Transição democrática: modelos de lei e de decreto

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA MODELOS DE LEI e de DECRETO

Governo do Estado de São Paulo José Serra Secretaria de Economia e Planejamento Francisco Vidal Luna Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam Felipe Soutello

Elaboração do Texto | Ana Lúcia Mendonça, Felipe Soutello, Laís de Almeida Mourão e Luciana Temer

Elaboração e coordenação editorial | Assessoria de Comunicação e Marketing do Cepam Coordenação | Adriana Caldas Editoração de Texto e Revisão | Eva Célia Barbosa Direção de Arte | Jorge Monge Assistente de Arte | Marina Brasiliano Estagiários | Bruno de Oliveira Romão e Lucas Silva Spaleta

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA MODELOS DE LEI e de DECRETO

São Paulo, 2008

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA MODELOS DE LEI

e de

DECRETO

SUMÁRIO: Que É Transição. Premissas Constitucionais do Processo de Transição.

Instrumento Jurídico de Transição.

A transição de governo é um processo complexo, recentemente institucionalizado no Brasil e que exige inúmeras iniciativas e providências. Mas é, sobretudo, um valor da democracia que deve ser reforçado, melhor conhecido e trabalhado.

Que É Transição?

A palavra transição tem, entre seus significados, expressões como mudança; trânsito; estado intermediário. Ou seja, é um período que implica algo novo.

Mudança sempre gera insegurança, ansiedade, dúvidas, mas também conhecimento, análise, planejamento e esperança. É disso que trata a transição, de oferecer o melhor dos esforços, para que a nova

A fim de ajudar os prefeitos em exer-

gestão comece com o pé direito, e inicie seu trabalho

cício a pensarem seus processos de

com adequadas condições de não frustrar a esperan-

transição, apresentamos esta argumen-

ça de melhores dias que o povo depositou com seu voto nas urnas.

tação jurídica que caracteriza o processo

Momento delicado para o município, tanto para os

de transição organizado como exigência

gestores como para os munícipes, a transição exige

constitucional e oferece os modelos normativos indispensáveis a esta ação.

um comportamento altruísta e republicano, tanto daquele que deixa a administração, quanto daquele que chega. A prevalência deve sempre ser o interesse público. As pessoas devem estar em primeiro lugar. A campanha já passou, o momento do conflito ficou para trás, agora, a principal meta deve ser evitar a descontinuidade das ações, projetos e programas, sobretudo daqueles que podem comprometer a qualidade de vida da população, ou que são serviços essenciais.

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA MODELO DE LEI e de DECRETO

Premissas Constitucionais do Processo de Transição Na verdade, a organização que envolve a tran-

“coisa pública”, o que se opõe a res privada. As-

sição de governo não é uma faculdade do ad-

sim, viver em uma república equivale a viver em

ministrador que deixa o cargo, nem de quem o

um Estado que não é de ninguém, em especial,

assume. Não é algo que dependa da “boa vonta-

mas do conjunto do povo. Contrariamente ao regi-

de” de ambas as partes, mas sim uma obrigação

me monárquico, no qual uma determinada família

constitucional. Essa afirmação tem como base

estará sempre no Poder, a república pressupõe

algumas premissas muito simples:

alternância, pois ninguém é “dono” do Estado.

1. Vivemos em um Estado Democrático É o que afirma o artigo 1 da Constituição Feo

deral. E o que exatamente isso significa? A res-

Daí porque nossa Constituição prevê como cláusula imutável o voto direto, secreto, universal e periódico. Também o prazo de permanência dos governantes nos respectivos cargos e as datas para novas eleições.

posta pode ser extraída da etimologia da palavra

Do fato de nosso sistema ser republicano, de-

democracia. O termo, de origem grega, é forma-

corre também a responsabilidade do governante

do pelas expressões demos, que significa povo e

pelo erário público. O dinheiro com o qual o go-

kratos, que significa poder, e pode ser traduzido

vernante administra o Estado não é dele, mas do

como “governo do povo”.

povo. Portanto, tem que gastar corretamente.

Assim, viver em uma

democracia significa viver em um Estado no qual o poder soberano é do povo.

Dessas duas premissas, pode-se concluir que todo e qualquer governante, por melhor e mais

Há duas formas diferentes de exercer essa so-

eficiente que seja, não será perpetuado no cargo

berania: direta ou indiretamente. O exercício di-

para o qual foi eleito. Ainda que sua eficiência

reto da soberania popular se dá quando o povo

renda-lhe novos mandatos, será para novos car-

decide uma questão sem intermediação. É o

gos, salvo a possibilidade de reeleição uma única

caso do plebiscito, referendo, iniciativa popular e

vez, para o mesmo cargo.

ação popular. O exercício indireto se dá por meio da eleição de representantes, que decidirão em nome do povo.

Ou seja, em um sistema democrático, os governantes são representantes da vontade do povo, escolhidos para exercer o poder em seu nome.

2. Vivemos em uma República Aqui também a origem da palavra nos ajudará a entender o que isso implica. Res pública significa

6

3. Toda República Democrática tem princípios básicos de administração pública Todos concordam que cada administrador público tem o seu perfil de atuação, suas prioridades e um jeito próprio de governar. O que é bastante saudável para a democracia, que pressupõe a pluralidade de idéias.

Mas, por mais particular que seja a gestão,

proveito pessoal ou de outrem. A improbidade é

cionais básicos da Administração Pública, quais

uma imoralidade administrativa qualificada pelo

sejam, a legalidade, a impessoalidade, a morali-

dano ao erário público e é punida com a sus-

dade, a publicidade e a eficiência.

pensão dos direitos políticos. A moralidade e a probidade são tuteladas pela ação popular.

Legalidade O princípio da legalidade administrativa, que é

Publicidade

distinto da legalidade comum, implica a proibição

O Poder Público, por lidar com a res publica,

do administrador fazer qualquer coisa que não lhe

deve agir com toda a transparência possível, a

seja autorizada por lei. Ora, porque ele não pode

fim de que os administrados tenham pleno co-

fazer nada que não esteja previsto na lei? Porque

nhecimento das ações do governante. Assim,

a lei é a expressão da vontade geral, e ele é o

em princípio, não se admitem ações sigilosas por

representante da vontade do povo. Na adminis-

parte da administração pública, salvo nos casos

tração, não há liberdade nem vontade pessoal.

de informações imprescindíveis à segurança da

A eficácia de toda atividade administrativa está

sociedade e do Estado, o que deve ser entendi-

condicionada ao atendimento da lei, com graus

do da forma mais restrita possível.

de discricionariedade em alguns casos.

Eficiência Impessoalidade

A imposição do princípio da eficiência na ad-

Os atos administrativos são imputáveis ao ór-

ministração pública é algo que decorre da pró-

gão ou entidade administrativa e não ao agente

pria natureza da atividade pública. Ora, se es-

que os pratica. Ou seja, as realizações adminis-

tamos administrando algo e, principalmente, se

trativo-governamentais não são atribuídas ao go-

este algo não é nosso, mas de todos, temos que

vernante, mas à entidade pública, em nome de

administrar bem. Ou seja, não basta que o ato

quem as produziu. Conseqüência desse princípio

administrativo seja legal e moral, é preciso tam-

é a proibição de nomes, símbolos ou imagens

bém que ele seja eficiente, no sentido de obter

que caracterizem promoção pessoal de autorida-

o melhor possível com os recursos disponíveis.

des ou servidores públicos.

Não é um princípio que se sobrepõe aos demais, mas que é tão exigível quanto os outros.

Moralidade

Esses princípios visam garantir que o interesse

O ato administrativo pode ser formalmente le-

público prevaleça em toda e qualquer gestão. Afi-

gal (respeita o princípio da legalidade), mas ma-

nal, em uma República Democrática, o governan-

terialmente imoral. Não se trata da moralidade

te governa para o povo e não para si e é impera-

comum, mas jurídica, cujo conteúdo se extrai

tivo que a passagem de um governo para outro

das regras e princípios da administração. A pro-

ocorra de maneira a garantir o interesse público.

bidade administrativa consiste no dever de servir

E qual o interesse público, neste caso? Que o

a administração com honestidade, procedendo

novo governante esteja munido de todas as in-

no exercício de suas funções, sem aproveitar-se

formações necessárias para iniciar o seu governo

dos poderes ou facilidades dela decorrentes em

de forma eficiente.

7

FUNDAÇão prefeito faria lima - Cepam

estão todos atrelados aos princípios constitu-

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA MODELO DE LEI e de DECRETO

Assim, em respeito aos princípios da impesso-

O novo governante, por sua vez, por respeito

alidade, moralidade, e publicidade, o gestor que

ao princípio da eficiência, deve se empenhar ao

deixa o cargo não deve simplesmente transmiti-lo

máximo para obter informações, mesmo antes de

formalmente ao sucessor, mas informá-lo de tudo

assumir o cargo. Para ser eficiente e atingir os

que encontrará ao assumir o cargo, não deixan-

objetivos, esse processo de transição deve ser

do que ele descubra sozinho, depois de meses

o mais organizado possível. A sistematização é

de governo. Informações são indispensáveis para

algo formal, mas de extrema importância para o

uma boa gestão, e não se pode admitir que dis-

sucesso da operação.

putas políticas interfiram no respeito ao interesse

Dentre os princípios constitucionais que re-

público, fim obrigatório da administração pública.

gem a administração pública, resta a referência

É na passagem ordenada do Poder, sem perda do

ao princípio da legalidade que, como afirmamos,

ritmo, da continuidade e do comando da ação go-

obriga o administrador a agir nos limites da lei.

vernamental, que administradores que se sucedem

Daí porque oferecemos um modelo de lei e um

demonstram a capacidade de subordinar eventuais

de decreto para facilitar esse momento da vida

conveniências pessoais ao interesse público.

política do município.

Instrumento Jurídico de Transição Cabe ao prefeito a tarefa de organizar os traba-

a serem nomeados pelo Presidente em exercício.

lhos da transição e, para isso, o melhor mecanis-

Ocupam esses cargos as pessoas da equipe de

mo é elaborar as normas que regerão o processo.

transição, propriamente dita, do Presidente elei-

Em relação a isso, são duas as opções: propor

to, com a tarefa de organizar as informações para

um projeto de lei, que será depois regulamentada

o novo governo e manter o contato e o acesso

por decreto, ou editar apenas o decreto.

aos dados da administração que finda.

Vamos analisar brevemente as duas situações:

Opção 1 - Apresentação de Projeto de Lei

Essa opção tem a vantagem de perenizar e solidificar o processo de transição de governo no município. Assim, ainda que não seja necessário criar cargos, o processo, com a obrigatorieda-

A aprovação da Lei de Transição só é obriga-

de de formação de equipes e levantamento de

tória se forem criados cargos, como foi feito no

dados, passa a ser um compromisso legal dos

âmbito da União, pela Lei 10.609/02, posterior-

próximos gestores.

mente regulamentada pelos Decretos 4.199/02 e

No entendimento do Cepam, a iniciativa de pro-

4.298/02. Para o processo de transição na esfera

posição de projeto de lei é de competência pri-

federal, devido à sua complexidade e importância,

vativa do Poder Executivo, portanto, do prefeito.

optou-se, de forma correta, pela estruturação de

Na eventualidade de surgirem dificuldades para

uma transição profissional, em que o eleito tem à

aprovação da lei, seja por tempo hábil seja por

sua disposição alguns cargos de confiança, tran-

problemas de construção de maioria no Legislati-

sitórios, exclusivos para o processo de transição,

vo, sempre há a opção de editar um simples

8

A criação de cargos em comissão aqui é ape-

que também contribui sobremaneira para o pro-

nas uma sugestão, que só deve ser seguida se

cesso de transição democrática.

houver real necessidade. Os parágrafos 1 o , 2 o e 3 o e 4 o só se aplicam se forem criados cargos.

LEI N o ... de ­­­­­­... /... /... § 1 o A nomeação dos cargos de que trata o Dispõe sobre a instituição de equipe de

caput deste artigo será feita pelo prefeito.

transição pelo candidato eleito para o car-

§ 2 o Os cargos de que trata o caput deste arti-

go de prefeito, cria cargos em comissão, e

go somente serão providos no último ano de cada

dá outras providências.

mandato, a partir do segundo dia útil após a data do turno que decidir as eleições municipais e de-

Art. 1 o Ao candidato eleito para o cargo de prefeito é facultado o direito de instituir equipe de transição, observado o disposto nesta Lei. Art. 2 o A equipe de transição de que trata o artigo 1 o tem por objetivo inteirar-se do funcio-

verão estar vagos obrigatoriamente no prazo de até dez dias contados da posse do candidato eleito. § 3 o Todos os membros da equipe de transição nomeados serão automaticamente exonerados ao final do prazo de que trata o § 1 o .

namento dos órgãos e entidades que compõem

§ 4 o É vedada a acumulação de CETG com ou-

a Administração Pública municipal e preparar os

tros cargos em comissão ou função de confiança

atos de iniciativa do novo prefeito, a serem edita-

de qualquer natureza na Administração Pública.

dos imediatamente após a posse.

Art. 5 o As propostas orçamentárias para os

§ 1 o Os membros da equipe de transição serão

anos em que ocorrerem eleições municipais de-

indicados pelo candidato eleito e terão acesso

verão prever dotação orçamentária suficiente

às informações relativas às contas públicas, aos

para atendimento das despesas decorrentes dos

programas e aos projetos do Governo municipal.

artigos 4 o e 7 o desta Lei.

§ 2 o A equipe de transição será supervisionada por um coordenador, a quem competirá requisitar

Esta dotação não precisa ser específica, bas-

as informações dos órgãos e entidades da Admi-

ta que fique demonstrado que esta despesa não

nistração Pública municipal.

afetará as metas de resultados fiscais estabele-

Art. 3 o Os titulares dos órgãos e entidades da

cidos na LDO e que haverá recursos suficien-

Administração Pública municipal ficam obriga-

tes para seu atendimento, sem comprometer as

dos a fornecer as informações solicitadas pelo

despesas já assumidas com pessoal. Também é

coordenador da equipe de transição, bem como

preciso estar atento para não aumentar as des-

a prestar-lhe o apoio técnico e administrativo ne-

pesas com pessoal nos últimos 180 dias do man-

cessários aos seus trabalhos.

dato (5/7/08). É bom lembrar que o Tribunal de

Art. 4 o Ficam criados ... cargos em comissão,

Contas do Estado de São Paulo verifica se houve

denominados Cargos Especiais de Transição

aumento a partir do comprometimento da receita

Governamental (CETG), de exercício privativo

corrente líquida, ou seja, se, no mês de junho,

da equipe de transição de que trata o artigo 1 o ,

o município gastou, com pessoal, 42% da recei-

nos quantitativos e valores previstos no Anexo

ta corrente líquida, no final do exercício, deverá

a esta Lei.

manter este gasto, ou diminuí-lo.

9

FUNDAÇão prefeito faria lima - Cepam

decreto. Atitude perfeitamente válida e eficaz, e

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA MODELO DE LEI e de DECRETO

Art. 6 o Os membros da equipe de transição

Considerando a importância de um processo

deverão manter sigilo dos dados e informações

de transição governamental para preservação da

confidenciais a que tiverem acesso, sob pena

continuidade dos serviços públicos, visando aos

de responsabilização, nos termos da legislação

interes­s es da população,

específica.

E considerando que a transição de go­v erno

Art. 7 o Compete ao prefeito disponibilizar, aos

exige a transferência de dados fundamentais

candidatos eleitos para os cargos de prefeito e vi-

para o desenvolvimento dos programas, proje-

ce-prefeito, a infra-estrutura e o apoio administrativo

tos e ações do candidato eleito para o cargo de

necessários ao desempenho de suas atividades.

prefeito,

Art. 8 o O Poder Executivo adotará as providências necessárias ao cumprimento do disposto nesta Lei.

..., prefeito do Município de ... , no uso de suas atribuições legais,

Art. 9 o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Decreta:

ANEXO – Cargos Especiais de

Art. 1 o Ao candidato eleito para o cargo de pre-

Transição Governamental Cargo

Valor Unitário

CETG

R$

feito é facultado manifes­t ar seu interesse na consQuantidade

Opção 2 - Edição de Decreto

tituição de Equipe de Transição Governamental, observadas as disposições deste decreto.

Art. 2 o A Equipe de Transição será integrada por membros que representem: I – o candidato eleito para o cargo de prefeito; II – o prefeito do município.

Apesar de aconselharmos a propositura de lei,

§ 1 o A coordenação dos trabalhos da Equipe

a adequação dessa medida só pode ser avaliada

de Transição será exercida por alguém indicado

pelos prefeitos em seus respectivos municípios.

pelo candidato eleito.

Se entender que este não é o melhor caminho

§ 2 o Os membros da Equipe de Transição se-

no momento, deve editar um decreto que regula-

rão designados pelo prefeito do município, sendo

mente o processo, como, aliás, foi adotado pelo

que os representantes do candidato eleito serão

Governo do Estado de São Paulo, na última tran-

designados mediante solicitação do responsável

sição de governo, com o Decreto 51.145/06.

pela coordenação. § 3 o A Equipe de Transição poderá convidar

DECRETO N o

... de ... / ... / ...

para participar de suas reuniões pessoas que, por seus conhecimentos e experiência profissio-

Dispõe sobre a formação e trabalho da

nal, possam contribuir para a discussão das ma-

Equipe de Tran­s ição Governa­m ental.

térias em exame. § 4 o A Equipe de Transição con­t ará, ainda, com

Considerando que um dos pilares da democracia é a alternância harmoniosa do Poder;

10

quadro constituído de: 1. profissionais e auxiliares indi­c ados pelo res-

entidades de que trata este artigo deverão acom­

equipe;

panhar o atendimento das solicitações formula-

2. servidores que, para esse fim, vie­r em a ser designados pelo prefeito ou por seu chefe de Gabinete.

das e ofere­c er à Equipe de Transição todo o apoio necessário ao de­s empenho de seus trabalhos.

Art. 5 o O prefeito co­locará à disposição dos

Art. 3 o À Equipe de Transição cabe:

candidatos eleitos para os cargos de prefeito

I – obter informações sobre:

e de vice- prefeito a in­fra-estrutura e o apoio

a) o funciona­m ento dos órgãos e en­t idades da

técnico-admi­n istra­t ivo necessá­r ios ao pleno de-

Administração Direta e Indireta do município; b) as contas públicas; c) os programas e projetos do município;

sempenho de suas ativi­d ades no período de transição governamental.

Art. 6 o As reuniões de servido­r es com inte-

II – elaborar os atos de competência do novo

grantes da Equipe de Transição devem ser ob­jeto

prefeito, a serem editados imediata­m ente após

de agendamento e registro sumário em atas que

sua posse.

in­d i­q uem os participantes, os assuntos tratados,

§ 1 o As infor­m ações a que se re­fere o inciso I deste artigo deverão ser solicitadas por intermédio do responsável pela coordenação dos trabalhos da Equipe de Transição.

as infor­m a­ç ões solicitadas e o cronograma de atendimento das de­m an­d as apresentadas.

Art. 7 o Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4 o As informações solici­t adas pela Equipe

Os modelos de projeto de lei e de decreto

de Transição deverão ser for­n ecidas, em tempo

apresentados foram elaborados para ser o mais

há­b il e com a necessária precisão, pelos órgãos

abrangente possível, e comportar as mais varia-

e entidades a seguir indicados:

das tipologias, porém, é sempre preciso alertar

I – secretarias do município (ou o equivalente

para o fato de que a realidade de cada município

no município), Procura­d oria Jurídica e demais ór-

é muito diferente e que os modelos devem ser

gãos da Administração Direta;

sempre adequados às peculiaridades locais.

II – autarquias municipais; III – fundações instituídas ou man­t idas pelo Poder Público Municipal; IV – empresas em cujo capital o município tenha participação majoritária; V – demais entidades direta ou in­d iretamente controladas pelo município.

Parágrafo único – Os dirigentes dos órgãos e

Independentemente da opção feita pelo prefeito, o fundamental é que essas ações sejam amplamente divulgadas para a sociedade, tornando clara a intenção de colaborar com o processo de transição e marcar o processo de passagem, a fim de comprometer positivamente os futuros e sucessivos administradores com a transição democrática de governo.

11

FUNDAÇão prefeito faria lima - Cepam

ponsável pela coordenação dos trabalhos da

realização