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Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT

45ª. ASAMBLEA GENERAL DEL CIAT

“LA MORAL TRIBUTARIA COMO FACTOR DETERMINANTE EN EL MEJORAMIENTO DE LA EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA”

PROGRAMA TÉCNICO

Quito, Ecuador, 4 al 7 de abril de 2011

“LA MORAL TRIBUTARIA COMO FACTOR DETERMINANTE EN EL MEJORAMIENTO DE LA EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA” Para cumplir con sus objetivos fundamentales las Administraciones Tributarias requieren que el conjunto de creencias, valores y normas que determinan las acciones de los contribuyentes concuerden con sus propias convicciones (morales y éticas) así como con las establecidas por la sociedad.

La moral tributaria, definida en este sentido, significa hacer explícito ese conjunto de valores que determinan „un adecuado comportamiento‟ de los ciudadanos respecto a sus obligaciones con el Estado. Es el correcto ejercicio y cumplimiento de los deberes y derechos del contribuyente, lo que permiten asegurar a los Estados los recursos necesarios para crear mejores condiciones de convivencia y bienestar.

Construir una „alta‟ moral tributaria es por tanto un factor determinante en el mejoramiento de la eficacia de la Administración Tributaria y para ello es necesario definir qué principios o valores deben inspirar la actuación tanto de los poderes públicos como de los ciudadanos para que la tributación se considere justa.

Klaus Tipke (2002) plantea tres planos en los que se debe operar para esta construcción: el sistema tributario, la Administración Tributaria y el contribuyente. El programa técnico de la 45a. Asamblea General del CIAT se desarrollará, principalmente, contemplando los planos de la moral de la Administración Tributaria y del contribuyente. Aunque el concepto de la moral tributaria no es nuevo, y desde hace varios años muchos países lo han consagrado implícitamente en sus Constituciones, se hace énfasis desde la perspectiva de las obligaciones del ciudadano y no tanto en relación a sus derechos. No obstante, la moral tributaria es un término que adquiere mayor fuerza, entendiendo que no es a la Administración Tributaria a quien le corresponde perseguir a los contribuyentes para que cumplan con sus obligaciones, sino que deben ser ellos mismos quienes revisando su conducta, determinen un correcto accionar frente a sus obligaciones tributarias. Poseer moral tributaria, debe hacerles cumplir voluntariamente con sus obligaciones y exigir sus derechos.

En línea con la visión de Tipke, los indicadores sobre la moral de las administraciones tributarias pueden plantearse desde varios interrogantes: La Administración Tributaria:  ¿Actúa como garante en la debida aplicación de las leyes tributarias para todos los obligados? o ¿Garantiza los derechos de los contribuyentes? o ¿Exige el pago de los impuestos a todos los contribuyentes? o ¿Ejerce todas sus facultades legales? o ¿Actúa de forma eficaz? (Relevancia tributaria del caso) 2

Para el contribuyente, en cambio, la moral se determina conforme a la actitud que adopta respecto al cumplimiento de sus deberes, y a las condiciones bajo las cuales desarrolla dichas actitudes. En cualquier caso, la moral tributaria del contribuyente guarda estrecha relación con las acciones mismas de la Administración Tributaria.

Un buen comportamiento tributario arroja un „alto‟ índice de moral tributaria y, por tanto, implica mejores niveles en la efectividad de la Administración Tributaria. Las Administraciones Tributarias deben entonces plantear acciones encaminadas a influir sobre la conciencia del contribuyente en cuanto a la importancia en el cumplimiento de sus obligaciones. El actuar en la construcción de la moral tributaria, en estos términos, disminuye el esfuerzo general de control, y les permite enfocarse con nuevos instrumentos hacia grupos con „baja‟ moral o al mejoramiento de procesos y servicios que promuevan el cumplimiento voluntario.

Todo lo anterior le supone a la administración analizar y comprender cuáles son los grupos que muestran buenos comportamientos tributarios y cuáles no, con el objetivo de orientar sus actuaciones hacia estos últimos. Una óptica represiva puede ser insuficiente, y las acciones a tomarse deben considerar también aspectos sociológicos que permitan identificar las causas y condiciones que dan origen a las conductas „inadecuadas‟ a fin de establecer los correctivos.

Las Administraciones Tributarias tienen un rol fundamental en la construcción de la „ciudadanía fiscal‟ como una figura en la que se conjuga al „ciudadano político‟ y al „ciudadano fiscal‟ mediante la creación de un compromiso voluntario y la concienciación de los individuos para el correcto y ético ejercicio de sus derechos y obligaciones fiscales. En este sentido, la „moral tributaria‟ corresponde a una manifestación de esa ciudadanía fiscal por medio de la cual los individuos de la sociedad se comprometen con los impuestos y la obligación correspondiente de pagarlos transformando la percepción del pago forzoso en una „contribución al bien común y una manifestación de la justicia distributiva‟.

El programa de la Asamblea contempla el desarrollo del tema central bajo tres ejes: la definición del término de moral tributaria, sus determinantes e influencia en la legitimación de los sistemas tributarios modernos; la definición de los partícipes de este proceso y; finalmente, su dimensionamiento y consideración como estrategia para potenciar el cumplimiento voluntario en las Administraciones Tributarias.

A través de cada uno de los temas, se quiere dar a conocer la experiencia de los países en las acciones orientadas a incrementar la moral tributaria de su entorno, comenzando por su inclusión en los planes estratégicos institucionales hasta la medición de los índices de moral tributaria tanto dentro de las propias administraciones como en relación con los contribuyentes. Así mismo, se busca compartir el diseño e implementar planes de control que tomen en cuenta los diferentes comportamientos del contribuyente para orientar los servicios de asistencia, y las estrategias orientadas a 3

una promover una mayor responsabilidad empresarial a través del diálogo social con grupos estratégicos.

Finalmente, se busca crear las bases para una mayor conciencia tributaria por parte de los ciudadanos, no sólo a través de los programas de educación fiscal enfocados a los futuros contribuyentes, sino también a través de la mejora en la asistencia a los actuales, con el fin de facilitar y simplificar el cumplimiento de sus obligaciones, entendiendo que para ello es fundamental fomentar la transparencia en todas las actuaciones de la Administración Tributaria y generar confianza a través de programas eficaces de control interno y de rendición de cuentas.

Tema 1: Definición, alcance y objetivos del concepto de moral tributaria “Sistemas tributarios modernos: desde definición de la moral tributaria hacia sus determinantes” La teoría tradicional define al incumplimiento tributario como una decisión cuya rentabilidad se confronta al riesgo de ser sancionado. Sin embargo, está demostrado que existen variables explicativas ajenas a la maximización de la utilidad de la renta esperada y que existen determinantes no económicos que explican el incumplimiento.

En la visión no tradicional, el comportamiento impositivo de los contribuyentes también está determinado por el nivel de cumplimiento del „pacto social‟ por parte de los Estados. El entender porqué existen ciudadanías con mejor comportamiento tributario que otras con similares características, es una incógnita que puede ser despejada si se estudian factores como: las reglas sociales y sentimientos morales, la percepción de la equidad y la justicia, el accionar estatal (como autoridad creíble, democrática y participativa), los factores de la coyuntura económica, entre otros.

Todos ellos relacionados con la „percepción de riesgo‟ y la „percepción de beneficio‟ que se concatena con el „contrato social‟. Si el contrato social se percibe como „incumplido‟, el incumplimiento fiscal se convierte en una manera de ajustar las „injusticias‟.

El primer tema de la Asamblea persigue definir el concepto de moral tributaria como elemento que aglutina y promueve el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes, así como identificar la forma en la que algunas administraciones tributarias han abordado este tema incluso a nivel constitucional.

Además, aún cuando el concepto de moral no esté elevado a nivel constitucional, es necesario conocer las distintas experiencias de los países en la promoción de acciones estratégicas como parte de sus decisiones internas (planes estratégicos), sobre todo en las dirigidas a la asistencia al contribuyente como uno de los pasos importantes para incorporar el concepto dentro de sus actuaciones.

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Para el desarrollo del tema principal, se deberá explicar cómo se define a la moral tributaria, cuál es el su marco de referencia: legal, administrativo o sociológico; su alcance y qué objetivos se persiguen en la aplicación del concepto adoptado.

Además deberá identificarse si está contemplado dentro de los planes estratégicos institucionales; y los próximos pasos a seguir en el desarrollo del mismo.

1.1

Los planes estratégicos y la moral tributaria

Las Administraciones Tributarias incluyen en sus planes estratégicos el concepto de moral tributaria. No obstante es necesario contar con una definición clara sobre este tema y señalar de manera explícita cuáles son los principios y valores que se busca fomentar y que deben regir la relación con el contribuyente.

Tres aspectos son los propuestos a desarrollarse en este tema:  



1.2

La definición de moral tributaria como aporte al cumplimiento voluntario de los contribuyentes; El reconocimiento de cómo las actuaciones de la Administración Tributaria, como garante en la aplicación de las leyes tributarias y en los derechos de los contribuyentes, así como la exigencia en el pago de los impuestos ejerciendo todas sus facultades legales, influyen sobre el comportamiento de los contribuyentes; y, La identificación de las acciones emprendidas, absolviendo preguntas, tales como: o ¿Contempla el plan estratégico institucional de manera específica el concepto de moral tributaria? o ¿Qué llevó a la Administración Tributaria a incluir estrategias enfocadas a la moral tributaria? o ¿A través de qué planteamientos y objetivos concretos lo hace? o ¿Cómo se refleja en los planes estratégicos? o ¿Se evalúan los planes estratégicos a través de indicadores específicos enfocados al incremento de los niveles de moral tributaria?

Metodologías para medir la moral tributaria al interior de las AATT

La moral tributaria se concreta en acciones particulares susceptibles de ser cuantificadas. El CIAT ha desarrollado una serie de herramientas cuyo fin es auto-diagnosticar el nivel de eficacia de las organizaciones en la promoción de la ética. El cuestionario de auto-diagnóstico permite, a través del análisis de ocho (8) aspectos claves, establecer la eficacia de las acciones desarrolladas por la administración, en promover la ética. Esta es una de las metodologías de medición que actualmente aplican algunas AATT.

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Sin embargo, existen otras metodologías que tienen objetivos similares y que es interesante conocer a través de la exposición del caso práctico en donde se contemplen para su desarrollo, los siguientes aspectos:        1.3

Breve descripción de la metodología El proceso de aplicación Cobertura y alcance (cantidad y carácter de la muestra) Periodo de aplicación Resultados obtenidos Seguimiento y acompañamiento de resultados Revisión y ajustes realizados Metodologías para medir la moral tributaria de los contribuyentes y los resultados obtenidos.

Hoy en día las administraciones tributarias se preocupan más por conocer la percepción que los contribuyentes tienen no sólo de la organización sino de su disposición a cumplir con los deberes que les atañe como contribuyentes del Estado. Esto es la moral tributaria externa.

A través de la aplicación de encuestas de percepción es posible conocer la „alta o baja‟ moral tributaria de los contribuyentes de un país, la que se manifiesta en su compromiso con la Administración Tributaria al cumplir cabalmente con sus deberes o en su accionar expreso en desatender dichas obligaciones.

Los resultados de la aplicación de esos instrumentos de medición constituyen una importante retroalimentación para las administraciones tributarias, evidenciando temas claves para el actuar de las mismas.

Para el desarrollo del caso práctico es importante que se contemplen los siguientes aspectos:       

Breve descripción de la metodología Proceso de aplicación Cobertura y alcance (cantidad y carácter de la muestra) Periodo de aplicación Resultados obtenidos Seguimiento y acompañamiento de resultados Revisión y ajustes realizados

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Tema 2:

La moral tributaria y el comportamiento del contribuyente “Construyendo moral tributaria. ¿Quiénes son los llamados a participar de este proceso? El rol del sector público y privado”

La fiscalidad es el espejo de una nación, refleja el conjunto de metas, fines, valores, actitudes, conductas y prioridades en cuanto a la comunidad, sus relaciones de poder y su estructura social. Sin embargo, los asuntos fiscales van más allá de los controlados por la Administración Tributaria. La noción sobre el destino del gasto público, la legitimidad del sistema impositivo, la „justicia‟ de la legislación tributaria y la percepción de aplicación de sanciones para los que la incumplen son hitos importantes en la definición hacia una u otra conducta frente al cumplimiento.

Robert McGee (2006) expresa que el cumplimiento fiscal se ve influenciado por la percepción que una sociedad tenga sobre la fiscalidad. Este autor describe dos tipos de comportamientos: en primer lugar, sociedades cuya concepción de contrato social está profundamente arraigada y que consideran al incumplimiento fiscal como una conducta falta de ética y; en el segundo lugar, sociedades donde el incumplimiento fiscal es justificado e incluso se convierte en una conducta socialmente aceptada. Para los primeros, una moral tributaria „alta‟ genera un sentimiento de arrepentimiento o culpa ante el incumplimiento y serán probablemente más propensos a pagar impuestos. Para los segundos, existe una sensación de compensación por la injusticia social o ajuste de cuentas ante un contrato social defectuoso, lo cual se visibiliza en el incumplimiento sistémico y una moral tributaria „baja‟.

La construcción de una sociedad con „alta‟ moral fiscal es un proceso que toda comunidad políticamente organizada debería promover, un compromiso que debe ser asumido por todos los actores de la sociedad. El rol del Estado es primordial pero es indispensable la promoción de la participación ciudadana en las decisiones políticas, pues si el Estado considera las preferencias de la sociedad se edificarán relaciones perdurables que lleven al compromiso del cumplimiento, la solidaridad y reciprocidad hacia sus deberes fiscales. El concepto de colaboración Estado-Ciudadano demuestra una real preocupación por las necesidades sociales y, el compromiso creíble de que serán atendidas. Si por el contrario las leyes alientan las prácticas de free riding o atentan contra lo socialmente justo, se disminuyen las virtudes cívicas.

Las Administraciones Tributarias están llamadas a identificar su rol y elaborar estrategias para aproximarse lo más posible al horizonte de cumplimiento fiscal voluntario. Para alcanzar este objetivo necesitan estar bien informadas de la marcha de la economía nacional, de la distribución de la riqueza entre los diversos grupos, de las nuevas actividades, y de los nuevos usos, hábitos, conductas, necesidades, metas y aspiraciones de los ciudadanos. La actitud del contribuyente hacia la Administración Tributaria y, concretamente, la forma en la que éste asume sus obligaciones deben determinar las acciones a tomar por parte de aquella, con el fin no sólo de ejercer un 7

control acorde y ajustado a dichos comportamientos, sino también de prestar los apoyos necesarios para facilitar el cumplimiento voluntario.

Los comportamientos de los contribuyentes son diversos y dependen de su grado de conocimiento o cultura tributaria, de la mayor o menor asistencia que la administración les preste y del mayor o menor riesgo que ésta les genere. En este sentido es importante categorizar los agentes y su comportamiento tributario, establecer diseños de planes de control que construyan una „alta‟ moral tributaria y que se establezcan canales más amplios para esa construcción a través de, por ejemplo, la responsabilidad social corporativa como vínculo en la relación Administración Tributaria–contribuyente.

2.1

Actitudes del contribuyente frente a la administración tributaria: diferenciar y clasificar los comportamientos

Las actitudes de los contribuyentes pueden clasificarse de diversas formas. Una alternativa puede ser utilizar un criterio de riesgo o la pirámide de cumplimiento y otro considerar el nivel de cultura tributaria que éstos posean. Cada una refleja en distinta manera el conocimiento del sistema tributario y las capacidades que tiene el contribuyente en el diseño de su planeación tributaria. Lo importante de cualquier clasificación adoptada está en la actitud que el contribuyente asume frente al cumplimiento de sus obligaciones tributarias y las acciones que la administración ejerce sobre los distintos segmentos identificados.

En el caso práctico se deberán exponer las acciones seguidas por la administración para identificar y clasificar esas actitudes, los programas desarrollados en cada caso y los resultados obtenidos.

2.2

Diseño e implementación de planes de control conforme a los comportamientos específicos

La categorización de las diferentes actitudes del contribuyente desde la óptica de la moral permite a la administración ajustar sus programas de control con el objetivo de promover el cumplimiento voluntario, además de implementar programas más equitativos e incrementar su efectividad.

En el caso práctico se deberán presentar las consideraciones y condiciones tomadas en cuenta a la hora de diseñar e implementar planes de control basados en las actitudes del contribuyente frente al cumplimiento de sus obligaciones -es decir a su nivel de moral-, los resultados obtenidos, los ajustes realizados y los obstáculos encontrados para su diseño e implementación, así como el periodo de aplicación y funcionamiento que han tenido dichos programas. Igualmente si se han creado áreas especiales encargadas de ejecutarlos.

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2.3

La responsabilidad social corporativa, los foros de diálogo entre contribuyentes y la Administración Tributaria.

Los Foros empresariales en los que la Administración Tributaria y los contribuyentes exponen la importancia del compromiso tributario y acuerdan, bajo la responsabilidad social empresarial, el debido cumplimiento de las obligaciones, han demostrado ser mecanismos efectivos para incrementar la moral tributaria a nivel corporativo.

La agenda de discusión entre la Administración Tributaria y las empresas debe fundamentarse en un modelo colaborativo, donde la administración vele por reconocer la importancia de asistir, orientar y facilitar el cumplimiento tributario y las empresas promuevan no solo su propio cumplimiento tributario sino también el de sus grupos de interés.

En el caso práctico se deberán reseñar dichos Foros, cuál ha sido el proceso para su diseño e implementación, cuáles han sido los resultados alcanzados, los principales obstáculos que se han presentado y cuáles son sus perspectivas futuras.

Tema 3: La moral tributaria como factor determinante en la potenciación del cumplimiento voluntario “La moral tributaria como herramienta para potenciar el cumplimiento voluntario. Experiencias de éxito en las administraciones tributarias” Vivir en sociedad implica percibir como algo natural el realizar una contribución equitativa al sostenimiento de esa comunidad. A medida que se fortalece la posición de ciudadanía responsable, cada persona debería estar más dispuesta a dar parte de su esfuerzo a cambio de la consecución de objetivos comunes. El ideal del Estado es que sus ciudadanos cumplan en forma espontánea con sus obligaciones tributarias, para ello la percepción general debe ser un buen uso y destino final de los impuestos.

Pero la conciencia fiscal positiva o negativa respecto a las acciones fiscales no es algo natural, es un producto social resultado de la educación y la transparencia en las acciones de los distintos agentes. Los valores éticos de justicia, solidaridad y cooperación, son producto de procesos sociales donde se ha llegado al convencimiento de que es más útil y eficiente integrarlos en la conducta. El aporte de cada miembro de la sociedad en forma de impuestos puede lograrse con „persuasión real‟ propia de las facultades de las Administraciones Tributarias, pero existen otros medios de „persuasión simbólica‟ que no solo pueden ser más eficientes sino también menos costosos. Una estrategia educativa, definida con este fin, debe considerar que existe una diversidad de poblaciones objetivo para actuar.

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En este campo es importante conocer, las iniciativas de las Administraciones para promover moral tributaria, los mecanismos de seguimiento y prácticas exitosas para promover el cumplimiento voluntario, las dificultades en el camino y las estrategias utilizadas para sobrepasarlas. En especial, si existe normativa o alguna pauta legal para definir las políticas de trabajo en el tema de moral. ¿Cómo debe promocionarse la moral tributaria?, ¿cómo se miden los resultados?, ¿son necesarios ajustes en los procesos de la administración?, ¿en la estructura de la misma?

3.1 La creación y afianzamiento del concepto de ciudadanía fiscal: los programas de educación fiscal En los últimos años las administraciones tributarias, especialmente de Latinoamérica, han desarrollado programas de educación fiscal y cultura tributaria como vía para construir el concepto de ciudadanía fiscal y de esa manera formar a ciudadanos que conocen, asesoran y realizan veeduría en temas tributarios. Estos programas han demostrado ser un camino interesante en el que no sólo se involucra a la administración tributaria sino también otras instituciones del Estado como los ministerios de educación.

En el caso práctico se presentará la descripción de los programas, su alcance (niveles de educación primaria, media o secundaria involucrados), el tiempo requerido para su implementación y cuánto llevan en funcionamiento, los resultados obtenidos y sus mediciones de impacto. Además se propone la discusión de las tendencias y el futuro de estos proyectos, así como el papel que otros actores sociales pueden jugar en los mismos.

3.2 El diseño e implementación de programas de asistencia al contribuyente conforme a su comportamiento Es probable que resulte inequitativo dar el mismo tratamiento a todos los contribuyentes sin considerar cuál es su grado de moral tributaria. Con frecuencia, los contribuyentes mismos señalan la desigualdad en el trato que les da administración, ignorando su nivel de cumplimiento y viéndose sometidos a frecuentes visitas de control o requerimientos de información. Por tanto, planes de asistencia a los contribuyentes más eficientes deberían considerar estos factores.

En el caso práctico se deberán comentar los programas diseñados e implementados conforme al nivel de moral tributaria de los contribuyentes, los factores contemplados para su diseño, los resultados obtenidos y cómo éstos han sido medidos.

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3.3 La generación de confianza en el contribuyente: la rendición de cuentas y los sistemas de control interno.

La confianza que los ciudadanos mantengan en la Administración Tributaria depende del grado de transparencia e integridad con que esta actúe. Las administraciones deben trabajar en la difusión clara y expresa de las acciones que desarrollan, de los procesos que llevan adelante, y promover los medios de control público de sus acciones.

En el caso práctico se deben presentar los sistemas de control interno y de rendición de cuentas que se han diseñado e implementado, su funcionamiento, los resultados obtenidos, las áreas involucradas; destacando si existen sistemas de quejas y reclamos, su trámite y las consecuencias tanto a nivel del contribuyente como de la administración -es decir, si puede dar lugar a la revisión de las decisiones o de los procedimientos o a consecuencias disciplinarias dentro de la organización-. También es importante enunciar si existen defensorías del contribuyente y cuál es el alcance y papel de éstas unidades así como su grado de independencia y decisión.

06/01/2011

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