Áquilas Mendes, Luiz Antonio da Silva, Marcos José de Castro e Paulo Serpa organizadores
S ã o Pa u l o, 2 0 0 6
© Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal
Áquilas Mendes, doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Unicamp; professor de economia da Faap/SP; especialista em políticas sociais e economia da saúde; coordenador de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Hélvio Nicolau Moisés, mestre em Educação pela USP, com especialização em planejamento estratégico e sustentabilidade; técnico da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam Luciana Antonini, mestre em geografia pela PUC/SP; técnica da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Luiz Antonio da Silva, contador e professor; especialista em auditoria e controladoria e em gestão pública municipal; técnico da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Marcos José de Castro, contador e professor; especialista em auditoria e controladoria e em gestão pública municipal; técnico da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Paulo Serpa, mestre em antropologia; professor doutor em energia pela USP; especialista em planejamento e gestão ambiental; técnico da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Silvia B. Toledo, mestre em geografia pela Unesp/Rio Claro; especialista em gestão ambiental; técnica da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Vera Martins da Silva, economista; doutora em Teoria Econômica pelo Instituto de Pesquisas Econômicas da USP; professora licenciada da Fecap; técnica da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.
Ficha Catalográfica elaborada pela Biblioteca Ivan Fleury Meirelles FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Planejamento orçamentário municipal: o PPA, a LDO e a LOA em perguntas e respostas, organizado por Áquilas Mendes et al. São Paulo, 2006. 28 p.
1. Governo local. 2. Planejamento municipal. 3. Orçamento público. 4. Participação política. I. Mendes, Áquilas, org. II. Título: o PPA, a LDO e a LOA em perguntas e respostas.
CDU: 336.121
APRESENTAÇÃO
O espírito original que motivou a realização deste traba-
vivenciada demonstrou, no entanto, que a construção de
lho, voltado para o interesse público dos municípios, como
um planejamento integrado ao processo orçamentário não
tem sido a característica da Fundação Prefeito Faria Lima –
se esgota na realização de alguns seminários. É necessário
Cepam, desde sua criação, em 1967, é contribuir para que
manter vivas na mente dos gestores municipais as orienta-
o planejamento e sua integração com o processo orça-
ções específicas para a implementação do PPA, particular-
mentário das políticas públicas sejam mais transparentes
mente o que se refere ao período de 2006 a 2009.
e facilitar para que os municípios dirijam maior atenção à
As questões elaboradas pelos participantes nos semi-
elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes
nários, assim, são retomadas nesta publicação, com o
Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
intuito de aprofundar suas respostas e socializá-las entre
Essa motivação não é recente. Contudo, o Cepam a prio-
todos aqueles agentes políticos e técnicos envolvidos em
rizou, a partir de 2005, com a realização dos seminários
manter a eficiência e a efetividade das ações das Admi-
regionais PPA – O Município no Rumo Certo. A experiência
nistrações Municipais. Renato Amary Presidente
PREFÁCIO
A execução das políticas públicas municipais só pode
aspectos que explicitam a construção, o desenvolvimento
ser efetivada se for antecedida por um processo de pla-
e o acompanhamento do PPA 2006-2009, bem como o
nejamento e se for compatível com os instrumentos orça-
reforça, relacionando-o com os demais instrumentos orça-
mentários – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orça-
mentários, tais como a LDO e a LOA.
mentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Entender
O presente trabalho organiza as questões abordadas
como o planejamento deve ser elaborado, adequando-o à
pelos participantes dos seminários enfatizando aspectos
legislação e aos avanços no campo da gestão pública, por
do planejamento, do processo orçamentário, dos prin-
meio da integração entre planejamento e orçamentação, é
cipais componentes do PPA, da LDO e da LOA e das
fundamental para viabilizar políticas públicas que respon-
indagações que contribuíram para aprofundá-las. Ao
dam às necessidades da população.
leitor não-especializado, serve como um guia, com 90
Debater essa questão, de modo simplificado e com pro-
questões que ajudam a entender as exigências legais
fundidade, contribui para ampliar o processo democrático
que embasam a execução das políticas públicas, salien-
e para subsidiar a tomada de decisões a respeito dos pro-
tando a cumplicidade entre planejamento, participação
blemas e/ou potencialidades que desafiam os municípios.
popular e processo orçamentário.
O Cepam entende que o momento é apropriado para tan-
Compreender essa cumplicidade é o ponto de partida
to. Passada a realização de 13 seminários no interior pau-
para o correto entendimento da responsabilidade que en-
lista, durante 2005, sobre a elaboração do PPA, esta Ins-
volve a execução das políticas públicas municipais, im-
tituição reforça o processo de planejamento orçamentário
portantes para enfrentar as desigualdades econômicas e
municipal. Retomam-se, nesta publicação, os principais
sociais existentes no País.
Áquilas Mendes, Luiz Antonio da Silva, Marcos José de Castro e Paulo Serpa Coordenador e técnicos da Cogepp
SUMÁRIO
Apresentação Prefácio Planejamento e Participação Popular Dinâmica do Planejamento
9
Participação Popular no Planejamento
10
O PPA, a Construção de Metas e Indicadores Metas Associadas aos Programas Governamentais Indicadores das Ações de Governo
13
14
O Processo Orçamentário e o Legislativo Orçamentação
17
PLANEJAMENTO E PARTICIPAÇÃO POPULAR
Dinâmica do Planejamento
3. O que podemos fazer, como agentes públicos, para que se legalize a vigência correta do PPA, da LDO e da LOA também no ano de planejamento do PPA?
1. Um megaprograma pode ser realizado por diversas se-
Para solucionar o descompasso lógico de entrega do
cretarias, cada qual responsável por determinadas ações?
PPA, da LDO e da LOA, o Executivo deve enviar à câmara
Sim. No PPA, na LDO e na LOA, esse programa terá um
municipal uma indicação de alteração da Lei Orgânica
mesmo nome e número. Para cada ação (projeto ou ativi-
Municipal (LOM), com os novos prazos de entrega.
dade), haverá uma ficha própria, com a função referente à secretaria responsável por ela.
4. Como conscientizar os agentes políticos da importância do planejamento e engajamento na execução do PPA,
2. Considerando que o último ano de vigência do PPA
da LDO e da LOA?
coincide com o primeiro ano de mandato, como deve pro-
Prefeitos e vereadores sabem da importância. O PPA
ceder o novo administrador?
é o Plano de Governo do prefeito eleito e, por meio
O novo prefeito deve julgar a relevância dos programas
dele, o prefeito informa a sociedade civil e o Legis-
planejados e a capacidade da prefeitura em executá-los;
lativo municipal sobre os programas que serão de-
definir os que terão continuidade e sua prioridade e, as-
senvolvidos. Com base no PPA ( na LDO e na LOA),
sim, orientar a confecção da LDO e da LOA de seu pri-
o prefeito pode acompanhar as ações de governo e
meiro ano de mandato. Caso deseje instituir novos pro-
estruturar seu discurso.
gramas ou agregar as ações de governo, diferentemente do previsto no PPA em vigor, deve enviar à câmara muni-
5. A falta de recursos financeiros é que veda a realização
cipal, junto com a LDO, a retificação do PPA.
de projetos necessários para a comunidade. Dessa forma,
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
não podemos programar o mínimo necessário para se
Deverá ser feito sobre a estrutura existente e prever um
alcançar uma boa administração?
valor compatível ao estimado para os anos seguintes à re-
Recursos são sempre escassos. Onde aplicá-los é uma
forma. Caso a reforma administrativa provoque alterações
escolha que depende das prioridades de governo. Por essa
pertinentes às unidades orçamentárias e executoras, o PPA
razão, a gestão deve sempre buscar a eficiência, fazendo
deve ser adequado, mediante lei de iniciativa do Executivo.
com que a programação responda melhor aos anseios sociais, com o menor custo para o Governo municipal. 6. O Plano Diretor deve ser atrelado ao PPA?
Participação Popular no Planejamento
O PPA deve levar em conta as obras e demais ações previstas no Plano Diretor existente, assim como não pode
10. A participação popular, em governo que possui Orça-
prever ações que o desrespeitem.
mento Participativo, pode representar a sociedade civil na comissão de elaboração do PPA?
7. Como equacionar o PPA, a ser entregue em 2005, e o
Sim, conforme previsto na metodologia de elaboração do
Plano Diretor, em 2006?
PPA, a participação popular será conduzida de acordo
O PPA pode prever, em um programa, os custos de ela-
com a orientação política de cada prefeitura. Portanto, um
boração do Plano Diretor. Se o Plano Diretor vier a in-
município que desenvolve a metodologia do orçamento
viabilizar alguma ação desse PPA, ou propuser novas
participativo, necessariamente deve apresentar um alto
ações, o PPA deve ser revisto.
índice de participação popular, que consolidará uma legitima representação de sua sociedade civil. Essa participa-
8. Como fica a elaboração dos orçamentos quando vá-
ção deve ser complementada com incentivo à participação
rios municípios interagem em termos físico, territorial e
popular e realização de audiências públicas na discussão
ambiental? Como prever gastos com ações que envol-
dos projetos orçamentários na câmara municipal.
vem vários municípios (região)? O PPA deve prever a participação do município nas ações
11. A consulta pública tem que ser “consultiva”, ou seja,
planejadas em comum.
antes da elaboração, garantindo que a população opine, ou pode-se somente esclarecer as decisões e solicitar
9. Caso haja um projeto de lei de reforma administrativa da
sugestões sobre o planejamento já feito? Esse tipo de
prefeitura municipal em tramitação no Legislativo, pergunta-
consulta tem que ser para todas as peças?
se: O PPA deverá ser elaborado com base na estrutura atual
O artigo 48, parágrafo único, da Lei Complementar
ou sobre a nova estrutura que ainda não existe oficialmente?
101/Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal (LRF)
10
declara que: “A transparência será assegurada também
Sim, a LRF (art. 48) assegura toda forma de participação
mediante incentivo à participação popular e realização
popular que venha a contribuir, sugerir ou indicar altera-
de audiências públicas, durante os processos de elabo-
ções e complementações durante o processo de elabora-
ração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orça-
ção e discussão do PPA, da LOA e da LDO.
mentárias e orçamentos”. Portanto, a consulta pública deve ser garantida em todo
14. É necessário fazer quantas audiências públicas para
o processo de elaboração do PPA, da LDO e da LOA.
a elaboração do PPA, LDO e LOA? A questão não é de quantidade, mas de qualidade. As-
12. Há obrigatoriedade de a prefeitura ouvir os conselhos
sim, o que se espera é que a consulta aos cidadãos e às
municipais na elaboração do PPA?
instituições da sociedade e a apreciação por eles sejam
Ora, se o artigo 48 da LRF, mencionado na resposta an-
baseadas na transparência e no consenso.
terior, garante a participação popular no processo orçamentário como um todo, qualquer instrumento que re-
15. Como deverá ser organizada uma audiência pública
presente a sociedade civil deve ser ouvido. Esse é o caso
para que a população participe efetivamente da elabora-
dos conselhos municipais. Contudo, não há na legislação
ção do PPA, da LDO e da LOA?
uma citação exclusiva para que o Poder Público local
Segundo a LRF (art. 48), a audiência pública deve ser
ouça os conselhos municipais na elaboração do PPA. A
um instrumento de transparência da gestão fiscal. Por-
prefeitura, ao respeitar o artigo 48 da LRF, estará indireta-
tanto, é necessária uma ampla divulgação da agenda das
mente ouvindo a opinião dos conselhos municipais, que,
audiências públicas, cabendo ao governo local a inicia-
muitas vezes, se fazem presentes nas audiências públi-
tiva de sensibilizar e mobilizar a população para que
cas. Além disso, seria desejável e até salutar ouvir essas
participe de forma democrática.
formas de representação municipal, de forma a garantir, mesmo que indiretamente, alguma participação popular
16. Como fazer para ter a participação efetiva da população
na elaboração e discussão do PPA. Assim, amplia-se o
na elaboração do PPA e da LDO?
grau de co-responsabilidade e de comprometimento de
A participação efetiva da população na elaboração do
diferentes agentes sociais no desenvolvimento das ações
PPA e da LDO vai depender da vontade e da orientação
planejadas, bem como o grau de legitimidade.
política do governante local. A LRF sugere que o governo municipal crie esse espaço de participação popular, de
13. É possível sugerir a apresentação de emendas nas
forma a garantir o desenvolvimento de um planejamen-
audiências públicas de discussão dos projetos de lei da
to que resulte na democratização do saber e do poder,
LDO e da LOA?
estimulando a cooperação e a co-responsabilidade tanto
11
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
na hora de tomar decisões, como no momento de imple-
recém-eleito e, portanto, é um instrumento orçamentá-
mentá-las e avaliá-las.
rio que explicita os valores éticos e estabelece as diretrizes do governo e suas prioridades. Como é uma ini-
17. Se houver emendas do Legislativo ao PPA, é neces-
ciativa do Executivo, sua estruturação, que compreende
sário realizar nova audiência pública?
as etapas de elaboração, de execução e de avaliação,
Não, porém recomenda-se que as emendas estejam
dependerá, para ser consolidada, prioritariamente, do
compatíveis com o interesse público demonstrado nas
comprometimento e da cooperação das diferentes equi-
audiências públicas.
pes setoriais. Nesse sentido, é fundamental a importância dos servidores municipais, que serão os princi-
18. Devido à escassez de recursos, a otimização do po-
pais protagonistas das fases de coordenação, execução,
tencial humano é de relevante importância. Qual o papel
acompanhamento e avaliação dos programas a serem
que podemos atribuir aos servidores, tanto na confecção
desenvolvidos. Cabe, também, aos servidores munici-
como na execução dos objetivos, metas e ações da Ad-
pais, o importante papel de articular os demais setores
ministração pública?
da sociedade local para participarem do processo de
O PPA é o planejamento central de governo do prefeito
12
consolidação do PPA.
O PPA, A CONSTRUÇÃO DE METAS E INDICADORES
Metas Associadas aos Programas Governamentais
20. Quem vai gerir a execução dos programas? Poderá ser definido um gerente de programa, cuja principal função é avaliar um programa específico, através do acompanhamento sistemático das metas por indicadores apro-
19. As metas devem ser limitadas ou abrangentes?
priados e da elaboração de relatórios de desempenho. Uma
Meta é a quantificação dos objetivos que se pretende
sugestão é manter, na área de planejamento e finanças,
alcançar num determinado período, isto é, indica o re-
um núcleo de monitoramento e avaliação do PPA municipal.
sultado que se deseja alcançar expressos em números.
Esse núcleo deve interagir com os gerentes de programas
Podem ser metas físicas ou financeiras.
de todas as secretarias ou órgãos do município, reunindo as
As metas devem ser coerentes com os objetivos pro-
informações e avaliando o cumprimento das metas.
postos nos programas; ser precisas; passíveis de serem acompanhadas por indicadores quantitativos. Os objeti-
21. O que fazer quando houver erro de diagnóstico ou
vos dos programas é que podem ser abrangentes, como,
das metas estipuladas?
por exemplo, melhorar a fluidez de todo o sistema viário.
Como o PPA é um instrumento de planejamento dinâ-
Podem ser, também, limitados, como, por exemplo, re-
mico, pode ser alterado, por meio de um projeto de lei
duzir o nível de congestionamentos no horário de pico.
encaminhado, pelo Executivo, ao Legislativo. Essa mo-
Para cada um desses objetivos, devem ser estipuladas as
dificação pode, inclusive, compor em projetos distintos,
metas apropriadas. Caberá à Administração, de acordo
como é o caso dos projetos da LDO, da LOA, etc. No
com as suas peculiaridades, estabelecer se os objetivos
caso de revisão de metas, é desejável convocar audiên-
serão abrangentes ou limitados.
cias públicas, pois, se o planejamento foi realizado com
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
base na participação da sociedade civil, sua reformulação exige consulta à população.
Indicadores das Ações de Governo 25. Qual a diferença entre eficiência, eficácia e efetivida-
22. Como definir metas para operações especiais, como sentenças judiciais, dívida interna, aposentadoria e pensões?
de, enquanto critérios de avaliação da política pública? O critério de eficiência está associado ao cumprimento
Como nos demais casos, as metas devem refletir os ob-
da ação ou da meta do programa governamental com
jetivos da Administração municipal no que diz respeito ao
o menor volume de recurso e o maior resultado. Uma
cumprimento de obrigações, sentenças judiciais, contratos
ação é eficiente quando o esforço empregado é me-
e direitos trabalhistas. Por prudência, devem ser colocadas
nor que o resultado alcançado. Trata-se de uma relação
metas de pagamentos das obrigações com um percentual
custo-benefício.
predefinido, caso a Administração resolva ser fiscalmente
O critério de eficácia refere-se ao cumprimento da ação
responsável. Um percentual muito baixo pode indicar que
ou da meta. Quando a ação programada for realizada no
o município não pretende cumprir suas obrigações, atitude
prazo previsto e com os recursos alocados, ela é eficaz.
que também pode diminuir sua credibilidade.
O critério de efetividade está relacionado ao resultado e ao impacto social gerado pela ação realizada. Uma ação
23. O que pode acontecer com o gestor quando as metas
é efetiva quando alcança seus objetivos de melhoria da
do PPA não são atingidas?
vida da comunidade-alvo.
O gestor deverá justificar esse não-cumprimento, não só para
Exemplos:
o Poder Legislativo, mas, principalmente, para a população.
a) Atividade: Ampliação do número de classes do ensi-
Como o PPA representa o plano de governo dos prefeitos eleitos, sua não-execução implica quebra do compromisso as-
no fundamental.
Meta: Construção de dez salas de aula em um ano.
sumido. Tem-se, então, uma sanção moral. Poderão surgir,
Eficiência: dez salas construídas com o menor volu-
também, problemas com o Tribunal de Contas, se a diferença
me de recursos alocado.
entre o que foi previsto e o realizado for muito alta, pois a LRF
dá ênfase ao planejamento e à responsabilização fiscal.
Eficácia: dez salas de aula construídas no prazo previsto, com os recursos destinados.
Efetividade: 100% da demanda de vagas no ensino
24. O que ocorre quando é estabelecida uma meta, mas
fundamental atendida nas escolas municipais.
ela não é concluída no prazo, e mesmo assim ainda há
b) Atividade: Campanha para erradicação da dengue.
interesse em concluí-la?
Meta: Realizar campanha nos bairros rurais.
Eficiência: campanha realizada com o menor número de
Pode-se cumprí-la no período seguinte, adequando-a ao processo de elaboração e execução orçamentária.
14
pessoas alocado e recursos financeiros despendidos.
Eficácia: campanha realizada dentro do cronograma
A escolha dos indicadores deve sempre ser feita consi-
e com os recursos previstos.
derando o objetivo a ser alcançado, seja nas atividades
Efetividade: redução em 50% dos casos de dengue
meio ou nas atividades fim. Importa sempre ter clareza
nos bairros rurais.
sobre aquilo que se pretende medir. Exemplo: Para acompanhar um programa de saúde, na
26. Em um programa com diversas ações e diversos pro-
atividade de implantação de Programa da Saúde da Fa-
dutos, quais os critérios para a escolha de indicadores?
mília (PSF), considerar:
O indicador deve ser escolhido segundo o critério de que
– Indicadores de Estrutura: Referem-se aos recursos
será uma medida capaz de informar se os objetivos, as
empregados no programa, isto é, procuram medir os
metas dos programas e as ações estão sendo realizados
recursos financeiros, materiais e humanos alocados;
conforme o planejado.
– Indicadores de Processo: Medem o cumprimento das eta-
Assim, para cada ação ou para cada programa, pode-se
pas de implantação, desde as obras, se for o caso, até a
escolher uma, ou mais medidas, a ser verificada em de-
instalação de equipamentos, contratação de pessoal, etc.;
terminado espaço de tempo, que posicionará a etapa de
– Indicadores de Resultado: Devem ser escolhidas medi-
execução do planejamento.
das que se relacionem à melhoria na saúde, específica
Exemplo: Se há um projeto de construção de seis salas
da comunidade atendida, como: percentual de gestantes
de aula, no prazo de um ano, pode-se ter um indicador
que realizaram exames no pré-natal; percentual de ver-
do número de salas construídas a cada bimestre. O dado
minose registrada em crianças de 7 a 12 anos; etc.
permite controlar e gerenciar o processo de construção das salas durante o ano.
29. Qual a meta física de ação para manter os serviços administrativos? E qual seria o indicador.
27. Como relacionar novos indicadores na escala temporal inicial quando não houver registros anteriores?
30. Como definir indicadores para atividades meio?
Para apresentar os indicadores deve ser realizado, necessa-
31. Como definir indicadores para os programas de apoio
riamente, um diagnóstico da situação, da demanda ou da
administrativo?
potencialidade e relacioná-lo com os objetivos pretendidos. O planejamento responsável dos indicadores não pode ser feito sem um prévio estudo. A resposta à questão 36 dá dicas importantes sobre a criação desses novos indicadores.
32. A manutenção de seção de administração, por exemplo, deve estar prevista no PPA e na LDO. Como definir os indicadores e as metas para este programa? 33.Como estabelecer indicadores para manter as ativi-
28. Como escolher os melhores indicadores do programa?
dades recorrentes?
15
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
34. É necessário mensurar os indicadores para os se-
de tempo gasto na execução; à satisfação dos usuários;
tores administrativos, como, por exemplo, contabili-
etc. Para atingir novos patamares no desempenho das
dade, finanças...
áreas meio, serão então estabelecidas metas, para as quais existirão indicadores:
As perguntas 29 a 34 tratam do setor administrativo.
– Meta “n”: Implementar sistemas de informações gerenciais.
Nas áreas meio e, portanto, no acompanhamento das
Indicadores possíveis: número de atividades abrangi-
atividades meio, os indicadores podem ser também de
das por sistemas informatizados; índice de processos
processo e de resultado. Assim, na elaboração da folha
com prazos vencidos.
de pagamento pode-se ter como meta a diminuição do
– Meta “x”: Racionalizar os procedimentos internos.
tempo gasto. O indicador será, assim, o número de horas
Indicadores possíveis: número de rotinas padronizadas;
gasto nos meses “x”, “y”, etc.; e, ainda, um indicador do
tempo médio de tramitação de processos, por tipo;
número de funcionários liberados para outras funções,
tempo médio de execução de atividades de rotina.
ou do número de horas de equipamento disponibilizado para outras atividades.
36. Quais os critérios a serem seguidos para a criação de
Considerando que há métodos de medir as atividades
indicadores próprios?
meio, não há motivo para deixar de apresentar os corres-
Indicadores devem sempre ter características que garan-
pondentes indicadores.
tam o mínimo de consistência à medida obtida: – para ser válido, é importante que a medida seja o mais
35. É possível relacionar exemplos de indicadores para secretarias meio? As atividades meio da organização devem estar contempladas no PPA, em programas de gestão administrativa,
representativa possível do que se pretende medir; – para ser confiável, a qualidade dos dados é fundamental; e – o processo de construção do indicador precisa ser bem compreendido por quem for utilizá-lo.
que podem englobar todas as áreas ou serem subdivididos em áreas específicas, de acordo com a necessidade
37. Como prever no PPA os casos de desapropriações de
ou a complexidade dos setores.
imóveis? E quais indicadores poderão ser utilizados?
Os indicadores serão estabelecidos de acordo com o
Pode ser criado, por exemplo, um programa de regula-
objetivo de cada atividade, não importando o fato de
rização fundiária, no qual poderão ser incluídas ações
se tratar de área meio. Porém, é importante ressaltar
específicas para a desapropriação. Um dos indicadores
que a área meio não é apenas composta por atividades
pode ser o percentual de lotes desapropriados. Outros in-
rotineiras. Devem existir objetivos de melhoria da exe-
dicadores podem ser definidos de acordo com o objetivo
cução de tais atividades, visando à redução de custos,
da desapropriação.
16
O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E O LEGISLATIVO
Orçamentação
uma subatividade. Não há impedimentos para apresentar
38. Até que ponto o pagamento de dívidas pode compro-
mento adequado seria a Lei Orçamentária. Em todos es-
meter a LDO e a LOA?
ses casos, devem ser respeitadas as regras do processo
o detalhamento na LDO, porém entende-se que o instru-
Considerando a necessidade de os governos desenvolverem
legislativo pertinentes às leis orçamentárias, previstas na
gestões fiscais responsáveis, há que se levar em considera-
Constituição Federal, no artigo 166 e seus parágrafos.
ção que nem toda receita estará disponível para a criação, expansão e aprimoramento da ação governamental. Logo,
40. Como o projeto de lei orçamentária pode ser alterado
ao propor as metas e as ações na LDO e na LOA, deve ser
depois de aprovados a LDO e o PPA?
considerado o comprometimento das receitas com as des-
Parte-se do pressuposto de que o projeto de lei orçamentá-
pesas corriqueiras, com as vinculações obrigatórias e com
ria deve ser encaminhado ao Poder Legislativo em confor-
o pagamento de dívidas. Isso compromete a elaboração da
midade com o PPA e com a LDO, até então, já aprovados.
LDO e da LOA forçando o Governo a priorizar seus objeti-
As alterações no projeto de lei orçamentária dar-se-ão por
vos, suas metas e suas ações.
meio de emendas dos vereadores, com observância do regimento interno da câmara municipal, respeitando o §
39. Como apresentar, na LDO, uma emenda pontual, como,
3º do artigo 166, da Constituição Federal.
por exemplo, para pavimentar uma determinada rua? Sugere-se que a emenda proposta seja realizada no âm-
41. Qual o procedimento a ser adotado quando os valo-
bito da LOA, por meio de um detalhamento da ação (pro-
res da LOA não corresponderem aos do PPA?
jeto/atividade), com a criação de um subprojeto, ou de
Recomenda-se que o projeto de LOA seja acompanhado
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
de justificativa para ser avaliada nas Comissões de
44. Sobre a possibilidade de a LDO contemplar progra-
Justiça e Redação e de Orçamento e Finanças. É im-
mas não inseridos no PPA, para casos específicos e, por
portante verificar se os programas e as ações estão
conseguinte, incluí-los na LOA e realizá-los, não haveria
compatíveis com o PPA e com as metas e prioridades
um descompasso com a Lei de Responsabilidade na Ges-
descritas na LDO. Se, durante a execução orçamentária,
tão Fiscal, pois esta prevê que a criação, expansão ou
os valores forem insuficientes para realizar as despesas
aperfeiçoamento da atividade estatal tem que ter previ-
pertinentes, o Governo poderá abrir créditos adicionais,
são no PPA, na LDO e na LOA? (arts. 15, 16 e/ou 17)
observando-se os artigos 40 ao 46 da Lei 4.320/64.
Em termos de compatibilidade com o PPA, entende-se que os investimentos não inseridos previamente neste
42. Como ajustar no PPA o objetivo e a justificativa de
instrumento, cuja execução não ultrapasse um exercí-
programas que se estendem por várias unidades, uma
cio financeiro, poderão ser executados apenas com a
vez que a LDO já tenha sido elaborada?
previsão na LDO e na LOA. Trata-se de investimentos
Normalmente, a LDO é elaborada, aprovada e sancio-
isolados não relacionados com qualquer outro progra-
nada ainda no primeiro semestre de cada exercício fi-
ma governamental, por isso é necessário muito cuida-
nanceiro. Um problema encontrado com freqüência, no
do para esse enquadramento.
primeiro ano de mandato, é que a LDO é aprovada antes do PPA, pois este é apresentado no segundo semestre,
45. É legal e constitucional inverter os prazos de en-
pela maioria dos municípios.
trega como, por exemplo, a PPA em 30 de abril, a
Neste sentido, o PPA a ser apresentado deve considerar
LDO e a LOA em 31 de agosto? Se a LOA definir esses
as metas e as prioridades dos programas apresentados
prazos, é possível?
na LDO, de forma a torná-las compatíveis.
É factível a inserção ou alteração dos prazos estabelecidos
Observa-se que as metas físicas da LDO poderão sofrer al-
nas LOMs, inerentes ao assunto abordado; não é ilegal,
terações por meio de projeto de lei de iniciativa do Executi-
nem tampouco inconstitucional. Nos manuais de elabora-
vo, caso seja necessário compatibilizá-las com o PPA.
ção do PPA, da LDO e da LOA, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, é consenso a observação de que os
43. O valor anual do PPA pode ser alterado na elabora-
projetos de leis serão enviados à câmara municipal, nos
ção do orçamento?
prazos estabelecidos nas LOMs. Trazem, também, que,
Sim, observando-se que as alterações devem ser re-
na ausência destes, deverão ser seguidos aqueles esta-
alizadas por meio de projeto de lei de iniciativa do
belecidos nas Constituições Federal (31 de agosto para o
Poder Executivo. Recomenda-se verificar a questão e
PPA) e Estadual (30 de abril para a LDO e 31 de setem-
a resposta 41.
bro para a LOA). Observa-se que esse consenso sinaliza
18
a possibilidade de os municípios alterarem as suas Leis
especial, aos objetivos, metas, programas e ações, deve-se
Orgânicas. Essas orientações são válidas até a edição de
alterar a legislação, visando à compatibilização.
lei complementar, prevista no inciso I, § 9 , do artigo 165, o
da Constituição Federal, no que diz respeito aos prazos de
49. No caso da LDO ter sido publicada antes da elabora-
elaboração e organização desses instrumentos.
ção do PPA, como fazer o último? Nesse caso, o PPA deve contemplar as metas e priori-
46. Por que os investimentos que não ultrapassam um
dades já estabelecidas na LDO. Se for o caso, pode ser
exercício financeiro não entram no PPA?
elaborado um projeto de lei para alterar as metas e as
Porque o Plano Plurianual é um instrumento de planeja-
prioridades da LDO visando à sua compatibilização.
mento de médio prazo, que contempla as ações plurianu-
Alguns municípios, no primeiro ano de mandato, previ-
ais, ou seja, aquelas que superam um exercício financei-
ram na LDO que o anexo de metas e prioridades deve ser
ro para se concretizar - as chamadas ações de duração
apresentado juntamente com o PPA. Esse é um proce-
continuada. As disposições legais que discorrem sobre o
dimento que vem sendo bem aceito, diante da alteração
assunto encontram-se no § 1 , artigo 165, da Constitui-
da lógica de planejamento orçamentário, no primeiro ano
ção Federal. Cabe a observação de que não há impedi-
de mandato.
o
mento para que esses programas constem no PPA. 50. Qual a data ideal para se fazer o ajuste na LDO no 47. A meta financeira do PPA deve ser a mesma da LOA, em cada exercício? Recomenda-se verificar a questão e a resposta 41.
primeiro ano de mandato? Não existe a data ideal para tais ajustes. Entretanto, uma vez que a lei de diretrizes orçamentárias orienta a elaboração da lei orçamentária anual sugere-se que ocorra
48. A LDO foi encaminhada em abril, o PPA em julho e a
antes do envio do projeto de lei orçamentária anual.
LOA em agosto. O que fazer? A questão levantada guarda relação com as datas de en-
51. Os programas devem especificar as fontes de recur-
trega da LDO e do PPA. O descompasso nas datas de en-
sos para a sua realização?
trega desses instrumentos de planejamento tem trazido
Sim. Nosso sistema orçamentário é composto por três ins-
dúvidas que suscitam perguntas dessa natureza. Então,
trumentos de planejamento: o PPA, a LDO e a LOA que,
qual é a saída?
para serem executados, dependem de recursos financeiros.
Como os instrumentos já foram entregues, deve-se verificar
Nesse sentido, o PPA especifica as receitas orçamentárias
se foi possível manter a compatibilidade desses instrumen-
que servirão de fontes financiadoras dos programas de go-
tos (PPA, LDO e LOA). Caso não haja compatibilidade, em
verno. A LDO estabelece as diretrizes para elaboração e
19
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
execução da LOA, fixando metas físicas e fiscais. A LOA,
previsão, cujas ações poderão ou não acontecer. Assim,
último instrumento dessa cadeia, é que fixa as despesas
entendemos que as incumbências de adequação ao
para o período anual. Essa despesas precisam ser deta-
Suas devem constar no PPA por meio de programas.
lhadas na LOA com a indicação das respectivas fontes de recursos para a sua execução, fato que torna mais
54. Quando da intenção de propor referido projeto, ainda
transparente e possibilita o controle adequado do pro-
com dúvidas sobre a arrecadação, qual seria a melhor
cesso orçamentário.
opção? Inseri-lo no PPA ou, depois, quando da assinatura de convênio?
52. O Sistema Único de Assistência Social (Suas) está
É comum, entre as receitas previstas, encontrar as de
regulamentado? Podemos colocá-lo no PPA?
convênios, as quais requerem contrapartida de recur-
Sim, o Suas está regulamentado por meio da Portaria 736,
sos do tesouro municipal. Se, no período de elaboração
de 15 de dezembro de 2004, do Ministério do Desenvol-
do PPA, não houver previsibilidade de convênios com
vimento Social e Combate à Fome, e pode ser encontrada
outros entes federados, não há razão de computá-los
no site www.mds.gov.br. As ações inerentes à assistência
como receita. Isso não
social podem ser inseridas no PPA, desde que atendidos os
realização das despesas vinculadas, desde que essas
procedimentos estabelecidos na referida portaria.
despesas estejam compatíveis com os objetivos e metas
impedirá a arrecadação e a
descritas no PPA, na LDO e na programação da LOA. 53. No caso da assistência social, teremos diversas
Resumindo, não é necessário alterar o PPA para incluir
ações para adequar o município ao Suas, recebendo ta-
receita não prevista.
refas e datas a serem cumpridas ainda não conhecidas. Como prevê-las no PPA? Como apontar, no PPA verbas
55. No PPA, foram programados repasses de recursos even-
de convênio e de contrapartida?
tualmente suspensos. Podem-se usar recursos próprios?
A pergunta é composta de duas partes. Iniciamos pela
A questão colocada refere que as verbas e as ações
segunda parte: todas as fontes de financiamentos dos
de governo foram previstas no instrumento de plane-
programas de governo serão transcritas no Anexo I –
jamento, porém, na execução orçamentária, tomou-se
Planejamento Orçamentário – PPA. Dentre as fontes,
conhecimento da suspensão das verbas. Surge, nes-
existem aquelas provenientes de transferências corren-
se caso, a figura dos “programas descobertos”, isto é,
tes e de capital, bem como as referentes à contrapartida
sem fonte de financiamento de recursos transferidos
do município, para custear as ações inerentes à assis-
ou próprios; em suma, tem-se a presença do orça-
tência social. Quanto à primeira parte da pergunta, não
mentário e a ausência do financeiro. Nessa situação,
há muito o que fazer já que o PPA é um instrumento de
se a Fazenda municipal contar com tais recursos para
20
executar os programas,
basta proceder a pequenos
ajustes nos instrumentos de planejamento.
São Paulo (CDHU), a contrapartida do município deve constar no PPA? Se for fruto de convênio em que caberá ao município a
56. O Executivo, em visita às secretarias estaduais, é benefi-
execução do programa, tanto as verbas quanto as ações
ciado momentaneamente com o repasse de recursos para o
devem constar do PPA.
município. Como proceder em relação ao PPA e à LOA? Por sugestão do Tribunal de Contas do Estado de São
59. O prefeito é contemplado com verbas estadual e fe-
Paulo, em seu Manual Básico do Plano Plurianual, os
deral e conta com a contrapartida da prefeitura, que não
programas cujo desenvolvimento se restrinja a um único
está contida no PPA. A prefeitura perde a verba?
exercício, serão contemplados, apenas, na LDO e LOA.
Não, a prefeitura não perderá essas verbas. Basta o che-
Entendemos, com isso, que os programas de governo
fe do Executivo enviar um projeto de lei, ao Legislativo,
financiados com verbas consideradas “esporádicas” de-
incorporando-as ao PPA, observando a mesma transpa-
vam ser descritos, somente, nesses dois instrumentos.
rência havida no projeto inicial, tanto para o Executivo,
Esse procedimento não configura
quanto para o Legislativo, sem prejuízo de observância
incompatibilidade
entre PPA, LDO e LOA. Para melhor esclarecimento, ve-
das regras da LRF – LC 101/00 e da Lei 4.320/64.
rificar a resposta correspondente à questão 44. 60. Durante a execução do orçamento, existem suple57. Como definir, no PPA e na LDO, os recursos de emen-
mentações e reduções de dotações. É necessário alterar
das orçamentárias da União e do Estado não previstos na
os Anexos II e III do PPA e os V e VI da LDO?
época do planejamento?
Não, exceto se a suplementação destinar para objetivos
Os referidos instrumentos orçamentários – PPA e LDO – são
e metas não inseridos no PPA e na LDO, fato que exigiria
passíveis de alterações. Os recursos não previstos na época
a sua inclusão para evitar falta de compatibilidade na
de elaboração desses instrumentos terão seus programas in-
geração de despesas.
seridos durante a execução do orçamento, por meio de projeto de lei de iniciativa do Executivo municipal, observando a
61. Aprovado o PPA, com verba de 20% do município e
mesma transparência havida no projeto inicial, tanto para o
o restante, de 80%, composto com verbas estaduais, e
Executivo quanto para o Legislativo, sem prejuízo de obser-
federais, é legal?
vância das regras da LRF – LC 101/00 e da Lei 4.320/64.
As transferências de recursos da União e dos Estados constituem a maior fonte de receitas para os municípios.
58.Sobre a construção de casas através da Companhia
De qualquer forma, poderá haver erro de previsão, termo
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de
mais preciso que ilegalidade. Por isso mesmo, as fontes
21
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
de recursos (receitas) devem ser analisadas com base na
64. Constando, dos programas de governo, a geração
metodologia e memória de cálculo de apuração do órgão
de emprego e renda, quais as políticas que podem ser
responsável pela apresentação dos valores.
contempladas? Desapropriação de imóveis para pólo industrial? Incentivos fiscais (isenção)? A contrapartida da
62. Quais programas devem integrar obrigatoriamente
isenção deve estar prevista?
o PPA? Não seriam somente as despesas de capital
O PPA do município é considerado o instrumento de plane-
(investimentos) ou o aumento/expansão de despesa de
jamento estratégico das ações do prefeito. Diferentemen-
caráter continuado?
te daqueles apresentados nos moldes anteriores, o atual
O § 1 do artigo 165 da Constituição Federal estabelece
requisita maior rigor em seu planejamento, e com inova-
que a lei que instituir o PPA mostrará, de forma regio-
ções! Uma delas se encontra no Anexo I, que contempla
nalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas, para as
as estimativas de receitas, as quais se constituirão nas
despesas de capital e outras delas decorrentes e para
diversas fontes de recursos à disposição do chefe do Exe-
as relativas aos programas de duração continuada. Ob-
cutivo para dar subsídios às suas ações. Quando se fala
serva-se que, em nenhum momento, se fez menção ao
em incentivos fiscais, enfatiza-se a isenção de receita e
aumento ou à expansão de despesas de caráter continu-
sua compensação, conforme reza o artigo 14 da LRF – LC
ado, mas, sim, aos programas de duração continuada,
101/00. Essas devem ser apresentadas no referido anexo,
inclusive os decorrentes de despesas já existentes. Logo,
pois, juntamente com as demais, financiam os programas
deverão fazer parte do PPA todos os programas de médio
de governo, dentre eles, a desapropriação de imóveis para
prazo, sem exceção.
construção de um pólo industrial, que pode ser apresenta-
o
do de forma circunstanciada nos demais anexos do PPA, 63. Resultados de dívida ativa com anistia de multas po-
com metas físicas e financeiras, objetivos e indicadores.
dem ser alocados em programas diferentes dos tributos recebidos (para outras finalidades)?
65. Uma entidade de saúde (hospital) está sob interven-
A dívida ativa divide-se em tributária e não tributária.
ção municipal. Essa intervenção deve constar no PPA?
Dentro da dívida ativa tributária, estão as de impostos,
Ou a entidade deve elaborar um PPA próprio para ser
que, por sua vez, são vinculadas constitucionalmente,
juntado ao município? No PPA, devem constar as diretri-
como por exemplo, para a educação e a saúde. Assim,
zes dessa intervenção?
recomendamos uma operação seletiva que, separe as
Como já relatado em questões anteriores, no PPA só ca-
vinculadas das não vinculadas. Feito isto, não há qual-
bem ações de médio prazo. Se essa intervenção tem na-
quer problema na alocação de recursos não vinculados
tureza continuada, as ações necessárias para o seu devi-
para outros programas.
do e regular funcionamento devem ser encaminhadas ao
22
Executivo, para inserí-las no PPA municipal, que é um
68. O código do programa do orçamento 04 – Adminis-
projeto de lei único para toda a Administração local.
tração (Lei 4.320/64) pode ser utilizado como descrição de programas no PPA?
66. Os fundos municipais devem fazer parte do PPA?
Os códigos da classificação funcional-programática
Sem dúvida que sim. As ações dos fundos municipais
(funções; subfunções, programas; projetos/atividades/
devem ser tratadas sob as óticas orçamentária e financei-
operações especiais) devem estar adequados à Portaria
ra, obedecendo às regras impostas pelas legislações per-
42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planeja-
tinentes, compreendidas, nestas, a Constituição Federal,
mento, Orçamento e Gestão.
§§ 5 ao 9 do artigo 165; a Lei federal 4.320/64, artigo o
o
71; e artigos 43, § 1o e 50, incisos I e III , da LRF.
69. Havendo a intenção de construir casas populares, a prefeitura precisa prever no PPA, mesmo obtendo o terreno?
67. Como deve ser classificada a reserva de contingência
Sim, mesmo obtendo o terreno. Presume-se que a cons-
no PPA, na LDO e na LOA?
trução de casas populares esteja inserida em um pro-
A reserva de contingência não é classificada no PPA.
grama de médio para longo prazo, logo, as ações que o
Em conformidade com a LRF, artigo 5 , a LOA contará
envolvem têm, no § 1o, do artigo 165, da Constituição
com a reserva de contingência, com base na receita
Federal, a obrigatoriedade de ser contempladas no PPA.
o
corrente líquida, cuja forma de utilização será definida no corpo do projeto da LDO e tem como função
70. A despesa de pessoal e aquisição de equipamentos
atender aos passivos contingentes e outros imprevis-
deve constar no PPA como programa ou está implícito na
tos. Como se observa, tanto no PPA, quanto na LDO
manutenção da unidade?
não se classifica de forma quantitativa a reserva de
Deve constar no PPA. Como já mencionado em questões
contingência. Já na LOA é obrigatória a sua classifi-
anteriores, ratificamos e textualizamos parte do que consta
cação orçamentária. A sua identificação deve ser fei-
na Constituição Federal: a lei que instituir o PPA estabele-
ta da maneira como dispõe a Portaria Interministerial
cerá as ações relativas às despesas de capital – e aqui apro-
163/01, em seu artigo 8 . Cabe ressaltar que, diante
veitamos o exemplo de aquisição de equipamento, por se
da padronização dada pela referida portaria, combi-
tratar de despesas de capital –, e outras delas decorrentes,
nada com os critérios apresentados no Manual Básico
como, por exemplo, a manutenção corriqueira delas, e para
da Lei Orçamentária Anual, página 33, do Tribunal de
as relativas aos programas de duração continuada – nestas
Contas do Estado de São Paulo – projeto Audesp, a
se encaixam despesas com pessoal, material de consumo,
mesma deve ser apresentada com o código 99.99.99.
enfim, todos os desembolsos de custeamento da máquina
99.999.9999.9.999.99.9.9.99.99.99.
administrativa do município.
o
23
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
71. Como deve ser equacionada a gestão de pessoas no
verno, das quais não resulta um produto, e não geram
PPA – contratações, treinamento e desenvolvimento e
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços,
programas de saúde e qualidade de vida?
como, por exemplo, amortização e encargos de dívida,
O planejamento orçamentário requer a prática de atos
pagamento de sentenças judiciais, gastos com inativos e
que indicam aa intenção do administrador público do fa-
pensionistas. Observa-se, pelo discorrido, a necessidade
zer algo. O equacionamento dessa intenção se dá por
de, no mínimo, três programas, porém, muitos são desa-
meio de proposituras que provocam ações para tal e isso
conselháveis, pois podem comprometer o gerenciamento
somente é possível por meio de programa de governo,
do planejado.
no qual a ação guarda a devida vinculação.
Como se
dá isso? Ora, melhorar a qualidade de vida, contratar
73. Cada ação de um programa deve ter valores financei-
e treinar pessoas podem estar dentro de um programa
ros nos quatro anos do PPA?
genérico, composto por projetos e atividades, objetivos
A sugestão é de que se apresentem metas físicas e
definidos, metas físicas e financeiras desenhadas com
financeiras nos quatro anos. A não ser que o programa
precisão, e, por fim, os indicadores de medida da con-
possa ser executado dentro de dois ou três anos, e
cretização das ações que, ao serem aferidas, dão ao ad-
que dele não resultem outros gastos. Mesmo assim,
ministrador um retorno daquilo antes almejado.
para aqueles programas executáveis dentro de dois ou três anos, sugere-se a especificação de metas físicas
72. Definir um único programa por unidade orçamentá-
e financeiras.
ria, é aconselhável? O programa refere-se a todas as ações de governo – seja
74. Dívida vencida em ano anterior deve ser relacionada
projeto ou atividade. Os programas de governo podem
em programa de PPA posterior?
ser divididos em finalísticos, de apoio administrativo e
Serviços da dívida consolidada, conhecida como dívida
operações especiais. Os finalísticos são aqueles que têm
de longo prazo, devem ser relacionadas no PPA, classi-
na sua composição ações que produzem bens e servi-
ficadas no programa operações especiais. Mas, apenas
ços a favor dos munícipes. Nos de apoio administrativo
as dívidas de longo prazo. Restos a Pagar não devem ser
são computadas as ações de natureza administrativa,
relacionados, porém devem ser levados em consideração
e que podem ser classificadas de despesas de custea-
na elaboração das propostas.
mento, como, por exemplo, pessoal, encargos sociais, conservação de bens, e assim por diante. Nos de ope-
75. Qual o limite para modificar os valores do PPA dentro
rações especiais estão inseridas aquelas despesas que
da lei municipal e pode ser remanejado de um programa
não contribuem para o custeamento das ações de go-
para outro?
24
As questões relacionadas com limites de remanejamen-
ação estar prevista na LDO e no PPA, por não envolver
tos são especificadas na LOA, dentro das regras da Lei
o sistema orçamentário. As tratativas contábeis se darão
federal 4.320/64, artigo 7 . Não devem ser tratadas no
no sistema patrimonial, envolvendo o balanço patrimo-
projeto de lei do PPA.
nial e as demonstrações das variações patrimoniais.
o
76. Na lei do PPA, é possível trocar um programa por
80. Com relação ao serviço de água e esgoto, cujo con-
outro, quando ele se torna inviável?
trato findará em 2006, a possibilidade de a prefeitura
No modelo de PPA apresentado pelo projeto Audesp, do
retomar a administração deve ser prevista no PPA?
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, há indicativo
Ao que nos parece, os serviços de água e esgoto são rea-
de eventuais alterações, inclusão e exclusão de programas
lizados por uma autarquia e as ações não foram contem-
de governo, com a recomendação de que devam percorrer
pladas no PPA por se restringirem, apenas, até 2006, já
os mesmos caminhos da sua elaboração inicial; o que sig-
que, a partir de 2007, há a possibilidade de a prefeitura
nifica dar a eles a devida transparência e colocá-los para
assumir as suas atividades.
discussão, junto com a sociedade, em audiência pública. 81. Então, como proceder quando a prefeitura retomar 77. Em contrato de concessão a vencer em 2006, se não
esses serviços?
acontecer a renovação, essa despesa deve ser prevista
Essas ações devem ser inseridas no PPA nos anos subseqüen-
no PPA ou na LOA?
tes – 2007 a 2009 –, por meio de lei, obedecendo a todas as
Os programas com execução restringível a um exercício
regras procedimentais mencionadas em questões anteriores.
financeiro não precisam ser demonstrados no PPA, mas, apenas, na LDO e na LOA.
82. Como lançar os precatórios no PPA? A Portaria 42, de 14 de abril de 1999, em seu anexo único,
78. A subvenção é considerada ação?
define as funções e subfunções de governo. As subfunções
Sim, é considerada uma ação denominada de ativida-
podem ser combinadas com funções diferentes. Dentre
de, como, por exemplo, ajuda financeira a entidades que
elas, encontra-se a função 28 – Encargos Especiais, que
prestam serviços de filantropia. Portanto, devem estar
pode ser combinada com a subfunção 092 – Representa-
contempladas no PPA.
ção Judicial e Extrajudicial. Todos os programas abrangidos pela função Encargos eEspeciais, inclusive os relacionados
79. A prefeitura pode doar terreno ao Legislativo não
a precatórios, têm a sua classificação no PPA, representada
estando previsto na LDO e no PPA?
por um código vazio, do tipo 0000, com quatro dígitos e
A prefeitura pode, sim, doar terreno ao Legislativo sem a
pode ser demonstrado conforme o quadro a seguir:
25
Fundação Prefeito Fa r i a L i m a – C e p a m
Plano Plurianual (PPA) 2006 a 2009
84. Estará, então, a proposta orçamentária anual dissonante do PPA, quando se refere aos programas de curta duração?
Descrição dos indicadores/metas custos dos programas governamentais
Nosso entendimento é que não. Porém, os programas de
Função: 28 - Encargos Especiais Subfunção: 092 – Representação Judicial e Extrajudicial Programa: 0000 - (definir o nome do programa) Ação: 0XXX - Operações especiais Objetivo: (a definir). Órgão Responsável: (nome do órgão) Previsão da evolução dos indicadores e metas por exercício Metas Físicas
Unidade de Medida
Indicadores
Unidade de Medida
Metas Financeiras
Unidade de Medida
2006
2007
Resultado Atual 2006
2007
2008
dade na quantificação de valores ao serem inseridos na LOA, na LDO e no PPA. 85. Os valores a serem apresentados no PPA devem ser expressos em valores correntes ou em valores constantes? Recomenda-se que sejam apresentados em valores cor-
2009
Resultado Futuro 2008
duração contínua, estes sim, devem guardar compatibili-
2009
Valor Total
rentes e em valores constantes. Nos dois casos, sugerese que haja metodologia e memória de cálculo. 86. O valor dos programas do PPA deve ser corrigido pelo mesmo índice de variação do Produto Interno Bruto (PIB) estadual? Não necessariamente. Não existe, na legislação, a obrigatoriedade do uso do PIB estadual como elemento de correção dos
83. Ao elaborar a proposta orçamentária para o exercício
programas do PPA. O Manual Básico de Elaboração do Plano
de 2006, os valores dos programas têm que ser compatí-
Plurianual do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo su-
veis com os do PPA?
gere que o custo financeiro dos programas seja apresentado
A LRF – LC 101/00, em seu artigo 5º, discorre que o
em valores correntes. Assim, a título de exemplo, ao valor de
projeto de LOA anual deve ser elaborado guardando a
um programa, em 2005, adicionam-se as estimativas de
compatibilidade com o PPA e com a LDO. No Manual
crescimento do PIB nacional, entre 2006 e 2009, e, do mes-
Básico para Elaboração do Plano Plurianual, do Tribunal
mo modo, a expectativa de inflação para idêntico período.
de Contas do Estado de São Paulo, é sugerida a não inclusão, no PPA, dos programas cujo desenvolvimento
87. Como incluir no PPA um programa com merenda escolar?
se restrinja a um único exercício; basta a sua inserção na
O exemplo a seguir indica como incluir no PPAl um pro-
LDO e na LOA (ver questão 44).
grama (aleatório) relacionado com a merenda escolar:
26
Plano Plurianual (PPA) 2006 a 2009
elas, encontram-se as operações especiais, compostas
Descrição dos indicadores/metas custos dos programas governamentais
por despesas que não contribuem para a aquisição de
Função: 12 – Educação Subfunção: 243 – Assistência à Criança e ao Adolescente Programa: 0025 - Alimentação Escolar Atividade: 2005 – Implementação da merenda ao educando Objetivo: Atender a um número maior de alunos, ampliando o programa com a merenda escolar ao ensino fundamental. Órgão Responsável: Secretaria Municipal de Educação
produto. Assim, citamos como exemplo algumas des-
bens ou de serviços e, por isso, não resultam em um
Unidade de Medida
2006
Número de Alunos Atendidos
nº./ un.
2006
Indicadores
Unidade de Medida
Resultado Atual
Número de Alunos Atendidos
nº./ un.
2.000
Metas Financeiras
Unidade de Medida
2006
2007
Valor Total
R$
90.000
120.000
2007
especiais, quais sejam: despesas com sentenças judiciais; inativos; serviços da dívida; ressarcimento de toda ordem; indenizações; compensações financeiras; e outras correlatas.
Previsão da evolução dos indicadores e metas por exercício Metas Físicas
pesas que podem ser classificadas como operações
2008
2009
89. Cabe a substituição de um programa estabelecido no PPA, devido a sua extinção ou inviabilidade de execução?
3.000
3.500
4.000
O Manual Básico de Elaboração do Plano Plurianual, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, dis-
Resultado Futuro
corre sobre essa possibilidade. Cabe observar que as alterações, inclusões e exclusões de ações de governo
4.000
serão realizadas por meio de lei especifica, de iniciativa do prefeito e não devem ser praticadas por meio
2008 152.000
2009 192.000
de decreto. 90. Programa cujas obras estão previstas para o segundo ano do PPA (2007), mas que não é levado a efeito até o final do
88. Quais os programas do PPA, da LDO e da LOA que
mandato (2008), o novo prefeito fica obrigado a realizá-las,
se classificam como Operações Especiais?
em razão de o PPA se encontrar em vigor por mais um ano?
Nas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) as ações são
Embora a execução seja facultativa, considerando que o
identificadas em funções, subfunções, programas, pro-
sistema orçamentário brasileiro não é impositivo, é conve-
jetos, atividades e operações especiais, conforme retrata
niente que o novo prefeito analise a possibilidade de execu-
a Portaria 42/99, da Secretaria do Tesouro Nacional. Um
ção desse programa, considerando que, em tese, houve a
programa de governo é composto por ações. Dentre
participação popular na elaboração da proposta.
27
Escritórios Regionais da Secretaria de Economia e Planejamento - Erplans ARAÇATUBA Tels.: (18) 3623-7088/7828 Fax: (18) 3623-7817 E-mail: raracat@planejamento.sp.gov.br
PRESIDENTE PRUDENTE Tels.: (18) 3221-2255/4065 Fax: (18) 3221-8941 E-mail: rprudent@planejamento.sp.gov.br
BAIXADA SANTISTA Tels.: (13) 3224-3350/3780 Fax: (13) 3224-2421 E-mail: rsantos@planejamento.sp.gov.br
RIBEIRÃO PRETO Tels.: (16) 3636-4221/4227 Fax: (16) 3625-0036 E-mail: rpreto@planejamento.sp.gov.br
BARRETOS Tels.: (17) 3324-5858/6357 Fax: (17) 3324-5884 E-mail: rbarretos@planejamento.sp.gov.br
SÃO CARLOS Tels.: (16) 3372-2627 Fax: (16) 3372-5438 E-mail: rscarlos@planejamento.sp.gov.br
BAURU Tels.: (14) 3203-4333/1953 Fax: (14) 3203-1444 E-mail: rbauru@planejamento.sp.gov.br
SÃO JOSÉ DO RIO PRETO Tels.: (17) 3233-6089/6988 Fax: (17) 3233-6894 E-mail: sjrpreto@planejamento.sp.gov.br
CAMPINAS Tels.: (19) 3241-1095/3212-3810 Fax: (19) 3242-1241 E-mail: rcampinas@planejamento.sp.gov.br
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS Tels.: (12) 3921-3666/4666 Fax: (12) 3921-6077 E-mail: rcampos@planejamento.sp.gov.br
FRANCA Tels.: (16) 3723-9199/9615 Fax: (16) 3723-9115 E-mail: rfranca@planejamento.sp.gov.br
SOROCABA Tels.: (15) 3232-9885/6813 Fax: (15) 3232-0099 E-mail: rsorocaba@planejamento.sp.gov.br
GRANDE SÃO PAULO Tels.: (11) 3032-7200 Fax: (11) 3032-7200 E-mail: ecorato@planejamento.sp.gov.br
VALE DO RIBEIRA Tels.: (13) 3856-1173/1284 Fax: (13) 3856-1173 E-mail: racu@planejamento.sp.gov.br
MARÍLIA Tels.: (14) 3433-8573/1099 Fax: (14) 3433-1802 E-mail: rmarilia@planejamento.sp.gov.br