1.
Pág. 3
Lidia Candal
4.
La era del agua. Pág. 72
Pablo Arjona La democracia en la era digital.
2.
¿El fin de la paz? Crisis de seguridad y competencia armamentística. Pág. 26
Lucía Bonet
5. Perspectivas por países. Pág. 95
3.
6. Mapas. Pág. 104 Nueva política industrial: una necesidad estratégica.
Pág. 47 Mª José Chaguaceda
El 2024 pasará a la historia como el año de la gran prueba de la democracia: aproximadamente la mitad de la población adulta mundial, una cifra récord, está llamada a urnas en algo más de 70 países repartidos por todo el globo, desde Indonesia a Uruguay, pasando por la República Democrática del Congo. Aunque hoy en día la celebración de elecciones está normalizada (en la psique occidental, al menos), un evento como el del presente año es una absoluta anomalía histórica, y ha sido posible gracias a la pulsión democrática que marcó la agenda política global del siglo XX. Si nos remontamos apenas 125 años, encontraremos que solo un número muy limitado de naciones celebraban votaciones para elegir a las personas que debían ocuparse del gobierno o de elaborar las leyes en representación del pueblo, a lo que se suman las estrictas restricciones sobre qué ciudadanos tenían derecho a voto. El sufragio verdaderamente universal tuvo lugar por primera vez en 1907, cuando las mujeres finlandesas pudieron no solo votar, sino también presentarse como candidatas a unas elecciones.
A lo largo de todo este tiempo, este sistema se ha extendido por gran parte del globo y, aunque no es infalible, la democracia y los valores a ella asociados (libertad, Estado de derecho, defensa de los derechos humanos) son responsables de grandes avances sociales y económicos. Así, pese a sus limitaciones y deficiencias, está generalmente aceptada como el “mejor” sistema político; una afirmación que puede sonar categórica, pero que es la
respuesta que da mayoritariamente la población global cuando se le pregunta cuál es su forma de organización política y social preferida. Esto es así en Europa y América, pero también en China, Rusia o en los países gobernados por juntas militares del Sahel. Cabría pensar, por tanto, que en los países que recurrentemente obtienen puntuaciones bajas en los indicadores democráticos, una gran parte de la población rechaza a sus Gobiernos; no obstante, esto no siempre es así, y en algunas de estas naciones sus líderes, que acostumbran a ser hombres que destacan por un carácter fuerte, autoritario y muchas veces provocador, disfrutan de elevadas cotas de popularidad. Ante estas contradicciones, surgen inevitablemente múltiples preguntas: ¿cómo se mide la democracia?, ¿cuáles son las tendencias democráticas actuales?, ¿cuál es el papel de las elecciones?, y, al fin y al cabo, aunque suene casi absurdo, ¿qué es realmente la democracia?
Aunque ejercicios electorales como el de 2024 parecen indicar lo contrario, la concepción de democracia sobre la que se ha construido la identidad de los países occidentales, especialmente tras la Segunda Guerra Mundial, y que se pretendió exportar sin adaptación y con cierta ingenuidad (o condescendencia) está atravesando una crisis de reputación . En este contexto, hay otra pregunta que cobra un evidente protagonismo: ¿es la democracia el principal objetivo de las sociedades del siglo XXI o han surgido otras preocupaciones a las que se supedita?
La concepción de democracia sobre la que se ha construido la identidad de los países occidentales está atravesando una crisis de reputación
La democracia en la era digital se enfrenta a retos viejos y nuevos
En torno a esta cuestión gira, en el plano ideológico, la lucha por la influencia global en los últimos años. Desde hace más de una década asistimos a una vuelta a la competición entre grandes potencias , y esa pugna por la preeminencia en la escena internacional no se queda en el terreno económico. Para los países occidentales, el orden internacional basado en reglas ( rules based international order , en inglés; OIBR de aquí en adelante) es la primera línea de defensa de la norma democrática, asentada sobre el liberalismo y el respeto por la legislación internacional y la integridad nacional. Para países como Rusia o China, esta estructura enmascara la hipocresía de Occidente, que defiende la aplicación de estas reglas únicamente cuando conviene a sus intereses. Así, sostienen que el mundo se beneficiaría del declive del poder estadouni -
dense (y del resto de países occidentales), que debería quedar constreñido por el desarrollo de otros polos de influencia. De esta forma se establecería un orden mundial con múltiples poderes que actuarían como contrapesos y que permitirían que cada pueblo pueda vivir según sus propios valores. A ojos de Washington y Bruselas, estos argumentos ocultan el objetivo de blanquear y legitimar regímenes autocráticos y expansionistas. Mientras tanto, el grupo de países conocido como Sur Global está descontento con el papel al que ha sido relegado durante años y reclama el respeto a su importancia y su influencia en el mundo, sin comprometerse con nadie y defendiendo sus intereses de forma crecientemente asertiva. Aunque muchos de los países que lo conforman creen en los preceptos del OIBR, se niegan a estar bajo la larga sombra de Was -
hington; al mismo tiempo se ven atraídos por la multipolaridad, pero desconfían de las verdaderas intenciones de Moscú y Pekín. En esta contienda por el poder y la influencia, todos los actores entienden que, para ganar, hay que convencer.
Así pues, en un mundo interconectado y crecientemente polarizado, la lucha por el relato se ha vuelto central . Controlar la narrativa es fundamental para el ejercicio del poder geopolítico y, para ello, la credibilidad es esencial. La humanidad nunca había tenido acceso de forma tan fácil y rápida a una cantidad tan abrumadora de información, algo que debemos agradecer a los avances digitales que permiten que una gran parte de la población mundial esté directamente conectada a la red de comunicación cuasi
omnipresente que es internet. Esto ha iluminado injusticias y abusos, ha dado voz a muchos que históricamente han sido silenciados, ha favorecido la expansión de los valores democráticos y emancipadores. No obstante, también ha traído consigo impactos negativos y, en buena medida, ciertos instrumentos han sido fácilmente utilizados por diversos actores internacionales con intenciones espurias. Como resultado, la fragmentación y la polarización social, las constricciones a la libertad de expresión y la manipulación y desinformación son algunas de las amenazas a las que se enfrenta la democracia en 2024. A ello se suma la arrolladora llegada de la inteligencia artificial (IA), cuyo potencial transformador promete imponentes desafíos. La democracia en la era digital se enfrenta, pues, a retos viejos y nuevos.
¿Qué es la democracia?
La democracia, en el sentido clásico, es el poder del pueblo: una forma de organización política y social en la que la soberanía reside en el conjunto de la ciudadanía . No obstante, no existe una definición exhaustiva ni exacta del término (una discusión que pertenece al campo de la filosofía). Por el contrario, existen múltiples formas en las que se puede articular esta idea, lo que ha dado lugar a reinterpretaciones, a veces tramposas, de la misma. El hecho de que la democracia esté ampliamente considerada como el sistema político más proclive a fomentar la libertad, la igualdad, la participación ciudadana y el desarrollo económico, características universalmente percibidas como positivas, ha llevado a que muchos países que no cumplen con los preceptos necesarios para ser considerados democráticos intenten apropiarse el término, corrompiendo su significado.
De forma práctica, se suele considerar la celebración de elecciones como condición necesaria para juzgar que un país es democrático . Pero las elecciones deben ser libres y justas, es decir, caracterizadas por la
inclusividad, la transparencia y la rendición de cuentas. Cuando no cumplen con estas cualidades, se convierten en una pantomima, una coartada para dar un baño de legitimidad a regímenes más o menos autoritarios. Así, dentro de los países con sistemas electorales, se pueden identificar cuatro grupos en función de la calidad y legitimidad de sus procesos de votación, aunque todos ellos se definan a sí mismos como “democracias” en sus Cartas Magnas: aquellos donde las elecciones son manifiestamente un fraude (como en Rusia o Ruanda); autocracias electorales, en las cuales se permite a la oposición participar, pero nunca ganar (Túnez, Bangladés); países con democracias todavía no consolidadas, o donde los valores democráticos se están erosionando, pero que mantienen votaciones libres y justas (México, India); y las democracias liberales clásicas.
Los dos primeros grupos celebran elecciones por múltiples razones, con mayor o menor éxito: para obtener legitimidad y apoyo internacional, lo que suele traer beneficios económicos; pero también para apaciguar las demandas de democratización de la población y mantenerse en el poder, a la vez que sirven para identificar y neutralizar a la oposición de manera más efectiva. Frente a esta farsa, que no hace sino restar valor simbólico al propio concepto de votar, las democracias consolidadas no tienen mucha
capacidad de respuesta. En muchos casos, la única posibilidad es no reconocer los resultados, aunque el impacto de esta medida suele ser desdeñable. Cuando se ha ido más allá y se han impuesto medidas punitivas, por ejemplo, sanciones, éstas han tenido poco efecto (resulta crecientemente fácil sortearlas) y es la población civil la que sufre las peores consecuencias. No obstante, en el contexto actual, que, como veremos a continuación, se caracteriza por un retroceso generalizado de los valores democráticos, resulta crucial que las democracias protejan su reputación como defensoras y promotoras de este modelo político. Cuando no lo hacen, y aceptan los resultados de elecciones ilegítimas (como fue el caso de la República Democrática del Congo en 2019), solo reducen su credibilidad.
Sin embargo, también es posible que en un país se celebren elecciones libres y justas, pero que la democracia no sea plena ni goce de la mejor salud. Es el caso de India, México o Sudáfrica, países democráticos en los que se celebran elecciones este año, pero donde las instituciones públicas independientes, los medios de comunicación y la oposición sufren presiones. Y es que, de forma estricta, una democracia plena debe cumplir con cánones más allá de la celebración de elecciones, entre los que se incluyen la rendición de cuentas o el respeto por la pluralidad política.
Se celebran elecciones periódicas en las que la ciudadanía tiene la oportunidad de elegir a sus representantes de manera libre y justa, sin intimidación ni coacción.
Pluralismo político
Existe una diversidad de partidos políticos y grupos de interés que compiten en el proceso político, ofreciendo a la ciudadanía opciones y alternativas para expresar sus preferencias políticas.
Estado de derecho
Se garantiza el imperio de la ley, lo que significa que todas las personas, incluidos los líderes políticos, están sujetos a las leyes establecidas y a un sistema judicial independiente e imparcial.
Protección de los derechos humanos
Se respetan y protegen los derechos humanos fundamentales, incluidos los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, para toda la ciudadanía, independientemente de su raza, religión, género u orientación sexual.
Existe una separación clara y efectiva entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, lo que asegura un sistema de frenos y contrapesos que limita el poder del Gobierno y protege los derechos de la ciudadanía.
de cuentas y transparencia
Los líderes políticos y las instituciones gubernamentales son responsables ante la ciudadanía y están sujetos a mecanismos de supervisión y control que garantizan la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión pública.
Se garantizan las libertades individuales, como la libertad de expresión, de prensa, de asociación y de religión, permitiendo a la ciudadanía participar activamente en la vida política y social sin temor a represalias.
Estas características son las que analizan pormenorizadamente las distintas agencias que estudian y “miden” la democracia, como son Freedom House, Economist Intelligence Unit, Bertelsmann Tranformation Index o Varities of Democracy. Lo hacen a través de la valoración de expertos y analistas, locales e internacionales, que a partir de su observación pueden expresar su juicio personal o bien tratar de objetivarlo aplicando un sistema de pesos, que evalúe el grado de calidad y la evolución de diversos indicadores de los países analizados. Estos estudios tienen un grado de subjetividad evidente, lo que hace que los resultados para un determinado país puedan diferir entre agencias; pero todas ellas llegan a una conclusión común: desde principios del siglo XXI, la democracia está sufriendo un retroceso.
Desde principios del siglo XXI, la democracia está sufriendo un retroceso
Este deterioro ha sido irregular, con años con mayores reveses y con regiones que están sufriendo procesos de “deriva hacia la autocracia” de mayor calado; pero se ha sostenido en el tiempo, desde hace aproximadamente dos décadas. Se manifiesta a través de un incremento de la manipulación electoral, del empeoramiento de los conflictos armados, de la implantación de nuevas restricciones a los derechos políticos y las libertades civiles, así como de los ataques a la convivencia pacífica, facilitados por una mayor fragmentación y polarización social. Se calcula que, en 2024, el nivel de democracia que disfruta el ciudadano global medio está al nivel de 1985. Además, aunque en la actualidad hay un mayor número de naciones democráticas que autocráticas, hay más del doble en procesos de “autocratización” (42) que de democratización (18). Esta involución coincide en el tiempo con dos procesos complementarios como telón de fondo: la crisis de reputación de la democracia y el resurgimiento de líderes fuertes, populistas y nacionalistas.
Menos de una décima parte de la inmensa población de Asia Meridional y Oriental vive en democracias plenas.
Tras los esperanzadores procesos políticos de finales del siglo XX, se ha producido una regresión democrática en un amplio número de países, como Tailandia (donde los militares tienen una enorme influencia en el Gobierno), Filipinas (la “guerra” contra las drogas del Gobierno de Rodrigo Duterte, 2016-2022, supuso una escalada de violaciones de DDHH), Myanmar (que sufrió un golpe de Estado en 2021).
De los 1.400 millones de africanos que pueblan el continente, solo el 7% viven en democracia: únicamente cinco naciones se pueden considerar sociedades libres (Ghana, Namibia, Sudáfrica, Botsuana y Lesoto).
En los últimos años, se ha sufrido una espiral de golpes de Estado (Mali, Guinea, Sudán, Túnez, Burkina Faso, Níger y Gabón), y ninguno de los países afectados ha sido capaz de llevar a cabo una transición democrática completa. Se han producido también “golpes constitucionales” (o intentos), tomas de poder técnicamente legales gracias a ambigüedades o cambios en el marco constitucional: esto ha estado a punto de suceder en Senegal en 2024 y, previamente, tuvo lugar en Togo o Costa de Marfil. Además, es habitual que las elecciones estén plagadas de irregularidades.
En China, Xi Jinping ha concentrado en su persona, tras una década al frente de la presidencia, el control sobre todas las instituciones, ha purgado a la cúpula del Partido Comunista de voces discordantes, y ha eliminado el límite de mandatos presidenciales. En la actualidad ostenta un nivel de poder sin precedentes, solo comparable al de Mao Zedong. Bajo su mando, el régimen autoritario se ha vuelto aún más represivo gracias a nuevos mecanismos de control y vigilancia, y las intenciones expansionistas de Pekín se han hecho más patentes.
En la India, la democracia electoral más grande del mundo, Narendra Modi, que se encuentra en su décimo año en el poder, ha vuelto a ganar las elecciones de 2024. El nacionalismo hindú que abandera su partido, el Bharatiya Janata Party (BJP) ha favorecido la discriminación y el aumento de la violencia contra la población musulmana. La oposición y los medios de comunicación no afines sufren crecientes presiones.
Asia Central se caracteriza por un deficiente desarrollo de la democracia. Alrededor del 84% de la población vive bajo regímenes autocráticos.
Muchos de los Gobiernos de la región son abiertamente represivos (como Turkmenistán o Tayikistán); a algunos cabría calificarlos de cleptocracias; y muchos de ellos siguen la estela de Moscú. En países como Uzbekistán o Kazajistán se celebran elecciones, pero no se cumplen las garantías democráticas.
El resurgir de conflictos armados, el fortalecimiento de movimientos antiliberales y fundamentalistas, y la extendida corrupción impactan directamente en la calidad de vida de sus habitantes, a través del deterioro de las instituciones públicas y de las limitaciones a las libertades civiles y los derechos políticos.
La conquista de Nagorno-Karabaj por parte de Azerbaiyán y la consiguiente expulsión de su población étnicamente armenia, la persecución de la comunidad Pamiri por parte del Gobierno de Tayikistán, o la persecución política que sufren los opositores al régimen ruso son algunos de los acontecimientos recientes que ilustran el precario estado de los valores democráticos en la región.
Aproximadamente un 80% de la población occidental vive en países totalmente libres y democráticos. No obstante, también en ellos se han experimentado ciertos retrocesos derivados de la corrupción, la falta de transparencia y el mal funcionamiento de ciertos servicios públicos.
La principal amenaza a la democracia en Occidente es la propia desafección de la ciudadanía con sus Gobiernos, que abre las puertas a la elección de políticos con ideologías xenófobas, contrarias a la igualdad de género o al colectivo LGBTI, o a favor de actores extranjeros desestabilizadores, como Rusia. Sin embargo, también los partidos tradicionales muestran una creciente falta de calidad en su comportamiento democrático, rompiendo consensos y favoreciendo una mayor polarización política.
La inmensa mayoría de la población de Oriente Medio vive en regímenes autocráticos o con severas deficiencias democráticas. Muchos de los países de la región han sufrido un declive en la calidad de sus instituciones, un empeoramiento de la corrupción, la rendición de cuentas y el pluralismo político. Después de la Primavera Árabe, tras un breve periodo en el que la posibilidad de una democracia plena ilusionó a su ciudadanía, se han revertido muchos avances. El caso paradigmático es el de Túnez, donde el derrocamiento del autócrata Ben Ali dio lugar a una breve democracia que terminó con el autogolpe constitucional que dio Kaïs Saied en 2021.
La guerra en Gaza también ha tenido un impacto negativo sobre la región.
Las razones de la erosión de los que podríamos llamar “espíritu democrático global” son múltiples y muchas de ellas específicas de las diferentes regiones del globo; pero se pueden identificar varios factores “transversales”, que están presentes de forma generalizada y que además se retroalimentan.
El primero es el declive de la “autoridad moral” de Occidente , que, no lo olvidemos, es la cuna y el modelo de la democracia. Acontecimientos como la guerra de Irak de 2003, seguido por la crisis financiera de 2008, la gestión de la inmigración, o, recientemente, la asimetría en la respuesta occidental a la guerra de Ucrania y la guerra de Gaza, muy criticada, especialmente, en el Sur Global, han dejado en mal lugar a unas sociedades cuyo comportamiento se contradice con los valores que dicen defender.
También existen frustraciones con las dificultades de los Gobiernos democráticos en dar una respuesta rápida a las demandas y necesidades de la sociedad, es decir, con que el sistema de pesos y contrapesos democrático ralentice una toma de decisiones rápida, especialmente ante grandes retos. Esta desilusión se experimenta a nivel nacional, pero también con respecto a la parálisis de la comunidad internacional ante amenazas existenciales, como el cambio climático, y es especialmente prevalente entre la juventud, desde Corea del Sur a Burkina Faso: la frustración ante lo que se entiende como fracasos de las generaciones previas, así como la incertidumbre con respecto al futuro en una era de rapidísimos cambios, genera una particular insatisfacción. Este fenómeno está directamente relacionado con lo que se puede denominar “descontento social”,
que está en niveles muy altos: en los países ricos, debido en parte a los procesos de fragmentación y polarización, favorecidos por las ubicuas redes sociales, pero también por el estancamiento, incluso el retroceso, de los niveles de vida, así como por los cambios en la agenda de prioridades políticas, que han llevado a ciertas cohortes de la sociedad a sentirse abandonadas frente a otros grupos; en los países pobres, por la corrupción y la desigualdad, y, en muchos de ellos, el legado (económico, político, psicológico) del colonialismo. Todo ello ha llevado a un creciente segmento de la población a sentir cierta desafección hacia la democracia, y a cuestionarse si esta es verdaderamente responsable de los avances en materia económica y social, si es la mejor herramienta para protegerlos, o si hay alternativas más efectivas.
En paralelo, en múltiples países se ha producido el encumbramiento de “líderes fuertes”, ultranacionalistas, populistas, con tintes autoritarios , y que, una vez en el poder, han restringido gradualmente los mecanismos de rendición de cuentas, concentrando el poder político en su persona y, en algunas ocasiones, anteponiendo sus designios a los valores y las instituciones democráticas. Por supuesto, no todos estos líderes “son iguales”, pero sí tienen grandes similitudes. El periodista británico Gideon Rachman identifica cuatro características comunes en este tipo de gobierno: el culto a la personalidad; el desprecio por el Estado de derecho; el presentarse como parte del pueblo, rechazando a las “élites” nacionales y globales; y la explotación del miedo y del nacionalismo nostálgico. Con un estilo agresivo y una retórica populista, resultan muy atractivos para una población descontenta con su reali -
dad y sus expectativas de futuro, ante la que se presentan como valientes y únicos “salvadores”.
Aunque en los regímenes autoritarios siempre ha habido este tipo de mandatarios (casi por definición), en las últimas décadas se ha experimentado un resurgir de su popularidad, tanto en autocracias como democracias. Más allá de líderes como Xi Jinping, Vladimir Putin, el saudí Mohamed Bin Salman o el ruandés Paul Kagame, son múltiples los ejemplos en países con credenciales democráticas: Recep Tayyip Erdoğan lleva 10 años presidiendo Turquía (a lo que hay que sumarle una década previa como primer ministro) y supervisando un deterioro de la pluralidad política y la libertad de expresión, así como una fuerte polarización social en el eje religioso-secular; en India, Narendra Modi accedió a la presidencia en 2014, fecha desde la que se han exacerbado las tensiones religiosas entre hindúes y musulmanes; Viktor Orban gobierna Hungría desde 2010, enfrentándose a duras críticas dentro la propia Unión Europea por sus políticas xenófobas y contrarias a la independencia del poder judicial y de los medios de comunicación; Nayib Bukele, líder de El Salvador desde 2019 (conocido por su estilo irreverente en redes sociales, donde comparte memes y bromas entre sus seguidores, lo que le ha valido el título de “el presidente milenial”), ha llevado a cabo una muy controvertida campaña de seguridad y lucha contra las maras, muy eficaz en resultados y por ello muy popular, pero que menosprecia los derechos humanos y la propia Constitución salvadoreña. Todos estos líderes políticos gozan de un gran apoyo popular, aunque todos los países mencionados han experimentado un deterioro en sus indicadores democráticos desde que los tienen al frente.
Fuera de los países occidentales, muchas veces se explota el nacionalismo nostálgico como rechazo a los “valores importados”, fortaleciendo movimientos a favor de una “flexibilización” de las normas democráticas
A menudo estos movimientos no han sido capaces de cumplir los objetivos inicialmente planteados: en algunos casos, por ser poco realistas; en otros, por no proponer las soluciones adecuadas. No obstante, esto no siempre les ha pasado factura, ya que, en vez de asumir responsabilidades, suelen culpar a factores externos (bien sea la propia oposición doméstica, “las élites y sus intereses”, otros países, o los propios mecanismos democráticos), alimentando un relato de “nosotros contra ellos”, y llegando incluso a recurrir a teorías conspiranoicas. Sobra decir que solo en aquellos países cuyas garantías democráticas no habían sido dañadas por completo, el pueblo ha podido reemplazarlos a través de mecanismos civiles cuando dejó de estar satisfecho con ellos: este fue el caso de Trump en Estados Unidos, Bolsonaro en Brasil, o Duterte en Filipinas.
No obstante, en ciertas ocasiones, un estilo de gobierno autocrático sí ha sido la llave para la consecución de determinados objetivos. Hay quien diría que el increíble crecimiento económico de China en los últimos 40 años, durante el que 850 millones de personas salieron de la pobreza, no habría sido posible con Gobiernos democráticos (aunque estadísticamente se ha demostrado que la democratización de un país tiene un efecto positivo muy significativo en el PIB a largo plazo). Lo mismo sucede con la radical caída de los índices de violencia en El Salvador (una reducción del 70% en la tasa de asesinatos en un año): para muchos salvadoreños, y para otros países latinoamericanos lastrados por la misma problemática, este resultado justifica los abusos contra los derechos humanos que se han dado en el proceso. En el Sahel, gran parte de la población celebró los golpes de Estado que se han producido en los últimos años contra Gobiernos democráticos (en Guinea, Burkina Faso, Níger, Mali) en la creencia de que las juntas militares tendrían más éxito contra el terrorismo yihadista (la pobre cobertura mediática de la crisis de seguridad en esta región no permite hacer juicios exactos sobre sus resultados; cabe decir que el número de muertos no ha dejado de aumentar). Sin excepción, todos los dirigentes que han liderado estas campañas defienden
(y exageran) sus éxitos y minimizan lo que desestiman como “daños colaterales”: la democracia, la libertad, los derechos humanos, que quedan en la irrelevancia, supeditados a la consecución de otros objetivos considerados más urgentes, más importantes.
Esta narrativa alimenta el escepticismo de un número creciente de personas, que se convencen de que la democracia ha perdido la capacidad de dar respuesta a sus necesidades. En un círculo vicioso, los partidarios de una menor responsabilidad democrática se aprovechan de este recelo, sembrando dudas y magnificándolas, calificando la rendición de cuentas o el Estado de derecho de meros obstáculos que hay que sacrificar en aras de una supuesta eficiencia para la consecución de fines más importantes para la población. Así, surgen y se fortalecen movimientos a favor de una “flexibilización” de las normas democráticas. En muchos casos, para darle más peso a esta retórica, se explota el nacionalismo nostálgico: esto, fuera de los países occidentales, muchas veces se ha configurado como un rechazo a los “valores occidentales importados”.
Todos estos argumentos han sido utilizados por algunos de los propulsores de un “orden mundial multipolar”, que defienden la necesidad de desarrollar marcos políticos y legislativos sin guiarse necesariamente por las normas que conforman el actual OIBR, cuya arquitectura está firmada por Occidente y diseñada para el beneficio de Occidente. Por supuesto, esto no es una aspiración ilegítima. Pero las dudosas credenciales en materia de respeto por la libertad y los derechos humanos de sus principales defensores (China, Rusia) suscitan la preocupación de que este impulso enmascare otros objetivos y tenga, en el proceso, efectos perniciosos sobre el bienestar de la población. Algunos de ellos ya están aquí: el deterioro generalizado del estado de la democracia y la brecha entre bloques que impide hacer frente a retos urgentes que afectan a toda la población mundial .
El mundo occidental ya no es hegemónico. De esto se han dado cuenta las capitales occidentales vergonzosamente tarde, enganchadas a un sentimiento ciego de superioridad política, económica y moral. Tan solo unos años después de alcanzar lo que parecía la supremacía definitiva, el triunfo de las democracias liberales a raíz del desmoronamiento de los regímenes comunistas y el fin de la guerra fría, la Pax Americana (un término controvertido, pero definible como el periodo de paz, seguridad y prosperidad compartida, bajo la hegemonía estadounidense) se deterioraba rápidamente, y con ella, los monopolios establecidos tras la Segunda Guerra Mundial y apuntalados tras el fin de la Guerra Fría: hoy en día, la riqueza, el poder militar, el peso diplomático, el capital humano, el control de la narrativa no se concentran en un puñado de países, sino que se reparten por un mundo interconectado. El orden mundial multipolar ya está aquí, aunque Occidente no quiera reconocerlo, y a Pekín y Moscú (sus principales impulsores) les interese seguir teniendo un objetivo en el que centrar sus esfuerzos y un “enemigo” (la unipolaridad occidental) contra el que posicionarse. Desde comienzos del siglo XXI, asistimos a una escalada en la lucha de las superpotencias por la hegemonía global . Además, y en lo que supone
una gran diferencia con respecto a la Guerra Fría, esta competición tiene un fuerte componente económico. Mientras que la Unión Soviética no podía competir económicamente con Estados Unidos y sus aliados, el salto económico de China le permite disputar la hegemonía a Estados Unidos en muchos terrenos, algo que ha tardado en entrar en los cálculos de Occidente.
Tanto Pekín como Moscú tienen una enorme motivación para recuperar su papel de superpotencias con influencia a nivel global. Los líderes de ambos países consideran que merecen una posición preferencial en el orden global por su importancia histórica, y que en algún momento hayan sido relegadas a un segundo plano es una injusticia y una anomalía. En ambos casos es perceptible la “nostalgia imperial”, la noción de que su destino histórico es influir sobre un entorno territorial mayor que la propia nación. En el caso de China, el periodo de intervención e imperialismo que sufrió a manos de Occidente, Rusia y Japón entre mediados del siglo XIX y mediados del XX se conoce internamente como “Siglo de la Humillación”; el rechazo a lo que supuso ese episodio y a la posibilidad de que la nación china vuelva a ser menospreciada vertebra la política exterior del país, que instrumentaliza este concepto para promover el nacionalismo y justificar muchas decisiones y posiciones controvertidas. Para Rusia, recuperar la grandeza y el prestigio en el escenario internacional también resulta fundamental. Moscú considera que la victoria rusa en las dos Guerras Mundiales le debe otorgar un respeto y un poder que perdió injustamente con la caída de la Unión Soviética. Putin ha promovido el nacionalismo con el objetivo de buscar respaldo para recuperar la relevancia en el terreno geoestratégico, pero también como puntal de la construcción de la identidad nacional.
No obstante, y aunque sea cada vez más común, describir al mundo como una división entre un bloque occidental “defensor de las reglas internacionales” y una alianza liderada por Rusia y China (y seguida por Irán y Corea del Norte, entre otros) “partidaria de la autocracia” es un enfoque con muchas limitaciones y que no se acepta fuera de las fronteras occidentales por múltiples razones: porque Occidente también ha incumplido los preceptos del OIBR, porque China y Rusia también defienden un sistema internacional de reglas (solo que con otras características), y porque olvida el cada vez más importante papel del Sur Global.
Las incongruencias dañan profundamente la imagen de Occidente y del OIBR; dan munición a los críticos, a la vez que aumentan la desconfianza y desmoralizan a los partidarios del sistema
Los países occidentales fueron los arquitectos del orden internacional basado en reglas, que tiene como base teórica la igualdad, el libre mercado, la seguridad colectiva y la cooperación monetaria, mientras que la estructura de organizaciones multilaterales y legislación internacional conforman la estructura práctica. Aunque la práctica totalidad de los países del mundo forman parte de este marco de cooperación, muchos de ellos son abiertamente críticos con él, en algunos casos por ser contrarios a su ideología, en otros, los más, debido a las limitaciones que sin duda sufre el modelo. La equiparación que se hace habitualmente de las democracias liberales con este sistema tiene como consecuencia que las críticas hacia ambos sean muchas veces intercambiables o se superpongan: la caída de popularidad de las democracias y del OIBR han ido de la mano. Tal y como se comentaba, la desafección ciudadana hacia las democracias liberales se puede observar no solo a nivel doméstico, sino también en la pérdida de credibilidad que han sufrido en la escena internacional, y en parte es debido a que no siempre respetan los propios mecanismos del sistema que defienden.
Hay múltiples ejemplos de esta desconexión entre dichos y hechos. La última muestra de la aplicación de un doble rasero es la diferencia en la respuesta occidental a las guerras en Ucrania y Palestina . En la primera, Occidente
ha mostrado una condena rotunda y un rechazo total a la invasión rusa. En la segunda, en gran parte del mundo se resiente el apoyo (o falta de condena) de Occidente a Israel, que ocupa Cisjordania desde 1967 y cuyo ataque a Gaza ha causado la muerte de más de 37.000 civiles.
Estas incongruencias dañan profundamente la imagen de Occidente y del OIBR; dan munición a los críticos más despiadados, a la vez que aumentan la desconfianza y desmoralizan a los partidarios del sistema. Este sería el caso de los países emergentes, que raramente critican el OIBR per se , sino la explotación del modelo, la posición privilegiada que ha tenido Occidente, especialmente Estados Unidos, en el mismo. Hay dos formas en las que esto se hace evidente: por una parte, porque los países occidentales apenas han sufrido consecuencias en los casos en que han incumplido las normas (este sería el caso de la invasión a Irak en 2003; a posteriori se ha considerado que contraviene la Carta de las Naciones Unidas, y ha recibido numerosas críticas, pero ninguna consecuencia real), o instrumentalizando los elementos del OIBR para castigar a naciones discordantes (por ejemplo, expulsando a Rusia del sistema SWIFT). Este tipo de actuaciones favorecen la percepción de que las instituciones multilaterales no lo son realmente, sino que responden a los intereses de un determinado grupo de países.
Este descontento ha llevado a ciertas naciones (muy especialmente China) a reclamar un mayor peso en estos organismos, con el objetivo de influir en favor de sus intereses. Resalta la postura de Pekín en relación con las crisis de deuda en África subsahariana; siendo el mayor acreedor bilateral, se ha resistido a ceñirse a los términos y normas aplicados usualmente a las refinanciaciones de la deuda, concebidas y ampliamente aceptadas por países occidentales e instituciones financieras de carácter multilateral desde hace medio siglo, por considerar que el peso de las obligaciones que posee debería otorgarle la capacidad de determinar las condiciones y la forma de las reestructuraciones. Como alternativa, China, sobre todo, pero también Rusia han apostado por crear sus propias organizaciones y mecanismos al margen de los tradicionales, como el sistema de pagos ruso SPFS o el Nuevo Banco de Desarrollo del BRICS. Estas instituciones ofrecen una alternativa a las tradicionales, y son una clara muestra del naciente orden mundial multipolar. Hay que subrayar, por otro lado, que no se caracterizan por su transparencia o rendición de cuentas, sino que están regidas por otra serie de prioridades.
Podemos decir que Moscú y Pekín, a la cabeza de un número creciente de seguidores, no están en contra de un sistema de reglas que rija las relaciones internacionales, sino que se posicionan a favor de una concepción más “Westfaliana” de la estructura global, un mundo en el que la soberanía de los Estados y el principio de no injerencia son primordiales,
en el que los “derechos” de los países prevalecen sobre los internacionales . Es decir, cada nación tendría plenas capacidades de decisión sobre su territorio, sin que otros actores puedan intervenir.
Ahora bien, más allá de las legítimas quejas ante las limitaciones del OIBR y los errores cometidos por sus defensores, la crítica que intenta impugnar el sistema en su conjunto es deshonesta y esconde segundas intenciones. El ataque de China y Rusia se debe, en gran parte, a que el OIBR ejerce de barrera para las pretensiones expansionistas y autoritarias de sus Gobiernos.
En el caso de Rusia, ha quedado patente en el razonamiento del Kremlin tras la invasión a Ucrania. Según este ideario, Ucrania es parte de la esfera de influencia de Moscú y una identidad ucraniana separada de la rusa es artificiosa; por ello, Kiev no tiene derecho a decidir sus alianzas, sino que deben ser determinadas por Moscú. Similar es la lógica que usa Pekín con Taiwán y las islas del Mar de la China Meridional (entre otros de sus muchos conflictos territoriales). En ambos casos, se contradice la concepción de integridad territorial que recoge el OIBR.
Aunque estas ambiciones expansionistas constituyan un punto en contra, el énfasis en la soberanía nacional es, en cambio, un planteamiento muy atractivo para muchos países. Actual -
mente, la “no-injerencia” es parte de la política exterior de Rusia y China, lo que ofrecen a la hora de establecer alianzas y lo que vertebra las instituciones y organizaciones que han creado en los últimos años. Se posicionan así en contra del habitual modus operandi de Occidente, que tradicionalmente supedita su apoyo a condiciones en materia de política doméstica. Así, la alternativa de China, que no impone requisitos en términos de respeto a los derechos humanos o a cuestiones medioambientales a la hora de ofrecer ayuda económica, o la de Rusia en materia de apoyo militar resulta muy tentadora, sobre todo para Gobiernos con poco interés en la transparencia, bien para con su ciudadanía o bien con la comunidad internacional. Esta operativa, además, encaja perfectamente con la narrativa que tratan de extender, ya que les permite calificar los requisitos establecidos habitualmente por los países occidentales como una muestra de paternalismo o de control poscolonial, al mismo tiempo que se reviste la toma de decisiones sin rendir cuentas como un ejercicio de la soberanía nacional.
En buena medida gracias a estas ideas, Pekín y Moscú han expandido su influencia a lo largo y ancho del globo, a través de relaciones económicas, comerciales y diplomáticas (y, especialmente en el caso de Rusia en África, militares), pero sin entrar, por lo menos de forma pública, en política nacional. Como resultado, quizá no hayan obtenido grandes aliados para sus causas, pero sí han conseguido que muchas capitales se replanteen sus relaciones con Occidente y cuestionen su hegemonía, lo que, como contraparte, refuerza su posición. El ejemplo paradigmático es el elevado número de países que no se han posicionado en contra ni se han sumado a las sanciones a Rusia a raíz de la invasión a Ucrania, pese a lo que esperaban y deseaban Washington y sus aliados. En todas las votaciones de la Asamblea General de la ONU que condenaban la invasión, ha habido un enorme bloque abstencionista, lo que ha dejado patente la pérdida de influencia de Occidente. Otro ejemplo es el aumento de la influencia militar de Rusia en un número creciente de países africanos, sobre todo en el Sahel, varios de los cuales han roto sus alianzas con Estados Unidos o Francia.
“Sur Global” es un término acuñado en 1969 y que se utiliza para referirse conjuntamente a los países de África, Latinoamérica, Oriente Medio y Asia en vías de desarrollo; es un término paraguas, ya que no existe una lista exhaustiva de qué naciones forman parte del mismo. Al tratarse de un grupo muy heterogéneo y carente de estructuras organizativas propias, es difícil que actúe como un bloque; no obstante, han ganado, colectivamente, una enorme importancia a medida que el orden global se ha ido fragmentando. No se pueden subestimar: representan aproximadamente la mitad de la población mundial y su participación en el PIB global es del 18%. Su principal objetivo es una mayor autonomía y ejercer una mayor influencia internacional, un deseo particularmente fuerte en potencias medias como Brasil, India o Sudáfrica.
Para ello, están instrumentalizado su posición de neutralidad o “no alineamiento” (desde un enfoque diferente del movimiento de países no alineados vigente durante la Guerra Fría), de modo que su relación con las diferentes potencias está pasando a tener un enfoque “transaccional”, mucho más pragmático y fluido. Así, defienden la globalización y se relacionan libremente con ambos lados de la división geopolítica, aprovechando las oportunidades que obtienen de que las grandes potencias compitan para ganarse su favor, sin ver ningún beneficio en entrar en la disputa ni en posicionarse. No obstante, esta neutralidad no solo tiene un fin utilitario, sino que responde a la desconfianza con la que los países del Sur Global perciben a las superpotencias y su creciente rivalidad.
El Sur Global, aunque es consciente de los avances en gobernanza que han sido posibles gracias al OIBR, cree que el sistema sufre signos de agotamiento , observables en las dificultades que está teniendo para dar respuesta a las múltiples crisis globales de los últimos años. No todas son conflictos bélicos, a los que ya nos hemos referido; también la reacción a la pandemia o, con un carácter más estructural, el calentamiento global. Mientras que los países avanzados se beneficiaron de un proceso de desarrollo industrial que es responsable de la situación actual, ahora piden al Sur Global que supedite sus procesos de industrialización y desarrollo eco -
nómico a unas reglas estrictísimas en materia de emisiones y uso de la energía. Aunque es evidente que sin la participación de todos los países el proceso de calentamiento no se puede frenar, esto se percibe como una injusticia histórica. Para más inri, los países del Sur Global son los que más están sufriendo eventos climáticos extremos y los menos preparados para enfrentarlos. Otra queja, de rabiosa actualidad, es la proliferación de las armas nucleares, ya sea a través de un incremento o modernización del arsenal de las tradicionales potencias nucleares, como el acceso a esta tecnología por nuevas naciones. Este fenómeno tiene un potencial catastrófico extremo, que las instituciones del OIBR ni sus principales defensores están consiguiendo frenar. Por otra parte, la configuración de algunas estructuras del OIBR suscita un creciente malestar. Ocurre especialmente en el caso del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el que no está presente el país con más población del mundo, y en el que el derecho de veto que tienen sus miembros les confiere un poder inusitado e injusto, y contribuye a la parálisis en la toma de decisiones. A todo ello se suma que muchas naciones del Sur Global todavía se sienten agraviadas por el legado del colonialismo y el imperialismo, y perciben que el OIBR se deriva de los valores de sus exmetrópolis, lo que genera un rechazo cuasi instintivo.
Por todas estas razones, el enfoque de “democracias vs autocracias” está resultando crecientemente impopular y fortalece la percepción de que ciertos valores (democracia, libertad, derechos humanos, Estado de derecho, rendición de cuentas) son exclusivamente occidentales y no genuinamente universales . Mientras tanto, Rusia y China tienen, de cara al Sur Global, un enfoque menos contencioso, un discurso público hacia las capitales del Sur que se podría calificar como “relajado”: frente a la percepción de que Occidente obliga a escoger, un “o con nosotros o en nuestra contra”, Pekín y Moscú se presentan con un eslogan de “win-win”. Además, tanto Putin como Xi Jinping revisten esta actitud con un discurso revisionista, que intenta cambiar el enfoque, pasando de “democracias contra autocracias” a “países ricos versus países pobres”, un mensaje extremadamente popular y eficaz.
El enfoque de “democracias vs autocracias” está resultando crecientemente impopular y fortalece la percepción de que ciertos valores son exclusivamente occidentales y no genuinamente universales
No obstante, y pese a que la oferta de China y Rusia tiene elementos atractivos para muchos países en el Sur Global, les precede su reputación, por lo que existe una clara desconfianza hacia el modelo que plantean y hacia la narrativa que defienden. Pocas naciones aceptan al completo esa imagen desinteresada que estas dos enormes potencias globales quieren dar, que muy transparentemente oculta sus intereses propios. Además de en las áreas política y diplomática, China y Rusia también necesitan al Sur Global por motivos económicos , tanto como mercados como por sus recursos naturales. En conjunto, su motivación es aumentar su área de influencia, establecer sus propias normas en contraposición al OIBR, expandir sus economías, a la vez que satisfacen sus ambiciones expansionistas y se erigen como potencias predominantes en sus respectivas regiones. Los beneficios que obtendría el Sur Global de estos procesos son, cuanto menos, dudosos.
Ante los desafíos que están surgiendo, resulta crecientemente difícil para los países occidentales equilibrar, por una parte, la importancia de mostrar un frente unido y, por otra, la defensa de sus intereses y preferencias individuales sin caer en aceptar la retórica de las voces anti-OIBR. En Washington se criticó mucho el comentario de Emmanuel Macron en su viaje a China en abril de 2023, cuando declaró que Europa no debería ser “seguidora” de Estados Unidos en la crisis en Taiwán; Bruselas y el resto de capitales europeas, por el contrario, rei -
vindicaron la “autonomía estratégica” de la UE; Pekín celebró la desunión occidental. Y es que, independientemente de que Francia sea uno de los países europeos que más contribuye a los esfuerzos de seguridad occidentales en el Pacífico, es decir, aunque las prioridades y las lealtades estén claras, en este momento de cambio de equilibrios en la balanza global del poder, el control de la narrativa es de la máxima importancia.
En la guerra por el relato, Occidente está perdiendo terreno, pero no porque haya opiniones divergentes en su seno, sino en gran medida porque está sujeta a una supervisión y una exigencia mayores. Esto es consecuencia directa de los valores que sostiene, por lo que librarse de este escrutinio no es una posibilidad: resistir la tentación de recurrir a prácticas contrarias a esos valores, independientemente de los beneficios a corto plazo, es fundamental para conservar su credibilidad. Ser conscientes de las amenazas, reconocer los errores, favorecer la crítica constructiva y liderar con el ejemplo es fundamental para diferenciarse y consolidar la noción de que los valores que rigen las sociedades democráticas y liberales son los más beneficiosos para el conjunto de la población global
La defensa abierta y sin ambages de esta idea es fundamental: en este turbulento periodo, el control de la opinión pública y la instrumentalización de la misma se ha convertido en una de las principales herramientas para lograr una mayor capacidad de influencia
La democracia se enfrenta a nuevas amenazas, como la fragmentación y polarización social, las restricciones a la libertad de expresión, y la manipulación y desinformación
y, con ello, de poder. La profundización de la división entre potencias ha sido posible y se ha dado en paralelo al proceso de globalización y a un crecimiento sin parangón del acceso a la información y de la interconexión digital, lo que ha permitido que, desde comienzos del siglo XXI, una gran cohorte de la población haya desarrollado una conciencia política que no hubiera tenido fácilmente de otra forma.
No obstante, esto ha originado también una nueva vía de manipulación, una manera de moldear la opinión de la población por parte de ciertos actores. Así, en la era digital, la democracia se enfrenta a nuevas amenazas, como la fragmentación y polarización social, las restricciones a la libertad de expresión, y la manipulación y desinformación .
La expansión de las tecnologías digitales ha traído consigo una profundísima transformación no solo social y económica, sino también política. Hoy en día más de la mitad de la población mundial posee un smartphone y, con ello, tiene conexión directa a internet, lo que ha proporcionado un acceso a una inconmensurable cantidad de información al común de la ciudadanía, una situación sin precedentes históricos. Además, la expansión de las omnipresentes redes sociales ha provocado enormes cambios en la manera en la que la sociedad se interrelaciona y se comunica. Las nuevas tecnologías también otorgan un inmenso poder a los actores estatales , ya que proporcionan nuevas formas de gestionar tanto sus relaciones externas como sus asuntos internos. En esta época de transformación, muchos han tratado de explotar los avances de la era digital para sus propios intereses.
En el plano político, estas herramientas prometían inicialmente aumentar la transparencia de los Gobiernos y permitir que la población tuviera casi pleno conocimiento y conciencia de lo que sucedía en sus países, lo que se esperaba que favoreciese la expansión de los valores democráticos, por una parte, y la capacidad de exigir responsabilidades a los Gobiernos, por otra. La primera vez en la que se hizo patente el poder que esto otorgaba a la ciudadanía fue durante la Primavera Árabe, las protestas populares que se extendieron por gran parte del mundo árabe a principios de la década de 2010, reclamando el fin de varios regímenes autoritarios de la región. El rol que tuvo Twitter (ahora conocido como X), que se había popularizado muy rápidamente en los años previos, fue fundamental para organizar a los manifestantes y extender su mensaje tanto a nivel local como global. Previamente, se entendía que las redes sociales eran plataformas de entretenimiento y su utilización con fines políticos resultó muy inesperada para muchos Go -
biernos. Sin duda, esta sorpresa fue clave para su efectividad y, desde entonces, no es poco habitual que los Gobiernos con dudosas credenciales democráticas suspendan los servicios de internet en caso de protestas o en jornadas electorales. No son los únicos que vigilan de cerca las publicaciones que se hacen en estas plataformas: las administraciones de todo el mundo y muchos actores no estatales también lo hacen.
Con el tiempo, las percepciones han cambiado. Antes de analizar cómo se han instrumentalizado desde el punto de vista político, cabe destacar los efectos que han tenido las redes sociales en la configuración social, por su propia estructura y funcionamiento. La gratuidad de estas aplicaciones (al menos de sus funciones básicas) ha sido uno de los principales motivos de su popularidad; por supuesto, son propiedad de empresas con necesidad de generar ingresos, lo que hacen mayoritariamente a través de la inclusión de publicidad en su contenido.
Por ello, los algoritmos que rigen lo que reciben los usuarios se han ido sofisticando para ofrecer contenido muy personalizado, que interese especialmente al receptor, con el fin de que pase el mayor tiempo posible en la aplicación y así consuma más anuncios.
Sin que se previera y de forma paulatina, esto ha tenido un profundo efecto de fragmentación y polarización social en función de las diferencias de edad, género, geografía o inclinación política. Se han creado, tanto de forma orgánica como expresamente, cámaras de eco en las que puntos de vista similares se repiten sine die , y en las que la ausencia de opiniones divergentes impide la pluralidad y favorece que los participantes de estos espacios se radicalicen en sus posiciones. Y, aunque esta dinámica se dé con más fuerza en comunidades virtuales de un tamaño reducido, no es un fenómeno de nicho: la totalidad de usuarios de internet estamos expuestos a ello.
Se ha vuelto habitual que en todo tipo de foros online se disemine propaganda e información falsa Esto se suele dirigir a reforzar las teorías que prefieran los participantes de los particulares espacios online, a la vez que, al tratarse habitualmente de contenido controvertido, genera polémica y, con ello, un mayor engagement (interacciones y reacciones), lo que hace que el algoritmo lo favorezca, sea mostrado a más usuarios, y se alimente así un círculo vicioso. Comprendida esta dinámica, muchos actores han visto la oportunidad de utilizarla para impulsar su ideología o desacreditar la contraria. Así, en la última década, la industria de las fake news, bulos o noticias falsas, al servicio de Gobiernos, partidos políticos y otros grupos, ha servido para influir profundamente en el discurso político e, inevitablemente, en elecciones y plebiscitos.
La desinformación puede provenir tanto de ciertas cuentas oficiales, como de usuarios populares (que pueden ser incluso anónimos, por lo que cabe la posibilidad de que no sean auténticos). Esto incluye a trolls, como se conoce a las personas que publican mensajes deliberadamente ofensivos o engañosos para provocar y manipular, sin que sea necesario que crean genuinamente en dicho contenido. Pero, además, para circular el contenido falso también se utilizan bots programas informáticos diseñados para realizar tareas automatizadas en internet. En estos casos, el bot se usa para repetir o dar fuerza a determinada noticia o idea, imitando a un usuario real de redes sociales con el fin de dar credibilidad a la información que distribuye. Cada vez son más habituales las “granjas de bots” y las “granjas de trolls”, es decir, redes de estos elementos que, al representar un número elevado de supuestos usuarios, son capaces de
cambiar tendencias, popularizar determinados discursos y, en general, influir en la percepción pública. Este tipo de maniobras constituyen una manipulación de la opinión pública, ya que deforman la realidad, y no rinden cuentas sobre los objetivos últimos que persiguen: todo ello supone una amenaza al correcto y sano funcionamiento de la democracia.
La sofisticación de este tipo de herramientas es, además, cada vez mayor gracias al rapidísimo avance de la inteligencia artificial (IA). Aunque el desarrollo y popularidad que ha experimentado desde 2022 ha abierto nuevos escenarios (más peligrosos, si cabe), lleva años utilizándose para crear deep fakes, imágenes o vídeos que parecen auténticos, pero que falsifican una situación o sus participantes. Uno de los primeros casos con impacto mediático tuvo lugar en 2017, cuando tras una operación de hackeo la Qatar News Agency publicó un vídeo falso en el que el emir de Catar proclamaba su apoyo a Irán, Hamás y Hezbolá, lo que generó un gravísimo incidente diplomático. Desde entonces, se ha popularizado esta técnica: en enero del presente año, la administración estadounidense ha desmentido el contenido de audios con la voz del presidente Joe Biden, que tenían el fin de dañar su imagen antes de las elecciones que se celebrarán el próximo mes de noviembre. Estas situaciones son indeseables porque, más allá de su efecto en el comportamiento de los votantes (y, por tanto, en el resultado de los comicios), aumentan la desconfianza del público en el proceso electoral
Los esfuerzos para luchar contra la desinformación han sido, hasta ahora, ineficaces. La verificación de hechos (o según la voz inglesa, fact-checking), consistente en detectar errores y noticias
La industria de las fake news ha servido para influir profundamente en el discurso político e, inevitablemente, en elecciones y plebiscitos
falsas en los medios de comunicación y redes sociales, es una labor que ha ganado especial relevancia en los últimos años. No obstante, se enfrenta también a limitaciones, como la magnitud de la tarea, la velocidad de propagación de la información o los propios sesgos de los verificadores, ya que, como es obvio, los mecanismos de fact-checking no poseen la verdad absoluta, ni son perfectamente objetivos e imparciales. Además, nada quita que haya también sesgos intencionados, bien por presiones externas o por conflictos de interés, lo que complica aún más el panorama de incertidumbre y desconfianza.
Esta situación se repite con la tarea de moderación que realizan las propias plataformas, que en muchas ocasiones va en contra de
sus propios intereses (lo que indudablemente afecta a la calidad de su actuación), pero a lo que se ven crecientemente obligadas por las nuevas leyes anti-desinformación, como el Código de Buenas Prácticas en materia de Desinformación de la UE. Además, existe cierta inquietud entre la sociedad civil acerca de las consecuencias que los sistemas de verificación pueden acarrear sobre la libertad de expresión, especialmente teniendo en cuenta que son empresas privadas las que los aplican. Por ejemplo, una de las prácticas que denuncian los activistas online es el shadow banning , que consiste en silenciar o restar difusión a determinados temas o usuarios a discreción de la plataforma, sin que necesariamente sean responsables de propagar bulos.
Twitter (X : ágora global
(
Twitter (ahora X), que nació como una plataforma de microblogging para conversaciones informales, ha evolucionado hasta convertirse en un foro global, donde se producen debates y discusiones que moldean narrativas sociales y que los Gobiernos utilizan para realizar comunicados oficiales. Esta dualidad entre su función pública y su gestión corporativa plantea una serie de problemas.
La falta de transparencia en las políticas de moderación y las decisiones sobre el contenido genera inquietud sobre la aplicación de prácticas de censura y el posible sesgo a la hora de valorar las publicaciones. La influencia desproporcionada de Twitter en el discurso público limita la diversidad de opiniones necesaria para asegurar un foro público robusto. Además, la vulnerabilidad de Twitter a las presiones externas, como la intervención gubernamental o los intereses comerciales, compromete su integridad como espacio público.
Más allá del uso de las herramientas digitales para dar forma al discurso y a la opinión pública de forma sintética , hay actores estatales que utilizan las “nuevas” tecnologías de una forma mucho más directa y focalizada. Los ataques virtuales ( hackeos , accesos no autorizados a sistemas o manipulación de datos con fines maliciosos) y el espionaje digital representan amenazas serias y crecientes. Los objetivos de estas ofensivas online van desde las redes de telecomunicaciones o energéticas de un país hasta los servidores gubernamentales con contenido clasificado, con el fin último de desestabilizar política y económicamente y ganar una ventaja competitiva. Proteger a un sistema en su conjunto es mucho más complicado de lo que podría parecer, porque gran parte de la infraestructura digital se ha ido construyendo a lo largo de los años a partir de modelos que no tenían la ciberseguridad entre sus preocupaciones, por lo que los blancos fáciles son infinitos (hospitales, redes locales de suministros, empresas, etc.). Pero, además, también pueden atacar a los sistemas de votación electrónicos y bases de datos de votantes. En este caso no necesitan, ni siquiera, tener éxito en su empeño; dado que la legitimidad de las elecciones es fundamental para la democracia, sembrar dudas sobre su correcto funcionamiento es suficiente para dañarla.
Rusia es uno de los actores estatales que más utiliza todas las herramientas mencionadas, algo que se ha documentado en múltiples ocasiones. La interferencia rusa en las elecciones de 2016 en Estados Unidos, que buscaba sabotear la campaña de Hillary Clinton, favorecer la de Donald Trump y aumentar la discordia política y social en el país, ha sido el caso que ha dejado patente los objetivos rusos de desestabilización de sus rivales, y cómo se pueden usar los nuevos recursos digitales para lograrlo. También ha habido acusaciones similares en la campaña por el referéndum sobre la salida del Reino Unido de la UE: aunque se registró un elevadísimo número de operaciones de desinformación (principalmente a favor del Brexit), la respuesta investigadora del Gobierno británico fue mucho más pobre, y no se llegó a resultados concluyentes. Más recientemente, el Parlamento Europeo ha condenado y expresado su indignación y preocupación por los continuos esfuerzos rusos por socavar la democracia europea y desestabilizar a la UE a través de agentes amplificadores de propaganda rusa. Otra región en la que Moscú ha hecho uso de estos instrumentos es el Sahel, donde, desde hace años, fomenta una narrativa contraria a los vínculos con Francia y crítica con Occidente. Gracias a ello, han logrado condicionar la perspectiva de gran parte de la sociedad: se observa un claro incremento del sentimiento antifrancés en parte del continente. El uso extensivo de desinformación y publicación de fake news han sido muy efectivo, especialmente en momentos de elevada volatilidad, como golpes de Estado o crisis constitucionales. Más allá de estos casos concretos, se trata de una política estatal en permanente uso y expansión, y que, además, no está recibiendo una fuerte resistencia.
Los usos dolosos de estas tecnologías generan una erosión de la democracia, al realizar un desgaste gradual de la confianza del electorado en el sistema y sus bondades. Los actores malintencionados están, con ello, provocando que sus víctimas caigan en una dinámica tramposa, creando desconfianza y división y, en particular, forzando a reabrir el viejo debate de seguridad versus libertad. En efecto, se vuelve a traer a la palestra la disyuntiva entre los dos modelos políticos y sociales opuestos, ya que, aunque no sean conceptos mutuamente excluyentes, más seguridad se suele obtener a través de un mayor control, lo que supone un sacrificio de libertades individuales (de expresión, de pensamiento, de movimiento).
La seguridad se suele aumentar a través de un mayor control, lo que supone un sacrificio de libertades individuales
Uno de los casos más extremos de un país que ha optado por un control estricto de la esfera online es China, que lo aplica en dos planos: una estricta censura del contenido al que puede acceder su ciudadanía, y un uso intensivo de las redes para vigilarlos. Las condiciones de uso de internet son extremadamente restrictivas; el acceso a determinadas webs (Google, Facebook, Twitter o Wikipedia entre ellas) está bloqueado; el contenido que se considera controvertido o contrario a la línea oficial se suprime; y se monitoriza el acceso a internet, lo que no permite el anonimato online . Este control intensivo va en tándem con los programas de vigilancia masiva. No obstante, estas políticas no solo las lleva a cabo China.
En el espacio virtual quedan registrados todos los datos que generan los usuarios (contenido consumido, interacciones realizadas, frecuencia de uso, localización) y en un mundo en el que la esfera online se ha entrelazado tanto con la vida diaria, esta información proporciona el detalle de los comportamientos personales. En los países autoritarios, el acceso y el control de los mismos como parte de los programas de vigilancia masiva se utiliza para prevenir cualquier movimiento opositor o contrario al régimen. Pero, además, independientemente del tipo de gobierno que lo lleve a cabo, el efecto que tiene sobre la psique de la ciudadanía es siempre pernicioso: genera un clima de desconfianza y suspicacia, y coarta el ejercicio de libertades civiles como la de expresión o reunión, claves en toda sociedad democrática. Es por ello que el giro que están dando muchos países democráticos hacia un mayor control de los espacios virtuales, en busca de una mayor seguridad y como respuesta a los constantes ciberataques, puede resultar contraproducente, al acercar a las naciones con una fuerte tradición de respeto a la libertad y a la privacidad hacia un modelo antagónico.
Entre 2013 y 2016 se produjeron unas importantes revelaciones que demostraban que las agencias de inteligencia estadounidenses (principalmente la National Security Agency, NSA), con la colaboración de otros Estados aliados, llevaban a cabo programas de vigilancia masivos sobre la población mundial. Las filtraciones de documentos clasificados (conocido popularmente como “Caso Snowden”, por el excontratista de la NSA que las llevó a cabo) demostraban la existencia de una red de recogida masiva de datos a través de software que vigilaba y almacenaba todo tipo de información de los usuarios (mensajes, contactos, geolocalización, fotografías). Esto era posible gracias a la colaboración de empresas como Microsoft, Google o Apple, que cedían masivamente los datos de sus clientes a sus espaldas.
La cantidad de información que tienen las empresas tecnológicas de sus usuarios no ha dejado de aumentar desde entonces, a la misma velocidad que la presencia de sus productos en la vida de la mayor parte de la ciudadanía. En este proceso, en el que la esfera virtual y la real se están fusionando, las grandes empresas de tecnología, mediante el control de herramientas únicas, están logrando un inmenso poder. Además, no siempre están constreñidas ni sujetas a las limitaciones de los Gobiernos, las únicas entidades que, hasta ahora, podían acceder a tal conocimiento sobre la población o tenían una capacidad similar de influir sobre la misma.
Otro ejemplo que ilustra esta novedosa capacidad de influencia fue la diferencia en la reacción que tuvieron las instituciones gubernamentales y las empresas tecnológicas ante el asalto al Capitolio de los Estados Unidos, el 6 de enero de 2021, por parte de partidarios del entonces presidente saliente y candidato presidencial Donald Trump. La lenta y débil respuesta gubernamental a la insurrección contrastó con la inmediatez con la que Twitter y Facebook suspendieron la cuenta del mandatario, o Paypal dejó de procesar pagos a su campaña electoral (entre otras). Pero ¿qué hubiera pasado si, en vez de en contra, se hubieran posicionado a favor de los insurrectos?
Corporaciones como Meta, Apple, Google o las chinas Alibaba o Weibo ya no son solamente grandes empresas, sino que tienen una influencia sobre la sociedad, la economía, y la geopolítica superior a la de muchos países. Aunque no es la primera vez en la historia, ni mucho menos, que las empresas privadas juegan un papel importantísimo en los asuntos globales (por ejemplo, la industria petrolífera o la farmacéutica), los lobbies en Washington o Bruselas se encuentran a años luz del poder de las Big Tech. La soberanía que tienen los gigantes tecnológicos sobre el espacio digital, una dimensión nueva, muchas veces incomprendida, y que se está expandiendo a prácticamente todos los aspectos vitales, puede llegar a ser amenazante para la integridad democrática
Por su propia concepción, las empresas privadas responden a los intereses de sus accionistas; no están obligadas de forma expresa a rendir cuentas ante la sociedad, y su toma de decisiones no tiene por qué ser transparente. ¿Hasta qué punto son responsables del bienestar público? ¿Cuál es el nivel adecuado de regulación, es decir, cómo equilibrar la autonomía empresarial y la protección del interés general, incluidos la soberanía nacional, la libertad de expresión y la protección frente a actores malintencionados? Abordar estos problemas requiere
un enfoque integral que combine regulación efectiva, transparencia y un compromiso renovado con la educación cívica y la alfabetización mediática e informacional. Solo entonces la tecnología digital podría ser verdaderamente una herramienta para promover la participación democrática y el bienestar de la ciudadanía.
Los enfoques legislativos y regulatorios estatales han sido, hasta ahora, muy variados y de diversa intensidad: a grandes rasgos, en China se han priorizado los intereses estatales, en Estados Unidos la innovación del sector privado y en la UE la protección de los ciudadanos. La competición entre potencias hace que se repita aquí el patrón de respuestas regionales a problemáticas globales, para las que una aproximación colaborativa sería más eficaz.
Sorprendentemente, algunas empresas tecnológicas comparten la preferencia por una legislación transversal e internacional, en lugar de a nivel nacional, algo que otorgaría claridad y uniformidad y facilitaría la comercialización global; ahora bien, no se puede descartar que su motivación sea dilatar el tiempo disponible para el desarrollo y expansión de la tecnología sin cortapisas, puesto que lograr una regulación a nivel mundial, en el estado actual de la cooperación internacional, sería muy difícil.
Empresas como Meta, Apple o Google tienen una influencia sobre la sociedad, la economía, y la geopolítica superior a la de muchos países
La IA puede llegar a revolucionar el concepto tradicional de Estado-nación, y con ello, de democracia
¿Democracia o futuro distópico?
Mirando al futuro, se pueden contemplar varios posibles escenarios geopolíticos. Si los ataques al OIBR continúan y se fortalece el empuje por un mundo más multipolar, la intensificación de la competencia Estados Unidos-China provocará un desacople que obligará a las grandes empresas tecnológicas a escoger un campo, a decantarse por la colaboración directa bien con Washington o bien con Pekín, lo que conllevaría una alineación de sus intereses con los objetivos nacionales y borraría la separación entre las Big Tech y el Estado. El impacto que esto tendría en la democracia, con las grandes corporaciones privadas influyendo de forma sistemática en la toma de decisiones gubernamentales y un Estado con una capacidad de control sobre su ciudanía mucho más profundo y preciso, sería extremadamente nocivo.
Otro escenario sería aquel en el que se opta por un enfoque globalista, multilateral, sin limitaciones a la expansión geográfica de las compañías, en el que el Estado da un paso atrás en su intento de obtener una mayor soberanía en el espacio digital, pero estableciendo una regulación estricta internacional que limite los efectos indeseados y perniciosos de las nuevas tecnologías. No obstante, este planteamiento es incompatible con la existencia de actores rebeldes y no cooperativos, por lo que, hoy en día, resulta utópico.
En tercer lugar, un escenario que no se barajaba hasta hace pocos años es que el desarrollo de la tecnología, especialmente de la inteligencia artificial, sea de tal magnitud que acabe por redefinir por completo la sociedad, la economía y la política, incluyendo la concepción del Estado-nación y las relaciones internacionales como se han entendido hasta ahora. La extraordinaria aceleración de los avances y de las capacidades técnicas que se ha experimentado en los últimos años abre la puerta a cambios
radicales. Aunque está llamada a ser un inmenso acelerador del progreso, desafortunadamente, también traen consigo riesgos.
A corto plazo, se producirá una sofist icación de las herramientas y tecnologías ya conocidas . Se hará más difícil distinguir entre realidad y ficción, lo que multiplicará las posibilidades de manipular y confundir al público. Pero, además, con las radicales mejoras que se anticipan en el funcionamiento de los modelos, se está empezando a delegar la toma de ciertas decisiones en la IA; el peligro de esto es que acabe desembocando en una total dilución de responsabilidades, algo contrario a cualquier concepción del principio de rendición de cuentas. Son muchos los ámbitos en los que esto puede tener efectos perniciosos, como la justicia, la sanidad o el militar. En este último campo, ya existen casos de programas nacionales con segmentación algorítmica de objetivos, es decir, una IA determina si un objetivo, incluyendo personas, es militar o civil. La amenaza que esto supone para el cumplimiento del derecho internacional humanitario no se puede menospreciar.
En un horizonte más lejano, la IA puede llegar a revolucionar el concepto tradicional de Estado-nación, y con ello, de democracia. La automatización impulsada por la IA puede provocar la ruptura del contrato social entre la ciudadanía y el Gobierno, provocando profundísimas divisiones entre la fuerza de trabajo y los poseedores del capital. En paralelo, las herramientas digitales podrían llegar a dar una extraordinaria capacidad de control y manipulación sobre la población tanto a actores estatales como privados. Todo ello amenazaría la protección de los derechos individuales, la seguridad pública, las libertades civiles: es decir, los componentes básicos e indispensables de la democracia tal y como la entendemos.
El declive de la democracia experimentado desde los albores del siglo XXI es resultado de una compleja interacción de factores, algunos clásicos, como la competencia entre potencias, y otros modernos, como el nacimiento de una nueva esfera social en el plano digital.
Las democracias consolidadas enfrentan desafíos significativos : el aumento del populismo, el nacionalismo y el autoritarismo en diferentes partes del mundo plantean retos para el mantenimiento y fortalecimiento de los valores democráticos. La desafección hacia las instituciones democráticas y la aparición de líderes autocráticos urgen a abordar las causas subyacentes de este retroceso. En este contexto, es crucial que la ciudadanía se comprometa activamente en la defensa y promoción de los principios democráticos. Para ello, necesitan motivos claros por los que creer en el sistema y su buen funcionamiento. Los actores
con intereses contrarios a las reglas democráticas básicas, como el Estado de derecho o las libertades civiles, han conseguido popularizar discursos iliberales, muchas veces a través de la tergiversación y la manipulación de la opinión pública. Las naciones democráticas y defensoras del OIBR están teniendo dificultades en esta guerra por el control de la narrativa.
Este proceso antidemocrático ha estado íntimamente ligado a la creciente pérdida de credibilidad del OIBR y sus arquitectos, los países occidentales Pese a que los defensores del OIBR han cometido errores y el propio sistema tiene innegables limitaciones, estos defectos han sido injustamente magnificados por China y Rusia, que busca reclamar parte del poder geopolítico y económico de Estados Unidos y la UE como propio y establecer su propia concepción de un sistema que rija las relaciones internacionales. Su objetivo no es promover un sistema de valores superior, sino más bien debilitar a Occidente para su propio beneficio y atraer a otros actores hacia su órbita. Los países del Sur Global están emergiendo como actores cada vez más relevantes en el escenario internacional, lo que constituye un cambio en el equilibrio de poder que desafía la narrativa de “democracias versus autocracias”, un enfoque de por sí muy limitado.
Este panorama crecientemente caótico se ha visto exacerbado por el desarrollo tecnológico sin precedentes, que ha dado lugar a una transformación significativa de la sociedad y las estructuras productivas. Los procesos de fragmentación y polarización social han tenido lugar, tanto debido al propio modelo de negocio de algunas de las empresas tecnológicas más influyentes (que favorecen la segmentación del mercado), como por los intereses de algunos actores políticos malintencionados, que
Los riesgos a los que nos enfrentamos son mayúsculos y no dejan de crecer: el panorama no es halagüeño
rápidamente han instrumentalizado las nuevas herramientas para manipular a la opinión pública en favor de sus propios intereses.
Un factor adicional es el traslado del poder hacia actores no estatales, especialmente las grandes compañías tecnológicas, que ahora desempeñan un papel determinante en la percepción del mundo por gran parte de la sociedad y tienen un enorme poder sobre la información y la comunicación. Esto representa un cambio significativo en el equilibrio de poderes, no solo entre Estados, sino también entre el sector público y el privado
En este contexto, resulta vital que los países democráticos y las instituciones multilaterales del OIBR tomen plena conciencia de los desafíos que acechan a la democracia. Los riesgos a los que nos enfrentamos son mayúsculos y no dejan de crecer: el panorama no es halagüeño. Las garantías y estructuras democráticas que se dan habitualmente por sentadas están en peligro, y que su funcionamiento deje de ser tal y como lo conocemos es una posibilidad que está cada vez más cerca.
¿El fin de la paz? Crisis de seguridad y competencia armamentística
Lucía Bonet Analista de Riesgo País
A lo largo de la historia, hay momentos determinantes que marcan el fin de una era y el comienzo de otra. En el idioma alemán, a estos eventos se les denomina zeitenwende un término que encapsula que un cambio de ciclo está asomando. Todos los idiomas tienen un concepto similar. En inglés es turning point , en francés moment charnière y en español “punto de inflexión”. Acontecimientos que, más que simples fechas en el calendario, nos ayudan a situarnos en el tiempo y el espacio de nuestra época, trascienden fronteras geográficas y alteran nuestra percepción del mundo. La caída del Imperio Romano de Occidente en el 476, la Revolución Francesa en 1789 o la Declaración de Independencia de los Estados Unidos en 1776, supusieron un antes y un después en la historia. Más próximos en el tiempo, la caída del Muro de Berlín, en 1989, simbolizó el fin de la Guerra Fría y la reunificación del continente europeo tras más de cuatro décadas dividido. También fue un evento importante por el cambio en el equilibrio de poderes que se produjo: Estados Unidos y el modelo económico y político que defendía se había impuesto al comunismo de la URSS.
Entonces, comenzó la etapa de mayor prosperidad que la humanidad jamás haya conocido. El orden liberal internacional diseñado, financiado y sustentado militarmente por Estados
Unidos y sus aliados desde 1945, comenzaba a extenderse a la otra mitad del mundo. Basado en instituciones multilaterales, el libre comercio, la cooperación en seguridad y el liderazgo hegemónico de Washington, ha sido un sistema tremendamente exitoso. Desde el punto de vista económico, el capitalismo, junto con la globalización, ha beneficiado a las clases medias de las economías desarrolladas, a la vez que ha actuado como motor de empleo y desarrollo en las economías emergentes mientras creaba fuertes vínculos entre países.
Además, la creación de la Organización de las Naciones Unidas, como instrumento de prevención de conflictos, ha sido probablemente uno de los mayores aciertos a la hora de tratar de salvaguardar la estabilidad global. La posibilidad de que las distintas potencias contasen con un foro de diálogo multilateral para responder a los problemas internacionales ha evitado que muchos países hayan optado por la vía unilateral y ha facilitado la resolución de las crisis. La cooperación internacional, las operaciones de mantenimiento de la paz autorizadas por el Consejo de Seguridad, la firma de tratados y acuerdos internacionales junto al tejido económico y comercial que conectaba el mundo se convirtieron en las mejores formas de contención bélica. Esto permitió disfrutar del período de paz más largo de la historia: la “Pax Americana” .
La firma de tratados y acuerdos internacionales, junto al tejido económico y comercial que conectaba el mundo se convirtieron en las mejores formas de contención bélica
El triunfo del orden liberal internacional auguraba también el fin de las tensiones nucleares, de la carrera armamentística y una profunda transformación geopolítica
A comienzos de los 90, el optimismo y la esperanza inundaban los análisis académicos que proclamaban el fin de los enfrentamientos. La teoría del “fin de la historia”, popularizada por el politólogo Francis Fukuyama, planteaba un futuro sin conflictos ideológicos, dado que el sistema liberal-capitalista se había impuesto a cualquiera de los modelos alternativos. El triunfo del orden liberal internacional auguraba también el fin de las tensiones nucleares, de la carrera armamentística y una profunda transformación geopolítica hacia una era unipolar marcada por la hegemonía de Estados Unidos. No existía rival, por lo que no había necesidad de defenderse.
Los beneficios de la paz se extendieron a todos los ámbitos . La ausencia de conflictos supuso un menor coste en vidas y permitió redirigir los recursos económicos hacia otros sectores del Estado del Bienestar. La década de los 90 fue testigo de una abrupta reducción de los presupuestos de defensa. En Estados Unidos, por ejemplo, el gasto militar cayó del 5,2% del PIB que registraba en 1990 al 3% tan solo una década después. En Europa, Alemania destinó los recursos militares a financiar la reunificación del país; en España e Italia, el gasto en defensa se redirigió a políticas educativas y de mejora de las infraestructuras.
El número de efectivos de los ejércitos cayó en picado. Varios países europeos, como España, Francia, Países Bajos o Italia, decidieron profesionalizar sus fuerzas armadas y poner fin al servicio militar obligatorio (conocido popularmente como “la mili” en España). Otros, como Noruega, Finlandia o Dinamarca, nunca lo abolieron, ante la cercanía de Rusia. La juventud europea de los 90 y principios de los 2000 creció en un contexto de estabilidad y promoción de los valores de cooperación y defensa de los derechos humanos, donde la narrativa belicista no tenía cabida.
Efectivamente, el mundo era un lugar más seguro, el número de conflictos interestatales descendía y se produjo una ola de democratización en Europa del Este, América Latina, África y Asia. El Consejo de Seguridad de la ONU, bloqueado durante décadas por las tensiones entre la URSS y EE. UU., adquirió capacidad operativa, lo que hizo que la ONU tuviese un papel más dinámico en la promoción de la paz y la estabilidad. En cinco años, entre 1989 y 1994, se autorizaron 20 nuevas operaciones de paz, más de las que se habían ordenado en los 40 años anteriores. El diálogo, el consenso y la diplomacia eran instrumentos efectivos, y la resolución de conflictos se afrontaba desde un enfoque común. Parecía, pues, que la humanidad realmente le estaba “ganando la guerra a la guerra” .
CONFLICTO INTERESTATAL1, INTRAESTATAL2, CONFLICTO NO ESTATAL3, Y VIOLENCIA UNILATERAL4 EN CURSO EN ESE AÑO
Varios fueron los acontecimientos que, una vez más, volvieron a cambiar el rumbo de la historia. Por un lado, el atentado de las Torres Gemelas en 2001 puso en evidencia los fallos del sistema de seguridad estadounidense mientras que, unos años después, la crisis financiera de 2008 reflejó las vulnerabilidades del sistema económico que Estados Unidos había defendido y exportado al resto del mundo. Las críticas al sistema liberal-capitalista, que le habían acompañado prácticamente desde su nacimiento, se dispararon. Además, la gestión por parte Washington de estos dos acontecimientos no hicieron sino multiplicarlas. La controvertida invasión de Irak en 2003, sin el respaldo unánime del Consejo de Seguridad de la ONU, cuestionó el unilateralismo estadounidense y provocó una crisis de confianza en el propio sistema. Mientras que la incapacidad del FMI de prever la catástrofe económica que se avecinaba en 2008, y las estrictas medidas que impuso a los países para obtener financiación, socavaron la confianza en el sistema capitalista y sus instituciones. Esto, sumado al cuestionable papel que habían tenido los efectivos de la ONU en algunas
de sus misiones de pacificación -donde no habían conseguido mejoras tangibles en la seguridad de la población- terminaron por ahondar en la crisis de credibilidad del orden liberal internacional, para entonces herido ya de muerte.
Al cuestionamiento del orden internacional global le siguió un aumento de la inestabilidad y la violencia. Desde 2012, el número de conflictos no ha dejado de crecer. Primero fueron las guerras civiles que se desencadenaron en Siria, Libia o Yemen tras los levantamientos árabes de 2011. Después, la anexión ilegal de Crimea por parte de Rusia en 2014 y, posteriormente, la sucesión de golpes de estado en el Sahel. El año 2024 comenzó con guerras ardiendo en Gaza, Sudán y Ucrania, unos conflictos con un riesgo muy elevado de escalada regional. En todo el mundo, la diplomacia está fracasando y ya no consigue labrar acuerdos de paz como ocurría en los años 90 , cuando se consiguió poner fin a guerras civiles que llevaban décadas activas como en El Salvador, Mozambique o Camboya. Ahora, los enfrentamientos solo concluyen si una de las partes vence a la otra.
Nota: Algunos conflictos afectan a varias regiones. Por lo tanto, la suma de todas las regiones puede ser superior a la cifra global.
1. Conflicto interestatal (UCDP y PRIO): Conflicto entre Estados que causa al menos 25 muertes durante un año. Incluye las muertes de combatientes y civiles debidas a los combates, pero excluye las muertes por enfermedad e inanición derivadas del conflicto.
2. Conflicto intraestatal (UCDP y PRIO): Conflicto entre un Estado y un grupo armado no estatal dentro del territorio del Estado que causa al menos 25 muertes durante un año. Esto incluye las muertes de combatientes y civiles debidas a los combates, pero excluye las muertes por enfermedad e inanición resultantes del conflicto. Si está implicado un Estado extranjero, se denomina “internacionalizado”, y “no internacionalizado” en caso contrario.
3. Conflicto no estatal (UCDP): Conflicto entre grupos armados no estatales, como grupos rebeldes, organizaciones delictivas o grupos étnicos, que causa al menos 25 muertes durante un año. Esto incluye las muertes de combatientes y civiles debidas a los combates, pero excluye las muertes por enfermedad e inanición resultantes del conflicto.
4. Violencia unilateral (UCDP): El uso de la fuerza armada por un grupo armado estatal o no estatal contra civiles que causa al menos 25 muertes de civilesdurante un año. Excluye las muertes por enfermedad e inanición resultantes de la violencia.
Fuente: Our World in Data
El continuado incremento de la violencia y la conflictividad se explica por un cambio evidente en el equilibrio de poderes. La crisis de legitimidad de las instituciones occidentales, la beligerancia de Rusia y la creciente rivalidad geopolítica entre Estados Unidos y China han contribuido a acelerar exponencialmente el deterioro de la seguridad global. Pekín lleva años mostrándose disconforme con su peso en el sistema internacional y, en numerosas ocasiones, ha acusado a Washington de tratar de evitar que se convierta en la primera potencia mundial. Rusia, por su parte, considera que Estados Unidos ha incumplido todos los acuerdos que se firmaron tras la caída del muro de Berlín y demanda que las fronteras vuelvan a la situación de 1989. Potencias de tamaño medio como India, Arabia Saudí o Turquía se han vuelto más asertivas y buscan defender sus propios intereses. Mientras que, muchos países del llamado Sur Global, apoyan una nueva relación de fuerzas que les reporte mayores beneficios.
Parece que el orden global internacional está llegando a su fin , pero no existe un consenso acerca de cuál debe ser la nueva orientación que debería tomar el mundo, solo visiones contrapuestas. Muchos expertos en seguridad afirman que, actualmente, nos encontramos en “el momento más peligroso desde el fin de la Guerra Fría”. No es para menos. Las tensiones geopolíticas entre potencias están avivando conflictos que parecían enterrados. Países como China, Rusia o Irán desafían constantemente el sistema occidental, que se encuentra en fase de decadencia. Los instrumentos de gobernanza global han llegado a su límite y se muestran incapaces de cumplir su cometido. Parece que el orden global ha dejado atrás la fase del win-win , para dar comienzo a la época del lose-lose .
La madrugada del 24 de febrero de 2022, Putin provocó un nuevo terremoto en las placas tectónicas de la Historia. La invasión de Ucrania hizo saltar por los aires la arquitectura de paz internacional que había regido desde el fin de la Segunda Guerra Mundial 1 Con su lógica revisionista, el presidente ruso decidió quebrantar todos los principios básicos recogidos en la Carta de las Naciones Unidas: vulneró la integridad territorial de otro Estado y no dudó en recurrir al uso de la fuerza para conseguir sus fines. Querer modificar las fronteras de otro país, e iniciar un conflicto armado para conseguirlo, sonaba totalmente anacrónico en pleno siglo XXI. Más si cabe en la Unión Europea, un proyecto que nació como deseo de pacificar el continente y que se había construido gracias a la integración de países tradicionalmente enfrentados.
Muchos expertos en seguridad afirman que, actualmente, nos encontramos en “el momento más peligroso desde el fin de la Guerra Fría”
Apenas unas semanas después, misiles rusos impactaron en las instalaciones militares de Yavoriv, cerca de Leópolis, a tan solo 25 kilómetros de la frontera con Polonia, miembro de la UE y de la OTAN. La guerra llamaba a las puertas de Europa. Los Veintisiete se vieron forzados a dar un nuevo giro de guion en el diseño de sus políticas públicas. La seguridad y la defensa, dos campos tradicionalmente periféricos, volvían a ser un tema central para Bruselas.
La Unión Soviética, uno de los miembros fundadores de la Sociedad de las Naciones, ratificó la Carta de las Naciones Unidas en 1945, el día en que la organización echó a andar. Cuando la URSS cayó, Rusia, como país heredero, tomó el asiento del Consejo Permanente y asumió todos los derechos y obligaciones que le correspondían.
La construcción de la arquitectura de seguridad de la UE viene fraguándose desde hace décadas, pero ha sido un proceso dolorosamente lento. Existe un complejísimo entramado institucional de agencias y de instrumentos para financiar e impulsar el pilar de la defensa y la seguridad de la UE (véase Cuadro 1). Instituciones y recursos que, sin embargo, a día de hoy, no han arrojado apenas resultados. En el seno de la UE han convivido tradicionalmente dos visiones contrapuestas sobre el camino que debían tomar la defensa y la seguridad europeas. Por un lado, estaban los atlantistas, entre los que, en su momento, se encontraba Reino Unido, Polonia o los Bálticos, que no querían legar las cuestiones de seguridad a las instituciones comunitarias. Por otro, Francia, Italia o España, que trataban de impulsar una mayor cooperación en materia de defensa. La falta de consenso y voluntad política, la cultura pacifista y multilateralista -que tradicionalmente ha caracterizado al bloque- y el contar con el respaldo de la OTAN para cuestiones defensivas han sido obstáculos prácticamente insalvables para Bruselas a la hora de intentar desarrollar su músculo defensivo-militar.
CUADRO 1 - LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN LA UE
Se estableció por el Tratado de la Unión Europea (TUE) en 1993, y fue actualizada por el Tratado de Lisboa en 2009. Tiene por objeto preservar la paz, reforzar la seguridad internacional, promover la cooperación internacional y consolidar la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales.
El brazo de la PESC que se centra en las cuestiones de defensa y la gestión de las crisis. Fue establecida formalmente en el Tratado de Lisboa en 2009, y permite a la UE desplegar misiones y operaciones civiles y militares en el extranjero como EUTM MALI, EUTM SOMALIA, EUTM Rep. Centroafricana.
Se creó en 2004 como resultado de la presión de algunas empresas para que los Estados miembros aumentasen la cooperación en materia de investigación y desarrollo tecnológico. Pretendía reducir duplicidades y que la industria europea de defensa estuviese más integrada. Está bajo el paraguas de la PCSD.
Año de creación: 2017
Financiado por el FED
Depende de la EDA. Instrumento para ver y entender cómo y cuánto invierten cada uno de los Estados en desarrollo e investigación en defensa.
Año de creación: 2017
Financiado por el FED y los Estados participantes
Es el proyecto más ambicioso y exitoso de la PCSD. Funciona a través de la participación voluntaria. Promueve la integración en defensa y facilita la cooperación tecnológica e industrial de los Estados miembros. Hasta 2023 se han suscrito un total de 68 proyectos grupales.
ñ Año de creación: 2021
Dotación: 8.000 millones de euros
Pretende fomentar la cooperación europea en materia de defensa y que los Estados miembro desarrollen de forma conjunta proyectos industriales y tecnológicos en materia de defensa.
Año de creación: 2021
Dotación: 17.000 millones de euros
Instrumento extrapresupuestario destinado a fortalecer la capacidad de la UE de prevenir conflictos, consolidar la paz y reforzar la seguridad internacional. Es el instrumento que se emplea para articular la ayuda a Ucrania.
Fuente: Elaboración propia
La salida de Reino Unido de la UE (uno de los más férreos opositores a la política de seguridad común) y el deterioro de la situación de seguridad en el flanco oriental han impulsado el militarismo europeo de una forma meteórica. En 2023, los países europeos gastaron en defensa 270.000 millones de euros, casi un 10% más que el año anterior. Las importaciones de armas se han disparado. La UE se ha convertido en el mayor importador de armamento regional y el cuarto mayor del mundo. La industria europea de defensa ha aumentado un 40% su capacidad de producción. Se están desarrollando numerosos proyectos de armamento conjunto, como el Eurocaza y el sistema de defensa que lleva aparejado (FCAS, por sus siglas en inglés) o el Eurodrone, capaces de rivalizar en tecnología con el armamento de última generación estadounidense.
Esfuerzos que, sin embargo, siguen sin ser suficientes. Y es que, actualmente, la UE es incapaz de defenderse sola del desafío que representa Rusia para su seguridad. Europa sigue dependiendo íntegramente de la OTAN y Estados Unidos para su defensa . Prueba de ello es que dos países comunitarios, Finlandia y Suecia, a pesar de estar amparados por el Artículo 42.7 del Tratado de la UE que garantiza la defensa mutua en caso de agresión, han ingresado recientemente en la OTAN para estar bajo el paraguas defensivo de la Alianza.
La falta de responsabilidad de los europeos con la seguridad del Viejo Continente ha exasperado hasta el agotamiento a todos los presidentes estadounidenses. Washington lleva años intentando que los Gobiernos europeos aumenten sus presupuestos militares. Ya en 2006, los ministros de Defensa de la OTAN, acordaron por primera vez destinar un mínimo del 2% de su PIB al gasto en defensa. En 2014, en el contexto de anexión de Ucrania, apenas tres de los 28 miembros que la Alianza lo cumplían. En 2022, cuando ya había un combate de alta intensidad en suelo europeo, este número se elevó a siete. Para 2024, se espera que 18 de los 31 miembros de la Alianza superen el umbral del 2%. Y, seguramente, ni aun así sirva para ejercer como elemento de disuasión. Por poner en contexto: en plena Guerra Fría, Estados Unidos destinaba el 10% de su PIB al gasto militar. Rusia, actualmente, destina el 6%.
BASADO EN PRECIOS DE 2015 Y AJUSTADO POR TIPOS DE CAMBIO
Nota: Las cifras de 2024 son estimados.
Fuente: OTAN
El incremento de las tensiones geopolíticas ha abocado a los países a una carrera armamentística sin control. En 2023, el gasto militar alcanzó los 2,44 billones de dólares, un récord histórico, de acuerdo con el Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI, por sus siglas en inglés). El hecho de que haya dos conflictos disputándose de forma simultánea, explica parte de este salto. No obstante, no se trata de un dato aislado, sino que lleva creciendo ocho años de forma consecutiva. Además, aumenta en todas las regiones del mundo, lo que confirma uno de los escenarios más alarmantes: los países se están rearmando ante un posible futuro conflicto .
Estados Unidos, el país con las mayores capacidades militares, es también el que más invierte. En 2023, destinó alrededor de 1 billón de dólares a gasto militar, lo que supone un 3,4% de su PIB, tres veces más que el segundo de la lista, China. Washington lleva años priorizando el gasto en I+D sobre otras partidas militares con el objetivo de desarrollar sistemas de armamento más sofisticados que sus adversarios. El gigante asiático, por su parte, destina alrededor del 1,7% de su PIB. Pekín lleva cerca de 30 años aumentando su presupuesto en defensa con el objetivo de convertirse en una potencia militar. Su esfuerzo reforzar y modernizar sus capacidades está siendo más que notable. Actualmente, cuenta con el ejército más grande del mundo en número de activos 2 , la mayor armada del mundo en número de buques (con más de 2.000 buques de guerra, 4 portaviones y 75 submarinos) y representa la principal fuerza aérea del continente asiático (más de 3.510 aeronaves). Además, ha construido cientos de misiles balísticos de largo alcance, aviones de quinta
2 Hay tres categorías que suelen medirse en cuanto a personal militar: militares activos (soldados que trabajan a tiempo completo para el ejército), reservas militares (personas que no trabajan para el ejército a tiempo completo, pero tienen entrenamiento militar y pueden ser llamados y desplegados en cualquier momento) y paramilitares (grupos que no son oficialmente militares pero que operan de manera similar, como la CIA o el grupo Wagner). El país con más activos es China (más de 2 millones), el que más reservas tiene es Vietnam (5 millones) y el que más paramilitares tiene es Corea del Norte (se estima que 5 millones).
generación capaces de no ser detectados por los radares de sus adversarios y, recientemente, ha conseguido desarrollar un misil tierra-aire (SAM) capaz de eliminar aviones de combate a más de 2.000 km de distancia, lo que debilita la ventaja aérea ofensiva que pueda tener Estados Unidos.
La expansión militar china preocupa tanto a Washington, que está atravesando su particular “momento Sputnik” 3 , como a los países asiáticos, cada vez más intranquilos con la agresividad de Pekín. A ello hay que sumarle la amenaza para la seguridad que supone Corea del Norte que solo en los últimos dos años ha lanzado más de 120 misiles balísticos. En este contexto, Japón, Australia, Corea del Sur, India y Taiwán se están preparando militar y estratégicamente para hacer frente al gigante asiático. Tokio ha decidido transformar su industria de defensa, tras más de 50 años de cultura pacifista, se ha comprometido a destinar un 2% del PIB a gasto militar. Australia, en el marco de la iniciativa AUKUS, tiene previsto desplegar submarinos nucleares para garantizar su propia seguridad. Seúl, por su parte, anunció en marzo la inversión de 5.200 millones de dólares en la construcción de su llamado sistema de tres ejes para “responder a las amenazas nucleares y de misiles de Corea del Norte”. La particular situación geoestratégica de Taiwán le ha forzado a impulsar su propio programa de desarrollo de misiles y a aumentar las importaciones de armamento antibuque. Pese a que algunos países de la región tratan de escapar de la dinámica de la competencia entre grandes potencias, ninguno es inmune al cada vez más oscuro panorama de seguridad de la región.
3 En 1957, el exitoso lanzamiento al espacio del primer satélite artificial (el Sputnik-1) por parte de la Unión Soviética supuso un gran logro tecnológico y puso de relieve la ventaja de Moscú sobre Washington. Como consecuencia, Estados Unidos decidió apostar por el desarrollo tecnológico y la investigación científica. Así fue como nacieron la Agencia de Investigación de proyectos Avanzados (ARPA, ahora conocida como DARPA) y la NASA, organizaciones que contribuyeron a asegurar la primacía estadounidense.
Mientras, en Rusia, la economía se ha puesto completamente al servicio de la guerra. La industria defensiva rusa es potentísima: Moscú destina un 16% del gasto público y un 6% de su PIB al gasto militar. Ello sin contabilizar las fuentes extrapresupuestarias como empresas, particulares y organizaciones que también están ayudando a financiar el conflicto. Existen más de 6.000 empresas militares donde trabajan cerca de 3 millones de personas sin descanso, en tres turnos, seis días a la semana. El ejército ruso cuenta ahora con más efectivos, más profesionalizados y organizados. La guerra ha supuesto un entrenamiento extremada -
mente eficaz para las tropas rusas, ahora mucho más preparadas que antes.
Potencias regionales como India o Arabia Saudí también están gastando miles de millones en armamento. Nueva Delhi lleva años reforzando sus capacidades militares, ante la posibilidad de tener que librar dos guerras simultáneas con Pakistán y China. Riad, por su parte, ha incrementado un 20% su presupuesto militar en la última década como consecuencia de la rivalidad regional que mantiene con Irán y su participación directa en el conflicto en Yemen.
No es la primera vez que el contexto internacional atraviesa una situación similar. Ya ocurrió a finales del siglo XIX y principios del XX, durante la conocida como “paz armada”, cuando las potencias se lanzaron a una competición por reforzar sus capacidades militares que terminó derivando en la Primera Guerra Mundial. Estados Unidos y la URSS también protagonizaron una carrera armamentística similar durante la Guerra Fría. En aquella ocasión, sin embargo, el potencial de aniquilación inmediato de los arsenales nucleares, mantuvo la situación en una especie de “paz congelada”. La certeza de que el uso de armamento nuclear por parte de cualquiera de los contendientes conllevaría a la destrucción completa de ambos (Mutually Assured Destruction, MAD) ejerció de elemento disuasorio y evitó el escenario de conflicto4 .
El contexto actual es mucho más peligroso que el que se vivió entonces: el carácter multipolar del nuevo orden internacional que comienza a intuirse multiplica los focos de tensión y dispara el riesgo de conflicto. Esto sucede en un momento en el que la arquitectura de seguridad y control recíproco de desarme que regía desde los años 70 ha colapsado (véase Cuadro 2). A pesar de su rivalidad, Estados Unidos y Rusia realizaron entonces un importante esfuerzo diplomático para acordar límites al despliegue de armas, establecer mecanismos de vigilancia recíproca y canales de diálogo. Nada de ello sigue vigente. Washington y Moscú se han ido retirando de todos y cada uno de los acuerdos por diferentes motivos. El mundo se encuentra en una situación de peligrosísima incertidumbre nuclear y no cuenta con una red de seguridad que lo sostenga.
4 La destrucción mutua asegurada es una doctrina de seguridad popularizada por el analista Donald Brennan en 1960 que garantizaba la estabilidad entre potencias que tuviesen capacidades nucleares similares. El uso de armas nucleares contra un enemigo con la misma capacidad de respuesta conllevaría la desaparición de ambos, por lo que ninguna potencia nuclear se atrevería a atacar primero. También se la conoce como MAD -por sus siglas en inglés, y se traduce como “loco”- para señalar lo ridículo que era el concepto en sí mismo.
Nombre
Tratado sobre Misiles Antibalísticos (1972)
Tratado sobre la eliminación de los misiles de mediano y corto alcance (INF) (1987)
Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (1990)
Limitar el número de sistema de defensa antimisiles.
El Tratado preveía la destrucción de todos los misiles terrestres con un alcance de 500 a 5.500 kilómetros en un plazo de tres años, así como una verificación mutua.
El Tratado establecía el equilibrio entre las fuerzas armadas convencionales (no nucleares) de los miembros de la OTAN y Rusia. Ninguna de las partes podía superar un número determinado de carros de combate, acorazados, artillería, aviones y helicóptero.
Estados Unidos se retiró del tratado en 2002 argumentando que Washington tenía que protegerse del constante chantaje nuclear ruso.
Estados Unidos anunció en 2019 su retirada por el supuesto incumplimiento por parte de Rusia. Moscú hizo lo mismo al día siguiente. El tratado no incluía a otros Estados poseedores de armas nucleares de mediano y corto alcance.
Rusia se retiró en 2007 alegando “extraordinarias circunstancias” que concernían su seguridad.
Tratado de Reducciones de Armas Estratégicas (START III)
Sustituyó los acuerdos START I y SORT. Rusia y EEUU se comprometieron a reducir y limitar el número de armas estratégicas ofensivas desplegadas y no desplegadas. En particular, reducir a 700 el número de aviones estratégicos desplegados en cada lado y a 1.550, el número de ojivas sobre ellos. Las partes acordaron un mecanismo para la verificación mutua del cumplimiento de las obligaciones.
Se firmó en 2010 y se renovó hasta 2026. Rusia anunció que se retiraba en 2023.
Tratado de Prohibición
Completa de los Ensayos Nucleares (CTBT) (1996)
Tratado sobre el espacio ultraterrestre o Tratado del espacio exterior (1967)
Su objetivo es prohibir los ensayos nucleares en cualquier entorno.
Firmado por todos los países, aún no ha entrado en vigor por falta de ratificación de Estados Unidos y China, entre otros.
Es uno de los pilares del derecho espacial. Establece que el espacio debe ser usado con fines pacíficos y prohíbe la puesta en órbita de armas de destrucción masiva.
Sigue en vigor, pero recientemente ha trascendido que Rusia podría desarrollar un arma nuclear antisatélite (ASAT) en el espacio, lo que supondría una violación del acuerdo.
Los países han retomado la retórica de las armas, se ha intensificado la competición entre potencias y la disuasión nuclear vuelve a estar en el centro de las estrategias defensivas. A comienzos de 2024, existían 12.121 cabezas nucleares, la mayoría distribuidas entre los arsenales de Rusia y Estados Unidos. Rusia cuenta con el mayor arsenal del mundo, 5.580 ojivas, de las cuales 1.700 están preparadas para entrar en combate. Washington apenas supera las 5.000 de las que menos de la mitad se encuentran desplegadas. Actualmente, ambos países se encuentran inmersos en procesos de modernización y renovación de sus arsenales Estados Unidos está desarrollando los nuevos misiles balísticos intercontinentales Sentinel, está diseñando una nueva cabeza nuclear, la W93, pasa sustituir las que actualmente portan los submarinos. Moscú, por su parte, ha modernizado alrededor del 95% de su arsenal y, de hecho, podría estar desarrollando nuevas armas nucleares antisatélite. Mientras, China está ampliando su arsenal a pasos agigantados. Actualmente cuenta con alrededor de 500 ojivas, frente a las 200 que tenía hace solo cinco años y busca elevarlas a 1.000 en 2030. Pekín considera que aún tiene un gran margen hasta equiparar su arsenal al de Estados Unidos y Rusia. Las tres potencias cuentan con el poder de “la triada nuclear” , es decir, poseen armas atómicas en tierra (misiles balísticos intercontinentales), mar (submarinos lanzamisiles) y aire (bombarderos estratégicos).
Resulta extremadamente complicado comparar las capacidades nucleares de cada una de las potencias. Rusia supera a Estados Unidos en número de ojivas, pero Washington cuenta con una mejor capacidad defensiva gracias a su sistema antimisiles. Las capacidades nucleares de China son sensiblemente inferiores pero, en caso de aliarse con Moscú, podría saturar y desbordar el sistema de defensa estadounidense. En ese contexto, Estados Unidos también podría recurrir a algunos aliados occidentales que también poseen bombas atómicas como son Reino Unido o Francia. Igualmente la India mantiene un programa nuclear desde los años 70 e Israel, pese a que nunca lo ha confirmado oficialmente, se sabe que cuenta con un arsenal de entre 80 y 100 ojivas. Por el lado contrario, entre los enemigos de Washington, se estima que Corea del Norte contaría con 40-60 ojivas, mientras que Irán, se encuentra en proceso de desarrollo atómico 5
5 El Organismo Internacional de la Energía Atómica sostiene que Irán está enriqueciendo uranio al 60%, pese a que el año pasado se detectaron partículas con uranio enriquecido al 83,7% (se necesita alcanzar el 90% para construir una bomba atómica).
Desplegadas/No estratégicas Desplegadas estratégicas
En reserva/No desplegadas
Retiradas
Federación de Científicos Americanos Francia
A lo largo de los últimos 80 años, la humanidad ha vivido bajo la amenaza existencial de las armas nucleares. Sin embargo, desde el fin de la Guerra Fría se ha asumido que, conscientes de la devastación que produciría, ningún gobernante se atrevería a iniciar una guerra nuclear. Fue entonces cuando se popularizaron las películas distópicas como El día después o Threads que mostraban la devastación que produciría una bomba nuclear. La humanidad parece haber olvidado esos largometrajes. Más allá del elevadísimo coste en vidas6, desde el punto de vista climático el lanzamiento de una bomba atómica produciría un invierno nuclear que provocaría una reducción del 70% de los rayos solares durante una década. Las precipitaciones disminuirían un 50%, causando el colapso del sistema alimentario a nivel global. Los escenarios más catastróficos que plantean los investigadores del cambio climático se harían realidad en segundos. En un conflicto a mayor escala, la guerra nuclear podría acabar con la civilización en cuestión de horas
6 Los dos precedentes que se tienen, las bombas lanzadas en Nagasaki e Hiroshima, causaron alrededor de 200.000 muertes inmediatas, más las enfermedades que desarrolló la población afectada durante las décadas posteriores.
El rearme y reforzamiento nuclear que están llevando a cabo las distintas potencias responde, en parte, a una estrategia de disuasión. Sin embargo, no hace sino alimentar la ya de por sí elevadísima tensión en el tablero geopolítico global. Actualmente, el riesgo de guerra nuclear se encuentra en los niveles más elevados de las últimas tres décadas. En otoño de 2022, los analistas de inteligencia estadounidenses concluyeron que las posibilidades de que Rusia lanzara un ataque nuclear se encontraban en el 50% si Ucrania trataba de recuperar Crimea en su ofensiva. Sin embargo, Ucrania no es el único escenario. El riesgo de guerra nuclear se extiende también a Oriente Próximo, el estrecho de Taiwán o la península de Corea. Tal y como advirtió recientemente el secretario general de la ONU, António Guterres, “la humanidad está a un malentendido, a un error de cálculo, de la aniquilación nuclear”.
El General Dwight D. Eisenhower, quien posteriormente se convirtió en el 34º presidente de Estados Unidos, afirmaba que los Aliados ganaron la Segunda Guerra Mundial gracias al Jeep, la bazuca y el Dakota (refiriéndose al avión de transporte aéreo Douglas C-47). Una frase que, más que la superioridad militar, hacía hincapié en la importancia de la innovación tecnológica en el ámbito militar, así como su aplicación durante el conflicto. Casi medio siglo más tarde, las guerras siguen siendo conflictos armados entre grupos o Estados, pero las estrategias, los instrumentos y los escenarios han cambiado radicalmente.
En la actualidad, el desarrollo y aplicación de las nuevas tecnologías en el ámbito defensivo militar ha aumentado la complejidad y acelerado la evolución de los conflictos. Las guerras modernas ya no se luchan por tierra, mar y aire, sino que también suceden en el espacio y el ciberespacio , los dos nuevos dominios del conflicto. En algunas ocasiones también se incluye en este grupo el dominio cognitivo, entendido como la capacidad de un país de desestabilizar a su adversario mediante campañas de desinformación.
Por ello, resulta un ejercicio inútil comparar las capacidades militares de un país únicamente en función del número de efectivos, de tanques o el presupuesto invertido en defensa. Evidentemente, la superioridad militar es un factor crucial para tener éxito en un conflicto, pero si algo se ha aprendido a lo largo de la Historia es que las guerras son siempre impredecibles. Sirva como ejemplo el conflicto en Ucrania, planteado inicialmente como una incursión rápida donde las tropas rusas, en teoría superiores, tomarían Kiev en apenas tres días. La resistencia de los ucranianos sorprendió a propios y extraños, causando miles de bajas y obligando a Putin a cambiar su estrategia
inicial. Ucrania ha sido el primer ejemplo de lo que podría llamarse una guerra moderna. Un conflicto que muestra cómo, en el futuro, los equilibrios de poder vendrán determinados por la superioridad tecnológica y las capacidades espaciales, así como por la habilidad y la moral de los ejércitos.
Los avances tecnológicos llevan años siendo el factor decisivo para determinar la superioridad de un país sobre otro. En Ucrania, por ejemplo, los drones, vehículos aéreos no tripulados (UAV, por sus siglas en inglés), están marcando la trayectoria de la guerra. Nunca antes se habían empleado tantos en un conflicto. Gracias al uso de drones navales, Kiev ha conseguido, sin contar con una Armada propiamente dicha, infligir importantes bajas a la flota rusa en el Mar Negro, reabrir una ruta marítima y dar salida a su trigo a pesar del bloqueo de los buques del Kremlin. A su vez, está creando un ejército de drones para tratar de suplir la escasez de munición que sufren sus tropas en el frente. Los drones son los ojos del ejército ucraniano , que tampoco cuenta con poder aéreo. Consciente de que su éxito en el conflicto depende cada vez más de los vehículos no tripulados, Kiev está destinando casi mil millones de euros para mejorar su capacidad de producción, que actualmente se sitúa en los 50.000 drones al mes. Rusia, por su parte, está haciendo aumentar su flota de drones kamikazes a pasos agigantados. Durante el primer año de la invasión, Irán le proveía regularmente de los drones Shahed, con los que atacaron la infraestructura energética ucraniana. Desde entonces, Moscú ha construido instalaciones en su propio territorio con una capacidad de producción de 100.000 drones Ojotnik-B al mes, lo que ha reducido su dependencia de Teherán y le ha permitido aumentar la frecuencia de los ataques a territorio ucraniano. 2.5.
El laboratorio bélico en el que se ha convertido Ucrania también ha permitido observar las consecuencias del uso de la IA en el campo de batalla. Por primera vez se han usado los “sistemas de armas autónomas letales” (Laws), a menudo apodados “robots asesinos”. Se trata de drones que usan un sistema de inteligencia artificial para identificar y disparar objetivos de forma precisa sin necesidad de que intervenga un humano. Pese a que el uso de drones, al ser armas más precisas, aparentemente puede suponer un menor coste en vidas, dejar en mano de los algoritmos este tipo de decisiones puede acarrear problemas de responsabilidad, rendición de cuentas y falta de juicio humano. Sirva como ejemplo el caso del software de IA, “Lavender”, que las fuerzas armadas israelíes han usado en su ofensiva militar en la Franja de Gaza. El software de reconocimiento facial, entrenado para identificar los rasgos de los agentes de Hamás y otras milicias, detectó un total de 37.000 potenciales objetivos. El sistema contaba con un margen de error del 10% y permitía matar entre 15 y 300 civiles por objetivo dependiendo de su rango. Pese a que, en teoría, el ejército israelí debía verificar esa información, los mandos militares normalmente la daban por válida y autorizaban el ataque. La herramienta suscitó importantes controversias, incluso dentro de las propias fuerzas armadas. Nunca antes se había automatizado algo tan sensible como la selección de objetivos militares que, con un margen de error tan elevado, puede significar la muerte de miles de inocentes. De hecho, algunos expertos en derecho internacional humanitario (DIH), también conocido como el derecho de guerra o de los conflictos armados, consideran que el uso del Lavender en un conflicto puede ser considerado como crímenes de guerra.
Sin duda, la IA promete enormes beneficios. Sin embargo, su introducción en la esfera militar representa el mayor salto tecno -
La introducción de la IA en la esfera militar representa el mayor salto tecnológico desde la aparición de las armas nucleares
lógico desde la aparición de las armas nucleares. Conviene señalar que, además, a diferencia de las armas nucleares, las armas asistidas por IA son mucho más baratas y fáciles de diseñar, lo que multiplica sus posibilidades de uso, incluso de las formas más rudimentarias. Dado el elevado potencial de destrucción a tan bajo coste, la comunidad internacional lleva años debatiendo acerca de cómo regularlas. El derecho internacional humanitario (DIH) no regula explícitamente el uso de la IA en combate, y la considera una tecnología más. Sin embargo, los sistemas de IA no respetan los tres principios que exige el DIH: distinción (que apunte a combatientes u objetivos militares), proporcionalidad (que se eviten daños desproporcionados a civiles) y precaución (que se tomen todas las medidas para evitar causar esos daños), por lo que no se puede regular como una tecnología más. La Convención de las Naciones Unidas sobre Ciertas Armas Convencionales (CCAC) lleva casi una década tratando de acordar regulaciones vinculantes específicas para los LAW, sin éxito. El secretario general de la ONU, Antonio Guterres, y el presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja instaron a los Estados, en 2023, a desarrollar un instrumento jurídicamente vinculante para prohibir, antes de 2026, el uso de las armas autónomas impredecibles, es decir, que aprenden por sí solas. Sin embargo, Rusia, Israel e India se oponen tajantemente a cualquier tipo de regulación.
La ausencia de un marco regulatorio contrasta con los avances tecnológicos en el campo de batalla: los cazas de sexta generación ya incorporan esta tecnología, los softwares de desarrollo facial son cada vez más comunes y los drones autónomos ya son una herramienta más de los ejércitos. Los países están destinando sumas mil millonarias a la investigación en IA y sus aplicaciones en el campo militar. Estados Unidos
y China, países líderes en la investigación en IA, han surgido como las dos grandes potencias que van a dominar esta disciplina. En Estados Unidos el gasto militar en IA se triplicó en 2023. Mientras, el Ejército de Liberación Popular destina alrededor del 2% de su presupuesto al desarrollo de capacidades militares de IA. Rusia, mucho más retrasado en esta tecnología, se está especializando en la manufactura de vehículos autónomos, pero la ausencia de un ecosistema tecnológico puntero y el amplio régimen de sanciones al que está sometido el país dificultan un mayor desarrollo en este campo.
Israel o Ucrania no son excepciones. La guerra está evolucionando hacia el terreno de lo digital y la automatización La IA ha cambiado la dinámica en el campo de batalla, en el proceso de toma de decisiones e, incluso, la forma en la que se intenta desestabilizar a tu adversario. En este sentido, la IA esconde un enorme potencial a la hora de llevar a cabo operaciones de desinformación, aquellas que afectan al dominio cognitivo. Rusia es, probablemente, uno de los mayores actores en este formato de guerra híbrida con todo un arsenal de actores estatales a su servicio. Ciertamente, los conflictos siempre han tenido dimensiones físicas, informativas y morales. Sin embargo, el uso de la IA y, más concretamente, de la “tecnología deepfake”, que permite la creación de contenidos falsos difícilmente identificables, supone un cambio de paradigma al respecto. Ahora, los departamentos de defensa de los países, fundamentalmente aquellos donde se permite un mayor acceso a la información, se ven obligados a gestionar la dimensión cognitiva como un elemento central de sus estrategias militares. Su velocidad, volumen y ubicuidad, han convertido a la información en una de las armas más letales del siglo XXI.
Perder la primacía en el espacio significa perder la guerra en la Tierra
2.6.
A medida que las fuerzas armadas se digitalizan y se hacen más dependientes de los sensores electrónicos y de las redes de comunicación, más importancia estratégica adquiere el control del espacio. La tecnología espacial resulta fundamental en la esfera militar . Los servicios de comunicación, la tecnología GPS, las operaciones de reconocimiento y los sistemas de alerta temprana de misiles, todo depende de los satélites en órbita. Perder la primacía en el espacio, significa perder la guerra en la Tierra. El espacio, que antiguamente suponía la “última frontera” para la expansión de la humanidad, ahora se ha convertido en el principal campo de batalla. Tanto es así que se dice que la próxima guerra entre potencias, comenzará en el espacio.
El mundo ha entrado en la “tercera era espacial”. Un cambio de paradigma que nada tiene que ver con los anteriores. La actual carrera espacial está marcada por el ascenso de nuevos actores, la experimentación con las tecnologías más punteras y el papel fundamental que está jugando el sector privado en el éxito de los proyectos.
El espacio, al igual que la Tierra, es más multipolar. A las potencias espaciales tradicionales, Estados Unidos y Rusia, en los últimos años, se les han unido países emergentes como China e India. Pekín se ha convertido en una potencia espacial de primer orden: ha lanzado varios vuelos tripulados exitosos, ha sido el primer país en aterrizar en la cara oculta de la Luna y, desde 2021, cuenta con su propia estación espacial, la estación Tiangong o “Palacio Celestial”. India, por su parte, cuenta con un programa espacial que abarca desde el despliegue de satélites de telecomunicaciones y observación, vehículos de
lanzamiento para poner satélites en órbita o misiones científicas o de exploración. De hecho, en 2023, India se convirtió en el primer país del mundo en conseguir aterrizar con éxito en la región antártica de la Luna, donde puede haber grandes reservas de agua congelada.
Mientras, Rusia ha conseguido mantener una posición preminente en la investigación espacial. Su cohete Soyuz se ha empleado en más de 150 misiones tripuladas y cerca de 2.000 lanzamientos de satélites, tanto rusos como de otros actores. Se trata de uno de los cohetes más fiables del mundo. Moscú también ha desarrollado un amplísimo sistema de satélites de observación y de navegación (GLONASS, equivalente al GPS) y, actualmente, la agencia espacial rusa, Roscosmos, encuentra inmersa en el desarrollo de nuevos cohetes modulares y de su nueva estación espacial, cuya puesta en órbita está prevista para 2027.
A pesar los múltiples avances, la superioridad de Washington en el ámbito espacial frente al resto de países es más que evidente. Solo en 2022, el gasto gubernamental de EE. UU. en programas espaciales rozó los 62.000 millones de dólares, frente a los 12.000 millones de China o los 3.400 de Rusia. El Pentágono ha situado el espacio en el centro de su estrategia militar, lo considera el dominio más importante de todos. El programa espacial estadounidense es el más potente y diversificado del mundo . Abarca desde las misiones de exploración planetaria, como la misión Artemis que pretende llevar astronautas de nuevo a la Luna en 2025, operaciones de astrofísica y observación del Universo, como la puesta en órbita del Telescopio Espacial James Webb o el proyecto Perseverance con el que enviaron rovers a Marte.
Sin embargo, más allá de la exploración científica, la importancia estratégica del espacio radica en el papel fundamental que cumple para sostener el modelo de vida actual, especialmente en las economías desarrolladas. Los satélites son esenciales para el sistema de comunicaciones, de transporte, el monitoreo ambiental, las redes energéticas o la seguridad y la defensa. Todos los países que buscan tener un papel relevante en el contexto internacional necesitan contar con capacidades espaciales acordes a su proyección. Así pues, se observa un crecimiento vertiginoso del número de satélites y otro tipo de objetos espaciales puestos en órbita en los últimos años. La asombrosa ventaja de Estados Unidos frente al resto de países responde a varios factores: su primacía en investigación espacial desde hace décadas, la
forma de contabilizar los datos y, además, el papel crucial que está jugando el sector privado en esta nueva era espacial 7. Empresas como SpaceX, Blue Origin, Sierra Nevada o Rocket Lab, todas de capital privado, permiten repartir los elevados costes de la exploración espacial, pero, sobre todo, los éxitos con la NASA. Véase el papel fundamental que han jugado los satélites Starlink de la empresa SpaceX en la red de comunicación de los soldados ucranianos en el frente, en la localización de objetivos o en el control de sus drones. Tanto es así que Rusia, que no cuenta con este apoyo satelital, denunció su uso ante la ONU y advirtió que, si las instalaciones de infraestructura civil y uso comercial en el espacio ultraterrestre se emplean en un conflicto armado, automáticamente se convierten en un objetivo legítimo para Moscú.
ELEMENTOS DE VUELO DE ESTACIONES ESPACIALES LANZADOS A LA ÓRBITA
TERRESTRE O MÁS ALLÁ
Global
Notas: Los objetos se definen como satélites, sondas, módulos de aterrizaje, naves espaciales tripuladas y elementos de vuelo de estaciones espaciales lanzados a la órbita terrestre o más allá.
Estos datos se basan en los registros nacionales de lanzamientos presentados a la ONU por las naciones participantes. Según estimaciones de la ONU, los datos recogen alrededor del 88% de todos los objetos lanzados.
Cuando un objeto es marcado por la fuente como lanzado por un país en nombre de otro, el lanzamiento se atribuye a este último país.
Cuando un lanzamiento es realizado conjuntamente por varios países, se registra en la serie temporal de cada uno de ellos, pero solo una vez en la serie “Mundial”.
De hecho, Putin, elevando el nivel de agresividad, amenazó con destruir los satélites en el espacio con un misil nuclear lanzado desde la Tierra. Y así, haciendo uso de las armas antisatélite de ascenso directo (DA-ASAT) o las armas ASAT coorbitales (satélites que atacan a otros satélites) es, probablemente, como empezaría un conflicto militar en el espacio. Hasta la fecha, aunque cuatro países (EE. UU., Rusia, China e India) han probado con éxito armas ASAT contra sus propios satélites, ningún país se ha atrevido a probarlas contra los de otro.
Existen, sin embargo, otras opciones menos agresivas a las que los países pueden recurrir a la hora de iniciar una guerra espacial. Se trata de capacidades basadas en la llamada guerra electrónica: láseres o armas de energía dirigida (DEW, por sus siglas en inglés), que pueden deslumbrar o dañar los sensores ópticos de los satélites o las armas de microondas de alta potencia (HPM, por sus siglas en inglés). Se trata de una tecnología muy efectiva con los drones kamikaze o misiles balísticos antibuque, ya que afecta a su circuito electrónico y los vuelve inoperativos. Actualmente, tanto Estados Unidos como China cuentan con esta tecnología, mientras que Rusia aún estaría en fase de investigación.
7 Cuando un objeto es marcado por la fuente como lanzado por un país en nombre de otro, el lanzamiento se atribuye a este último país. De esta forma, Estados Unidos se usa como lanzadera pese a que los satélites que pone en órbita pertenecen a otros países.
No obstante, las acciones ofensivas que más emplean las distintas potencias en las guerras modernas son, sin duda, las operaciones cibernéticas. El ciberespacio, el quinto dominio, presenta una serie de características que le convierten en un escenario especialmente atractivo para el enfrentamiento entre países. En primer lugar, no hay una soberanía definida, ya que las actividades en el ciberespacio trascienden las fronteras, por lo que resulta complicado ajustarse a una jurisdicción. En segundo lugar, no existe un marco jurídico vinculante. Ha habido distintas iniciativas como la del Foro Económico Mundial (WEF) de Ciberseguridad global o el Grupo de Trabajo sobre Cooperación en el Ciberespacio (GTCA), pero la constante evolución de las amenazas cibernéticas dificulta su regulación. A ello se le une el hecho de que en el ciberespacio es mucho más fácil plantear un ataque. Cualquier hacker con un ordenador a través de un malware, ransomware u operaciones de phishing puede atacar la infraestructura crítica de un país. Por último, el ciberespacio garantiza un alto nivel de anonimato, lo que dificulta la atribución de responsabilidades y favorece la proliferación de actores no estatales.
Los ataques cibernéticos entre países, ejecutados a través de estos actores no estatales, se suceden todos los días y a todas horas. Muy famoso fue el caso de SolarWinds en 2020, en el que un grupo de hackers rusos consiguió infiltrarse en la em -
presa de software y robar datos sensibles de los clientes, incluso de agencias gubernamentales estadounidenses. También resuena el ataque a Colonial Pipeline, en 2021, que paralizó la mayor red de oleoductos de combustibles en Estados Unidos o el NotPetya, en 2017, que ocasionó pérdidas por valor de 12.400 millones de dólares. Desde el estallido del conflicto de Ucrania, los ciberataques contra infraestructuras civiles esenciales se han disparado . Su objetivo preferido es, tradicionalmente, el sector energético, por la enorme capacidad de disrupción. Sin embargo, recientemente han aumentado exponencialmente los casos de espionaje a embajadas o ministerios de Defensa, así como ataques para interferir en los procesos democráticos, fundamentalmente a través de campañas de desinformación.
Rusia es uno de los actores internacionales más activos en este dominio, con numerosos grupos de hackers vinculados a las agencias estatales como el Servicio de Inteligencia Exterior (SVR) o la Agencia Nacional de Inteligencia (GRU). Solo en 2023, se sabe que patrocinó cerca de 30 ciberataques contra diversas infraestructuras estratégicas, sobre todo en Ucrania y la UE. China ha comenzado a mostrar un lado mucho más activo en el ciberespacio. Solo en el último mes, se le ha acusado de espiar a 19 países europeos, se le ha atribuido el robo de información sensible del ministerio de Defensa británico o
de introducir un virus malware en la red que usan las fuerzas armadas holandesas. Rusia y China, junto a Irán y Corea del Norte, son los responsables del 77% de las operaciones maliciosas contra la infraestructura civil.
Sin embargo, de acuerdo con el Instituto de Estudios Estratégicos (IISS, por sus siglas en inglés), la única potencia cibernética de primer orden en el mundo es Estados Unidos. Esto se explica, en parte, porque pese a que en el ciberespacio no hay soberanía atribuible a un Estado, sí que hay propiedad y el 90% del ciberespacio, es decir, de la infraestructura clave que lo sostiene (redes de comunicación, servicios en la nube o plataformas digitales) son privados y, la mayoría, estadounidenses. Se trata de un aspecto que automáticamente convierte a Estados Unidos en un actor ciberespacial superior al resto de sus adversarios. Así pues, pese a que sigue siendo igualmente vulnerable a los ciberataques, cuenta con un entramado de empresas tecnológicas en las que apoyarse tanto para mejorar su ciberdefensa, como para compartir los datos de inteligencia que puedan tener dichas compañías.
Así pues, el ciberespacio se ha consolidado como el dominio crucial en los conflictos entre países. Mientras que la guerra espacial aún no ha comenzado, el ciberespacio se encuentra en guerra permanente.
Los ataques cibernéticos entre países, ejecutados a través de estos actores no estatales, se suceden todos los días y a todas horas
La situación actual en materia de seguridad presenta paralelismos inquietantes con la Guerra Fría: una elevada rivalidad entre potencias, un evidente rearme militar y una presente tensión nuclear en el contexto internacional. Sin embargo, a diferencia de la Guerra Fría, la situación actual no es solo una confrontación bipolar en la que los dos jugadores tratan de superarse mutuamente. Por el contrario, se ha dibujado un tablero estratégico multipolar en el que China, Rusia e Irán parecen decididos a desafiar el poder estadounidense en sus zonas de influencia: el Indopacífico, Europa del Este y Oriente Medio. A ellos se le une también Corea del Norte, otro Estado revisionista que busca romper con el orden internacional. No se trata de un grupo exclusivo, ni siquiera se puede hablar de alianza. Sus in -
tereses nacionales no están alineados. Históricamente han desconfiado los unos de los otros y sus vínculos son, fundamentalmente, transaccionales. De hecho, lo único que tienen en común es su obsesión por derrocar los principios, las normas y las instituciones que sustentan el sistema internacional imperante.
La actual competición estratégica es volátil no solo por la pluralidad de actores, sino también porque se entremezclan los espectros de la guerra convencional, amenazas nucleares y el armamento adaptado a la tecnología punta. Actualmente, con dos conflictos en Europa del Este y Oriente Medio, solo faltaría un enfrentamiento en el Pacífico occidental para que se produjera un escenario de luchas regio -
nales interrelacionadas con potencial de escalada. Un mundo en peligro podría convertirse en un mundo en guerra.
A su vez, es poco probable que Washington retroceda o transija en ninguno de los tres teatros de operaciones. De hecho, es posible que EE. UU. considere que puede permitirse adoptar un enfoque agresivo en los tres frentes simultáneamente, pero no hay garantías de que esta política conduzca al éxito. Más bien al contrario, Washington necesita de la colaboración de sus aliados regionales en cada uno de los escenarios que son, además, los que soportarían las consecuencias en caso de derrota. Es decir, Estados Unidos seguiría siendo un poder hegemónico, más debilitado, a pesar de perder los conflictos en cada uno de los frentes.
Se ha dibujado un tablero estratégico multipolar en el que China, Rusia e Irán parecen decididos a desafiar el poder estadounidense en sus zonas de influencia
Oriente Medio ha sido históricamente un imán geopolítico para las potencias extranjeras. Ya en tiempos del Imperio Persa era una región muy disputada por los poderes hegemónicos del momento: griegos, romanos y bizantinos.
Más cercanos en el tiempo, la Revolución Islámica de 1979 supuso la ruptura de Teherán con los intereses occidentales, especialmente con Estados Unidos. Desde entonces, Irán ha desarrollado una fuerte actitud antiestadounidense e intenta enfrentarse a Washington y a sus aliados en la región. No lo hace frontalmente, sino que ha desarrollado una extensa red de milicias en todo Oriente Medio a las que concede financiación y apoyo militar para promover sus intereses estratégicos. Gracias a la tutela estratégica de milicias no estatales afines, como Hezbolá en el Líbano, Hamás en Gaza, los houthis (hutíes) en Yemen y otros grupos armados en Irak o Siria, Teherán ha conseguido proyectar poder y extender su influencia más allá de sus propias fronteras sin necesidad de plantear un enfrentamiento directo. Además, este estrategia le permite respaldar determinadas acciones pero eludir la responsabilidad de sus actos y, por lo tanto, no sufrir represalias directas.
Fuente: Council on Foreign Relations
Irak Kata’ib Hezbollah Organización Badr Asa’ib Ahi al-Haq
Harakat Hezbolá al-Nujaba
Kata’ib Sayyed al-Shuhada
Siria
Brigada Fatemiyoun
Brigada Zainabiyoun
Quwat al-Ridha
Brigada Baqir
Se trata de una estrategia de guerra asimétrica que ha probado ser tremendamente efectiva como demuestra la respuesta estadounidense al ataque terrorista perpetrado por Hamás a Israel en octubre de 2023. Existen numerosos indicios de coordinación entre Hamás e Irán previo al ataque y, durante los meses siguientes, las fuerzas proxy iraníes, han atacado las posiciones estadounidenses, matando incluso a tres soldados en Jordania. Sin embargo, Estados Unidos no ha intervenido directamente contra Hamás, pese a que sí que apoya militarmente a Israel en su ofensiva. Los hutíes, por su parte, llevan meses causando estragos en el Mar Rojo con el ataque y secuestro de barcos de mercancías, lo que ha provocado importantes disrupciones en una de las mayores rutas comerciales del mundo (por ella discurre en torno al 11% del tráfico marítimo global, el 12% del suministro del crudo mundial y el 8% del gas natural licuado). En esta ocasión, sin embargo, Washington sí ha intervenido directamente creando una coalición a la que ya se han unido una veintena de países, para atacar las posiciones de los milicianos y tratar de asegurar esta ruta marítima.
El riesgo que corre Irán empleando esta estrategia de redes milicianas es que alguno de los grupos armados escape a su control y lleve a cabo acciones que exijan una respuesta contundente. Ante este escenario, resultaría complicado no involucrar al régimen chií en un conflicto armado. Pese a que, hasta el momento, no se ha producido un enfrentamiento directo entre Teherán y Washington, el espectro de la guerra recorre toda la región. Israel prosigue su ofensiva en Gaza, Hezbolá sigue atacando esporádicamente a Tel Aviv desde el Líbano, los hutíes siguen atacando el Mar Rojo desde Yemen… El pasado mes de abril, la tensión se elevó hasta el máximo nivel de las últimas décadas cuando Irán atacó a Israel por primera vez en su historia. Por suerte, lo que podría haber terminado en un nuevo conflicto regional acabó calmándose y se produjo el cese de hostilidades. Sin embargo, el riesgo de que se cruce una nueva línea roja que desencadene un conflicto de mayor envergadura que involucre a Israel, Irán y, probablemente Arabia Saudí, es muy real.
Para Rusia, la guerra se ha convertido en un conflicto existencial y está decidida a prevalece
Desde el punto de vista del Kremlin, el desmembramiento de la antigua Yugoslavia, la expansión de la OTAN hacia el este y el estallido de “revoluciones de colores” que buscaban un cambio de régimen en Estados postsoviéticos clave se consideraron movimientos agresivos promovidos por Estados Unidos con el objetivo de desestabilizar el régimen ruso y amenazar su seguridad nacional.
La política exterior de Moscú busca crear una zona de influencia a su alrededor, en el llamado “extranjero próximo” -Europa Oriental, los países bálticos, el Cáucaso y Asia Central- que ejerza de amortiguador defensivo ante un eventual ataque. Por ello, considera una provocación que países como Ucrania, Moldavia o Georgia ingresen en la Alianza Atlántica y demás organizaciones patrocinadas por Estados Unidos.
Rusia pretende redibujar la arquitectura de la seguridad europea de forma que sirva a sus propios intereses y para ello está dispuesta a emplear todos los instrumentos a su alcance. En 2014 usó grupos proxy para anexionarse Crimea (los famosos “hombres de verde”) y, ante la falta de respuesta occidental, prosiguió en 2022 con una invasión a gran escala. Se trata de acciones más visibles, pero el versátil arsenal de Rusia incluye también el arte de las operaciones de sabotaje clandestinas, Maskirovka, la militarización de los suministros energéticos, la infiltración, los ciberataques, los multiplicadores de fuerza asimétricos y las tácticas innovadoras de desinformación.
Más allá del conflicto directo con Ucrania, actualmente los esfuerzos de Moscú parecen estar centrados en llevar a cabo actos de sabotaje en suelo europeo. Grupos afines al Kremlin están detrás de bombardeos encubiertos, ataques incendiarios o daños contra infraestructura ferroviaria que han causado importantes daños en los países de la UE. La OTAN ya ha advertido a los servicios de inteligencia europeos de extremar la vigilancia sobre los agentes rusos en la UE y está buscando la forma de responder ante esta campaña de sabotajes.
Rusia castiga de esta forma el apoyo económico y militar que los miembros de la Alianza están prestando a Ucrania. A nadie se le escapa el hecho de que se trata de un conflicto que entraría dentro de la clasificación de guerra proxy. Ucrania es el escenario bélico donde, en realidad, se están enfrentando
Estados Unidos, y sus aliados, y Moscú. Para Rusia, la guerra se ha convertido en un conflicto existencial y está decidida a prevalecer, aunque ello conlleve un coste elevadísimo. Para los estadounidenses, en cambio, la invasión ofreció una oportunidad de debilitar la fuerza rusa sin un compromiso militar directo. Sin embargo, lo que podría ser un conflicto regional, en realidad, se ha internacionalizado ya que actualmente hay multitud de actores involucrados. Por el lado ruso, Irán y Corea del Norte prestando asistencia militar, mientras que China apoya económicamente al Kremlin. Por el lado ucraniano, los países europeos cada vez tienen un rol más activo en la defensa de Kiev, al tiempo que Estados Unidos, inicialmente su mayor defensor, actualmente busca desvincularse para centrar sus esfuerzos militares en contener a China en el Indo Pacífico.
La actitud vacilante que ha mostrado Estados Unidos en lo que se refiere a Ucrania ha supuesto un cambio de fuerzas en el campo de batalla, donde Rusia está realizando importantes avances. A la vez, el giro de Washington hacia el Pacífico no hace sino debilitar enormemente la capacidad de disuasión militar de Europa. La posible victoria de Donald Trump en las próximas elecciones presidenciales complica aún más este escenario, ya que podría suponer el fin de la visión atlantista de Estados Unidos.
Si bien actualmente Rusia no se plantea entrar en un conflicto directo con la OTAN, el no contar con el paraguas de seguridad de Washington puede servir de aliciente para hacerlo en un futuro. De hecho, la OTAN ya ha alertado de que, en un plazo de cinco a siete años, Putin podría estar listo para enfrentarse a un país de la Alianza probablemente alguno de los países bálticos. Es por ello por lo que, frenar a Rusia en Ucrania, es de una importancia vital para Europa.
Los líderes europeos cada vez son más conscientes de que la amenaza que supone Rusia para la seguridad europea no es transitoria. Esto explica que el centro de gravedad de la OTAN esté basculando cada vez más hacia el flanco oriental y que cada vez más países estén comprometiendo efectivos y armamento hacia la defensa de la frontera este. Desgraciadamente, esto alimenta la visión rusa acerca de la amenaza que supone la OTAN para su seguridad nacional y obstaculiza la desescalada. Se trata de un contexto extremadamente peligroso en el que cualquier paso en falso o error de cálculo puede tener consecuencias fatales.
Estados Unidos se enfrenta a una “década decisiva” en su rivalidad con China, así lo afirma la Estrategia de Seguridad de EE. UU. de 2022. El pulso por la hegemonía mundial se ha traducido en una competencia que abarca todos los terrenos, el tecnológico, el comercial, el diplomático y, por supuesto, el militar.
En el lapso de una generación, China -mediante un modelo de capitalismo dirigido por el Estado- ha alcanzado un grado de desarrollo económico que ha elevado su poder nacional en los campos de las industrias avanzadas, la innovación tecnológica, el comercio, las finanzas y los asuntos económicos. Desde el punto de vista de Washington, lo ha conseguido aprovechando de forma ilícita el orden internacional existente. En opinión de Pekín, Estados Unidos teme perder su primacía y ha forzado la confrontación. Ante este escenario, China no tiene más remedio que “atreverse a luchar”, como insistía el informe del XX Congreso Nacional del Partido Comunista Chino.
Algunos analistas dudan de que China realmente aspire a ser una potencia hegemónica mundial, sino que quiere alcanzar la hegemonía regional en Asia. Fundamentalmente en la zona del Indo Pacífico, considerado por Pekín su zona de expansión natural, pero de una enorme importancia estratégica para el resto del mundo.
Se observa cómo, tras la crisis del Covid, la actitud exterior de China ha cambiado radicalmente. Pekín da por concluida la época de “Desarrollo” y ha empezado una nueva fase en su historia: “la de la Dignidad”. Es por ello por lo que su actitud revisionista y reivindicativa territorialmente se ha disparado en los últimos años. En este contexto, Taiwán adquiere una relevancia enorme. Más allá de su ubicación estratégica en el Mar de China Meridional, para el Gobierno chino, Taiwán representa el final de la época de “la Humillación” y su conquista supone el resurgimiento de China como potencia global.
Pese a que, actualmente, el riesgo de conflicto es moderado, Pekín cada vez se muestra más agresiva. Desde 2020, se ha visto un aumento de ejercicios aéreos y navales alrededor de
la isla de Taiwán. Probablemente el mayor punto de tensión se alcanzó en agosto de 2022 cuando la expresidenta de la Cámara de Representantes de EE. UU., Nancy Pelosi, visitó la isla, lo que provocó una contundente reacción por parte de Pekín que sobrevoló la isla con 27 cazas. Más recientemente, comenzó unas maniobras de “castigo” alrededor de la isla, tras el discurso de investidura de Lai Ching-te, nuevo presidente de Taiwán, elegido democráticamente en las urnas a principios de este 2024..
Pekín ha comprendido que no va a recuperar el control de la isla de una forma pacífica y está preparándose para hacerlo por la fuerza, lo que rompe el status quo que impera desde el Tratado de Defensa Mutua de 1955. Sin embargo, se duda de que, en corto plazo, vaya a buscar una confrontación directa, sino que seguirá con la estrategia de “muerte por mil cortes” (pequeñas acciones que tienen un gran impacto acumulativo) que lleva años empleando. Esto es, ejercer su poder diplomático para que le retiren el reconocimiento internacional, aplicar restricciones comerciales, influir en los procesos electorales y, sobre todo, el hostigamiento militar. Taiwán (y sus socios diplomáticos) tendrán dificultades para contrarrestar estas tácticas de zona gris, lo que les pone en una situación complicada a la hora de disuadir a Pekín.
A pesar de que actualmente no hay ningún conflicto de alta intensidad disputándose en esta región, el Indo Pacífico es, sin lugar a dudas, el escenario más peligroso de todos. Hasta ahora, no ha surgido ningún conflicto porque todavía no se ha cruzado ninguna línea roja. Sin embargo, el ascenso de China suscita inquietudes estratégicas tanto en Washington como en varias capitales de la región. A las coaliciones existentes, como la de los Five Eyes, se les han unido recientemente el AUKUS o el Quad, alianzas que persiguen agrupar a los aliados de EE. UU. en la zona y contener el ascenso de Pekín. Mientras, China cada vez se encuentra más rodeada y no duda en elevar las tensiones cuando ve que no se respetan sus intereses. La cuestión es hasta qué nivel es capaz de elevar dicha tensión y en qué momento se pasa de la provocación a la acción.
A pesar de que actualmente no hay ningún conflicto de alta intensidad disputándose en esta región, el Indo Pacífico es, sin lugar a dudas, el escenario más peligroso de todos
Existe una percepción generalizada y acertada de que el mundo asiste a un crecimiento sostenido de la violencia en todas sus modalidades. En paralelo, estamos presenciando el desmoronamiento del orden internacional nacido de la Segunda Guerra Mundial y lo cierto es que tratar de recuperarlo resulta un esfuerzo tan utópico como inútil.
En este contexto de juego de suma cero, el mundo ha entrado en un período mucho más peligroso en el que la seguridad y la defensa han sustituido al comercio y la cooperación como pieza angular de las relaciones internacionales. Ciertamente, se avanza hacia un nuevo tipo de rivalidad entre potencias como se vivió en la segunda parte del siglo XX. Ahora bien, una llamativa diferencia con la Guerra Fría, es que en la actual confrontación la pugna tiene lugar entre dos titanes individuales y no entre bloques definidos por la ideología o los sistemas económicos. Washington no puede aglutinar una alianza anti-china, del mismo modo que Pekín no puede liderar un bloque uniformemente hostil a Estados Unidos. La mayoría de los aliados de Estados Unidos tienen a China como principal socio comercial y Estados Unidos representa un aliado fundamental para muchos otros. Los intereses cruzados de los distintos actores internacionales son, actualmente, el garante último de la estabilidad global. Sería por ello cuando menos cuestionable, que la mejor estrategia de paz y seguridad sea seguir avanzando en los pro -
cesos de desglobalización y desacoplamiento de países y bloques, justificados, paradójicamente por la búsqueda de una mayor seguridad.
La multipolaridad del tablero geopolítico también representa un cambio significativo frente lo vivido durante los años 60 y 70. A pesar de que el eje que forman Rusia, China, Irán y Corea del Norte parece muy cohesionado, lo cierto es que existen fisuras entre sus miembros. Sus intereses se encuentran, a menudo, confrontados: China y Rusia se disputan la influencia en Asia Central, por ejemplo, mientras que Irán y Rusia compiten por vender su crudo en el mercado asiático. Pekín es una potencia revisionista en Asia, pero no en Europa. Rusia es revisionista en los alrededores de su perímetro geopolítico, pero no en Asia Oriental. Ciertamente, los estados revisionistas parecen haber formado una alianza emergente con el objetivo claro de derrocar a Estados Unidos como potencia hegemónica. No obstante, no está tan claro que vaya a perdurar en el tiempo y que no vaya a haber desencuentros durante esta empresa.
Occidente tiene todo lo que necesita para triunfar en esta contienda. Su economía es mucho mayor, sus ejércitos son significativamente más poderosos, su geografía es más ventajosa, sus valores son más atractivos y su sistema democrático es más estable. Probablemente, el aspecto más cuestionado sea hasta qué punto son capaces de unir sus fuerzas para hacer frente a este nuevo eje. En este sentido, la posible llegada de Do -
nald Trump a la Casa Blanca y el retorno del unilateralismo puede hacer saltar por los aires todas sus alianzas. La Unión Europea ha de ser consciente de la amenaza existencial a la que se enfrenta en Ucrania, la credibilidad del proyecto europeo depende de ello. El mundo en el que nació la Unión ya no existe , pero de los Veintisiete depende que el bloque siga existiendo en el futuro.
La conflictividad y la militarización son tendencias que van a dominar las relaciones internacionales en los próximos años. Ucrania y Gaza han sido los laboratorios de los conflictos que se van a librar en el tablero internacional. Son, además, las primeras guerras modernas, muy distintas a las anteriores, donde las nuevas tecnologías cambian el paradigma y la relación de fuerzas.
Ciertamente, se observa cómo a comienzos del siglo XXI, la predicción de un “siglo asiático” se está materializando poco a poco. El centro de poder global se está trasladando hacia allí gracias al ascenso imparable de China, frente al agotamiento de Washington. Puede tratarse de un cambio de poder que, al igual que en anteriores ocasiones, no va a ser pacífico. Sin embargo, al igual que ocurrió durante la Guerra Fría, el rearme global que se está produciendo puede ser otro de los elementos que eviten el conflicto. Así pues, la teoría de la Destrucción Mutua Asegurada puede ser, de nuevo, quizá, el argumento más simple y también más poderoso, que salve al mundo de su propia aniquilación.
Mª José Chaguaceda Analista de Riesgo País
Las crecientes tensiones geopolíticas están reconfigurando las relaciones económicas internacionales. La crisis financiera internacional, seguida por la pandemia y la posterior guerra de Ucrania han evidenciado la vulnerabilidad de las interdependencias económicas forjadas durante décadas de globalización.
Todas estas turbulencias han mostrado las dependencias de las cadenas de suministro y redes. Las roturas de stocks, la falta de suministros y las fuertes subidas de los precios energéticos, entre otros factores, han llevado a los países a impulsar una serie de estrategias dirigidas a reducir los riesgos económicos de esta inestabilidad geopolítica. A los shocks vividos los últimos años se suman cuestiones más estructurales, como la percepción generalizada de que China no juega con las mismas reglas y está inundando los mercados con productos subsidiados. Además, los colectivos más perjudicados por la globalización han manifestado políticamente su rechazo por sus efectos negativos. Por ejemplo, la pérdida de empleos industriales en los países desarrollados ha generado apoyo electoral a políticas abiertamente proteccionistas.
En este contexto, el “nearshoring” o “friendshoring” —es decir, trasladar la producción hacia regiones cercanas y más amigables— ha ganado protagonismo. Al mismo tiempo, el número de acuerdos comerciales bilaterales está en aumento. Todo esto ha fomentado corrientes que sugieren que estamos ante un proceso de “desglobalización”, en su forma más radical, o de “regionalismo abierto”, en una visión que reconoce las altas interdependencias entre países.
Otra tendencia que está empezando a ser muy evidente es el fortalecimiento de la política industrial. En todo el mundo, los Gobiernos están aprobando nuevas regulaciones y lanzando programas de financiación para impulsar la producción nacional de productos estratégicos que son esenciales para lograr una serie de objetivos económicos y no económicos.
La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) y la Ley de CHIPS y Ciencia en los EE. UU., el Pacto Verde Europeo y el programa Next Generation en la Unión Europea, así como el programa Made in China 2025 son ejemplos de estas políticas. Otras economías desarrolladas y emergentes también están cada vez más activas en esta área, si bien es cierto que
de forma más modesta por contar con recursos limitados para su financiación.
En este artículo analizaremos las dinámicas que impulsan este protagonismo creciente de la política industrial. ¿Cuáles son las implicaciones de estas medidas distorsionantes? ¿Quiénes son los ganadores y perdedores? ¿Qué implicaciones tienen en términos de ventajas comparativas? ¿Es posible evitar una guerra de subvenciones y/o aranceles? ¿Qué escenarios se plantean a medio plazo para el comercio internacional? Para ello profundizaremos en los programas aplicados por EE. UU. y China, los dos principales impulsores de estas tendencias, y sus implicaciones a nivel internacional. En el contexto de este análisis, dedicaremos especial atención también al caso de la Unión Europea. ¿Cuál es su posicionamiento en este complejo entorno comercial? ¿Cómo aplicar estas medidas distorsionantes en el marco del mercado único y de una unión monetaria incompleta? En un contexto de creciente rivalidad entre potencias, donde los países buscan salvaguardar sus intereses estratégicos, la renovada importancia de la política industrial plantea preguntas fundamentales sobre el futuro del libre comercio y la cooperación multilateral.
El debate sobre las bondades y los peligros de la política industrial ha adquirido un creciente protagonismo los últimos años al hilo del mayor intervencionismo de los Estados en la economía, como se aprecia en el gráfico 1.
El primer paso para abordar la política industrial es llegar a un consenso sobre su definición ya que no existe una única que se aplique universalmente. Ello supone un notable desafío en términos regulatorios y de coordinación internacional. Dani Rodrik, economista heterodoxo y destacado defensor de una nueva política industrial, la define como aquellas políticas que buscan transformar la estructura de la actividad económica para alcanzar objetivos públicos específicos. Esta definición es amplia y abarca una gran variedad de instrumentos. En este análisis nos centraremos en las medidas “verticales”, que se enfocan en sectores o actividades económicas específicas para lograr objetivos determinados, excluyendo las políticas “horizontales”, que se aplican de manera transversal a todos los sectores.
Tradicionalmente, la política industrial se ha centrado en promover industrias manufactureras como el acero, automóviles, construcción naval, aeronaves o semiconductores, de ahí su denominación. Sin embargo, hoy día, su aplicación se extiende a numerosos sectores , con un papel cada vez más importante del sector servicios. Además, se han diversificado las formas de intervención. En la actualidad, podemos distinguir entre herramientas de política exterior y de política interna. Entre las primeras se incluyen políticas comerciales como restricciones o subsidios a la exportación, aranceles a la importación, requisitos de contenido local y políticas para atraer o limitar la inversión extranjera directa (IDE) en sectores específicos. Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) suelen encajar también en esta categoría, ya que están diseñadas para promover la actividad industrial y el comercio internacional mediante un tratamiento fiscal y regulatorio preferencial, junto con el apoyo a la inversión en infraestructuras, típicamente dentro de zonas geográficas y/o sectores económicos específicos. Por otro lado, las herramientas de política interna incluyen impuestos, subsidios, préstamos concesionales, subvenciones, créditos fiscales, políticas de “compra nacional” o garantías gubernamentales que son específicas del sector en lugar de medidas similares que se aplican a toda la economía. Las empresas estatales (EE) frecuentemente también actúan como vehículos para perseguir diferentes objetivos de política industrial. Finalmente, las regulaciones específicas del sector también pueden ser un instrumento para lograr estos fines.
Los argumentos a favor de este tipo de intervenciones se pueden dividir en dos categorías principales: la existencia de fallos de mercado y la provisión de bienes públicos. Los fallos de mercado incluyen externalidades y fallos de coordinación. Las externalidades ocurren cuando una actividad beneficia o perjudica a terceros no involucrados en la transacción, como en el caso de la producción de energía verde, que beneficia a la sociedad, pero puede no ser suficientemente incentivada por el mercado. El Gobierno puede intervenir mediante subsidios, impuestos o regulaciones para fomentar estas actividades. Los fallos de coordinación surgen cuando la rentabilidad de una actividad depende de la participación de otros. Un ejemplo es la adopción de nuevas tecnologías, donde las empresas pueden no invertir si no están seguras de que otras también lo harán. La política industrial puede alinear las inversiones de las empresas, como en la creación de una industria de vehículos eléctricos, donde se necesita coordinar la producción de baterías y componentes. Finalmente, la provisión de bienes públicos, como la infraestructura de carga para vehículos eléctricos, es esencial pero costosa. Las empresas individuales no tienen suficientes incentivos para invertir en ella, por lo que el Gobierno puede intervenir para proveer estos bienes, mejorando el entorno económico.
Los argumentos en su contra se centran en problemas en cuanto a su aplicación. Sus detractores señalan que puede ser peor el remedio que
la enfermedad. Destacan los problemas de información que dificultan la selección adecuada de las actividades o sectores destinatarios de las medidas. En definitiva, se trata de elegir ganadores y perdedores y dudar de la capacidad del Gobierno para tal cometido. Otra preocupación, ligada con el punto anterior, es el denominado rent seeking o captura política. En muchos casos, los intereses particulares de grupos de presión o de ciertos sectores industriales pueden influir en las decisiones de política industrial. Además, hay que añadir las distorsiones que generan a la libre competencia, lo que puede derivar en empresas que dependen continuamente del apoyo público, lo que menoscaba su eficiencia y la propia dinámica del mercado. La política industrial puede crear ventajas artificiales para algunas empresas en detrimento de otras, lo que puede llevar a una asignación ineficiente de recursos y a la pérdida de competitividad a largo plazo.
Por último, una cuestión clave son los denominados efectos “cross border o spillover” es decir, aquellos que se propagan más allá de las fronteras nacionales como resultado de las políticas industriales implementadas por un país. Por ejemplo, si un país decide subsidiar determinadas industrias para aumentar su competitividad, esto puede provocar una sobreproducción u otro tipo de distorsión en el comercio internacional y afectar negativamente a los competidores extranjeros en esos sectores.
No sorprende, por tanto, que estas medidas desencadenen en muchos casos represalias por parte de otros países, lo que conduce a una escalada de tensiones comerciales y disputas en el ámbito internacional. Según el FMI, los datos recientes para China, la Unión Europea y los Estados Unidos muestran que, en promedio, hay una probabilidad del 73,8% de que un subsidio otorgado por una gran economía para un determinado producto sea respondido con un subsidio para el mismo producto por parte de otra economía en el plazo de un año. Este ciclo de represalias y contrarepresalias puede provocar tensiones comerciales entre países, distorsionar aún más el comercio internacional, afectar negativamente a la eficiencia económica y aumentar la incertidumbre para las empresas que operan en un entorno global. En última instancia, puede derivar en un ambiente de proteccionismo y rivalidad comercial.
Jurisdicción que responde a la medida
Nota: Los datos cubren las medidas implementadas entre enero de 2021 y diciembre de 2023. Fuente: FMI
¿Qué
La falta de información sistemática y detallada sobre las acciones gubernamentales en esta materia es un desafío importante. Ello se debe, en buena parte, a que hablamos de políticas que en ocasiones implican una variedad de instrumentos, con lo que su monitorización, además de complicada, es costosa. Por otra parte, existen ciertos incentivos a la opacidad que están relacionados con aspectos previamente mencionados, como la influencia de grupos de presión, el deseo de preservar en secreto sectores clave de la estrategia competitiva, razones vinculadas a la seguridad nacional y el intento de evitar posibles represalias por parte de otros países.
Una de las fuentes que se ha venido utilizando es la base de datos del Global Trade Alert1 (GTA), que rastrea y documenta cambios en las políticas comerciales de los Gobiernos en todo el mundo. Esta base incluye medidas como subsidios, que están relacionadas con políticas industriales a lo largo del tiempo. Aunque no cubre todas las medidas, ya que se centra exclusivamente en datos comerciales, es evidente que la política industrial ha ganado importancia dentro de la política comercial. En 2010, el porcentaje de medidas de política industrial suponía menos de un 20% del total de las medidas comerciales. Sin embargo, en 2022, en el caso de las economías avanzadas, este porcentaje se sitúa en torno a la mitad. En el caso de las economías emergentes y en desarrollo, el aumento ha sido mucho más modesto. Un estudio elaborado por Réka Juhász, Nathan Lane y Dani Rodrik también señala el aumento de medidas de política industrial en la última década, con dos picos en 2018 y 2021. En 2018, como se recordará, aumentaron notablemente las tensiones comerciales entre las dos principales potencias, y 2021 estuvo marcado por la crisis sanitaria, lo que impulsó políticas industriales para fortalecer la producción nacional, diversificar las fuentes de suministro y mejorar la resiliencia económica.
La base de datos GTA, establecida en noviembre de 2008, proporciona información detallada sobre las acciones comerciales adoptadas por los Gobiernos, permitiendo un seguimiento exhaustivo de la evolución del comercio internacional. Abarca una amplia variedad de medidas, que incluyen barreras arancelarias, restricciones cuantitativas, subsidios y regulaciones comerciales.
PORCENTAJE DE POLÍTICAS INDUSTRIALES (PORCENTAJE DEL TOTAL DE POLÍTICAS COMERCIALES)
Fuente: FMI
Fuente: Réka Juhász, Nathan Lane, and Dani Rodrik
El creciente interés en este tipo de políticas llevó al FMI a establecer en 2023 un Observatorio de Nueva Política Industrial (NIPO) para supervisar y evaluar los avances en su uso. Denomina estas políticas industriales como “nuevas” para enfatizar el hecho de que abarcan medidas que tienen una variedad de objetivos, más allá de los más tradicionales, ligados a la industria entendida en sentido estricto. Contiene información sobre 75 economías que cubren el 94% del PIB mundial, por lo que todos los principales actores están incluidos. Aunque los datos recopilados hasta ahora solo cubren el año pasado, suponen una información muy valiosa (y que permite comparaciones internacionales) para una primera evaluación de la situación actual de la política industrial.
En 2023 el NIPO registró más de 2.500 medidas de política industrial aplicadas a lo largo del año, de las cuales alrededor de 1.800 o el 71% tuvieron un impacto distorsionador sobre el comercio, una cifra muy elevada. Dentro de estas últimas, las economías avanzadas aplicaron un 70,9% y las emergentes y en desarrollo el resto. Además, las medidas están concentradas en pocos actores clave: China, la Unión Europea y los Estados Unidos representan el 47,7% de las medidas distorsionadoras del comercio. Es importante tener presente que, si bien las economías avanzadas destacan como los principales usuarios de políticas industriales, de acuerdo a NIPO hablamos exclusivamente de nuevas medidas introducidas en 2023. La falta de datos históricos impide determinar si las economías en desarrollo y emergentes utilizan menos activamente estas políticas en general.
¿Cuáles son los principales motivos que impulsan a los Gobiernos a aplicar este tipo de medidas? El 37% de las mismas, según las declaraciones de los Gobiernos, se establecieron con el objetivo de mejorar la competitividad, el argumento tradicional. Sin embargo, nuevos motivos están ganando peso. En primer lugar, la mitigación del cambio climático y otros objetivos ambientales (28%), lo que incluye medidas dirigidas a promover la transición hacia una economía más sostenible y baja en carbono. Estas acciones pueden implicar políticas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, fomentar el uso de energías renovables, mejorar la eficiencia energética, conservar los recursos naturales y proteger los ecosistemas vulnerables.
En segundo lugar, las acciones destinadas a garantizar la resiliencia y seguridad del suministro no alimentario han cobrado importancia tras la pandemia. Las interrupciones en
la producción y distribución de bienes debido a cierres de fronteras, confinamientos y escasez de materias primas destacaron la necesidad de contar con un suministro robusto de productos esenciales, como equipos médicos y tecnología. La guerra en Ucrania y el conflicto en Gaza han reforzado esta necesidad, con sanciones a Rusia afectando diversas industrias. Los Gobiernos se centran ahora en diversificar las fuentes de suministro, crear reservas estratégicas y fortalecer las infraestructuras críticas para asegurar un suministro continuo y confiable.
Por último, la cuestión de la seguridad nacional supone un 20% de las razones alegadas, lo cual no sorprende, dada la creciente tensión geopolítica y el aumento de los conflictos armados. Como se analiza en el artículo ¿El fin de la paz? Crisis de seguridad y competencia armamentística de esta publicación, este factor es cada vez más relevante.
La base de datos NIPO incluye información sobre sectores críticos para lograr los objetivos mencionados. Destacan los productos de doble uso (26%), que pueden tener fines civiles y militares, la tecnología de bajo carbono (15%), que incluye aerogeneradores y paneles solares, y la tecnología avanzada (13%), que abarca productos relacionados con aplicaciones médicas e industriales, ciencia médica, procesamiento de información, electrónica, robótica y tecnología nuclear, entre otros.
En cuanto a los factores que determinan su uso, según un estudio del FMI, se observa que, si un país introduce muchas políticas industriales en un producto determinado, al año siguiente aumentan las medidas aplicadas por el resto de los países en dicho producto, lo que refleja claramente los efectos mencionados de medidas de represalia. Esto suscita preocupación sobre
el impacto de estas medidas, ya que podrían exacerbar la fragmentación geoeconómica.
Además, los países tienden a aplicar medidas en sectores donde ya tienen una ventaja comparativa, lo que refuerza la creencia de que fuerzas político-económicas, como el poder de lobbies ya establecidos, impulsan parte de la nueva ola de política industrial. Se observa también un mayor uso de estas medidas en años electorales, en países con un sector exportador altamente concentrado, o en aquellos que han perdido competitividad debido a la apreciación de su tipo de cambio real. Aunque estos datos no son del todo concluyentes, puesto que solo se analiza por el momento un único año, sí sirven para demostrar que las medidas de política industrial normalmente pueden tener su origen en muchos más factores que la simple existencia de fallos de mercado en una economía.
Por lo que se refiere a las herramientas o instrumentos para aplicar la política, observamos diferencias entre países avanzados y emergentes y en desarrollo. Todos ellos utilizaron los subsidios como principal instrumento, si bien en los países avanzados representan el 70% de las medidas implementadas en 2023, mientras que en los segundos apenas alcanzan el 48%.
Los países emergentes también se apoyan en exenciones fiscales y préstamos, y recurren con más frecuencia a restricciones a la importación y exportación, en gran parte debido a una menor capacidad presupuestaria. El valor del comercio cubierto por subsidios en economías avanzadas del G20 ha aumentado mucho en la última década, hasta situarse en torno a los 10 billones (trillones americanos) en 2021. La cifra para emergentes es mucho más modesta.
COMERCIO DE PRODUCTOS SUBSIDIADOS POR GRUPO DE PAÍSES (BILLONES DE DÓLARES)
Fuente: FMI
La política industrial ha sido un instrumento de reforma en China desde finales de la década de 1980, desempeñando un papel decisivo en su desarrollo desde una economía planificada hasta una “economía de mercado con características chinas”. Los países desarrollados suelen percibir las políticas industriales de China como una amenaza para la posición competitiva de sus empresas, mientras que muchas naciones en desarrollo las ven como un modelo a seguir, ya que aspiran a replicar su éxito económico y su rápido crecimiento.
A efectos de este artículo, nos vamos a centrar en la política industrial que comienza en 2015 con la aprobación de una serie de iniciativas incluidas en el décimo tercer Plan Quinquenal (2016-2020). En primer lugar, la Estrategia de Desarrollo impulsada por la Innovación (IDD), lanzada en 2016, que busca una revolución tecnológica en la industria y se estructura en tres etapas a largo plazo: convertir a China en una nación innovadora para 2020, confiar en la innovación para el crecimiento económico y surgir como líder innovador para 2030, y finalmente, convertirse en una superpotencia tecnológica para 2050.
Dentro de este marco destaca el ambicioso plan “Made in China 2025” (MIC2025) , aprobado en 2015, que pone el foco en 10 industrias estratégicas que incluyen, entre otras, la tecnología de la información de próxima generación, robótica, equipos aeroespaciales y automóviles energéticamente eficientes. Para ello se han establecido tres ejes: la adquisición de nuevas tecnologías para su implantación en la industria, la apuesta por la innovación propia y el proteccionismo para defender las industrias chinas frente al mercado internacional. En paralelo, se aprobó un nuevo instrumento de financiación denominado “Fondos de orien -
2 La iniciativa “10,000 Little Giants” está dirigida a apoyar a pequeñas y medianas empresas en sectores estratégicos de la industria china, que incluyen el suministro y procesamiento de materiales básicos y productos químicos, y la fabricación de equipos especializados. Estas PYMEs se consideran la base para fortalecer la competitividad y la innovación en la manufactura nacional de China.
3 El Plan de Fusión Militar-Civil de China es una iniciativa estratégica que busca integrar tecnologías y recursos militares y civiles para fortalecer la seguridad nacional y promover el desarrollo económico y tecnológico del país.
tación industrial”, con los que se financia a los llamados campeones nacionales (empresas líderes en la transformación de un sector) y a otras empresas apeladas “pequeños gigantes” en sectores estratégicos 2 . A ello se suman planes específicos diseñados por algunos ministerios y agencias con objetivos más concretos, como el Plan de Fusión Militar-Civil 3 y el Plan de Inteligencia Artificial 4 , entre otros.
En definitiva, China persigue pasar de ser la “fábrica del mundo”, que exporta productos de bajo valor añadido elaborados con mano de obra barata, a convertirse en una potencia tecnológica. Lo cierto es que su modelo de crecimiento llevaba años dando señales de agotamiento. La iniciativa MIC2025 pretende abordar este problema. Además, la reducción de la fuerza laboral y el aumento de los costos laborales han llevado a muchas empresas manufactureras a diversificar su producción hacia economías con costes más bajos, como Vietnam e India. La guerra comercial entre China y Estados Unidos ha exacerbado estas tendencias, al tiempo que han aumentado las restricciones tecnológicas que enfrenta el país. Un ejemplo claro fue el caso de Huawei, la empresa china líder en equipos de telecomunicaciones, que se vio afectada por una orden ejecutiva de Trump en 2019, que prohibió a las compañías tecnológicas estadounidenses realizar transacciones comerciales con ella 5 Estas restricciones también impactaron a otras industrias importantes, evidenciando la vulnerabilidad de China por su elevada dependencia de la tecnología extranjera. Finalmente, el crecimiento económico es fundamental para la legitimidad del régimen, y se considera que iniciativas como la Ruta de la Seda y MIC2025 son cruciales para impulsar tanto objetivos económicos e industriales como políticos.
4 El Plan de Desarrollo de la Inteligencia Artificial de China, anunciado en 2017, es una iniciativa diseñada para posicionar al país como líder mundial en el campo de la inteligencia artificial (IA) para el año 2030. Este plan ha llevado a un rápido crecimiento del ecosistema de IA en China, con empresas líderes como Baidu, Alibaba y Tencent compitiendo a nivel global en áreas como reconocimiento facial, procesamiento del lenguaje natural y conducción autónoma.
5 La orden incluía restricciones sobre la adquisición, importación, transferencia, instalación, negociación o uso de cualquier tecnología o servicio de información y comunicaciones relacionados con la empresa, sin obtener una aprobación especial.
Un estudio muy interesante y actualizado llevado a cabo por el think tank Bruegel analiza los principales instrumentos empleados por las autoridades chinas y su impacto. El instrumento presupuestario más utilizado, los subsidios , han aumentado considerablemente en los últimos años. Estimar su volumen total es inviable por falta de información. Algunas fuentes sí que ofrecen algunos datos ilustrativos. En el caso de las empresas que cotizan en bolsa, la cantidad de subsidios
que recibieron se ha duplicado desde 125.500 millones de RMB en 2015 hasta 249.700 millones de RMB en 2022 (34.406 millones de dólares) y el porcentaje de empresas destinatarias de los mismos han pasado del 70% a prácticamente el 100%. No obstante, los subsidios directos del Gobierno representan menos del 2% del total de los ingresos, por lo que no son decisivos en sí mismos en relación con el tamaño de las empresas bajo observación. Es interesante detenerse en el
SUBSIDIOS DIRECTOS DEL GOBIERNO A LAS
caso concreto de los combustibles fósiles. De acuerdo a las estimaciones del FMI en 2021, el Gobierno chino gastó 116.900 millones de dólares en subsidios energéticos, principalmente en electricidad y gas natural. Esta cifra aumentó a 266.000 millones de dólares en 2022, equivalente al 1,5% del PIB de China ese año. No obstante, dentro de estas cifras se incluyen también subsidios de tipo horizontal, con lo que no entraría en la definiendo strictu sensu que estamos empleando.
Los Fondos de Guía del Gobierno (FGG) movilizan recursos financieros hacia sectores estratégicos y tecnologías avanzadas según el plan MIC2025. Entre 2017 y 2019, un 19,8% de la inversión de los FGG se destinó a la manufactura avanzada, y también a sectores como equipos electrónicos, biofarmacéuticos, robots, inteligencia artificial y big data. Además de los FGG, el Gobierno chino utiliza otros mecanismos de inversión, como el fondo soberano China Investment Corporation (CIC), que ha invertido significativamente en la industria de plataformas digitales, incluyendo empresas como Ant Group y DiDi Global. En mayo de este año ha anunciado la creación un fondo dotado con 344.000 millones de yuanes (47.42 millones de dólares) para promover la industria doméstica de microchips.
Se ha anunciado la creación de un fondo para promover la industria doméstica de microchips
Fuente: Bruegel
Un instrumento fundamental para la política industrial de China es el préstamo bancario . En diciembre de 2023, representaba el 77% de la financiación corporativa.Los bancos de políticas 6 , financiados por el Estado y dirigidos por el Gabinete Nacional, se especializan en áreas específicas para apoyar los objetivos a largo plazo del Gobierno, especialmente cuando los bancos privados son reacios a prestar. Recientemente han sido llamados a “servicio nacional” para reactivar la economía tras la COVID-19. Además, los cuatro grandes bancos comerciales
estatales7 también juegan un papel importante, con una significativa porción de sus préstamos destinados al sector manufacturero. A nivel local, numerosos bancos comerciales, generalmente propiedad de los Gobiernos locales, ofrecen préstamos, aunque a menudo sin alinear sus actividades con las prioridades estratégicas del Gobierno central, lo que ha contribuido a generar una crisis de deuda local debido a las inversiones excesivas en proyectos inmobiliarios y de infraestructura de bajo valor económico.
Por último, el Gobierno chino utiliza formas indirectas de apoyo selectivo, como tratamientos fiscales preferenciales y asignaciones de tierras. La asignación de tierras es crucial porque toda la tierra en China es propiedad del Estado. Con el auge inmobiliario, la tierra se volvió escasa y las empresas dependían de los funcionarios locales para acceder a ella. Otro instrumento son los “canjes de deuda por capital”, que permite a las empresas intercambiar su deuda por acciones en la empresa, lo que alivia la presión de repago y puede atraer nuevas inversiones.
El apoyo gubernamental también incluye beneficios adicionales para las empresas con buenas conexiones políticas, como tratamiento favorable en casos judiciales y beneficios continuos, incluso después de que los líderes actuales dejen sus cargos.
6 Los bancos de política, como el Banco de Desarrollo de China (CDB), el Banco de Exportación e Importación de China (Eximbank) y el Banco de Desarrollo Agrícola de China (ADBC), fueron creados en 1994 para proporcionar préstamos dirigidos a áreas que necesitan apoyo según las autoridades.
7 El Banco de China (BOC), el Banco de Construcción de la China (CCB), el Banco Agrícola de China (ABC), y el Banco Industrial y Comercial de China (ICBC).
En definitiva, los subsidios representan solo una pequeña parte de los instrumentos de la política industrial china. En cuanto a su magnitud, es muy complejo contar con datos fiables, ya que iniciativas como los Pequeños Gigantes y la creación de Fondos de Guía del Gobierno (GGF) no divulgan los beneficios asociados ni se anuncian en documentos de política económica. Todo apunta a que tanto la escala como el alcance de estas políticas son significativos, pero las comparaciones internacionales son muy difíciles de llevar a cabo y más si tenemos en cuenta que los instrumentos empleados por los distintos países no siempre son comparables. Se estima que el gasto total de China en política industrial es notablemente superior al de otras grandes economías como Alemania, Estados Unidos, Japón, Corea del Sur, Francia, Taiwán y Brasil. En 2019, se calcula que ascendió al menos al 1,7% de su PIB, lo que equivale a más de 248.000 millones de dólares en instrumentos cuantificables como subsidios industriales directos, créditos fiscales, financiación gubernamental para I+D, créditos a bajo tipo de interés, fondos de guía industrial del Gobierno y ventas de terrenos con descuento. Si se incluye una definición más amplia de gasto industrial, como la adquisición gubernamental de bienes de empresas chinas, el gasto podría llegar al 5% del PIB.
Un estudio reciente del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) cuantifica el gasto en política industrial como proporción del PIB para varias de las principales economías mundiales. Para China, se presentan dos valores: uno que incluye instrumentos específicos, como subsidios de terrenos y canjes de deuda por capital, y otro más estricto que los excluye para permitir comparaciones con otras economías. Aun con un enfoque conservador, se observa que el gasto de China es significativamente mayor. Conviene señalar que en este cálculo se incluyen incentivos a la I+D, que bien podrían descartarse por considerarse parte de una política más horizontal, aunque lo cierto es que en muchos casos sí están dirigidos a sectores específicos.
Los subsidios representan solo una pequeña parte de los instrumentos de política industrial china
Medir el éxito de la política industrial es complejo, ya que sus objetivos son múltiples y la información disponible es limitada. Sin embargo, podemos referirnos a algunos indicadores que, aunque no proporcionan una evaluación completa, sí ilustran ciertos logros. El aumento de la cuota de China en las exportaciones de manufacturas mundiales ha sido a todas luces impresionante, especialmente a partir de la adhesión a la OMC en el año 2000. En 2020, las exportaciones de productos manufacturados de China representaron el 19% del total mundial, con Alemania y Estados Unidos en segundo y tercer lugar, respectivamente, pero a mucha distancia.
PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES MANUFACTURERAS MUNDIALES (1980-2020)
Sin embargo, conviene profundizar algo más en el análisis para ver si efectivamente se ha logrado uno de los principales objetivos de la política industrial: el cambio hacia un modelo de crecimiento con exportaciones de mayor valor añadido. De los datos extraídos de la base de datos de la OCDE TIVA se observa un notable incremento en el valor añadido de las exportaciones totales y también en relación con Estados Unidos y la Unión Europea, aunque, en este segundo caso, de manera más modesta.
CHINA VALOR AÑADIDO DE EXPORTACIONES TOTALES (MILLONES DE DÓLARES)
CHINA: VALOR AÑADIDO EN EXPORTACIONES (MILLONES DE DÓLARES) 1995-2020
La composición de las exportaciones de China también ha experimentado cambios notables desde 1995 hasta 2022. Sectores tradicionales como el calzado y los juguetes han perdido peso, mientras que industrias como la maquinaria eléctrica, la electrónica y los aparatos mecánicos lo han ganado. Todo ello es consistente con el análisis anterior, que señala un mayor valor añadido en las exportaciones gracias, entre otras medidas, a la incorporación de tecnologías innovadoras, una mayor inversión en investigación y desarrollo, y una mayor integración en las cadenas de valor globales.
Juguetes, juegos y deportes
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OEC
Juguetes, juegos y deportes
Fuente: Bruegel
Otro indicador significativo del impulso hacia un mayor valor añadido es la presentación de patentes , que además refleja también el dinamismo innovador de China. El país ha aumentado el número de patentes concedidas en los 15 principales campos identificados por la Oficina de Patentes y Marcas de Estados Unidos (USPTO), muchos de ellos alineados con las industrias prioritarias de la iniciativa MIC25. Destaca el avance en sectores clave como óptica, comunicación digital, semiconductores y tecnología audiovisual, todos ellos fundamentales para el desarrollo de la infraestructura de comunicaciones, la electrónica de consumo y la innovación tecnológica en general.
Por último, algunos sectores han experimentado un crecimiento impresionante, como la producción de baterías, coches eléctricos y la capacidad de generación de energía eólica y solar . China ha ampliado rápidamente sus industrias verdes, produciendo casi el 80% de los módulos solares fotovoltaicos del mundo, el 60% de las turbinas eólicas y el 60% de los vehículos eléctricos y baterías. Solo en 2023, su capacidad de generación de energía solar creció más que la capacidad total instalada en los Estados Unidos. Este incremento en la producción ha llevado a China a exportar más, con un superávit comercial de más de 800.000 millones de dólares anuales en los últimos dos años, equivalente al 1% del PIB del resto del mundo. China depende en gran medida de la demanda externa debido a su baja demanda interna, ya que el consumo de los hogares representa menos del 40% de su PIB, en comparación con el 70% en EE. UU. Para lograr un equilibrio económico, China necesita reducir su tasa de ahorro y fomentar el consumo interno, pero los avances en esta dirección han sido limitados.
CRECIMIENTO EN LAS NUEVAS INDUSTRIAS
(2015 = 100)
Producción de baterías
Producción de vehículos eléctricos nuevos
Capacidad de generación de energía eólica y solar
Sin embargo, otros indicadores son más decepcionantes. El crecimiento de la productividad total de los factores ha sido sorprendentemente bajo desde la crisis financiera. Las mayores ganancias en productividad, asociadas al desmantelamiento de su economía planificada, a la apertura al comercio y la inversión internacional así como a la reubicación de trabajadores desde la agricultura de baja productividad hacia empleos industriales y de servicios urbanos, ya se habían realizado en su mayoría antes de la crisis financiera. El informe de Bruegel, al que ya se ha hecho referencia, argumenta que la fuerte intervención del Estado chino en la economía y la gran cantidad de fondos estatales que fluyen hacia la misma generan más obstáculos para el crecimiento de su productividad que los mecanismos de intervención aplicados por Occidente.
PORCENTAJE DE CRECIMIENTO DE LA PTF DE CHINA (PROMEDIO MÓVIL DE CINCO AÑOS FRENTE A TENDENCIA SUAVIZADA)
Media móvil de 5 años
China necesita reducir su tasa de ahorro y fomentar el consumo interno
Desde su adhesión a la OMC en 2001, China ha experimentado un notable incremento en su cuota de exportaciones mundiales de manufacturas
Continuando con las distorsiones y los efectos negativos sobre la productividad del modelo chino, hay voces que apuntan al clientelismo y al proteccionismo regional como prácticas especialmente dañinas. El clientelismo , que se intensificó tras la crisis financiera global, implica vínculos estrechos entre funcionarios chinos y grandes empresas, enfocados en intercambios de favores materiales. Por ejemplo, los funcionarios locales tienden a favorecer a grandes empresas en proyectos de desarrollo urbano, eludiendo las licitaciones públicas y otorgándoles subsidios adicionales y tierras para su uso productivo. A su vez, las empresas privadas son alentadas a proporcionar liquidez a los bancos estatales locales. Estas conexiones políticas distorsionan el mercado y crean un entorno incierto para las PYMEs, que enfrentan inspecciones impredecibles y cierres forzados por supuestas violaciones normativas. Todo esto impacta negativamente en la eficiencia y productividad del sector. Además, el proteccionismo regional se manifiesta en barreras comerciales erigidas por los Gobiernos provinciales y municipales para proteger a las empresas locales de la competencia nacional. Un ejemplo son las regulaciones administrativas implementadas en la industria automo -
triz. Aunque estas prácticas pueden maximizar los beneficios locales, también reducen la eficiencia económica general. En respuesta a estos problemas, el Gobierno central ha implementado medidas como el fortalecimiento de leyes antimonopolio y la promoción de redes digitales y logísticas en las cadenas de suministro industrial domésticas.
Sea como fuere, China avanza hacia sus metas de MIC2025. Desde su adhesión a la OMC en 2001, ha experimentado un notable incremento en su cuota mundial de exportación de manufacturas, incorporando, además, cada vez un mayor valor añadido a las mismas. A este respecto destaca el significativo desarrollo en las industrias verdes, como la energía solar y eólica, que ha consolidado a China como líder mundial en la producción de algunas de las tecnologías asociadas. Si bien es difícil determinar en qué medida estos avances se deben a la aplicación de instrumentos específicos de política industrial, es innegable que el Gobierno está asignando recursos crecientes a estos programas. Esta realidad ha suscitado las críticas de Occidente, lo que ha generado y sigue generando fuertes tensiones comerciales.
La defensa por parte de Estados Unidos de su liderazgo mundial se ha intensificado los últimos años, con una creciente importancia de su vertiente tecnológica, lo que se ha traducido en una clara aceleración de la política de subvenciones industriales y aranceles. Bajo el lema “Build Back Better” (Reconstruir Mejor) el presidente Joe Biden está liderando el programa de política industrial más ambicioso en décadas, con el objetivo de revivir industrias estratégicas que han decaído en el país debido, en buena medida, a la competencia extranjera. Para ello ha adoptado una serie de herramientas de política industrial destinadas a incrementar la capacidad industrial, fomentar la innovación y hacer frente a lo que califica como sobrecapacidad de China.
El mandatario destaca tres razones económicas (junto con cuestiones de seguridad nacional) que justifican la necesidad de recuperar la producción norteamericana de manufacturas y reducir la participación de China en las cadenas de valor de EE. UU. En primer lugar, la posición dominante del gigante asiático en los mercados globales supone en sí misma un notable riesgo económico. China ahora mismo representa en torno al 17% del total de exportaciones de bienes manufacturados a nivel mundial, una cuota que alcanza para algunos productos más del 75%.
En segundo lugar, China abusa frecuentemente de las normas del sistema comercial internacional. La fuerte intervención del Estado en la economía hace que la economía del país se rija cada vez menos por las fuerzas del mercado. Esto dificulta que las empresas extranjeras compitan en igualdad de condiciones con las empresas chinas, tanto en el mercado doméstico como en el exterior, especialmente en sectores muy subsidiados y con normas muy laxas en cuestiones medioambientales y sociales.
Por último, la sobrecapacidad de China actúa como un shock de oferta en los mercados internacionales. Desde finales de 2019, la producción industrial de China ha aumentado un 25%, impulsada inicialmente por la demanda global de bienes durante la pandemia, pero ha sido sostenida después en el tiempo por una política de crecimiento basada en la inversión en capacidad. Con el sector inmobiliario en crisis, Pekín ha redirigido recursos hacia industrias estratégicas, como la electrónica de alta gama, baterías y vehículos eléctricos, como ya hemos comentado. Todo apunta a que, a nivel político, las preocupaciones en Occidente sobre la sobrecapacidad y el subconsumo chinos seguirán creciendo. En el caso de que Trump gane las elecciones en noviembre de este año, posiblemente se impongan más aranceles a los productos chinos y la guerra comercial se intensificará todavía más.
Fuente: Capital Economics
La política comercial está cada vez más alineada y al servicio de los objetivos de la política industrial. Biden ha mantenido e incrementado los aranceles impuestos bajo la administración de Trump. En mayo de este año se han anunciado nuevas medidas proteccionistas, incluyendo cuadruplicar la tasa arancelaria sobre las importaciones chinas de vehículos eléctricos, duplicar el impuesto sobre las células solares y triplicar la tarifa de las baterías de iones de litio. Estos nuevos aranceles, que apenas afectan al 4,5% de las importaciones desde China en 2023, están dirigidos específicamente a bienes ecológicos y se suman a los 300.000 millones de dólares establecidos previamente. Las medidas, salvo en el caso del grafito, que comenzarán en 2026, entrarán en vigor este año.
Otra estrategia en la competencia con China es limitar su acceso a tecnologías avanzadas o de doble uso Anteriormente, el principal mecanismo para esto era la Entity List, que requería licencias de exportación para vender a China productos con al menos un 25% de contenido tecnológico estadounidense. Sin embargo, en octubre de 2023, Estados Unidos dio un paso más al prohibir directamente la exportación de microchips de alta tecnología. Esta medida, claramente dirigida a obstaculizar el progreso de China en el desarrollo de la inteligencia artificial, provocó una fuerte protesta por parte de Pekín 8
Por razones obvias, la política industrial de Estados Unidos difiere sustancialmente de la de China. En el caso del gigante asiático, una proporción importante de la ayuda estatal se centra en préstamos de bajo coste a la industria a través de bancos estatales, lo que permite al Gobierno dirigir y controlar la asignación de recursos. En contraste, en Estados Unidos la ayuda estatal se basa en incentivos fiscales y subvenciones, con la idea de que el Estado actúe como un catalizador de inversión privada y se fomente la colaboración público-privada. Además, la estrategia de China está orientada a impulsar los sectores manufactureros y de exportación, evitando proteger a industrias débiles de la competencia extranjera. En cambio, las medidas arancelarias señaladas, así como la política industrial de Estados Unidos están más enfocadas a proteger a las industrias nacionales de la competencia extranjera, una estrategia conocida como “sustitución de importaciones”
A efectos de este artículo nos vamos a centrar en tres medidas recientes, la Ley bipartidista de Inversión en Infraestructura y Empleos de 2021 (IIJA), la Ley de Reducción de la Inflación de 2022 (IRA) y la Ley de CHIPS y Ciencia, también de 2022 (CHIPS), que, juntas, representan el compromiso más grande de los Estados Unidos con la política industrial desde la Guerra Fría. Este paquete de incentivos busca, además de los objetivos específicos que señalaremos, aumentar la competitividad, reducir la dependencia de las cadenas de suministro establecidas en Estados Unidos de algunos países extranjeros, cuya vulnerabilidad quedó expuesta con la pandemia de COVID-19, y aumentar la cantidad y calidad de los empleos que se generan en el país en un conjunto de industrias clave.
La Ley bipartidista de Inversión en Infraestructura y Empleos de 2021 (IIJA) , aprobada en noviembre de 2021, supone una inversión masiva (1,2 billones de dólares), en un plazo de 10 años, en infraestructuras viarias, ferroviarias, portuarias y digitales (fibra). Además, incorpora medidas a favor del clima, como un plan de apoyo a la industria del hidrógeno y de ampliación de la infraestructura de carga de vehículos eléctricos. Asimismo, la ley incluye el “Buy America, Build America Act” que busca fomentar el uso de productos y servicios fabrica-
dos en Estados Unidos en proyectos de infraestructura. Por ejemplo, requiere que en este tipo de proyectos el hierro, el acero y los materiales de construcción sean de origen estadounidense, y que al menos el 55% del costo total de los productos manufacturados sea de componentes producidos en Estados Unidos. Por otro lado, establece la oficina “Made in América” para coordinar los esfuerzos federales en la implementación de estas leyes y promover la transparencia en el gasto público.
La Ley de CHIPS y Ciencia de 2022 (CHIPS) aprobada en julio de 2022, supone una inversión total de 280.000 millones de dólares con el fin de reducir la dependencia del país en la fabricación de semiconductores. De la cifra total, 52.000 millones se destinarán a un fondo para distribuir subvenciones para instalar fábricas de semiconductores y para la investigación y desarrollo en este área durante los próximos cinco años. Con ello se pretende fortalecer la capacidad tecnológica estadounidense, generar empleo, competir con China y también limitar la dependencia de países extranjeros en la producción de estos componentes esenciales para la economía y la seguridad nacional. En la actualidad, más del 90% de los chips con tecnología más avanzada, cruciales para el ejército y la economía estadounidenses, se producen en Taiwán.
Gasto público y privado (miles de millones de dólares) en los próximos 10 años
8 Se prohíbe la venta, a clientes chinos, de chips avanzados tanto de alto rendimiento (al menos 300 billones de operaciones por segundo) como de rápida velocidad de interconexión (600 gigabytes por segundo). La medida parece dirigida casi específicamente contra la venta de procesadores de la empresa Nvidia, cuyos microchips de alta gama cumplen precisamente estas especificaciones y están registrando un boom de demanda debido a la expansión de centros de datos y entrenadores de IA.
Ley de Reducción de la Inflación La Ley de CHIPS y Ciencia
bipartidista de Inversión
Fuente: JPMorgan Research
Por último, la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), aprobada en agosto de 2022, constituye hasta la fecha la mayor inversión en tecnología verde en la historia de Estados Unidos. Su objetivo es lograr una reducción de alrededor del 40% de las emisiones de gases de efecto invernadero en 2030 en comparación con 2005. Su nombre obedece a una estrategia para lograr el apoyo necesario para su aprobación, si bien es cierto que también pretende hacer frente a la inflación mediante políticas que reduzcan el coste de la energía, así como el déficit fiscal. La IRA contempla para el periodo 2023-2031 un presupuesto total para energías limpias y cambio climático que asciende a 416.000 millones de dólares, dividido en dos grandes rubros; un capítulo de 271.000 millones de dólares destinado a créditos fiscales, y 145.000 millones de dólares en programas de financiación como préstamos, donaciones y gasto federal directo. Para la financiación de estas iniciativas se espera que se recauden unos 790.000 millones de dólares, entre ingresos adicionales y ahorro de gastos, gracias a la introducción de un nuevo impuesto mínimo de sociedades, a una mejor aplicación de los impuestos y a una reforma de los medicamentos con receta.
Fuera de los EE. UU., los aspectos proclima del IRA han sido elogiados, pero las medidas proteccionistas, como los requisitos de contenido local (“Made in America”), han sido duramente criticados. Estas medidas incluyen restricciones en la exportación de tecnología avanzada y subsidios condicionados a la producción nacional. Esto contraviene las normas de no discriminación de la OMC y podría desencadenar políticas proteccionistas similares en otros países.
EVOLUCIÓN DEL GASTO EN CRÉDITOS FISCALES DE LA IRA
2023-2031 (MILLONES DE DÓLARES)
DESEMBOLSO DE CRÉDITOS FISCALES DE LA IRA POR CATEGORÍA
2023-2031 (MILLONES DE DÓLARES)
Inversión en manufacturas para energía limpia y seguridad energética 13,6%
Incentivos de eficiencia y energía limpia para individuos
Los aspectos proclima del IRA han sido elogiados fuera de los EE. UU., pero las medidas
Dado que la política industrial y la comercial están estrechamente entrelazadas, especialmente en el contexto de la creciente disputa con China, es importante examinar el impacto de las medidas arancelarias, que están adquiriendo cada vez más relevancia. En 2023 el déficit comercial de Estados Unidos con China disminuyó hasta los 281.000 millones de dólares, su nivel más bajo desde 2010. Este dato, a priori, podría estar evidenciando algún tipo de desacoplamiento de las dos economías gracias a los aranceles que impuso el presidente Donald Trump a las importaciones chinas en 2018. Sin embargo, un análisis más detallado demuestra que este no es el caso. Estados Unidos no ha dejado de importar tantos productos chinos como sugieren los datos; los fabricantes chinos y occidentales han encontrado numerosas formas de evadir los aranceles . Es probable que ahora redoblen estos esfuerzos tras el reciente aumento de los mismos.
A medida que la guerra comercial se intensificó, muchos fabricantes comenzaron a trasladar la producción a otros paí -
ses para evitar los aranceles. Por lo tanto, el déficit comercial de Estados Unidos con México saltó a 152.000 millones de dólares el año pasado, más del doble de la cifra de 2017. De hecho, Estados Unidos importó más de México que de China en 2023 por primera vez en al menos 15 años. Otro claro ejemplo es Vietnam, el déficit con el país asiático ascendió a 105.000 millones de dólares, casi el triple del nivel de 2017. Gran parte del valor de esas importaciones, en realidad, consiste en bienes originalmente procedentes de China. Es muy difícil cuantificar la cifra exacta. Sin embargo, un estudio reciente del Instituto McKinsey Global señaló que, entre 2017 y 2022, las importaciones de ordenadores portátiles de Estados Unidos desde Vietnam aumentaron prácticamente en la misma cantidad que las importaciones vietnamitas de piezas de computadoras portátiles de China. En definitiva, las restricciones arancelarias han generado un traslado de la producción a otras economías, aumentando los déficits comerciales con estos países.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Haver Analytics
Además, la guerra arancelaria ha tenido un coste significativo para los consumidores y las empresas de EE. UU. Se estima que, desde su inicio, la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU. ha recaudado 215.000 millones de dólares en aranceles. Los estudios demuestran que se han trasladado completamente a los compradores y el supuesto efecto de mejora en los términos de intercambio para países grandes 9 no se ha producido en absoluto. En cambio, han aumentado los costos de los insumos y productos importados, lo que ha causado pérdidas de empleos en las manufacturas y también pérdida de competitividad-precio de las exportaciones americanas. Por último, no olvidemos que estas medidas han dado lugar a una serie de represalias que intensifican parte de los efectos anteriores.
En cuanto a los programas de política industrial, tras más de año y medio de rodaje, las cifras revelan que el apoyo federal a través de la IRA y la CHIPS Act ha generado una inversión significativa en la manufactura. En 2023, el gasto en construcción de nuevas instalaciones manufactureras en EE. UU. se duplicó con creces en comparación con 2022. Se estima que, hasta mayo de 2024, estos programas han promovido una inversión pública por un total de aproximadamente 537.000 millones de dólares, y han impulsado compromisos de inversión del sector privado que se estiman en unos 866.000 millones de dólares. Estas inversiones tienen el potencial de crear entre 270.000 y 300.000 empleos en los próximos tres a cinco años, aproximadamente el 2% de los empleos actuales en manufactura.
9 La teoría sugiere que los aranceles pueden mejorar los términos de intercambio para países grandes al reducir la demanda global de importaciones, obligando a los exportadores extranjeros a bajar precios. Esto puede mejorar los términos de intercambio si los aranceles reducen los precios de las importaciones más que aumentan los precios internos, permitiendo al país obtener más bienes importados por cada unidad de exportación.
La mayoría de las inversiones planificadas se centran en la manufactura de semiconductores y vehículos eléctricos y baterías, que representan aproximadamente el 60% del gasto total. Estas inversiones ya están impulsando el crecimiento económico; de hecho, las manufacturas han aportado en 2023 0,3 puntos porcentuales del 2,5% de crecimiento total del año, lo que constituye su mayor contribución al crecimiento del PIB en décadas. Se aprecia una notable concentración de este impulso en los sectores de manufactura de computadoras, electrónica y manufactura eléctrica, en línea con las prioridades de la IRA y la Ley de CHIPS y Ciencia. Por ejemplo, el gasto en el sector de manufactura de computadoras, electrónica y manufactura eléctrica pasó de representar el 11% del gasto total en 2018 al 64% en 2023.
En cuanto a la distribución geográfica, los estados del Sur y Oeste de EE. UU, que ya tienen sectores manufactureros significativos, son los principales beneficiarios de estas inversiones. Texas encabeza la lista en términos de inversión absoluta, mientras que Arizona, Virginia Occidental e Idaho recibirán las mayores inversiones como porcentaje de su PIB estatal.
El éxito de estas inversiones dependerá en gran medida de la ejecución efectiva de proyectos complejos a lo largo de varios años. Sin embargo, la escasez de trabajadores cualificados y un mercado laboral ajustado, con una baja tasa de desempleo, pueden representar obstáculos para una producción rápida en estas instalaciones. Por otro lado, el IRA, basado principalmente en exenciones fiscales, no está sujeto a límites en su alcance, lo que plantea el riesgo de morir de éxito, al aumentar preocupantemente la deuda en un país ya altamente endeu -
dado. La oposición de los republicanos a un mayor endeudamiento podría generar problemas durante las negociaciones periódicas sobre el techo de la deuda, un problema recurrente. Por último, la posible llegada de Trump a la presidencia podría poner en peligro su supervivencia; una administración republicana establecerá nuevas prioridades y es probable que suspenda los programas climáticos de Biden, o al menos los reduzca. Por lo tanto, el futuro a largo plazo del IRA no puede darse por sentado.
EE. UU. VS UE, CAMBIO PORCENTUAL
El gasto en el sector de manufactura de computadoras y electrónica pasó de representar el 11% del gasto total en 2018 al 64% en 2023 Fuente: Eurostat, FRED
Mientras EE. UU. y China apoyan masivamente sus industrias con ingentes cantidades de dinero, la Unión Europea todavía se encuentra definiendo programas y muy rezagada a la hora de aplicar los ya aprobados . La intensificación de las políticas industriales por parte de terceros países, el aumento de las ambiciones climáticas de la UE y el incremento de las tensiones geopolíticas están impulsando un cambio de las reglas que tradicionalmente han regido el mercado único, columna vertebral del proyecto de integración europeo. Sin embargo, el cambio está siendo muy lento.
La política industrial , que tradicionalmente se consideraba contraria al espíritu del mercado único, al crear un terreno de juego desigual entre las empresas de los diferentes Estados miembros, ahora se considera una necesidad estratégica . La pandemia evidenció los riesgos de unas cadenas de suministro muy concentradas y la guerra de Ucrania mostró los peligros de depender en exceso de un solo país para el suministro de hidrocarburos. De ahí surgió el objetivo prioritario de alcanzar la denominada autonomía estratégica, que busca reducir la dependencia externa y mejorar la autosuficiencia del Espacio Económico Europeo para no verse tan afectada por shocks externos. En esta línea, en junio de 2023 se aprobó la Estrategia de Seguridad Económica, con tres objetivos principales: promover la competitividad de los productos europeos, proteger
a la UE frente a riesgos económicos y de seguridad y asociarse con la gama más amplia posible de países que comparten nuestras preocupaciones o intereses en materia de seguridad económica.
Durante mucho tiempo, el club comunitario aspiraba a exportar su modelo al exterior, mientras que ahora trata a duras penas de defenderlo o reinventarlo. A estas alturas, es evidente que el denominado “efecto Bruselas” no ha llegado a calar, al tiempo que está colocando a las empresas europeas en una preocupante desventaja competitiva. El Sistema de Comercio de Derechos de Emisión es un ejemplo claro 10 . Los permisos de emisión, que a principios de 2018 tenían un valor de 10 euros por tonelada métrica de CO 2 , llegaron a alcanzar un pico de 100 euros, por ejemplo, en marzo del año pasado. El riesgo de “fuga de carbono” se ha intensificado al aumentar los incentivos para que las empresas europeas trasladen su producción desde la UE a terceros países, donde no tienen que comprar permisos de emisión o pagar impuestos equivalentes al carbono. Otro ejemplo muy actual es el del campo. Los agricultores llevan años denunciando las elevadas exigencias de calidad y medidas ecológicas para sus cultivos, mientras que los productos importados de otros países no cumplen con semejantes requisitos, lo que consideran competencia desleal.
10 El EU ETS, Emissions Trading System o Sistema de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea, constituye el pilar central de la política climática de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Este sistema opera bajo un enfoque de limitación y comercio, otorgando a las empresas una cantidad limitada de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, conocidos como “allowances” o EUAs. Las empresas que superan su límite de emisiones pueden adquirir más EUAs en el mercado, ya sea de otras empresas que han reducido sus emisiones o de la subasta de EUAs por parte de la UE.
UE: CUOTA DE EXPORTACIONES
MUNDIALES (EN %)
Fuente: Elaboración propia con datos de Statista
En los últimos años, los productos europeos han perdido cuota en las exportaciones mundiales. Un documento reciente elaborado por el Real Instituto Elcano aborda la evolución de la competitividad europea en comparación con la de Estados Unidos, concluyendo que la brecha entre ambas se está ampliando. Entre los factores que lo explican figuran, entre otros, las barreras regulatorias y administrativas dentro del mercado único europeo. Sin embargo, también influyen otros aspectos relevantes, como la menor inversión en I+D, los costes energéticos más elevados en el sector industrial y un nivel inferior de digitalización , entre otros.
Es indiscutible que la Unión Europea se está encontrando ante notables desafíos para articular una adecuada política industrial europea que defienda su posicionamiento en el complejo tablero geopolítico. La UE ya contaba con varios instrumentos diseñados para apoyar la transición verde y digital antes incluso de que la primera potencia aprobara el IRA. Uno de los más destacados es el Plan de Recuperación Next Generation EU , el mayor paquete de estímulo jamás financiado por la UE. Su importe asciende a 806.900 millones de euros. Su principal componente es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, con una duración de seis años, de 2021 a 2026, y con un importe total que asciende a 723.000 millones de euros (338.000 en transferencias y 385.000 millones en préstamos a bajo
interés). Se diseñó con los objetivos de mitigar los efectos de la pandemia de COVID-19 y de promover el crecimiento y la estabilidad estructural a largo plazo, enfocándose principalmente en la transición verde. Además, la mayor novedad de Next Generation reside en que se está financiando con deuda mutualizada.
Otro instrumento clave es el Plan Industrial del Pacto Verde , presentado en febrero de 2023, que tiene como objetivo mejorar la competitividad de la industria europea hacia la neutralidad climática. Este plan se basa en cuatro pilares fundamentales: un entorno regulador predecible y simplificado, acceso acelerado a la financiación, mejora de habilidades y comercio abierto para cadenas de suministro resilientes. Dentro de este marco, se han propuesto la Ley sobre la industria de cero emisiones netas 11 y la Ley Europea de Materias Primas Fundamentales 12 , así como una reforma del diseño del mercado eléctrico. El programa REPowerEU, lanzado en mayo de 2022, se centra en ahorrar energía, producir energía limpia y diversificar las fuentes de suministro energético de la UE, especialmente en respuesta a la guerra en Ucrania. También es importante señalar que la UE reaccionó al IRA relajando su normativa restrictiva sobre ayudas de Estado al permitir que los Gobiernos nacionales puedan destinar subvenciones a empresas que corran el riesgo de deslocalizarse a EE. UU 13
11 Su objetivo es apoyar el desarrollo y la fabricación de tecnologías limpias internamente, mejorando la competitividad y resiliencia de la industria europea.
12 Con la Ley Europea de Materias Primas, la UE quiere garantizar un suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales para la industria europea y reducir significativamente la dependencia de la UE con respecto a las importaciones suministradas por un solo país.
13 Un ejemplo muy reciente de dichas ayudas ha sido la que el Gobierno alemán ha destinado al fabricante sueco de baterías Northvolt, el cual recibirá 902 millones de euros a cambio de la construcción de una nueva fábrica en el norte de Alemania.
La UE ya contaba con varios instrumentos diseñados para apoyar la transición verde y digital antes incluso de que la primera potencia aprobara el IRA
Más allá del análisis de cada una de las numerosas iniciativas aprobadas, es crucial evaluar su impacto y eficiencia. Nos centraremos en el caso de Next Generation. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) se caracteriza por su enfoque basado en el rendimiento y la condicionalidad. Los fondos del MRR se desembolsan cuando los Estados miembros cumplen satisfactoriamente los hitos y objetivos establecidos en sus planes de recuperación y resiliencia.
Varios han sido los problemas en su puesta en práctica. En primer lugar, hasta principios de 2024, solo se han cumplido el 19% de los objetivos de la Comisión, lo que significa que solo el 30% de los fondos disponibles ha sido liberado. Además, algunos Estados miembros han enfrentado barreras legales y constitucionales al intentar liberar fondos para la industria. Países como Polonia y Hungría han sufrido un bloqueo de una parte considerable de sus asignaciones debido a la preocupación de la Comisión Europa por la situación del Estado de derecho. En Alemania, el Tribunal Constitucional llegó a bloquear temporalmente la liberación de fondos, complicando aún más el panorama de financiación 14
14 Un grupo de economistas euroescépticos presentaron una demanda ante el Tribunal Constitucional alemán por considerar que los fondos europeos de recuperación invadían competencias alemanas.
SUBVENCIONES
DEL MRR
DESEMBOLSADAS
PRÉSTAMOS
DEL MRR
DESEMBOLSADOS No cumplidos
Por otra parte, la falta de una financiación centralizada y eficiente ha creado incertidumbre en la disponibilidad de fondos para las empresas europeas. Esto ha estancado la inversión doméstica, y ha llevado a que importantes fabricantes europeos, como Volkswagen, BMW y Enel, prioricen sus inversiones en Estados Unidos debido a la mayor accesibilidad y escala de financiación del IRA. La comparación se complica aún más por las diferencias en los horizontes temporales y los instrumentos utilizados. Mientras que el IRA utiliza exenciones fiscales significativas, la UE se basa en fondos financiados por deuda. Además, la capacidad de la UE para crear fondos permanentes más allá de 2026 sigue siendo incierta debido a la falta de consenso entre los Estados miembros.
Fuente: Capital Economics
Los problemas que han surgido con la aplicación de Next Generation son una clara evidencia de las dificultades de aplicar una política industrial en el seno del mercado único europeo y de una unión monetaria incompleta. En primer lugar, la heterogeneidad entre las industrias de los distintos países dificulta y alarga el plazo para alcanzar los consensos necesarios acerca de las prioridades a impulsar. En China y EE. UU. también hay divergencias entre los territorios, pero todos forman parte de un solo país. Este primer problema es más que salvable con una buena gobernanza, diálogo y coordinación.
El segundo obstáculo es mucho más complejo y no es nuevo: la falta de una unión fiscal que permita financiar los instrumentos necesarios para responder a shocks adversos de forma rápida, eficiente y solidariamente responsable. Una política industrial única requiere mutualizar sus costes. Una de las grandes amenazas es que las ayudas públicas acaben derivando en una fragmentación del mercado único a causa de una desigual capacidad para desarrollar la política industrial. Si observamos los datos sobre las ayudas públicas concedidas se aprecia que Alemania ha concedido entre 2015 y 2019 diez veces más ayudas que España y que solo en 2022 aumenta en más de un 30% su ayuda, mientras que España la reduce. Por tanto, al diseñar esta política industrial hay que tener en cuenta también cuestiones de equidad y cohesión territorial. El proceso de decisión debería considerar, además de criterios técnicos y de eficiencia, factores de discriminación positiva que ayudasen a la convergencia económica de los diferentes territorios europeos
Por último, algunas de las medidas aplicadas hasta ahora, como es el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono, que en definitiva significa preservar el mercado común llevando los ajustes a frontera, presentan riesgos significativos que pueden acabar convirtiendo a la UE en una isla de precios. Estos riesgos incluyen el aumento de precios y costos internos, la posibilidad de que se produzcan tensiones comerciales con países exportadores, desventajas competitivas para las empresas europeas y complejidades administrativas, entre otros.
En esta misma línea se encuentran las medidas de política comercial destinadas a proteger el mercado interior. Hasta ahora, la UE no ha replicado la política de aranceles generalizados de EE. UU. a productos chinos. Sin embargo, en junio de este año, anunció la aplicación de aranceles adicionales a los vehículos eléctricos fabricados en China, los cuales entrarán en vigor el próximo 4 de julio. Estos aranceles, que se suman al ya existente del 10%, oscilarán entre el 17% y el 38%, dependiendo del grado de cooperación del fabricante con una investigación antisubsidios de la UE. Según datos del Rhodium Group, China exportó vehículos eléctricos por un valor de 10.000 millones de euros a la UE en 2023. La decisión ha generado críticas y tensiones con China, que ha calificado los aranceles como proteccionistas e injustificados. Una semana después, Pekín anunció la apertura de una investigación antidumping que afecta a la carne de cerdo europea y todos sus subproductos. La coincidencia temporal sugiere que es una medida de represalia.
El éxito de la política industrial, como han señalado varios dirigentes europeos, reside
en fortalecer y retroalimentar el mercado único, pero sin imponer medidas que supongan una clara desventaja para competir internacionalmente. La política industrial está, por tanto, íntimamente conectada con la política de la competencia: las ayudas públicas son más efectivas en mercados competitivos, donde pueden fomentar la innovación y la eficiencia , mientras que en mercados poco competitivos pueden ser perjudiciales, al sostener a empresas ineficientes a un coste elevado. Además, quizás es momento de que el bloque comunitario flexibilice las normas de competencia para apoyar a “campeones” europeos que puedan competir con los gigantes de China y Estados Unidos en sectores clave.
En conclusión, la Unión Europea debe aprovechar su mayor fortaleza: el mercado único. Para ello, muchas voces señalan la necesidad de mutualizar ciertos costes, contando para ello con una financiación común. En esta línea, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, intentó impulsar un fondo de soberanía europea para contrarrestar las ayudas millonarias del IRA. Sin embargo, esta iniciativa se ha transformado en una versión muy descafeinada, con solo 10.000 millones de euros aportados por los países de la UE para financiar proyectos digitales, limpios y biotecnológicos. Los escollos que está enfrentando el bloque comunitario en la aplicación del Next Generation no son nuevos. Recuperar la autonomía estratégica en el terreno industrial y tecnológico es hoy día más necesario que nunca . La UE debe encontrar un equilibrio entre integración y flexibilidad para poder competir con las grandes economías mundiales y asegurar su posición en el escenario global.
La política industrial ha cobrado una importancia creciente en los últimos años, convirtiéndose prácticamente en una necesidad estratégica para los Estados. El debate ya no se centra en si debe aplicarse o no, sino en cómo hacerlo minimizando sus costes. La seguridad nacional, garantizar el suministro de ciertos productos y la transición hacia la sostenibilidad ambiental están detrás de gran parte de los recursos destinados a favorecer ciertas industrias o sectores, en un contexto de creciente rivalidad comercial.
Si bien es cierto que, a corto plazo, estas medidas pueden beneficiar a las economías que tienen los recursos para subsidiar y proteger sus industrias, a largo plazo su uso conlleva muchos riesgos. Un empleo masivo de estos instrumentos podría conducir a un proteccionismo exacerbado, protegiendo a industrias ineficientes y fragmentando el comercio global, con la pérdida de todas las ventajas derivadas de la especialización y el intercambio de bienes. Además, no olvidemos su elevado coste económico, lo que coloca a los países en desarrollo en una situación de desventaja, al tiempo que los países avanzados podrían estar agravando sus problemas presupuestarios y de endeudamiento.
Las previsiones a corto plazo son poco alentadoras y todo apunta a que esta carrera arancelaria y de subvenciones va a recrudecerse todavía más. Conforme China intensifica su inversión en manufacturas, y parece que seguirá haciéndolo, Occidente continuará apostando por un mayor proteccionismo. Si estas tendencias, que tienden a retroalimentarse, se prolongan, el actual sistema de comercio global, ya debilitado por la guerra y las sanciones, probablemente no sobrevivirá en su forma actual. Como escenarios, pueden barajarse tres.
En primer lugar, el desarrollo de un comercio de bloques en el que se alcanza algún tipo de colaboración expresa o tácita entre varios países, posiblemente liderados por Estados Unidos, para limitar las exportaciones chinas, especialmente en sectores como vehículos eléctricos y productos de energía limpia. Ya en abril de este año, los ministros de Relaciones Exteriores del G7 acordaron una declaración conjunta para expresar su preocupación por el “exceso de capacidad perjudicial” de China. Su impacto dependería del tamaño del bloque. Esto penalizaría mucho a los exportadores chinos que, si
bien están aumentando su cuota en los mercados emergentes, perderían acceso a los consumidores más ricos del mundo.
Un segundo escenario, que podríamos catalogar como comercio gestionado, en el que se alcanza algún tipo de acuerdo político de alto nivel en el que China, para evitar barreras comerciales aún más altas, accede a realizar cambios en sus políticas para reducir el impacto de sus exportaciones en las economías occidentales. Este sería el mejor de los escenarios, si bien, a día de hoy, es el menos factible a la vista de la falta de confianza total entre China y Occidente.
Por último, lo más probable es que la situación derive en un comercio incomodo. Las tensiones comerciales persisten, pero los exportadores se adaptan deslocalizando parte de la producción o reestructurando las cadenas de suministro para evadir o minimizar el impacto de todas estas medidas distorsionadoras del comercio. De hecho, los exportadores chinos llevan desde 2018 lidiando con los aranceles impuestos por Estados Unidos, redirigiendo envíos y reestructurando las cadenas de suministro para que sus productos se originen en terceros países, especialmente en el sudeste asiático. En lugar de un bloque comercial excluyente, el resultado sería una versión más desordenada y costosa de los actuales patrones de comercio global, con elevados costos económicos para los exportadores y pérdidas de eficiencia para el bienestar global. Sin duda, este es el rumbo que marcan los acontecimientos.
En todo caso, la política industrial va a seguir jugando un papel esencial. Ello no es necesariamente malo. Un diseño adecuado de la misma puede permitir reasignar recursos hacia sectores que el mercado no promueve eficientemente, como es el caso de la transición verde. Sin embargo, para ser efectiva, debe basarse en principios que fomenten todo lo posible la competencia y un análisis de coste-beneficio riguroso. En cualquier caso, debe haber una voluntad política de diálogo para desarrollar soluciones cooperativas entre bloques comerciales que enfrenten los desafíos globales. Ello es crucial para evitar una guerra de aranceles y subsidios que, a medio y largo plazo, solo perjudicará el bienestar global.
En 1981, el director australiano George Miller sorprendió con la secuela de la distópica película Mad Max , un mundo ambientado en un paisaje postnuclear, devastado. Un escenario donde el agua se convierte en el recurso más preciado y codiciado; un símbolo de poder, de riqueza y de desesperación.
En el universo de Dune , creado por Frank Hebert, el grado de escasez es tan extremo en el desértico planeta Arrakis que la supervivencia de sus habitantes depende de la conservación y del uso eficiente de cada gota de agua. La carestía es tal que los nativos, conocidos como “fremen”, portan trajes que permiten capturar la humedad que emite el cuerpo para almacenarla en un pequeño depósito. La máxima expresión de una economía circular.
Afortunadamente, la Tierra se encuentra lejos de estos distópicos mundos. El agua es uno de los elementos más abundantes. Ahora bien, al igual que el resto de materias primas, su distribución es heterogénea. Mientras que
unas regiones sufren frecuentes inundaciones, la vida en otras latitudes no se aleja tanto del mundo desértico recreado en Mad Max .
A esto se suma una segunda particularidad. Mientras que los países más desarrollados están inmersos en una carrera por liderar sectores futuristas -como la Inteligencia Artificial- el 25% de la población carece de acceso a agua potable. Al mismo tiempo que los ciudadanos de los países desarrollados consumen más de 300 litros de agua al día, más de 3.500 millones de personas no tiene acceso a un sistema de saneamiento.
El déficit en algunas regiones irá a más en las próximas décadas. La comunidad científica advierte de que el aumento de las temperaturas está modificando los patrones climáticos. La distribución de las precipitaciones será cada vez más desigual. Eventos extremos, como las sequías y las inundaciones, serán más frecuentes, un riesgo que ya se está materializando.
La distribución hídrica más errática convergerá con un desafío añadido: el aumento de la población mundial en los próximos años, una ecuación de difícil solución
El acceso al agua será, pues, un reto cada vez mayor. Al ser el material que sostiene la vida, sus implicaciones son innumerables. Algunas de las sequías acaecidas en las últimas décadas han puesto de manifiesto las severas distorsiones económicas, sociales, políticas e incluso diplomáticas que puede desencadenar la falta de agua.
Todo ello suscita varios interrogantes hasta hace poco subestimados: ¿Hasta qué punto van a cambiar los patrones climáticos? ¿Qué regiones serán las más afectadas? ¿La escasez de agua podría frenar el desarrollo económico? ¿Podría, incluso, llegar a desestabilizar un país?
La respuesta a la mayoría de estas preguntas no es sencilla, debido a la dificultad de
El acceso a agua potable será un reto cada vez mayor, agravado por el previsible aumento de la población mundial
predecir con exactitud el comportamiento de numerosas variables que evolucionan con dinámicas propias e independientes. Sin embargo, hay pocas dudas de que el estrés hídrico será, como se apreciará a lo largo de este artículo, uno de los mayores riesgos a los que se enfrentará la economía mundial en las próximas décadas.
Antes de abordar estas preguntas conviene detenerse a evaluar la disponibilidad y la distribución de los recursos hídricos.
El agua es uno de los materiales más abundantes del planeta, al representar más de dos tercios de la superficie terrestre. Ahora bien, únicamente el 2-3% es agua dulce. De ese porcentaje, dos terceras partes son recursos inaccesibles (glaciares) y cerca de un 30% corresponde a aguas subterráneas. Así pues, las reservas fácilmente accesibles en superficie (lagos, ríos) representan una cifra marginal, en torno al 0,05% del total.
Por su parte, el consumo asciende a 4,3 billones de metros cúbicos al año, una cifra que multiplica por seis los datos de principios del siglo XX. Más del 70% de la demanda está vinculada a la actividad agrícola; un 20% al sector industrial y el resto corresponde al uso doméstico.
El crecimiento exponencial del consumo se explica, en primer lugar, por el aumento ininterrumpido de la población mundial y, en segundo término, por el desarrollo económico. Por ejemplo, el incremento del PIB per cápita en países en desarrollo suele estar asociado a un aumento del consumo de proteínas de origen animal 1 .
Aunque pudiera parecer lo contrario, el volumen de agua en la Tierra no ha registrado variaciones significativas desde la formación del planeta . Se estima que la cantidad total -incluidos los océanos, los glaciares, el subsuelo y el agua en forma gaseosa- asciende a 1.386 millones de kilómetros cúbicos.
El ciclo hidrológico, sustentado en la radiación solar y en el fenómeno de la gravedad, es un círculo cerrado, donde el continuo movimiento del agua a través de los procesos de evaporación, condensación, precipitación, infiltración y escorrentía se lleva a cabo sin pérdidas netas.
Por tanto, a diferencia de los hidrocarburos o de los metales, donde las reservas son limitadas, en el caso del agua no existe un riesgo de agotamiento en términos globales
La dificultad radica, al igual que ocurre con el resto de materias primas, en la desigual distribución.
Las precipitaciones varían sustancialmente entre las distintas regiones. En aquellos países situados en la zona ecuatorial, como Colombia, Papúa Gui -
nea o Santo Tomé y Príncipe, la media se sitúa por encima de los 3.000 litros por metro cuadrado (l/ m 2 ). Por el contrario, las lluvias son marginales (inferiores a los 100 l/m 2 ) en las naciones ubicadas en el Trópico de Cáncer 2
Asimismo, el grado de concentración no se aleja del que caracteriza a la industria del petróleo. Seis países -Brasil, Canadá, China, Colombia, Indonesia y Rusia- ostentan la mitad de las reservas mundiales de agua dulce
1 El agua necesaria para producir cada alimento varía considerablemente. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), producir un kilo de patatas requiere 25 litros de agua; un kilo de aguacate, 2.000 litros; un kilo de pollo, 4.300 litros, y un kilo de ternera, 15.000 litros. Según datos de la ONU, el consumo medio de agua per cápita en Estados Unidos asciende a 575 litros al día. En el extremo contrario, en Somalia se sitúa por debajo de los 30 litros.
2 Por ponerlo en perspectiva, el promedio en España asciende a 635 l/m2 al año.
Our World in Data
Por ello, aunque es un material abundante, más del 25% de la población -alrededor de 1.900 millones de habitantes- habitan en zonas hídricas estresadas , entendido como aquellas regiones donde los recursos hídricos renovables se sitúan por debajo de los 1.700 metros cúbicos per cápita al año.
Si el cálculo incluye, además, a los países que sufren escasez de agua durante al menos una parte del año, este porcentaje se duplica, hasta alcanzar aproximadamente a la mitad de la población mundial.
En regiones como el Sahel, Oriente Medio, el Cuerno de África y parte de Asia Meridional, la ausencia de precipitaciones es de tal intensidad que buena parte de los países se encuentran en una situación de escasez absoluta, al situarse las reservas hídricas renovables por debajo de los 500 metros cúbicos per cápita.
En estas zonas las sequías son tan severas que amenazan, incluso, la sostenibilidad de la vida 3 . Véase el ejemplo del Cuerno de África, donde el déficit de precipitaciones se ha convertido en una constante y, en consecuencia, más de 20 millones de personas (de acuerdo a los cálculos del Programa Mundial de Alimentos) se enfrentan a una situación de hambruna, principalmente en Etiopía, Kenia y Somalia.
3 Según los cálculos de la Convención de las Naciones Unidas para la lucha contra la desertificación, entre 1970 y 2019 fallecieron más de 650.000 personas como consecuencia directa de la escasez de agua.
La desigual distribución de los recursos hídricos se agravará en los próximos años, como consecuencia de la alteración de los patrones climáticos. Al contrario de lo que pudiera pensarse, el aumento de las temperaturas no va a propiciar una caída de las precipitaciones. Al revés. El calentamiento global está acelerando el ciclo del agua, al intensificar el proceso de evaporación en los océanos y de la evapotranspiración en la superficie terrestre
Según los cálculos del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), si se cumple el Acuerdo de París, las precipitaciones a nivel global en 2080-2100 aumentarán un 2,4%, en comparación con el periodo 1995-2014. En el caso de que se materialice un escenario más desfavorable, con un aumento de las temperaturas más intenso, entre 4,3-5,7ºC, el volumen de las lluvias podría crecer más de un 8%**.
Sin embargo, este aumento de las precipitaciones no contribuirá a mitigar el déficit hídrico que sufren algunas regiones Al contrario. Los modelos estadísticos prevén un aumento de la desigualdad . Las zonas tradicionalmente húmedas registrarán, muy posiblemente, un mayor volumen de precipitaciones. Al mismo tiempo se espera un descenso de las lluvias en las regiones áridas.
En concreto, se calcula que las precipitaciones podrían aumentar más de un 50% en los trópicos y en las regiones polares. Por el contrario, se espera una notable caída en las zonas subtropicales. En el caso más pesimista, que contempla un aumento de las temperaturas en torno a los 4ºC en comparación con los niveles pre industriales, los recursos hídricos renovables podrían desplomarse entre un 20-40% en estas regiones; unas previsiones que, en caso de que se materialicen, estresarían hasta niveles extremos el acceso al agua en zonas ya de por sí secas, como el norte de África.
1850-1900
Cambio simulado con un calentamiento global de 1,5°C
Cambio simulado con un calentamiento global de 2°C
Cambio simulado con un calentamiento global de 4°C
En las regiones áridas, pequeñas variaciones en términos nominales pueden suponer variaciones significativas en términos porcentuales
Fuente: IPCC, Sixth Assessment Report.
** IPCC diferencia cinco trayectorias climáticas: “muy bajas emisiones”, “bajas emisiones”, “intermedio”, “altas emisiones” y “emisiones muy altas”. Todas ellas parten de los estudios denominados “Shared Socioeconomics Pathways (SSPs)”; complejos modelos probabilísticos que calculan cómo podrían evolucionar las condiciones socioeconómicas en las próximas décadas, así como su influencia en la descarbonización de la economía. Entre otros aspectos, los SSP incluyen previsiones sobre la evolución de la demografía, el dinamismo de la economía mundial, la educación, el uso de la energía, los avances tecnológicos, la cooperación internacional para frenar el calentamiento global y el compromiso de los distintos actores sociopolíticos para avanzar en la transición energética.
A continuación, se resume cada uno de ellos:
SSP1: La economía mundial prioriza la sostenibilidad. La cooperación internacional, la inversión en renovables y en mejorar la eficiencia energética, permiten alcanzar la neutralidad de carbono en 2050. El objetivo del acuerdo de París se cumple. El calentamiento global se contiene en 1,5°C por encima de las temperaturas preindustriales.
SSP2: Si bien la neutralidad de carbono no se logra hasta después de 2050, las emisiones de C02 se reducen drásticamente en las próximas décadas. En este escenario, el segundo más optimista, el incremento de las temperaturas a finales de este siglo se estabiliza en torno a 1,8°C.
SSP3: El avance de la transición energética es lento. Este escenario contempla, además, un elevado crecimiento demográfico y una limitada cooperación internacional. Las
emisiones de C02 comienzan a descender de forma pronunciada a mediados de siglo. La neutralidad de carbono no se alcanza hasta 2100. El aumento estimado de las temperaturas se sitúa en torno a los 2,7°C.
SSP4: En esta trayectoria las emisiones de dióxido de carbono se duplican a finales de este siglo respecto a los valores actuales. En consecuencia, la variación de temperaturas se sitúa en 3,6 °C.
SSP5: En el escenario más pesimista las emisiones de carbono se duplican para 2050. La economía mundial registra un elevado crecimiento, sustentado en el consumo de combustibles fósiles. Como resultado, la temperatura media sube entre 4,3°C y 5,7°C.
Por si fuera poco, se espera una mayor concentración de las precipitaciones. Lloverá menos días, pero de forma más intensa. La formación de fenómenos extremos será cada vez más frecuente. Si las temperaturas aumentan 4ºC, los episodios de inundaciones se triplicarán. Al mismo tiempo, en las regiones áridas la probabilidad de que se produzcan sequías se cuadriplicará.
Estos cambios ya se están materializando. En las dos últimas décadas la duración y la intensidad de las sequías se han incrementado cerca de un 30%
También aumentará la frecuencia de episodios climáticos adversos y antagónicos, como la combinación de inundaciones y periodos secos, un proceso con efectos devastadores en la actividad agrícola, como pone de manifiesto la crisis que está atravesando actualmente la industria del cacao 4 .
Este desafío será global, ya que va a afectar a tres cuartas partes de la población. Como ejemplo, una de las regiones que registrará una mayor variación será el continente europeo. En concreto, se estima que un aumento de 2ºC de las temperaturas podría provocar en la zona del Mediterráneo un descenso entre el 10% y el 30% de las precipitaciones.
El endurecimiento de las condiciones climáticas conducirá a un progresivo avance de la desertificación, entendida como el proceso por el cual desaparece la vegetación en las zonas secas. Algunas estimaciones apuntan que para 2050 podría perderse 1,5 millones de kilómetros cuadrados de tierras agrícolas, una superficie equivalente al territorio cultivable de la India.
4 La sucesión de periodos de sequía e inundaciones explica, en buena parte, el desplome de las cosechas de cacao en Costa de Marfil y en Ghana, los dos principales productores del mundo. Este revés ha distorsionado el comportamiento de la industria. La caída de la producción ha provocado un desajuste de 400.000 toneladas, una cifra que supera con
el
que
en 1977, durante la mayor crisis que ha atravesado hasta la fecha el mercado del cacao.
(1988-2023)
Fuente: Cesce, Our World in Data
Por si no fuera suficiente, el aumento esperado de la población mundial tensionará, más si cabe, el acceso a los recursos hídricos. Desde mediados de siglo XX el número de habitantes del planeta se ha triplicado, hasta superar los 8.000 millones, gracias, en buena medida, a los extraordinarios avances médicos.
Esta tendencia continuará en las próximas décadas. Según las estimaciones de Naciones Unidas, para mediados de este siglo la población podría incrementarse un 25%, hasta situarse cerca de los 10.000 millones.
Una de las consecuencias más directas será el incremento de la actividad agrícola. De acuerdo a los cálculos de la FAO, para 2050 la producción de alimentos deberá aumentar más de un 50%, en comparación con los datos de principio de este siglo, para cubrir el crecimiento esperado de la demanda.
Teniendo en cuenta que la agricultura absorbe cerca de un 70% del consumo de agua, esto implicará, ceteris paribus un aumento de las necesidades hídricas del 35%.
La evolución demográfica diferirá sustancialmente entre los distintos países. Mientras que en buena parte de los países desarrollados, como España o Japón, se prevé un descenso de la población, en otros, en cambio, podría duplicarse en las próximas décadas.
Entre las naciones con una ratio de fertilidad más elevada se encuentran bastantes que, a día de hoy, ya adolecen de un severo estrés hídrico, como Egipto y Somalia.
La vulnerabilidad de cada país ante este desafío dependerá de numerosas variables. La ubicación geográfica tiene, evidentemente, un peso considerable, pero otros factores -como el desarrollo económico, el marco de gobernanza, el estado de las infraestructuras, o las actuales reservas de agua subterránea- también influirán en la capacidad de los distintos estados para mitigar la escasez de agua.
No obstante, resulta interesante plantear, a partir de variables medibles y comparables, un punto de partida, una aproximación de los países especialmente vulnerables. Para ello, en el siguiente ejercicio se propone una comparativa atendiendo a las expectativas demográficas en los países que, a día de hoy, ya padecen un importante déficit hídrico.
Los países se distribuyen en una matriz dividida en cuatro cuadrantes. El eje vertical representa la ratio de fertilidad, donde la cifra de 2,1 constituye el umbral en el que se considera que el tamaño demográfico de un país aumenta. Cuanto mayor es la ratio, mayor es el ritmo de crecimiento de la población.
El eje horizontal representa el grado de estrés hídrico, calculado a partir del denominado Indicador Falkenmark, un índice que relaciona los recursos hídricos renovables de un país en función de su población 5. Cuanto mayor es el indicador, mayores son los recursos hídricos per cápita. Si la ratio se sitúa entre 500 y 1.000 m 3 por persona, se considera que el país está en riesgo de escasez. En el caso de que el indicador se sitúe por debajo de 500 m 3 per cápita, la nación se encuentra en la categoría de escasez absoluta.
5 La científica sueca Malin Falkenmark es la autora de uno de los métodos más utilizados para medir el estrés hídrico. Se define como la cantidad de agua dulce disponible por persona y por año. El índice establece cuatro categorías (ausencia de estrés, estrés, riesgo de escasez y escasez absoluta).
TASA DE NATALIDADRECURSOS HÍDRICOS RENOVABLES PER CÁPITA
Tasa de fertilidad (promedio de hijos por mujer)
AUMENTO DEMOGRÁFICO
DESCENSO DEMOGRÁFICO
Egipto
Yemen
Pakistán
Argelia
Kuwait
Jordania
Libia
Omán
Turkemistán Arabia Saudí
Catar
EAU
Malta
Kenia
Uzbekistán
Siria
Túnez
SEQUÍA ABSOLUTA
RIESGO DE ESCASEZ
Recursos hídricos renovables per cápita al año (metros cúbicos)
Fuente: Cesce
Se prevé que la población aumente significativamente en un buen número de países que ya adolecen de un severo estrés hídrico
Los países más vulnerables, a partir de las variables medidas, son los que se sitúan en el cuadrante superior izquierdo; es decir, naciones que actualmente se encuentran en una situación de escasez absoluta y cuya población aumentará en las próximas décadas. Más de 15 países reúnen estos atributos, la mayoría de ellos situados en Oriente Medio, el Sahel, el Cuerno de África y Asia Meridional 6 .
El número de naciones que se sitúan en este cuadrante muy posiblemente aumentará en las próximas décadas, como consecuencia de las dinámicas demográficas. Véase el ejemplo de Irak, cuya población se prevé que se incremente un 75% para 2050; un crecimiento tan extraordinario que los recursos hídricos renovables per cápita del país descenderán en los próximos años hasta valores considerados de sequía absoluta.
La evolución demográfica será un reto aún más formidable para Egipto, un país que, a día de hoy, ya se encuentra en una posición muy vulnerable , con unos recursos hídricos internos per cápita marginales, en torno a los 9 metros cúbicos al año.
Las perspectivas para las próximas décadas dibujan un panorama extremadamente exigente para El Cairo, debido a la combinación de elementos desfavorables. Los modelos climáticos sostienen que el volumen de precipitaciones podría descender en la Cuenca del Mediterráneo hasta un 30%; un desafío que convergerá con el crecimiento exponencial de la población, en torno al 50% para 2050 respecto a los valores actuales7. Por si fuera poco, el sector agrícola se enfrenta al progresivo deterioro del Delta del Nilo, una de las zonas más fértiles, como consecuencia del incremento de la evapotranspiración y del aumento del nivel del mar 8
Por todo ello, muchos consideran que la gestión de los recursos hídricos constituye el mayor desafío al que se enfrenta Egipto en el futuro inmediato; un reto que podría, incluso, poner en peligro la seguridad alimentaria del país.
6 En su conjunto, la población de este grupo de países supera los 700 millones de personas.
7 En 2023 la población del país superó los 105 millones de habitantes.
8 La variación del nivel del mar está provocando la entrada de agua salada en las marismas.
Resulta difícil exagerar el protagonismo del agua en la economía. Mencionar todos los sectores en los que participa excede los propósitos de este artículo, pero vamos a detenernos brevemente en algunos para contextualizar la importancia de esta materia prima en la economía.
No solo es fundamental en la agricultura o en la ganadería, sino que, además, participa en buena parte de los procesos industriales. Los ejemplos son numerosos. En el ámbito de la energía, las centrales hidroeléctricas generan más del 20% de la electricidad a nivel mundial, a lo que habría que añadir su papel como refrigerante en las centrales nucleares, y, en el caso de los ciclos combinados, en el funcionamiento de las turbinas.
La industria de los hidrocarburos no convencionales, conocida como shale o fracking , no sería posible sin la inyección de agua a presión para originar grietas en los sedimentos rocosos; un proceso empleado también en la minería.
También es una materia prima imprescindible para la industria textil, un sector que representa el 4% de la extracción de agua dulce del mundo. El proceso de fabricación de un kilo de ropa requiere entre 100-200 litros, a lo que habría que sumar los recursos hídricos utilizados en la producción de algodón (10.000 litros de agua por cada kilo). Por no mencionar su protagonismo en la
industria papelera, en la cementera o en la química. Su participación es crucial, también, en los sectores más vanguardistas, como la industria de los centros de datos9
Por si fuera poco, su importancia va más allá de la producción de bienes. Los ríos navegables, como el Mississippi, fueron uno de los pilares del desarrollo territorial y económico de Estados Unidos durante los siglos XVIII y XIX.
El 90% del comercio mundial se realiza por transporte marítimo. Y, por ello, las variaciones climáticas pueden tensionar las cadenas de valor, como se puso de manifiesto en 2022 , cuando la pronunciada caída del caudal del río Rin -la principal arteria fluvial de Europa- forzó a parte del tejido industrial de Alemania a reducir su actividad; o, en la actualidad, con el desplome del tráfico en el Canal de Panamá, como consecuencia de la ausencia de precipitaciones.
La implicación del agua en un número tan elevado de sectores dificulta la valoración de su peso en la economía mundial. Algunas estimaciones orientativas, como las del Foro Mundial para la Naturaleza (WWF), calculan que su valor en la industria supera los 5 billones (europeos) de dólares10, a lo que habría que sumar su contribución en el sector agrícola, en torno a los 400.000 millones de dólares.
9 Un centro de datos de tamaño mediano puede consumir entre 20.000 y 75.000 litros de agua al día. La refrigeración líquida es mucho más eficiente en comparación con los sistemas de aire acondicionado tradicionales. En consecuencia, la utilización de agua permite incrementar la potencia de los servidores y de los equipos que integran los centros de datos.
10 Por ponerlo en contexto, equivale, aproximadamente, a la suma del PIB de Alemania y España.
No sorprende, pues, que las variaciones drásticas en el comportamiento de las precipitaciones puedan llegar a distorsionar la economía, causando en muchas ocasiones shocks tan intensos o más que los provocados por las crisis en la industria de la energía.
Es interesante observar el caso de Brasil para comprender hasta qué punto las variaciones en la disponibilidad del agua pueden afectar al comportamiento económico
Este país latinoamericano es uno de los mejores ejemplos para poner de manifiesto esta correlación, debido a la especial importancia del agua en su estructura económica. La agricultura representa de forma directa más del 6% del PIB -una cifra superior al promedio de la OCDE-; a lo que habría que sumar su impacto indirecto en otros sectores, como el de los biocombustibles11. En el ámbito energético, Brasil es la segunda potencia en generación hidroeléctrica, con una capacidad instalada superior a los 110 gigavatios. Su peso es tal que estas infraestructuras aportan más de dos tercios de la producción eléctrica del país.
Por otra parte, las variaciones de las precipitaciones son muy intensas como consecuencia del fenómeno climático conocido como El Niño, lo que facilita el análisis de los shocks provocados
por los episodios de sequía. Aunque cada vez que ocurre El Niño tiene sus particularidades, el aumento de la temperatura de los océanos que lo caracteriza suele provocar una fuerte disparidad en las precipitaciones, con lluvias torrenciales al sur del país y sequías inusuales en la Amazonia y en el nordeste; dos eventos extremos que afectan considerablemente a la producción agrícola.
Durante la severa sequía que sufrió el país en 2021, la carencia de lluvias provocó una notable caída del rendimiento de las cosechas, superior al 15% en algunos casos, como el azúcar. El mal comportamiento del sector agrícola contagió a numerosas industrias; entre otras, ganadería, fertilizantes, alimentos procesados, bebidas y biocombustibles.
En segunda derivada, ocasionó una abrupta caída del agua almacenada en los embalses, lo que a su vez provocó una crisis energética. El desplome de la generación hidroeléctrica obligó a incrementar la producción de electricidad a partir de fuentes menos competitivas , como el gas. La mayor participación de los hidrocarburos en la matriz energética disparó el precio de la electricidad hasta tal punto que algunas industrias muy intensivas en energía, como la del aluminio, tuvieron que disminuir su actividad 12
11 Es el mayor productor de etanol del mundo, fabricado, principalmente, a partir de la caña de azúcar y del maíz.
12 La electricidad representa el 30% del coste de producción de aluminio. En 2014, por ejemplo, otra sequía redujo la fabricación de este metal hasta los niveles más bajos de las últimas dos décadas.
13 Unidad de medida de capacidad para mercancías sólidas en países anglosajones. En Gran Bretaña equivale a 36,36 kilos y en Estados Unidos a 35,24 kilos.
Desde la perspectiva de los consumidores, el aumento del precio de la electricidad y de los alimentos erosionó el poder adquisitivo de los hogares, lastrando el dinamismo de la demanda interna.
Así pues, las distorsiones causadas por la ausencia de lluvias fueron ramificándose y expandiéndose como las ondas de un terremoto, afectando, en mayor o menor medida, a todos los actores económicos del país.
Incluso llegaron a alterar los mercados internacionales de productos agrícolas. Al ser uno de los mayores exportadores de alimentos del mundo, el mal comportamiento de las plantaciones brasileñas provocó un abrupto encarecimiento de algunos bienes. En apenas unos meses la cotización del maíz se disparó más de un 150%, por encima de los 750 $/bushel 13 , la cifra más alta de la última década. También el precio del café registró máximos históricos, al superar los 250 dólares por libra.
En consecuencia, una severa sequía en Brasil acabó convirtiéndose en un evento con implicaciones globales que afectó, de una u otra forma, a un buen número de países, como Egipto, uno de los principales importadores de maíz del mundo.
Los episodios de sequía en Brasil ponen de manifiesto como las distorsiones causadas por la ausencia de lluvias acaban afectando, en mayor o menor medida, a todos los sectores de la economía
Agua y PIB: una estrecha correlación
Dada la importancia del agua en la actividad económica, diversas organizaciones han realizado estimaciones sobre el coste originado por las sequías. En el caso de Estados Unidos, la agencia estatal responsable de monitorizar el impacto socioeconómico de los eventos climáticos extremos, la National Centers for Environmental Information ha calculado que el impacto sobre la economía estadounidense de 26 episodios de sequía acaecidos en el último siglo es, al menos, de 250.000 millones de dólares, una cifra que equivale al PIB de Portugal.
Por su parte, el Banco Mundial publicó en 2023 un informe en el que cuantifica el efecto de las sequías en las variaciones en el PIB per cápita de más de ochenta países, a partir de los datos de las precipitaciones de los últimos 25 de años14.
El estudio concluye que, a nivel agregado, los shocks hídricos provocan -en el ejercicio en el que se originan- un efecto negativo en el ritmo de crecimiento del PIB per cápita equivalente al 0,48%15 .
Esta cifra varía sensiblemente en función del grado de desarrollo económico de los países y del peso de la agricultura en el PIB. En las economías de renta alta la distorsión es reducida. Según el estudio, el ritmo de crecimiento del PIB per cápita únicamente registró variaciones significativas (en torno al 0,3%) en periodos de sequía extrema.
Por el contrario, en los países de renta baja es mucho más intensa. Sequías moderadas provocan una desaceleración equivalente al 0,39%; una cifra que asciende hasta el 0,85% en el caso de episodios extremos. Aunque pueda parecer que, en términos nominales, el impacto es discreto, conviene tener en cuenta que el PIB per cápita en los países en desarrollo aumentó durante el periodo estudiado un 2,19% al año; lo que implica que los periodos de estrés hídrico pueden llegar a provocar una desviación negativa del ritmo de crecimiento del 25%35% con respecto a la media.
14 Para mejorar la precisión del modelo estadístico, el informe divide la superficie terrestre en 60.958 áreas de 56x56 kilómetros cuadrados.
15 El modelo considera un shock hídrico cuando las precipitaciones se alejan de la media el equivalente a la desviación típica.
Países de renta mediabaja
Países de renta alta Intensidad del shock hídrico
Países de renta media-baja
Impacto de las sequías en el crecimiento del PIB per cápita (puntos porcentuales)
Fuente: Banco Mundial
Dentro de los países menos avanzados, el impacto difiere sensiblemente según la superficie cultivada. Allí donde la agricultura representa menos del 20% de la superficie, las consecuencias sobre las variaciones en el PIB per cápita son moderadas, en torno a 0,2 puntos porcentuales. Sin embargo, en los países en los que los cultivos superan el 80% del territorio, los episodios de sequía extrema pueden restar más de un punto porcentual a la variación del PIB.
Por el contrario, los datos a nivel agregado no arrojan evidencias en lo que respecta al impacto que tienen periodos de lluvias por encima de la media sobre la actividad económica. Esta particu-
laridad se explica por la relación en forma de “U invertida” entre el rendimiento de las cosechas y el volumen de las precipitaciones.
Hasta los 500-700 litros por metro cuadrado al año, la actividad agrícola mantiene una correlación positiva. Sin embargo, a partir de dicho umbral la relación se invierte, dado que el exceso de agua afecta negativamente a los cultivos, al provocar, en algunos casos, la asfixia radicular. En consecuencia, en los países áridos los periodos de precipitaciones por encima de la media conducen, generalmente, a un aumento de la actividad agrícola, pero, por el contrario, en las zonas húmedas este comportamiento climático origina efectos desfavorables.
¿Qué economías son más vulnerables?
La capacidad de las distintas naciones de mitigar las consecuencias económicas que tendrá una pauta de precipitaciones más errática es muy variable y dependerá de diversos factores. Pero, con carácter general, y como evidencia el estudio elaborado por el Banco Mundial, los países de renta baja son más vulnerables a los episodios de sequía.
En este contexto, podemos identificar, de manera orientativa, aquellas economías que podrían ser especialmente sensibles Para ello se han seleccionado las regiones donde los modelos climáticos prevén un descenso más pronunciado de las precipitaciones, medido en términos porcentuales.
De estas áreas geográficas se han escogido aquellos países donde la agricultura tiene un peso sobre el PIB por encima del promedio de la economía mundial (4,3% del PIB). Las razones son varias. En primer lugar, porque el sector agrícola es, habitualmente, el más afectado por la ausencia de agua. Y, en segundo término, porque el protagonismo de la agricultura en el PIB es un buen indicador del grado de desarrollo de un país, dado que, habitualmente, en las economías de renta baja el peso de los servicios es reducido y, por el contrario, el sector agrícola suele emplear a buena parte de la población.
Así pues, este ejercicio excluye a países ubicados en zonas climáticas estresadas, como las regiones subtropicales, pero con una exposición a la agricultura marginal 16
El eje vertical de la matriz representa el promedio de las precipitaciones registradas en las últimas décadas, medido en litros por metro cuadrado. Por debajo de los 300 litros por metro cuadrado (nivel señalado con una línea discontinua en el gráfico) se considera que un país se sitúa en una zona árida.
16 Un ejemplo es Arabia Saudí. Su exclusión resulta coherente, dado que es una economía cuyo comportamiento depende de otras variables, como la industria de los hidrocarburos y que, además, cuenta con un formidable músculo financiero para invertir en soluciones que permitan mitigar el estrés hídrico, como la apuesta por las desalinizadoras.
Por su parte, el eje horizontal indica el peso de la agricultura con relación al PIB, de acuerdo a los datos del Banco Mundial. Cuanto mayor es la contribución del sector agrícola a la economía, mayor es la exposición del país frente a los shocks hídricos.
A partir de las dos variables mencionadas, se han identificado quince economías especialmente sensibles al comportamiento previsto de las precipitaciones en las próximas décadas17
Entre ellos se encuentran Marruecos y Túnez, economías que en los últimos años han registrado un dinamismo menor de lo previsto, como consecuencia del impacto que está provocando la ausencia de precipitaciones.
En el caso de Marruecos, la sequía más severa de los últimos 40 años provocó, en 2022, una contracción de la actividad agrícola del 13%. En un país donde cerca del 40% de la población trabaja en el sector, el mal comportamiento de los cultivos propició una notable desaceleración del ritmo de crecimiento del PIB, hasta el 1,3%, muy lejos del promedio registrado en la última década (4,3%)18
Por su parte, el prolongado periodo de sequía originó, en 2023, un desplome de la producción de cereales en Túnez hasta las 520.000 toneladas, un 70% inferior a la media de los cinco años anteriores. El mal comportamiento de la actividad
agrícola fue, de acuerdo al Banco Mundial, una de las principales razones de la desaceleración de la economía norteafricana el pasado año. El ritmo de crecimiento del PIB se redujo hasta valores discretos, en torno al 1,6%, la mitad respecto al promedio de las últimas dos décadas. La sequía provocó, además, una segunda derivada, dado que la abrupta caída de la producción de cereales aumentó la dependencia del exterior en la obtención de alimentos básicos, lo que supuso un desafío añadido para la delicada posición de las cuentas públicas19. Todo ello acabó causando restricciones en el acceso a la harina y, en consecuencia, escasez de alimentos básicos, como el pan.
Destaca, asimismo, la posición de Siria, una nación especialmente vulnerable, independientemente de la evolución de la guerra civil que ha desangrado al país. El sector agrícola representa cerca del 30% del PIB, una cifra muy elevada, superior a la del resto de naciones identificadas, lo que implica que, periodos hídricos estresados tienen un impacto mayor en el comportamiento de la economía.
Además, al tratarse un territorio árido, la capacidad de adaptación de los cultivos a un contexto climático más exigente es menor. Por si fuera poco, en esta tipología de países la disponibilidad de reservas de agua subterráneas es muy limitada, lo que agrava los efectos de la ausencia de precipitaciones.
17 Conviene matizar que este ejercicio no es un indicador del dinamismo futuro de las economías identificadas, sino una aproximación de aquellos países que podrían registrar una mayor desviación negativa del ritmo de crecimiento del PIB per cápita, como consecuencia del descenso de las precipitaciones.
18 El Banco Mundial calcula que el impacto del cambio climático en la agricultura podría provocar la migración de cerca de 2 millones de marroquíes desde las zonas rurales a los núcleos urbanos para 2050.
19 El Estado tunecino centraliza las compras de productos básicos.
Fuente: Cesce
Conviene tener presente, en cualquier caso, que el cambio en las dinámicas climáticas afectará, en mayor o menor medida, a todas las economías . Como ejemplo, la Comisión Europea calcula que la mayor frecuencia y duración de las sequías provocará pérdidas en el Viejo Continente superiores a los 40.000 millones de dólares al año, especialmente en la región mediterránea.
La variabilidad de las previsiones sobre el impacto del cambio climático en la economía mundial es considerable, debido a la complejidad de los modelos estadísticos empleados, donde intervienen numerosas variables difíciles de predecir con exactitud. Sin embargo, todas las estimaciones anticipan una caída del PIB mundial a finales de este siglo, en comparación con las previsiones que no incorporan anomalías climáticas.
En el mejor de los casos, es decir, si se cumplen los objetivos del Acuerdo de París, el PIB mundial en 2050 podría descender, según los cálculos de la compañía Swiss Re, alrededor de un 4% 20. En un escenario más desfavorable, que contempla un aumento de las temperaturas superior a los 2ºC, las estimaciones de Oxford Economics y del Instituto de Potsdam para la Investigación del Cambio Climático apuntan a una pérdida equivalente nada menos que al 20% del tamaño de la economía mundial para mediados de este siglo.
Estas cifras no se alejan de los cálculos realizados por la Red de Bancos Centrales y Supervisores para la Ecologización del Sistema Financiero (NGFS, por sus siglas en inglés) sobre la evolución de la economía española en las próximas décadas21 En concreto, si la economía mundial mantiene las actuales políticas contra el cambio climático -un esfuerzo que sería insuficiente para cumplir el Acuerdo de París-, en 2050 el PIB de España podría ser un 15% inferior con respecto al tamaño previsto en los modelos que no incorporan anomalías climáticas.
20 El Acuerdo de París, firmado en 2015, estableció como objetivo contener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2ºC en comparación con los niveles preindustriales y, en la medida de lo posible, incrementar los esfuerzos para limitar la variación de la temperatura a 1,5ºC.
21 NGFS es una organización formada por 83 bancos centrales y supervisores financieros, que tiene como objetivo contribuir a mejorar la gestión del riesgo climático en el sector financiero, así como favorecer la movilización de financiación para avanzar en la transición energética.
El agua sustenta buena parte de la economía, por lo que el estrés hídrico puede llegar a poner en peligro la estabilidad de un país
En definitiva, el agua es la estructura sobre la que se sustenta buena parte de la economía. Por ello, no sorprende que los episodios de estrés hídrico puedan llegar a poner en peligro la estabilidad de un país, un riesgo que posiblemente se subestima
Los ejemplos son numerosos. En 2015, la capital económica de Brasil, São Paulo, estuvo cerca del caos social, como consecuencia de la crisis hídrica más severa sufrida en ochenta años. El agua se convirtió en el bien más valioso. El déficit llegó a tal extremo que los camiones cisterna eran escoltados por las fuerzas de seguridad. Los bidones de agua se convirtieron en el objetivo más preciado de saqueadores y maleantes, una versión opuesta a la “paradoja del valor” descrita por Adam Smith en su libro La riqueza de las naciones.
En Irak la ausencia de precipitaciones fue uno de los detonantes de las movilizaciones sociales que estallaron en 2019, las más multitudinarias desde la caída de Sadam Husein. Las protestas acabaron provocando una crisis política, después de que las autoridades recurrieran a una dura política de represión para neutralizarlas 22 . Las sangrientas jornadas finalmente forzaron la renuncia del primer ministro, Adel Abdelmahdi, y la celebración de elecciones.
En el caso de Siria las consecuencias fueron aún más dramáticas. Diversos estudios, como el elaborado por la Universidad de California en colaboración con la Universidad de Columbia, sostienen que la ausencia de agua fue el catalizador de las tensiones sociales que acabaron desembocando en una brutal y agónica guerra civil.
Dado que se trata de uno de los ejemplos más evidentes del riesgo sociopolítico asociado a la escasez de recursos hídricos, resulta oportuno detenerse en la secuencia de acontecimientos que acabó provocando el desmoronamiento del país.
22 Murieron más de 600 manifestantes por la violencia ejercida por las fuerzas de seguridad y por las milicias afines al Ejecutivo.
Según un estudio de la NASA, en 1998 comenzó la peor sequía de los últimos 900 años en la región de Oriente Próximo; una carencia de agua que, en el caso de Siria, se agravó considerablemente entre 2006 y 2009.
La escasez prolongada de precipitaciones redujo drásticamente el caudal de los ríos. Los pozos se secaron. Las famosas norias de Hama, candidatas a patrimonio de la Humanidad, dejaron de moverse. La producción de las plantaciones agrícolas, como las de trigo o centeno, se redujo a la mitad. El déficit hídrico fue tal que, incluso, puso en peligro la supervivencia de la ganadería.
En una economía donde la agricultura aporta casi el 30% del PIB, el desplome de las cosechas desestabilizó al país. El desempleo se disparó, especialmente en las zonas rurales. Los precios de los alimentos básicos aumentaron vertiginosamente. Al mismo tiempo, más de 250.000 agricultores y sus familias tuvieron que dejar sus tierras, lo que provocó una migración masiva que causó el colapso de las precarias infraestructuras básicas de los núcleos urbanos.
El shock fue demoledor. En apenas unos años, la población en situación de pobreza extrema aumentó en 3 millones , más del 10% del total. El drástico empeoramiento de las condiciones de vida alimentó el hastío de la población en contra del Gobierno autoritario y corrupto de Bashar al-Asad, un sentimiento de frustración que acabó desembocando en las protestas que, posteriormente, fueron la antesala del conflicto armado.
Esta cadena de acontecimientos deja una importante lectura: las primeras consecuencias provocadas por la ausencia de agua son predecibles y esperables; sin embargo, progresivamente, la escasez de agua acaba actuando como una metástasis, extendiéndose a lo largo del tejido económico y desencadenando secuelas difíciles de anticipar.
Las consecuencias del conflicto en Siria fueron tan dramáticas que pusieron de manifiesto la necesidad de incorporar las variaciones climáticas entre los factores que pueden alterar la paz social de un país.
Valorar este riesgo será cada vez más ineludible, teniendo en cuenta que el estrés hídrico se agravará en buena parte del mundo en las próximas décadas. Algunos cálculos apuntan que para 2030 la escasez de agua prolongada podría provocar el desplazamiento forzoso de más de 700 millones de personas, un fenómeno propiciado por el avance de la desertificación que guarda semejanzas con los acontecimientos que se produjeron en Siria.
El riesgo de escasez se producirá, principalmente, en los países identificados en las dos matrices anteriormente descritas. La posibilidad de que la ausencia de agua desencadene inesta-
bilidad social será especialmente elevada en las economías de renta baja, muy dependientes de la agricultura y con severas deficiencias democráticas. Es decir, naciones que reúnen los atributos más proclives para que cristalicen movimientos contrarios al Estado.
Esto no implica que acontecimientos tan extremos como los de Siria vayan a repetirse necesariamente. El país árabe reunía una serie de particularidades sociales, económicas y políticas que lo hacían muy proclive al surgimiento de episodios de inestabilidad extremos; unas singularidades que difícilmente convergerán en otras naciones. Ahora bien, si se materializan tanto los modelos climáticos como las previsiones demográficas, la posibilidad de que se multipliquen los eventos de conflictividad social asociados a la carencia de agua parece un riesgo prácticamente irremediable.
Numerosos estudios sostienen que la ausencia de agua fue el catalizador de las tensiones sociales que acabaron desembocando en la brutal y agónica guerra civil de Siria
Tres mil millones de personas dependen de cuencas fluviales transfronterizas para satisfacer sus necesidades hídricas
Por si fuera poco, los episodios de inestabilidad social acaban propiciando, en la mayoría de los casos, distorsiones que traspasan al ámbito internacional. El conflicto de Siria es, nuevamente, un claro ejemplo. La guerra originó, entre otras cosas, un movimiento migratorio de tal magnitud que provocó una crisis política en Europa y, en el caso del Líbano, tensionó la frágil estructura socioeconómica del país 23
La guerra civil siria también alteró el tablero geopolítico de Oriente Medio. En este tiempo Estados Unidos ha adoptado un papel menos activo, lo que ha dejado un vacío de poder que ha sido aprovechado por Turquía y por Rusia para incrementar su influencia en la región. Por si fuera poco, el caótico escenario sirio favoreció la irrupción de movimientos yihadistas, y, sobre todo, la implantación territorial del Estado Islámico.
Analizar en profundidad las implicaciones del conflicto de Siria excede los propósitos del artículo; sin embargo, resulta necesario mencionar algunas de sus derivadas geopolíticas para tener presente la posibilidad de que el estrés hídrico inherente a un país pueda llegar a originar alteraciones en el ámbito de la política internacional.
A esto se suma otro riesgo aún más peligroso: la posibilidad de que la competencia por los recursos hídricos provoque fricciones entre distintos países
El agua no conoce fronteras. Tres mil millones de personas dependen de cuencas fluviales transfronterizas para satisfacer sus necesidades. En muchos casos, el uso de estos ríos compartidos no está regulado por acuerdos plurinacionales, un vacío normativo que favorece la posibilidad de que se produzcan disputas entre países.
Esta probabilidad se agrava por la desigual posición negociadora entre las naciones ribereñas, lo que fomenta la acumulación de agravios y afrentas.
La ubicación geográfica es determinante. Los países situados aguas arriba tienen una valiosísima ventaja estratégica, al tener la capacidad de regular el flujo de los ríos. Mediante la construcción de infraestructuras hídricas, como presas o embalses, pueden acaparar y dirigir el caudal de las cuencas fluviales. Por el contrario, las naciones situadas aguas abajo constituyen el eslabón débil de la cadena. En estos países, el acceso a los recursos hídricos no está garantizado, dado que no solo depende de las dinámicas climáticas, sino, también, de las decisiones arbitrarias de terceros países. La altitud es, por tanto, fundamental; una singularidad que no ocurre en el resto de materias primas, ya que, por ejemplo, los recursos mineros de un país no están expuestos a la actividad extractiva que lleve a cabo otra nación.
La gravedad de los problemas que acarrea la falta de agua y las particularidades sobre su control se expresan en las conocidas palabras del
23 Líbano acoge a más de un millón y medio de refugiados sirios, una cifra que representa más más de un 25% de su tamaño demográfico.
24 Según Pacific Institute, desde 2020 se han producido más de 500 episodios de violencia relacionados con el agua.
vicepresidente del Banco Mundial, Ismail Serageldin, que en 1995 afirmó: “Si las guerras del siglo XX se lucharon por el petróleo, las guerras del próximo siglo serán por el agua”.
Afortunadamente, la evidencia histórica indica que esta declaración es demasiado alarmista. En la mayoría de las ocasiones, los países ribereños que han rivalizado por el agua han optado por la cooperación. De acuerdo a Pacific Institute, una organización que monitoriza los conflictos vinculados a la competencia por los recursos hídricos, en los últimos 4.500 años solo se ha producido una guerra relacionada directamente con el agua: el conflicto entre Lagash y Umma, dos ciudades-estado mesopotámicas, en el actual territorio de Irak.
Los enfrentamientos por los recursos hídricos son, en la mayoría de los casos, disputas internas entre comunidades ganaderas y agrícolas, o entre diferentes grupos étnicos. Los choques transfronterizos no son inusuales en algunas zonas del Sahel, África Occidental o Asia Central; sin embargo, el alcance de estos enfrentamientos es limitado24
Si bien los datos alejan la posibilidad de que se produzcan episodios bélicos vinculados a la competencia por los recursos hídricos, las consecuencias de un conflicto armado serían tan severas que es un riesgo que no debe descartarse, al menos en algunas zonas especialmente sensibles, como en las cuencas del Nilo, el Tigris, el Éufrates y el Indo.
La historia de Egipto ha estado, desde la antigüedad, vinculada al Nilo. El río más largo de África aporta más del 80% de los recursos hídricos del país. Es, por tanto, la columna vertebral que sostiene la actividad agrícola, el consumo doméstico e, incluso, parte de la generación de electricidad.
Sin embargo, Egipto carece de autosuficiencia hídrica. La mayor parte del caudal del río procede de sus afluentes, los cuales nacen en una decena de países de África Oriental y Central. Entre ellos destaca el Nilo Azul, un río de 1.400 kilómetros de longitud que nace en la meseta norte de Etiopía y discurre por Sudán, antes de adentrarse en territorio egipcio.
Asegurar un caudal mínimo de agua ha sido siempre una prioridad para El Cairo. En 1929 el país norteafricano firmó el primer acuerdo internacional sobre los derechos de uso del río, un tratado suscrito con el entonces Imperio Británico que concedía a Egipto la capacidad de veto sobre los proyectos desarrollados aguas arriba que pudieran afectar a su caudal, además de asignarle una cuota desproporcionada en el uso del agua de la cuenca.
Dicho acuerdo no fue reconocido por el resto de países ribereños, dado que fue suscrito de
espaldas a sus intereses. Desde entonces han surgido varias iniciativas intergubernamentales para establecer un reparto equitativo de los recursos hídricos. Sin embargo, hasta el momento no se ha logrado un marco de negociación que aúne las sensibilidades de todos los países ribereños, algo difícil de alcanzar debido a las notables divergencias entre Egipto y las naciones situadas aguas arriba.
En este contexto, la construcción, por parte de Etiopía, de la llamada Gran Presa del Renacimiento (GERD) amenaza con desestabilizar la región . La central hidroeléctrica se ha convertido en una cuestión de Estado desde la perspectiva etíope, una mega estructura que simboliza las aspiraciones de Adís Abeba de aumentar su influencia económica y política en el continente africano.
Las cifras del proyecto son extraordinarias. Una vez que entre en funcionamiento será la central hidroeléctrica más grande del continente y la séptima del mundo. Las dieciséis turbinas tendrán una capacidad de generación de 5.0006.000 MW, una potencia que supera a todo el sistema eléctrico del país. La infraestructura no solo permitirá mitigar el crónico déficit energético, sino que, además, Etiopía aspira a convertirse en un exportador neto de electricidad25
25 El déficit energético ha sido, tradicionalmente, uno de los principales obstáculos que han frenado el desarrollo de la economía etíope. Mas de la mitad de la población carece de acceso a la electricidad. El ambicioso proyecto comenzó a ejecutarse hace más de diez años, en la región de Benishangul-Gumuz, en la frontera con Sudán. A día de hoy dos de las turbinas ya se encuentran en funcionamiento, con una capacidad de generación de 750 MW.
Fuente: BBC
El sueño etíope constituye, al mismo tiempo, una pesadilla para Sudán y, especialmente, para Egipto . El Cairo teme que la presa altere drásticamente el caudal del río, lo que agravaría el severo estrés hídrico que ya sufre, como consecuencia del aumento de la población, el descenso de las precipitaciones y la filtración de agua salada en los acuíferos del Delta del Nilo.
De momento los peores temores de Egipto no se están materializando. A finales de 2023 el primer ministro etíope, Abiy Ahmed, anunció la finalización de la cuarta y última fase de llenado de la presa; este proceso, acometido de forma paulatina, no ha originado cambios significativos en el caudal del río.
Sin embargo, la disputa está lejos de resolverse. El Cairo recela de la posibilidad de que Adís Abeba opte por retener el agua y priorizar sus intereses en periodos de escasez de agua
La solución sigue estando lejana a día de hoy. Las negociaciones entre las tres partes se encuentran congeladas desde hace más de un año. Por tanto, la tensión persistirá e, incluso, podría agudizarse, a medida que nos dirigimos hacia un contexto climático más difícil.
Pese al discurso belicista utilizado en ocasiones por sus dirigentes, hasta el momento los tres países implicados han evitado cruzar determinadas líneas que pudieran desplazar la tensión hacia terreno desconocido . Ahora bien, resulta difícil aventurar hasta dónde podrían escalar las hostilidades en el caso de que la ausencia de lluvias alcance un punto tan agónico y desesperante que acabe convirtiéndose en una amenaza existencial para Egipto.
En el lado positivo, la probabilidad de que esta rivalidad origine la primera guerra del agua de la historia moderna no parece elevada. La geografía importa, y mucho. Al no ser países limítrofes, una campaña bélica sería extremadamente compleja y costosa para Egipto, debido a los más de 1.500 kilómetros de distancia entre ambas fronteras, y el deficiente estado de las infraestructuras de transporte de Sudán, el país que los separa. Las acciones beligerantes que El Cairo podría emprender se limitan, más bien, a un ataque aéreo sobre el GERD, un movimiento que podría ser contraproducente debido al rechazo que suscitaría en la comunidad internacional y, sobre todo, a las dudas sobre su efectividad, teniendo en cuenta los sistemas antiaéreos desplegados por Etiopia en las cercanías de la central hidroeléctrica.
Más realista y factible sería el hostigamiento indirecto, instigando tensiones territoriales que pudieran desestabilizar a Etiopía, ya sea a través de países limítrofes, como Sudán, Eritrea y Somalia, o alentando las rivalidades étnicas que han dividido, históricamente, al país africano 26
26 Cabe recordar, por ejemplo, el reciente conflicto armado entre el Gobierno etíope y el Frente de Liberación del Pueblo de Tigray (FPLF, por sus siglas en inglés). El balance de la guerra (2020-2022) fue brutal. Según los cálculos de la Unión Europea y de varios organismos internacionales, el conflicto causó más de 600.000 fallecidos y dos millones de desplazados.
Igual de sensible es la situación en las cuencas de los ríos Tigris y Éufrates, cuna de las primeras civilizaciones. Según el último informe publicado por Human Rights Watch, Irak es el quinto país del mundo más vulnerable al cambio climático.
Los desafíos a los que se enfrenta son numerosos. En verano las temperaturas en ciudades como Bagdad alcanzan valores altísimos, por encima de los 50ºC, lo que favorece la evaporación de los ríos. Asimismo, la sucesión de periodos de extrema violencia desde el inicio de la guerra contra Irán, en 1980, ha obstaculizado el desarrollo de infraestructuras hídricas, como presas o plantas de procesamiento de aguas residuales. Por si fuera poco, buena parte del caudal del Tigris y del Éufrates proceden del exterior, al igual que le ocurre a Egipto.
En las últimas décadas la evolución de los acontecimientos ha ido en contra de los intereses de Bagdad. En 2018, Irán finalizó la construcción de 16 presas en la provincia de Kermanshah, al oeste del país. Desde entonces, Teherán ha redirigido hacia sus
ciudades parte del caudal del río Sirwan, uno de los principales afluentes del Tigris, lo que ha provocado un notable descenso de los recursos hídricos en las provincias sureñas de Irak y ha contribuido al avance de la desertificación.
Al mismo tiempo, Turquía ha llevado a cabo un ambicioso programa de infraestructuras denominado Proyecto de Anatolia Suroriental, que incluye la construcción de 22 presas y 19 plantas hidroeléctricas a lo largo de las cuencas del Tigris y del Éufrates.
Como resultado de lo anterior, algunos estudios calculan que el flujo de agua hacia Irak se ha reducido a la mitad en los últimos años27
El desafío hídrico se agravará en las próximas décadas. Como ya se ha visto, Oriente Próximo es una de las regiones en las que los modelos climáticos prevén un descenso más pronunciado de las precipitaciones. A esto se suma el vertiginoso crecimiento de la población previsto para mitad de este siglo, superior al 60% respecto a los valores actuales.
27 Además de asegurar los recursos hídricos necesarios para la actividad agrícola, el control de los flujos de agua se ha convertido en un valioso instrumento de poder (tanto para Irán
en sus relaciones bilaterales con Irak.
La construcción de presas y embalses por parte de Irán y Turquía ha reducido a la mitad el flujo de agua hacia Irak
Todo ello dibuja un futuro extremadamente complejo para Irak, donde las dificultades en el acceso al agua ya fueron uno de los catalizadores de las multitudinarias protestas que estallaron en 2019. Las estimaciones más pesimistas auguran incluso que en 2040 el descenso del caudal del Tigris y del Éufrates será de tal intensidad que ambos ríos no alcanzarán la desembocadura en el Golfo Pérsico.
Pese a este dramático panorama, quizá más severo que el de Egipto, las probabilidades de que se pueda desencadenar un conflicto armado son limitadas, fundamentalmente por la enorme diferencia en términos militares entre Irak y sus vecinos.
Turquía cuenta con el segundo mayor ejército de la OTAN y con una potente industria armamentística. Por el contrario, Irak carece de un ejército moderno y consolidado, después de que buena parte de las estructuras militares fueran desmanteladas durante el proceso conocido como desbasificación, tras la caída del régimen de Sadam Husein en 2003.
Por otra parte, la enorme influencia que ejerce Teherán sobre el marco sociopolítico iraquí reduce
notablemente la posibilidad de que se origine un conflicto entre ambos países . Desde la caída de Husein, los partidos políticos iraquíes vinculados al país persa han dirigido las instituciones. A esto se suma la influencia que ejerce Irán a través de la miríada de milicias -denominadas Fuerzas de Movilización Popular- que, desde el conflicto contra el Estado Islámico, han aumentado exponencialmente su peso en el ecosistema político y económico iraquí. Muchos de estos grupos armados, además, operan de forma autónoma, en ocasiones en contra de los intereses de Bagdad.
La debilidad institucional y militar del país minimiza la posibilidad de que decida defender sus intereses mediante acciones militares. Ahora bien, esto no implica que Irán y Turquía sean inmunes a los efectos que pueda desencadenar la falta de agua en Irak. Si se materializan los pronósticos más adversos, la probabilidad de que el estrés hídrico desencadene episodios de conflictividad social en Irak es elevada; un riesgo que, posiblemente, acabaría afectando también a los países ribereños.
En la península del Indostán las circunstancias tampoco son apacibles. Desde la independencia, la competencia por los recursos fluviales ha sido una constante fuente de tensión entre la India y Pakistán, dos de los países más densamente poblados del mundo y, también, dos de las economías con un mayor consumo de agua, debido al elevado peso de la agricultura (en torno al 20% del PIB) y a la tipología del sistema de riego (en buena parte de inundación, como ocurre en el caso del arroz).
Pese a las fricciones, ambos Estados han mantenido una cierta cooperación. En 1960 firmaron, con la mediación del Banco Mundial, el Tratado de las Aguas del Indo, un acuerdo que establece los derechos de uso del río Indo, la principal cuenca hidrográfica que comparten, así como de sus afluentes28
Sin embargo, la situación actual es considerablemente más compleja que a mediados del siglo XX. Desde la firma del tratado, la población de la India se ha triplicado y, en el caso de Pakistán, prácticamente se ha quintuplicado. Asimismo, el estrés hídrico se ha agravado. La sobreexplotación de las aguas subterráneas ha provocado que el caudal del río Indo se haya reducido hasta niveles marginales en su desembocadura en el océano Índico, situado en la provincia paquistaní de Karachi29.
La rivalidad por el acceso al agua irá a más en las próximas décadas. El cambio climático amenaza la principal fuente de agua del Indo: los glaciares de la cordillera del Himalaya. Según los cálculos de International Centre for Integrated Mountain Development 30, entre el 30-70% de los glaciares desaparecerá a finales de este siglo como consecuencia del aumento de las temperaturas. Al mismo tiempo, otros estudios alertan de que los acuíferos en el
28 La India ostenta el control de los tres ríos orientales y Pakistán el de los tres ríos occidentales.
29 En la India el número de pozos para extraer agua subterránea se ha multiplicado por veinte en los últimos cincuenta años, hasta superar los 20 millones. Según datos de la NASA, el Indo es el segundo acuífero más sobrecargado. India y Pakistán son el primer y tercer consumidor de agua subterránea del mundo, respectivamente.
30 Institución intergubernamental formada por ocho países de Asia Central y Asia Meridional dedicada al desarrollo sostenible de los sistemas montañosos de la región.
área del Alto Ganges en la India podrían agotarse entre 2040-2060, debido a la sobreexplotación.
Todo ello constituye, pues, un preocupante desafío para ambos países, especialmente para Pakistán, situado en la parte baja de la cuenca. Islamabad teme que Nueva Delhi utilice las presas y las centrales hidroeléctricas construidas a lo largo del río para dirigir y controlar el flujo del agua, una posibilidad que se acentuará a medida que las condiciones climáticas se vuelvan más exigentes.
Por ello, la competencia por los recursos hídricos marcará en buena medida las relaciones bilaterales. Los modelos climáticos y las previsiones demográficas anticipan un preocupante horizonte temporal, por lo que no se puede descartar la posibilidad de que la rivalidad por el acceso al agua arrastre las ya de por sí complejas relaciones hacia un contexto más hostil.
Anticipar hasta donde podrían escalar las tensiones resulta extremadamente complejo. Por una parte, las consecuencias de una guerra directa entre dos potencias nucleares podrían llegar a ser tan dramáticas que ninguno de los actores involucrados estaría interesado en traspasar ciertas líneas rojas31. Sin embargo, conviene tener presente, atendiendo a los antecedentes, que un conflicto armado entre la India y Pakistán es una posibilidad factible. Desde la independencia, en 1947, los dos países han librado cuatro guerras, la última de ellas en 199932. En este tiempo, además, las escaramuzas y los atentados terroristas han sido frecuentes, especialmente en la región disputada de Cachemira. Por ello, no se debe menospreciar el riesgo de que una ausencia extrema de agua pueda ser la chispa que reactive nuevamente los enfrentamientos.
31 Se calcula que cada país cuenta con 150-200 ojivas nucleares.
32 Las hostilidades comenzaron a raíz del asalto, por parte de milicianos pakistaníes, de varios puestos militares en la zona montañosa de Kargil, en la región de Cachemira perteneciente a la India, y se saldaron con más de 1.000 fallecidos en cada bando.
Fuente: AFP, Britannica, maps4news.com
La cadena de acontecimientos mencionada anteriormente en Brasil y en Siria pusieron de manifiesto, cada una a su manera, cómo las distorsiones provocadas por las sequías se asemejan a una de las metáforas más utilizadas para definir la teoría del caos: “el aleteo de las alas de una mariposa se puede sentir al otro lado del mundo”.
Las consecuencias son tan numerosas, variables y dramáticas, que difícilmente se puede anticipar y cuantificar su alcance. Por ello, el reto del agua suscita, necesariamente, una pregunta: ¿el estrés hídrico es inevitable? Si bien la respuesta no es sencilla, la humanidad ha demostrado a lo largo de la historia una formidable capacidad para desarrollar mejoras tecnológicas que han permitido superar dificultades de todo tipo.
La escasez de agua no es un desafío nuevo. Las civilizaciones prístinas, como la sumeria o el antiguo Egipto, desarrollaron infraestructuras hidráulicas, como presas, diques o canales hace más de 4.000 años para obtener y transportar agua, una innovación fundamental en aquel momento para extender la agricultura de regadío. Por su parte, el Imperio romano construyó una formidable red de canalizaciones de más de 500 kilómetros de acueductos (en su mayor parte subterráneos), e imponentes depósitos, como la Cisterna Basílica en la antigua Constantinopla, para transportar agua hacia los centros urbanos, las villas y las tierras agrícolas.
Una de las principales alternativas es la obtención de recursos hídricos mediante la desalinización del agua del mar, una tecnología que se desarrolló a mediados del siglo XX El avance en las últimas décadas ha sido extraordinario. A día de hoy existen más de 20.000 plantas desaladoras en el mundo, buena parte de ellas situadas en los países mediterráneos y en la región de Oriente Medio.
En algunos casos, como en Arabia Saudí, la importancia de esta tecnología es tal que, actualmente, aporta más del 70% del agua que consume, una cifra impensable hace unas décadas. En el caso de la isla canaria de Lanzarote, las cuatro desaladoras de ósmosis inversa cubren más del 90% de la demanda.
Las perspectivas para los próximos años invitan al optimismo. Uno de los principales obstáculos que ha frenado tradicionalmente el desarrollo de estas infraestructuras ha sido el elevado coste final del agua tratada, inasumible para el sector agrícola. Sin embargo, esta barrera podría dejar de ser insalvable en el futuro gracias a las innovaciones tecnológicas que se están produciendo.
Una de las grandes esperanzas es el abaratamiento de la energía, dado que el consumo de electricidad represen -
ta entre el 30-50% del coste asociado al proceso de desalinización. La extraordinaria mejora de la eficiencia de las renovables en la última década, especialmente de la fotovoltaica, ha abierto una ventana de oportunidad para reducir considerablemente el precio final del agua desalada
Un ejemplo de ello es la desalinizadora de Hassyan que se está desarrollando en Emiratos Árabes Unidos. Se calcula que la hibridación de la infraestructura hídrica con un parque fotovoltaico permitirá reducir el coste del tratamiento del agua de mar a 0,36€ el metro cúbico, un hito en la industria que, por ponerlo en contexto, supone un abaratamiento superior al 35% respecto al coste medio de las desalinizadoras en España 33
Las mejoras en el rendimiento de estas instalaciones y el creciente estrés hídrico han conducido a un sustancial aumento de los proyectos en fase de diseño o en construcción, y se prevé que esta tendencia vaya a más en el futuro. Se estima que en los próximos años la inversión en desaladoras a nivel mundial superará los 25.000 millones de dólares anuales, el doble que hace apenas unos años. Si se cumplen estos pronósticos, en 2027 la capacidad de procesamiento de agua salada podría superar los 61 millones de metros cúbicos, lo suficiente para abastecer a más de 400 millones de personas.
33 Otra de las líneas de investigación es el desarrollo de nuevos materiales que mejoren la eficiencia de las membranas utilizadas para filtrar la sal.
También cabe destacar la constante mejora de la eficiencia del sector agrícola . El aumento de la producción de alimentos ya no está asociado a la ampliación de la superficie cultivada, como ocurría en el pasado, sino al incremento de la productividad de las plantaciones, a un ritmo cercano al 2,5% anual, según los cálculos de la FAO. De continuar esta tendencia, ceteris paribus , en 2050 el rendimiento del sector agrícola podría incrementarse más de un 80% respecto a los valores actuales.
A esto se une la mejor gestión del agua gracias al progresivo aumento del uso del riego por goteo; un sistema de regadío que tiene una eficiencia entre el 90-95%, muy superior al riego por aspersión (65-75%) y, sobre todo, al de inundación (eficiencia inferior al 60%). El impacto de la modernización de las técnicas de riego es considerable. En el caso de España, por ejemplo, la superficie cultivada ha aumentado cerca de un 15% en la última década, hasta 3,94 millones
de hectáreas; sin embargo, el agua empleada se ha mantenido relativamente constante, en torno a los 16.000 hectómetros cúbicos al año.
Otro campo de actuación es la posibilidad de reutilizar los recursos hídricos mediante la depuración de aguas residuales . Israel, uno de los países más avanzados en este campo, recicla más del 85% del agua almacenada en las redes de saneamiento, para su posterior uso en la agricultura, en la lucha contra incendios o para mantener el caudal de los ríos. En Singapur las cuatro plantas de procesamiento de agua aportan más de un tercio de las necesidades hídricas. Las aguas recuperadas se tratan con tecnologías tan avanzadas de membrana y de desinfección que son aptas incluso para el consumo humano. España, por su parte, es el país europeo con un mayor volumen de agua reutilizada (algo más de 400 hectómetros cúbicos) y el quinto a nivel mundial en cuanto a capacidad instalada.
Una de las grandes esperanzas es la desalinización del agua de mar, un sector que está registrando un crecimiento exponencial, impulsado por las innovaciones tecnológicas y el abaratamiento de los costes de la energía, gracias a las renovables
Las limitaciones económicas constituyen uno de los principales obstáculos para la mejora de los sistemas de regadío y la modernización de las explotaciones agrícolas
Desigual capacidad para afrontar el reto del agua
Todas estas líneas de innovación abren una ventana de oportunidad para mitigar el riesgo de estrés hídrico. Ahora bien, no se puede asegurar hasta qué punto permitirán compensar el descenso de las precipitaciones en buena parte del mundo.
Por otro lado, hay que tener presente que algunas de estas soluciones tienen limitaciones que impiden su despliegue a gran escala. El primer obstáculo está asociado a las condiciones geográficas , dado que, por ejemplo, las desalinizadoras son una alternativa inviable en países sin acceso al mar y en zonas de interior alejadas de las franjas costeras.
Asimismo, estas infraestructuras hídricas, al igual que ocurre con las plantas de tratamiento de aguas residuales, requieren de una inversión difícilmente asumible por países con escasos recursos34
Prueba de ello es la desigual inversión en desalinizadoras en la región de Oriente Medio. Mientras que Arabia Saudí y Emiratos Árabes Unidos -dos países que cuentan con un formidable patrimonio acumulado en sus fondos soberanos- concentran siete
de las diez mayores desaladoras del mundo, el desarrollo de este tipo de infraestructuras en países con pocos recursos, como Siria o Sudán, es inexistente.
Las limitaciones económicas también constituyen uno de los principales obstáculos que frenan la mejora de los sistemas de regadío y la modernización de las explotaciones agrícolas en los países menos desarrollados, como ocurre en buena parte de las economías de África Subsahariana.
Tampoco se puede obviar la importancia de la estabilidad socio política. Irak es sin duda uno de los mejores ejemplos. A pesar de contar con salida al mar y con amplios recursos económicos -gracias a la industria de los hidrocarburos-, el país padece un severo déficit de infraestructuras hídricas, como consecuencia de la persistente inestabilidad y la fragilidad de las instituciones.
En consecuencia, la capacidad de los países menos desarrollados de mitigar los efectos del cambio climático será limitada. Muchas de estas naciones, además, serán de las más afectadas por las varia-
ciones de las precipitaciones en las próximas décadas. Todo ello dibuja un peligroso y preocupante horizonte que podría agravar la desigualdad entre los países más desarrollados y aquellos más vulnerables.
En cualquier caso, la economía mundial se dirige hacia un futuro paradójico. El agua seguirá siendo uno de los materiales más abundantes de la Tierra. Lloverá más, lloverá con mayor intensidad, pero lloverá de forma mucho más errática y desigual. Algunas regiones se asemejarán, cada vez más, a los distópicos mundos de Mad Max o de Dune. La realidad no tan lejos de la ficción.
La magnitud de este desafío dependerá, en buena medida, del comportamiento de las temperaturas en las próximas décadas. Si finalmente no se logra cumplir los objetivos del Acuerdo de París, y se materializan los modelos climáticos menos favorables, cabría cuestionase: ¿Existe, acaso, algún otro riesgo que pueda amenazar la seguridad alimentaria, provocar tantas distorsiones en la actividad económica, tensionar hasta niveles tan extremos las costuras sociales, e incluso, desencadenar disputas entre países? El agua es el bien más preciado, aunque casi siempre lo olvidemos
Nota metodológica sobre el cuadro de datos macroeconómicos –(“Semáforo”
Las cifras económicas que se incluyen en los cuadros de las páginas siguientes son las correspondientes a las estimaciones para el año 2024, y provienen en su mayoría del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional, en concreto, de la actualización de abril de 2024. Las valoraciones que se ofrecen a través de los “semáforos” se refieren únicamente al dato concreto de dicho año y, por tanto, se trata de una apreciación de carácter muy coyuntural, que no entra a evaluar ni factores estructurales ni las características propias de la economía de cada país, ni por supuesto factores políticos.
Las columnas de “Tendencia” se refieren a la tendencia esperada para el indicador al que acompañan, a partir de la comparación del dato de 2023 con la previsión para 2024. Se considerará que la tendencia mejora, respectivamente, si baja la deuda; si sube el crecimiento; si baja la inflación; si se reduce el déficit o aumenta el superávit fiscal; y si se reduce el déficit o aumenta el superávit por cuenta corriente. En caso contrario, se considera que la tendencia empeora.
En la columna de “Puntuación” se valora de 0 (peor) a 10 (mejor) la situación coyuntural del país. La puntuación se obtiene a partir de la ponderación de las cifras estimadas para 2024 de crecimiento, inflación, déficit público y déficit por cuenta corriente. Se ofrecen a título comparativo las puntuaciones obtenidas en 2023.
La columna “Tendencia” situada junto a la puntuación muestra la tendencia esperada, o las perspectivas de la coyuntura en función de la tendencia de cada uno de los indicadores que se incluyen en el cuadro. Así pues, un círculo verde significa que las tendencias de los indicadores son positivas; uno amarillo muestra que los indicadores registran tendencias mixtas; y uno rojo implica que se espera una tendencia negativa en el conjunto de los indicadores.
La columna “Grupo de riesgo” ofrece la clasificación de Riesgo_País de la OCDE vigente a 1 de junio de 2024. Dicha clasificación va de 1 (menor riesgo) a 7 (mayor riesgo). Los guiones indican que el país no está sujeto a esta clasificación.
Países PIB
Afganistán - -
África Subsahariana 1.895.862 58,5
Albania 25.431 58,0
Alemania 4.591.100 63,7
Angola 92.123 70,3
Antigua y Barbuda 2.127 76,4
Arabia Saudí 1.106.015 27,5
Argelia 266.780 46,4
Argentina 604.260 86,2
Armenia 25.408 53,1
Asia emergente 26.686.077 81,5
Australia 1.790.348 49,6
Austria 540.887 75,4
Azerbaiyán 78.749 18,3
Bahamas 14.390 84,0
Bangladesh 455.162 41,4
Barbados 6.863 107,5
Bahrein 46.790 126,0
Bélgica 655.192 105,4
Belice 3.296 62,9
Benín 21.371 53,4
Bielorrusia 69.048 48,6
Bolivia 49.334 86,7
Bosnia Herzegovina 29.078 29,7
Botsuana 21.418 17,9
Brasil 2.331.391 86,7
Brunei 15.510 2,3
Bulgaria 107.933 23,4
Indicadores de coyuntura
Países PIB
Burkina Faso 21.902 63,3
Burundi 3.075 72,7
Bután 3.110 111,4
Cabo Verde 2.718 112,2
Camboya 45.150 26,4
Camerún 53.205 39,2
Canadá 2.242.182 104,7
Catar 244.686 37,3
Centroafricana, Rep. 2.810 55,6
Chad 18.697 32,3
Chequia 325.880 45,1
Chile 333.760 40,5
China 18.532.633 88,6
Chipre 34.221 70,7
Colombia 386.076 54,4
Comoros 1.422 35,5
Congo, Rep. 15.501 94,6
Congo, Rep. Democrat. 73.761 11,1
Corea del Sur 1.760.947 56,6
Costa de Marfil 86.911 57,7
Costa Rica 96.058 60,6
Croacia 88.076 59,5
Dinamarca 409.989 29,2
Dominica 708 98,7
Dominicana, Rep. 127.356 59,5
Ec. emergentes y en Des. 45.716.887 69,4
Ecuador 121.592 50,4
Países
El Salvador 35.333 84,4
Emiratos Árabes Unidos 527.796 30,3
Eritrea - -
Eslovaquia 140.808 59,3
Eslovenia 72.101 67,5
España 1.647.114 106,3
Estados Unidos 28.781.083 123,3
Esuatini 5.085 37,2
Etiopía 205.130 30,5
Finlandia 308.055 80,0
Fiyi 5.801 81,1
Francia 3.130.014 111,6
Gabón 21.013 73,1
Gambia 2.694 64,3
Georgia 32.865 38,8 Ghana 75.244 83,6
Granada 1.406 61,2
Grecia
Indicadores de coyuntura
Indicadores de coyuntura
Países
Macao 54.677 0,0
Macedonia del Norte 15.873 54,6 Madagascar 16.465 56,1
Malasia 445.519 66,4
Malawi 11.241 74,9
Maldivas 7.199 121,1
Malí 21.662 55,1
Moldavia 18.356 37,3
Mongolia 21.943 47,9
Montenegro 8.011 62,3
Mozambique 22.975 96,9 Myanmar 68.006 58,5
Namibia 12.765 65,4
Nauru 161 23,4
Nepal 44.179 43,0 Nicaragua 18.829 39,2
Indicadores de coyuntura
Países PIB
Países Bajos 1.142.513 47,7
Pakistán 350.160 71,8
Palau 308 80,0
Panamá 87.347 54,1
Papúa Nueva Guinea 32 52,1
Paraguay 45.817 43,1
Rumanía 369.971 53,0
Rusia 2.056.844 20,8 Samoa 1.024 29,1
San Cristóbal y Nieves 1.134 51,7
San Marino 2.034 68,7
San Vicente y Granadinas 1.128 87,5
Santa Lucía 3 75,8
Santo Tomé y Príncipe 751 42,6 Senegal 35.450 72,5 Serbia
Indicadores de coyuntura
Países PIB
Sudán 26.865 280,3
Sudán del Sur 6.517 48,3
Suecia 623.048 36,0
Suiza 938.458 36,7
Surinám 4.337 87,9
Tailandia 548.890 64,5
Taiwán 802.958 22,5
Tanzania 79.605 46,1
Tayikistán 12.953 30,8
Timor Oriental 1.992 14,2
Togo 9.832 68,3
Tonga 581 43,8
Trinidad y Tobago 28.365 56,0
Túnez 54.708 78,6
Turkmenistán 81.896 4,7
Turquía 1.113.561 30,9
Tuvalu 66 7,0
Ucrania 188.943 94,0
Uganda 56.310 49,7
Unión Europea 18.977.627 83,6
Uruguay 82.605 61,9
Uzbekistán 97.956 36,0
Vanuatu 1.289 44,0
98,5
Indicadores de coyuntura
> 10.000 mill.€
2.500 - 10.000 mill.€
1.000 - 2.500 mill.€
100 - 1.000 mill.€
< 100 mill.€
Países no clasificados
Riesgo muy bajo
Riesgo bajo
Riesgo medio-bajo
Riesgo medio
Riesgo medio-alto
Riesgo alto
Riesgo muy alto
Riesgo de transferencia y convertibilidad
Riesgo de confiscación, expropiación y nacionalización
Riesgo de guerra y violencia política
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