi del mercato del lavoro attraverso gli osservatori provinciali del mercato del lavoro. Come già nel caso dell’orientamento e della formazione, tali interventi sono erogati ad una scala subprovinciale attraverso le Agenzie di Formazione, Orientamento, Lavoro (AFOL). Accanto a Regione Lombardia e Province possono operare anche operatori privati per i quali vale il sistema di accreditamento di cui si è detto nel precedente paragrafo e ai quale è demandato intervenire in tema di ricerca e selezione del personale, intermediazione tra domanda ed offerta di lavoro, supporto alla ricollocazione professionale, somministrazione di lavoro interinale e a tempo indeterminato. Le risorse necessarie all’attuazione delle politiche attive e passive del lavoro sono erogate dalla Regione Lombardia nel rispetto dei vincoli imposti dalla L.R. 1/2007 (modalità di erogazione dei contributi) e dalla L.R. 22/2006 (programmazione ed attuazione degli interventi), che dispone anche “l'entità, la durata, i criteri e le modalità di riparto delle risorse finanziarie da assegnare alle province, agli altri enti locali e agli operatori accreditati della rete dei servizi per la realizzazione di ciascuna tipologia di intervento”.

1.4. Promozione dello sviluppo economico-territoriale La promozione dello sviluppo economico-territoriale avviene a diverse scale: da un lato, i territori stabiliscono infatti delle relazioni con attori ed organizzazioni economiche esterni ad essi; dall’altro, lo sviluppo economico locale dipende dalla capacità dei territori di creare nuove risorse, promuovere le strutture economiche locali e costruire reti di relazioni tra attori locali. La programmazione dello sviluppo economico-territoriale deve quindi prendere in considerazione due aspetti. Il primo aspetto – le relazioni dei territori con l’esterno – non è disciplinato in modo specifico dalla normativa regionale, ma Regione Lombardia ed enti locali hanno posto in essere diverse misure che favoriscono l’integrazione dei sistemi produttivi locali con i mercati internazionali. Per quanto riguarda invece il secondo aspetto, la L.R. 1/2000 assegna alla Regione Lombardia distingue due aspetti che converrà trattare separatamente: a. l'istituzione ed il coordinamento dei distretti industriali, commerciali e terziari; b. la determinazione delle modalità di attuazione degli strumenti della programmazione negoziata, per quanto attiene alle relazioni tra Regione ed enti locali anche in ordine alle competenze da affidare ai soggetti responsabili. a) Internazionalizzazione A dispetto del fatto che la normativa vigente non preveda in modo specifico che l’internazionalizzazione costituisca uno degli obiettivi specifici delle azioni promosse per il sostegno del sistema economico lombardo, tuttavia, come accennato in precedenza, esiste un complesso di norme e provvedimenti che favoriscono l’integrazione dei sistemi economici locali con i mercati internazionali. La programmazione dell’internazionalizzazione dell’economia lombarda risponde pertanto ad una duplice esigenza: da un lato, quella di favorire la penetrazione commerciale delle imprese locali sui mercati internazionali; dall’altro, si tratta di incrementare la competitività del sistema produttivo locale attraverso l’importazione di risorse materiali ed immateriali strategiche.

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 1.i – Promozione dello sviluppo economico e territoriale, internazionalizzazione

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Programmazione

Promozione dello sviluppo economico e territoriale

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia

Comuni

Penetrazione commerciale sui mercati internaz. Importazione di risorse materiali e immateriali Investimenti produttivi all’estero

Internazionaliz zazione

Gestione

Servizi per estero, fiere internazionali Informazioni economiche Marketing territoriale (IDE in Lombardia)

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000 e 1/2007

La gestione dell’internazionalizzazione del sistema economico lombardo avviene attraverso interventi di varia natura: a. sostegno alla realizzazione di insediamenti produttivi o strutture operative all’estero (cfr. Fondo di rotazione per l’internazionalizzazione, Voucher accompagnamento extra Europa); b. sostegno all’acquisto di servizi di consulenza e assistenza per l'estero, oltre che per la partecipazione a missioni economiche e fiere internazionali all’estero (cfr. Voucher Internazionalizzazione) c. fornitura di informazioni e servizi – informazioni sui mercati esteri, sulle procedure e la documentazione richieste per il commercio con l’estero, assistenza in materia di contrattualistica e fiscale, partecipazione a fiere internazionali, ecc. – dedicati a imprese che vogliono internazionalizzare (cfr. LombardiaPoint, Lombardiabusiness.net); d. promozione dell’attività di attrazione di investimenti diretti esteri in Lombardia (cfr. il sostegno all’iniziativa Invest in Lombardy, a cura di Promos, azienda speciale della Camera di Commercio di Milano). Poiché la legge non prevede espressamente che la Regione Lombardia assolva una funzione di promozione dell’internazionalizzazione del sistema produttivo regionale, non esistono risorse dedicate in modo specifico a tale scopo. La spesa per la promozione dell’internazionalizzazione costituisce pertanto un aspetto dei finanziamenti a favore dello sviluppo delle attività produttive, regolato dalle L.R. 1/2000 e 1/2007. b) Distretti L’istituzione ed il coordinamento dei distretti industriali è dunque uno degli strumenti attraverso i quali la Regione Lombardia promuove lo sviluppo economico territoriale. La materia è attualmente disciplinata dalla L.R. 1/2007, che integra le precedenti L.R. 7/1993 e L.R. 1/2000 e che definisce gli ambiti e le modalità entro cui la Regione Lombardia interviene: a. definizione di distretto come aggregazione di imprese industriali, commerciali, terziarie in base a “legami di affinità” settoriale e/o territoriale; 21

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b. definizione di distretti industriali come aree territoriali caratterizzate da un’elevata concentrazione di piccole imprese specializzate nello stesso settore produttivo e dalla presenza di istituzioni in grado di sostenerne la crescita; c. definizione di distretti di specializzazione produttiva come aree territoriali che si caratterizzano per la presenza di sistemi produttivi strutturati e qualificati con un alto livello di competitività delle produzioni sui mercati nazionali ed esteri, grazie a un alto grado di innovazione incrementale organizzativa, di processo, di prodotto, di tecnologie e di investimenti (Regione Lombardia individua i settori cui possono appartenere i distretti di specializzazione produttiva ovvero il tessile-abbigliamento, l’industria del mobile, l’industria della gomma e delle materie plastiche, l’industria dei metalli, l’industria elettrica ed elettronica); d. definizione di misure specifiche volte a riconoscere, promuovere e favorire l’aggregazione delle imprese in distretti al fine di realizzare “lo sviluppo di interazioni rivolte alla condivisione di risorse e conoscenze, all’innovazione, all’internazionalizzazione, all’organizzazione e alla logistica”; e. definizione dei requisiti per l’accreditamento dei distretti in base alla L. 266/2005.

Tabella 1.l – Promozione dello sviluppo economico e territoriale, distretti

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Livello di Governo e normativa Regione Definizione di distretti (industriali, di specializzazione produttiva, ecc.)

Programmazione

L.R. 7/1993, L.R. 1/2000 e L.R. 1/2007

Programmazione delle misure per promozione distretti

Provincia

Comuni

Contributo alla programmazione delle misure per promozione distretti

L.R. 7/1993, L.R. 1/2000 e L.R. 1/2007

Promozione dello sviluppo economico e territoriale

Innovazione, internazionalizzaz. e servizi reali

Distretti

Garanzie bancarie e capitale di rischio Gestione

Agenzie di sviluppo, centri servizi, azioni di filiera Riconversione produttiva Relazioni industriali

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000 e 1/2007

Innovazione, internazionalizzaz. e servizi reali (su delega della Regione Lombardia)

L.R. 7/1993, L.R. 1/2000 e L.R. 1/2007

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

Le competenze relative alla gestione dei distretti sono normate dalla L.R. 1/2007, che indica le principali misure soggette a finanziamento e quindi l’ambito di intervento a cui l’amministrazione regionale si propone di dedicarsi: a. sviluppo dell’innovazione, dell’internazionalizzazione, di altri servizi reali per la crescita delle imprese, della sostenibilità ambientale, ecc.; b. prestazione di garanzie volte a favorire convenzioni con banche, istituti di credito ed altri intermediari finanziari ovvero, in ultima analisi, a favorire l’erogazione del credito alle imprese distrettuali; c. creazione di fondi di investimento in capitale di rischio e di altri specifici strumenti finanziari volti a sviluppare la competitività delle imprese distrettuali; d. creazione di agenzie di sviluppo e di centri servizi in collaborazione con grandi gruppi, reti di imprese ed Università; e. promozione di azioni a carattere sovraregionale volte a sostenere azioni di filiera; f. promozione di iniziative volte a favorire la riconversione produttiva ed occupazionale in caso di crisi strutturali del distretto; g. implementazione della qualità delle relazioni industriali all’interno del distretto; h. diffusione delle informazioni relative all’esistenza di adempimenti amministrativi e delle agevolazioni previste dalle leggi comunitarie, nazionali e regionali; facilitazioni concernenti l’effettuazione di tali adempimenti amministrativi e l’ottenimento dei finanziamenti e dei contributi pubblici a cui i distretti possono accedere. La L.R. 1/2000 prevede – in applicazione della L. 317/1991 e della L.R. 7/1993 – che alcune funzioni in carico alla Regione Lombardia siano delegate alle Province: in particolare, le Province partecipano alle attività di programmazione dei distretti industriali, alla realizzazione di progetti di ammodernamento e sviluppo dei sistemi produttivi locali e alla programmazione dei servizi di interesse provinciale a sostegno delle imprese; inoltre, l’amministrazione regionale delega alle Province alcune funzioni concernenti le aree destinate ad insediamenti artigiani. Le risorse vengono erogate dalla Regione Lombardia attraverso opportune misure fiscali e del credito, contributi, agevolazioni, ecc. (L.R. 1/2000 e L.R. 1/2007): il conferimento delle risorse avviene attraverso bandi regionali o direttamente alle Province, che provvedono ad erogare finanziamenti relativi allo svolgimento delle funzioni ad esse delegate. c) Programmazione negoziata La programmazione negoziata costituisce il secondo mezzo attraverso cui la Regione Lombardia favorisce lo sviluppo economico territoriale: in particolare, la L.R. 2/2003 definisce le modalità di intervento della Regione Lombardia e degli altri enti locali in tema di programmazione negoziata. In particolare, la programmazione negoziata è lo strumento attraverso il quale le scelte programmatiche regionale vengono condivise ed attuate dagli enti locali, in coerenza con il principio di sussidiarietà e di pari ordinazione degli enti (L.R. 2/2003). Al di là degli aspetti prettamente urbanistici (cfr. la normativa relativa al governo del territorio, che viene trattata in un altro dossier tematico), la gestione della programmazione negoziata su questioni relative lo sviluppo economico avviene attraverso quattro strumenti: a. l’Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale (A.Q.S.T.) costituisce il coordinamento degli attori istituzionali finalizzato all’attuazione della programmazione regionale a livello locale ovvero all’individuazione degli obiettivi da perseguire, delle attività economiche su cui concentrare gli interventi, dei progetti da promuovere, delle risorse disponibili e dei tempi di attuazione previsti;

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b. il Programma Integrato di Sviluppo Territoriale (P.I.S.L.) è il coordinamento di attori istituzionali, privati e sociali al fine di conseguire – coerentemente con la programmazione economica regionale – un obiettivo di sviluppo economico locale; anche in questo caso si richiede che siano individuati gli obiettivi da perseguire, le azioni da realizzare, il quadro dei vincoli finanziari, le modalità di attuazione dei singoli progetti e, inoltre, un soggetto responsabile del programma; c. il Contratto di Recupero Produttivo è un accordo tra Regione Lombardia, altri enti pubblici locali, autonomia funzionali, imprese e rappresentanze delle parti sociali per la realizzazione di progetti che promuovono lo sviluppo di settori produttivi in aree caratterizzate da una forte contrazione dell’occupazione o da livelli di impiego della forza lavoro storicamente molto contenuti; d. l’Accordo di Programma realizza il coordinamento tra Regione Lombardia, enti pubblici locali, soggetti pubblici e società a maggioranza pubblica relativamente all’attuazione di progetti previsti dal programma regionale di sviluppo; in questo caso deve essere costituito un comitato per l’accordo di programma che individui obiettivi, interventi e loro modalità di attuazione, quadro delle compatibilità finanziarie. Le risorse vengono erogate dalla Regione Lombardia attraverso politiche fiscali e del credito, contributi ed agevolazioni, ecc. (L.R. 1/2000 e L.R. 1/2007).

Tabella 1.m – Promozione dello sviluppo economico e territoriale, programmazione negoziata

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Programmazione

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia

Comuni

Strumento di condivisione ed attuazione delle politiche regionali a livello locale

Contributo all’attuazione delle politiche regionali a livello locale

A.Q.S.T. (promozione e coordinamento)

A.Q.S.T. (partecipazione)

P.I.S.L. (sostegno finanziario)

P.I.S.L. (promozione)

L.R. 2/2003

Promozione dello sviluppo economico e territoriale

Gestione Programmaz. negoziata

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni L.R. 1/2000 e 1/2007

Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale (programmazione negoziata) L.R. 2/2003

L.R. 2/2003

Contratto di recupero Contratto di recupero Contratto di recupero produttivo produttivo produttivo (sostegno finanziario) (partecipazione) (promozione) Accordo di programma (promozione e sostegno finanziario)

Risorse

L.R. 2/2003

Accordo di programma (partecipazione)

Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale (programmazione negoziata)

L.R. 2/2003

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1.5. Semplificazione amministrativa Il tema della semplificazione amministrativa costituisce una funzione che la legge assegna prioritariamente ai Comuni, attraverso l’attività dello Sportello Unico delle Attività Produttive1. Per quanto attiene la fase di programmazione delle mansioni svolte dallo Sportello Unico delle Attività Produttive, la normativa vigente affida ai comuni le seguenti funzioni: a. L’esecuzione di tutti i procedimenti relativi alle attività produttive/terziarie, con particolare riferimento alla localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, cessazione o riattivazione di tali attività (cfr. D.P.R. 447/1998, L. 340/2000, D.P.R. 440/2000, D.Lgs. 112/2008, D.P.R. 160/2010, L.R. 1/2007); b. l’introduzione di misure per il rilancio economico e sociale, la promozione della concorrenza, la nascita di nuove imprese, la razionalizzazione della spesa pubblica e il contrasto all’evasione fiscale (L. 248/2006, L. 40/2007, L.R. 1/2007).

Tabella 1.n – Semplificazione amministrativa, Sportello Unico per le Attività Produttive

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Livello di Governo e normativa Regione

Provincia

Comuni

Processo autorizzativo per la realizzazione/ cessazione di attività produttive/ terziarie D.P.R. 447/1998, L. 340/2000, D.P.R. 440/2000 D.Lgs. 112/2008, D.P.R. 160/2010, L.R. 1/2007

Programmazione

Semplificazione amministrativa

Rilancio economico, concorrenza, nuove imprese, razionalizzazione della spesa pubblica, contrasto della evasione fiscale

Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP)

L. 248/2006, L. 40/2007, L.R. 1/2007

Gestione

Risorse

Coordinamento e raccordo degli SUAP

Fornitura di strumenti agli SUAP

Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) Rapporti con enti esterni (ASL, ARPA) Modalità telematica delle procedure Risorse proprie

In realtà, il D.P.R. 160/2010 introduce nel sistema di semplificazione amministrativa anche le Agenzie per le imprese, vale a dire soggetti privati a cui sono riconosciute alcune funzioni in supporto agli Sportelli Unici per le Attività Produttive, ad esempio rilasciando la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) o attestando la sussistenza di requisiti e presupposti di legge per l’esercizio dell’attività di impresa. 25

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Anche la fase della gestione dell’attività prevede che un ruolo prioritario sia svolto dalle amministrazioni comunali, spesso in forma associata, mentre un ruolo minore – per lo più relativo al coordinamento ed alla messa in rete degli sportelli – è svolto dalla Regione Lombardia e dalle Province. Più in particolare, alla Regione Lombardia ed alle singole Province è demandato il coordinamento e il raccordo per la diffusione delle informazioni da parte dello Sportello Unico delle Attività Produttive (cfr. D.P.R. 447/1998), oltre che la fornitura di alcuni strumenti che ne implementino la produttività ed il monitoraggio della loro attività. Ai Comuni viene invece assegnata la maggior parte dell’operatività degli Sportelli Unici per le Attività Produttive ovvero l’esercizio delle seguenti funzioni: a. l’utilizzo di strumenti di semplificazione quali la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) per snellire i rapporti tra Pubblica Amministrazione ed imprese (D.P.R. 160/2010); b. il coordinamento dei rapporti con gli uffici interni e con gli enti esterni (ASL, ARPA, ecc.) (D.P.R. 160/2010); c. l’impiego di modalità telematiche per il contatto con le aziende e gli enti esterni quali la creazione di un portale web dedicato (cfr. Impresainungiorno), l’utilizzo della posta elettronica certificata (PEC) e della firma digitale, ecc. (D.P.R. 160/2010). Da un punto di vista organizzativo la legge (D.P.R. 160/2010) prevede che la responsabilità della gestione degli Sportelli Unici delle Attività Produttive venga assunta da un responsabile che “costituisce il referente per l'esercizio del diritto di accesso agli atti e documenti detenuti dallo Sportello, anche se provenienti da altre amministrazioni o da altri uffici”; inoltre, è consentita ai Comuni la possibilità di esercitare le funzioni di cui sopra in forma singola o in associata. La gestione delle risorse che consente l’operatività dello Sportello Unico per le Attività Produttive avviene nel quadro della delega effettuata dallo Stato agli Enti Locali e resta prevalente a carico dei Comuni.

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2. L’agenda della Città metropolitana di Milano Per meglio comprendere quale ruolo potrà giocare la Città Metropolitana per quanto attiene la funzione di promozione dello sviluppo economico e sociale è bene comprendere come si colloca l’economia locale sia in relazione all’economia nazionale che in relazione all’economia internazionale. In particolare, sarà opportuno, da un lato, evidenziare i punti di forza e di debolezza dell’economia locale (cfr. paragrafo 1) e, dall’altro, analizzare nel dettaglio le questioni che devono essere affrontate e di cui la nuova istituzione potrà farsi carico.

2.1. Uno sguardo d’insieme La Figura 1 pone a confronto le performance provinciali con quelle della Regione Lombardia e nazionali, in relazione a cinque indicatori: il PIL pro capite, l’indice di occupazione ed i tassi di impiego nell’industria, nel commercio e nel terziario2.

Figura 1. Milano come “motore” dell’economia nazionale, 2009-2010 (Fonte: Eurostat, ASIA)

Come si può notare dall’analisi del “diamante” presentato in Figura 1, la provincia di Milano può essere considerato il vero e proprio “motore” dell’economia nazionale avendo un prodotto interno lordo pro capite superiore (lievemente) sia a quello lombardo che (in misura assai rilevante) a quello nazionale. L’indice di occupazione marca una distanza ancora maggiore tra economia provinciale e Lombardia/Italia. Inoltre, l’analisi dei tassi d’impiego settoriali mostra che tali differenze sono in larga misura dovute al straordinario impatto quantitativo del settore terziario: tuttavia, si noti che anche nel commercio il numero degli occupati per 100 residenti è superiore a quello rilevato a livello regionale e nazionale; anche l’industria, pur presentando valori lievemente inferiori alla media regionale, fa registrare un numero di addetti per 100 residenti superiore alla media nazionale. Non deve quindi sorprendere che il PIL pro capite della nuova Città Metropolitana di Milano sia superiore a quello di tutte le altre Città Metropolitane, ad eccezione di Bologna, ma anche al livello medio europeo (cfr. Figura 2). 2

Il PIL pro capite è calcolato a parità di potere d’acquisto, l’indice di occupazione è il rapporto tra occupati e popolazione residente, i tassi di impiego possono essere definiti come numero di addetti al settore per 100 residenti. 27

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Figura 2. PIL pro capite nelle aree metropolitane italiane, 2009, EU=100 (Fonte: Eurostat)

Figura 3. PIL pro capite nelle aree metropolitane europee, 2009, EU=100 (Fonte: Eurostat)

Tuttavia, un analisi più fine fa emergere qualche criticità. Ad esempio, se si confronta il PIL pro capite della Città Metropolitana milanese con quello delle altre grandi aree urbane europee il confronto non è così promettente come ci si potrebbe attendere: la capacità della città di Milano di produrre reddito è inferiore a quella dei principali centri economici europei, in particolare quelli dell’Europa settentrionale ovvero – nell’ordine – Lussemburgo, Monaco di Baviera, Parigi, Stoccolma, Francoforte, Dublino, Helsinki, Amsterdam, Londra, Vienna, Bruxelles, Copenhagen, Lione e Rotterdam; è invece superiore al PIL pro capite delle aree metropolitane dei paesi mediterranei (Madrid, Roma, Atene, Lisbona), dell’Europa dell’est (Praga, Varsavia) e poco altro ancora. 28

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Non è quindi inutile domandarsi quali ragioni conducono il principale centro economico del paese ad ottenere performance che – in termini relativi – si pongono al di sotto della media delle principali aree metropolitane europee.

2.2. Questioni aperte L’ipotesi interpretativa che vorremmo sostenere è che, in Italia e in provincia di Milano, esista una relazione tra bassi livelli di crescita e carenza di mobilità sociale3: a. i bassi livelli di crescita si possono facilmente evincere dall’esame della Figura 4, che evidenzia – per l’area metropolitana milanese un tasso di crescita del PIL addirittura negativo nel periodo 2005-2009, a fronte di una crescita generalmente positiva nel resto d’Europa; b. l’assenza di mobilità sociale è indimostrabile per territori locali, ma è ben evidente dall’analisi di molte statistiche condotte a livello nazionale; nel seguito abbiamo proposto un grafico che dimostra come la mobilità sociale intergenerazionale sia superiore – tra tutti i paesi avanzati – solo a quella che si registra nel Regno Unito (cfr. Figura 5). Tale relativa debolezza del nostro paese verosimilmente deve essere messa in relazione alla difficoltà del sistema economico ad utilizzare risorse fisiche e soprattutto umane che potrebbero contribuire in modo significativo ad un incremento del PIL pro capite.

Figura 4. Dinamica del PIL pro capite, 2005-2010 (Fonte: Eurostat e ISTAT) Per la provincia di Milano è presi in esame il periodo 2005-2009

Questa tesi è stata magistralmente sostenuta da Pietro Modiano, Se non lavora per l’eguaglianza, a che serve la politica?, www.linkiesta.it, 1 gennaio 2013. 29

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Figura 5. Interrelazione tra salari individuali e salari dei propri genitori (Fonte: OECD ) Quanto maggiore è il valore in asse delle ordinate, tanto più il salario individuale è positivamente correlato al salario dei propri genitori

Un primo indicatore dell’attitudine ad utilizzare in modo efficiente le risorse disponibili può essere considerato la capacità di innovare i processi economici, introducendo nuovi saperi, nuovi lavoratori che di tali saperi sono i depositari e nuovi processi di produzione di beni e/o servizi: queste risorse esistono e sono adeguatamente utilizzate o, viceversa, stentano ad essere introdotte nei processi economici? L’analisi economica analizza questi aspetti attraverso la dinamica del numero di brevetti per milioni di abitanti. Dall’analisi della Figura 6 è possibile evidenziare come in Italia (ma anche negli altri paesi latini) la propensione a brevettare le innovazioni di prodotto e di processo sia significativamente inferiore alla media europea. Tale differenza è tuttavia relativamente limitata se si prende in considerazione la sola provincia di Milano, ma è bene sottolineare come la dinamica dei brevetti in provincia di Milano ha subito una forte contrazione a partire dal 2009, una contrazione molto superiore a quella che pure si registra anche negli altri paesi esaminati.

Figura 6. Numero di brevetti per milioni di abitanti, 2005-2010, 2005=100 (Fonte: Eurostat)

OECD, Economic Policy Reforms. Going for Growth, OECD, 2010.

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Il secondo aspetto che si è voluto considerare è la capacità organizzativa-imprenditoriale disponibile a livello di impresa5: tale capacità può essere misurata – certamente con una qualche semplificazione – dalla propensione a creare nuove imprese, dato che tale propensione è certamente in qualche misura correlata ad una visione di progetto, alla capacità di combinare i fattori a fini produttivi, ecc. Da questo punto di vista, il rapporto tra nuove imprese e residenti potrebbe costituire un indicatore della capacità organizzativa-imprenditoriale (cfr. Figura 7): come si può notare, il numero di nuove iscrizioni al registro imprese per 1000 abitanti in Italia è attualmente inferiore alla media dei principali paesi europei, a dimostrazione del fatto che il forte dinamismo imprenditoriale degli anni Ottanta e Novanta sembra essere venuto meno; dalla Figura 7 emerge poi che le performance della provincia di Milano sono inferiori alla media nazionale, a testimonianza del fatto che la difficoltà a creare nuove imprese è quindi più evidente a Milano che non in Italia. Anche la dinamica della natalità imprenditoriale mostra un andamento pesantemente negativo, sia a livello nazionale che a livello provinciale.

Figura 7. Nuove imprese per 1000 abitanti, 2005-2010, 2005=100 (Fonte: Eurostat e Movimpresa)

Cfr. Giorgio Fuà, Problemi dello sviluppo tardivo in Europa, Il Mulino, 1980. 31

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Infine, si può considerare la partecipazione al mercato del lavoro come un indicatore della propensione del sistema economico ad utilizzare risorse umane: tale propensione viene tradizionalmente misurata attraverso il tasso di attività ovvero attraverso il rapporto tra attivi e persone in età lavorativa (cfr. Figura 8). Ancora una volta, in Italia i tassi di partecipazione al mercato del lavoro sono significativamente inferiori alla media europea (questa volta anche a quelli dei paesi latini), a dimostrazione del fatto che una parte rilevante delle risorse umane del nostro paese non partecipano a processi di produzione del reddito: i tassi di attività in provincia di Milano sono ancora superiori alla media nazionale, ma inferiori a quella degli altri paesi europei maggiormente sviluppati. La dinamica degli attivi in provincia di Milano – in controtendenza con il dato nazionale – è in linea con quella della Germania fino all’inizio della crisi, ma a partire dal 2009 si assiste ad una contrazione delle persone che si presentano sul mercato del lavoro.

Figura 8. Tassi di attività, 2005-2012, 2005=100 (Fonte: Eurostat e ISTAT)

In tutti i casi, l’evidenza empirica tende a supportare l’ipotesi che una certa relativa mancanza di attitudine allo sviluppo economico e sociale che caratterizza l’Italia e, in particolare, la provincia di Milano possa dipendere dalla incapacità del sistema economico nazionale e locale di “mettere a produzione” una quantità di risorse disponibili ma non utilizzate o sottoutilizzate. Occorre pertanto chiedersi se esistono delle barriere all’entrata di nuovi fattori produttivi materiali (capitale, lavoro) ed immateriali (competenze, know how) nei processi economici e – in caso di risposta affermativa – se sia possibile rimuovere tali barriere al fine di promuovere e rilanciare processi di sviluppo economico a livello locale. In quest’ottica sembra utile che le funzioni che la Provincia di Milano esercita in questo campo, opportunamente rafforzate con la creazione della Città Metropolitana, vengano utilizzate per favorire la riproduzione del sistema economico locale, attraverso la messa in produzione di risorse non utilizzate o sottoutilizzate.

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3. Le funzioni della Città Metropolitana di Milano nel quadro delle competenze interistituzionali: tracce per la discussione Le funzioni della Città Metropolitana. La legge 56/2014 individua tra le funzioni fondamentali della Città metropolitana la “promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana” 6, come delineata nel piano strategico triennale del territorio metropolitano7. Accanto alle funzioni fondamentali attribuite all’art. 1, comma 44 della legge 56/2014, la gamma dei compiti specifici assegnati alla Città metropolitana potrebbe ulteriormente ampliarsi. Lo Stato e la Regione, ciascuno per le proprie competenze, potranno infatti attribuire ulteriori funzioni alla Città metropolitana in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’articolo 118 della Costituzione8. Siamo quindi di fronte a un netto rafforzamento delle funzioni in campo economico-sociale, rispetto a quanto veniva svolto, in modo non sistematico (in particolare la promozione del trasferimento tecnologico e la gestione del mercato del lavoro), dalle Amministrazioni provinciali. Si tratta dunque di ridefinire i tradizionali ambiti di azione in un’ottica unitaria che non era presente nella precedente attività delle Province.

L’evidenza empirica. A tale scopo, una sintetica analisi dei dati ha evidenziato come in Italia, ma anche in Lombardia ed in provincia di Milano, esistano alcune difficoltà a promuovere il cambiamento economico e sociale: i bassi tassi di crescita del PIL pro capite, la limitata mobilità sociale (con particolare riferimento al alcune dimensioni quali il rapporto tra generazioni, tra uomini e donne, tra lavoratori con differenziali salariali importanti, ecc.), la scarsa propensione ad innovare e a brevettare le innovazioni, la limitata partecipazione al mercato del lavoro e la minor propensione a creare nuove imprese hanno reso plausibile l’ipotesi che una delle funzioni principali della Città Metropolitana possa essere quella di favorire le condizioni per la riproduzione ed il rinnovamento del sistema economico locale.

Gli aspetti operativi. La scelta – da parte della Città Metropolitana – di privilegiare alcune funzioni dipende in qualche misura anche dalla valutazione di alcuni aspetti organizzativi e gestionali che si ipotizza possano regolare l’azione della nuova istituzione. Da questo punto di vista sembra opportuno condurre una riflessione su alcuni aspetti. a. L’impatto spaziale degli interventi – ovvero a quale scala territoriale si esplicano gli effetti dell’azione istituzionale – costituisce un fattore rilevante per la scelta delle funzioni da svolgere in tema di promozione dello sviluppo economico e sociale. Si consideri che l’impatto spaziale dell’azione amministrativa può variare dalla dimensione extra-locale (globale, nazionale, regionale) alla dimensione locale (sub-regionale, comunale). Da questo punto di vista appare sensato ipotizzare che le relazioni extra-locali siano gestite da livelli amministrativi superiori a quelli della Città Metropolitana, a cui dovrebbe invece essere delegata la gestione delle relazioni economiche sub-regionali, ma comunque di impatto maggiore a quello comunale. Ad esempio, l’azione della Città Metropolitana potrebbe essere “ottimale” in riferimento a progetti di natura sovracomunale, in cui sia possibile avvalersi delle strutture “intermedie” già esistenti o che si

Ai sensi dell’art. 1, comma 44, lettera e). Il piano strategico triennale del territorio metropolitano è anch’esso individuato come una funzione fondamentale della Città metropolitana, ai sensi dell’art. 1, comma 44, lettera a). 8 Ai sensi dell’art.1, com.46 e dei commi da 85 a 97 della L. 56/2014. 7

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potrebbero creare (Agenzie per la Formazione, l’Orientamento e il Lavoro, gli Sportelli Unici per le Attività Produttive di livello sovracomunale, ecc.). b. L’impatto relazionale degli interventi – ovvero in che modo la relazione tra gli attori locali modifica/viene modificata dai processi di promozione dello sviluppo economico e sociale – costituisce un elemento da considerare nella scelta delle funzioni da assegnare alla Citta Metropolitana. In questo caso occorre mettere in relazione l’operatività della nuova istituzione con l’azione di gruppi di interesse e attori locali, degli stakeholder agli attori locali la cui capacità di far emergere le proprie istanze è tradizionalmente meno rilevante. Anche in questo caso appare sensato ipotizzare che le relazioni con gli stakeholder siano gestiti da istituzioni di livello superiore, persino di scala nazionale se necessario, mentre la Città Metropolitana dovrebbe essere dotata della sensibilità e delle competenze indispensabili per far emergere una “domanda” di promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale che altrimenti stenterebbe a venire alla luce, rimanendo in definitiva inascoltata e non soddisfatta. c. L’impatto dimensionale degli interventi – ovvero in che modo il modello organizzativo può raggiungere gli obiettivi (efficacia) e con quali risorse (efficienza) – può orientare la scelta delle funzioni che la Città Metropolitana intende svolgere. I modelli “teorici” di riferimento sono in questo caso quello delle economie di scala e quello delle economie di scopo: nel primo caso gli obiettivi vengono perseguiti a scale dimensionali molto elevate per contenere i costi, mentre nel secondo si cerca – a parità di costi – di offrire una gamma di servizi più vasta e maggiormente adattabile alle dinamiche congiunturali ed alla naturale evoluzione della società, delle tecnologie, ecc. In questo caso, appare evidente che il raggiungimento di importanti economie di scala è limitato dal modesto impatto spaziale degli interventi (che è, come ovvio, maggiore a livello regionale) e che l’unica via percorribile sia quella di realizzare economie di scopo, badando quindi al raggiungimento degli obiettivi piuttosto che all’economicità dell’azione amministrativa. Gli obiettivi. Da tale punto di vista si tratta, in definitiva, di integrare le funzioni tradizionalmente svolte dalle Province in un quadro di riferimento più unitario e coerente. In particolare, l’obiettivo generale consiste nel definire una serie di funzioni che consentano alla Città Metropolitana di favorire ed accompagnare i processi di cambiamento economico-sociale, favorendo in modo specifico l’inclusione di risorse fisiche ed umane fino ad ora ampiamente sottoutilizzate in tali processi. A titolo di esempio, possono essere considerati i seguenti aspetti: a. promozione delle innovazioni come mezzo per mettere in produzione un know how diffuso ma poco utilizzato; b. promozione del fattore imprenditoriale-organizzativo come mezzo per favorire l’ingresso nel sistema economico di nuovi imprenditori, attraverso modalità di natura differente (start up di imprese innovative, strumenti che favoriscono la successione imprenditoriale in imprese già esistenti, ecc.); c. introduzione di nuove competenze lavorative in azienda – anch’esse ampiamente disponibili ma che tendono ad essere sottoutilizzate – come mezzo per incrementare la dotazione di risorse umane dell’azienda e supportare i processi di innovazione e trasferimento tecnologico; d. promozione dei processi di mobilità sociale (passaggio a fasce di reddito più elevate) ed intergenerazionale (indipendenza dai redditi dei genitori), promozione condizioni di parità di accesso alle carriere imprenditoriali/lavorative per le donne, ecc. Si tratta di “fallimenti del mercato”, come si può facilmente argomentare considerando che si tratta di meccanismi che non entrano in azione in modo spontaneo, che richiedono quindi un intervento di “natura pubblica” (quand’anche svolto da operatori privati), con la finalità di soddisfare un interesse generale della collettività.

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3.1. Sviluppo delle attività economiche ATTIVITÀ PRODUTTIVE, COMMERCIO, TURISMO E TERZIARIO

Pur essendo strategico, il tema delle politiche industriali e di settore appare avere “effetti indotti” di scala talmente ampia da indurre a ritenere che non abbia senso che la Città Metropolitana si occupi di tali questioni, in genere gestite a livello nazionale o di grandi regioni economiche (come potrebbe essere il caso della Lombardia). Peraltro, il ruolo di programmazione socio-economica, attualmente svolto dalla Provincia attraverso il PTCP, appare di efficacia assai limitata: da questo punto di vista, occorrerebbe modificare – anche attraverso un cambiamento della normativa9 – i termini dell’azione amministrativa della Città Metropolitana, ad esempio potenziando le azioni settoriali a livello sovracomunale (meccanismi compensativi, perequativi e incentivanti, piani di localizzazione sovracomunali, autorizzazione delle grandi superfici di vendita, coordinamento dell’attività turistica, ecc.). Diversamente, la Città Metropolitana potrebbe svolgere un ruolo assai più pregnante, rispetto a quello attualmente svolto dalla Provincia, in tema di pianificazione della localizzazione delle grandi strutture produttive, logistiche, commerciali, di servizio sia pubbliche che private e delle relative procedure autorizzative (il tema è più diffusamente trattato nell’ambito del Dossier 02 - Pianificazione territoriale). Si propone che vengano invece mantenuti ai Comuni sia il ruolo di supporto alla localizzazione delle attività produttive e terziarie svolte dagli Sportelli Unici per le Attività Produttive sia alcune funzioni tipiche dei settori presi in esame.

“Le regioni sono tenute ad adeguare la propria legislazione alle disposizioni della presente legge entro dodici mesi dalla

data della sua entrata in vigore” (L. 56/2014, art. 1, comma 144).

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.a – Sviluppo delle attività economiche, attività produttive

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

(il testo colorato indica il livello di Governo dal quale sono state assunte le funzioni trasferite: VERDE=Regione, BLU=Provincia, ROSSO=Comuni, ARANCIO=nuova funzione propria della Città metropolitana)

Regione

Città Metropolitana di Milano

Comuni

Programmaz. socioeconomica provinciale

Programmaz.

Sviluppo delle attività economiche

Attività produttive Gestione

Risorse

Politica Rafforzamento industriale, azioni di sistema investimenti in sovracomunali impianti/macchi (meccanismi nari, sviluppo compensativi, aziendale perequativi e incentivanti sovracomunali)

Localizzazione delle attività produttive e terziarie

Partecipazione alla Conferenza di servizi per Promozione l’autorizzazione Acquisto della Conferenza grandi macchinari di servizi per localizzazioni Reti d’imprese l’autorizzazione produttive di grandi rilevanza Sostegno alle localizzazioni metropolitana imprese produttive di (parere non artigiane e rilevanza vincolante) cooperative metropolitana Processo (parere Affiancamento autorizzativo per vincolante) imprese in crisi la realizzazione/ cessazione di attività produttive e terziarie Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni

Risorse proprie

Temi e questioni aperte

Risorse proprie

Generale inefficacia del PTCP come atto di programmaz. socioeconomica provinciale: necessità di modificarne i contenuti (azioni sovracomunali)

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.b – Sviluppo delle attività economiche, commercio

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Città Metropolitana di Milano

Temi e questioni aperte

Comuni

Programmaz. socioeconomica provinciale

Programmaz.

Generale inefficacia del PTCP come atto Programmaz. e di programmaz. Programmaz. e Programmaz. e regolamentazio socioeconomica regolamentazio regolamentazio ne del settore provinciale: ne del settore ne settore commerciale a necessità di commerciale a commerciale a livello regionale livello metrop. livello comunale modificarne i contenuti (azioni Rafforzamento sovracomunali) azioni di sistema sovracomunali Attività di regolamentaz. del commercio

Sviluppo delle attività economiche

Commercio

Gestione

Promozione e/o partecipazione alla Conferenza di servizi per l’autorizzazione grandi strutture di vendita (parere vincolante per quelle di rilevanza regionale e non vincolante per le altre)

Attività di regolamentaz. del commercio

Partecipazione alla Conferenza Promozione e/o di servizi per partecipazione l’autorizzazione alla Conferenza grandi strutture di servizi per di vendita l’autorizzazione (parere non grandi strutture Adeguamento vincolante) e di vendita della normativa successiva (parere eventuale vincolante per autorizzazione Competitività del quelle di sistema Autorizzazione rilevanza distributivo metropolitana e medie strutture di vendita non vincolante Promozione di per le altre) negozi/locali e Distretti del mercati storici commercio (presentazione e Distretti progetto) commerciali Promozione del sistema fieristico

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni T.U. commercio

Risorse proprie

T.U. commercio: trasferimenti regionali su progetti Risorse proprie

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.c – Sviluppo delle attività economiche, turismo

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Città Metropolitana di Milano

Temi e questioni aperte

Comuni

Programmaz. socioeconomica provinciale

Programmaz.

Sviluppo delle attività economiche

Turismo

Contributo alla programmaz. e a misure di Generale sostegno allo Contributo alla Programmaz. e inefficacia del sviluppo del programmaz. e misure di PTCP come atto settore turistico misure di sostegno allo di programmaz. a livello sostegno allo sviluppo del socioeconomica regionale sviluppo del settore turistico provinciale: Programmaz. e settore turistico a livello necessità di a livello misure di regionale modificarne i provinciale sostegno allo contenuti (azioni sviluppo del sovracomunali) settore turistico a livello provinciale Rafforzamento azioni di sistema sovracomunali Promozione dell’offerta turistica

Gestione

Classificazione delle strutture ricettive Misure per l’incremento degli standard qualitativi Promozione dei sistemi turistici

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni T.U. turismo

Gestione piani di promozione turistica sovra comunali Informazione e accoglienza turistica Classificazione delle strutture ricettive Promozione dei sistemi turistici Elaborazione di dati statistici Trasferimenti regionali su progetti Risorse proprie

Informazione e accoglienza turistica Elaborazione di dati statistici

Risorse proprie

Adeguamento della normativa

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.d – Sviluppo delle attività economiche, terziario

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Città Metropolitana di Milano Programmaz. socioeconomica provinciale

Programmaz.

Promozione di servizi reali alle imprese

Rafforzamento azioni di sistema sovra comunali

Comuni

Localizzazione delle attività produttive/ terziarie

Promozione di servizi reali alle imprese

Sviluppo delle attività economiche

Terziario Gestione

Risorse

Temi e questioni aperte

Generale inefficacia del PTCP come atto di programmaz. socioeconomica provinciale: necessità di modificarne i contenuti (azioni sovracomunali)

Partecipazione Promozione alla Conferenza della Conferenza di servizi per di servizi per l’autorizzazione l’autorizzazione Innovazione grandi strutture grandi strutture terziarie di nelle imprese terziarie di rilevanza terziarie rilevanza metropolitana Creazione di reti metropolitana Es. strutture di Es. strutture di di imprese servizio servizio terziarie Adeguamento pubbliche e pubbliche e della normativa Promozione private, private, della attività di logistica, ecc. logistica, ecc. design (parere non (parere vincolante) vincolante) Promozione della attività Processo Accesso al logistica autorizzativo per credito e private la realizzazione/ equity cessazione di Promozione di attività attività terziarie produttive/terzi di varia natura arie Politiche fiscali e Partecipazione a del credito, progetti europei contributi, Risorse proprie agevolazioni

Risorse proprie

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

3.2. Promozione imprenditoriale e innovazione TRASFERIMENTO TECNOLOGICO E CENTRI SERVIZI, START UP E CONSOLIDAMENTO IMPRENDITORIALE

In base a quanto argomentato in precedenza, la promozione imprenditoriale e l’innovazione costituiscono una categoria di interventi che la Città Metropolitana potrebbe svolgere con maggior profitto. In effetti, si tratta di interventi che generalmente fanno emergere una domanda di imprenditorialità latente e non soddisfatta (per definizione, dato che si tratta di promuovere ciò che non esiste ancora nella forma dell’impresa, dato che le competenze che possono condurre alla promozione imprenditoriale e all’innovazione esistono invece diffusamente, particolarmente nell’area metropolitana milanese). Inoltre, si tratta di interventi che hanno: a. un impatto spaziale piuttosto contenuto, dato che start up e imprese innovative hanno generalmente un numero limitato di addetti; b. un impatto relazionale egualmente contenuto, dato che si tratta connettersi con attori che per definizione stentano a imporsi come portatori di interessi (nel caso non ci sarebbe il problema dell’emersione delle capacità imprenditoriali e delle competenze tecnologiche); c. un impatto organizzativo che prescinde – anche in questo caso per definizione – dalla realizzazione di economie di scala, che non possono ovviamente essere ottenute dalla realizzazione di iniziative che si caratterizzano per la loro originalità (e quindi unicità). Si consideri, inoltre, che si tratta di funzioni tradizionalmente svolte almeno in parte da un livello di governo – quello delle amministrazioni provinciali – assai simile a quello della Città Metropolitana: esiste quindi un patrimonio di competenze a livello locale che rende plausibile l’ipotesi di assunzione di queste funzioni da parte del nuovo ente. Resta inteso che una tale assunzione di funzioni da parte della Città Metropolitana richiede che venga attuata una sostanziale modifica della normativa in tema di promozione imprenditoriale e di innovazione, nonché delle modalità di allocazione del budget10.

Anche in questo caso si ricorda l’occasione rappresentata dall’ art. 1, comma 144 della L. 56/2014, che impone alle regioni di adeguare la propria legislazione alle disposizioni della legge nazionale entro dodici mesi dalla data della sua entrata in vigore. 40

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.e – Promozione imprenditoriale e innovazione, trasferimento tecnologico e centri servizi

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Programmaz.

Promozione imprenditoriale e innovazione

Trasferimento tecnologico e centri servizi Gestione

Risorse

Città Metropolitana di Milano

Temi e questioni aperte

Comuni

Promozione ricerca applicata, innovazione, servizi alle imprese volti a incrementare la competitività del sistema economico

Adeguamento della normativa

Promozione del trasferimento tecnologico e incremento del valore aggiunto attraverso servizi avanzati BIC, Incubatori d’impresa, alle imprese Parchi scientifici ad esempio: Adeguamento e tecnologici, meta distretti, della normativa Centri Servizi promozione alle Imprese dell’innovazione (partecipazione) nelle PMI, innovazione e sviluppo sostenibile BIC, PST, Incubatori, Centri Servizi Trasferimenti statali o regionali da definire

Risorse proprie

Adeguamento della normativa e delle modalità di allocazione del budget

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.f – Promozione imprenditoriale e innovazione, start up e consolidamento imprenditoriale

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Programmaz.

Promozione imprenditoriale e innovazione

Start up e consolidamento imprenditoriale

Gestione

Città Metropolitana di Milano

Temi e questioni aperte

Comuni

Promozione imprenditoriale, consolidamento finanziario, formazione manageriale delle imprese

Adeguamento della normativa

Promozione delle start up e consolidamento imprenditoriale ad esempio: fondo rotazione imprenditoriale, BIC, Incubatori fondo per il d’impresa, sostegno alla creazione e al Parchi scientifici Adeguamento e tecnologici, consolidamento della normativa di reti d’imprese Centri Servizi alle Imprese (partecipazione) BIC, PST, Incubatori, Centri Servizi Imprese creative Successione imprenditoriale

Risorse

Trasferimenti statali o regionali da definire

Risorse proprie

Adeguamento della normativa e delle modalità di allocazione del budget

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

3.3. Mercato del lavoro ORIENTAMENTO E FORMAZIONE, POLITICHE DEL LAVORO

Anche le politiche della formazione e la gestione del mercato del lavoro costituiscono funzioni che possono essere svolte efficientemente alla scala della Città Metropolitana. Da un lato, anche in questo caso esistono competenze specifiche in materia di formazione e lavoro negli organici dell’Amministrazione provinciale e ciò potrebbe rendere plausibile – almeno in linea di principio – l’ipotesi di trasferimento di queste funzioni alla Città Metropolitana. Ma ci sono anche ragioni più fondate. In primo luogo il fatto che – come già nel caso della promozione imprenditoriale e dell’innovazione – si tratta di temi che dovrebbero essere sviluppati a livello locale, dato che le dinamiche della formazione e della gestione del mercato del lavoro sono fortemente caratterizzate a quella scala: si pensi alla relazione tra politiche formative e struttura economica locale, al fatto che un’efficace gestione amministrativa del mercato del lavoro dipende in genere da una profonda conoscenza dei mercati locali del lavoro (anche di dimensioni molto contenute), all’importanza di strutture sociali complesse in relazione alle modalità di avviamento al lavoro, ecc. Accanto a questo, occorre poi considerare che queste attività si propongono di “mettere in produzione” risorse precedentemente inutilizzate (come avviene ad esempio nel caso dei disoccupati o degli inattivi) o sottoutilizzate (come avviene invece nel caso di lavoratori con deficit di competenze per le mansioni che svolgono o chiamati a svolgere funzioni non coerenti con le loro competenze). Da questo punto di vista, è richiesto che gli amministratori locali siano consapevoli della disponibilità di risorse umane di cui è dotato il territorio, così come dei possibili impieghi di tali risorse: il che è possibile solo ad una scala sub-regionale e, probabilmente, anche sub-provinciale. Anche in questo caso, è poi da rilevare che – come già nel caso della promozione imprenditoriale e dell’innovazione – gli impatti spaziali e relazionali sono più facilmente gestibili a livello di Città Metropolitana che non a livello sovralocale. Anche in questo caso è necessaria una modificazione della normativa in tema di mercato del lavoro, con trasferimento delle funzioni dalla Regione Lombardia alla Città Metropolitana, nonché delle modalità di allocazione del budget11.

Cfr. art. 1, comma 144 della L. 56/2014. 43

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.g – Mercato del lavoro, orientamento e formazione

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Città Metropolitana di Milano

Temi e questioni aperte

Comuni

Analisi di fabbisogni formativi

Programmaz.

Programmaz. e regolamentaz. sistema di formazione professionale Vigilanza, controllo e verifica sistema di formazione professionale

Adeguamento della normativa

Integrazione con le politiche per l’impiego Orientamento

Mercato del lavoro

Orientamento e formazione

Gestione

Gestione della domanda di formazione ad esempio: dote scuola/lavoro e voucher, conciliazione, mobilità, percorsi di FP disabili crisi occupazionali, apprendistato

Adeguamento della normativa

Gestione dell’offerta di formazione: centri di formazione pubblici (AFOL) e privati Introduzione di sistemi “misti” (alternanza scuola-lavoro)

Risorse

Trasferimenti statali o regionali da definire

Adeguamento della normativa e delle modalità di allocazione del budget

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.h – Mercato del lavoro, politiche del lavoro

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Città Metropolitana di Milano Programmaz. e organizzazione politiche del lavoro

Programmaz.

Monitoraggio, controllo, valutazione politiche del lavoro

Temi e questioni aperte

Comuni

Adeguamento della normativa

Linee guida delle politiche del lavoro Incontro domandaofferta di lavoro Mercato del lavoro

Politiche del lavoro Gestione

Qualità, tutela e sicurezza del lavoro Tutela di categorie di lavoratori

Adeguamento della normativa

Gestione avviamenti e disoccupati Osservatorio del mercato del lavoro

Risorse

Trasferimenti statali o regionali da definire

Adeguamento della normativa e delle modalità di allocazione del budget

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

3.4. Promozione dello sviluppo economico-territoriale INTERNAZIONALIZZAZIONE, DISTRETTI, PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA

Si tratta del tema meno facilmente attribuibile ad un livello di governo piuttosto che ad un altro, proprio perché – per sua natura – deve coinvolgere diversi livelli di governo, oltre che attori locali che operano nel settore privato. Inoltre, gli effetti di azioni di promozione territoriale si esplicano dal livello micro al livello globale, rendendo difficile la gestione dell’insieme dei fattori coinvolti da un solo livello di governo. Nell’attuale legislazione regionale un potere maggiore è attribuito al livello di governo che eroga i contributi per il sostegno allo sviluppo territoriale (e quindi alla Regione Lombardia). Sotto questo profilo, se da una parte appare sensato, in ragione della natura sovranazionale degli effetti indotti, attribuire al livello regionale la competenza in tema di internazionalizzazione, dall’altra appare opportuno, al fine di garantire una maggiore efficacia ed efficienza delle misure intraprese, definire in modo più condiviso i criteri attraverso i quali vengono erogati i contributi allo sviluppo territoriale. Da questo punto di vista, appare necessario un maggior coinvolgimento delle istituzioni sub-regionali per quanto concerne i criteri di assegnazione dei finanziamenti (cfr. attività di valutazione dei progetti che coinvolga le diverse amministrazioni coinvolte, collegialità delle decisioni, ecc.), definendo puntualmente le modalità partecipative.

Tabella 2.i – Promozione dello sviluppo economico e territoriale, internazionalizzazione

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Programmaz.

Promozione dello sviluppo economico e territoriale

Penetrazione commerciale sui mercati internazionali Importazione di risorse materiali e immateriali Investimenti produttivi all’estero

Internazionaliz zazione

Gestione

Servizi per estero, fiere internazionali Informazioni economiche Marketing territoriale (IDE in Lombardia)

Risorse

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni

Città Metropolitana di Milano

Comuni

Temi e questioni aperte

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.l – Promozione dello sviluppo economico e territoriale, distretti

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Programmaz.

Città Metropolitana di Milano

Temi e questioni aperte

Comuni

Definizione di distretti Contributo alla Contributo alla (industriali, di programmaz. programmaz. Ripensare forme specializzazione produttiva, ecc.) delle misure per delle misure per di partnership e di cooperazione promozione promozione Programmaz. interistituzion. distretti distretti delle misure per la promozione dei distretti Innovazione, Innovazione, Innovazione, internazionalizz. internazionalizz. internazionalizz. e servizi reali e servizi reali e servizi reali

Promozione dello sviluppo economico e territoriale

Distretti Gestione

Risorse

Garanzie bancarie e capitale di rischio

Azioni di filiera

Riconversione produttiva

Relazioni industriali

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni

Trasferimenti statali o regionali da definire

Ripensare forme di partnership e Agenzie di Agenzie di Agenzie di sviluppo e centri sviluppo e centri sviluppo e centri di cooperazione interistituzion. servizi servizi servizi

Adeguamento della normativa e delle modalità di allocazione del budget

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Tabella 2.m – Promozione dello sviluppo economico e territoriale, programmazione negoziata

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Programmaz.

Città Metropolitana di Milano

Temi e questioni aperte

Comuni

Strumento di Strumento di Strumento di condivisione ed condivisione ed condivisione ed Ripensare forme attuazione delle attuazione delle attuazione delle di partnership e politiche politiche politiche di cooperazione regionali a regionali a regionali a interistituzion. livello locale livello locale livello locale A.Q.S.T. A.Q.S.T. A.Q.S.T. (promozione e (promozione e (promozione e coordinamento) coordinamento) coordinamento)

Promozione dello sviluppo economico e territoriale

Gestione Programmaz. negoziata

P.I.S.L. (promozione e finanziamento)

Contratto di recupero produttivo (promozione e finanziamento)

Accordo di programma (promozione e finanziamento)

Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale (programmaz. negoziata)

Politiche fiscali e del credito, contributi, agevolazioni Risorse

Attribuzione di risorse in base alla normativa regionale (programmaz. negoziata)

Ripensare forme di partnership e di cooperazione interistituzion.

Ripensare forme di allocazione del budget in funzione delle modalità di partnership e di cooperazione interistituzion.

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

3.5. Semplificazione amministrativa SPORTELLO UNICO PER LE ATTIVITÀ PRODUTTIVE

Occorre infine prendere in considerazione il tema della semplificazione amministrativa, che attualmente è in capo ai Comuni attraverso l’azione svolta dagli Sportelli Unici per le Attività Produttive (SUAP). Relativamente a questo tema, è ragionevole ipotizzare che queste funzioni rimangano di competenza dei Comuni, non fosse altro che per l’ovvia osservazione – nei territori in cui non verrà istituita la Città Metropolitana – sarebbe irragionevole pensare di attribuirle a livelli di governo superiori, vale a dire alle Regioni. Tuttavia, appare sensato che nelle Regioni in cui verrà istituito il nuovo livello di governo, la Città Metropolitana svolga una funzione di promozione dell’aggregazione dei SUAP in entità sovracomunali e di gestione degli stessi in modo tale che sia possibile, da un lato, raggiungere una maggior efficienza nell’erogazione del servizio (che, secondo la sensibilità dei fruitori, viene erogato ancora con tempistiche insoddisfacenti e quindi con costi troppo elevati) e, dall’altro, assegnare a queste strutture nuove funzioni tra quelle che la Città Metropolitana si vedrà assegnate dalla legge (svolgendo in questo modo una funzione di “interfaccia” tra le strutture amministrative centrali della Città Metropolitana e le istanze locali).

Tabella 2.n – Semplificazione amministrativa, Sportello Unico per le Attività Produttive

Nuovo livello di Governo

Macrofunzione

Funzione

Livello di esercizio della funzione

Regione

Programmaz.

Semplificazione amministrativa

Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP)

Città Metropolitana di Milano

Risorse

Comuni

Processo autorizzativo per la realizzazione/ cessazione di attività produttive/ terziarie Linee guida per la gestione dei Rilancio SUAP economico, concorrenza, nuove imprese, razionalizz. della spesa pubblica, contrasto evasione fiscale Coordinamento e raccordo degli SUAP

Gestione

Temi e questioni aperte

Fornitura di strumenti agli SUAP

Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) Rapporti con enti esterni (ASL, ARPA)

Promozione e gestione di SUAP sovra comunali

Modalità telematica delle procedure

Risorse proprie

Dossier 01 – Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale

4. Riferimenti normativi Normativa nazionale • L. 59/1997, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa. • L. 340/2000, Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999. • L. 248/2006, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale. • L. 40/2007, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, recante misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese. • L. 56/2014, “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”. • D.Lgs. 112/2008, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria. • D.P.R. 160/2010, Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. • D.P.R. 447/1998, Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l'esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59. • D.P.R. 440/2000, Regolamento recante modifiche ed integrazioni al Decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 447, in materia di Sportelli Unici per gli Impianti Produttivi. Normativa regionale • L.R. 7/1993, Attuazione regionale della l. 5 ottobre 1991, n. 317 «Interventi per l’innovazione e lo sviluppodelle piccole imprese» e conseguenti modifiche e integrazioni alle normative regionali vigenti per lo sviluppo delle piccole imprese e dell’artigianato. • L.R. 30/2002, Promozione e sviluppo del sistema fieristico lombardo. • L.R. 2/2003, Programmazione negoziata regionale. • L.R. 21/2003, Norme per la cooperazione in Lombardia. • L.R. 14/2004, Norme per il turismo in Lombardia. • L.R. 22/2006, Il mercato del lavoro in Lombardia. • L.R. 1/2007, Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). • L.R. 2/2007, Strumenti di competitività per le imprese e per il territorio della Lombardia. • L.R. 15/2007, Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo. • L.R. 19/2007, Norme sul sistema educativo di istruzione e formazione della Regione Lombardia. • L.R. 6/2010, Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere.