Mémoire, La mise en place de politiques alimentaires dites « durables », L.Bordier

La mise en place de politiques alimentaires dites « durables » dans l’agglomération de Montpellier fait-elle partie d’un processus d’action publique alternatif ou néo-libéral ?

Soutenu le 19 Juin 2014 Jury de soutenance: Le Gall Julie, Lanciano Emilie, Rousseau Max

Lison Bordier Mémoire de fin d’étude – Master 2 Altervilles – Juin 2014 Université de Jean Monnet de Saint Etienne et Institut d’Etudes Politiques de Lyon

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Cette étude restitue dans un premier temps le travail de recherche exploratoire visant à caractériser la gouvernance du système alimentaire de la communauté d’agglomération de Montpellier (CAM), puis d’autre part à aller plus loin en élargissant le cadre d’analyse au caractère redistributif des politiques mises en place.

La recherche exploratoire fut réalisée d’avril à septembre 2013, au cours d’un stage au CIRAD au sein de l’UMR Moisa à Montpellier. C’est dans le cadre du programme Etendard Surfood - financé par la Chaire Unesco Alimentation du Monde- que cette étude fut instruite.

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Table des matières Table des matières............................................................................................................................................................. 3 Remerciements.................................................................................................................................................................. 6 Liste des acronymes .......................................................................................................................................................... 7

INTRODUCTION .......................................................................................................................................................... 8 PARTIE I : Cadrages théoriques et méthodologiques............................................................................................. 10 A.

Eléments contextuels des politiques urbaines ...................................................................................................... 10 a)

Tournant néo-libéral à l’échelle nationale .......................................................................................................... 10

b)

Néo-libéralisation des politiques urbaines .......................................................................................................... 11

c)

Internationalisation des politiques urbaines de Montpellier .............................................................................. 11

B.

Problématisation et parti-pris analytique.............................................................................................................. 14 a)

Le concept de « système alimentaire durable ».................................................................................................. 14 Mise à l’agenda dans les politiques urbaines .......................................................................................................... 14 Intégration de l’alimentation au concept de développement durable ................................................................... 16 Controverse autour du « développement urbain durable » ................................................................................... 17

b)

La littérature mobilisée........................................................................................................................................ 18 Littérature sur les « systèmes alimentaires durables » : les enjeux sociaux sous-traités ....................................... 18 La littérature sur “la justice spatiale” : construction du cadre analytique .............................................................. 22

c) C.

Problématique ..................................................................................................................................................... 23 Aspects méthodologiques ...................................................................................................................................... 25

a)

Schéma d'un système alimentaire....................................................................................................................... 25

b)

Définition du périmètre d'étude ......................................................................................................................... 27

c)

Méthodologie ...................................................................................................................................................... 28 Les formes d'entretiens ........................................................................................................................................... 28 Les limites de la méthodologie ................................................................................................................................ 28

PARTIE II : Analyse des résultats ...................................................................................................................... 30 A.

Contextualisation de l’étude de cas ....................................................................................................................... 30 a)

Montpellier : l’histoire d’une ville viticole vers une ville tertiaire....................................................................... 30

b)

Contexte socio-économique actuel de l’Agglomération ..................................................................................... 31 Une forte croissance démographique et une population jeune et qualifiée .......................................................... 31 Un développement économique centré sur la recherche, l’innovation et les pôles de compétitivité… ................ 31 3

… Mais un fort taux de chômage ............................................................................................................................. 31 c)

Contexte politique local....................................................................................................................................... 32 Une intercommunalité difficile ................................................................................................................................ 32

B.

Analyse de la gouvernance ..................................................................................................................................... 32 a)

Cadrage conceptuels ........................................................................................................................................... 32 Gouvernance urbaine .............................................................................................................................................. 32 Gouvernance urbaine de l’alimentation durable .................................................................................................... 35 Questions spécifiques .............................................................................................................................................. 37

b)

Analyse des résultats ........................................................................................................................................... 38 De la mise à l'agenda politique national, vers l'échelle locale ................................................................................ 38 Une contradiction entre volonté politique et moyens de mise en œuvre .............................................................. 41 Un mouvement alimentaire à Montpellier ? ........................................................................................................... 42

c)

L'émergence d'une gouvernance urbaine sur chacune des étapes du cycle. ..................................................... 44 Gouvernance urbaine de la question de la production agricole ............................................................................. 44 Gouvernance urbaine de la transformation, commercialisation, logistique........................................................... 50 Gouvernance urbaine de la restauration collective ................................................................................................ 53 Gouvernance urbaine de la gestion des déchets organiques.................................................................................. 55

d)

Gouvernance du système alimentaire durable de Grabels ................................................................................. 56 Contexte .................................................................................................................................................................. 56 D’initiatives éparses vers le dessin d’un système alimentaire durable ................................................................... 57 Analyse du principe démocratique : un processus « bottom-up » ?....................................................................... 58

e) C.

Synthèse .............................................................................................................................................................. 59 Analyse de l’orientation politique et des effets des initiatives mises en place.................................................... 61

a)

Déconstruction de l’utopie de la ville nourricière ............................................................................................... 61 De la fonction nourricière à la valorisation de l’esthétique et paysagère de l’agriculture ..................................... 61 Les risques de l’autosuffisance alimentaire des villes ............................................................................................. 62

b)

Derrière l’injonction à l’alimentation durable : moralisation et hiérarchisation des comportements ............... 64 Mécanismes d’appropriation des normes alimentaires .......................................................................................... 65

c)

Une solidarité via l’aide alimentaire ? ................................................................................................................. 67

d)

Orientation politique et effets du système alimentaire de Grabels.................................................................... 68 Le marché paysan : paradoxe entre facteur d’attractivité et solidarité socio-économique envers les paysans .... 68 Alimentation durable pour la restauration scolaire : ambition pour le bien commun ou « populisme bobo » ? .. 69 Derrière des aspects de justice sociale : l’acceptation structurelle de la pauvreté ? ............................................. 70 4

e)

Synthèse .............................................................................................................................................................. 71

CONCLUSION ............................................................................................................................................................. 73 Bibliographie .................................................................................................................................................................... 74 ANNEXES .......................................................................................................................................................................... 76 Annexe 1 : Guide d’entretiens ......................................................................................................................................... 77

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Remerciements En premier lieu je tiens à remercier Christelle Morel-Journel, responsable du master, pour son engagement inconditionnel pour le lancement de cette formation, ainsi que pour sa grande disponibilité et son accompagnement tout au long de ces deux années.

Un très grand merci à Eve Fouilleux et Laura Michel, qui furent mes deux tutrices de stage. Je les remercie tout particulièrement pour la patience qu’elles ont manifesté à mon égard, leurs précieux conseils et encouragements dans mes moments de perdition. Je tiens particulièrement à m’excuser auprès d’elles quant à mes négligences dans les moments de doutes que j’ai traversé. Je les remercie aussi de m’avoir donné l’opportunité de participer à une étude scientifique à leurs côtés.

Merci aux membres du laboratoire CIRAD à Montpellier pour leur accueil. Je remercie particulièrement Laurence Vigues pour sa disponibilité, son travail administratif et sa patience envers moi et mon laxisme.

Je remercie bien sur toute l’équipe de Surfood, notamment Julie Debru, Géraldine Chaboud et Nicolas Bricas pour leur coordination du programme de recherche et leur accompagnement.

Merci à tous les stagiaires ayant participé au programme Surfood, et plus particulièrement à Virginie Sancelme, , Elisabeth Nadau, Eléonore Basset, Simon Da Cunha Belvès, et Romain Feche qui m’ont particulièrement aidé dans les aléas de ma réflexion et dans l’écriture de ce mémoire.

Merci aux enquêtés rencontrés dans le cadre de ce travail pour le temps qu'ils m'ont accordé.

Merci à la merveilleuse colocation de la Kiepour, au cœur de ce que j’appellerai un « embryon de mouvement social en faveur de l’alimentation durable alternative ».

Et enfin, inévitablement, mille mercis aux incroyables étudiants d'Altervilles avec qui je me suis construite pendant ces deux dernières années. Avec qui nous avons partagé des moments de joie, comme des moments de doutes et d’incertitudes mais aussi de durs labeurs.

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Liste des acronymes CAM

Communauté d’Agglomération de Montpellier

DRAF

Direction Régionale de l'Agriculture et de la forêt

DRAAF Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt PLR

Plan Local de Redynamisation

PNA

Plan National pour l’Alimentation

PNSS

Programme Nationale Nutrition Santé

PRA

Plan Régional pour l’Alimentation

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INTRODUCTION Depuis une vingtaine d’années, les signes d’un retour des villes et d’un renforcement des gouvernements urbains et métropolitains se sont multipliés. Pour certains, ce retour des villes s’est opéré sous le signe du néolibéralisme.

Les agendas urbains privilégieraient les enjeux de compétitivité et d'attractivité au détriment des questions de redistribution. Toutefois, est-ce que d’autres lectures peuvent venir nuancer ce constat ? Qu’en est-il des politiques d’alimentation durable - et notamment de l’accent mis sur l’agriculture locale - que l’on voit émergé dans beaucoup de villes ? Sont-elles porteuses d’autres orientations politico-économiques ?

Si le lien entre agriculture, alimentation et villes est très ancien, il avait pourtant disparu suite aux pressions urbaines multiformes, à la place centrale laissée à l’industrialisation, et aux évolutions agro-industrielles du système alimentaire conventionnel. Depuis le début des années 1990, cette question revient sur le devant de la scène suite à trois systèmes de crises qui interrogent la disponibilité et l’accessibilité1 des ressources agricoles alimentaires. La première se cristallise autour du problème environnemental et de la montée en puissance d’injonctions internationales en matière de développement durable ; la seconde autour de la prise de conscience de la fonction nourricière de l’agriculture locale suite à plusieurs crises alimentaires ; enfin la dernière autour du développement d’une forte demande sociale quant à la garantie d’une qualité alimentaire apparue après des scandales sanitaires. Paradoxalement, alors que les enjeux sociaux décrit ci-dessus sont majeurs et paraissent centraux, les récentes politiques - dites apparentées à un système alimentaire durable - mises en œuvre sont pourtant principalement axées sur le rôle paysager de l’agriculture et sa fonction d’aménité paysagère.

L'agriculture est ainsi vue d’avantage comme un outil stratégique d'aménagement que comme une réelle ressource nourricière, et l’alimentation durable comme un atout marketing plutôt que comme une ressource pour construire des politiques urbaines alternatives participant à la définition d’une « just city » (Fainstein, 2010).

Cette approche s’inscrit clairement dans un paradigme très consensuel et dominant dans les discours de nombreux acteurs territoriaux : celui de promouvoir le développement urbain durable pour une «ville verte».

Il semble de fait intéressant de questionner les controverses existantes autour du concept de développement urbain durable et de l’alimentation durable, de questionner les modalités de construction de ces politiques, et les effets qu’elles produisent dans la mesure où l’on pourrait les voir comme étant destinées au « bien-être » de toutes les populations urbaines. A partir de l’étude des initiatives mises en place dans l’agglomération de

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Par accessibilité, nous entendrons ici « accessibilité logistique » (transports, plateformes, marchés de distribution), « accessibilité

sociale » (coûts de ces ressources) et enfin « accessibilité politique » (une autorité publique qui garantisse un accès aux ressources alimentaires).

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Montpellier, nous analyserons le caractère démocratique et la dimension redistributive de ces politiques, notamment en nous posant la question suivante : La mise en place de politiques alimentaires dites « durables » dans l’agglomération de Montpellier fait-elle partie d’un processus d’action publique alternatif ou néo-libéral ?

Pour répondre à cette problématique, dans une première partie nous nous attacherons à définir le cadre théorique qui guidera notre analyse. Nous reviendrons sur les éléments contextuels dans laquelle elle se situe, puis nous définirons les concepts mobilisés en s’appuyant sur la littérature scientifique existante, et reviendrons enfin sur notre problématique.

Dans une seconde partie nous dresserons le portrait du contexte Montpellierain dans lequel a émergé les initiatives étudiées. Nous essaierons de questionner les conditions d'émergence des politiques étudiées. Nous nous demanderons si ces conditions jouent un rôle dans l'orientation plus ou moins alternative des politiques d'alimentation durable. Ensuite, nous analyserons les politiques urbaines d'alimentation durable sous l'angle de la gouvernance. Nous regarderons si leur processus d’élaboration et leur gestion se fait en dehors d'une stricte perspective top-down. Nous regarderons plus précisément si ces politiques se font selon une dynamique horizontale dans laquelle la société urbaine, et notamment ses composantes sociales ou ethniques les plus désavantagées, constitue un élément central. Et enfin dans un dernier temps nous chercherons à analyser quel est le public visé par ces politiques urbaines d’alimentation durable. Nous regarderons si ces politiques urbaines cherchent davantage à limiter les tendances au « développement inégal » de l’agglomération de Montpellier, notamment en s’adressant directement aux groupes sociaux les plus défavorisés et/ou marginalisés, mais aussi en évitant de construire une ville pour les groupes sociaux les plus aisés et/ou la « classe visiteuse » (Eisinger, 2000).

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PARTIE I : Cadrages théoriques et méthodologiques A. Eléments contextuels des politiques urbaines Aujourd’hui le champ des politiques urbaines sont indéniablement tournées vers la compétitivité. Cette course effrénée vers plus de compétitivité, vers la recherche d’une spécialisation urbaine, vers la recherche d’attractivité s’est imposée aux villes avec l’arrivée du néo-libéralisme dans les années 70-80. Cet élément contextuel est central dans l’analyse des politiques urbaines d’alimentation durable. Dans la partie suivante, nous reviendrons sur la montée du néo-libéralisme et l’internationalisation des villes de manière historique, mais aussi de manière sociologique. Puis nous verrons quels sont les effets directs sur les politiques urbaines. Et enfin, nous montrerons que Montpellier n’échappe pas à cet aspect particulier des politiques urbaines.

a) Tournant néo-libéral à l’échelle nationale A l’échelle nationale, le néo-libéralisme s’est imposé de manière incrémentale et itérative par une succession d’évènements économiques, politiques mais aussi par l’adoption progressive des élites aux idées néo-libérales.

D’après Jobert et Théret, le néo-libéralisme ne s’est pas imposé à un Etat rétif, mais ce sont les économistes internes qui lui ont fourni son armature intellectuelle. C’est l’homogénéisation sociale et idéologique des élites politiques, administratives et économiques qui a permis le tournant néo-libéral. En ce sens le néo-libéralisme est bien une pensée d’Etat, un projet politique à part entière et non pas une force qui s’imposerait à d’autres. Son projet vise à construire le marché même là où il n’existe pas, avec l’idée que le modèle de la concurrence permettra d’aboutir à de bons résultats et de construire une société performante. L’idée est que ces politiques publiques sont économiquement nécessaires. Selon ce principe l’Etat transfert du référentiel néo-libéral aux politiques sociales2. Le néo-libéralisme ne conduit donc pas à un retrait de l’Etat, mais plutôt à son réengagement sur des bases nouvelles, un projet politique nouveau. Pour Foucault le néo-libéralisme correspond aussi à une nouvelle « gouvernementalité ». Pour lui, le pouvoir cherche à structurer le champ d’action des individus, à les faire agir de telle ou telle façon. Pour Foucault le projet néo-libéral souhaite faire de chaque individu l’entrepreneur de sa propre vie (retraites, investissements immobiliers), sans se reposer sur l’Etat. C’est pourquoi les Etats-Providences aujourd’hui sont en pleine recomposition depuis les années 70- 80. En d’autres termes, les questions de couverture sociale, de protection sociale, et de redistribution sont en pleine recompositions.

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Dans les années 90 Bourdieu analyse la réforme de la politique du logement social en 1977. Il étudie la façon dont se transforment les élites au sein du Ministère du logement en 1977. On passe d’un système d’aide à la pierre à un système d’aides à la personne. On introduit les règles du marché dans le logement social. De plus en plus, c’est le ministère des finances qui a son mot à dire dans les réformes des politiques sociales.

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b) Néo-libéralisation des politiques urbaines A l’échelle urbaine, les transformations néo-libérales participent aussi à recomposer les politiques urbaines. Le dépassement du compromis fordiste par les États européens n’est pas sans conséquence sur les politiques urbaines. À l’échelle des villes, le changement de mode de régulation sociale se traduit par une évolution des politiques urbaines du managérialisme3 vers l’entrepreneurialisme4. En quelques années, la reconnaissance internationale des villes s'est imposée comme une nouvelle injonction. Avec la globalisation de l’économie, l’accroissement de la mobilité géographique et la médiatisation des activités urbaines, le renforcement de l'attractivité internationale des villes est devenu central dans la définition des enjeux publics. Cette internationalisation des villes a beaucoup été étudiée dans les sciences politiques (Savitch 2002, Le Galès 2002, Brenner 2004), notamment selon trois types d’approches. Une première approche basée sur une posture objective qui vise à mesurer cette internationalisation par différents critères tels que la présence de grandes firmes, d’institutions internationales, de réseaux et connexions de transports avec le reste du monde, les activités de tourisme international etc… La seconde approche est davantage historique et se base sur l’idée que l’internationalisation des villes était et reste une adaptation économique nécessaire et inévitable. Selon cette approche, la transition postfordiste a obligé les Etats à s’adapter au nouvel ordre économique, notamment en renforçant la structure compétitive de l’économie nationale. Dans cette perspective, les politiques sont subordonnées à la flexibilité du marché et aux contraintes de la compétition internationale. La dernière approche est plus sociologique et analyse le rôle des réseaux internationaux dans la diffusion de normes ou de mimétisme institutionnel, mais aussi le rôle des acteurs publics et privés locaux dans l’internationalisation des villes (Pinson et Vion 2000).

c) Internationalisation des politiques urbaines de Montpellier Montpellier est une capitale régionale en expansion constante depuis les années 1950. Cette croissance est en partie liée à des investissements extérieurs, notamment étatiques (administrations, universités, santé publique...). Dirigée par Georges Frêche, l'équipe d'Union de la Gauche au pouvoir depuis 1977 a cherché à consolider le développement économique de la ville notamment en s’appuyant sur des pôles d’activités industrielles et de services de haute technologie dans les secteurs médical et paramédical, informatique, agronomique, des nouveaux média ainsi que sur le tourisme.

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L’objectif était de reproduire la force de travail par le biais d’investissements publics dans le logement, le transport, les services sociaux ; les gouvernements urbains apparaissant alors comme de simples « courroies de transmission » de politiques économiques alors largement centralisées (Brenner, 2004).

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L’entrepreneurialisme se caractérise par la primauté du développement économique local et la recherche d’alliances avec le secteur privé (Harvey, 1989).

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Dans le contexte d’internationalisation des villes, Montpellier veut se hisser au rang de métropole. Christofle Sylvie (1999) montre que la municipalité a décidé, à l'orée des années 1980, de jouer la carte du tourisme urbain dans « sa version la plus prestigieuse, le tourisme dit de congrès »5 pour faire de Montpellier le statut de ville internationale. Comme de nombreuses grandes agglomérations françaises, Montpellier a adopté une stratégie entrepreneuriale en tentant d'attirer des activités rémunératrices et valorisantes sur son territoire. Le tourisme est alors apparu comme un secteur prometteur, notamment en termes de renforcement ou d'amélioration de l'image de la ville.

A travers l'exemple du palais des congrès-opéra le Corum de Montpellier, Christofle Sylvie a étudié la stratégie mise en place par le groupe édilitaire afin de promouvoir le tourisme. « Le tourisme dit de congrès est un secteur qui naît et s'auto-entretient par un mouvement cumulatif de concentration d'activités de haut niveau liées à la formation, la recherche -développement, la présence de sièges sociaux et d'organismes gouvernementaux et non gouvernementaux. Les relations extérieures, notamment internationales, sont essentielles. Le tourisme de congrès s'intègre dans le processus global de croissance tout en renforçant la base tertiaire de l'agglomération et il insère cette dernière dans les processus de spécialisation touristique »6. Le Corum constitue la base de l'image touristique de Montpellier tout en participant à la médiatisation d'une image globale de la ville fondée sur la matière grise, le soleil, la mer, le dynamisme. Aux échelles nationale et internationale, il assoit la renommée et le prestige de Montpellier, diffusant une image attractive et valorisante de la ville aux yeux des citadins, des touristes, des investisseurs. Comme le dit Christofle Sylvie « le Corum est bien le porte-drapeau et la pièce maîtresse du dispositif visant à faire de Montpellier une métropole touristique»7. . L'intérêt de la capitale languedocienne, en créant le Corum, se rapportait donc aux enjeux d’internationalisation de la ville, de mise en compétition avec les autres villes, de spécialisation, et de recherche d’attractivité. Après le Corum, la construction du tramway se trouve être le grand projet suivant qui s’inscrit dans la même continuité. De même, par la suite, la ligne directrice des politiques urbaines de Montpellier s’avère être dans cette lignée. On retrouve de nombreux projets urbains qui visent ce même objectif, de développement économique international et local (Odysseum, Antigone, La piscine-Médiathèque, la mise en valeur du centre-ville, l’évènementiel urbain, le campus universitaires de haut prestige tel que Agropolis, puis le PRES COMUE, etc…). Cet extrait du Plan Local de Redynamisation de 2011-2014, illustre ce propos, et précise que depuis plus récemment, le développement économique de Montpellier se base sur la recherche, l’innovation, les technologies dites du « futur » :

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Christofle Sylvie. Tourisme de congrès et politique urbaine de revitalisation. L'exemple du Corum de Montpellier/Convention tourism and

urban policy. The Corum of Montpellier as a study case . In: Annales de Géographie. 1999, t. 108, n°608. pp. 379-396.

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Christofle Sylvie, op. cit.

7

Christofle Sylvie, op. cit.

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« Depuis plus de 20 ans, l’Agglomération de Montpellier a basé le coeur de son développement économique autour du concept de technopole entendu comme un projet global de développement urbain alliant entreprenariat, culture, sport, universités… Ce choix a permis un développement économique soutenu, novateur et ciblé sur l’accompagnement de l’innovation et la création d’entreprises. Montpellier Agglomération soutient les activités de recherche et structure le développement de projets industriels en s’appuyant sur les 7 pôles de compétitivité de son territoire : Eurobiomed (santé), Derbi (énergies renouvelables), Gestion des risques et Trimatec (technologies innovantes issues du nucléaire), Eau et Optitech (photonique). Q@LI-MEDiterranée (agronomie et agroalimentaire), »8

Le PLR (Plan Local de Redynamisation) vise à «accroitre l’attractivité et la compétitivité du territoire » 9. Mais plus particulièrement d’un point de vue urbain à « assurer un développement territorial cohérent. Ce modèle urbain languedocien fait écho au nouveau type territorial propice au développement économique tertiaire (type Silicon Valley). ». L’idée est de « Mettre en oeuvre un développement cohérent et durable, à travers une densification des centres-villes, l’utilisation du réseau de villes pour créer un nouvel urbanisme autour de polarités et engager un processus de métropolisation Lunel-Montpellier-Sète. La Ville et l’agglomération de Montpellier sont engagées dans une stratégie de développement préconisant en particulier le réinvestissement urbain à proximité des axes de transport public, et un développement économique fort en termes d’innovation et de développement durable. »10

Dans un contexte de montée en puissance du néolibéralisme, les gouvernements urbains sont-ils condamnés à ne mener que des politiques tournées vers l’offre néo-libérale ? En France, les politiques urbaines en matière d’alimentation durable font elles partie de ce processus de néo-libéralisation ? Comme le dit Rousseau (2008) il ne s’agit pas de conclure que le « néolibéralisme urbain supprime toute tentative de politiques redistributives ». En effet la généralisation des stratégies mainstream néo-libérales ne doit pas occulter l’existence de politiques alternatives de développement urbain ni la diversité des stratégies urbaines contemporaines11. En étudiant le cas de l’agglomération de Montpellier, nous regarderons quel est le projet politique porté derrière les initiatives mises en place. Les actions publiques entreprises en la matière sont-elles « alternatives » ou font-elles partie d’un projet urbain néolibéral ?

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« Plan Local de Redynamisation de Montpellier 2011-2014 », Janvier 2012 PLR, op. cit.

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PLR, op. cit.

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Colloque la ville néo-libérale : une thèse crédible ? Septembre 2013 – Altervilles.

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B. Problématisation et parti-pris analytique Dans cette partie nous retournerons sur l’émergence du concept de système alimentaire durable. Ensuite nous reprendrons l’état de l’art de Deverre et Lamine (2020) sur les travaux scientifiques portant sur cette notion. Dans un second temps nous verrons l’intégration de la notion d’alimentation durable à celle de « développement durable », et plus précisément au « développement urbain durable ». Ensuite nous visiterons les controverses autour de ces diverses notions, en les contextualisant dans leur affiliation au néo-libéralisme. Nous déconstruirons ce paradigme dominant, et verrons en quoi il participe à la dépolitisation des enjeux sociaux sous couvert d’arguments écologistes consensuels, pour finalement promouvoir une ville attractive et compétitive. En dernier lieu, nous chercherons à définir le cadre analytique que nous adopterons tout au long de notre étude en se basant à la fois sur la notion de justice spatiale, sur les critères que recouvre « the just city » de Fainstein (2009), et sur la définition de politique urbaine alternative de Béal et Rousseau (2013). Cela nous permettra de définir le cœur de notre problématique.

a) Le concept de « système alimentaire durable » Mise à l’agenda dans les politiques urbaines Système agro-alimentaire dominant Migliore (2008) revient sur les travaux de Malassis (1994) pour définir ce qu’est le système alimentaire. Selon lui c’est « la façon dont les hommes s’organisent pour obtenir leurs aliments et pour consommer, ainsi que la nature et l’importance de cette consommation. Il comprend l’ensemble des activités qui, dans une société donnée, concourent à la fonction alimentation.»12. Actuellement notre SAA est principalement organisé autour d’activités agro-industrielles. Pourtant le SAA n’a pas toujours été ainsi. Historiquement la production alimentaire locale reflétait les régimes alimentaires des populations locales. Autrement dit le lieu de production correspondait au lieu de la consommation. L’alimentation était donc caractérisée par un système de type autarcique et le circuit de distribution était très court (Migliore, 2008). Le décrochage entre lieu de production et lieu de consommation s’est notamment fait en parallèle du phénomène d’urbanisation et d’explosion urbaine, mais aussi en parallèle des transformations du système économique et productif. En ville les hommes n’avaient plus l’espace pour cultiver et ainsi assurer leur propre autonomie alimentaire familiale ; puis par ailleurs la division du travail a conduit à l’introduction de nouveaux acteurs dans le système et à l’augmentation des activités industrielles liées à l’alimentation. La filière agroalimentaire s’est allongée, imposant une grande distance entre le producteur et le consommateur. Aujourd’hui ces transformations ont donné lieu à la naissance d’un SAA complexe, structuré et

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Agnese Migliore, op. cit.

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intensif, représentant un intérêt économique important, notamment pour la grande distribution qui contrôle 50 % de la vente au détail des aliments. En France l’alimentaire est le premier secteur économique (Migliore, 2008).

Par ailleurs, ce secteur compte un grand nombre d’acteurs publics et privés, et il est réglementé par des lois à tous les niveaux qui rendent difficile la lecture de l’organisation du SAA, mais aussi toute actions de réforme de celui-ci.

Montée en puissance de « l’alimentation durable » dans les agendas urbains Pourtant, le SAA actuellement dominant pose de nombreux problèmes et n’est pas en mesure d’assurer une nourriture saine pour tous les habitants de la planète. Migliore s’appuie sur Delpeuch (2005) pour montrer que l’enjeu ne réside pas dans la quantité produite mais plutôt dans l’organisation même du système de distribution (plus particulièrement dans la disponibilité et l’accès physique comme économique à la nourriture), mais aussi dans la manière dont sont produits les aliments. En effet il existe des problèmes de malnutrition partout dans le monde (que ce soit en termes d’excès alimentaires ou de carences en micronutriments) à la fois les pays riches et les pays pauvres. D'un point de vue nutritionnel, les aliments transformés de manière industrielle sont souvent hautement caloriques mais très pauvre nutritionnellement. S’ils sont consommés régulièrement et en grande quantité, ils représentent un risque majeur de maladies liées à l’alimentation partout dans le monde (Migliore, 2008). D’autre part, la façon de produire, transformer, commercialiser et consommer dans le SAA actuellement dominant surexploite les ressources naturelles et produit énormément de déchets. Ce modèle alimentaire génère de fait d’importantes externalités négatives sur l’environnement (Redlingshofer B. 2006). Ainsi depuis le début des années 1990, les questions sur le SAA et la manière dont sont produits les aliments reviennent sur le devant des scènes médiatiques et politiques. En plus des enjeux de santé publique mentionnés plus haut, ce sont trois systèmes de crises (sur la disponibilité et l’accessibilité13 des ressources agricoles alimentaires) qui font ressurgir le débat sur les enjeux du SAA. La première crise se cristallise autour de la prise de conscience de la fonction nourricière de l’agriculture locale suite à plusieurs crises alimentaires ; la seconde autour du problème environnemental et de la montée en puissance d’injonctions internationales en matière de développement durable; enfin la dernière autour du développement d’une forte demande sociale quant à la garantie d’une qualité alimentaire apparue après des scandales sanitaires.

Par ailleurs, c’est particulièrement en ville que les problèmes alimentaires remontent et que peuvent émerger des émeutes ou fortes contestations sociales. C’est pourquoi c’est à l’échelle urbaine que les gouvernements

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Par accessibilité, nous entendrons ici « accessibilité logistique » (transports, plateformes, marchés de distribution), « accessibilité

sociale » (coûts de ces ressources) et enfin « accessibilité politique » (une autorité publique qui garantisse un accès aux ressources alimentaires).

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réfléchissent à agir en matière d’alimentation et pensent qu’il faut recréer un lien entre les villes et une agriculture de proximité. Mais c’est aussi en ville que ces déséquilibres et enjeux sont les plus importants : par rapport aux difficultés d’accès du foncier, de l’accessibilité et de la qualité des ressources, et enfin par rapport aux difficultés rencontrées par la planification urbaine sur cette question. Mais qu'entend-on exactement par cette désignation ?

A quoi l'« alimentation durable » renvoie-t-elle et doit-elle répondre ?

Agnese Migliore (2008) a réalisé une thèse se rattachant à la sociologie de la consommation, qui vise à comprendre dans quelle mesure le consommateur est prêt à s’engager pour un système alimentaire durable.

Selon son étude, au regard des représentations de l’échantillon interrogé (entretiens semi directifs auprès de 70 personnes), l’alimentation durable se définit selon l’agriculture dont elle est issue. A savoir une « agriculture intégrant des considérations écologiques (produits de saison, locaux, cultivés de manière raisonnée ou biologique), respectueuses de la santé (cultiver et transformer des produits naturels sans polluer) intégrant des valeurs éthiques et éventuellement sociales (favoriser les petits agriculteurs locaux) »14.

Intégration de l’alimentation au concept de développement durable D’après Migliore (2008), la première fois que les gouvernements ont abordé les questions des modes de production et de consommation, c’était pendant le sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992. C’est notamment l’Agenda 21 qui encourage les institutions internationales et les gouvernements à s’engager dans « une modification des modes de productions, distribution et consommation, et dans une coopération pour l’élaboration des politiques publique, en particulier en mettant l’accent sur les modes de consommation durable » (d’après OCDE, 1998 dans Migliore, 2008).

En France, depuis juin 2003, il existe la Stratégie Nationale de Développement Durable (SNDD). Dans son rapport 2006, elle se donne comme objectif de rendre progressivement tous les modes de production et de consommation durables. Ainsi pour comprendre comment émerge la notion « d’alimentation durable » et ce qu'elle recouvre, il apparaît nécessaire de repartir du concept du développement durable. Ce dernier apparaît au cours des années 1980 avec le rapport Brundtland. L’objectif originel de cette notion est que « les générations actuelles puissent satisfaire à leurs besoins sans compromettre pour autant la capacité des générations futures à répondre aux leurs »15. L’objectif est une amélioration du bien-être pour les populations présentes comme pour celles à venir, ce qui implique une certaine équité dans la répartition des richesses. Il s’agit de concilier l’activité

14

Agnese Migliore, « Le consommateur face à une nouvelle donne : l'alimentation durable », thèse présentée dans

le cadre de l'obtention du diplôme de hautes études du CIHEAM, 2008

15

Source INSEE, citation de Mme Gro Harlem Brundtland, Premier Ministre norvégien (WECD, 1987)

16

économique, la préservation de l’environnement et les impératifs sociaux à l’échelle de la planète. Toutefois il n'existe pas de définition précise et officielle. Cela autorise de nombreuses interprétations possibles.

Pour cette étude, nous définirons « l’alimentation durable » selon quatre piliers16 : préservation de l’environnement ; équité économique (chaîne de valeur pour l’ensemble des opérateurs) ; impact social et gouvernance (réduction des inégalités, réponse aux aspirations culturelles, résilience face aux instabilités écologiques et économiques, emplois, …) ; préservation et amélioration de l’état de santé et de bien-être (optimiser la couverture des besoins physiologiques). La FAO a proposé la définition suivante : « Une alimentation durable protège la biodiversité et les écosystèmes, est acceptable culturellement, accessible, économiquement loyale, nutritionnellement adéquate et bonne pour la santé, optimise l'usage des ressources naturelles et humaines »17 Malgré le manque de clarification précise de ce que recouvre la notion « d’alimentation durable », cette définition rend compte malgré tout deux éléments essentiels : « l’alimentation durable » renvoie à la fois à la capacité à assurer la satisfaction des besoins vitaux, mais aussi aux conditions d'organisation du « système alimentaire ».

Toutefois en prenant la définition de la FAO, on remarquera par ailleurs que les institutions internationales et nationales, ne reconnaissent pas les enjeux d’équité ou justice socio-spatiale dans leur définition de l’alimentation durable.

Controverse autour du « développement urbain durable » Béal (2009) analyse l'émergence des questions environnementales sur les agendas urbains et leur influence sur la transformation des politiques urbaines et des modalités de gouvernement des villes. Il montre qu’il existe trois périodes successives entre l’apparition des premières préoccupations environnementales (1970) jusqu’à aujourd’hui, renvoyant à trois manières différentes de traiter les enjeux environnementaux. La première phase se situe dans les années 1970et 1980. Il l’appelle "écologie urbaine" avec son cadrage militant. La seconde située dans les années 1990 et 2000 est le cœur de l’émergence du concept de "développement durable" avec son cadrage entrepreneurial. Enfin, depuis 2005 la dernière phase est centrée autour du «changement climatique» avec un cadrage néo-managérial. L’orientation idéologique des trois étapes successives s’inscrit chronologiquement dans la montée du néo-libéralisme décrite précédemment.

Par ailleurs, de nombreux auteurs ont mis en avant l’émergence d’une « ère post-démocratique » (Crouch, 2004, in Béal, 2009) caractérisée par un consensus global autour de l’idée qu’il est inéluctable d’utiliser des recettes néolibérales. Or les politiques de développement durable ne sont pas épargnées par cette idée, et semblent

16 Mathe T., « Comment les consommateurs définissent-ils l’alimentation durable ? » Centre de Recherche pour l’Étude et l’Observation des Conditions de Vie, Cahier de recherche N° 270, 2009 17

FAO, 2010

17

même jouer un rôle particulièrement important dans le renforcement de cette ère post-démocratique (Swyngedouw, 2007, in Béal, 2009). En effet, au nom du développement durable des arguments « écologiques » sont souvent mobilisées pour justifier des projets à caractère néo-libéral (Béal, 2009). Au sein des politiques de développement urbain durable, les politiques en matière d’alimentation durable ne font pas exception et s’insèrent dans cette dynamique à l’œuvre.

Aussi, plusieurs chercheurs ont montré que l’application standardisée de « best practices » en matière de développement urbain durable a tendance à dépolitiser les enjeux. Nous reprenons ici les mots de Emelianoff qui voit ici un « risque de réduire l’urbanisme durable à une réponse formaliste aux dépends de son contenu politique, relatif à la réappropriation et à la transformation des modes d’habiter la Terre. Ce qui pourrait conduire à une écologie de façade, qui n’est pas sans rappeler les dérives passées des modèles urbanistiques » (Emelianoff, 2007).

Swyngedouw formule une idée similaire avec sa notion de « ville post-politique ». C’est une ville où la question environnementale serait dépolitisée, notamment car sa gestion serait de plus en plus consensuelle et réduite à la question écologique, technocratique et économique, tandis que les enjeux politiques et sociaux seraient lissés (Swyngedouw, 2011). Mais l’action publique ne doit-elle pas réinterroger son rôle en questionnant les finalités politiques de son action ? Les politiques urbaines d’alimentation durable doivent-elles être facteur de différenciation et d’attractivité territoriale au risque d’occulter d’autres dimensions sociales ?

b) La littérature mobilisée Littérature sur les « systèmes alimentaires durables » : les enjeux sociaux soustraités Deverre et Lamine (2010), ont réalisé un état de l’art des travaux en sciences sociales sur les systèmes alimentaires dits « alternatifs » ou durables. Ils s’appuient sur un corpus d’environ 110 articles. Ils distinguent des contextes d’analyses différents selon les pays d’où sont issues les études. Ils montrent que si, globalement, les systèmes alimentaires durables se présentent comme des réponses aux impasses (écologiques, économiques, sociales, symboliques) du « système agroalimentaire conventionnel globalisé », selon les pays la focalisation est différente quant aux objectifs que leur assignent leurs promoteurs. Les analyses et les perspectives adoptées par les chercheurs sont influencées par ces contextes d’émergence et sont aussi contrastées. Alors que c'est un point aveugle dans la littérature française, la littérature anglo-saxonne révèle que c’est particulièrement aux Etats-Unis que l'accent est mis sur la recherche d'une justice socio-spatiale en plus d'une meilleure prise en compte des enjeux écologiques et économiques. La revue de littérature faite par Deverre et Lamine montrent les chercheurs français devraient s’appuyer sur les travaux anglo-saxons pour mettre à l’épreuve des questions ou des hypothèses encore peu explorées en France comme les effets des systèmes alimentaires alternatifs en termes de réduction ou d’accroissement des inégalités sociales, leurs pratiques de gouvernance et leur potentiel d’empowerment, et ce 18

notamment par rapport au risque de néo-libéralisation de ces politiques qui originellement sont dites alternatives (Harris, 2009).

L’orientation du programme scientifique de Surfood ne fait pas exception à cette tendance. L’orientation scientifique du programme vise à « analyser l’évolution de l’alimentation des villes au regard des enjeux de la durabilité », où par durable est entendu « à la fois respectueux de l'environnement et valorisant la biodiversité, nutritionnellement sûrs et sains, culturellement acceptables, économiquement équitables et accessibles.»18. Cette citation illustre particulièrement le fait que les enjeux de justice socio-spatiale ne sont pas traités spécifiquement, voir omis.

Des contextes d’émergence et des objectifs différents selon les pays Amérique du Nord, c’est la notion de « sécurité alimentaire » et de « démocratie alimentaire » à l’échelle de collectivités territoriales et de communities qui prédomine (Anderson & Cook, 1999, Henson & Caswell, 1999, Campbell, 2004, Hammer, 2004, Pothukuchi , 2004, in Deverre et Lamine, 2010), ainsi que sur l’accès à la nourriture pour populations les plus défavorisées (Gottlieb & Fisher, 1996 ; Allen, op.cit. ; Tarasuk, 2001, in Deverre et Lamine, 2010).

En Grande-Bretagne, les travaux portent davantage sur le développement de systèmes valorisant les productions locales et leur qualité, rapprochant ainsi producteurs et consommateurs et apportant des garanties et marques de confiance (Parrot et al., 2002 ; Marsden & Smith, 2005 ; Ilbery & Kneafey, 2000 ; Mardsen et al., 2000 ; Enticott, 2003 et 2003 ; Sage, 2003 ; Treager, 2003 ; Weatherell et al., 2003, in Deverre et Lamine, 2010).

En Californie, Australie et en Nouvelle-Zélande, la littérature concerne d’avantage des systèmes visant à apporter des réponses organisationnelles à la « conventionnalisation »19 de l’agriculture biologique. Les initiatives relevant d’un système alimentaire durable apparaissent comme étant des facteurs de résistance susceptibles de favoriser le maintien des petits producteurs d’agriculture biologique (Coombes & Campbell, 1998 ; Lockie et al, 2000, Campbell & Liepins, 2001 ; Lockie & Halpin, 2005, in Deverre et Lamine 2010).

En France et en Italie, la littérature est d’avantage centrée sur les liens entre agriculture et gastronomie, en particulier la gastronomie locale, comme le mouvement Slow Food le défend (De Roest & Menghi, 2000 ; Miele & Murdoch, 2002 ; Ventura & Milone, 2000, in Deverre et Lamine 2010). Les travaux analyses également les liens établis entre système alimentaire durable et tourisme (Bessiere, 1998 ; Brunori & Rossi, 2000 ; Sonnino, 2004, in Deverre et Lamine). Par ailleurs c’est en France que les systèmes alimentaires durables sont le plus explicitement liés à la volonté de sauvegarder un modèle d’agriculture paysanne.

18 19

Site internet du programme de recherche Surfood. https://sites.google.com/site/programmesurfood/ 19

La « conventionnalisation » de l’agriculture biologique se définit comme étant à sa tendance à se structurer et se concentrer comme l’agriculture conventionnelle sous l’impulsion des grands groupes exportateurs ou de distribution alimentaire (Deverre et Lamine, 2010).

19

Les enjeux sociaux marginalisés dans la littérature scientifique Si les systèmes alimentaires durables sont souvent vus comme des forces de transformation du système agroalimentaire dominant, pourtant certaines questions sociales sont peu prises en compte dans les travaux.

La place des producteurs agricoles La place et le rôle des producteurs agricoles dans les systèmes alimentaires durables sont assez peu détaillés. Les rares fois où ils sont intégrés, les producteurs agricoles sont placés dans une position de récepteurs plutôt qu’initiateurs, et ne sont pris en compte que comme « supports nécessaires » ou « économiquement bénéficiaires » de ces systèmes alimentaires durables (Verhaegen & Van Huylenbroek, 2001, in Deverre et Lamine, 2010). On notera toutefois l’intérêt des travaux de Van der Ploeg et Renting (2004) (in Deverre et Lamine, 2010) sur le rôle que les systèmes alimentaires durables peuvent jouer dans la mise en place d’un nouveau paradigme de développement rural. Ils permettraient le maintien d’exploitations paysannes, en diversifiant et intégrant des activités annexes dans les exploitations (comme le tourisme rural par exemple).

La place des ouvriers de l’agriculture et de l’agro-industrie Allen, Fritzsimmons, Goodman, Warner (2003) (in Deverre et Lamine, 2010) soulignent que l’invisibilité des salariés de l’agriculture et de l’agro-industrie contraste totalement avec le mouvement politique et sociologique qui dans les années 1960 et 1970 les avait placé au cœur de la critique du système agro-alimentaire conventionnel. La littérature scientifique n’interroge pas les bénéfices que les ouvriers peuvent tirer ou non du développement des systèmes alimentaires durables, notamment en termes de conditions de travail ou de régularité de l’emploi.

La place des femmes La place des femmes dans ces systèmes, que ce soit du côté des producteurs ou des consommateurs, est également peu abordée, alors qu’elle l’a été de manière significative dans la littérature consacrée à la production agricole et au système alimentaire dominant (voir par exemple Inhetveen, 1998 ; Wells, 1998 ; Jaffe & Gertler, op. cit.), et au développement de l’agriculture biologique (Bransholm et al., 2004). De rares auteurs abordent toutefois le sujet, pour souligner que les femmes ont un rôle croissant dans les circuits courts et dans la formation des relations de confiance, d’alliance et de coopération (Jarosz, 2000).

La capacité à répondre aux enjeux de sécurité alimentaire à l’échelle mondiale Enfin, les systèmes alimentaires durables sont rarement évalués sur leur capacité à aux enjeux de sécurité alimentaire en terme de volume ou de régularité. Les auteurs traitent peu la relation entre système alimentaires durables et famine, et ne soulèvent pas les enjeux sur la relation entre une saisonnalité, une proximité 20

revendiquées de l’approvisionnement et les exigences sociales d’une alimentation régulière et diversifiée.

Certains auteurs vont même jusqu’à dénoncer le risque que les systèmes alimentaires durables contribuent à renverser le processus de démocratisation de l’accès à la nourriture (mis en place par le système conventionnel), créant un marché à deux vitesses (Goodman, 2004, in Deverre et Lamine, 2010). C’est dans cette perspective que certains acteurs œuvrent plus en faveur d’une pression sur le système dominant visant sa redéfinition, plutôt que de vouloir créer des systèmes proprement alternatifs au sens de « à côté ». Mais ce point reste très peu développé dans la littérature (Stevenson, 1998, in Deverre et Lamine, 2010).

La place des diversités ethniques et divers régimes alimentaires Un point que Deverre et Lamine n’abordent pas dans leur état de l’art, se révèle être l’analyse des systèmes alimentaires via le prisme de l’ethnicité. La sociologie de la consommation montre qu’il existe autant de comportements alimentaires qui renvoient à autant de processus identitaires ou culturels différents. Il semble alors intéressant de questionner le caractère normatif des systèmes alimentaires durables en ce qui concerne la définition d’un comportement alimentaire « juste » ou « bon ». En particulier dans les pays qui sont des terres d’immigration et où ils existent de fait une grande diversité de régimes alimentaires nécessitant des produits qui ne peuvent pas être produits localement. Les systèmes alimentaires durables risqueraient de créer une hiérarchisation des comportements alimentaires et une négation de certaines identités culturelles ou ethniques qui passeraient en partie par les régimes alimentaires.

La réduction des inégalités socio-spatiales La contribution des systèmes alimentaires durables à la réduction des inégalités sociales n’est pas centrale de la littérature. Pourtant quelques travaux axent leur analyse sur le développement des systèmes alimentaires en faveur des groupes sociaux les plus défavorisés (Hassaneim, 2003, in Deverre et Lamine, 2010). D’autres travaux dressent une typologie sociale des promoteurs et défenseurs de ces systèmes. L’ironie des résultats de ces analyses montrent que la sociologie des militants de ces systèmes est en décalage avec l’objectif même des systèmes. Les militants sont majoritairement de milieu social élevé, et ont de hauts niveaux d’éducation (Allen, 1999, in Deverre et Lamine, 2010). Aussi le thème émergent sur la restauration collective a conduit des auteurs à analyser les enjeux en termes d’accroissement ou de réduction des inégalités sociales (Allen & Guthman, 2006, in Deverre et Lamine, 2010.). Deverre et Lamine omette également l’analyse sociologique des comportements alimentaires. Régnier (2009), montre que l'hétérogénéité des comportements alimentaires en France manifeste des disparités en termes de quantités consommées et de qualité nutritionnelle des aliments consommés. Ces disparités s'expriment par extension en termes de différences sociales de santé, où les pathologies fortement liées au comportement alimentaire (l'obésité ou le diabète) affectent davantage les classes populaires. Les comportements alimentaires varient donc selon le revenu, le niveau d'éducation et la catégorie socioprofessionnelle (Régnier, 2009). Enfin, dans les travaux scientifiques français, l’analyse spatiale des différents 21

lieux de localisation d’approvisionnements est peu développée. C’est notamment dans les études anglo-saxonnes que la question fut abordée via le concept de « food deserts » (Schmit, Gómez, 2011 ; Widener et al., 2011,).

Certains auteurs ont réalisé une géographie de l'alimentation en spatialisant les inégalités sociales face à l'accès et la qualité des aliments (Fennstra, 1997 et 2002, in Deverre et Lamine, 2010).

La littérature sur “la justice spatiale” : construction du cadre analytique Au regard des lacunes sur les enjeux sociaux concernant la littérature traitant des systèmes alimentaires durables, il nous a semblé pertinent de mobiliser les travaux autour de la « justice spatiale », qui donnent une perspective analytique particulièrement intéressante. Dans cette perspective, nous souhaitons enrichir la problématique traitée pendant le stage, et soulever des questions que le programme Surfood évite.

Dejean (2013) a réalisé un état de l'art sur la notion de « justice spatiale ». C’est une notion qui germe chez les géographes depuis les années 1970. Le terme de « justice socio-spatiale » désigne ainsi « l’ensemble des moyens utilisés par la puissance publique pour atténuer les inégalités entre classes socio-spatiales » (Dejean, 2013).

Appréhendé sous cet angle, les politiques urbaines devraient permettre à la fois d’offrir des services identiques à tous les citoyens et de redistribuer la richesse entre les parties du territoire par des mécanismes de péréquation.

Dejean (2013) explique que la ville est à la fois une « scène de luttes sociales », mais qu’elle en est également l’objet. D’une façon plus large, l’intérêt pour les conditions de possibilité d’une « ville juste » vient du constat d’une crise profonde des villes contemporaines amenée par la néo-libéralisation des politiques urbaines. Au nord comme au sud, les villes sont empreintes de « fragmentations », de « ségrégations », de « ghettoïsations » (Françoise Navez-Bouchanine, 2002 ; Jacques Brun, 1994 ; Préteceille, 2009 ; Lapeyronnie, 2008 ; Wacquant, 2007 ; in Dejean, 2013). Face à ces problèmes multisectoriels, la justice spatiale permet de développer des approches normatives de la ville. Certains auteurs se sont donc attaché à la modélisation normative de la « good city » et de la « just city » (Amin, 2006 ; Friedmann 2000 ; Susan Fainstein, 2009 ; in Dejean, 2013). Ces modélisations insistent le principe de démocratie (dans le processus de prise de décision), d’équité ou d’égalité (dans les résultats produits) et de diversité (sociale, ethnique, et respect des minorités). Au final les auteurs promoteurs de la « justice spatiale » nous invitent à interroger les rapports de domination de certains groupes sociaux sur d'autres. Autrement dit, parler de justice spatiale reviendrait à interroger la « juste place » laissée aux des groupes sociaux marginalisés (minorités ethniques, femmes, homosexuel (les)…).

Cependant pour Marcuse (2009) la « ville juste » considère la justice dans sa dimension distributive et vise à réaliser des formes d’égalité. Ainsi il montre que la justice distributive défendue à travers la notion de « justice spatiale » est une dimension nécessaire mais non suffisante. Pour lui, bien qu’elle soit un pilier nécessaire, elle ne permet pas de traiter les causes de l’injustice, qui sont structurelles et liées à des rapports de dominations dans la société. Selon sa vision, une « ville juste ne devrait pas être simplement une ville caractérisée par une égalité 22

distributive, mais une ville qui soutient le développement de chaque individu et de tous les individus, pour le formuler très classiquement » (Marcuse, 2009).

c) Problématique Si l’on considère que les questions sociales sont traitées insuffisamment dans la littérature sur les systèmes alimentaires durables et dans le programme Surfood, il nous semble pertinent d’analyser le système alimentaire durable de Montpellier au regard des questions de justice socio-spatiale. Nous analyserons donc la dimension redistributive des politiques urbaines mises en place dans l’agglomération de Montpellier. Nous nous poserons la question suivante : La mise en place de politiques alimentaires dites « durables » dans l’agglomération de Montpellier fait-elle partie d’un processus d’action publique alternatif ou néo-libéral ?

En étudiant le cas de l’agglomération de Montpellier, nous regarderons quel est le projet politique porté derrière les initiatives mises en place. Les actions publiques entreprises en la matière sont-elles « alternatives » ou fontelles partie d’un projet urbain néolibéral ? Nous nous basons sur la définition de Rousseau et Béal (2013) pour expliciter ce que nous entendons par « politiques urbaines alternatives ». Par « alternatives », nous entendrons ici « l’ensemble des initiatives, des démarches ou des projets soutenus par des collectivités et qui cherchent à organiser un développement urbain s’éloignant du référentiel de l’entrepreneurialisme. Elles cherchent à limiter le développement inégal des villes. Ces politiques alternatives peuvent recouvrir une diversité d'objectifs (redistribution, préservation, etc.), utiliser différentes ressources (mesures juridiques et réglementaires, soutien financier à des initiatives locales, transferts d’expertise etc.) et toucher différents domaines (urbanisme, économie, finance, environnement, alimentation ou gouvernance). Les politiques urbaines alternatives se distinguent des politiques urbaines néolibérales car elles placent les ressources publiques au service direct des groupes défavorisés, sans le truchement de l’ « effet percolation » mobilisé pour justifier les politiques d’offre néolibérales. » (Béal et Rousseau, 2013).

Pour répondre à cette problématique, dans un premier temps nous nous attacherons donc à dresser le portrait du contexte Montpellierain dans lequel a émergé les initiatives étudiées. Nous essaierons de questionner les conditions d'émergence des politiques étudiées. Nous nous demanderons si ces conditions jouent un rôle dans l'orientation plus ou moins alternative des politiques d'alimentation durable.

Ensuite, dans un second temps nous analyserons les politiques urbaines d'alimentation durable sous l'angle de la gouvernance. Nous regarderons si leur processus d’élaboration et leur gestion se fait en dehors d'une stricte perspective top-down. Plus précisément, nous regarderons si ces politiques se font selon une dynamique horizontale dans laquelle la société urbaine, et notamment ses composantes sociales ou ethniques les plus désavantagées, constitue un élément central.

23

Dans un dernier temps nous chercherons à analyser quel est le public visé par ces politiques urbaines d’alimentation durable. Nous regarderons si ces politiques urbaines cherchent davantage à limiter les tendances au « développement inégal » de l’agglomération de Montpellier, notamment en s’adressant directement aux groupes sociaux les plus défavorisés et/ou marginalisés, mais aussi en évitant de construire une ville pour les groupes sociaux les plus aisés et/ou la « classe visiteuse » (Eisinger, 2000).

24

C. Aspects méthodologiques a) Schéma d'un système alimentaire

Pendant le stage, nous avons choisi de modéliser le système alimentaire dans la perspective de nous faciliter la lecture de la gouvernance des acteurs, mais aussi des initiatives mises en place.

Pour construire ce schéma nous nous sommes d’abord appuyer sur l’idée que le système alimentaire peut être appréhendé en termes de flux de matières ou de métabolisme urbain (Barles 2010). Avec une entrée massive de flux de matières et d’énergies venant de leur hinterland, voire de beaucoup plus loin, les villes concentrent des ressources qui, à l’heure actuelle sont encore peu recyclées. La gouvernance du métabolisme urbain fonctionne de ce fait en mode linéaire. Pourtant paradoxalement, il existe un potentiel pour ‘renverser’ cette situation et faire basculer le métabolisme alimentaire urbain d’un mode linéaire à un mode circulaire. Ce renversement reposerait 25

sur la réduction et réutilisation des déchets, réduction de la consommation ainsi que sur l’optimisation du recyclage. Il existe donc une nécessité d’aborder la ville et les systèmes alimentaires urbains qui l’articulent, en termes de cycles, par une approche d’économie circulaire. Voilà pourquoi, nous avons mis en place une approche dont le point de départ est le cycle du métabolisme urbain.

Le schéma circulaire proposé ci-dessus vient compléter le schéma de type « filière »20 en représentant le caractère cyclique du métabolisme urbain ou le côté circulaire de la matière organique produite, consommée, puis rejetée et enfin revalorisée. Le schéma présenté dans cette note, dissèque donc chacune des grandes étapes du cycle d'un système alimentaire.

De plus, contrairement au schéma de type « filière » il ne vise pas à décrire les activités ou fonctions technicoéconomiques et les flux qui les relient, mais plutôt à lier chacune des étapes aux compétences nécessaires pour les planifier. L’identification des différents moments du cycle permet de mettre en lumière tous les points d’entrées possibles dans la mise en place d'un système d'alimentation urbaine durable du côté des politiques publiques. Elle permet également d’identifier les acteurs institutionnels compétents, les acteurs associés étant partie-prenantes dans la gouvernance, les problèmes, les lieux de débats, et les instruments publics faisant la promotion d'une alimentation durable.

L'idée est de sortir du paradigme sectoriel pour aborder le système alimentaire comme une approche intersectorielle (Wiskerke et Viljoen 2012). Sur chacune des étapes du cycle, l'alimentation doit être prise en compte de manière intégrée à travers les enjeux environnementaux, de santé publique, de justice sociale, d'éducation, d'emplois, et de qualité de vie. Ce parti pris analytique sur l'inter-disciplinarité en ce qui concerne l'alimentation, s'inscrit dans une mouvance générale dans les communautés scientifiques anglo-saxonnes (MacMynowski, 2007 ; Wiskerke et Viljoen 2012). Cependant l'une des limites de ce cadre analytique réside dans le fait que l'interdisciplinarité commence à peine à émerger du côté des institutions et professionnels, ou souvent à ne pas être évoquée du tout (Wiskerke 2009). Le schéma ci-dessus peut alors être considéré comme trop conceptuel et éloigné des réalités du terrain.

L'objectif du stage était de se questionner spécifiquement sur la gouvernance de chacune des étapes du cycle via les questions suivantes : quels sont les acteurs institutionnels présents sur la gouvernance de chacune des étapes

20

Schéma réalisé par C. Rajade qui se base sur l’ouvrage de Jean-Louis RASTOIN et de Gérard GHERSI « Le système alimentaire mondiale : Concepts et méthodes, analyses et dynamiques », ainsi que sur la nomenclature d'activités française (NAF rév. 2, 2008) de l’INSEE.

26

et leurs représentations du problème ? Quels sont les autres acteurs influents ? Quelles compétences chacun d'entre eux ont-ils ? Du côté des acteurs institutionnels, quels instruments d’actions publiques ont-ils à disposition ou mettent-ils en place ? Comment se joue la dynamique collective entre institutions, mais aussi avec d'autres acteurs non gouvernementaux ? Quelle est la place du citoyen dans la mise en place de la gouvernance urbaine alimentaire ? Existe-t-il une volonté de mettre en place une dynamique qui tend vers la démocratie participative ?

Quels sont les espaces de débats publics ?

Comme nous l'avons vue précédemment, avec ce mémoire ici présent, nous élargirons l'analyse. Bien entendu nous aborderons la gouvernance et le processus de fabrication des actions publiques, mais aussi la dimension redistributive des initiatives et des publics visés. Comme notre phase exploratoire s’est réalisée pendant le stage, les données récoltées ne concernent pas ce dernier point. Elles se concentrent sur la gouvernance urbaine du système alimentaire de Montpellier.

b) Définition du périmètre d'étude A la lecture des travaux autour du « food planning » (Pothukuchi et al. 1999, 2000 ; Steel 2008 ; Morgan 2009 ; Viljoen et al. 2012), on constate que la durabilité des systèmes alimentaires urbains est souvent pensée dans la limite du territoire de la ville, ou de la ville-région, aussi bien au niveau politique que dans la planification.

Pourtant, un véritable enjeu existe sur la création de continuités entre les territoires urbains et ruraux et leurs populations. Parce que la consommation des urbains impacte fortement des territoires agricoles plus lointains, la gouvernance pour des systèmes alimentaires urbains plus durables nécessite d'être traitée au-delà de la ville même et de mettre en avant l’articulation de la ville avec son arrière-pays nourricier.

En ce qui concerne la gouvernance, se pose la question de savoir à quelle échelle territoriale il est pertinent d'analyser les relations d'acteurs en jeu dans le système alimentaire urbain de l’agglomération de Montpellier. En effet les périmètres administratifs ou institutionnels ne sont pas en adéquation avec les échelles des relations économiques et sociales. A quelle échelle territoriale doit s'agencer un système alimentaire ? Alors que les acteurs raisonnent à des échelles économiques, comment organiser la gouvernance urbaine des systèmes alimentaires durables sans se restreindre aux échelles administratives ? C'est pourquoi nous avons choisi de ne pas restreindre notre périmètre d'étude à l'unique agglomération de Montpellier. Les relations composant le système alimentaire urbain vont bien au-delà de l'échelle urbaine. Nous avons donc choisi de rencontrer les acteurs institutionnels communaux, intercommunaux, départementaux, et régionaux. Nous avons fait de même avec les acteurs privés sans pour autant être exhaustifs.

D'autre part, en ce qui concerne le principe d'organisation du système alimentaire et l'objectif de réduction du développement inégal de la ville, il est ici aussi question de périmètre élargi. Notamment à travers la question de 27

la solidarité entre consommateurs (urbains situés dans l'agglomération) et les producteurs (en zones rurales).

C'est pourquoi nous n'analyserons pas seulement les retombées des actions publiques au sein de la stricte aire urbaine. Notre périmètre d'étude s'élargit aux zones rurales périphériques qui sont en réseaux avec l'agglomération dans le cadre du système alimentaire.

c) Méthodologie La phase de recherche exploratoire s’est réalisée pendant le stage de juin à septembre 2013, et visait spécifiquement à recueillir des données concernant la gouvernance urbaine du système alimentaire durable de Montpellier. Elle ne porte donc pas sur notre partie concernant l’analyse des effets des politiques mises en place et des publics visés.

Les formes d'entretiens Cette étude faisant partie du programme de recherche SURFOOD, elle s'est faîte en parallèle d'autres études sur des thématiques spécifiques concernant le système alimentaire urbain de Montpellier. Cette configuration a généré des contraintes dans la réalisation des entretiens, puisque plusieurs acteurs devaient être interviewés par plusieurs stagiaires. Pour alléger ces rencontres, il a été décidé de rencontrer les acteurs à plusieurs stagiaires et donc de faire des entretiens groupés.

D’autre part, nous avons choisi d’évoquer avec les acteurs rencontrés les références qu’ils mobilisent dans leur action, qu’il s’agisse de travaux scientifiques, d’expériences d’autres villes françaises ou étrangères, afin de mieux comprendre comment se construit les débats, leurs représentations et référentiels sur cette question. Par ailleurs cela nous a permis de comprendre comment circulent les expériences, idées, pratiques ou normes.

Pour finir,, nous avons proposé dans cette étude un parti pris méthodologique innovant et expérimental. A la fin des entretiens nous avons évoqué nous mêmes des expériences existantes (telles que les Food Policy Councils par exemple), afin de mesurer la réaction que les acteurs avaient face à ces témoignages concrets.

Les limites de la méthodologie Rapport à l'objet Notons qu'il est nécessaire de prendre en compte l'influence majeure du parti-pris porté par le programme SURFOOD et de son objet qui n'est pas défini de manière neutre. Effectivement, aux yeux des acteurs nous pouvons porter malgré nous une forte représentation normative des « bonnes pratiques » en matière d'alimentation durable. Cette étiquette aura pu jouer un rôle de filtre dans la parole des acteurs rencontrés.

Entretiens collectifs La forme collective des entretiens nous a contraints sous deux aspects : d'une part nous avons été limité dans le temps consacrés aux questions portant sur la gouvernance, et d'autre part dans l'approfondissement de notre 28

objet d'étude. Par ailleurs, cette forme a pu jouer dans le degré de confiance que les interviewés nous ont accordé. La gouvernance étant un sujet sensible, les acteurs ont pu se réserver sur certains points en prenant cette forme collective comme un frein dans la libération de leur parole. Cependant cela a également permis de développer une approche mutli-sectorielle en écoutant les questions-réponses des autres stagiaires.

Focus centré sur une approche urbaine Comme nous l'avons évoqué précédemment, la question de l'échelle territoriale est centrale concernant l'étude d'un système alimentaire. En axant notre entrée sur le gouvernement urbain, nous posons des limites dont il est nécessaire de rendre compte. Bien que notre périmètre d'étude ne soit pas strictement réduit à l'agglomération de Montpellier, notre objet d'étude reste la gouvernance urbaine du système alimentaire durable de l'agglomération.

Les limites du schéma En schématisant les étapes du cycle du métabolisme urbain alimentaire, nous n'avons pas pu prendre en compte la dimension des enjeux de politique publique tels que la santé publique et l'environnement. Pourtant ces derniers sont souvent l'une de portes d'entrées sur lesquelles les institutions se basent pour produire une politique autour de l'alimentation durable. Le schéma proposé ne rend pas compte de l’inter-sectorialité des politiques mobilisables pour définir un système alimentaire durable.

Des matériaux non-homogènes Les informations que nous avons capitalisées au cours des entretiens ne sont pas exhaustives. Certains acteurs étaient peu mobilisés, nous n'avons donc pas pu rencontrer l'ensemble des acteurs présents. Les matériaux sur lesquels se basent notre étude ne sont donc pas homogènes. Pour autant cela révèle que certains acteurs ne sont pas ouverts à discuter de ce sujet et témoigne de l'avancée ou non de leur réflexion et engagement sur le sujet.

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PARTIE II : Analyse des résultats A. Contextualisation de l’étude de cas Née au milieu du Moyen Âge, au début de la période de grande croissance économique, démographique et culturelle, Montpellier était déjà cosmopolite dès ses origines, et fut très vite un centre du savoir. Si au fil des périodes historiques Montpellier traversa des crises économiques, son importance intellectuelle elle ne diminua pas. Ainsi la connaissance et l'enseignement fut dès ses origines une stratégie centre dans son développement urbain. Elle fut également un riche territoire viticole du vignoble du Languedoc.

a) Montpellier : l’histoire d’une ville viticole vers une ville tertiaire Historiquement, le développement de Montpellier est étroitement lié à celui du vignoble languedocien. Jusqu’au début des années 1960, la ville possède une activité viticole importante. On retrouve à Montpellier l’architecture spécifique des maisons vigneronnes (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Par ailleurs Montpellier est dépendante du vignoble environnant, car ses ressources municipales sont basées sur la rente foncière (Dugrand, 1956 ; Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Enfin, il existe une interdépendance mutuelle sur la structuration de la viticulture régionale et le réseau urbain hiérarchisé de villages et de petites villes connectées socialement aux grandes villes comme Montpellier, Béziers ou Nîmes (Gautier et Touzard, 1998 ; in Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Les liens entre Montpellier et la viticulture sont si étroits que l’économie de la ville est sensible aux crises viticoles.

Dans les années 1960, la croissance démographique de Montpellier est dynamisée par l’installation de rapatriés d’Afrique du Nord, et notamment des « pieds noirs » d’Algérie. C’est à partir de ce moment-là que le développement de la ville se transforme et se fait via « une économie résidentielle et tertiaire, le renforcement des secteurs administratifs et universitaires, les nouvelles technologies, l’industrie et la recherche médicale » (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Le slogan « Montpellier la surdouée » des années 1980 est le symbole du renouveau et de la modernité recherché par les édiles de la ville (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013).

Parallèlement, la viticulture régionale subit une crise dans les années 1970-80, car les vignobles produisant du vin de table et de l’alcool de distillation sont incités à se reconvertir par la PAC. Par ailleurs, plus de la moitié des exploitations viticoles disparaissent en dix ans à cause de l’instauration des primes d’arrachage définitif (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). La décroissance viticole se fait de pair avec la croissance urbaine. L’urbanisation de Montpellier se fait d’abord sur les vignobles arrachés.

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Les années 1960-1990, sont ainsi marquées par le dynamisme urbain et la crise viticole. De profondes transformations sont à l’oeuvre dans le monde professionnel agricole et parmi les élus ruraux des communes périphériques de Montpellier.

b) Contexte socio-économique actuel de l’Agglomération Une forte croissance démographique et une population jeune et qualifiée De 1962 à 1972 un taux de croissance démographique annuelle supérieur à 5 %. L’agglomération accueille environ 1200 nouveaux arrivants par an depuis 1999, qui sont principalement de jeunes actifs, diplômés. En 2005, l'aire urbaine de Montpellier est composée de la population la plus jeune comparée aux autres aires urbaines de la région : 56 % des résidants ont moins de 40 ans (source : PLR 2011-2014). Avec plus de 60 000 étudiants, Montpellier est une ville étudiante qui regroupe un grand nombre d’établissements d’enseignement supérieur. La ville est le 5ème site français pour la recherche scientifique publique et regroupe sur son territoire les principaux organismes de recherche. Pour les pouvoirs publics locaux, la croissance démographique et la qualification de la population sont des éléments stratégiques pour l’économie locale.

Un développement économique centré sur la recherche, l’innovation et les pôles de compétitivité…

Depuis 1999, l’activité économique est en augmentation. Ce sont dans les secteurs de la culture et des loisirs, de la santé, de l’éducation et de la formation, de la conception et de la recherche, du bâtiment et qui sont les plus dynamiques. Il existe cinq filières économiques cibles relayées par les sept pôles de compétitivité. L’agronomie et l’agroalimentaire, font partie de l’une de ces filières économiques stratégiques, avec 2500 chercheurs à Agropolis et un pôle de compétitivité Qualimed (source : PLR 2011-2014). Cet élément témoigne de la stratégie de développement économique de la ville, à savoir miser sur les secteurs porteurs d’innovations pour être toujours à la pointe et se placer dans le contexte concurrentiel néo-libéral.

Le secteur de l’alimentation n’étant pas épargné.

… Mais un fort taux de chômage Toutefois, la situation économique reste à nuancer au regard du taux de chômage de l’aire urbaine de Montpellier (taux de chômage dépassant les 10 %), et d’un niveau global de revenu faible par rapport aux autres régions. Effectivement Montpellier fait partie des grandes villes les plus pauvres de France, avec environ 30% de personnes vivant sous le seuil de pauvreté (Source : Compas, estimations pour l'année 2009, in PLR 2011-2014).

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c) Contexte politique local Une intercommunalité difficile Le paysage de la politique locale fut longtemps dominé par la présence de Georges Frêche, plusieurs fois député de l'Hérault, maire de Montpellier de 1977 à 2004, président de la communauté d'agglomération de Montpellier à partir de 2002 et du conseil régional de Languedoc-Roussillon à partir de 200421.

La Communauté d’agglomération de Montpellier est créée en 2001 réunissant 38 communes. Cet élargissement du périmètre augmente la superficie et l’importance des espaces agricoles dans l’agglomération. Les questions de cadre de vie, d’environnement et de paysage s’imposent de fait dans ces nouveaux territoires urbains d’échelle intercommunale (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013).

Du point de vue de cette intercommunalité, Georges Frêche a réussi à doter Montpellier d'une forte communauté d'agglomération, mais il ne réussit pas à apaiser les relations avec les communes alentour. Si d’un côté l’'agglomération est devenue plus puissante grâce à des compétences, elle s’est affaiblit d’un autre côté par l’absence de Palavas-les-Flots, de Mauguio, La Grande-Motte, et la communauté de communes du Pays de l'Or. De la même manière, des tensions naissent au sein même de l’agglomération, de par le caractère autoritaire du personnage, mais aussi du fait de la tendance de la communauté d’agglo à faire des choix qui profitent d’avantage à la ville-centre qu’au reste des communes.

D’autre part, il est intéressant de noter que nombre d’élus des communes de l’agglomération de Montpellier et communes rurales périphériques sont issus de milieux agricoles. De fait, les liens avec l’agriculture sont particulièrement importants à leurs yeux.

B. Analyse de la gouvernance a) Cadrage conceptuels Gouvernance urbaine Avec la transformation des agendas urbains apparu avec la néo-libéralisation des politiques urbaines, les villes doivent mobiliser de nouvelles ressources politiques et sociales, dont sont porteurs les acteurs, groupes et institutions impliqués dans les politiques urbaines. Ce sont ces processus qui sont à l’origine de la « pluralisation des systèmes de gouvernance urbaine » (Pinson, 2010). Ainsi l’efficacité du gouvernement urbain réside désormais dans sa « capacité à constituer la ville comme acteur collectif », en mobilisant des acteurs, groupes et

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Source : Wikipédia http://fr.wikipedia.org/wiki/Georges_Fr%C3%AAche consultée le 12/06/2014

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institutions. Dans un premier temps nous nous appuierons sur les travaux de Pinson (2010) et Le Galès (1995) pour nous accorder sur une définition de la gouvernance urbaine qui caractérise le renouveau décrit ci-dessus, et qui pose notre approche analytique. Enfin nous mettrons en discussion ce que recouvre cette terminologie et verrons quelles sont les controverses qui l'entourent.

Définition D’après Pinson (2010) « la gouvernance désigne l’ensemble des institutions, dispositifs et processus d’action qui permettent d’articuler des ressources et de coordonner l’action d’une pluralité d’acteurs et de groupes dans le cadre de la mise en œuvre de politiques publiques. »22. Pour lui, poser le problème de la gouvernance urbaine nous invite donc à revisiter la notion de capacité politique du gouvernement urbain23.

Pinson s’appuie sur une définition du pouvoir politique proposée par Stone (1989 ; 1993 ; in Pinson, 2010) pour caractériser les transformations à l’œuvre concernant le gouvernement urbain. Stone insiste sur un « glissement d’objectif qui n’est plus tant de contrôle social et domination politique assurée par les mandats électoraux, mais d’une capacité d’agir, d’atteindre des objectifs et de mobilisation de ressources ».

Par ailleurs, nous pouvons nous référer aux travaux de Le Galès (1995), qui montre que l’analyse des politiques urbaines conduit aussi à mettre l'accent sur la façon dont les politiques nationales ou les programmes européens sont appliqués ou rejetés localement. Une telle analyse implique nécessairement de questionner l'existence éventuelle de stratégies locales, de régulations sociales et politiques locales, au sens de règles du jeu entre acteurs pour traduire ces orientations nationales ou européennes.

Avec l’intégration de plus en plus d'acteurs non-gouvernementaux dans la fabrique des politiques urbaines, le concept de gouvernance urbaine permet de mettre l'accent sur les formes de coordination verticale et horizontale de l'action publique. Elle permet de mieux prendre en compte la capacité stratégique des acteurs, la diversité des processus de légitimation, et la dynamique de négociation entre acteurs (Le Galès (2010).

Le Galès (1995) mentionne aussi que la gouvernance urbaine nécessite la prise en compte des différents échelons territoriaux dans la fabrique des politiques urbaines. Effectivement en France l'empilement des collectivités ou «le mille-feuilles administratif» (superposition de l'échelon étatique, régional, départemental, intercommunal et

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Pinson G, « La gouvernance des villes françaises », Métropoles, 2010

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Les travaux de Le Galès (1995) viennent renforcer le propos de Pinson, dans le sens où ils montrent l’importance de différencier les termes de gouvernement urbain et de gouvernance urbaine. En France, de par la longue histoire d’Etat centralisé, il y a bien une rupture entre gouvernement et gouvernance urbaine, car le gouvernement renvoie uniquement à une approche institutionnelle, alors que la gouvernance urbaine témoigne la de la complexification du système d’acteurs dans la fabrique des politiques locales. Lui aussi insiste sur le fait que poser le problème de la gouvernance renvoie aux conditions de coordination de différentes organisations (autorités locales, grandes entreprises privées, représentants de groupes privés, agences publiques et semi-publiques, représentants de différents segments de l’Etat, consultants, organismes d’études, association.)

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communale) vient complexifier le paysage de la gouvernance qui dilue les responsabilités et rend difficile les décisions. Par ailleurs, Le Galès (1995) pose l'existence majeure d'une différence entre système local rural et système local urbain. Il s'appuie notamment sur les études de Sylvie Biarez qui a particulièrement montré l'émergence d'un fort pouvoir des agglomérations et le transfert d'expertises et de ressources de l'Etat vers les grandes métropoles depuis les années 1960-1989. Le pouvoir des grandes villes et des agglomérations s'est renforcé pendant les années 1980, notamment en étant peut-être les premières bénéficiaires des réformes de décentralisation. On assiste alors à une dissymétrie de pouvoir entre les gouvernements des grandes villes « centres », des communes périphériques, des intercommunalités, mais surtout avec les gouvernements des communes rurales.

Discussion et controverses Cependant, pour comprendre les controverses suscitées par la notion de convergence, Gaudin (2008) nous invite à retracer l'apparition de la terminologie et met en perspective les débats que cette dernière a suscités.

Dans un premier temps, la gouvernance fut utilisée dans le domaine de l'aide au développement des pays du Sud. C’est la Banque Mondiale qui diffuse le concept à l'échelle mondiale auprès des institutions internationales.

L'ensemble de ces institutions font de la gouvernance une référence d’action, d’évaluation et de jugement des politiques d’aide au développement (Gaudin, 2008). Elles utilisent la notion de « bonne gouvernance » pour soumettre la distribution des aides internationales à des conditions d’application du concept. Par ce moyen, les institutions internationales diffusent et imposent le référentiel néo-libéral vu comme un moyen de rendre plus efficace le travail de l'Etat en ouvrant une coopération publique-privée.

En Grande-Bretagne, la notion de gouvernance se diffuse et devient aussi normative. A l'image de ce que faisait la Banque Mondiale à l'échelle internationale, les gouvernements britanniques ont sollicité des programmes universitaires de recherche et appuyé la diffusion du concept et des « bonnes pratiques » auprès des acteurs administratifs et politiques (Gaudin, 2008).

La France développe également des programmes de réflexion similaires à la même époque. Mais contrairement à la Grande-Bretagne, le monde de la recherche émet des résistances à l’adhésion du concept. Cela s’explique par le fait que la notion est trop proche du néo-libéralisme et ne rend pas compte des régulations qui restent très marquées par l’Etat et le secteur public (Gaudin, 2008). Par ailleurs l'intérêt est davantage porté sur la manière dont se dessine les réseaux d’action publique, à savoir la participation des associations et surtout le «partenariat» public-privé dans la conduite des grands projets d’aménagement, dans la planification urbaine, et dans les opérations de développement économique local (Gaudin, 2008).

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Aujourd'hui, face au déclin des grandes utopies, des récits politiques, et des méfiances que font naître les principes de puissance publique ou d’intervention providentielle de l’Etat, la gouvernance apparaît comme une opportunité pour faire revivre la démocratie. Pourtant, l'usage du concept se fait pour nommer des pratiques idéologiques différentes. Voilà pourquoi il subsiste derrière cette notion un flou et une controverse. Dans ce climat d’ensemble, la gouvernance pourrait servir à tout mettre en scène, ou presque. Pour certains auteurs les effets d’habillage sont devenus multiples (Gaudin 2008, Padioleau 1999). Pour eux, les effets de mode autour de cette notion ne sont pas innocents. Ainsi la célébration de la local governance serait en réalité une attaque contre les politiques publiques nationales de redistribution économique, d’aménagement du territoire ou de transferts sociaux (Padioleau 1999).

Par ailleurs, il existe deux propos scientifiques différents au sujet de la recomposition de l'Etat. Certains s'accordent pour dire que les Etats se sont affaiblis face à la concurrence d’autres acteurs politiques et économiques (grandes firmes, organisations internationales, et grandes villes dynamiques). Dans ce cadre la gouvernance serait un moyen de rendre compte du glissement de pouvoir vers l'échelle locale et de la manière de gérer les affaires publiques. D'autres auteurs quant à eux, insistent sur le fait que l"État a encore un rôle important à jouer au niveau local. Il émergerait alors d’avantage le modèle de «co-administration» au niveau du gouvernement local, organisé juridiquement par l'État lui-même. La gouvernance serait alors un mode de gestion plus négocié entre acteurs publics nationaux et locaux, passant par moins d’échanges formels et hiérarchiques mais par plus d’arrangements (Reigner 2001).

Paradoxalement, malgré la polysémie du terme, la gouvernance sert de point de repère et s’érige comme nouvelle référence consensuelle. Ainsi la « d'un côté la gouvernance urbaine serait la «ville acteur», animant des coalitions locales de croissance, et prospérant sur les décombres de l’Etat planificateur. De l’autre côté, la gouvernance serait l’ouverture démocratique passant par le débat public, et le développement de relations de «proximité» avec les citoyens. La gouvernance peut être vue comme un style de gestion plus négocié, une dynamique de démocratisation approfondie, ou encore la marginalisation voir la disparition des acteurs publics au profit d'une libéralisation de l'action publique » (Gaudin 2008).

Gouvernance urbaine de l’alimentation durable En recherche, le thème de la gouvernance urbaine alimentaire a deux objectifs principaux : d'abord nous aider à comprendre le rôle que les villes jouent dans la construction d'un système alimentaire durable, ensuite nous documenter sur ce qu'elles font déjà en matière de food planning (Derkzen et Morgan 2012 ; in Viljoen & al, 2012).

Le pouvoir des agglomérations et métropoles française est de plus en plus important dans le cadre de la recomposition de l’Etat. La question alimentaire qui a longtemps été régulée par l’Etat et l’Europe, n’échappe pas à cette évolution. Ainsi la problématique de l'alimentation durable invite les villes elle-mêmes à repenser leur 35

gestion territoriale. A ce titre, il y a l'exemple du « food planning » (Pothukuchi et al. 1999, 2000 ; Steel 2008 ; Morgan 2009 ; Viljoen et al. 2012) que l'on peut observer dans les pays d'Amérique du Nord. Les villes s’emparent de nouvelles responsabilités en tant que décideurs de politiques agricoles et alimentaires via les « Food Policy Council » (Stierand 2012), qui deviennent les nouveaux espaces d’échanges entre acteurs publics, privés et société civile.

En Amérique du Nord, environ 150 Food Policy Councils ont été créés et sont le signe le plus visible de l'importance du mouvement « food planning ». Deux défis majeurs se dessinent derrière les Food Policy Councils, à savoir intégrer la société civile dans la définition de nouvelles politiques en matière d’alimentation, mais aussi aller au-delà d'une organisation politico-administrative sectorielle. Effectivement, comme nous l'avons vu précédemment l'un des grands enjeux de la gouvernance urbaine alimentaire durable réside dans la capacité de produire une politique alimentaire intersectorielle (Derkzen et Morgan 2012). Si c’est un enjeu majeur, il existe pourtant une forte tension entre les opportunités offertes par le caractère multifonctionnel de la question de l'alimentation, et les capacités limitées des « policy makers » de travailler de manière intersectorielle. Toute la difficulté actuelle réside dans le fait que l'alimentation est encore trop souvent perçue comme un « bonus » sur l'agenda politique des villes qui est dominé par les questions économiques et budgétaires ( Derkzen et Morgan, 2012). De plus, pour certains gouvernements urbains il existe « an ideological resistance to interfering in the free market » (Bedore, 2012 ; in Viljoen & al, 2012). A ce titre, la société civile et toutes initiatives bottum up, joue un rôle clé pour impulser un changement des systèmes urbains alimentaires vers plus de durabilité (Stierand, 2012).

Les Food Policy Councils représentent une opportunité viable d'intégrer à la fois le caractère intersectoriel de la question de l'alimentation, le potentiel novateur de la société civile, et de retrouver de la capacité d'agir à l'échelle urbaine sur un système alimentaire que l'on pensait être laissé aux mains du marché libéral international (Stierand, 2012).

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Questions spécifiques Au regard de l'exposition des concepts de gouvernance urbaine et d'alimentation durable, nous essaierons de soulever les points suivants : 

Cerner les champs des politiques émergentes et leurs systèmes d’acteurs.

Quels sont les acteurs agissant sur le territoire ? A partir de quelles représentations des problèmes ? Quelles stratégies d'actions et projets en découlent ? Quelles sont les logiques de priorisation des enjeux directement liés à l'alimentation durable ? 

Analyser les logiques qui conduisent (ou non) les collectivités et leurs partenaires à rechercher (ou pas) à mettre en place une telle politique.

Malgré l'émergence d'un consensus sur les problématiques relatives à l'alimentation, pourquoi il existe des résistances dans la mise en place de politiques publiques en faveur d'une alimentation durable ? Sous un autre point de vue, cela revient à se demander quels sont les enjeux qui priment sur ceux de l'alimentation durable ?

Comment les impératifs de compétitivité urbaine viennent en contradiction avec des stratégies plus locales en faveur d'une alimentation durable ? Comment les logiques de compétitivité peuvent-elles permettre une récupération du concept de la durabilité de l'alimentation ? Observe-t-on une « écologie industrielle » avec la mise en place de pôles de compétitivité autour de l'alimentation durable ? 

Identifier les modalités actuelles de construction et de gouvernance partielle.

Quelles sont les coopérations ou conflits qui apparaissent ? En quoi la mise en place d'une gouvernance urbaine alimentaire vient interroger la dynamique démocratique/collective sur un territoire ? En quoi la gouvernance alimentaire urbaine durable nécessite-t-elle le renouvellement des méthodes de travail et des relations entre acteurs ?

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b) Analyse des résultats En France la problématique de l'alimentation émerge depuis récemment et sa prise en compte par les pouvoirs publics se fait de manière assez descendante. En se plongeant dans l'analyse de la gouvernance du système alimentaire de la CAM, la nécessité de revenir sur une analyse des politiques publiques à l'échelle nationale s'impose très vite. C'est pourquoi dans un premier temps nous reviendrons brièvement sur la manière dont le sujet a émergé sur l'agenda politique au niveau national.

De la mise à l'agenda politique national, vers l'échelle locale Du PNSS au PNA Rétrospectivement, en France la question de l'alimentation fait son apparition dans les politiques publiques à l’échelle étatique en avril 2008 à travers le « Plan d'action pour une politique de l'offre alimentaire sûre, diversifiée et durable », présenté en conseil des ministres par le ministère de l'agriculture et de la pêche. Ce plan émerge de réflexions venant du cadre du PNSS24, du Grenelle de l'environnement (2007/2008) et des Assises de l'agriculture (2007/2008). Le ministère de l'agriculture et de la pêche s'est placé comme pilote pour gérer le Plan National sur l'Alimentation (PNA), mais ce dernier reste un programme interministériel par essence. Par la suite le PNA intègrera d'autres plans : en 2008 Plan Agir pour la BIO, en 2009 Plan d'action pour développer les circuits courts.

Le PNA vise à « contribuer à l’éducation alimentaire de tous, en valorisant les filières de production durables et les actions des industriels en matière d'amélioration de l'offre alimentaire avec une attention portée à la réduction de l'injustice alimentaire. Toutefois il n'a aucune portée règlementaire ou contraignante, et ne vise qu'à donner de grandes orientations »25

De la DRAF à la DRAAF Ensuite en 2009, les DRAF (Direction Régionale de l'Agriculture et de la forêt) deviennent les DRAAF (Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt). Chacune d'entre elle s'est vue ainsi demander d'élaborer la déclinaison du PNA national à l'échelon régional. Autrement dit, leur domaine de compétences s'élargit à l'alimentation. Ce travail relève des prérogatives du Service Régional de l'Alimentation (SRAL)

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PNSS : Au sein du Programme national nutrition santé, le constat a été fait que l'alimentation était traitée au travers de plusieurs champs, sans avoir de politique dédiée et intégrée qui regrouperait tous les champs. Autrement dit la question de créer une politique intersectorielle pour l'alimentation est soulevée. Ainsi dans le PNSS, la demande est faîte d'intégrer la question de l'offre alimentaire au sein de la politique agricole. Par ailleurs est intégré au PNSS un plan de prévention nutritionnelle, mettant l’accent à la fois sur l’éducation du consommateur et sur l’offre alimentaire. Au sein de ce programme gouvernemental, le ministère de l'agriculture et de la pêche est plus particulièrement en charge des actions relatives à l'offre alimentaire.

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PNA 2008

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nouvellement créé au 1er janvier 2009. Cette prise de mission est passée dans un premier temps par la réalisation d'un état des lieux de l'offre alimentaire en région, puis la proposition d'un Plan d'action Régional pour l'Alimentation (PRA). A l'image du PNA, le PRA n'a pas de portée règlementaire. Par ailleurs les acteurs de la DRAAF LR26 soulignent le manque de ressources allouées pour le mettre en oeuvre de manière opérationnelle le PRA. La DRAAF co-finance certains projets avec le service de l'économie de l'agriculture du Conseil Régional Languedoc Roussillon. Au Conseil Régional plusieurs directions s'occupent un peu de l'alimentation, mais d'aucune politique globale clairement identifiée contrairement à d'autres régions. Par ailleurs pour notre étude, le Conseil Régional du Languedoc-Roussillon n'a pas donné suite à nos sollicitations pour réaliser un entretien. Leur refus est significatif quant à leur fermeture sur la question.

De la DRAAF aux acteurs locaux : jeu d'acteurs, jeu de pouvoir, jeu de compétences Notre analyse de la gouvernance du système alimentaire de la CAM, nous a révélé que le sujet était encore très peu saisi par les différentes collectivités territoriales de la région, notamment par les gouvernements urbains sauf quelques exceptions. Effectivement les acteurs interrogés mentionnent la difficulté à passer au-delà du flou autour des compétences indirectes de chacune des institutions en matière d'alimentation. Tous relèvent le frein que représente le « mille-feuille institutionnel » français. « Les principaux freins pour que la question de la gouvernance alimentaire soit saisie, sont la complexité du système politico-administratif français, le côté sectoriel des politiques et la manière dont elles sont mises en œuvre. »27. Malgré la volonté politique nationale de mettre en place un Plan interministériel, il est encore trop tôt pour voir une répartition des compétences28 aux différentes collectivités locales, ainsi qu'une restructuration transversale de leurs services. Beaucoup se renvoient la balle, faute de savoir comment se charger de la question. Une inertie générale s'est installée où chacun se cache derrière le flou régnant autour du « mille-feuille institutionnel ». Hormis quelques exceptions que nous détaillerons, la question de l'alimentation émerge donc de manière très descendante et cloisonnée au niveau local à Montpellier.

Sur la Région Languedoc Roussillon, la DRAAF est très fortement porteuse de la question auprès des autres acteurs (autres directions étatiques, CR, CG, Agglomération et Municipalités) sans pour autant endosser le rôle de coordinatrice d’une gouvernance partagée qu’elle refuse absolument. Au regard des enjeux de pouvoirs entre les collectivités, aucun des acteurs institutionnels ne peut prendre abusivement ce rôle. « N'étant pas dans une position hiérarchique, nous n'avons pas de pouvoir décisionnel et ne pouvons pas outrepasser celui des

26 27 28

Entretien réalisé à la DRAAF le 11 Juillet 2013 Entretien à la Communauté d'Agglomération de Montpellier, le 08 Juillet 2013 Des compétences spécifiquement relatives à l'alimentation ou à l'organisation du système alimentaire

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collectivités. Initialement nous ne nous sentions pas légitime d'entrer dans ce jeu d'acteurs et de tenir un rôle de coordination. Aujourd'hui, après le travail effectué depuis 2009, nous prenons conscience que c'est une place libre étant donné que chacun des acteurs travaille sur son champ de compétence spécifique »29 . Sa mission se restreint à la mise en réseau et de repérage d'initiatives, faire du lien entre les acteurs concernés, soutenir des projets ou micro-actions multi-acteurs. Ainsi bien qu'elle n'ait pas de pouvoir décisionnel, la DRAAF prend progressivement conscience du rôle clé qu'elle peut jouer.

Le CRALIM : des difficultés pour une gouvernance partagée En 2009, la DRAAF crée le CRALIM (Comité Régional sur l'Alimentation), ouvert à tous les acteurs (autres directions étatiques, CR, CG, Agglomération, Municipalités, associations, professionnels, chercheurs) concernés par la question de l'alimentation durable. En créant cet espace, la DRAAF souhaite mettre en réseau les différentes parties prenantes d'une potentielle gouvernance urbaine alimentaire. Concernant le CRALIM, c'est donc l'Etat déconcentré qui est porteur de cette initiative et qui en est aussi l'organisateur. Ni le Conseil Régional, le Conseil Général de l'Hérault, l'Agglomération de Montpellier ou encore la municipalité de Montpellier ne sont parties-prenantes de l'organisation de cette instance. Cette particularité est une volonté de la direction de la DRAAF qui cherche à réguler les enjeux de pouvoir et conflits qui pourraient naître. La DRAAF, en tant qu'acteur étatique, souhaite garder le monopole de l'organisation du CRALIM afin de garantir la neutralité politique de cette instance.

Au-delà de l'observation précédente, alors que l'on pourrait s'attendre à ce que le CRALIM soit un lieu de débat et une instance de décision collective, il n'en n'est finalement rien. Pour illustrer cette observation, en LR le PRA30 a été construit en amont des CRALIM par la DRAAF. Seule sa validation a été faite collectivement en CRALIM en 2009. Cela illustre toute la difficulté de travailler en réelle collaboration entre acteurs. Comment alors ne pas se poser la question de l'appropriation future du PRA par chacun des acteurs et de leur investissement dans la mise en place d'actions publiques ? Aujourd'hui le CRALIM n'a pas vocation à être un espace de concertation ou de coconstruction politique, n'ayant pas d'outils de pilotage il n'y a pas de pouvoir d'arbitrage. Suite à notre participation au CRALIM du 26 juin 201331, nous avons pu observer que cette instance est davantage un état des lieux de ce qui se fait par chacun des acteurs, tant institutionnels que privés (associatifs ou entrepreneuriaux). En d'autres termes le CRALIM est plus un espace de rencontres et de découvertes d'initiatives, plutôt qu'un espace de débat ou de gouvernance. Dans sa configuration actuelle, la forme du CRALIM est le dessein de la volonté de la direction de la DRAAF. L'idée était d'ouvrir cet espace au plus grand nombre de participants et ne pas le

29

Entretien à la DRAAF, le 11 Juillet 2013

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Cf. contenu du PRA en LR en annexes

31

Cf. liste des participants en annexes.

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restreindre à une liste figée sans pour autant en faire un espace de débats ou de décisions collectives. A ce titre, la forme d'animation reflète cette idée : une animation descendante peu ouverte à la construction d'une parole collective horizontale. Cet espace est construit comme une présentation d'expériences qui se fait en Région, avec une petite ouverture aux questions en fin de présentation. Bien qu'aujourd'hui le CRALIM se voit reconnaître légitime comme par les différents acteurs, il a toutefois perdu son potentiel décisionnel initial. Pour autant, au travers de ces rencontres les acteurs se construisent progressivement et individuellement une représentation de ce qu'est l'alimentation durable.

Par ailleurs, bien que le CRALIM soit ouvert à tous, nous avons observé peu voire pas de participants à titre individuel. L'invitation lancée par la DRAAF est ciblée auprès d'acteurs identifiés, mais n'est pas ouverte aux citoyens. Cependant le changement de direction, qui a eu lieu en juillet 2013, laisse une porte ouverte pour d'autres formes d'organisation du CRALIM et pour d'autres objectifs qui peuvent être plus ambitieux en terme de participation ou de gouvernance partagée, comme dans concernant d'autres régions. De façon concrète et à titre d'exemple, cela pourrait notamment passer par la transparence et la mise en discussion des fonds alloués pour chacune des actions, un recueil de données avec des commissions thématiques préalables, des méthodes d'animation participatives et spécifiques pour de grandes assemblées. La question serait de savoir comment financer ce travail supplémentaire ?

Une contradiction entre volonté politique et moyens de mise en œuvre Comme nous venons de le voir, la mise en œuvre de cette ambition politique nécessite inévitablement des ressources. Or il existe une forte contradiction entre la volonté politique affichée et les moyens de mise en œuvre. Au-delà du pouvoir décisionnel qui fait défaut à la DRAAF, il pourrait exister des instruments d'action publique pour mettre en œuvre le PRA. Pourtant il n'y a que très peu de moyens financiers rattachés spécifiquement au programme, excepté pour tout ce qui se rattache à la promotion du « bio »32, où elle fait office de guichet pour les structures agro-alimentaires ou associatives.

A l'inverse, nous avons vu que les acteurs locaux ne se saisissent pas encore fortement du PRA ou de la question alimentaire, alors qu'ils ont pourtant des compétences (directement ou indirectement) relatives à l'alimentation.

Les acteurs publics ont à disposition une batterie d'instruments publics qui peuvent être mis au service de la promotion d'une alimentation durable. Ces compétences et instruments préexistent au PNA et concernent les différentes étapes du cycle du système alimentaire33.

32

La question est de savoir pourquoi le « bio » est-il d'avantage reconnu que toutes autres initiatives en faveur d'une alimentation durable.

Malgré la mise à l'agenda du problème et le consensus dans les discours, pourquoi n'y-a-t-il pas de fonds dédiés à d'autres initiatives ?

33

Cf. Schéma du cycle du système alimentaire en annexe.

41

Un mouvement alimentaire à Montpellier ?

D’après le travail réalisé par Romain Feche dans le cadre du programme Surfood (2013), la littérature anglosaxone, fait référence à la montée en puissance de la présence de la société civile dans la gouvernance des systèmes alimentaires (Renting et al 2012 ; in Feche 2013) et à leur rôle clé dans la mise à l’agenda de ces questions. En Amérique du Nord il existe d'importants mouvements sociaux qui sont bien souvent à l’origine de la mise en place de gouvernance urbaine alimentaire durable (Friedmann 2005 ; in Feche 2013). Pourtant dans la littérature française la société civile constitue souvent l’acteur oublié de la gouvernance des systèmes alimentaires, au bénéfice d’une relation évolutive entre acteurs de marchés et Etat dans toutes ces déclinaisons (Etat central, région, département ...). Dans cette partie, nous aborderons donc la question de la mise à l’agenda des questions d’alimentation durable dans une perspective ascendante, et du rôle que la société civile aurait pu jouer. Existe-t-il un mouvement alimentaire sur Montpellier ? Quel aurait été son influence quant à la mise à l’agenda politique du problème ?

Une multitude de formes de revendications sont identifiables à Montpellier et témoignent de la diversité des expressions de la critique sociale émise à l’encontre du système alimentaire conventionnel. Cependant Feche (2013) a dégagé trois tendances d’acteurs qui s’expriment en fonction du positionnement des initiatives par rapport au système alimentaire urbain conventionnel (cf. Taleau n°1 ci-dessous).

La première tendance observée regroupe des initiatives qualifiées de réformistes. Elles visent un maintien du système alimentaire conventionnel en son état, mais en corrigeant ces effets négatifs par le biais d’un développement de filet sociaux de sécurité (« aide alimentaire » envers les populations touchés par des inégalités d’accès économique aux denrées). Ensuite, une autre tendance observée peut être qualifiée de progressiste. Les initiatives qui relèvent de cette catégorie présentent le point commun de travailler à la construction d’un système alimentaire alternatif co-existant avec le système alimentaire urbain en place, dans une volonté d’influence positive du système alimentaire conventionnel. Enfin, la tendance radicale regroupe des initiatives dont l’objectif est de promouvoir une profonde transformation structurelle du système alimentaire urbain conventionnel, en créant un système alimentaire durable autonome et qui à terme substituerait le premier. Le tableau n°1 cidessous reflète la diversité des initiatives en fonction de leur positionnement. De même, ce tableau met en évidence une institutionnalisation décroissante et un engagement politique à mesure que les initiatives s’orientent vers une tendance radicale.

42

Source : Romain Feche 2013, d’après Holt-Giménez et Shattuck (2011)

Selon la conception Nord-Américaine qui définit ce qu’est un mouvement alimentaire dans une perspective large incluant les progressistes et radicaux, nous pouvons dire que les organisations suivantes sont présentes sur l'agglomération : le Collectif Food Not Bombs à Montpellier, l’association de l’Ouvre-Tête, les Incroyables Comestibles de Montpellier et la présence centrale du mouvement Colibris.

Par ailleurs, un mouvement alimentaire est aussi un « réseau alimentaire citoyen » (Renting et al 2012). A Montpellier on observe un mouvement alimentaire et un réseau alimentaire émergents en cours de structuration. Mais il existe des divergences idéologiques fortes entre ces organisations de la société civile. Alors que certaines sont en recherche de coopération avec les gouvernements locaux, pour plus d’efficacité, d'autre la craignent par peur de récupération politique (à titre d'exemple nous pouvons citer l'Ouvre Tête bien que tous les membres de cette association ne partagent pas le même point de vue). Les points de divergences se concentrent également sur le degré de radicalité de ces organisations (rejet plus ou moins fort du système néo-libéral capitaliste).

Les divergences cristallisent des conflits de positionnement qui freine la formation d'un mouvement alimentaire fort, le partage de revendications communes, ou encore une force de contre-pouvoir importante. Ainsi les organismes peine à influencer la mise à l’agenda politique de la question de l'alimentation durable et à imposer leurs représentations du problème. D'après Lamine et al (2012), l'influence en terme de durabilité sur le SA conventionnel dépend notamment des relations que les organisations militantes ont nouée avec les gouvernements locaux. On comprendra donc pourquoi à Montpellier ces apports en terme d'influence des 43

politiques publiques en question et du système alimentaire conventionnel sont limités, malgré qu'il existe un potentiel pour l'émergence d'un mouvement alimentaire à Montpellier.

c) L'émergence d'une gouvernance urbaine sur chacune des étapes du cycle.

Gouvernance urbaine de la question de la production agricole En résonance à la notion d'alimentation durable, on associe rapidement l'idée de la re-localisation de la production maraîchère (éventuellement « bio »34), la dé-spécialisation des cultures (ou « dé-taylorisation » de l'agriculture), et la commercialisation locale en veillant à garantir une viabilité économique aux agriculteurs.

Pourtant dans cette partie nous nous concentrerons principalement sur la re-localisation de la production qui implique des enjeux de préservation du foncier et de l'aménagement du territoire. Nous allons donc voir comment cette dynamique de re-localisation se traduit du côté des institutions, des instruments et des politiques mises en place.

Nouveau cadre règlementaire et politico-administratif Les nouvelles lois sur le renforcement de la coopération intercommunale (1999) et la ville (« solidarité et renouvellement urbain » - SRU - 2000) visent notamment une harmonisation à l’échelle intercommunale des politiques de gestion et d’aménagement. Ainsi la Communauté d’agglomération de Montpellier se voit attribuer la compétence de la gestion de l’aménagement territorial et de la planification intercommunale via l’élaboration du plan d’aménagement et de développement durable (PADD) et la réalisation du schéma de cohérence territoriale (Scot). D’après Perrin, Jarrige, et Soulard (2013) ces procédures « imposent aux élus locaux une intégration des dimensions paysagères et des activités agricoles à leur projet, qui doit de plus s’inscrire dans une perspective de développement durable ».

Ces nouvelles donnes règlementaires font clairement entrer l’agriculture dans le projet urbain. C’est principalement la Chambre d’Agriculture qui assure la représentation du monde agricole dans l’élaboration des documents d’urbanisme (PLU et SCOT), notamment par son rôle consultatif. Il existe aussi d’autres institutions agricoles pouvant être consultées sur certains points précis35. Malgré ces nouvelles procédures et l’entrée des acteurs agricoles dans la fabrication des documents de planification territoriale, la représentation des divers intérêts du monde agricole reste très limitée et marginale (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Effectivement, les

34

Actuellement le bio représente 10% de la surface en Région LR, et environ 2500 agriculteurs.

35

Par exemple l’Inao (Institut national des appellations d’origine) et les syndicats de crus viticoles sur la protection de zones d’AOC (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013)

44

institutions agricoles, structurées par filières, ont du mal à sortir de l’approche sectorielle et à intégrer les enjeux et processus de gouvernance des territoires urbains, notamment car celle-ci remet en cause leur position hégémonique qu’elles avaient sur l’aménagement rural. Par ailleurs, la forte divergence d’intérêt qui existe au sein même du monde agricole ne favorise pas une position forte de défense des zones agricoles périurbaines. Les ruptures se situent à deux niveaux : le premier entre les plus âgés, propriétaires terriens tentés de réaliser la rente foncière, et les jeunes, candidats à l’installation en agriculture (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013) ; et le second sur l’orientation des modes de production (plus ou moins conventionnels ou alternatifs).

Cependant le nouveau cadre règlementaire a permis la prise en compte des questions viticoles et des besoins d’espaces récréatifs dans les agendas politiques urbains, qui étaient jusque-là largement externalisés auprès des instances politiques « rurales » (conseil général, communes périphériques, conseil régional). A titre d’exemple, une première réalisation de la nouvelle intercommunalité, en collaboration avec les acteurs viticoles, a vu le jour avec « la route des vins et du patrimoine de l’agglomération de Montpellier », inaugurée en mai 2003 (50 caves et caveaux du territoire) (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013).

Ces textes de lois constituent le nouveau cadre règlementaire de l’action politique locale, et amènent des recompositions entre les différents acteurs, donnant l’opportunité aux collectivités d’être un véritable levier pour le développement d'une agriculture maraîchère locale. A ce titre, depuis Octobre 2012, l'Agglomération de Montpellier à créer deux postes en lien avec l'agriculture durable : un sur la gestion des Espaces Naturels et Agricoles et un autre sur l'agriculture péri-urbaine, actés dans l'Agenda 21 de l'Agglomération. L'ouverture de ces postes est significative de la prise de conscience et du changement de perception de l'agriculture. L'enjeu de ces missions se concentre dans la mise en place d'une gouvernance partagée, dans la coordination de tous les acteurs, en tentant d'amoindrir les enjeux de pouvoir, de coordonner des intérêts très divergents ou des conflits d'intérêts, alors même que c'est un jeu biaisé par certains lobbys très influents dérogeant les règles (à titre d'exemple au niveau national les entreprises de produits phyto-sanitaires). Mais si les enjeux de leurs missions sont bien identifiées par les deux personnes embauchées, il n’en reste pas moins évident de savoir comment s’y prendre concrètement. Comment accompagner la mise en place d'une gouvernance collective sur la gestion des espaces naturels et agricoles ? Comment faire en sorte que chacun trouve sa juste place ? Comment travailler de manière transversale ? L’une des deux employées relate avoir « l'impression d'avoir le jeu de cartes en main, mais sans les règles du jeu »36.

Le foncier Face à l'urbanisation croissante des métropoles, l'enjeu principal pour préserver l’agriculture locale consiste à préserver le foncier agricole. Les collectivités en charge de cet impératif règlementaire sont les chambres

36

Entretien à la communauté d'agglomération de Montpellier le 08 Juillet 2013

45

d'agriculture. Pour cela les premiers interlocuteurs de la Chambre de l'Hérault sur la question foncière sont : la SAFER, les propriétaires privés dans les négociations, ou encore les collectivités qui ont des projets d'urbanisation.

S'il n'y a pas de préservation des terres, certaines compensations deviennent obligatoires. Aujourd'hui il existe également un partenariat tout récent entre la Chambre d'Agriculture et l'agglomération de Montpellier, qui commence à reconsidérer sa vision de l'agriculture. L'activité agricole reprend de la valeur aux yeux des collectivités qui ne la considèrent plus seulement comme une réserve foncière disponible pour l’urbanisation.

L'idée émerge qu'elle peut être un potentiel pour développer toute une économie agricole autour d'exploitations locales en périphérie des zones urbaines. On assiste ainsi à l'apparition de nouveaux discours de la part des municipalités sur l'économie agricole qui peut toucher des secteurs sur lesquels les collectivités sont sensibles et compétentes. Par ailleurs, aujourd'hui l’agriculture locale se positionne à la hauteur du « bio », voire d'avantage pour certains élus qui prennent la mesure des possibles répercussions sur le développement territorial. Dans ce cadre de nouvelles formes de structures et de gouvernance entre le monde agricole et les collectivités apparaissent (par exemples les SCIC37 ou les GIEE38).

Malgré l'obligation de préservation du foncier, il n'existe aucun outil règlementaire de préservation des terres autre que le PAEN39. Pourtant les nouveaux discours autour de l'économie agricole et les prémices de prise de conscience de l'enjeu de l'alimentation, laissent présager des changements dans les outils de réglementation ainsi que dans les pratiques des collectivités. Toutefois il subsiste d'importants paradoxes chez les élus. Alors que cette prise de conscience émerge, l'agriculture n'est toujours pas perçue comme un enjeu prioritaire face à l'urbanisation40. On observe cette caractéristique notamment en périphérie de l'agglomération de Montpellier où la croissance urbaine est très importante. Face à cette forte pression urbaine, le Conseil Général et la Chambre de l'Hérault ont lancé le projet Agri-local pour ralentir le rythme de consommation des terres de 50% d'ici 2020, maintenir les exploitations en place et favoriser l'installation de jeunes exploitations, tout en garantissant leur viabilité économique. Par ailleurs, les communes fortement désireuses de préserver leurs territoires agricoles, peuvent se lancer elles-mêmes dans des opérations d'acquisition foncière afin de réguler la distribution des terres 37

Une Société coopérative d’intérêt collectif (SCIC) est une coopérative de production. C'est une société anonyme ou une SARL qui associe obligatoirement autour d'un projet des acteurs salariés, des acteurs bénéficiaires (clients, usagers, riverains, fournisseurs, …) et des contributeurs (associations, collectivités, sociétés, bénévoles etc.) pour produire des biens ou des services d'intérêt collectif au profit d'un territoire ou d'une filière d'activités. Ainsi, dans le milieu agricole, on voit apparaître cette nouvelle forme de coopération entre Institutions et les agriculteurs.

38

Le projet de loi d'avenir agricole, met en avant un outil nouveau : le GIEE (groupement d'intérêt économique et écologique). Les groupes d’agriculteurs volontaires devront porter un projet commun avec une dimension expérimentale et interagiront avec des partenaires agricoles et/ou extérieurs (collectivité territoriale, Centre d’initiatives pour valoriser l’agriculture et le milieu rural, Groupement d’agriculteurs biologiques…).

39

Le Périmètre de Protection et de mise en valeur des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains (PAEN) permet de réunir dans un même outil une possibilité de maîtrise foncière et un projet de développement et d’aménagement. Les espaces agricoles et naturels périurbains subissent de plus en plus de pressions. Les PAEN visent à les protéger. Les départements et les intercommunalités peuvent souhaiter utiliser les PAEN pour approfondir des politiques qu’ils ont déjà mises en place, que ce soit dans le domaine foncier ou dans le domaine des politiques agricoles et forestières périurbaines. Il peut alors s'agir de renforcer la planification urbaine.

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Entretien à la Communauté d'Agglomération de Montpellier, le 08 Juillet 2013

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entre urbanisation et préservation des milieux naturels et agricoles. A ce titre, parmi les communes de l'Agglomération, Grabels développe une politique d'acquisition foncière importante. Elle reste néanmoins la seule commune qui manifeste une telle volonté politique.

D'autre part, face à la rupture de la transmission du foncier agricole, les associations Terracopa, Terres de Liens, CIVAM34, et la Chambre d'agriculture travaillent en partenariat pour accompagner l'installation de jeunes agriculteurs. Dans un premier temps, leur travail consiste à repérer le foncier disponible, puis mettre en lien l'offre et la demande. Ensuite ces acteurs accompagnent les exploitants dans la viabilisation économique et sociale de leur activité agricole.

Enfin, conscients de ces enjeux fonciers, la Région et la SAFER ont mis en place un Observatoire Régional des espaces agricoles, ruraux et forestiers. Cet outil est appui aux élus locaux dans la définition des politiques d'aménagement et de développement territorial pour prendre en compte de manière intégrée les nouveaux enjeux de préservation du foncier rural et périurbain.

La planification territoriale Après le foncier, les deux autres enjeux règlementaires pour promouvoir une agriculture maraîchère locale se trouvent être l'équipement en réseaux (électricité et irrigation), la constructibilité agricole, et les retenues collinaires. Souvent, les collectivités n'ont pas conscience de l'influence de ces règlementations. La Chambre d'Agriculture de l'Hérault fait donc tout un travail de sensibilisation et de veille sur les normes et les enjeux règlementaires auprès des collectivités compétentes dans la construction des PLU ou des SCOT. Cependant, comme nous l’avons vu la Chambre ne peut qu'émettre un avis consultatif, elle n'a pas de pouvoir décisionnel.

L'arbitrage se fait par la collectivité sous contrôle de l'Etat.

A titre exemplaire, Maugio41 est la première collectivité à avoir fait un diagnostic sur l'agriculture pour réaliser son SCOT. C'est ainsi le premier SCOT de l'Hérault qui intègre dans sa planification la valorisation de la viabilité économique agricole. A contrario, pour son SCOT de 200642 l'agglomération de Montpellier considérait d'avantage l'agriculture en termes d'offre paysagère et non comme ressource alimentaire locale clairement identifiée. Ils avaient une vision urbaine et paysagère de cette activité. Dans cette perspective une « armature d’espaces naturels et agricoles » sert de base à l’élaboration du SCOT (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Les zones d’urbanisation futures sont précisément délimitées et les zones agricoles soumises à des conditions de constructibilité très restrictives. Comme l’enjeu agricole n’a pas été pris en compte dans toute sa complexité, le

41

Cf. SCOT du Pays de l'Or

42

Le SCOT est en révision depuis juin 2013 pour intégrer les normes environnementales. Il serait intéressant d'analyser l'évolution des représentations de l'agriculture et des modalités de sa nouvelle prise en considération dans les révisions. Depuis 2006, suite au travail de F. Jarrige sur le SCOT, il y a eu des changements. Les orientations politiques de l'époque étaient la gestion foncière, le reste était en creux.

47

SCOT de Montpellier ne permet pas de mettre fin à la spéculation sur les terres agricoles ni au démantèlement des structures viticoles (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013).

L’agriculture intra-urbaine Enfin, plusieurs projets d’agriparcs témoignent d’une vision plus citadine des liens ville-agriculture. Dans ce cadre, deux anciens domaines viticoles à l’abandon ont été acquis par la ville de Montpellier et par l’agglomération.

L’objectif est de combiner production agricole et forestière, services environnementaux (protection contre les risques naturels) et activités récréatives pour les citadins (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Même si les surfaces en vigne resteront majoritaires, ces agriparcs intègreront des oliveraies, des ruches, du maraîchage biologique et une pépinière d’entreprises agricoles. Si ces projet sont intéressants car ils manifestent l’intégration de l’agriculture comme composante des politiques urbaines, il est toutefois important de resituer les discours qui accompagne leur mise en place. Selon leurs promoteurs, ces zones présentent un « intérêt écologique et paysager, et constituent aussi des réserves foncières à long terme entretenues par l’agriculture » (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). Les termes employés sont significatif des représentations de l’agriculture chez les acteurs urbains, à savoir une opportunité de valorisation paysagère pour améliorer le cadre de vie des urbains et éventuellement une réserve foncière pour l’urbanisation à venir. Ce n’est donc pas tant dans une perspective de mise en place d’un système alimentaire durable que ces projets sont menés, mais plutôt en terme d’aménagement esthétique et de loisirs pour les citadins43.

Enfin, il existe une autre forme d’agriculture intra-urbaine qui émerge au sein de la ville de Montpellier. Impulsée par des associations et des citadins à « la recherche de contact avec la nature ou de liens sociaux », depuis 2004 la ville poursuit un programme de création de jardins partagés et collectifs (Scheromm, 2013 ; in Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013).

Conclusion La durabilité de l’agriculture, en zone périurbaine encore plus qu’ailleurs, constitue un enjeu de société qui dépasse les frontières de la profession agricole. Nos observations révèlent en outre dans ces territoires une certaine « désorganisation » de ses modes d’action collective.

Les institutions présentent sur ces différentes échelles portent des objectifs différents. Alors que la Région doit promouvoir la compétitivité économique de l'activité agricole régionale, les communes quant à elles doivent négocier avec à la forte pression urbaine à laquelle elles sont soumises, tandis que les départements réfléchissent

43

De plus, les citadins qui sont en demande de ce type d’aménagement se trouvent faire partie des classes moyennes et supérieures Allen, 1999, in Deverre et Lamine, 2010).

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plutôt en terme d'aménagement rural et non de développement agricole, et enfin les associations et agriculteurs tentent de s'extraire de ces différents enjeux pour défendre le maintien d'une agriculture locale viable écologiquement, économiquement et socialement. A partir de cette observation, et en tenant compte du fait que l'alimentation ne soit pas identifiée comme un enjeu central dans les politiques de relocalisation de l’agriculture, nous comprendrons pourquoi en Région Languedoc-Roussillon il n'existe actuellement pas de gouvernance partagée entre les différents acteurs impliqués.

Les divergences d’intérêts, les différentes représentations du problème chez les acteurs et les divers projets politiques urbains créent d'importantes résistances pour mettre en place une réelle gouvernance (que ce soit à l'échelle intercommunale, départementale voir régionale) sur cette question. Au regard des enjeux financiers et de la pression urbaine, comment faire pour faire évoluer la gouvernance sur cette question particulière ? Le millefeuille institutionnel et le grand nombre d'acteurs freinent sa bonne évolution. L'enjeu serait d'abandonner une forme de négociations qui se fait sur des rencontres individuelles entre acteurs, au profit de la mise en place d'espaces collectifs de coordination et de débat.

Par ailleurs, il faudrait que les échelles de valeurs s'équilibrent entre urbanisation et valeur environnementale, ou entre urbanisation et agriculture. Que ce soit à l'échelle départementale, ou inter-communale/communale, les acteurs institutionnels sont encore aux prémices d'une réflexion sur l'alimentation et l'agriculture re-localisée. Il n'y a pas de plan d'action clair, mais plutôt une « gouvernance par projet » (Pinson). Une telle mission demanderait : de partager une vision commune pour l'ensemble du territoire et par l'ensemble des acteurs, une organisation transversale et intersectorielle des services, une évolution des compétences et des méthodes de travail, ainsi qu'une évolution de l'organigramme des différentes structures.

S'il est vrai que l'on entre dans une période de transition où les acteurs locaux commencent à changer leurs représentations sur le monde agricole, et où les compétences en la matière bougent, les stratégies locales restent encore très orientées par les enjeux strictement urbains tels que la valorisation paysagère, de l’aménagement d’espaces récréatifs, ou encore du développement économique local. Aussi les stratégies des acteurs locaux restent encore très fortement marquées par les politiques européennes et nationales. A ce titre, dans les prochaines années, la Région sera en charge de la gestion des fonds FEADER. Compte-tenu de ses compétences et objectifs, tout porte à croire que sa politique sera en faveur du développement de la compétitivité économique de l'activité agricole régionale. Les fonds alloués aux différents porteurs de projets iront probablement dans ce sens et orienteront fortement le paysage agricole local.

D’après Jarrige (2004) il apparaît nécessaire de favoriser la concertation locale et d’améliorer l’implication des agriculteurs dans le projet territorial. Par ailleurs, la concertation ne devrait pas porter que sur le zonage des documents d’urbanisme et le partage de la rente foncière, mais sur de réels projets de territoire dans lesquels l’agriculture a un rôle à jouer.

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Gouvernance urbaine de la transformation, commercialisation, logistique Si pendant les dernières décennies les acteurs accordaient donc peu d'importance au devenir géographique des produits. Aujourd'hui il y a un changement, la Chambre d'Agriculture adapte sa politique aux enjeux de société.

Depuis 10 ans, il y a des interlocuteurs spécifiques à la Chambre pour accompagner les agriculteurs sur la viabilité économique de leurs exploitations notamment en circuits courts ou au moins pour approvisionner les marchés locaux44. Les associations telles que les CIVAM, ADEAR, Sud et Bio sont autant d'acteurs engagés en faveur d'une alimentation durable et qui accompagnent les porteurs de projets dans la viabilisation économique de leur activité agricole.

Les circuits courts Lorsqu'on évoque la commercialisation de la production et l'alimentation durable, on associe rapidement le concept de circuits courts. D’après la DRAAF, selon le plan d’action national pour le développement des circuits courts, un circuit court45 est un mode de commercialisation des produits agricoles qui s’exerce soit par la vente directe du producteur au consommateur, soit par la vente indirecte à condition qu’il n’y ait qu’un seul intermédiaire. Mais cette forme de commercialisation est marginale : seulement 2 ou 3% du marché en région. Il reste d'importants lobbys agro-alimentaires industriels et encore une forte prégnance du secteur conventionnel concurrentiel et du taylorisme agro-alimentaire. Cependant, malgré tout, lorsque le produit ne se vend pas brut, du côté des entreprises de transformation, on assiste à un changement de vision où le « local » monte en puissance. En effet bien qu'elles soient moins engagées politiquement sur l'idée et la volonté de nourrir les locaux, une nouvelle motivation apparaît par rapport au local : les entreprises cherchent à s'approvisionner localement mais sans pour autant chercher des déboucher de ventes locaux. Les agriculteurs bio en revanche travaillent pour 60% d'entre eux en ventes directe (excepté pour la viande).

Pour promouvoir les circuits courts, la DRAAF a mis en place plusieurs initiatives qui visent à donner une certaine cohérence à ce paysage commercial, pour aider le consommateur à se repérer ou encore pour accompagner les porteurs de projets. A ce titre en partenariat avec la Région, FRCIVAM LR, la Chambre Régionale d’Agriculture, ADEAR LR, l'INRA, et OIER SUAMME, ils ont créé un site46 pour mettre en réseau les différents acteurs (bailleurs, associations, porteurs de projets). La DRAAF a également mis en place une veille documentaire sur les règlementations en vigueur et enfin en 2011 elle a lancé un appel à projet concernant la structuration de circuits courts. La Région finance des formations pour se former dans la commercialisation en circuits courts, elle

44

Cf. Projet coccinelle : Le Conseil Région a créé un réseau sur les Circuits Courts depuis moins d'un an, avec une coordinatrice qui anime la dynamique 45

Quelques exemples de vente directe du producteur au consommateur : la vente à la ferme (panier, cueillette, marché à la ferme, etc...), la vente collective (point de vente collectif ou panier collectif), la vente sur les marchés, la vente en tournées ou à domicile, la vente par correspondance (internet, etc...), la vente organisée à l’avance (Association pour le maintien d’une agriculture paysanne - AMAP).

46

http://www.manger-local.fr

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subventionne ou finance des associations (CIVAM, Sud et Bio, ADEAR) qui accompagnent les porteurs de projet dans la viabilisation de leur activité, enfin dans le cadre du PNR du Haut Languedoc elle a soutenu la formation d'une plateforme SCIC pour mettre en lien producteurs et consommateurs d'une part via les circuits courts, mais aussi producteurs et cuisines de restauration collective (cf. détails dans la partie qui suit sur la « Restauration Collective »).

A l'exception de quelques communes qui mettent en place des marchés paysans ou qui mettent en place de système de valorisation de produits locaux en circuits court sur leurs marchés (prenons l'exemple de Grabels à ce sujet), les communes de l'Agglomération et l'Agglomération elle-même ne sont pas positionnées dans la promotion des circuits courts. Nous verrons plus tard dans notre étude, qu'il existe pourtant un fort potentiel à leur portée via la restauration collective.

La filière « bio » En matière de bio, il y a eu beaucoup de conversions sans pour autant amorcer des réflexions sur les débouchés des produits. La Région à donc mis en place un dispositif d'accompagnement avec des contrats « Agir pour la Bio en LR ». Dans ce cadre l'association Sud et Bio travaille depuis 2012 jusqu'en 2014, pour accompagner les filières bio de la production à la vente. Initialement cela se faisait en priorité pour que les débouchés soient pour le consommateur local, mais le manque de magasins spécialisés contraint de réfléchir à une commercialisation à plus grande échelle pour pérenniser ces conversions. C'est pourquoi Sud et Bio ne priorise pas la vente locale mais répond à une demande des entreprises, qui font apparaître une tendance de fond où elles essaient de revenir à un approvisionnement local.

Sud et Bio47 ne s'est pas donné une mission de coordination mais de fait elle joue ce rôle à travers les commissions interprofessionnelle qu'elle anime. Sont présents dans ces commissions : des techniciens, la Région, CG (Hérault, Gard, Pyrénées Orientales), des entreprises, des agriculteurs et ouvert à tous. Cet aspect interprofessionnel est intéressant. De plus les commissions ont un peu une portée décisionnelle dans la mesure où elles doivent être validées dans le contrat de « Agir pour le bio en LR ». Toutefois elles ont d'avantage une vocation de discussion des orientations stratégiques et des priorités pour la mise en place des filières « bio ».

Chaque commission est présidée par un professionnel, même si ce sont les acteurs financent qui ont le dernier mot quand ils choisissent tel ou tel projet à financer. « Dans la mesure où tout est à construire, l'état des lieux est partagé, et il n'y a pas tellement de conflits. Il y a un consensus global sur l'idée, même si les opérateurs

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Entretien Sud et Bio, réalisé le 29 Juillet 2013

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économiques concentrent un certain pouvoir. Dans les commissions, pour le moment, il n'y a pas eu besoin d'arbitrer ou de trancher, malgré que parfois les visions diffèrent »48.

Les producteurs disent que Montpellier est saturé en offre de bio. C'est pour cela que Sud et Bio ne se restreint pas à la ville. Notamment aussi car les entreprises ne focalisent pas encore leur clientèle ni sur le territoire local, ni sur la ville de Montpellier. Mais elles portent malgré tout un intérêt lointain pour l'économie territorialisée. Et si les institutions arrivaient à formuler une demande politique claire, alors peut-être que les entreprises suivraient.

Conclusion On observe des prémices de gouvernance collective concernant les débouchés de la filière « bio », pour le reste tout est encore à faire. Effectivement bien que des actions soient entreprises pour la promotion de circuits courts, le CIVAM déplore les incohérences des politiques qui sont contre-productives. « En politique il faut faire des choix et non tout faire. Il y a des incohérences énormes entre vouloir faire la promotion de circuits courts et derrière organiser la restauration collective de masse via des UPC

(Unités de Productions Culinaires) énormes»49.

Concernant la mise en place d'une gouvernance partagée et d'une dynamique collective le CIVAM relate : « La DRAAF en tant qu'acteur étatique pourrait jouer le rôle de coordinatrice mais elle se retrouve face à la limite des moyens financiers. Elle n'a pas de ressources pour changer la réalité et mettre en mouvement l'ensemble des acteurs. Après le partage du diagnostic et les orientations fixées dans le PRA, il faut des moyens pour agir... »50.

Bien que les discours politiques fassent la promotion des circuits courts, il n'y a pas de passage à l'acte derrière.

Les lobbys agro-alimentaires sont encore trop présents51, et des logiques corporatistes sont encore à l'oeuvre. A ce sujet une jeune maraîchère témoigne : « Avec un petit groupe d'agriculteurs, on a tenté de négocier un projet de boutique paysanne au sein de la nouvelle gare à Montpellier. Pendant la négociation avec la Ville de Montpellier et l'Agglo, on a pris conscience du manque de volonté politique face aux lobbys agro-alimentaires, mais aussi du manque de sérieux avec lequel nous étions considérés. D'autres entreprises voulaient avoir une place (Paul, McDonalds..). Les élus et autres techniciens en charge du dossier nous ont déclaré que nous allions faire concurrence aux autres entreprises et ont trouvé tous les prétextes pour faire avorter notre projet. Ils ont même osé nous proposer un local qui appartenait au groupe Lagardère pour notre projet... Preuve qu'ils n'ont vraiment pas saisi le principe de circuits courts et la vision politique du projet». Bien qu'il peut apparaître comme anecdotique, ce témoignage met en évidence la faible volonté politique de la Ville de Montpellier notamment,

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Entretien Sud et Bio

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Entretien CIVAM 34, 02 Juillet 2013

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Op. Cit. Entretien CIVAM 34

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28 Juillet 2013 - Entretien auprès d'une agricultrice en maraichage bio installée depuis 2 ans en périphérie de l'agglomération.

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dans son positionnement en faveur de la mise en place d'un système alimentaire durable. Il montre également une discordance entre les discours affichés et la mise en place d'objectifs concrets. Enfin cela illustre le propos de Bedore (in Viljoen & al, 2012) que nous avons détaillé en première partie concernant la résistance idéologique à influer le marché libéral de l'alimentation.

Gouvernance urbaine de la restauration collective Comme nous l'avons mentionné précédemment à travers les propos du CIVAM 34, concernant cette étape du cycle du système alimentaire, il est central de faire des choix politiques cohérents. Les incohérences sont nombreuses, notamment entre d'un côté des politiques qui soutiennent le système des circuits courts, et de l'autre coté la gestion de la restauration collective de masse avec des UPC de très grande taille. Pourtant la restauration collective est une question centrale dans les grandes villes. Quelle organisation du système culinaire public ? Sur l'agglomération de Montpellier le choix de l'UPC de masse a été adopté. Cela revient à travailler sur des produits déjà transformés, et non pas des produits agricoles bruts. L'une des difficultés actuelle est le fait qu'aujourd'hui le personnel technique de restauration collective ne sait plus travailler sur les produits bruts.

D'après l'article de Aubry (2012), le produit bio ou local engendre de grosses difficultés pour les cantines s’il est présenté en brut, « sorti de champ ». Celles-ci sont alors confrontées à deux inconvénients : l’absence ou l’inadaptation des matériels et équipements, et le manque de main-d’œuvre associé au manque de compétences de cette main-d’œuvre pour traiter des produits bruts. En effet, comme depuis des années l’essentiel des produits reçus dans les cantines est quasiment prêt à l’emploi (il appartient aux 4e voire 5e gamme des produits transformés, réintroduire des produits bruts entraîne un surcroît de travail, une modification forte des habitudes culinaires du personnel et une révision des équipements, que seules certaines cantines motivées et soutenues politiquement peuvent engager. Ainsi avant toutes difficultés institutionnelles, l'enjeu est sur le personnel : comment le convaincre de changer ses pratiques ?

On peut donc penser qu’une transformation au moins partielle des produits, bios ou locaux (lavés, râpés, coupés, précuits), pourrait permettre de les introduire plus largement dans les cantines. Aujourd’hui, les structures de transformation industrielle, dont celles qui peuvent traiter des produits bio, sont de grande taille et visent le marché des centrales d’achat de la grande distribution, des sociétés de restauration collective et des grossistes.

C’est donc pour partie via ces acteurs que l’introduction du bio dans les cantines pourrait être facilitée, impliquant ainsi une « dilution » dans le « mainstream » agro-industriel.

Du point de vue de la transformation, le bio présente toutefois deux difficultés spécifiques. D’abord, son prix, car, transformé en 4e ou 5e gamme, il devient presque inaccessible à des cantines qui ne consacrent que 1,8 à 2 euros par repas pour le « coût matière » (DRIAAF 2012). Le marché de la restauration collective d’entreprise serait alors le seul à pouvoir avoir un accès fréquent à de tels produits. Mais d'après Sud et bio, il faut être conscient que l'un des freins importants concerne les contraintes économiques des entreprises de transformation et les enjeux de 53

viabilisation de leur activité. « Répondre à un marché public en restauration collective pour une alimentation durable n'est encore pas très rémunérateur pour les entreprises et les producteurs au vu des contraintes imposées »52. Par ailleurs, il n'y a aucune garantie économique sur le long terme : même si une entreprise remporte l'appel d'offre, le contrat peut être remis en cause l'année suivante. A l'heure actuelle sur l'agglomération de Montpellier, les opérateurs trouvent d'autres modes de commercialisation en dehors de la restauration collective. Pourtant Sud et Bio mentionne que « s'il existait une forte volonté politique et un accompagnement de la part des institutions, les entreprises s'engageraient volontiers sur ce marché. Il manque certes un intérêt de la part des professionnels mais surtout un manque de clarté politique de la part des institutions (pas de régularité et pas de cohérence). »53 En termes de démarche aboutie, on peut remarquer la participation et l'engagement de la Région, à travers les actions du Parc Naturel Régional du Haut Languedoc. Ce dernier est fortement engagé dans des actions autour de la promotion d'une alimentation durable en restauration collective. Il accompagne actuellement 17 Lycées (Mermioz) sur l'agglomération, pour faire évoluer leur restauration vers une alimentation durable (approvisionnement local, produits « bio »). Ainsi le parc travaille directement en lien entre l'offre (avec les producteurs présents sur le parc), mais aussi les demandes (du côté des structures et communes).

Grabels affiche également une politique exemplaire en termes d'alimentation durable en restauration collective.

Elle est la seule commune de l'Agglomération qui manifeste une telle volonté politique. Un travail a été amorcé avec les parents d'élèves, le personnel technique, et la SASSEM. La restructuration du restaurant a été faite avec et par les enfants eux-mêmes pour une meilleure appropriation de leur part. Après modification du marché public, la cuisine centrale privée ELIOR (à Lunel) a été sélectionnée pour répondre à l'appel d'offre. Elle été ainsi contrainte de modifier toute son organisation, notamment pour s'approvisionner chez les producteurs locaux. En transformant son fonctionnement de la cuisine centrale selon les exigence de la ville via le marché public, ELIOR fait désormais bénéficier de ces changements les autres communes dont elle est le fournisseur, à qui elle propose et fournit des repas durables également.

A l'inverse, au sein de la ville de Montpellier, malgré le discours affiché il n'y a aucune dynamique entreprise pour se fixer des objectifs et être opérationnel. Pourtant l'exemple de Grabels montre que face aux difficultés54 rencontrées, il est possible de se fixer des objectifs à long terme en se rapprochant des producteurs et entreprises pour savoir ce qu'ils sont capables de produire et fournir. Cela permettrait de se fixer des objectifs collectivement et de manière concertée, et de construire un marché public avec des critères réalistes. Effectivement pour les

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Op. Cit. Entretien Sud et Bio Op. Cit. Entretien Sud et Bio

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La réglementation en soi freine la mise en place d'une alimentation durable et « locale » dans la restauration collective. Effectivement, la difficulté est que le « local » n’est pas réglementairement défini.

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entreprises, cela permettrait d'alléger les lourdes contraintes imposées par la réglementation des marchés publics en restauration collective.

Plusieurs associations telles que l'Ouvre-Tête au CROUS ou Sud et Bio, ont tenté de promouvoir une alimentation durable en restauration collective sur l'agglomération, mais elles ont essuyé des échecs. Pour débloquer les choses, il faut convaincre à toutes les échelles institutionnelles d'une part, mais aussi toutes les échelles d'acteurs (les élus, les directeurs de structures, les gestionnaires, l'équipe technique de cuisine, les parents d'élèves...). La DRAAF travaille sur ce thème à travers l'agenda 21 et son réseau d'acteurs. Le CRALIM est un moment intéressant de rencontres entre acteurs pour éventuellement déboucher sur des changements de pratiques en restauration collective. A ce titre, la DRAAF en partenariat avec l’ADEME et le CNFPT, ont mis en place une formation sur la restauration collective. Cette dernière est ouverte aux collectivités, aux associations, aux personnels techniques.

Conclusion La complexité du paysage politico-administratif en charge de la restauration collective participe également grandement à freiner des changements de pratiques et à la mise en place d'une gouvernance partagée cohérente.

Les communes sont responsables de la restauration collective en primaire, les départements en collège, les régions en Lycée, et l'Etat en restaurant universitaire. D'autre part les élus et agents territoriaux n'ont pas l'habitude de travailler avec le personnel technique des cuisines de restauration collective. Pourtant, en matière de gouvernance alimentaire en restauration collective, les acteurs clés sont bien sûr les collectivités responsables, les structures (éducatives ou hospitalières ou pénitentiaires) mais surtout le personnel technique (gestionnaires et équipe de cuisine).

Gouvernance urbaine de la gestion des déchets organiques Dans l'approche analytique que nous avons développée en première partie, nous avons pris en compte le métabolisme urbain. Ainsi la matière organique entrante dans la ville, qui ressort sous forme de déchets, peut servir pour réalimenter le cycle lors de la production. Le Conseil Général est en charge du Plan Départemental de Prévention et Gestion des Déchets non dangereux. De 2002 à 2008 ce plan n'était pas règlementaire. La création de ce plan fut créer en concertation avec tous les acteurs impliqué par la question des déchets et de défense de l'environnement. En 2008 la mise à jour de ce plan a transformé quelques orientations en règlementations obligatoires. Fin 2013/2014 un nouveau Plan sera adopté, mais au vu des contraintes qu'il impose, son application stricte nécessite une forte volonté politique. Alors que c'est le Conseil Général qui a la responsabilité règlementaire, c'est la Chambre d'agriculture de l'Hérault qui est en charge de son application. Elle a une mission de Gestion des boues des stations d'épuration et des déchets organiques/ composts du département et notamment de l'Agglomération de Montpellier.

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Le service de la MESE (Mission Expertise Suivi des Épandages) contrôle les plans d'épandage produits par les communes qui sont responsable de leurs propres déchets. Règlementairement c'est le producteur de boues qui en est le responsable : c'est pourquoi ce sont les communes (ou EPCI) qui ont cette responsabilité. Au-delà des avantages que l'on peut trouver à faire de l'épandage, ce type de valorisation demande beaucoup d'espace. C'est une technique de valorisation des déchets qui est viable uniquement pour de petites stations d'épuration, dans des zones non touristiques pour éviter les mauvaises odeurs. C'est donc une solution très limitée pour la Région touristique du Languedoc-Roussillon. Pour des stations d'épuration importante, l'épandage devient ingérable.

C'est pourquoi aujourd'hui on revient vers une gestion plus locale avec de petites stations.

Il existe une autre forme de valorisation des déchets via des plateformes de compostage. Pour cette technique aussi c'est la collectivité qui produit les déchets qui en est responsable et qui doit financer les infrastructures comme le processus. L'objectif de ce type de valorisation est de normalisation le compost pour le sortir le la catégorie déchets, puis le commercialiser comme engrais. En 2010, le Conseil Général de l'Hérault, l'Ademe et l'Agence de l'eau ont créé une mission compost. En termes d'initiative exemplaire, le Syndicat Centre Hérault a mis en place une plateforme à Aspirant pour collecter les bio-déchets. C'est un modèle intéressant et innovant, mais qui reste marginal à l'échelle de l'Hérault. A contrario, la plateforme privée AMETYST qui gère les déchets de l'Agglomération de Montpellier n'est pas une réussite. Elle exporte énormément de déchets.

Pour mener à bien son travail, la Chambre d'agriculture travaille en partenariat avec les Bureaux d'études qui représentent les collectivités et produisent les plans d'épandage, la Police de l'eau, l'Agence de l'eau, le Conseil Général de l'Hérault, et les autres Chambres d'Agriculture Régionaux. Une part importante du travail se concentre sur de la mise en réseau, des échanges entre acteurs « intra-professionnels », et avec les associations de défense de l'environnement. Ce groupe d'acteurs a proposé au Conseil Général de créer un observatoire, ainsi que de créer des parcelles vitrines auxquelles les collectivités pourront se référer. L'un des freins importants à une gouvernance partagée réside dans le coût financier que nécessite le travail de médiation entre tous les acteurs pour trouver des compromis à propos d'un sujet qui reste encore tabou.

d) Gouvernance du système alimentaire durable de Grabels Contexte Grabels est une commune relativement aisée du département de l'Hérault, située dans l’aire urbaine de Montpellier. La municipalité est socialiste depuis 2008 avec l’arrivée au pouvoir de René Revol, mandaté de nouveau en 2014. Les 6090 habitants sont en majorité des jeunes cadres dynamiques. Ils sont jeunes, plutôt propriétaires de leur logement (51 %55) et

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Source : INSEE 2009

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ont des revenus supérieurs (moyenne de 30900€/an par ménage)56. Il y a un faible taux de logement sociaux (3% en 2008, puis 11% en 2012)57 mais en augmentation pour atteindre 45% à la fin des opérations de constructions prévues.

D’initiatives éparses vers le dessin d’un système alimentaire durable L'embryon de gouvernance urbaine alimentaire à l'échelle municipale qui voit le jour à Grabels n'est initialement pas parti de la question alimentaire, mais de plusieurs initiatives de divers domaines, notamment celui de la prévention santé.

La question du système alimentaire est apparue au fur et à mesure de l’avancée de ces initiatives qui peu à peu font sens et cohérence les unes par rapport aux autres.

La première pierre concernant la mise en place d’un système alimentaire durable fut déposée en 2008 avec le marché paysan avec la signature d'une charte pour toutes les parties prenantes (ville, producteurs et autres). La municipalité s’est alors rendue compte que les producteurs présents sur le marché ne venaient pas de la commune, où l’agriculture de proximité y était insuffisante. En 2009 sont créés les jardins familiaux de Grabels, ainsi qu’une gestion raisonnée des espaces verts communaux qui donne aux jardins familiaux ses déchets verts afin de faire du compost. En 2010 Grabels fut reconnue Ville PNSS, et depuis 2013 Ville Vivre et Bouger. Ces labellisations sont le résultat d'un long travail de mise en place d'une politique spécifique centrée sur la prévention santé, passant notamment par une alimentation saine et durable. A ce titre est mis en place un protocole sur la restauration collective et sa réalisation concrète (restructuration du restaurant, marché public auprès de la cuisine centrale exigeant l'approvisionnement en produits locaux issus d'une agriculture raisonnée). S’en suit la création de jardins dans les écoles, ainsi que la mise en place d’une partie de l’approvisionnement58 du restaurant scolaire des productions de ce dit-jardin. En 2011, l’épicerie sociale et solidaire de l’Oustal ouvre ses portes au sein du CCAS dans le centre-ville. En 2012, lors de la révision de son PLU, la municipalité demande à l’Université SupAgro d’élaborer un diagnostic agricole et des propositions pour intégrer l’agriculture à la planification urbaine. Face à l’urbanisation croissante qui risque de supprimer les espaces ruraux, la Ville cherche à protéger ses espaces agricoles et à les revaloriser pour une agriculture paysanne. Pour illustrer la grande détermination de la Mairie, le maire René Revol et l’équipe municipale qui l’entoure ont décidé de mettre en place un PAEN (Périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains) dans les années futures. Réfléchir à un retour de l’agriculture au sein de Grabels s’insère donc dans la logique du marché paysan (existence de débouchés et demande croissante). De plus, outre le marché d’autres circuits sont envisageables afin de limiter la concurrence avec les producteurs déjà implantés sur celui-ci : un système de paniers par le biais d’une AMAP (Association pour le maintien d’une agriculture paysanne), un magasin de producteurs, un approvisionnement de la cantine. Le projet de réimplantation de l’agriculture sur la commune de Grabels s’intègre par ailleurs dans une démarche globale de maintien d’une ceinture verte autour de Montpellier. Enfin des actions d’animation et d’éducation sur l’alimentation sont mises en place à l’échelle de la ville (Semaine du goût et de l’alimentation, actions de sensibilisation dans les centres de loisirs et les crèches).

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Source : INSEE 2009

Ville de Grabels, Révision générale du Plan d’Occupation des Sols valant élaboration du Plan Local d’Urbanisme, Juin

2012 58

Pour cela nécessité de contourner la réglementation via une circulaire.

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Les diverses initiatives mises en place par Grabels se rapportent à chacune des étapes d’un système alimentaire cyclique (cf. schéma cycle système alimentaire) dans ce qui est faisable dans la mesure du possible par une commune. C’est en ce sens que Grabels est considérée comme étant une ville exemplaire en terme d’alimentation urbaine durable. Mais qu’en est-il réellement de cette exemplarité si nous questionnons le processus de fabrication de ces divers politiques ?

Analyse du principe démocratique : un processus « bottom-up » ?

La mise à l’agenda C’est d’abord dans la réponse aux enjeux de santé publique, que le dessin du système alimentaire a émergé. L'élue rencontrée en entretien59 relate qu'initialement il a été difficile d'amorcer ces changements. « Cela a demandé beaucoup d'explications face à une incompréhension générale. La prévention santé n'était pas vue comme un enjeu, et était laissé au domaine du privé. Ce n'est pas encore totalement rentré dans les consciences qu'il est plus important de travailler sur la prévention santé en amont des problèmes. » La question a donc émergé au travers de sa volonté. Elle a donc joué le rôle d'entrepreneure politique bien qu'elle n'était pas seule. Deux années avant les dernières élections municipales, une centaine de citoyens se sont mobilisés pour questionner les futurs élus et les résidents de la ville sur la vision qu'ils portaient de leur future ville. A la fin de ce long travail, les résultats des enquêtes ont pris la forme d'un programme politique en soit. Parmi ces citoyens mobilisés certains ont souhaité aller plus loin dans la démarche afin de porter ce projet politique jusqu'aux élections. Une liste de candidats s'est dressée en Janvier pour les élections de Mars 2008. Le projet centré sur la prévention santé faisait partie des grandes orientations du programme électoral, né de cette vaste consultation. L'équipe fut élue aux élections de 2008. Ce projet fut donc porté par un leader mais ce fut en amont de l’élection alors que Marie-Annick Alexandre n’était qu’habitante à l’époque. Par ailleurs la vaste consultation confère un certain caractère « bottom-up » à cette initiative.

Co-production de la réforme de la politique du restaurant scolaire Les premières actions de la mise en place de la politique de prévention santé sont passées via les écoles primaires, notamment car l'élue porteuse de la question était adjointe aux écoles. Aujourd'hui toute la gouvernance urbaine alimentaire de Grabels découle de ces premières amorces. En 2008, une concertation avec les parents d'élèves est lancée en conseil d'école, débouchant sur une préoccupation des parents pour l’alimentation de leurs enfants. Les parents étaient insatisfaits de la restauration collective offerte par la ville : les enfants mangeaient peu et gaspillaient beaucoup. Un travail fut alors amorcé conjointement avec les parents d'élèves, le personnel technique, la SASSEM pour restructurer l'organisation du restaurant scolaire.60

Les limites de l’analyse Au regard du principe démocratique, la mise en place de certaines politiques faisant part du système alimentaire de Grabels est particulièrement intéressant et vient bouleverser les pratiques habituelles. En ce sens les initiatives décrites

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Entretien avec Marie Annick Alexandre, élue de Grabels, le 29 Juillet 2013

60

Pour la suite, cf. la partie sur la restauration collective.

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ci-dessus ne sont pas mise en place en vue d’attirer des populations aisées, mais sont mises en place conjointement avec les habitants déjà présents, et dans une perspective de gouvernance partagé entre différents types d’acteurs. Toutefois l’une des limites pourraient résider dans le fait que la population de Grabels est relativement aisée en soi. Pour pousser d’avantage l’analyse, il serait nécessaire de réaliser une étude sociologique fine des personnes ayant fait partie de la construction du programme électoral de 2008, puis une analyse des parents ayant pris part à la démarche de coconstruction de la politique du restaurant universitaire. Par ailleurs des études montrent que bien souvent, la demande sociale en faveur d’une alimentation durable émane majoritairement de couches sociales aisées (Ripoll, 2013).

e) Synthèse Si l'on n'observe pas de gouvernance urbaine alimentaire sur l'agglomération à l'image des Foods Policy Councils en Amérique du Nord, on observe toutefois des embryons de gouvernance disséminés aux travers d'initiatives diverses. Notre analyse révèle qu'il existe une forte dynamique descendante venant de l'Etat à travers les politiques nationales portées localement par la DRAAF, mais que certains acteurs locaux sont novateurs et expérimentent de nouvelles formes de gouvernance. A ce titre Grabels est une commune novatrice. D'autres acteurs institutionnels se saisissent également de leurs compétences propres pour faire émerger des coopérations embryonnaires.

On remarquera notamment la faiblesse d'une gouvernance partagée et l'absence de projet politique global pour l'agglomération étendue à la Région, notamment car la DRAAF et le Conseil Régional font office de guichets, tant auprès des associations que des porteurs de projets. Les initiatives émergentes sont donc davantage mise en place par opportunisme que par planification territoriale cohérente sur l'ensemble du territoire. Par ailleurs, nous pouvons nous référer au concept de post-politic développé par Swyngedouw (2009), pour caractériser la manière dont émerge la majeure partie de ces initiatives. En effet, le processus dont émergent ces initiatives est vidé de sa substance politique, dans le sens où des “bonnes pratiques” sont normalisées sur une base consensuelle et appliquées sans être discutées politiquement. Le CRALIM cristallise particulièrement cet état dans la mesure où il n'a pas la vocation de créer du débat public ni de prise de décision collective, mais plutôt de diffusion d'expériences jugées “exemplaires”. Un autre élément témoigne particulièrement de cet état : les nombreuses incohérences entre les différentes politiques appliquées. A titre d'exemple nous pouvons citer la Région qui finance la commercialisation en circuits courts, mais qui soutient à une autre échelle une agriculture compétitive sur le plan national et international61. On peut alors se demander quel est le sens politique de ces deux actions différentes ? Le soutient aux circuits courts n'est-il pas finalement une action entreprise simplement par “effet de mode” sans en questionner le fond politique ? N'est pas une forme de standardisation des politiques ?

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Cf. Entretien Transfer LR et LRIA

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Alors que la DRAAF pourrait impulser une réelle gouvernance urbaine alimentaire, elle lisse les tensions politiques en se concentrant à faire un travail de mise en réseau et d'échanges d'expériences. De plus, malgré qu'elle finance ponctuellement certaines initiatives, elle n'a finalement pas les ressources nécessaires à la mise en œuvre du PRA. La Région ne porte pas une politique volontariste spécifique dédiée à l'alimentation durable, pour autant elle participe au financement de nombreuses initiatives ponctuelles notamment sur les étapes du cycle suivantes : la production, la commercialisation en circuits courts et la restauration collective.

Le Département de l'Hérault ne manifeste pas d'engagement particulier en faveur d'une alimentation durable, et se limite à l'exécution de ses compétences techniques.

L'Agglomération de Montpellier quant à elle entame une réflexion sur l'alimentation durable et s'engage depuis récemment avec le financement de deux nouveaux postes sur la question. Pour autant l'alimentation n'est pas son chantier prioritaire. Par ailleurs, la pression et les enjeux de l'urbanisation sont si importants sur l'Agglomération qu'ils nécessitent une très forte volonté politique pour aller à contrario de cette dynamique et préserver les terres rurales et périurbaines au-delà de la simple réglementation en vigueur.

Si Grabels est novatrice et fortement engagée, les autres communes de l'Agglomération sont statiques, notamment la ville de Montpellier qui ne manifeste pas de volonté concrète de s'engager et ne s'en donne pas les moyens, malgré un discours pourtant en faveur de l'alimentation durable.

Alors que les différentes institutions peinent à se coordonner et à construire un projet politique global et cohérent sur l'alimentation durable, les petites entreprises, les agriculteurs, et autres porteurs de projets seraient quant à eux désireux de s'y engager62, sous la condition d'un soutien de la part de la puissance publique pour viabiliser leurs activités économiques. On mesurera donc ici le rôle clé du politique, et la nécessité que les institutions se saisissent de leur pouvoir et capacités d'action politique collective.

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Cf. Entretien Sud et Bio

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C. Analyse de l’orientation politique et des effets des initiatives mises en place Force est de constater que l’agriculture n’est pas du tout réduite à sa fonction nourricière, et qu’elle a, au contraire, plutôt été valorisée pour sa fonction paysagère et esthétique, l’assimilant ainsi à la « nature », d’où son intégration dans les projets urbains au nom du bien-être des citadins.

a) Déconstruction de l’utopie de la ville nourricière De la fonction nourricière à la valorisation de l’esthétique et paysagère de l’agriculture Si pendant la seconde moitié du XXème siècle, les populations urbaines avaient très peu connaissance des réalités du monde rural et du métier d’agriculteur, actuellement il y a une forte tendance des consommateurs à vouloir se rapprocher de celui qui produit leur nourriture. L’émergence des circuits courts a ainsi revalorisé la fonction nourricière de l’agriculture à proximité des villes, aussi bien pour des raisons environnementales (réduction des distances de transport), économiques (diminution des intermédiaires pour assurer la pérennité d’une agriculture locale), sociales (revalorisation du métier d’agriculteur) et culturelles (privilégier les produits du « terroir »).

Or, comme nous l’avons vu cette revalorisation de la fonction nourricière se heurte à d’autres représentations de l’agriculture, notamment autour de sa dimension paysagère et esthétique : l’agriculture offre un paysage paisible, une nature contrôlée, aménagée donc protégée (Darly et al, 2013). Ainsi, on attribue à l’agriculture des vertus de protection de l’environnement et de lutte contre la concentration urbaine, d’où son intégration dans les différents outils réglementaire de planification des villes. De fait, l’agriculture acquière une véritable fonction dans les projets urbains, qu’elle soit « urbaine », qu’elle soit « intra » ou « péri ». En revanche, puisqu’elle apporte du bien-être par le simple fait de sa présence, l’agriculture n’est bien souvent que réduite à une «aménité urbaine», voire même d’une « infrastructure » de la ville, ajoutant simplement à la qualité du cadre de vie urbain (Fleury et Vidal, 2010). De fait, du côté des citadins, un « amalgame » s’est créé dans les représentations de l’agriculture, l’assimilant très fortement à la nature : « Finalement, il s’agit toujours de vert, ou encore d’espaces verts, définis a contrario par tout ce qui n’est pas construit ou artificialisé, et dans lesquels poussent des plantes, parfois un peu indifférenciées » (Torre, 2013).

Aujourd’hui, à l’heure du développement durable, cette volonté d’apporter plus de nature en ville s’accompagne notamment d’avantages d’initiatives en matière d’agriculture urbaine. Toutefois, même si la dimension nourricière fait partie des justifications, ces initiatives prennent bien souvent place dans des projets de verdissement.

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D’après Perrin, Jarrige, et Soulard (2013), dans la communauté de communes de la vallée de l’Hérault (CCVH) l’agriculture dans les projets urbains apparaît comme un facteur d’attraction touristique et d’entretien des paysages. A ce titre, on observe de nombreuses initiatives qui visent la patrimonialisation de l’agriculture ainsi que sa mise en valeur touristique. Parmi ces initiatives nous pouvons retrouver la charte du Pays qui « soutient la valorisation des terroirs locaux, avec une route de l’olivier, des vignobles et du patrimoine depuis 2003, des rencontres vigneronnes et la semaine de l’olivier organisées depuis 2006 » (Perrin, Jarrige, et Soulard 2013). Au final, l’agriculture est peu mise en avant pour sa fonction nourricière dans les politiques publiques.

D’autre part, l’orientation que prennent les nouvelles dynamiques agricoles locales sont à questionner au regard de leur réponses aux enjeux sociaux posés dans le cadre théorique de notre première partie. En effet la viticulture s’est orientée vers des marchés de niche économiques tout comme le bio, des capitaux extérieurs à la région ont été investis dans le vignoble et les caves particulières (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). En parallèle des associations d’aide à l’installation en agriculture, comme « Terres vivantes 34 », accompagnent les « installations de « néo-agriculteurs » et la diversification des exploitations vers l’agritourisme, le loisir équestre, le maraîchage, le petit élevage ou des productions originales comme la spiruline, le kiwi ou la truffe » (Perrin, Jarrige, et Soulard, 2013). A la lecture de ces transformations à l’œuvre on comprendra que les publics visés par ces évolutions ne sont pas les populations les plus défavorisées, et qu’elles visent à renforcer la mise en valeur du territoire pour accroître son attractivité. Nous pouvons voir ces initiatives comme étant dans le prolongement des politiques urbaines néolibérales.

L’agriculture tend ainsi à se substituer à la nature et aux espaces pour contribuer à un cadre de vie urbain agréable. Ainsi, afin de renforcer la fonction nourricière de l’agriculture de proximité, l’action publique ne doitelle pas revaloriser le rôle des agriculteurs et la production de denrées alimentaires avant son esthétisation ?

Pourtant dans la partie suivante nous verrons que l’utopie de la ville nourricière n’est peut-être qu’une chimère et peu souhaitable au regard de la soutenabilité que nous souhaitons défendre.

Dans cette partie nous nous attacherons à déconstruire « l'utopie de la ville nourricière » en réintégrant le principe de solidarité inhérent à la notion de durabilité et comme étant du ressort des gouvernements urbains.

Enfin nous verrons qu'à travers un processus de moralisation et hiérarchisation des comportements, les politiques urbaines d'alimentation durable participe à la marginalisation, stigmatisation et exclusion d'une partie de la population urbaine, notamment les classes populaires. Nous nous interrogerons alors comment réintégrer la valeur de la solidarité pour éviter à l'action publique de tomber dans cette dérive.

Les risques de l’autosuffisance alimentaire des villes Comme nous l’avons vu, l’agriculture locale et maraîchère comme les « circuits-courts » suscitent aujourd’hui un engouement certain auprès de nombreux acteurs urbains. Pour autant l’utopie de l’autosuffisance alimentaire

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est-elle souhaitable et pour qui le serait-elle ? Par ailleurs, au-delà de la forte justification écologique conforme aux slogans incantatoires du développement durable, ne trouve-t-on pas d’autres justifications officieuses derrière la reterritorialisation de l’agriculture maraîchère ? Techniquement, à l'échelle d'une région urbaine l'autosuffisance alimentaire reste possible lorsque la région comporte dans son territoire des terres agricoles capables de nourrir sa population. Mais il importe de cerner les limites que devrait comporter une telle ambition : d'abord parce qu’à l’échelle mondiale toutes les régions urbaines ne seront pas en mesure d'y parvenir, ensuite parce que la réorganisation de la production agricole qui serait nécessaire pourrait avoir des conséquences économiques et environnementales plus négatives qu'on ne l'imagine souvent (Vidal, Fleury, 2011). L'analyse environnementale du chercheur allemand Elmar Schlich (in Vidal, Fleury, 2011) conclue sur l’idée que «l'écologie d'échelle rejoint l'économie d'échelle ». En d’autres termes, selon lui, l’économie d’échelle qui s’est jouée via la spécialisation des régions agricoles a finalement participé de fait à une écologie d’échelle également. Cet élément pose question quant au bilan environnemental de la relocalisation de l’agriculture nourricière et diversifiée. Vidal, Fleury (2011) prennent l’exemple de Paris pour montrer que recommencer à cultiver sur place la totalité des légumes, des fruits ou du vin que l'on consomme dans la capitale, reviendrait à augmenter l'impact environnemental de la production alimentaire, et ce, d'autant plus que les meilleures terres maraîchères de la région ont été urbanisées depuis longtemps. Il en serait de même à Montpellier. Vidal et Fleury nous invitent à non plus réfléchir en termes de circuits-courts et de minimisation des transports de denrées, mais plutôt à développer une réflexion sur l’économie des terres. Selon eux, puisqu’elles constituent une ressource limitée, il serait essentiel de réfléchir à optimiser leur usage, notamment en produisant ce qui pousse le mieux selon la nature des sols et des climats, tout en minimisant l'impact environnemental de la production. Pour eux il faudrait d’avantage réfléchir à la recherche d’un équilibre entre la production efficace de produits qu’il serait souhaitable d’échanger contre d’autres denrées produites ailleurs dans un soucis économique et écologique. Ils nous invitent à remettre en question les « bonnes pratiques » et les idées d’effet de modes qui sont diffusées chez les acteurs urbains comme chez les citadins. Le modèle qu’ils défendent va à l’encontre des « petites fermes de proximité » présentes dans les attentes des citadins. L'autosuffisance prendrait alors un autre sens, celui de la souveraineté alimentaire. En d’autres mots, celui de l'aptitude d’une région urbaine à mettre sur le marché autant de denrées alimentaires qu'elle a besoin d'en importer. Et c'est en tant que point central d'un réseau qui s'étendra sans doute sur des centaines de kilomètres qu'elle parviendra à organiser au mieux ses relations de proximité (Vidal, Fleury, 2011).

Historiquement, les villes sont nées en parallèle de la naissance de l’agriculture. C’est notamment parce que l’agriculture a permis aux hommes de dégager un surplus de denrées échangeable que les villes sont apparues pour protéger ces produits agricoles. Pourtant les villes qui fonctionnaient en vase clos (sur elles-mêmes et sur leur arrière-pays nourricier) étaient très vulnérables aux aléas agricoles. C’est pourquoi les échanges de denrées se sont vite développés entre les villes. La lecture de ces tendances longues historiques nous révèle que la 63

déconnexion entre territoire de production et zone de consommation des denrées fut une condition essentielle à la survie des populations urbaines dès la genèse des villes. On comprendra pourquoi l’autosuffisance alimentaire des villes n’est pas idéalement souhaitable. Si toutes les villes sont à peine autosuffisantes pour elles-mêmes, alors plus aucune solidarité interurbaine ne serait possible en cas de crise agricole pour l’une d’entre elles. De la même manière, qu’en est-il de la solidarité internationale entre pays riches et pays pauvres ? La relocalisation de l’agriculture nourricière dans les pays du Nord ne doit pas se faire aux dépens d’autres régions. Si elle doit se faire, c’est en parallèle de la relocalisation des marchés de productions et de consommation dans les villes du Sud également.

b) Derrière l’injonction à l’alimentation durable : moralisation et hiérarchisation des comportements Par l’étude des politiques urbaines de transports et de durabilité, Hélène Reigner (2013) opère une montée en généralité pour exprimer l’hypothèse forte selon laquelle les politiques urbaines dites «durables» témoignent d’une moralisation et d’un contrôle des conduites. Elle rappelle qu’aujourd’hui les modèles-types contemporains de l'attractivité urbaine façonnent la manière de gouverner les territoires. Dans ce contexte la qualité urbaine et la durabilité sont invoquées comme justifications absolues de ces politiques, et agissent aussi comme de « puissants mots d'ordre » qui viennent dissoudre les enjeux politiques et idéologiques de telles politiques (Reigner, 2013). Les politiques urbaines sur l’alimentation durable ne sont pas épargnées par cette analyse qui réinterroge les fondements démocratiques de l’action publique urbaine, et à sa nécessaire juste redistribution des ressources publiques. Quels sont les publics visés par les politiques urbaines alimentaires durables ? En faveur de quels publics les actions sur l’alimentation durable sont-elles mises en œuvre ? A qui s’adressent les politiques de promotion de « l’alimentation locale et saine » ? Le travail de Reigner a consisté à identifier les mécanismes par lesquels un ordre urbain se déploie, et la manière dont les politiques urbaines contemporaines tendent à imposer un « régime hégémonique » et asseoir la domination de certains groupes sociaux dans la ville. Elle parle aussi d’une intense normalisation des représentations et des comportements, qui sont emprunts « d’une moralité inscrite dans l’espace et les corps, où hygiène et salubrité publique, ordre et police sont étroitement entremêlés pour concrétiser une urbanité fantasmée, dans laquelle se reconnaissent les classes moyennes supérieures urbaines et diplômées » (Reigner, 2013). Les politiques urbaines durables peuvent ainsi être vues comme un moyen pour légitimer un modèle d’urbanité fait de « bons espaces », de « bons usages » et de « bons usagers».

Interrogeons-nous alors sur la manière dont les politiques urbaines de l’alimentation durable participent à cette mise en ordre de la ville et des comportements de ses habitants. En quoi l’injonction à « consommer local et sain » participe au tri des usages entre ce qui ressort des « bons et mauvais usages alimentaires », et par extension des « bons et mauvais consommateurs » et une moralisation hiérarchique des comportements alimentaires ? Nous pouvons émettre l’hypothèse que les représentations actuelles des acteurs publics en terme de « bonnes 64

politiques urbaines alimentaires » s’apparentent au courant néo-hygiéniste dont mentionne Reigner et vise à promouvoir une ville où les classes élitistes (classes moyennes à fort capital culturel éducatif, et classes supérieures) se reconnaissent et ont toute leur place. Pour vérifier cette hypothèse nous nous baserons sur les travaux de Faustine Régnier et Masullo (2009) qui utilise une logique similaire à celle d’Hélène Reigner (2013) appliquée à celle de l’alimentation durable.

Mécanismes d’appropriation des normes alimentaires Parmi les initiatives lancées dans l’agglomération de Montpellier, on retrouve de nombreuses actions centrées sur la sensibilisation et l’éducation à l’alimentation durable. Cependant il existe des travaux sur les mécanismes de réception et d'appropriation des normes alimentaires qui montrent que la connaissance des messages n'est pas toujours suffisante pour obtenir une modification des pratiques et qu’il existe de grandes disparités sociales en matière d’intégration de ces normes (Régnier et Masullo, 2009).

D'après Combris, Maire et Réquillart (2011), il existe une grande hétérogénéité des comportements alimentaires en France qui manifeste des disparités en termes de quantités et de qualité nutritionnelle des aliments consommés. Ces disparités s'expriment par extension en termes de différences sociales de santé. Des pathologies fortement liées au comportement alimentaire (l'obésité ou le diabète) affectent davantage les classes populaires (Guignon et al, 2010 ; Mackenbach et al, 2008 ; in Régnier et Masullo, 2009). En France, la recherche scientifique a montré que les comportements alimentaires varient selon le revenu, le niveau d'éducation et la catégorie socioprofessionnelle (Caillavet et al, 2009 ; Recours et Hébel, 2006). Pour Régnier et Masullo (2009) il en va de même pour les messages d’éducation à l’alimentation durable qui n'ont pas le même impact selon le niveau d'éducation et le milieu social. Selon son étude, le passage à la mise en œuvre des messages suppose en effet l'intégration des pratiques. Les recherches qui se concentrent sur la mise en pratique des recommandations insistent ainsi sur l'hétérogénéité sociale liée aux différences entre les contraintes et les ressources dont disposent les ménages tout autant qu'aux systèmes de valeurs et de normes qui pèsent sur eux (Delormier et al., 2009 ; in Régnier et Masullo 2009).

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Régnier et Masullo (2009) font apparaître quatre groupes différents dans la réception des normes prescriptives en matière d'alimentation qui sont représentés sur le schéma ci-dessous issu de leur article.

Leur travail révèle une forte hiérarchisation sociale, opposant les catégories aisées aux catégories modestes. Loin d'une réduction aux stricts facteurs économiques, la mise en pratique des normes de l’alimentation durables sont intimement liées à la fois aux représentations de l'alimentation, à celle du corps, à la symbolique de la maladie, et bien sûr au lien établi ou non entre santé et alimentation. En d'autres termes ce sont autant d'éléments qui relèvent des représentations collectives et des identités propres à chaque classe (Régnier et Masullo 2009). Leur analyse des normes alimentaires actuelles, développent une morale hygiéniste autour de l'alimentation, qui peut notamment être diffusée malgré eux par les militants en faveur d'une alimentation durable, mais aussi par les autorités publiques, ou encore les professionnels sociaux ou de santé. Ces normes morales peuvent être perçues comme des « tentatives de domination et de contrôle des conduites, entreprises au nom de la santé dans une vision hygiéniste du corps, mais aussi de la protection de l'environnement dans une perspective culpabilisante des personnes ne respectant pas ces normes » (Reigner, 2013).

Cette analyse souligne la « dimension sociale et symbolique de la consommation, où se forgent des représentations, des habitudes de classe, et des identités collectives » (Régnier et Masullo 2009). Dès lors on 66

comprendra pourquoi il subsiste des résistances à l'adhésion de ces normes alimentaires ainsi qu'à l'uniformisation des comportements alimentaires, voir même des oppositions et refus aux systèmes de valeurs diffusés.

Ainsi toute action publique qui ne tiendrait pas compte des systèmes de valeurs, des gouts et des styles de vie des populations ciblées seraient vouée à échouer. « Les campagnes de sensibilisation ou d'éducation à l'alimentation durable pourraient même se révéler contre-productive, dans la mesure où les catégories les plus sensibles aux messages émis (catégories moyennes et supérieures) sont celles qui rencontrent le moins de problèmes de santé (liés à l'alimentation) et dont les pratiques et les valeurs correspondent aux injonctions » (Régnier et Masullo 2009). Ce type d'action publique viendrait jusqu'à accroitre les inégalités sociales en matière de consommation durable, et viendrait renforcer les problèmes de santé chez les classes les plus modestes. L’action publique doit donc rechercher des alternatives permettant de répondre effectivement aux enjeux de santé publique, environnementaux, et de justice socio-économique délaissés dans le cadre des paradigmes néo-hygiéniste et néolibéral.

c) Une solidarité via l’aide alimentaire ?

Qu’en est-il de l'aspect redistributif institué au travers des organismes d’aide alimentaire ? Les questions de l’aide alimentaire et de ses fonctions sociales ont été traitées surtout par les sociologues nord-américains et anglais qui proposent de réfléchir sur le sens "structurel" de l’aide alimentaire et s’interrogent, sur les processus d’institutionnalisation à l’œuvre et leurs liens avec le développement de la "nouvelle pauvreté" (Paugam, 2005).

Dans cette perspective, la place de l’éducation alimentaire rejoint la question du traitement social de la pauvreté : « le manque de nourriture n’est qu’une conséquence du problème de la pauvreté (...), le dépannage alimentaire répond dans l’urgence d’une action au quotidien et [répond mal à] la nécessité de définir des stratégies permettant de s’attaquer aux causes de ce problème. » (Beeman, Panet-Raymond, 1997).

Dans notre perspective analytique, tout le système de dons alimentaires peut être vu comme un moyen pour corriger les externalités sociales négatives du système alimentaire conventionnel. En d’autres termes l’aide alimentaire permet « d’assister les personnes qui sont exclues du système dominant », dans une vision très caritative, où le « pauvre » est instrumentalisé malgré lui. Cependant nous apporterons une nuance à ce propos radical concernant le cas des épiceries sociales où i subsiste l'objectif d'autonomisation des usagers.

Par ailleurs, il existe de forts enjeux économiques et marchands derrière le système d'aide alimentaire Effectivement les Grandes Surfaces se font défiscaliser les dons qu'elles distribuent et ce de manière presque équivalente à la valeur marchande du produit donné63. On peut donc considérer à juste titre, que ce « service »

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Entretien téléphonique le 20/05/2014, avec une personne qui souhaite rester confidentielle

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donnés aux organismes d'Aides Alimentaires n'est finalement pas gratuit et sans désintérêts marchands. Par la défiscalisation, les Grandes Surfaces réduisent considérablement leurs pertes de bénéfices quant à leurs invendus. Cet élément entretient le système de consommation actuel en réduisant les risques de pertes des grandes surfaces, leur donnant ainsi les moyens d'arriver à toujours plus de diversifications de leurs produits - et ce dans des proportions croissante - sans craindre un déficit économique généré par d’éventuels invendus. Par la défiscalisation des dons alimentaires, l'Etat soutient l'économie des Grandes Surfaces et leurs stratégies de ventes.

Le système d’aide alimentaire n’est donc pas non plus exemplaire au regard de notre cadre analytique. S’il vise directement les populations les plus défavorisées, il n’est en revanche pas éthique et il renforce le système alimentaire conventionnel plutôt que de le transformer.

d) Orientation politique et effets du système alimentaire de Grabels Comme nous l’avons vu dans la partie B, Grabels est considérée comme étant une ville exemplaire en termes d’alimentation urbaine durable. Mais qu’en est-il réellement de cette exemplarité si nous la questionnons au regard du principe de justice socio-spatiale et de solidarité ?

Le marché paysan : paradoxe entre facteur d’attractivité et solidarité socioéconomique envers les paysans Grabels est connu pour la mise en place de son Marché Paysan. Cependant, quelle lecture analytique pouvonsnous faire de cette action publique ?

D’après le travail de Virginie Sancelme (2013), les marchés peuvent être considérés comme un instrument de sociabilités et d’attractivité pour les communes. Ils sont valorisés par les élus pour leurs fonctions sociales et récréatives qui permettent par ailleurs de répondre à un objectif d’attractivité. Les élus perçoivent les marchés comme étant un lieu convivial de rencontre et d’animation et donc un lieu de sociabilités bénéfique à leurs habitants. « Les marchés sont pour les villes, une façon d’affirmer leur rayonnement et leur place dans la hiérarchie urbaine. (..) A travers les marchés se jouent des rapports de compétition entre communes et entre villes » (Delfosse, Navarro in Prigent-Simon et Hérault-Fournier, 2012 ; in Sancelme, 2013). Pour répondre à cet objectif d’attractivité, les municipalités mettent en place des méthodes de promotion ou de valorisation qui concernent aussi bien la communication que les animations. L’engagement des municipalités en faveur de leur marché est en général plus prononcé lorsque l’ouverture du marché est prévue depuis longtemps et fait partie du programme de l’équipe municipale comme ici à Grabels, où il existe une forte communication et marketing urbain autour du caractère « paysan » de son marché.

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De la même manière, le choix de localisation du marché est significatif quant à la fonction politique du ditmarché. Les inégalités sociales sont inscrites dans l’espace urbain. Ainsi la question de l’accessibilité au marché est centrale. Dans le cas de Grabels, le marché est localisé dans deux endroits différents au cours de la semaine : en centre-ville les samedis et dans le quartier Valsière (où se situe la majorité des logements sociaux) les mardis.

Cette particularité témoigne d’une volonté de la municipalité de rendre accessible aux différentes catégories sociales de ses habitants les produits distribués. Pourtant le fait que le marché soit dans le centre-ville les samedis, exprime aussi la volonté d’attirer de populations extérieures (dites « classes visiteuses ») à Grabels.

Grabels utilise donc son marché pour une double fonction : à la fois redistributif à l’intention de tous ses habitants, mais aussi dans une perspective de marketing urbain.

Par l’intermédiaire de ce marché, il se dégage aussi une forte volonté politique de soutenir socialement et économiquement les producteurs de la petite paysannerie locale. Couplée parallèlement à la volonté d’intégrer l’agriculture de proximité dans la planification urbaine, ces deux politiques sont pertinentes quant à la mise en place d’une solidarité socio-économique auprès des petits producteurs. La municipalité soutient les agriculteurs voulant s’installer sur son territoire pour qu’ils puissent notamment alimenter le marché paysan. En ce sens, l’existence du marché légitime et appuie le projet agricole. Ce projet a d’autant plus de sens pour la commune que d’une part, l’agriculture est une composante de l’identité grabelloise expliquant ainsi les potentialités agricoles de la commune et d’autre part, de jeunes agriculteurs manifestent leur volonté d’implanter des exploitations agricoles au sein de la commune. « Aujourd’hui deux maraîchers ont déjà pu s’installer et la Ville a racheté des terres pour permettre d’autres installations » (Chiffoleau et al., 2013 ; in Sancelme, 2013).

Alimentation durable pour la restauration scolaire : ambition pour le bien commun ou « populisme bobo » ?

La restauration scolaire fait partie d’une des prérogatives redistributive de « welfare » des Municipalités. A Grabels, un nouveau prestataire de services a été choisi suite à un long travail de réflexion mené avec les parents d’élèves. Cette évolution permettra de donné au restaurant scolaire un approvisionnement de proximité via l’antenne « Avenance Elior » de Lunel. De même, des quantités différenciées seront proposées pour les repas de maternelle et d’élémentaire, ainsi qu’un plat bio ou issu des circuits courts à chaque repas. L’approvisionnement du restaurant scolaire en produits de proximités et bios témoigne-t-il de l’ambition de donner une qualité alimentaire exemplaire et ce dans une perspective de bien commun ?

Pour répondre à cette question on ne peut faire l’impasse sur les caractéristiques socio-économiques de la population grabelloise, et sur les enjeux électoraux dans lesquels l’équipe municipale est inévitablement prise. La majorité des grabellois étant aisés, ne pouvons-nous pas penser que cette réforme participe à un « populisme bobo » ? Un raccourci serait ici facile à faire. Pourtant il existe une proposition de révision des tranches de revenus pour mieux tenir compte des ressources des familles dans la tarification des repas et témoigne de la 69

manière dont le système de redistribution et des aides sociales est mené en France. Selon la classification de Esping Andersen (1990) la France se trouve être un Etat « assurantiel/corporatiste conservateur » dans lequel on reconnait le statut salarial comme étant déterminant dans les critères d’attribution de la protection sociale mais aussi dans la redistribution de diverses ressources. Ainsi sans être totalement alternative, la politique de Grabels témoigne tout de même d’une considération sociale des politiques urbaines spécifiquement française. Elle témoigne également de manière pratique des conditions de redistribution des ressources publiques dans le cadre d’une action pour l’alimentation durable.

Derrière des aspects de justice sociale : l’acceptation structurelle de la pauvreté ?

Reconnaissance de la stratification sociale Dès 1998, la commune de Grabels a mis en place un système d’aide alimentaire, sous la forme d’une distribution de colis gratuits. Afin d’élargir ce dispositif, la commune a ouvert en juin 2011 l’épicerie solidaire, « l’Oustal », sous la responsabilité juridique et administrative du CCAS. Si l’attribution des colis se fait seulement dans les situations d’urgence, le conseil d’administration du CCAS d’avantage à accompagner l’autonomisation des personnes. Les produits sont vendus entre 10 à 30% du prix moyen du commerce. Toute personne peut bénéficier de l’accès à l’épicerie, après une évaluation de sa situation par les services sociaux. Or d’après Esping Andersen (1990) la citoyenneté sociale s’inscrit toujours dans des sociétés qui vivent et accepte (dans une certaine mesure) la stratification sociale de leur population. Ainsi les conditions d’accès à l’Oustal font état du fait que la France reconnait cette stratification sociale.

Une non-réponse au problème du « désert urbain » et d’accès à l’alimentation durable L’épicerie de l’Oustal est ouverte tous les mardis de 9h30 à 13h. L’accès à l’épicerie solidaire a lieu une fois par semaine pendant 3 mois, avec possibilité d’un renouvellement de 3 mois. Elle se situe dans le CCAS situé en centre-ville. On remarquera que la localisation et l’accessibilité restreinte de l’épicerie ne répond pas à la question des « food desert » (Caraher, Dixon, Lang, 1998; Lang, Caraher, 1998) (zone vide de commerces alimentaires) conceptualisée par les études anglo-saxones. « Les zones de chalandise mettant notamment en évidence que les foyers à faibles revenus se concentrent généralement dans "des aires résidentielles dépourvues des infrastructures adéquates, avec des commodités d’approvisionnement limitées et un réseau de transport insuffisant qui pèsent particulièrement sur tous les ménages pauvres qui ne disposent pas d’une voiture » (Dowler, 1997).

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Un message éducationnel non adapté « Les propositions de recettes faites chaque semaine en fonction des produits frais à la vente, rencontrent un très faible intérêt. » (Journal de la commune de Grabels l’AVY n°20, mai-juin 2012). Cette remarque tirée du journal de la commune illustre un autre point : «le fait que l’incapacité des personnes âgées et pauvres à acheter une alimentation équilibrée ne peut être réglée par davantage d’éducation nutritionnelle ou de gestion du budget. Il leur faut d’abord plus d’argent » (Stitt, O’Connel, Grant, 1995). Cela illustre également le propos que nous avons développé dans la partie précédente sur la moralisation des comportements alimentaires. Dans ce contexte, les résistances constatées aux discours de type "éducation nutritionnelle" peuvent se comprendre comme un combat pour sortir de la culpabilisation individualisante, et permettre de resituer la problématique d’un point de vue plus économique et sociale.

e)

Synthèse

Si l’on observe un glissement de la fonction nourricière de l’agriculture locale vers une fonction de valorisation paysagère ou d’aménité urbaine, c’est en partie du fait de la néo-libéralisation des politiques urbaines de développement durable, mais aussi de la volonté des élus de répondre aux demandes des citadins de « plus de nature en ville ». Cependant, au regard de la sociologie des citadins porteurs de ces attentes, on comprendra que ces politiques agricole et ces projet agri-urbains ne visent pas l’alimentation durable des populations les plus défavorisées.

Par ailleurs, dans son essai Manger local, manger global (2010), Gilles Fumey conclut en réaffirmant l’aspect hautement culturel de l’alimentation. Culturel car l’alimentation constitue un outil comme un autre pour penser notre rapport au monde en fabriquant de la continuité et de la cohésion, en un mot de l’identité. Dans cette construction identitaire permanente, on peut dénoncer le rôle du complexe industrie-agroalimentaire européen, l’intrusion du médical dans le domaine alimentaire, et les politiques actuelles de l’alimentation durables qui souhaitent façonner une alimentation déconnectée des consommateurs. La question contemporaine de l’alimentation doit conjuguer à la fois les impératifs de préservation de l’environnement, de santé publique, de justice socio-économique démocratique avec aussi le rôle hautement culturel de l’alimentation. Loin de la diffusion de “bonnes pratiques”, ou de “solutions clés en mains”, le défi des acteurs publics ne consisterait-il pas à faire émerger ces enjeux politiques en ouvrant un débat public sur ces questions afin que s’exprime les avis et intérêts divergents ? C’est en ce sens que la question de l’alimentation doit réinterroger particulièrement la manière de faire l’action publique urbaine. A quels objectifs souhaite-t-elle répondre ? Pour quels publics ? Pour quelles villes ? En d’autres termes le défi ne serait-il pas de sortir du débat de la sécurité ou de l’autosuffisance alimentaire, du “tout local”, pour ouvrir le débat de la souveraineté alimentaire ? Entendons par souveraineté alimentaire comme « étant un droit international qui laisse la possibilité aux populations, aux Etats ou aux groupes d'Etats de mettre en place les politiques agricoles les mieux adaptées à leurs populations sans qu'elles 71

puissent avoir un effet négatif sur les populations d'autres pays ». La notion de souveraineté alimentaire porte donc l’idée de donner du pouvoir aux populations, dans une perspective d’empowerment, afin qu’elle puisse choisir son alimentation librement, en ayant pleine conscience des enjeux politiques de la question alimentaire.

Certaines initiatives allant dans ce sens sont en cours, notamment dans la ville de Todmorden en Angleterre d’où le mouvement « Incredible Edible » a émergé, en réponse à la situation de crise économique. C’est donc un principe qui est à la fois en rupture avec l'organisation actuelle des marchés agricoles, mais aussi avec la moralisation des comportements lancée par les politiques urbaines sur l’alimentation durable. C’est une véritable invitation à articuler une pensée globale et une action locale, adressée directement aux gouvernements urbains, afin de redonner toute son importance au rôle démocratique qu’ils doivent jouer. En d’autres termes cette notion invite les gouvernements urbains à soutenir une offre alimentaire diversifiée intégrant chacune les enjeux d’écologie, de santé, de justice socio-économique et socio-spatiale, et de culture ou d’identité, en soumettant ce marché alternatif diversifié aux conditions d’accessibilité de toutes les populations urbaines. In fine, la problématique ne serait-elle pas de savoir comment trouver un « équilibre entre penser global, agir local, et penser la solidarité comme élément fondateur des politiques à venir » ?

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CONCLUSION Au regard de l’engouement et de l’effet de mode autour des initiatives d’alimentation durable, il nous semblait intéressant de déconstruire le consensus global qu’elles suscitent. Cette étude nous a ainsi permis de revenir sur le contexte politico-économique néolibéral dans lequel s’inscrivent les politiques urbaines actuelles et duquel n’échappent pas les politiques d’alimentation durable. Pour autant, nous avons essayé de regarder dans quelle mesure elles pouvaient relever d’une orientation idéologique différentes et alternative.

Dans un premier temps en nous référant au cadre théorique du concept de justice spatiale et des modalités que recouvre la notion de « just city » (Fainstein, 2009), nous avons analysé la gouvernance et le processus de construction de ces politiques au prisme du principe démocratique et de capacité d’action collective des acteurs locaux dans l’agglomération de Montpellier. Nous avons vu que si l'on n'observe pas de gouvernance urbaine alimentaire sur l'agglomération à l'image des Foods Policy Councils en Amérique du Nord, on observe toutefois des embryons de gouvernance disséminés aux travers d'initiatives diverses. Pour autant ces embryons intègrent très peu les dynamiques bottum up venant de la société civile. Nous avons également montré la faiblesse d'une gouvernance partagée et l'absence de projet politique global pour l'agglomération étendue à la Région, notamment à cause des jeux de pouvoir au sein des acteurs politiques locaux, des divergences et conflits politiques, du flou demeurant autour des compétences réglementaires de chacun, et enfin du manque de ressources allouées pour parvenir à mettre en place cette gouvernance partagée. Les initiatives émergentes sont donc davantage mise en place par opportunisme que par planification territoriale cohérente sur l'ensemble du territoire avec un projet politique alternatif fort.

Dans une seconde partie nous avons cherché à analyser quel était le public visé par ces politiques urbaines d’alimentation durable. Nous regardé si ces actions publiques visaient à limiter les tendances au « développement inégal » de l’agglomération de Montpellier, notamment en s’adressant directement aux groupes sociaux les plus défavorisés et marginalisés. Notre analyse nous a révélé que du fait d’un manque de volonté politique fort orchestrant la mise en place d’un système alimentaire alternatif, les projets et actions éparpillés qui sont mis en place sont vite absorbés par la logique néolibérale et les enjeux de mise en concurrence urbaine. Les politiques entreprises suivent la logique initiée à l’arrivée de Georges Frêche avec son « projet urbain global ». Au regard des enjeux sociaux cela conduit même parfois à la mise en place d’actions contre-productives les unes par rapport aux autres, voir même à renforcer les inégalités sociales et à exclure toujours plus les groupes les plus défavorisés et marginalisés.

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Perrin C., Jarrige F., Soulard C., « L’espace et le temps des liens ville-agriculture : une présentation systémique du cas de Montpellier et sa région », Cahiers Agricultures. Volume 22, Numéro 6, 552-8, Novembre-Décembre 2013 Pinson G., « La gouvernance des villes françaises », Métropoles, 2010 Pinson G., Vion A., « L'internationalisation des villes comme objet d'expertise », In Pôle Sud, N°13 - 2000 Régnier F., Masullo, A., « Obésité, goûts et consommation. Intégration des normes d’alimentation et appartenance sociale », Revue Française de Sociologie, 50 (4), 747-773, 2009 Reigner H., Brenac T., Hernandez F, « Nouvelles idéologies urbaines. Dictionnaire critique de la ville mobile, verte et sûre », 2013 Reigner H., « Sous les pavés de la qualité urbaine. Gouvernement des territoires, gouvernement des conduites et formes renouvelées de la domination dans la ville néohygiéniste », Institut d'Etudes Politiques de Paris, 2013 Reigner H., « Vers une gouvernance néohygiéniste des conduites ? » Cahiers de recherche du Programme Cities are Back in Town, 2013 Redlingshöfer, B., « Vers une alimentation durable ? Ce qu’enseigne la littérature scientifique », Courrier de l’environnement de l’INRA n°53, décembre 2006 Rousseau M., « « Bringing politics back in : la gentrification comme politique de développement urbain ? » Autour des « villes perdantes » », Espaces et sociétés, 2008 Sancelme V., « Les marchés alimentaires de plein vent autour de Montpellier », Mémoire de fin d’étude Université Paris I - Septembre 2013 Swyngedouw E., « Les contradictions de la ville postpolitique. A la recherche d’une politique démocratique de production environnementale », in Béal Vincent et. al. (sous la dir.), Le développement durable changera-t-il la ville ? – Le regard des sciences sociales, Publications de l’Université de Saint-Etienne, pp. 129-158., 2011 Torre A., « Natures urbaines: l’agriculture au coeur des métropoles ? », introduction du dossier Déméter, 2013 Viljoen & al, « Sustainable food planning, evolving theory and practice », Wageningen Academic Publishers, 2012 « Plan Local de Redynamisation de Montpellier 2011-2014 », Janvier 2012

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ANNEXES

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Annexe 1 : Guide d’entretiens PRESENTATION MISSION DES PERSONNES RENCONTREES, PRESENTATION STAGES COMPETENCES dans le champ global de l’alimentation I. Selon vous, quels sont les enjeux concernant la question de l’alimentation ? (problématiques identifiées..)

II. Quelles sont vos compétences, directes ou indirectes, sur le cycle du système alimentaire de l’agglo ? (cf. schéma du cycle) III. Quels outils avez-vous à disposition pour y répondre ?

IV. Est ce que votre institution se sent engagée en faveur d’un système alimentaire plus durable ?

V. Comment cela se traduit de manière réglementaire et/ou opérationnelle ?

VI. L’alimentation est-elle intégrée au « projet urbain » de Montpellier ? A quelle échelle (niveau régional, DRAAF, départemental, agglomération, SCOT, Contrat territorial Région /Montpellier Agglomération, Schéma de développement commercial/d’urbanisme commercial, Agenda 21) ?

VII. Comment cela s'articule sur des politiques nationales et européennes ?

GOUVERNANCE sur le cycle alimentaire Emergence et évolution  Rétrospectivement, quelle lecture avez-vous de l’émergence de l’enjeu de l’alimentation durable à l’échelle de l’agglo ? Quels ont été les acteurs porteurs de cette question ? Selon quel discours ? Quel est le facteur ou l’élément déclenchant ?  Comment ont évolué les politiques de l’alimentation sur le territoire ? Comment cela s’est-il transposé dans les instruments normatifs ?

Panorama actuel D. Sur la question de l’alimentation durable, avec qui travaillez-vous ? Qui sont vos interlocuteurs ? Qui sont les acteurs présents sur cette question (publics/privés) ?

E. Quelles sont vos manières de travailler au quotidien avec eux ? Comment se fait la coordination ? Qui sont les acteurs qui ont des rôles clés (publics/privés) ? Qui sont les leaders ? Est-ce que vous les suivez ? Si oui ou non Pourquoi ? Qui a un pouvoir d’arbitrage ?

F. Quels sont les intérêts défendus par chacun ?

G. Selon vous y a-t-il des freins ou des raisons pour lesquels les choses avancent peu ?

H. Existe-t-il des lieux où vous êtes amenés à discuter cette question ? Si oui lesquels ? A quels objectifs répondent-ils ?

Si non, pourquoi ? En existe-t-il sur des politiques qui gravitent autour de l’alimentation ?

I. Quelles sont les réflexions actuellement engagées ou discours tenus par les acteurs sur l’alimentation durable ?

Quels sont les arguments mobilisés ?

J. Qu’est ce qui se discute ? Quels sont les débats/conflits d’intérêts ?

K. Ces réflexions émanent elles d’élus, de techniciens ou de la société civile qui sont ensuite relayées par des élus ?

L. Quels éléments ou outils de diagnostic et de prise de décision font actuellement défaut pour aborder la problématique de l’alimentation durable et permettre une gouvernance partagée ? Y-a-t-il des logiques organisationnelles qui bloquent ?

M. Comment pourrait mieux s'articuler les compétences entrez les différentes collectivités? Idéalement comment ça pourrait marcher ?

N. Selon vous, à quels enjeux doit répondre la gouvernance sur l’alimentation ? Et selon quelles échelles territoriales ?

Existe-t-il une réflexion proprement dite sur la mise en œuvre d’une gouvernance partagée sur le sujet de l’alimentation ?

O. Connaissez vous des modèles d'autres villes (françaises ou étrangères) qui vous sert de références ? Est ce que vous avez connaissance de ce qui se fait ailleurs ?? (+Témoignage d'expériences de notre part)

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