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Tesis

ISSN 0000-000X

Junio 2011

Un aporte para el Gerenciamiento Estratégico: Enfoque de Creación de Valor. Adrián Jorge Minetto

Centro Interamericano de Administraciones Tributarias

© Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, 2011. Responsabilidad del autor Las opiniones vertidas por el autor no representan las de la institución para la que trabaja ni las de la Secretaria Ejecutiva del CIAT. Propiedad intelectual Derechos reservados: Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida sin la autorización escrita de la Secretaría Ejecutiva del CIAT.

Autor

El autor se ha desempeñado como Profesor Jefe de Trabajos Prácticos en la Cátedras de Teoría y Técnica Impositiva II, Contabilidad Gerencial y Hacienda Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad F.A.S.T.A. y como Tutor virtual en Política y Técnica Tributaria del Curso en Tributación Internacional – C.I.A.T/2007. Posee titulación de Contador Público de la U.N.L.P. y de Master en Derecho Tributario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona Este trabajo fue hecho para obtener el grado de Master en Derecho Tributario en la universidad de Barcelona.

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RESUMEN

La acción de los Administraciones Tributarias debe encaminarse con estrategias de gestión direccionadas a minimizar la brecha de incumplimiento fiscal a largo plazo. En el presente trabajo se propone un “enfoque de creación de valor” para el ciudadano. Las Administraciones Tributarias normalmente utilizan solo indicadores financieros que sirven para medir su desempeño únicamente en el corto plazo el desarrollo de nuevos servicios, mejora de procesos, desarrollo de recursos humanos, sistemas, etc. Entonces resulta necesaria la instrumentación de reformas orientadas a fortalecer a estas instituciones como organizaciones capaces de cumplir plenamente con su misión y objetivos. Se propone una reingeniería de los procedimientos de gestión, que permita elevar la productividad, priorizando siempre el largo por sobre el corto plazo, mediante la instrumentación de un “Cuadro de Mando Integral” o “Balanced Sorecard” diseñado originalmente por Kaplan y Norton para su aplicación inicialmente en empresas privadas. Se considera que esta herramienta puede contribuir a lograr excelencia en la gestión de la estrategia en el entorno cambiante en el que se desempeñan las Administraciones Tributarias. Se sugieren distintas perspectivas, indicadores e inductores para medir la actuación pasada e impulsar mejorías en la actuación futura.

ÍNDICE Introducción ..............................................................................................

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Aspectos preliminares ................................................................... 1 La era de los sistemas .................................................................. 2 La administración tributaria como sistema .................................... 3 La administración tributaria como empresa .................................. 6 Necesidades de planeamiento ...................................................... 6 Nuevo rol del directivo público ...................................................... 8 Esquema de planeamiento y gerenciamiento estratégico para la administración tributaria ..................................................... 10 Nociones generales ...................................................................... 27 ¿Por qué se hace necesaria la implementación de un cuadro de mando integral en la administración tributaria? ............ 31 Cuatro perspectivas: ¿ son suficientes? ....................................... 33 ¿Cómo se relacionan la estructura, la estrategia y el cmi? ........... 33 ¿De qué forma sirve el cmi para medir la estrategia de la administración tributaria? .............................................................. 35 Perspectivas a tener en cuenta para la construcción del cuadro de mando en la administración tributaria .......................... 35 La vinculación de los indicadores del cuadro de mando integral con su estrategia .............................................................. 43 Implantar el cuadro de mando y gestionar la estrategia ............... 44 Conclusión ..................................................................................... 44 Apéndices ...................................................................................... 45 Bibliografía .................................................................................... 46

INTRODUCCIÓN El presente trabajo pretende contribuir al desarrollo del gerenciamiento de la administración tributaria de manera de lograr crear valor para el ciudadano promoviendo la eficacia y la eficiencia en la gestión. No es la idea realizar un análisis integral del sistema o modelo en su conjunto, sino que el tema se aborda poniendo el énfasis en algunos aspectos que el autor entiende como prioritarios a los efectos de contribuir al desarrollo de un esquema de gestión estratégico para las administraciones tributarias. Se pondrá especial hincapié en tratar de experimentar e innovar en aspectos del gerenciamiento a los efectos de reposicionar a la Administración Tributaria en su entorno cambiante. Se abordará la tarea destacando algunas cuestiones que si bien se han desarrollado en otros trabajos por distintos autores, se entiende oportuno ponerles énfasis a los efectos de generar mayor aplicación en la práctica cotidiana. Se efectuará un análisis del cambio que está teniendo lugar en el mundo, relacionándolo con la era de los sistemas. Posteriormente se tratará de ubicar a la Administración Tributaria dentro de ese contexto. Luego se propondrá un proceso de Gestión Estratégica y específicamente, se tratarán temas como: “Sistema Tributario y su relación con otros sistemas”, “Misión de Las Administraciones Tributarias”, “Visión”, “Valores, Filosofía” “Estrategias funcionales”, “Implementación de la Estrategia”, “Nuevo rol del Directivo Público” “Diseño de Sistemas de Control”. Respecto del último tema de análisis propuesto se pretende realizar una contribución para la implementación de un cuadro de mando integral (Balanced Scorecard) en las Administraciones Tributarias, a partir básicamente de los estudios efectuados por Kaplan y Norton. 1. ASPECTOS PRELIMINARES El cambio en sí está cambiando constantemente. Esto se refleja en el amplio reconocimiento de su aceleración. Por ejemplo, la velocidad con la que se puede viajar ha aumentado más durante este siglo que en todos los anteriores. Lo mismo puede decirse de la velocidad con la que es posible calcular, comunicarse, producir y consumir (Ackoff). El cambio siempre se ha estado acelerando Dan nota de esto los cambios tecnológicos y sociales. Hasta hace poco tiempo ha sido lo bastante lento como para permitir a la gente adaptarse. Actualmente ejerce tal presión que se le tiene que prestar atención. Su ritmo es tan elevado que un retraso en la respuesta puede ser muy costoso y hasta desastroso. Las compañías y los gobiernos llegan a quebrar porque no han podido adaptarse o porque se han adaptado muy lentamente. Los ajustes requeridos en la Administración para manejar los cambios, se han convertido en lo más importante para todas las personas relacionadas con ella. Alvin Toffler señaló, puede ocurrir que una persona no responda en absoluto al cambio a su alrededor, o que no lo haga con suficiente celeridad. Este autor denomina a ésta incapacidad para responder, El shock del futuro. El presente trabajo pretende contribuir a superar ésa incapacidad.

Otra característica de los cambios que actualmente se enfrentan, señalada por Donald A. Schon, es que a medida que el ritmo del cambio aumenta, también aumentan los problemas que se encaran. Además, cuanto más complejos son éstos problemas, más tiempo lleva resolverlos. Lo anterior da como resultado que mientras más se acelere el ritmo del cambio, más se transforman los problemas que se intenta solucionar y menor es la duración de las soluciones que se encuentran. Así, cuando se hallan soluciones para los problemas existentes ( o por lo menos para los más importantes), éstos han cambiado tanto, que las soluciones que se aplican ya no resultan efectivas: nacen muertas. Como resultado de esto, cada vez uno se va quedando más y más rezagado. Así pues, no hay que sorprenderse de que para muchos expertos del cambio lo vital sea predecirlo en la forma más precisa y temprana posible, a fin de prepararse para él más eficientemente, o poder responder más rápidamente a este cambio cuando no haya sido posible anticiparlo. Estos expertos piensan que la solución a los problemas creados por la aceleración del cambio consiste en mejorar el pronóstico, el aprendizaje y la adaptación. No hay dudas de que tales mejorías reducirían algunas de las presiones sociales originadas por el cambio acelerado, pero no constituyen el único camino que se puede seguir, ni el mejor. Es preferible desarrollar una mayor inmunidad a los cambios que no es posible controlar, y mejor control sobre los otros. Muchos de los cambios que ocurren no necesariamente tienen que suceder, y muchos de los cambios que no ocurren podrían surgir. La mayoría de los cambios que preocupan a la gente son consecuencia de lo que han hecho o de lo que no han podido hacer, aunque no fuera intencionalmente. Aunque el cambio en general puede ser inevitable, no lo son los cambios particulares. Para los cambios que si ocurren se debe por supuesto, aprender cómo adaptarse más rápida y eficientemente. Pero además se debe aprender a controlar el cambio por lo cual corresponde prestar a este punto mayor atención. Creo que el cambio más importante que está teniendo lugar ocurre en la forma en que se trata de comprender el mundo, así como en la concepción de su naturaleza. No obstante, la literatura cada vez más abundante sobre el cambio y su manejo, se enfoca en su objetivo más que en sus aspectos subjetivos. Se presume que la mayoría de los problemas administrativos creados por el cambio, derivan de su ritmo. Esto puede ser cierto, pero es evidente que no se podrá enfrentar eficientemente el cambio, a menos que se comprenda su naturaleza. Esto significa que hay que comprenderlo globalmente. De ésta manera, Ackoff señala que no se puede enfrentar eficientemente el cambio a menos que se desarrolle una mejor “Visión del Mundo”. Agrega, previo a una breve reseña de la evolución desde la edad media, distinguiendo técnicas analíticas, el reduccionismo, el determinismo, el mecanicismo, que una nueva era se encuentra en desarrollo “La era de los sistemas”. 2. LA ERA DE LOS SISTEMAS 2.1 La naturaleza de un sistema No es posible comprender la nueva visión del mundo en la era de los sistemas, sin antes comprender el concepto mismo de sistema.

Un sistema es un conjunto de dos o más elementos que satisface las siguientes tres condiciones: 1. La conducta de cada elemento tiene efecto sobre la conducta del todo. 2. La conducta de los elementos y sus efectos sobre el todo son interdependientes. 3. Sin importar como se formen los subgrupos de elementos, cada uno tiene un efecto sobre la conducta del todo, y ninguno tiene tiene un efecto independiente sobre él. El pensamiento en la era de los sistemas se caracteriza por la forma en que se combinan la síntesis y el análisis. 2.2 el pensamiento sistémico En el enfoque sistémico existen tres pasos: 1. Identificar un todo que contenga (un sistema) del cual el objeto que va a ser explicado es una parte. 2. Explicar la conducta o las propiedades del todo que contiene. 3. Finalmente, explicar la conducta o las propiedades del objeto que va a ser explicado, en términos de su función dentro del todo. Obsérvese que en esta secuencia la síntesis precede al análisis. En el pensamiento sintético, el objeto que va a ser explicado es tratado como un todo que se va a desmembrar. En el pensamiento sistémico el objeto que se va a estudiar es considerado como parte de un todo contenedor. El primero reduce el foco del investigador, mientras que el segundo lo amplía. Un pensador de la era de los sistemas enfrentado a la necesidad de explicar una administración tributaria, empezaría por identificar el sistema que contenga a la Administración Tributaria, por ejemplo, el Sistema Económico. Luego definiría los objetivos y funciones del sistema económico y, a su vez las relaciones de éste con un sistema todavía mayor: el sistema social que lo contiene. Finalmente, explicaría o definiría la Administración Tributaria en términos de su relación y sus funciones con el sistema económico. Estos dos criterios no debieran, (pero a menudo lo hacen) producir resultados conflictivos o contradictorios: son complementarios. El desarrollo de esta complementariedad es una de las tareas más importantes del pensamiento de la era de los sistemas. El análisis se enfoca sobre la estructura: revela como trabajan las cosas. La síntesis se concentra en la función: revela porque operan las cosas como lo hacen. Así, el análisis produce conocimiento, mientras que la síntesis genera comprensión. Con el primero podemos describir, mientras que el segundo nos permite explicar. El pensamiento de la era de los sistemas se interesa no solo en las interacciones de las partes del objeto que se trata de explicar, sino también de las interacciones del objeto con los objetos que lo rodean y con el ambiente mismo. También está interesado en la interacción funcional de las partes de un sistema, dado que el diseño y el rediseño de estos se efectúa para que trabajen armoniosa y eficazmente.

La metología actual de la administración no tiene en cuenta esta línea de pensamiento. Cuando los gerentes (o funcionarios) se ven confrontados con problemas o tareas complejas, generalmente los fraccionan, dividen en pedazos el problema y se empeñan en que cada parte sea resuelta de la mejor manera posible. A continuación, los resultados de estos esfuerzos separados se ensamblan en una “solución” para el todo. No obstante podemos tener la certeza de que la suma de las mejores soluciones para las partes no es la mejor solución para el todo. Afortunadamente, no es tampoco la peor. La conciencia de este conflicto entre las partes y el todo se refleja en el reconocimiento de la necesidad de coordinar la conducta de las distintas partes de un sistema. Sin embargo, los parámetros de evaluación que actualmente se utilizan todavía se limitan a las partes en conflicto, no al todo. No obstante, es importante destacar que si se quiere explicar la conducta de un sistema a partir del sistema que lo contiene (el suprasistema), ¿ cómo explicar la conducta del suprasistema?. La respuesta es evidente: refiriéndose a otro sistema que contenga el suprasistema. Así la pregunta fundamental será ¿existe un límite para este proceso de expansión? La creencia de que era posible la comprensión completa desapareció a principios de siglo. Como resultado de esto se llega a la conclusión de que la comprensión total de algo (por ejemplo, el universo), es un ideal al que uno se puede aproximar continuamente, pero que nunca se alcanzará. La doctrina del expansionismo afecta de manera muy especial el modo en que se trata de resolver algunos problemas. En el pensamiento sistémico las soluciones se buscan desde afuera y se abre paso hacia dentro únicamente cuando falla afuera. La adhesión al principio causa-efecto ha dejado paso al que el filósofo norteamericano E.A.Singer Junior llamó relación productor-producto. Este, en su análisis determinó que lo correcto es tener en cuenta las otras condiciones necesarias (coproductoras) del producto. Por ejemplo, la humedad, al igual que la bellota es coproductora del roble. De lo anterior se deduce que el uso de la relación productor-producto requiere del medio ambiente para explicar las cosas, mientras que el uso de la causa-efecto pasa por alto dicho medio ambiente. Por lo cual se puede afirmar que una ley basada en la relación productor-producto debe especificar las condiciones ambientales bajo las cuales es aplicable. De acuerdo con la visión del mundo basada en el producto-productor, Singer demostró que los conceptos tales como la (libre) elección; propósito y voluntad pueden volverse operativos y objetivamente significativos. Los investigadores orientados hacia los sistemas se concentran en sistemas teleológicos (orientados hacia metas y llenos de propósito). “La tecnología de la revolución Post-Industrial no es ni una panacea ni una plaga; será lo que hagamos de ella. Generará una multitud de problemas y posibilidades a los que se dirige el pensamiento sistémico. Los problemas que generará serán altamente expansivos, particularmente para las culturas menos desarrolladas técnicamente. El enfoque sistémico proporciona un instrumento más efectivo que los anteriores para enfrentar tanto los problemas como las posibilidades que generará la revolución Post-Industrial aún cuando de ningún modo está limitado a ello” (Ackoff).

3. LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA COMO SISTEMA La administración tributaria, siguiendo con el lineamiento planteado puede caracterizarse como un subsistema dentro del sector público y a su vez incluido en el suprasistema político-económico vigente en el país del que se trate. Comenzando el análisis corresponde referirse al sector público y mencionar que aunque determinadas medidas de ingreso o gasto afectan a la economía de muchas formas es posible presentar algunos objetivos políticos más o menos definidos. En ellos, siguiendo a Richard Musgrave, se incluyen: 1. La provisión de bienes sociales o el proceso por el que el uso de total de los recursos se divide entre bienes privados y sociales. Esta provisión puede ser denominada función de asignación de la política presupuestaria. 2. El ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado “justo” o “equitativo” de distribución, aquí denominado función de distribución. 3. La utilización de la política presupuestaria como un medio de mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad de los precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos, denominada función de estabilización. Para el cumplimiento de las funciones mencionadas anteriormente el Poder Político utiliza distintas herramientas e instrumentos fiscales, monetarios y cambiarios que afectan equitativamente (o por lo menos debieran afectar) a la sociedad en su conjunto. A la Administración Tributaria se le encomienda el análisis de la actuación del Sistema Tributario mediante la función tributaria, consistente en la gestión, inspección, liquidación, recaudación, sanción y tutela contradictoria frente a la reclamación de los obligados tributarios. Por lo que es de destacar que este entorno comienza a fijarle un direccionamiento de sus objetivos, metas y políticas. Además, señala Rosembuj, que en el estado social y democrático de derecho, fundado en la soberanía popular de la cual emanan los poderes del estado, la Administración no es una institución dotada de fines propios, sino un aparato al servicio del estado y concebido como instrumento bajo la dirección del poder político: “La Administración sirve con objetividad los intereses generales”(103.1 C.E.). De acuerdo con esto, se puede vislumbrar que la Administración tributaria posee fines que le vienen conferidos y que deben ser los que movilicen su accionar y sean su fuente de inspiración de acuerdo con la voluntad soberana del pueblo, plasmada en la constitución Nacional. Y de acuerdo con la finalidad que se persigue en el sector público la Administración Pública despliega un complejo de actividades que le son atribuidas por ley o actos dispositivos primarios, reservados al legislador y que en principio son denominadas funciones. Para el cumplimiento de estas funciones es que se dota a la actividad de la Administración con autoridad. En palabras de T. Rosembuj, la actividad financiera organizada con autoridad supone la actuación administrativa imperativa y coactiva, con la facultad atribuida de predominio de su voluntad por sobre la de los ciudadanos, en base a la ley.

La función tributaria que es la actividad específica de la Administración Tributaria en el marco de sus competencias, comporta el ejercicio de la potestad para se realice el interés público, de acuerdo a las formas y modos establecidos por la ley. 4. LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA COMO EMPRESA Por otra parte, el término “empresa” para la Real Academia Española se define como “Unidad económica que combina los factores de la producción (trabajo, tierra y capital) para la obtención de bienes o servicios”. Por lo cual podemos caracterizar a la Administración Tributaria como “Empresa”(pública), aunque la finalidad que se persigue en ésta no sea la obtención de ganancias. La diferencia que se pretende hacer notar es que la característica que impulsa a las empresas privadas tiene su origen en las maximización de las ganancias de los accionistas. Pero si bien al ánimo de lucro no es lo que se persigue en la Administración Tributaria, si corresponde considerar a esta última como empresa. Asimismo es relevante destacar que el concepto “empresa” ha evolucionado de mecanicista a orgánico y de orgánico a organizacional. Y que cuando la empresa era considerada como una máquina no se le atribuía propósito propio, y solo se consideraba como un instrumento de sus propietarios para que estos persiguieran sus objetivos propios: las utilidades. Considerada como un organismo la empresa tendría como uno de sus principales propósitos el sobrevivir y crecer. Conceptuada de cualquiera de las dos maneras mencionadas, la empresa no tiene responsabilidades para con los propósitos de sus partes ni con el medio con el que interacciona. Finalmente, si se la ve como una organización, entonces la empresa debe tener responsabilidad para con todos sus participantes y para con la sociedad, el sistema mayor del que es parte. El principal propósito de la “empresa” es desarrollarse ella misma y alentar y facilitar el desarrollo de todos sus participantes. El desarrollo de la Administración Tributaria se debe entender como un incremento contínuo de la capacidad para el cumplimiento de sus fines y metas. El desarrollo implica un incremento de la competencia. Ackoff señala que la clave para alcanzar un desarrollo ilimitado es una elección limitada sólo para los medios, y fines que no obstruyan la libertad de elección de los demás. 5. NECESIDADES DE PLANEAMIENTO En el ámbito de la Administración Tributaria se hace necesaria la implementación de grandes reformas que busquen permanentemente fortalecer y consolidar institucionalmente a esas instituciones, como organizaciones capaces de cumplir plenamente con su misión y objetivos. Una actuación de la Administración Tributaria que se caracterice por una permanente improvisación, atenta contra los más elementales requisitos para un desempeño eficiente y eficaz. Es por este motivo que se hace necesaria una planeación adecuada y complementada con un efectivo control de gestión.

Los esquemas de planeamiento más habituales en las empresas son los preactivos, que tienen la característica principal de tratar de adelantarse al futuro, acelerar el cambio. La perspectiva de análisis es temporal. La planeación consiste en predecir el futuro y prepararse para él. La preparación consiste en dar los pasos necesarios para evitar o minimizar las amenazas del futuro y, de ser posible, explotar las oportunidades futuras. El preactivismo es el estilo dominante de la administración actual de los EEUU. La característica saliente de la planeación preactiva es que depende críticamente de los pronósticos. Debido a esto la mayor dificultad con la que se enfrenta deriva del hecho de que mientras más largo sea el período a pronosticar, mayor será el margen de error. Así, la preparación eficiente sólo puede tener sentido cuando se trata de pronósticos de períodos breves. La planeación basada en la predicción no puede funcionar adecuadamente más que para estos. No obstante, su utilidad es innegable y su aplicación generalizada. El modo de planeamiento que se propone para la Administración Tributaria en este trabajo es el interactivo. Este tipo de planeamiento se basa en la creencia de que el futuro no se halla fuera de control, sino que puede ser influenciado por lo que uno hace y por lo que los demás hacen, del mismo modo como las acciones pasadas modificaron el presente. Los interactivistas piensan que el futuro está sujeto a la creación y consideran a la planeación como el diseño de un futuro deseable de la invención de los métodos para llegar a él (Ackoff). Los preactivistas desean desempeñarse lo mejor posible: optimizan. Los interactivistas, en cambio desean desempeñarse en el futuro mucho mejor de lo que pueden hacerlo en el presente: idealizan. Asi, los interactivistas tratan de perfeccionar su trabajo cada vez más; tratan de mejorar en general, no en un aspecto particular. Su objetivo es maximizar su capacidad para aprender y para adaptarse: desarrollarse. Los interactivistas creen que la incapacidad para encontrar los verdaderos problemas radica en que uno no está cabalmente consciente de que cosa es lo que realmente se quiere. Los seres humanos no sólo persiguen fines; también persiguen ideales. Los fines que se espera alcanzar suelen ser: 1. Las metas. Las metas son los fines que podemos esperar alcanzar dentro del período cubierto por la planeación. 2. Los objetivos. Los objetivos son los fines que no esperamos alcanzar dentro del período planeado, pero sí en una fecha posterior. Hacia estos fines es posible hacer ciertos progresos dentro del período que se planea. 3. Los ideales. Los ideales son los fines que creemos inalcanzables, pero hacia los cuales pensamos que es posible avanzar durante y después del período para el que se planea. La planeación debiera incluir explícitamente los tres tipos de fines, pero rara vez ocurre así. Dependiendo de que tipos de fines toma en cuenta, la planeación se puede clasificar en: operacional, táctica, estratégica o normativa.

La planeación operacional consiste en seleccionar medios para perseguir metas que son dadas, establecidas o impuestas por una autoridad superior, o que son aceptadas por convenio. Se aplica generalmente para el corto plazo y estratos jerárquicos organizacionales de bajo nivel. La planeación táctica consiste en seleccionar medios y metas para objetivos que son dados, establecidos o impuestos por una autoridad superior, o que son aceptados por convenio. Este tipo de planeación tiende a ser a mediano plazo y para los niveles jerárquicos intermedios. La planeación estratégica consiste en seleccionar medios, metas y objetivos. En este caso los ideales son dados o impuestos por una autoridad superior, aceptados por convenio o no formulados, como ocurre con frecuencia. Este tipo de planeación tiende a ser de largo alcance y se aplica al nivel de la Alta Dirección. Los preactivistas son los más afectos a la planeación estratégica, y su visión abarca un período más amplio que el que cubre la planeación. La planeación normativa requiere la selección explícita de medios, metas, objetivos e ideales. Este tipo de planeación cubre un período indefinido. No tiene horizonte fijo. Los cuatro tipos de planeación: operacional, táctica, estratégica y normativa, están cada vez más extendidos. La planeación operacional es la de menor alcance y tiende a enfocar sobre los pequeños subsistemas de la organización para la que planea. La planeación táctica tiene una perspectiva de alcance intermedio, y se enfoca principalmente sobre las interacciones dentro de la organización como un todo. La planeación estratégica es de más largo alcance, y engloba no sólo las relaciones internas, sino también las relaciones entre la organización como un todo y su medio ambiente “transaccional”, con el cual interacciona directamente y sobre el cual tiene cierta influencia. La planeación normativa se extiende por un período indefinido, y tiene que ver con todas las relaciones internas y externas, incluyendo las relaciones entre la organización y su medio ambiente contextual, sobre el cual no tiene influencia, pero del cual sí recibe influencia. Se continuará la presentación con la convicción de que la planeación interactiva es la que proporciona la mejor oportunidad para enfrentar eficientemente el cambio acelerado, la creciente complejidad organizacional y social, así como el mejoramiento de la calidad de vida. Además de ser oportuno el rediseño de los sistemas de planeamiento de las Administraciones Tributarias, en función de alcanzar las expectativas de la ciudadanía respecto de su accionar, es importante una redefinición del rol de los directivos de la misma. 6. NUEVO ROL DEL DIRECTIVO PÚBLICO El directivo de la Administración Tributaria debe perseguir el éxito gerencial. La definición que identifica el éxito gerencial en el sector público, señala Mark Moore, es la relacionada con la tarea de iniciar y redefinir las actividades públicas de manera que incrementen su valor para el público tanto a corto como a largo plazo. A veces esto supone aumentar la eficiencia, la eficacia o la imparcialidad en las misiones actualmente definidas. Otras veces significa introducir programas que respondan a nuevas aspiraciones políticas o satisfagan una

nueva necesidad del entorno organizativo. Aún otras veces, supone redefinir la misión de la organización y reposicionarla en su entorno operativo y político de manera que sus antiguas capacidades puedan utilizarse de manera más responsable y efectiva. En algunas ocasiones significa reducir las demandas que las organizaciones públicas hacen a los contribuyentes y volver a pedir los recursos ahora destinados a usos alternativos, públicos o privados. Ésta es la claramente la definición conceptual del éxito gerencial: aumentar el valor público producido por las organizaciones públicas tanto a corto como a largo plazo. De hecho, la idea de que los gestores públicos deben producir organizaciones creadoras de valor se adecua al criterio de éxito en el sector privado. El problema consiste en operacionalizar esta definición. En el sector privado ya se ha logrado desde el momento en que se valoran las acciones de las empresas en términos monetarios. El directivo público debe orientar su accionar a descubrir y a definir lo que sería valioso y no a limitarse a diseñar los medios para cumplir el propósito establecido en su mandato. En lugar de ser responsable sólo de garantizar la continuidad de su organización, se convierte en innovador al cambiar lo que hace y como lo hace. Desde este punto de vista, el directivo público se convierte en estratega en lugar de técnico. Mira hacia fuera, intentando averiguar el valor de lo que está haciendo, y también hacia abajo, intentando determinar la eficacia y la adecuación de sus medios. Involucra a los políticos que rodean a su organización para ayudarle a definir el valor público y a diseñar la gestión de su organización y anticipa el contexto de conflictos políticos y tecnologías cambiantes que, con frecuencia, le obligan a rediseñar su organización en lugar de esperar un entorno estable que le permita perfeccionar sus operaciones actuales. El directivo de la Administración Tributaria es un funcionario público. Lo es porque dispone de un conjunto de recursos públicos que le han sido confiados para su administración. Es responsable del uso de esos recursos en beneficio de la ciudadanía. Se supone que una de sus tareas como directivo público consiste en encontrar el modo de generar el máximo valor posible a partir de esos recursos. De esta manera es importante que interaccione con el entorno con el objeto de detectar las necesidades del ciudadano y convertirlas en operativas si se encuentran dentro de su ámbito o realizar las gestiones pertinentes al Poder Político, en su caso. Una de las observaciones que pueden hacerse para orientar a los directivos públicos a la hora de realizar su tarea es la de “siempre cuestionarse la utilidad. La revisión continua de las actividades verificando su valor ayuda a los directivos a ser proactivos y creativos en su trabajo en beneficio de todos. El modo en que los gestores públicos deberían orientar su trabajo, diagnosticar las situaciones y diseñar sus intervenciones posee tres puntos básicos a tener en cuenta: a) la importancia crucial de tener un propósito, b) la necesidad de reconocer la gestión política como la función clave de la gestión pública, y c) la necesidad de redefinir nuestras imágenes de la gestión operativa para prestar mayor atención a la innovación de varios tipos.

La doctrina tradicional, o si se quiere, el punto de vista ortodoxo desincentiva a los burócratas respecto a dedicar demasiado tiempo a reflexionar sobre los propósitos del gobierno, evitando que tuviesen responsabilidad en su definición. En la práctica, las doctrinas no podían evitar que los directivos públicos no elegidos hiciesen ambas cosas. Funcionarios con muchos recursos y con agendas propias siempre encontraban formas encubiertas para moldear las concepciones del gobierno sobre el interés público. Además, la naturaleza encubierta resultó ser siempre perniciosa, dado que no generó la responsabilidad formal correspondiente. Un enfoque alternativo para controlar la influencia directiva consistiría en reconocer su utilidad potencial y su inevitabilidad, y proporcionar más canales formales a través de los que se pudieran expresar adecuadamente las propuestas para crear valor público de una manera más adecuada y eficaz de la que tienen ahora (Mark H. Moore). 7. ESQUEMA DE PLANEAMIENTO Y GERENCIAMIENTO ESTRATÉGICO PARA LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Las actividades esenciales de una Administración Tributaria se concentran en la aplicación de la legislación tributaria y sus reglamentos. Frente a una sociedad que cambia rápidamente y que formula nuevas exigencias a los servicios gubernamentales, las Administraciones Tributarias deben desarrollar una visión contemporánea. Los acelerados avances económicos y las expectativas cada vez mayores por parte de los contribuyentes hacen necesario que la Administración Tributaria redefina su curso estratégico. En consecuencia, su relación con los contribuyentes debe definirse en un sistema de derechos y obligaciones. Para la aplicación de esa actividad esencial o función tributaria la tendencia actual está dirigida a dotar de mayor autonomía a las Administraciones Tributarias de modo que puedan administrar los recursos con responsabilidad sobre la tarea encomendada. Para alcanzar, lograr o en su caso dirigirse hacia la VISION, es de suma importancia realizar una alineación de las fuerzas y factores de producción en ese sentido para lo cual reviste importancia trascendental la exposición de la MISIÓN, su FILOSOFIA (VALORES) y METAS a partir de las necesidades de los distintos sectores de la comunidad. MISIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS Para que una Administración tributaria funcione correctamente debe poseer un punto de referencia que debe tratar de alcanzar. Por este motivo es de vital importancia que se explicite la definición de lo que diversos autores de administración estratégica denominan la “VISIÓN ESTRATÉGICA”. La “VISIÓN” se refiere, si tomamos en consideración a la planeación normativa, al ideal al que queremos llegar. En cambio la “MISIÓN”se refiere a la dirección que debemos seguir para alcanzar ese punto (si es posible de alcanzar). En un modelo tributario ideal los estándares que deben alcanzarse se relacionan con los principios filosóficos en los que mediante una valoración subjetiva se ha puesto de acuerdo la doctrina. No obstante, la evolución de la doctrina por razones obvias se antepone a la evolución de la normativa. Además, la normativa que rige los distintos países posee como mínimo rasgos distintivos, por lo cual no se podría inferir que todos los países tienen plasmado en su ordenamiento jurídico el modelo tributario ideal.

La planeación de los ideales, señala Ackoff, constituye el meollo de la planeación interactiva. Cuando se trata de un sistema que todavía no está en funcionamiento, dicha selección se hace a través de un diseño idealizado. Tratándose de sistemas ya en funcionamiento (Administraciones Tributarias) rediseño idealizado. El diseño idealizado de un sistema debe ser: 1) técnicamente factible: el requerimiento de factibilidad técnica significa que el diseño no debe incorporar ninguna tecnología que actualmente se desconocida o inaplicable; 2) operacionalmente viable: esto significa que el sistema diseñado sea capaz de sobrevivir una vez que esté en funcionamiento; 3) capaz de rápido aprendizaje y adaptación: esto se puede satisfacer únicamente si se cumplen tres condiciones: a) los participantes del sistema deben poder modificar el diseño siempre que lo deseen. Esto es deseable dado que la visión de los participantes (grupos de interés) cambia a medida que transcurre el paso del tiempo. Por ejemplo, la evolución de la doctrina o de los valores sociales respecto de lo que es justo y/o equitativo. b) que en cualquier parte del proceso puedan surgir preguntas para las que no se disponga de respuestas objetivas. c) que todas las decisiones que se tomen dentro del sistema diseñado estén sujetas a control. Efectuada esta aclaración, se propondrá como ideal a los efectos de deducir la VISION, MISION Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS el logro del cumplimiento de los principios constitucionales de justicia tributaria. La Constitución, como norma suprema del ordenamiento jurídico, es inmediatamente vinculante y efectiva, tanto para el legislador como para el gobierno y los ciudadanos. (T. Rosembuj). La estructura de la imposición determina en que manera quienes componen la sociedad soportan los costos reales de las actividades gubernamentales. Así surge de manera inevitable la cuestión de equidad, de “justicia” en la distribución de esa carga. No obstante, lo que es “justo”o equitativo en materia de imposición depende por fuerza de un juicio de valor, por lo cual es imposible realizar una especificación científica de un esquema de distribución equitativo. Pero independientemente de lo expuesto en el párrafo anterior es razonable esperar que la Administración Tributaria lidere un compromiso en esa dirección. La Administración Tributaria debe inspirar su accionar basada en la idea de convertir su “visión”en ‘misión”. Los criterios que inspiran una estructura tributaria se relacionan con la “Optimalidad de Pareto” y con la “equidad”. No obstante la tendencia mundial para las Administraciones Tributarias marca un rumbo hacia sistemas suboptimales en los que adquieren participación en la aplicación y recaudación de los impuestos los estados intermedios (Comunidades Autónomas, Provincias, etc.). En éste sentido se diminuye la optimalidad de Pareto, pero se refuerza la equidad, dado que las regiones que más se esfuerzan obtienen y nivel de

ingresos superior y posibilidad de incrementar el gasto público sin recurrir a otra alternativa de financiación. Existe en la doctrina un consenso en que la actividad esencial de la Administraciones Tributarias consiste en la aplicación del ordenamiento jurídico-tributario en su conjunto (leyes, decretos, reglamentos, etc.) basándose en los principios constitucionales. En la mayoría de los países los principios constitucionales que rigen el ordenamiento jurídico tributario son los siguientes: Legalidad: Este principio tiene una función garantista, tutela la esfera patrimonial del individuo y limita la actuación del poder público. La ley es la única capacitada para crear, modificar o extinguir tributos. Además debe instituir los elementos esenciales de cada tributo – hecho imponible, sujetos pasivos, tipos, etc. Actualmente se agrega a la reserva de ley la función de control sobre la conducta del sector público. Generalidad: Todos deben contribuir al sostenimiento del gasto público. El deber de contribuir al gasto público se funda en la ventaja o la pertenencia política, económica o social al estado, sin discriminación por razones de nacionalidad. Todos aquellos que realicen algunos de los hechos imponibles previstos en el ordenamiento jurídico tributario deben contribuir al gasto público. La generalidad implica cantidad antes (o más) que calidad. Las únicas excepciones afectan a otros Estados y sus representantes diplomáticos, bienes y/o derechos o a organismos u organizaciones internacionales, sus funcionarios y bienes y derechos de su propiedad. En ambos casos a condición de reciprocidad. Puede establecerse una norma tributaria en la que el hecho imponible afecte a un solo sujeto pasivo y por lo tanto aplicable solo a él mismo. Este principio puede verse matizado al utilizarse los tributos como instrumento de la política económica. En algunos casos a los efectos de promover el pleno empleo, ecología, etc. Al otorgar exenciones no se otorgan privilegios, sino que se privilegian principios constitucionales, con lo cual el principio de generalidad adquiere un nueva dimensión. Capacidad Económica: Todos deben contribuir al sostenimiento del gasto público de acuerdo con su capacidad económica. Este principio ofrece un criterio de distribución de la carga tributaria entre todos los que contribuyen al gasto público. El criterio se le impone como límite al legislador respecto de que los tributos deben responder a hechos o supuestos de hecho susceptibles de valoración económica.

El concepto de capacidad económica supone una valoración del legislador del poder de disposición de bienes y derechos de los sujetos, justificatorios de la imposición. De este modo, las manifestaciones de capacidad económica, elegidas por el legislador como fundamento de cada tributo, equivalen a manifestaciones de poder económico institucionalizado sobre bienes o derechos, elevadas a hechos imponibles de los tributos. Las manifestaciones de riqueza pueden ser múltiples y variadas: renta, patrimonio, consumo, transmisiones patrimoniales. La tasa, como figura tributaria, se justifica en base a la capacidad económica. La capacidad económica como principio persigue fines de justicia tributaria, no obstante pueden pretenderse por el legislador fines extrafiscales acordes con los objetivos de política económica Igualdad: Este principio es corolario del concepto de capacidad económica y supone, para el legislador la necesidad de establecer tratamiento similar a situaciones económicas iguales. Las discriminaciones no son arbitrarias cuando se establecen en función de situaciones económicas diferentes. La igualdad debe considerarse en función de la capacidad económica. Si se produce un cambio de criterio, éste debe estar expresamente fundado, motivado, en la propia realidad económica que se da y poder inferirse con certeza, o al menos con relativa seguridad que el cambio objetivamente perceptible es consciente y que de él queda excluida tanto la arbitrariedad como la inadvertencia. Progresividad: El principio de progresividad inspira el sistema tributario. El análisis conceptual posee distintos enfoques. En primer lugar, califica a aquellos tributos en los que ante un aumento de la base imponible, ocurre un aumento del tipo del gravamen. En segundo lugar, califica el sistema tributario de acuerdo al predominio que exista de impuestos directos sobre los indirectos. Por último, califica los efectos económicos de los impuestos conforme se grave a los grupos de mayores ingresos en relación con los otros menos favorecidos.(Rosembuj, T.) Existen tres relaciones posibles entre impuesto e ingreso: regresiva, proporcional y progresiva. La relación es regresiva si la carga impositiva disminuye cuando aumenta el ingreso, es proporcional si el impuesto constituye el mismo porcentaje del ingreso en todos los niveles y es progresiva si el porcentaje aumenta cuando sube el ingreso. La progresión puede justificarse en forma satisfactoria por razones de equidad. Se inspira en fines de justicia tributaria, en relación a que los individuos de mayor poder económico deben soportar mayor carga fiscal.

El sentido de la progresividad se aplica a todo el sistema tributario de manera que predominen cuantitativamente los impuestos directos progresivos. No confiscatoriedad: La progresividad del tributo no puede alcanzar la confiscatoriedad. Se entiende que el tributo es confiscatorio cuando alcanza más allá de la ganancia y violenta parte del patrimonio. Se debe poner el énfasis en recurrir a estos principios en todas las actividades que desempeñe la Administración (planes de fiscalización, detección de fraude, etc.) en aras de alcanzar la recaudación presupuestada por el parlamento. Las consecuencias de la doctrina constitucional en materia tributaria, señala T. Rosembuj, adquieren destacada importancia, si, al ejemplo, pudieran extenderse sus conclusiones a la actuación arbitraria e imprevisible de los órganos de gestión de la administración y, en particular, a las liquidaciones tributarias dictadas al amparo de interpretaciones contradictorias, casuales, contrarias a doctrinas administrativas precedentes, sin fundamento o motivación manifiesta o aparente. La práctica administrativa no puede vaciar de contenido los principios constitucionales mediante la desviación en la aplicación de la ley, con olvido de la buena fe que debe presidir su actuación y en base a su posición de supremacía en la relación con el contribuyente, agrega Rosembuj. De esto se deduce que “el logro del cumplimiento de los principios constitucionales de justicia tributaria de acuerdo a las metas es el objetivo estratégico que debe regir el funcionamiento de la Administración Tributaria”. Las administraciones tributarias en general han efectuado la declaración de la “Misión”. Algunos ejemplos de las declaraciones de Misión, Visión y/o Valores de administraciones tributarias que se podrían citar son: Canadá: Nuestra misión es promover el cumplimiento con la legislación y reglamento tributario, comercial y fronterizo de Canadá a través de la educación, servicio de calidad y aplicación responsable, contribuyendo así al bienestar económico y social de los canadienses. Creemos que la integridad es la base de nuestra administración. La integridad implica tratar a las personas imparcialmente y aplicar la ley imparcialmente. La integridad requiere que actuemos con honestidad y franqueza. Creemos que el profesionalismo es la clave del éxito para lograr nuestra misión. El profesionalismo requiere estar comprometido con las más altas normas de realización. El profesionalismo requiere que actuemos con dedicación y destreza. Creemos que el respeto es la base del trato con colegas y clientes. El respeto significa ser sensible a y responder a los derechos de los individuos. El respeto requiere que actuemos con cortesía y consideración en todo momento.

Creemos que la cooperación es la base para hacer frente a los retos del futuro. La cooperación significa establecer asociaciones y trabajar en conjunto hacia metas comunes. La cooperación requiere que actuemos con liderazgo e innovación. Chile: Misión: El Servicio de Impuestos Internos es responsable de aplicar y administrar el sistema de impuestos internos, de fiscalizar a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias y de facilitar dicho cumplimiento. Objetivos estratégicos: Para el logro de la Misión el SII ha definido seis objetivos estratégicos. 1. Mejorar la eficiencia y productividad en el quehacer permanente del servicio. 2. Promover el desarrollo profesional y personal de los funcionarios, su motivación y adhesión hacia el Servicio y cautelar el cumplimiento de los deberes legales y éticos en la función pública 3. Reducir los niveles de evasión y elusión tributaria. 4. Facilitar el cumplimiento voluntario y mejorar los servicios al contribuyente. 5. Cautelar la equidad y exactitud jurídica en la aplicación de las leyes tributarias. 6. Fortalecer y desarrollar las capacidades del Servicio para cumplir su misión y ser un agente activo en el desarrollo de la economía del país. Países Bajos: El objetivo estratégico consiste en garantizar el cumplimiento y contrarrestar el incumplimiento. Este objetivo se formula del modo siguiente: “La Administración tributaria procura hacer cumplir y reforzar la voluntad de los contribuyentes de cumplir con las obligaciones tributarias estatutarias”. Estados Unidos: Brindar a sus contribuyentes servicio de alta calidad, ayudándolos a comprender y cumplir con sus responsabilidades tributarias y aplicando a todos la ley tributaria con integridad e imparcialidad. Irlanda: Mantener la confianza del público en la dirección de ingresos mediante una operación eficiente y orientada hacia los clientes. Maximizar el cumplimiento voluntario y desalentar la evasión y la elusión. Optimizar el desempeño y desarrollo del personal. Utilizar los recursos de manera eficiente efectiva y adecuada.

España: La Agencia Tributaria, en cuanto ente público encargado de la gestión del sistema tributario estatal y aduanero, asume el objetivo fundamental de recaudar una parte muy importante de los ingresos previstos en los Presupuestos Generales del Estado de cada año. Para ello ha adoptado un modelo de actuación basado en el impulso del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los ciudadanos, que se inspira en los siguientes principios: 1. Pleno respeto a los derechos y garantías de los ciudadanos reconocidos en las leyes, en especial en la Ley 1/1998, de 28 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes. 2. Compromiso firme de asistencia al ciudadano en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. 3. Comodidad, agilidad y sencillez en los trámites derivados de las obligaciones tributarias, evitando a los ciudadanos gestiones y desplazamientos innecesarios, ofreciendo nuevas vías de relación con los contribuyentes y facilitando el pago de las deudas tributarias. 4. Comunicación ágil y fluida con los ciudadanos, aprovechando las más modernas tecnologías. 5. Seguridad y confidencialidad en las relaciones con los ciudadanos. 6. Generalidad y equidad en la aplicación del sistema tributario, para que todos los ciudadanos contribuyan con lo que les corresponde. 7. Profesionalidad, imparcialidad y transparencia en todas las actuaciones de la Agencia Tributaria, que genere el más alto nivel de confianza en los ciudadanos. 8. Eficacia y eficiencia en todos los procedimientos tributarios desarrollados por la Agencia. 9. Adaptación constante al entorno económico social y a las nuevas necesidades de los ciudadanos. 10. Participación de las Comunidades y Ciudades Autónomas, y otros organismos públicos, instituciones y entidades sociales, en la prestación de servicios que faciliten a los ciudadanos el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Argentina: Visión: Constituirse en una Administración Tributaria y Aduanera efectiva, eficiente y transparente, que refleje un alto grado de compromiso con la ciudadanía y sirva como plataforma para el desarrollo sostenido de la sociedad.” Misión:“Administrar con eficiencia y eficacia la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y las actividades relacionadas con el control del comercio exterior, brindando servicios de calidad y promoviendo el cumplimiento voluntario y oportuno de las obligaciones.”

Objetivos estratégicos: 1. Incrementar la percepción de riesgo en la lucha contra la evasión y el fraude tributario y aduanero. 2. Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el aprovechamiento de la información disponible, para incentivar el cumplimiento voluntario. 3. Afianzar los principios de equidad y justicia en la aplicación de las normas tributarias y aduaneras y procurar su adecuación a las nuevas realidades del comercio exterior y a los desarrollos tecnológicos. 4. Promover el compromiso de los sectores públicos y privados de brindar apoyo en la lucha contra la evasión y el contrabando y la comprensión del rol de la administración tributaria. 5. Brindar más y mejores servicios a los contribuyentes y usuarios del servicio aduanero para minimizar el costo del cumplimiento de las obligaciones. 6. Promover el desarrollo personal, profesional y ético de los funcionarios asegurando el compromiso permanente con la misión y los objetivos de la organización. 7. Mejorar los sistemas de control de gestión y procurar el uso eficiente de los recursos financieros y materiales de la Administración. En todos estos ejemplos de misiones para una Administración Tributaria se pueden apreciar una amplia variedad de metas estratégicas que apuntan a: 1. optimizar el cumplimiento y dentro de éste el cumplimiento voluntario; 2. actuar como proveedor de servicios de acuerdo con las metas de cumplimiento; 3. garantizar la confianza del público en la integridad e imparcialidad de la Administración Tributaria 4. prevenir el fraude impositivo 5. motivación y capacitación permanente del personal 6. Utilización eficiente y efectiva de los recursos tanto humanos como de capital (atención especial al recurso tecnológico). En definitiva, todas las metas a lo que apuntan es a maximizar el valor creado para los ciudadanos. Pero se cree que es importante insistir en la “VISIÓN” de “un modelo tributario inspirado en fines de justicia tributaria” que sea comunicado claramente a todos los integrantes de la misma en función de una correcta alineación de fuerzas en ese sentido. Que junto con y a partir de la definición y exposición de “MISIÓN” muestre la dirección en la que debe desarrollarse la organización y lo que debe lograrse en el futuro.

No debemos olvidar que la clave para alcanzar un desarrollo ilimitado es una elección limitada sólo para los medios, y fines que no obstruyan la libertad de elección de los demás. Y si bien hay países que logran niveles de cumplimiento tributario superior, creo que en todos falta para que se alcance a igualar o a aproximar la recaudación efectiva con la teórica. La misión de una organización, su estrategia y sus metas están relacionadas. La misión es siempre una declaración concisa de lo que la organización desea lograr. La estrategia indica como se van a cumplir las principales responsabilidades en el futuro cercano y se comienza a articular al exponerse los objetivos estratégicos. Por ejemplo: España: ...De acuerdo con dichos principios la Agencia Tributaria vertebra su actividad en dos líneas estratégicas fundamentales. La primera de ellas persigue de manera directa e inmediata facilitar al ciudadano el cumplimiento voluntario de sus obligaciones fiscales, ofreciéndoles para ello más y mejores servicios que aprovechan las tecnologías de vanguardia. La segunda de las líneas estratégicas está integrada por las actuaciones de control o de lucha contra el fraude, que garantizan la efectiva aplicación del sistema tributario y aduanero y, por tanto, la generalidad y equidad en la contribución a las cargas públicas. Argentina: Objetivos estratégicos 1. Incrementar la percepción de riesgo en la lucha contra la evasión y el fraude tributario y aduanero. Acciones: •

Fortalecer el planeamiento y la evaluación de la fiscalización a nivel central.

•

Fortalecer la capacidad para analizar, programar, seleccionar y evaluar los resultados de la fiscalización a nivel regional y sectorial.

•

Mejorar los controles informáticos en aspectos críticos del comercio internacional y de las obligaciones tributarias.

•

Mejorar los mecanismos de prevención y represión de ilícitos apoyando la tarea de la fiscalización con tecnología y recursos.

2. Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el aprovechamiento de la información disponible, para incentivar el cumplimiento voluntario. Acciones: •

Adecuar los procesos de decisión en materia informática y de recaudación, redefiniendo la responsabilidad sobre la gestión estratégica, táctica y operacional.

•

Optimizar las estructuras, sistemas y registros informáticos.

•

Mejorar la disponibilidad, calidad y oportunidad de la información obrante en las bases de datos del Organismo.

3. Afianzar los principios de equidad y justicia en la aplicación de las normas tributarias y aduaneras y procurar su adecuación a las nuevas realidades del comercio exterior y a los desarrollos tecnológicos. Acciones: •

Actualizar y perfeccionar el sistema normativo vigente y su aplicación.

•

Propiciar, a través de las normas, la simplificación tributaria.

•

Consolidar y normalizar el nuevo procedimiento de Juicios de Ejecución Fiscal.

4. Promover el compromiso de los sectores públicos y privados de brindar apoyo en la lucha contra la evasión y el contrabando y la comprensión del rol de la administración tributaria. Acciones: •

Lograr un mayor compromiso de la sociedad con las acciones de la AFIP y dar a conocer sus actividades.

•

Mejorar los niveles de inegración con los juzgados, consolidando y normalizando un nuevo procedimiento.

•

Fomentar el intercambio de información con organismos provinciales, nacionales y extranjeros y generalizar el uso de los sistemas AFIP como herramienta de recaudación nacional.

5. Brindar más y mejores servicios a los contribuyentes y usuarios del servicio aduanero para minimizar el costo del cumplimiento de obligaciones. Acciones: •

Promover la administración sin papeles para dotar de transparencia a los procesos y actividades realizadas por la Administración.

•

Incrementar la capacidad informática y de comunicaciones instalada orientada a los administrados.

•

Continuar desarrollando los proyectos destinados a mejorar el servicio y la imagen de la Administración.

6. Promover el desarrollo personal, profesional y ético de los funcionarios asegurando el compromiso permanente con la misión y los objetivos de la organización. Acciones: •

Impulsar la gestión de administración de personal basada en aplicaciones tecnológicas.

•

Redefinir el marco regulatorio laboral y salarial vigente.

•

Profundizar las actividades de capacitación proporcionando a los integrantes del organismo las herramientas que aseguren un mejor desempeño efectivo y posibilidades de desarrollo profesional y personal.

7. Mejorar los sistemas de control de gestión y procurar el uso eficiente de los recursos financieros y materiales de la Administración. Acciones: •

Potenciar la utilización de indicadores de gestión y operación.

•

Redefinir el funcionamiento de los procesos administrativos.

•

Otorgar transparencia y celeridad al proceso de adquisición y contratación de bienes y servicios.

Por otra parte se entiende que es importante aclarar que la estrategia para el logro del cumplimiento de los principios de justicia tributaria se debe efectuar a distintos niveles y posee distintas características según el nivel de que se trate: - Nivel Normativo: A este nivel se debe perseguir el ideal de modelo de justicia tributaria. La estrategia debe consistir en realizar la acción política correspondiente a los fines del mejoramiento contínuo del modelo y la definición y exposición de la Misión, Visión y Valores (Filosofía?). Es de suma importancia que se preste especial atención a los requerimientos de todos los grupos de interés relacionados con la Administración tributaria, o sea a los peticionarios externos ( ciudadanos, contribuyentes, doctrina, gobierno, comunidad en general) y a los peticionarios internos( funcionarios, directivos, empleados).

Relación entre la misión, los grupos de interés y las estrategias.

Peticionarios Externos Ciudadanos Contribuyentes Gobierno, etc.

Exposición de la Misión Def. de la Misión Objetivos Principales Valores

Peticionarios Internos Funcionarios Directivos Empleados

Formulación de Estrategias Guiada por la Exposición de la Misión

La acción política a este nivel consiste en la interacción con los distintos poderes constituidos y con la sociedad en general a los efectos de promover un modelo tributario en el que se implementen y en el que se respeten los valores vigentes de justicia tributaria. - Nivel Estratégico: A este nivel corresponde tratar de alcanzar los objetivos estratégicos planteados en el programa director. Normalmente los objetivos estratégico que se persiguen en el Plan Estratégico se refieren a temas como transparencia, profesionalismo y calidad en el servicio, equidad, etc, además de ocupar un lugar preponderante la política fiscal con fines de desarrollo, tanto a nivel país como para regiones específicas. El Horizonte de planeamiento es de mediano o largo plazo. Las estrategias claramente diferenciadas que se pueden implementar apuntan a: 1. Crear un verdadero riesgo para el evasor. Este concepto es esencial para el éxito de las administraciones. El universo de contribuyentes potenciales que las leyes establecen es, en general, muy numeroso, y la acción de control que las administraciones pueden realizar es limitada, fundamentalmente en función de los escasos recursos de los que disponen. 2. Impulsar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, para lo cual deben darse las siguientes condiciones: •

Que exista un verdadero riesgo de que si el contribuyente no cumple será detectado y sancionado;

•

Que la presión tributaria ejercida sea razonable y por lo tanto pueda ser soportada económica y financieramente por los contribuyentes;

•

Que exista consenso en la población contribuyente de que los fondos recaudados serán razonablemente utilizados por el Estado.

3. Promover el permanente mejoramiento de la imagen de la Administración frente a sus integrantes y a la opinión pública, tendiente a lograr el mayor nivel de confianza en cuanto a su integridad y eficacia. Es de notar la diferencia de estrategias entre España y Argentina. En el caso Español la estrategia se encuentra claramente orientada a facilitar y promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones por parte de los contribuyentes. De ésta manera España diferencia su estrategia apuntando a proporcionar un mejor servicio al ciudadano para que cumpla con sus deberes tributarios. En cambio en Argentina la estrategia se dirige en mayor medida a la generación de riesgo al evasor tal cual se expone en su objetivo estratégico inicial. No obstante, en ambos países las estrategias se ven complementadas y no se aplica solo una de ellas. - Nivel Impositivo: A este nivel las estrategias se implementan dentro de la Administración a los efectos de mejorar la relación: recaudación efectiva / recaudación teórica. Además la estrategia se diferencia según el impuesto al que esté dirigida. Si se tiene en consideración el Sistema Tributario Español en el que los impuestos que se hallan a cargo de la Agencia Tributaria son: •

Impuesto sobre la renta de las personas físicas.

•

Impuesto sobre el patrimonio.

•

Impuesto sobre sociedades.

•

Impuesto sobre sucesiones y donaciones.

•

Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

•

Impuesto sobre el valor añadido.

Las estrategias de aplicación y recaudación de cada uno de estos impuestos por parte de la Agencia Tributaria seguramente tendrá rasgos específicos y bien diferenciados. - Nivel Funcional: En este nivel, si bien se encuentra en un estrato inferior a los mencionados anteriormente es donde se implementan estrategias dirigidas a mejorar cada función y sector específico. La creación de valor, la reingeniería contínua, la gerencia de la calidad total, la permanente innovación, etc., son muchos de los desafíos que enfrentan las organizaciones en un entorno globalizado y cada vez más competitivo.

La globalización obliga a los países a modernizar todas las estructuras organizacionales del estado de manera de generar ventajas competitivas para crecer y desarrollarse. La competitividad constituye una nueva forma de confrontación que posee resultados que originan países triunfantes y países sometidos. Es condición necesaria para la estabilidad y el crecimiento económico de un país poseer una administración tributaria que funcione correctamente. El desarrollo de las Administraciones tributarias modernas debe entenderse como prioridad para un país a los efectos de facilitar y promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones, generar riesgo a los evasores y prevenir y detectar el fraude. La Administración Tributaria de un país (así como también otras organizaciones del sector público) puede generar una ventaja competitiva para ese país. Con ese objeto la Administración debe desarrollar habilidades distintivas que le permitan alcanzar niveles de: •

Eficiencia superior en la prestación del servicio

•

Calidad superior

•

Innovación superior

•

Capacidad de aceptación del contribuyente

La existencia de una gran diversidad de funciones hace necesaria la aplicación de estrategias distintivas para cada sector funcional. Como no es el objeto del presente trabajo el análisis puntual de las estrategias funcionales sólo se efectuará una mención de algunas de las claves para optimizar el valor creado por la Administración Tributaria. En el sentido indicado se sostiene que la aplicación de conceptos y políticas tendientes a (y/o a partir de): - - - - - - -

El benchmarking (compararse con el mejor), La gerencia de la calidad total, La reingeniería contínua, La tercerización de algunos procedimientos, El justo a tiempo (just in time), La delegación de poder a los empleados (empowerment), etc,

podrían aumentar el valor creado para el ciudadano promoviendo la productividad, la eficacia y la eficiencia en el accionar cotidiano de la Administración Tributaria. El esquema de Administración Estratégica propone que una vez que se ha efectuado la exposición de la Misión, la Visión y los Valores y luego de analizar las fortalezas y debilidades que posee la Administración Tributaria, como así también las oportunidades y amenazas que se perciben en el

entorno, se formule la estrategia para la organización con objetivos distintivos para cada uno de los niveles y sectores de actuación. De esta manera, luego de establecidos los objetivos y las estrategias para alcanzar esos objetivos, se procede al diseño (o rediseño) de la estructura que se entiende como necesaria al efecto. Se utilizará para el ejemplo el sistema español ilustrando a partir de un gráfico del organigrama de la Agencia Tributaria Española. La estructura de la Administración Tributaria es una consecuencia de las estrategias que se pretenden implementar. En el gráfico se puede distinguir claramente la diversidad de funciones que se implementan por la Agencia Tributaria. ESTRUCTURA DE LA A.E.A.T.

La Agencia Tributaria Española, para el mejor cumplimiento de sus fines, ha optado por un modelo de especialización funcional, si bien tendiendo ya a un modelo mixto diferenciado por tipo de contribuyente (especialmente para grandes empresas y para pequeños empresarios individuales y agricultores). Se pretende conseguir un tratamiento ajustado a las características de los contribuyentes para mejorar su relación con la Administración Tributaria. Así, cuenta con Departamentos verticales que se ocupan de la gestión directa de algunas de las funciones atribuidas a la Agencia, y horizontales o de apoyo a aquellos o a la Dirección.

Los Departamentos verticales son: •

Departamento de Gestión Tributaria.

•

Departamento de Inspección Financiera y Tributaria.

•

Departamento de Recaudación.

•

Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales.

Los distintos departamentos horizontales o de apoyo que se observan son: •

Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales.

•

Departamento de Informática Tributaria.

•

Departamento de Recursos Humanos y Administración Tributaria.

Además de: •

Servicio Jurídico.

•

Servicio de Auditoría Interna.

Actividades De Apoyo

Organización, Planificación y Relac. Instit Informática Tributaria Recursos Humanos y Administración Tributaria Servicio Jurídico. Servicio de Auditoría Interna.

Actividades Primarias

La Agencia Tributaria Española en función de las necesidades estratégicas de cada momento moderniza este modelo. Así en febrero de 1.998 se presentó un Plan de Modernización de la Agencia que tuvo como objeto adaptar su funcionamiento a los nuevos retos con que se enfrenta: la reforma de la imposición, en particular, por lo que se refiere a la fiscalidad de las pequeñas y medianas empresas y el nuevo Impuesto sobre la renta de las Personas Físicas; la corresponsabilidad fiscal y las relaciones con otras Administraciones regionales y locales; el incremento de la demanda social en materia de servicios y el respeto irrestricto de los derechos y garantías de los contribuyentes.

El desafío que propone la reingeniería contínua de las Administraciones Tributarias se halla motivado por la principalmente por las necesidades del ciudadano de obtener un servicio de mayor calidad y mayor eficiencia, en definitiva de mayor valor. Mediante el enfoque de la cadena de valor una Administración Tributaria debe implementar estrategias funcionales de creación de valor, o sea estrategias dirigidas a alcanzar niveles superiores de eficiencia, calidad, innovación y capacidad de satisfacer al ciudadano (no sólo al contribuyente): La Cadena De Valor

Organización, Planificación y Relac. Instit Informática Tributaria Recursos Humanos y Administración Tributaria Servicio Jurídico. Servicio de Auditoría Interna. Recaudación, Inspección y Gestión

E F I C I E N C I A

etas Comunes

C A L I D A D

I N N O V A C I O N

C A P A C. S A T I S F. C I

Las más características que pueden mencionarse son: Respecto de una Administración Tributaria se puede recomendar la implementación de distintas estrategias funcionales según el proceso de que se trate, así por ejemplo: Si una de las metas estratégicas es alcanzar niveles de eficiencia superiores, el Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales debe incluir dentro de sus tareas básicas: 1) Generar compromiso con la eficiencia en toda la Agencia; y 2) Facilitar la cooperación entre funciones. La eficiencia se mide por el costo de los insumos para producir el servicio. Cuanto más eficiente sea la Administración menor será el costo de los insumos para producir el servicio a la ciudadanía, por lo tanto el valor creado, medido en términos de utilidad es mayor. Algo que corresponde hacer notar es que más importante que poseer una gran estrategia, es lograr implementarla. Una de las herramientas que vienen en auxilio para lograr lo antedicho es la tarjeta balanceadora de puntos (balanced scorecard) o también denominado Cuadro de Mando Integral.

CUADRO DE MANDO INTEGRAL 8. NOCIONES GENERALES En la economía actual las fuentes más importantes de ventaja competitiva se encuentran relacionadas con la utilización de activos intangibles por parte de las empresas como son el conocimiento, las capacidades y las relaciones existentes dentro la organización y con los clientes que en el caso de las Administraciones Tributarias son los ciudadanos y los contribuyentes. El Cuadro de Mando Integral ha sido diseñado por Kaplan y Norton para la aplicación en las empresas privadas inicialmente. Es una herramienta eficaz para la gestión de la estrategia en el entorno cambiante en el que se desempeñan las organizaciones. Su característica principal es que complementa los indicadores de la actuación pasada con medidas de los inductores de actuación futura. Utiliza objetivos e indicadores que se derivan de la visión y estrategia de la organización. Estos se refieren a la actuación de la organización desde cuatro perspectivas que proporcionan la estructura necesaria para un Cuadro de Mando Integral: La financiera, la del cliente, la del proceso interno y la de formación y crecimiento. El cuadro de mando integral: a) revela claramente los inductores de valor para una actuación financiera y competitiva de categoría superior a largo plazo. En muchos casos las Administraciones Tributarias pierden de vista el largo plazo guiadas por herramientas que se utilizan para medir únicamente una perspectiva financiera (el presupuesto). b) pone énfasis en que los indicadores financieros y no financieros deben formar parte del sistema de información para empleados en todos los niveles de la organización c) es utilizado para llevar a cabo procesos de gestión decisivos: •

aclarar y traducir o transformar la visión y la estrategia

•

comunicar y vincular los objetivos e indicadores estratégicos

•

planificar, establecer objetivos y alinear las iniciativas estratégicas

•

aumentar el feedback y formación estratégica

En muchos países las Administraciones Tributarias, si bien alcanzan a diseñar sus estrategias de actuación, les es muy difícil llevarlas a la práctica. La utilización del cuadro de Mando Integral serviría, en mi opinión, para una mejor implementación de la estrategia y como un sistema de gestión que apunte a obtener mayores logros de efectividad y eficiencia.

Por otra parte es necesaria la utilización del Cuadro de Mando Integral para la correcta aplicación de una estrategia que necesariamente se diferencia según el país de que se trate y la situación de la economía de ese país. Así, por ejemplo, el cuadro de mando integral se utiliza con unos objetivos estratégicos en un país en el que la conciencia fiscal se encuentra arraigada en el ciudadano, momento y con otros objetivos estratégicos en países que no poseen esa conciencia cívica tributaria. O desde otra perspectiva de análisis, en un país en el que la economía se encuentra en pleno desarrollo regirán seguramente distintos objetivos estratégicos a los de un país en el que la economía se encuentre en recesión. Por otra parte no se debe olvidar que la política fiscal es una de las herramientas económicas de los países y que se utiliza en combinación con la política monetaria y la política cambiaria. Se entiende que las perspectivas para el análisis de la actuación pasada y los indicadores de la actuación futura que se podrían implementar para la Administración Tributaria son: •

PERSPECTIVA DEL CIUDADANO-CONTRIBUYENTE

•

PERSPECTIVA FINANCIERA

•

PERSPECTIVA DEL PROCESO INTERNO

•

PERSPECTIVA DE FORMACIÓN Y CRECIMIENTO

Finanzas ¿Cómo deberíamos desempeñar nuestra función de acuerdo la Política Fiscal, Económica y Presupuestaria?

Procesos Internos ¿En qué procesos debemos ser excelentes para satisfacer a los ciudadanos y contribuyentes?

Visión y Estrategia

CiudadanosContribuyentes ¿Cómo satisfacer a las necesidades de la ciudadanía en la prestación del servicio?

Formación y Crecimiento ¿Cómo mantener y sustentar nuestra capacidad de mejorar para conseguir alcanzar la visión?

La utilización de estas perspectivas puede contribuir a la creación de valor para la comunidad con la consecuente mejora en la calidad de vida.

La Perspectiva del ciudadano-contribuyente a mi modo de ver sería la de mayor importancia y puede incluír objetivos estratégicos en dos sentidos. Por un lado referidos al resguardo del interés general mediante el avance hacia la implementación de un modelo tributario más justo para lo cual los indicadores que podrían utilizarse estarían relacionados con el grado de cumplimiento de los principios constitucionales de justicia y equidad. Por otro lado en el sentido de favorecer una mejor interacción y relación con los contribuyentes con objetivos de: incremento de la base tributaria, incremento de contribuyentes, retención de contribuyentes, satisfacción de contribuyentes calidad, tiempo y mejora del servicio con indicadores adecuados al respecto. La Perspectiva Financiera con objetivos estratégicos referidos a: 1) El crecimiento de la recaudación, 2) Reducción de costos/mejora de la productividad, 3) Utilización de los activos y 4) No exceder el presupuesto. La perspectiva interna con objetivos estratégicos que apunten a: 1) Simplificar las interacciones con el contribuyente, 2) Promover la solución de problemas al contribuyente, 3) Mejorar la productividad,, 4) Incrementar los contactos positivos y 5) Incrementar la capacidad de infraestructura. La Perspectiva de Formación y Crecimiento con objetivos referentes a desarrollar: 1) Las capacidades de los empleados, con indicadores que sirvan para medir: a)La productividad del empleado, b) La satisfacción del empleado y c) La retención del empleado. 2) Las capacidades de los sistemas de información con indicadores que midan: a) la actualización de la tecnología de los sistemas de información, b) el incremento de la precisión y el mejoramiento de la oportunidad, 3) La motivación y delegación de poder (“empowerment”) con indicadores de: a) las sugerencias que se han hecho y las que se han puesto en práctica, b) indicadores de mejora en calidad del servicio, ahorros en gastos, productividad en el tiempo, y 4) coherencia de objetivos con indicadores sobre la: a) coherencia de los objetivos individuales con los de la Administración (la coherencia de los objetivos puede medirse analizando en que medida cada nivel se encuentra expuesto al CMI, tratando de incrementar el % de personal expuesto) y b) indicadores de la actuación en equipo que apunten a que los diferentes equipos de la Administración Tributaria se proporcionen asistencia y apoyo mutuo. El proceso de gestión del cuadro de mando comienza cuando el más alto nivel directivo de la Administración Tributaria se pone a trabajar para traducir la estrategia en unos objetivos estratégicos específicos. El nivel directivo fija unos cuantos objetivos específicos para cada una de las perspectivas de análisis, que apuntan a lograr clarificar la visión y la estrategia. Asi, para la perspectiva del ciudadano-contribuyente el directivo debe ser explicito en cuanto a por un lado, las modificaciones normativas que incentivará y por el otro los segmentos de contribuyentes en los que a decidido intervenir y la forma en que lo hará. Para fijar los objetivos financieros se debe ver donde se pone el énfasis en el crecimiento de la base y los ingresos o en la reducción de los costos de recaudación. Para los procesos internos la Administración identifica los objetivos y los indicadores, el CMI destaca aquellos procesos que son más decisivos e importantes para alcanzar una actuación realmente extraordinaria, es frecuente que esta identificación revele unos procesos internos completamente nuevos en los que la organización debe ser excelente.

La vinculación final de los objetivos ciudadano-contribuyente, financieros y de procesos internos con los de formación y crecimiento, revela la razón fundamental para realizar inversiones importantes en el perfeccionamiento de empleados, en tecnología y sistemas de información y en procedimientos organizativos. Estas inversiones generan innovaciones y mejoras en los procesos internos y en el trato a los contribuyentes. Luego se procede a comunicar y vincular los objetivos e indicadores estratégicos a través de toda la Administración Tributaria, por medio de boletines internos, anuncios, vídeos e incluso de forma electrónica a través de ordenadores colocados en red. Sirve para indicar a todos los empleados los objetivos críticos que deben alcanzarse para el éxito de la estrategia de la organización. Una vez que todos los empleados comprenden los objetivos e indicadores de alto nivel pueden establecer objetivos locales que apoyen la estrategia global de la Administración Tributaria. Al final del proceso de comunicación y vinculación toda la Administración debe comprender los objetivos a largo plazo de la organización, y la estrategia para conseguir esos objetivos. En la práctica la estrategia se inicia con los requerimientos presupuestarios fijados por el gobierno, por lo cual, luego de establecidos los objetivos estratégicos para la perspectiva financiera los directivos de cada área o Departamento identifican los objetivos de extensión para sus ciudadanos-contribuyentes, procesos internos y formación y crecimiento y proceden a alinear las iniciativas estratégicas integrando la planificación a largo plazo en su proceso anual de presupuesto. El proceso de planificación y de gestión del establecimiento de objetivos permite a la Administración Tributaria: • cuantificar los resultados a largo plazo que desea alcanzar; • identificar los mecanismos y proporcionar los recursos necesarios para alcanzar estos resultados, y • establecer metas a corto plazo para los indicadores financieros y no financieros del cuadro de mando. Por último los directivos necesitan disponer de feedback sobre si la estrategia que habían planeado sigue siendo viable y de éxito. Los directivos necesitan información para poder cuestionar si las asunciones fundamentales que se hicieron cuando lanzaron la estrategia son válidas. El Cuadro de Mando Integral se constituye como un sistema de gestión flexible que le permite a la Administración Tributaria vigilar y ajustar la puesta en práctica de sus estrategias, y si fuera necesario, hacer cambios fundamentales en la propia estrategia a partir de una retroalimentación (feedback) efectiva. El CMI no solo mide los cambios en los indicadores, también favorece el cambio.

9. ¿POR QUÉ SE HACE NECESARIA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN CUADRO DE MANDO INTEGRAL EN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA? La Administración Tributaria normalmente utiliza únicamente indicadores financieros para medir su desempeño y la presión para conseguir una actuación financiera a corto plazo puede hacer que ésta reduzca sus gastos en el desarrollo de nuevos servicios, la mejora de procesos, el desarrollo de los recursos humanos, tecnología de la información, bases de datos y sistemas, etc. El modelo de contabilidad financiera informa que estos recortes en los gastos son aumentos en la eficiencia, incluso cuando las reducciones han canibalizado las existencias de activos (básicamente intangibles) de la Administración, y su capacidad de creación de un valor económico futuro. Una Administración tributaria que no persiga incrementar la conciencia fiscal en la población tendrá, tal vez, resultados financieros superiores en el corto plazo pero el menor cumplimiento voluntario futuro dejará a la Administración con ingresos mermados a largo plazo. En lo que Kaplan y Norton denominan la “era de la información” las medidas financieras son inadecuadas para guiar y evaluar las trayectorias de la organización. Les faltan indicadores que reflejen gran parte del valor que ha sido creado o destruido por las acciones de los directivos durante el período contable más reciente. estos indicadores financieros nos dicen algo, pero no todo, sobre la historia de las acciones pasadas, y no consiguen proporcionar una guía adecuada para las acciones que hay que realizar hoy y el día después, para crear un valor financiero futuro. El Cuadro de Mando Integral (CMI) proporciona a los directivos un amplio marco que puede traducir la visión y estrategia de la Administración Tributaria, en un conjunto coherente de indicadores de actuación. El CMI transforma la misión y la estrategia en objetivos e indicadores organizados en cuatro perspectivas diferentes: 1-Ciudadano-Contribuyente, 2-Financiera, 3- Procesos Internos y 4Formación y crecimiento. El CMI proporciona un marco, una estructura y un lenguaje para comunicar la misión y la estrategia; utiliza las mediciones para informar a los empleados sobre los causantes del éxito actual y futuro. El CMI debe ser utilizado como un sistema de comunicación, de información y de formación, y no como un sistema de control, debe utilizarse para articular y gestionar la estrategia de la Administración y para coordinar y alinear las iniciativas de cada Departamento. Las 4 perspectivas del CMI permiten un equilibrio entre los objetivos a corto y largo plazo, entre los resultados deseados y los inductores de actuación de esos resultados, y entre las medidas objetivas y las subjetivas. 1. Perspectivas Financieras: el CMI retiene la perspectiva financiera, ya que los indicadores financieros son valiosos para resumir las consecuencias económicas, fácilmente mensurables, de acciones que ya se han realizado. Las medidas de actuación financiera reflejan si la estrategia que está implementando la Administración Tributaria está contribuyendo a la mejora del mínimo aceptable. 2. Perspectiva del Ciudadano-Contribuyente: en esta los directivos de la Administración pueden analizar en que medida al cumplir los objetivos presupuestarios de Política Fiscal se cumple con los principios de justicia tributaria vigentes en la Constitución, identificar los sectores críticos

o de mayor evasión en la economía y acrecentar su accionar en esos sectores. Identificar las necesidades de los contribuyentes que no se encuentran satisfechas y los segmentos de contribuyentes que requieren un servicio diferencial. Los indicadores fundamentales incluyen la satisfacción del contribuyente y del ciudadano. También hay que incluir a los indicadores del valor añadido que la Administración aporta a los contribuyentes de segmentos específicos, que representan esos factores que son críticos para que los contribuyentes cumplan voluntariamente con sus obligaciones. La perspectiva del ciudadano-contribuyente permite a los directivos de la Administración articular la estrategia de la calidad total en la prestación del servicio basada en las necesidades insatisfechas en la comunidad, que proporcionará unos rendimientos financieros futuros de categoría superior. 3. Perspectiva del proceso interno: aquí los directivos identifican los procesos críticos internos en los que la Administración Tributaria debe ser excelente. Estos últimos permiten a los distintos departamentos que se hayan avocados a las tareas o actividades primarias, (Departamento de Gestión Tributaria, Departamento de Inspección Financiera y Tributaria, Departamento de Recaudación, en la A.E.A.T.) entregar las propuestas de valor que incrementarán el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes de cada segmento de la economía. Las medidas se centran en los procesos internos que tendrán el mayor impacto en la satisfacción del contribuyente y en la consecución de los objetivos financieros de la Administración. Además, ésta perspectiva identifica los procesos que se deben mejorar en los Departamentos de Servicios de las funciones primarias de la Administración. Los enfoques tradicionales intentan vigilar y mejorar los procesos existentes, que representan la onda corta de la creación de valor, la organización crea valor al producir, entregar y servir este producto/servicio al cliente a un coste inferior al precio que recibe. Mientras que el enfoque del CMI acostumbra a identificar unos procesos innovadores en los que la Administración Tributaria deberá ser excelente para satisfacer los objetivos financieros y del ciudadano-contribuyente. El proceso de innovación, la onda larga o ciclo de la creación de valor es para muchas empresas, un inductor más poderoso de la actuación financiera futura que el ciclo a corto plazo. La habilidad de la Administración Tributaria de gestionar con éxito un nuevo servicio, o desarrollar una capacidad para combatir la evasión en segmentos de contribuyentes a los que no se lograba alcanzar anteriormente salvo por procedimientos puntuales de fiscalización puede ser más importante para la actuación económica futura que el gestionar las operaciones ya existentes de una forma eficiente consistente y sensible. Los sistemas tradicionales se centran en los procesos de entrega de servicios de hoy a los clientes de hoy. El CMI incorpora objetivos y medidas para el ciclo de innovación de onda larga, así como para el ciclo de operaciones de onda corta. Perspectiva de Formación y Crecimiento: identifica la infraestructura que la Administración Tributaria debe construir para crear una mejora y crecimiento a largo plazo. El incremento de las necesidades de los ciudadanos y contribuyentes en lo referido a la obtención de un servicio de calidad superior exige que las administraciones mejoren continuamente sus capacidades. La formación y crecimiento de una organización proceden de tres fuentes principales: los empleados, los sistemas y los procedimientos de la organización. Los objetivos financieros, de ciudadano-contribuyente y de procesos internos del CMI revelarán grandes vacíos entre capacidades existentes de los empleados, los sistemas y los procedimientos; al mismo tiempo mostrarán qué será necesario para alcanzar una actuación que represente un gran adelanto. Para llenar estos vacíos, la dirección tendrá que invertir en la recalificación de los empleados, potenciar los sistemas y tecnología de la información y coordinar los procedimientos y rutinas de la organización. Las capacidades de los sistemas de información pueden medirse a través de la actualización de la tecnología, mejoramiento en la oportunidad, en el adecuado reflejo de la realidad que describe, en la confiabilidad de los sistemas y

procesos de formulación que le dan vida y en la coherencia de los contenidos que transmite acerca de los contribuyentes y los procesos internos, que facilitan a los empleados que se encuentran en la primera línea la toma de decisiones y la actuación. 10. CUATRO PERSPECTIVAS: ¿ SON SUFICIENTES? De los estudios realizados por Kaplan y Norton, las cuatro perspectivas del CMI han demostrado ser válidas a través de una amplia variedad de empresas y sectores, tanto en el ámbito privado como en el sector no lucrativo, gubernamental y/o público. No obstante, no existe ningún teorema matemático que diga que las cuatro perspectivas son a la vez necesarias y suficientes. Dependiendo de las circunstancias del sector y de la estrategia de la organización, pueden necesitarse una, ó más perspectivas adicionales. No todos los grupos de interés tienen derecho de forma automática a tener una posición en el CMI. Los resultados y los inductores de la actuación del CMI deben medir los factores que crean una ventaja competitiva y unos avances espectaculares para la organización. Siguiendo con ese enfoque es que se proponen las cuatro perspectivas mencionadas con anterioridad para la gestión de la estrategia de la Administración Tributaria. Una posibilidad alternativa para analizar en la implementación de un CMI en la Administración Tributaria sería la de desagregar en dos la perspectiva ciudadano-contribuyente con la selección de objetivos e indicadores específicos para cada una de ellas. 11. ¿Cómo se relacionan la estructura, la estrategia y el CMI? Una fortaleza, capacidad o habilidad distintiva que posee el cuadro de mando integral es la de permitir el reflejo de los objetivos estratégicos vinculados a la estructura y a la estrategia de la Administración. Esta característica se hace notable en los CMI diseñados para empresas de magnitud (corporaciones, empresas públicas, etc.) que podrían definirse como unidades estratégicas de negocios. O sea aquéllas unidades para las cuales es posible diseñar e implementar un Plan Estratégico. Eventualmente podría pensarse que las Administraciones Tributarias normalmente no poseen competencia, pero la globalización de la economía requiere que los países operen con un sector público eficaz y eficiente, con lo que adquirirían una ventaja competitiva, además, obviamente de los requerimientos de la ciudadanía de obtener una mejor calidad de vida. Una forma de clarificar la relación entre la estructura, la estrategia y el CMI, puede apreciarse en la siguiente ilustración:

Agenda Estratégica de la Alta Dirección

Principios Guía

CMI de Alta Dirección

UEN “A” Región con crecimiento económico

UEN “B” Región sin crecimiento económico

Perspectiva Financiera - Maximizar ingresos, - Reducir Costos, - Contribuir al Desarrollo

Crecimiento de la Recaudación

Crecim. Recaud. % /año anterior

Reducción Costos Estabilización y Crecimiento

No exceder $ Minimizar $ Correlación Política Fiscal – Pol. Adm. Trib.

Crecim. Recaud. % /año anterior/crec. económico No exceder $ Minimizar $ Real/ Presupuestado

Perspectiva Ciudadano Contribuyente - Crear valor - Mejorar servicio

Maximizar Valor p/ ciudadano

Ampliar la base Tributaria

Ampliar la base Tributaria Imp. Directos

Incrementar satisfacción contribuyente

Crecim.satisf. contribuyente % año anterior

Perspectiva Procesos Internos - Integración y Coordinación Minimizar Tiempos de espera

Integración y Coordinación

Incrementar la utilidad de la información

Incrementar la utilidad de la información/ % año anterior

Minimizar Tiempo de respuesta

Mejoras de tiempo/ % año anterior

Perspectiva Formación y Crecimiento - Habilidades Estratégicas - Desarrollo Personal

Organización Flexible

Incrementar habilidades y Capacidades

Prop.empleados ejecutadas/ Prop. Emp.

Incrementar Participación, premios y menciones

Incremento de capacitación Desarrollo de concursos

Capacitación Empleados Hs. efectivas Concursos Implementados

Capacitación Empleados Hs. Efectivas Concursos Implementados

Mejoras de tiempo/ % año anterior

El Cuadro de Mando proporciona un enfoque integrado respecto de cómo se está desarrollando la Administración Tributaria a los efectos de alcanzar las metas estratégicas en el largo plazo. Realiza mediciones de activos intangibles que el modelo de la contabilidad histórica no efectúa, además proporcionar el marco para gestionar e implementar la estrategia. Por este motivo proporciona una utilidad de excepción que no se logra al utilizar los sistemas presupuestarios que utiliza la contabilidad financiera. Por otra parte, el Cuadro de Mando Integral desarrollado a nivel de toda la organización se convierte en iniciador de otros cuadros de mando con características específicas para los departamentos y unidades funcionales de la Administración Tributaria (ya que la misión y estrategia de los Deptos. De Gestión, Recaudación, Serv. Jurídico, etc. pueden definirse dentro del marco establecido por la misión, estrategia y Cuadro de Mando de Administración Tributaria. De este modo el Cuadro de

Mando confeccionado a nivel de la Administración Tributaria se desliza en cascada hasta llegar a los centros locales de responsabilidad dentro de la misma, permitiendo que todos los centros de responsabilidad trabajen, de una forma coherente, hacia la consecución de los objetivos de aquella. Siguiendo en esta dirección, Alberto M. Ballvé señala que se pueden implementar distintos tipos de Cuadros de Mando (que el denomina Tableros de Control) según las necesidades de la organización, así menciona que se pueden aplicar cuatro tipos genéricos de Tableros: • Tablero de Control Operativo: basicamente informativo y para uso diario. • Tablero de Control Directivo: Comprende toda la información en forma sintética de la organización, por departamentos y áreas clave. • Tablero de Control Estratégico: Proporciona información de la situación actual y del entorno cambiante para la dirección superior. • Tablero de Control Integral: es la consolidación en una “unidad integrada” de los tres tipos de Tableros: OPERATIVO, DIRECTIVO Y Estratégicos, para ser usada por los primero nivelen directivos de una empresa en orden a avanzar en una dirección estratégica sin papeles. Esto implica que la información más relevante para dirigir se encuentre organizada y sistematizada en una sola herramienta tecnológica e incorporada en el proceso directivo. 12. ¿DE QUE FORMA SIRVE EL CMI PARA MEDIR LA ESTRATEGIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA? Las empresas que utilizan el Cuadro de Mando Integral como la piedra angular de un nuevo sistema de gestión estratégica tiene dos tareas: primero, han de construir el Cuadro de Mando Integral, y segundo, han de utilizarlo. Esta claro que las dos tareas son independientes. A medida que los directivos empiecen a utilizar sus cuadros de mando para los procesos clave de gestión, irán adquiriendo nuevas percepciones respecto al propio cuadro de mando: que indicadores no funcionan, cuales deben ser modificados, y que nuevos indicadores de éxito estratégico han surgido y deben ser incorporados al Cuadro de Mando. La medición de la creación de valor intangible es una de las cualidades más importantes del Cuadro de Mando Integral. 13. PERSPECTIVAS A TENER EN CUENTA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL CUADRO DE MANDO EN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Se proponen cuatro perspectivas y para cada una de ellas se deben identificar los indicadores genéricos. A continuación es importante incorporar los indicadores que se deriven específicamente de la estrategia de una organización. En un buen cuadro de mando integral los indicadores deben estar vinculados para que comuniquen un pequeño número de amplios temas estratégicos, tales como hacer crecer la recaudación, mejorar la imagen de la Agencia, mejorar el servicio al contribuyente, promover el cumplimiento voluntario, incrementar la percepción del riesgo, o aumentar la productividad de los empleados, etc.

La perspectiva financiera La construcción de un Cuadro de Mando Integral debería animar a las distintas unidades a vincular sus objetivos financieros con la estrategia de la Administración Tributaria. Los objetivos financieros que deben alcanzarse se relacionan con la recaudación necesaria para cumplir con las metas presupuestarias destinadas a cumplir las funciones de asignación, distribución y estabilización y crecimiento, entre otras, que tiene el estado y se podrían estimar como porcentaje del Producto Interno Bruto. Un vez que se dispone de las metas financieras, éstas se podrían utilizar como punto de referencia para los objetivos e indicadores en todas las demás perspectivas del Cuadro de Mando. Cada una de las medidas seleccionadas debería formar parte de un eslabón de relaciones de causa-efecto, que culmina en la mejora de la actuación financiera. El Cuadro de Mando debe contar la historia de la estrategia, empezando por los objetivos financieros a largo plazo, y luego vinculándolos a la secuencia de acciones que deben realizarse con los procesos financieros, la ciudadanía y/o los contribuyentes, los procesos internos, y finalmente con los empleados y los sistemas, para entregar la deseada actuación económica a largo plazo. Un punto a tener en cuenta es que los objetivos financieros se pueden flexibilizar como complemento de la política económica, tanto en términos absolutos, como relativos (en el caso de regiones que se pretendan desarrollar), de acuerdo a lo que prevea la ley al respecto y los objetivos económicos para las distintas regiones. Así pues, los directivos públicos de la alta dirección de las Agencias Tributarias que empiecen a desarrollar la perspectiva financiera para su Cuadro de Mando Integral, deben determinar medidas financieras apropiadas para sus estrategias. Al lograrse la vinculación con los objetivos de Política Económica se genera un mayor valor para el ciudadano y un mejor servicio para el contribuyente. El punto de referencia “benchmark” surge de las metas presupuestarias. Las medidas y los objetivos financieros definen la actuación financiera que se espera de la estrategia, y sirven como los objetivos y medidas finales de todas las demás perspectivas del Cuadro de Mando. Los resultados obtenidos del año anterior, además de otros factores económicos se pueden analizar para ver en que medida se cumple con la idea de un sistema equitativo. Temas estratégicos para la perspectiva financiera. El papel de la política fiscal es de importancia notable para la aplicación de las distintas funciones de la política presupuestaria (asignación, distribución y estabilización, entre otras). Para cada una de las funciones se requiere se pueden detectar distintas situaciones de hecho en las que corresponde distintas estrategias. Por ejemplo, la estrategia financiera a implementarse en un país ( o momento de un país) que tenga una necesidad mayor de fondos en el corto plazo, seguramente tendrá diferencias con la de otro país (o distinto momento) que no posea esa necesidad. En una de las situaciones mencionadas se puede promover la inversión, la reinversión y el desarrollo mediante diferimientos impositivos, en tanto que en la otra se hace dificultosa la aplicación de sistemas diferidos de impuesto. La aplicación del Cuadro de Mando integral para la implantación de distintas estrategias financieras es de utilidad en el sentido de proporcionar a la Dirección información útil no sólo de los resultados devengados, sino también como inductor de los resultados futuros. En este sentido ocupan un lugar preponderante los sistemas computadorizados de información que coordinan, integran y flexibilizan datos e hipótesis de escenarios cambiantes y horizontes variables.

La perspectiva del ciudadano-contribuyente. En la perspectiva del ciudadano-contribuyente del Cuadro de Mando Integral, las Administraciones Tributarias identificarían distintos segmentos de la ciudadanía en los que se debe actuar y que tipo de actuación se debe efectuar en cada sector o segmento diferenciado. La diferenciación de los distintos segmentos puede hacerse por sector económico (comercio, industria, etc.), por región (norte, sur, agrícola, ganadera, etc.), por tipo de industria, por tipo de comercio o la que sea apropiada a los efectos de una toma de decisiones que tutele el interés fiscal que es el interés general. Estos segmentos representan las fuentes que proporcionaran el componente de ingresos de los objetivos financieros de la Administración Tributaria. La perspectiva del ciudadano-contribuyente permite que las Administraciones Tributarias equiparen sus indicadores clave sobre los contribuyentes (equidad, incorporación de nuevos contribuyentes, cumplimiento, satisfacción con el servicio, etc.) con los segmentos de contribuyentes seleccionados. También les permite identificar y medir de forma explícita las estrategias que implementarán en los segmentos de contribuyentes seleccionados, a los efectos de promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, incrementar el riesgo y mejorar la imagen de la Administración Tributaria. La segmentación de las áreas de interés para la Administración Tributaria. Una diferenciación primaria que puede efectuarse se refiere a los contribuyentes que cumplen voluntariamente con sus obligaciones (tanto formales como materiales) de los que no cumplen. El servicio que provee la Administración Tributaria está dirigido a la ciudadanía en general y consiste en una prestación de calidad superior para los contribuyentes que cumplen voluntariamente sus obligaciones, junto con la detección y obligación forzosa de ingreso del tributo correspondiente de los que no cumplen. En éste sentido se pueden efectuar distintas caracterizaciones de contribuyentes, una de las cuales podría ser: •

Contribuyentes Potenciales: definidos por las normas legales como responsables directos del cumplimiento de las obligaciones de presentación de la declaración de sus tributos y de su pago;

•

Contribuyentes Inscriptos: son aquellos contribuyentes potenciales que se han identificado ante la Administración y ésta ha procedido a su registro;

•

Contribuyentes que presentan sus declaraciones de impuestos (son aquellos que, utilizando los medios y los procedimientos dispuestos por la Administración, manifiestan ante ella su declaración sobre los tributos que les corresponden de acuerdo con las normas legales (conjunto de contribuyentes que presentan sus declaraciones));

•

Contribuyentes que dentro del conjunto indicado en el punto antes mencionado, han presentado sus declaraciones utilizando las tasas de impuestos correctas y no han incurrido en ningún error aritmético que altere el impuesto que deben abonar;

•

Contribuyentes que, dentro del conjunto indicado en el punto anterior, han abonado el impuesto utilizando los procedimientos legales establecidos;

•

Dentro del conjunto detallado en el punto anterior, existe otro subconjunto que corresponde a aquellos contribuyentes que han presentado sus declaraciones conteniendo datos veraces, y que por lo tanto han cumplido con su obligación formal sin evadir ni defraudar tributos.

Es obvio que cada una de las situaciones planteadas merece la implementación de acciones estratégicas (y/o tácticas) distintivas a los efectos de la aplicación del ordenamiento jurídico-tributario con la consecuente equidad de la política fiscal. El Cuadro de Mando Integral permite un seguimiento de los distintos segmentos de contribuyentes y un tratamiento distintivo a partir de las necesidades insatisfechas y del incumplimiento detectado. Las acciones diferenciadas se motivan en las distintas necesidades y preferencias de los distintos segmentos de contribuyentes. De esta manera, una vez que la Administración Tributaria ha identificado y seleccionado sus segmentos de contribuyentes, puede tratar los objetivos y medidas para sus segmentos seleccionados. Se puede diferenciar dos tipos de medidas para la perspectiva de ciudadano-contribuyente. El primer conjunto representa las medidas genéricas que virtualmente cualquier Administración debe utilizar (cumplimiento voluntario, percepción de riesgo, la satisfacción del contribuyente con el servicio, etc.. El segundo conjunto de medidas representa los inductores de la actuación desde la perspectiva del ciudadano-contribuyente. Responden a la pregunta “¿Qué es lo que la Administración Tributaria debe efectuar desde la perspectiva del ciudadano-contribuyente para alcanzar un alto grado de cumplimiento fiscal por parte de la comunidad en su conjunto? Las medidas de impulso de la actuación surgen de las propuestas de valor que la Administración debe intentar entregar a los ciudadanos y contribuyentes de cada segmento seleccionado. Una consecuencia lógica de un aumento de la base de contribuyentes que presentan sus declaraciones conteniendo datos veraces, y que por lo tanto cumplen con su obligación formal sin evadir ni defraudar tributos es la de un menor costo económico para ese país a los efectos de la aplicación y recaudación de los tributos, dado que se necesitan menores recursos a los efectos del control del sistema. Por dicho motivo es que los indicadores genéricos que se implementen en el Cuadro de Mando Integral para la perspectiva ciudadano-contribuyente deben perseguir el incremento del cumplimiento voluntario. Las Administraciones Tributarias deben suministrar mayor valor añadido a los ciudadanoscontribuyentes a través de sus servicios para incrementar el cumplimiento voluntario por parte de cada segmento seleccionados. Aunque las propuestas de valor varían según los sectores económicos y los diferentes segmentos de contribuyentes se pueden observar algunos atributos comunes para las propuestas de valor en los distintos segmentos. De los que podrían mencionarse: • Los atributos de los servicios • La relación con los ciudadano-contribuyentes • Imagen y prestigio

Atributos de los servicios Los atributos de los servicios se relacionan con la funcionalidad del servicio prestado por la Administración Tributaria, su costo y su calidad. La relación con los ciudadanos-contribuyentes. La dimensión de las relaciones con los ciudadanos-contribuyentes incluye la prestación del servicio de aplicación y recaudación de impuestos a la comunidad, y la sensación del ciudadano respecto a la eficiencia y eficacia en el servicio prestado por la Administración. Imagen y prestigio La dimensión de imagen y prestigio refleja algunos de los factores intangibles que aumentan la relación respecto de contribuyentes e impuestos reales/potenciales y promueven el cumplimiento voluntario de las obligaciones. Las Administraciones Tributarias deben operar apuntando a lograr niveles de calidad superior. Los alcances en ese sentido refuerzan la eficiencia, el incremento de la percepción de riesgo para el evasor y también el cumplimiento voluntario de las obligaciones. Inductores de la actuación para mejorar el servicio Los indicadores que las Administraciones Tributarias pueden utilizar para mejorar el servicio desde la perspectiva del ciudadano-contribuyente se pueden referir a tiempo, calidad y precio . a) Tiempo

Ser capaz de responder de manera rápida y fiable a las necesidades de los contribuyentes y reducir continuamente los plazos de tiempo de espera y de la misma manera, como así también mejorar de manera continua en la respuesta oportuna a las distintas modalidades de evasión y elusión impositiva que continuamente se implementan. En este sentido es vital la aplicación de estrategias basadas en el “justo a tiempo” ( just in time) desde la doble perspectiva servicio superior - riesgo superior. La inclusión de indicadores basados en el tiempo indica la importancia de satisfacer las expectativas de los ciudadanos en ambos sentidos y en ese sentido se refuerza la perspectiva Financiera dado que un servicio superior proporcionará importantes incrementos en la recaudación y en la equidad del sistema.

b) Calidad

La calidad a pasado de ser una ventaja estratégica a una necesidad competitiva. Muchas organizaciones que no pueden entregar de forma fiable productos o servicios libres de defectos han dejado de ser competidores serios. En ese sentido una Administración Tributaria que no proporcione un servicio de calidad posiblemente se vea incidida por un riesgo de privatización de alguna de sus áreas o en su totalidad.

Por otra parte, las Administraciones Tributarias se enfrentan a una característica particular, cuando un contribuyente percibe fallos en la calidad del servicio encuentra una motivación para incumplir sus obligaciones.

Por este motivo, la implementación de una estrategia que se fundamente desde el enfoque del gerenciamiento de la calidad total y que utilice indicadores apropiados en ese sentido verá reforzada la consecución de sus objetivos financieros en lo referido a una mayor recaudación de los tributos, además de una muy probable mejora en la eficiencia.

c) Precio

Una Administración Tributaria más eficiente disminuye el gasto público, con lo cual requiere una menor proporción de tributos para solventar su actuación y genera una disponibilidad de fondos mayor en la ciudadanía para aumentar el gasto privado y/o la inversión privada

La perspectiva del proceso interno Para la perspectiva del proceso interno los directivos de la Administración Tributaria identifican los procesos más críticos a la hora de conseguir los objetivos de ciudadanos, gobierno y contribuyentes y prestar un servicio de calidad superior, tanto en el sentido de las necesidades de los contribuyentes, así como respecto de la creación de un verdadero riesgo al evasor. Los sistemas existentes de medición de la actuación en la mayoría de las organizaciones se centran en la mejora de los procesos operativos existentes. En el caso del cuadro de Mando Integral hay que definir una completa cadena de valor de los procesos internos que se inicia con el proceso de innovación (identificar las necesidades de los contribuyentes actuales y futuros y desarrollar nuevas soluciones para estas necesidades), sigue a través de los procesos operativos de aplicación –fiscalización- y cobro –recaudación- (con la prestación del servicio a los contribuyentes actuales y comunidad actual) y termina con el servicio de resguardo del interés general o interés fiscal. En los viejos sistemas de medición se dependía de los indicadores financieros y de los informes mensuales de desviaciones. Ahora en el cuadro de mando integral los objetivos e indicadores para la perspectiva del proceso interno podrían derivarse de estrategias explícitas para satisfacer las expectativas y necesidades de los ciudadanos y contribuyentes de acuerdo al interés general. El proceso de Innovación: Se puede pensar como la vida larga de la creación de valor en que las administraciones tributarias desarrollan procesos que permiten la fluida obtención de los ingresos tributarios previstos, un servicio de calidad superior y la oportunidad de eliminar un alto grado de conflicto y controversia permanente. El proceso de innovación consta de dos componentes. En el primero, los directivos se hacen cargo de la investigación en la comunidad para identificar el tamaño y características del universo de contribuyentes, la naturaleza de sus obligaciones, necesidades y preferencias, por segmentos, además de las características de la falta de cumplimiento, evasión y/o elusión tributarias. La información sobre las obligaciones, características, necesidades y preferencias proporciona el input para los verdaderos procesos de diseño y desarrollo del servicio, que es el segundo paso del proceso de innovación.

Hoy en día, muchas organizaciones obtienen una ventaja competitiva de una corriente continua de productos y servicios innovadores. El éxito de este proceso debe ser motivado y evaluado por indicadores y objetivos específicos. Algunos de los indicadores que se podrían considerar en este proceso son por ejemplo: a- El porcentaje de determinación y/o recaudación de tributos por nuevos procesos. b- El incremento de la recaudación proveniente de nuevos procesos. El proceso operativo: Representa la onda corta de la creación de valor de las administraciones tributarias. Se podría entender que comienza con la inscripción del contribuyente en la Agencia y termina con el cobro del tributo, tanto si el contribuyente lo efectúe por su cuenta como si la actuación se efectúa por parte de la Administración Tributaria fundándose en la discrecionalidad Administrativa que le compete en función de la eficacia de su función. En el sentido de proveer un mejor servicio, la implementación de una estrategia que promueva la innovación en los distintos procedimientos que utiliza la Administración Tributaria para el cumplimiento de su función se vería favorecida con la utilización del Cuadro de Mando Integral. Además de la utilidad innegable que proporciona el computador y el uso de la red (internet) para el manejo de la información, con la consecuente mejora en los procesos; es razonable esperar que procedimientos e instituciones destinadas a evitar la confrontación como la “mediación”, el “arbitraje”, la “conciliación” y la “doctrina administrativa” negociada ocupen un lugar preponderante a los efectos de recomponer en muchísimos casos las relaciones entre el Estado y los contribuyentes La perspectiva de aprendizaje y crecimiento La cuarta y ultima perspectiva del cuadro de mando integral, desarrolla objetivos e indicadores para impulsar el aprendizaje y el crecimiento de la Administración Tributaria. Los objetivos de la perspectiva de crecimiento y aprendizaje se convierten en los inductores necesarios para ir mejorando los resultados de manera incremental en las tres primeras perspectivas del cuadro de mando. El cuadro de mando integral recalca la importancia de invertir para el futuro, y no solo en las áreas tradicionales de inversión. Además de la inversión en equipos las Administraciones Tributarias deben invertir en aprendizaje y crecimiento, dado que si bien las inversiones en equipos son importantes, también es poco probable que por si mismas sean suficientes. Las principales variables que componen esta perspectiva de análisis son: •

Las capacidades de los empleados

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Las capacidades de los sistemas de información

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Motivación, delegación de poder y coherencia de objetivos.

Las capacidades de los empleados: Las tres dimensiones fundamentales de los empleados son: •

La satisfacción del empleado: los empleados satisfechos son una condición previa para el aumento de la productividad, de la rapidez, de la reacción, la calidad y el servicio a la comunidad. Algunas de las distintas modalidades que se pueden tener en cuenta para satisfacer a los empleados son: promover la participación en la toma de las decisiones, implementar sistemas de reconocimiento de tareas, de incentivos, de motivación, etc., promover un permanente apoyo y comunicación desde los más altos niveles.

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La retención del empleado: la Administración Tributaria hace una inversión a largo plazo en sus empleados. Cualquier salida no deseada representa una pérdida en el capital intelectual o capital intangible de la misma, en definitiva lo que se pierde es el “valor creado”.

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La productividad del empleado: lo que nos importa en este caso es la cantidad de empleados, y los resultados que estos producen.

Los empleados en la Administración Tributaria son el activo de mayor importancia y la estrategia que se implemente respecto de los recursos humanos debe basarse en un sistema de medición que permita la inducción hacia un permanente y efectivo desarrollo de los mismos hacia niveles óptimos. El CMI proporciona la capacidad para desarrollar, gestionar y controlar la estrategia en ese sentido con indicadores genéricos respecto de la satisfacción, retención, productividad, etc. de los empleados, además de los indicadores específicos que se utilicen. Las capacidades de los sistemas de información: El tema de la capacitación de los empleados es muy importante, pero éstos para ser eficaces necesitarán de una información excelente sobre los contribuyentes, sobre los procesos internos y sobre las consecuencias financieras de sus decisiones. En general, se necesita disponer de información oportuna y fiable sobre el cumplimiento formal y material de cada contribuyente con la Administración. A su vez, se necesita que los sistemas puedan gestionar información por segmentos o lotes de contribuyentes e incrementar su capacidad de gestión a los efectos de una óptima aplicación y recaudación de los tributos. El Cuadro de Mando Integral promueve la mejora de los sistemas de información, con lo cual refuerza la capacidad de los empleados y la mejora de los procesos internos de los distintos departamentos (Recaudación, Gestión, Fiscalización, Servicio Jurídico, etc.). Motivación, delegación de poder y coherencia de objetivos: Para promover el desarrollo interno y el éxito de la Administración Tributaria no alcanza con una capacitación elevada y contínua y sistemas de información efectivos, falta un tercer componente que consiste en la motivación del personal. Para que el empleado se sienta motivado debe existir un sistema que aplique incentivos para actuar en interés de la comunidad.

El Cuadro de Mando Integral puede contribuir al logro de la “visión” implementando una estrategia que contenga indicadores respecto de la motivación del personal, entre los que se podría mencionar: •

Indicadores de las sugerencias que se han hecho y la que se han puesto en practica.

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Indicadores de mejora de calidad, tiempo o actuación a partir de las sugerencias puestas en práctica.

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Indicadores sobre la coherencia de los objetivos individuales y de la organización.

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Indicadores de la actuación en equipo.

14. LA VINCULACIÓN DE LOS INDICADORES DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL CON SU ESTRATEGIA El cuadro de mando debe coordinar una variedad de indicadores financieros y no financieros en el sentido de lograr el rumbo y las metas de la estrategia a nivel de la Agencia Tributaria. Hay tres aspectos a tener en cuenta si se pretende vincular el cuadro de mando integral con la estrategia de la Administración Tributaria: •

Las relaciones causa-efecto: Una estrategia es un conjunto de hipótesis sobre las relaciones causa-efecto. Estas relaciones o nexos pueden expresarse con una secuencia de declaraciones del tipo si/entonces. Un cuadro de mando para proporcionar la utilidad deseada debe coordinar en todo sentido la estrategia de la Administración Tributaria a través de una secuencia de relaciones causa-efecto de manera de lograr un efecto de unión similar al que se percibe en una cadena. Las relaciones o nexos deben saturar las cuatro perspectivas y mantener la vinculación de entre ellas.

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Los inductores de la actuación: Todos los cuadros de mando integrales utilizan ciertos indicadores genéricos, que tienden a referirse a los resultados clave, los cuales reflejan los objetivos comunes de muchas estrategias. El cuadro de mando diseñado para la Administración Tributaria debe poseer además una combinación de indicadores del resultado (indicadores efecto) y de inductores de la actuación (indicadores causa) para cada una de las perspectivas de análisis y adaptados a la estrategia de la misma. Las medidas de resultados, sin inductores de actuación, no comunican la forma en que hay que conseguir los resultados. Tampoco proporcionan una indicación puntual de si la estrategia se lleva a cabo con éxito. Los inductores de la actuación –como los tiempos de los ciclos y las tasas de defectos-, sin medidas de los resultados, pueden hacer que la Administración Tributaria sea capaz de conseguir unas mejoras operativas a corto plazo, pero no conseguirán poner de relieve si las mejoras operativas han sido transformadas en una mayor base tributaria y con mayor equidad para la comunidad. El CMI debe ser la traducción de la estrategia de la Administración Tributaria en un conjunto vinculado de medidas, que definan tanto los objetivos estratégicos a largo plazo como los mecanismos para alcanzar estos objetivos.

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La vinculación con las finanzas: Un cuadro de mando integral aplicado en la Administración Tributaria ha de poner fuerte énfasis en los resultados financieros, especialmente en el sentido de cumplir con las metas presupuestarias, pero no puede desatender las otras perspectivas, dado que si eso sucede probablemente se verá afectada la recaudación y aplicación de los tributos en períodos futuros.

15. IMPLANTAR EL CUADRO DE MANDO Y GESTIONAR LA ESTRATEGIA Una vez que las Agencias Tributarias han construido sus cuadros de mando iniciales, deben encajarlo en sus sistemas actuales de gestión. El cuadro de mando integral permitirá una mejor conexión entre el desarrollo y la formulación de la estrategia y su puesta en práctica a partir de una traducción de la visión, misión y estrategias a términos que puedan ser comprendidos para todos los niveles; además contribuirá a una mejor coordinación de los objetivos de los distintos departamentos en función de construir las capacidades distintivas que proporcionarán un rendimiento superior a largo plazo; servirá para administrar la asignación de los recursos teniendo en cuenta las prioridades estratégicas, posibilitará la implementación de un proceso de retroalimentación (feedback) y de formación estratégico que recoge datos de la actuación con respecto a la estrategia y permite la comprobación de las hipótesis sobre las interrelaciones entre objetivos e iniciativas estratégicas. En este sentido se lograría implantar un sistema diseñado para añadir valor a largo plazo por la significación e importancia que adquieren los activos intangibles de la Administración Tributaria. 16. CONCLUSIÓN La evolución del cambio en el mundo requiere la utilización de nuevos enfoques y de nuevos sistemas de gestión que permitan a los niveles directivos de la Administración Tributaria conocer la medida en que se crea valor al prestar el servicio de aplicación y recaudación de los tributos. Si bien existe multiplicidad de factores que inciden y condicionan la formación de la conciencia fiscal de los ciudadanos, entre los que pueden citarse: factores económicos relacionados con beneficio económico que se obtiene al evadir; factores legales derivados de la complejidad normativa; factores políticos referidos a la cantidad y calidad del gasto público, etc.; una de las variables controlables por parte de la Dirección está referida a los factores organizativos. En este sentido se hace indispensable que las Administraciones Tributarias modernicen sus estructuras organizacionales y sistemas gerenciales a los efectos de favorecer la prestación de un servicio de calidad superior al ciudadano y con esto contribuir a una mejor calidad de vida. La modernización de los sistemas gerenciales se ve favorecida con el uso del cuadro de mando integral y en la medida que se seleccionen los indicadores apropiados para las distintas perspectivas, contribuye a una mejor interacción con el entorno cambiante de tipo proactiva. Además, en la medida en que no se preste atención al enfoque de sistemas dentro de la Administración tributaria, no se podrá identificar las necesidades de los principales grupos de interés (ciudadanos y gobierno). Si bien el esquema de gestión y de implementación de la estrategia que propone el CMI no serviría para medir el valor de la Administración Tributaria a nivel global, posee una efectividad notable en el sentido de la creación de valor intangible si se utilizan los indicadores adecuados. Si se tiene en consideración que el capital que compone a la Administración Tributaria es básicamente intangible podría afirmarse que si se implanta como herramienta de gestión brindaría una utilidad adicional a los efectos de aumentar la productividad, la eficacia y la eficiencia de la Administración Tributaria, reposicionándola (y porque no, revalorizándola), con lo cual se mejora la competitividad del país y la calidad de vida de los habitantes.

17. APÉNDICES Apéndice I Transparencia Es conocido que los gobiernos necesitan aumentar su credibilidad tanto en el ámbito nacional como internacional, por lo cual se requiere de una buena gestión fiscal como elemento de vital importancia que sirva para asegurar estabilidad macroeconómica, inversión y crecimiento. Una de las claves para mejorar la productividad del sector público está dada por la transparencia, interpretada como una apertura al público en lo que se refiere a la estructura y las funciones del gobierno, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones fiscales. Los países que logren nivelarse a los estándares internacionales de transparencia fiscal contribuirán al fortalecimiento de sus instituciones democráticas generando un salto cualitativo en sus niveles de competitividad. La transparencia de los actos de gobierno es fundamental para que la administración pública funcione de manera eficiente y de acuerdo a las necesidades de bienestar de la población. Asimismo, es de vital importancia que la ciudadanía, las instituciones y los medios de comunicación se conviertan en demandantes activos de la información que el estado genere. Apéndice II Conciencia Tributaria La evasión se nutre de fallas que existen en distintos terrenos. Los dos más importantes para este análisis son: - La idiosincrasia de los habitantes - La Administración tributaria Respecto de la idiosincrasia de los habitantes el estado debe promover la educación tributaria de la población y la conciencia tributaria como valor cívico. Asimismo, el destino de los fondos que maneja el estado debe interesar a la población. Es parte inescindible del fenómeno tributario y es excelente que así lo sea. La conciencia tributaria de la población tiene un efecto de vital importancia en el logro de las metas fiscales. Al aumentar el grado de cumplimiento voluntario disminuye el esfuerzo de la ciudadanía para lograrlo. En cuanto a la Administración Tributaria las reformas deben realizarse teniendo como finalidad elevar la valoración que los habitantes hagan sobre la misma. Se entiende que el valor de la administración tributaria aumenta en la medida en que se logren los objetivos relacionados con la eficacia y la eficiencia en la gestión. Un buen indicador para medir la eficacia podría ser comparar el grado de cumplimiento fiscal que se obtiene de la población en relación al sistema tributario vigente.

18. BIBLIOGRAFÍA - Manual para las Administraciones Tributarias – C.I.A.T. – Matthijs Alink; Victor Van Comer. Editoral de la Asociación Mutual Federal de empleados de la D.G.I.; ed.Argentina; año 2001. - XXXIII Asamblea General del C.I.A.T. – La Administración Tributaria como organización enfocada al servicio del cliente externo e interno. I.E.F. Madrid. Ed. Madrid; año 2000. - Elementos de Derecho Tributario I – Tulio Rosembuj . Editorial PPU; primera edición; año 1988. - Elementos de Derecho Tributario II – Tulio Rosembuj . Editorial PPU; primera edición; año 1989. - La Transacción Tributaria – Tulio Rosembuj. Editado por IEFPA; primera edición en español; año 2001. - Análisis Económico de los impuestos y del Sector Público (John F. Due, Ann F. Friedlaender). Editorial El Ateneo; 4º ed. Año 1981. - Hacienda Pública Teórica y Aplicada (Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave). Editorial Mc Graw-Hill; 5º ed. Año 1995. - Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público

(Mark H. Moore). Editorial Paidós Ibérica; 1º ed. Año 1998.

- Cuadro de Mando Integral (The Balanced Scorecard) (Robert S. Kaplan, David P. Norton). Editorial Gestión 2000, S.A.; 2º ed. Año 2000. - Cómo utilizar el Cuadro de Mando Integral para implentar y gestionar su estrategia (The Strategy Focused Organization) (Robert S. Kaplan, David P. Norton). Editorial Gestión 2000 S.A.; 1º ed. Año 2000. - Tablero de Control – Organizando información para crear valor – (Alberto M. Ballvé). Ediciones Macchi; 2º ed. Año 2000. - Administración Estratégica – Un Enfoque Integrado – (Charles W. Hill, Gareth R. Jones). Editorial Mc Graw-Hill; 3º ed. Año 2000. - Planificación de la empresa del futuro – (Ackoff). Editorial Limusa: 15º ed. Año 2000. - Plan Estratégico y Memoria año 2002 Agencia Tributaria Española. - La información Contable útil para la Dirección Superior (Héctor Faga). Editorial Tesis; 1º ed. Año 1990. - Criterios Tributarios .Año XIV; Nº 125/126. artículo “Administración Tributaria: Funciones básicas, mejores prácticas y planeamiento estratégico”.Autor: Alberto Radano.

- Criterios Tributarios. Año XI; Nº 111. Artículo “Las Administraciones Tributarias frente a la integración económica”. Autor: Claudino Pita. - Revista de la CEPAL. Año 2001; Nº 71. Artículo “Retomar la agenda del desarrollo”. Autor: José Ocampo.