A política agrícola comum da UE

A política agrícola comum da UE Garantir a evolução conjunta das políticas agrícolas e de desenvolvimento da UE

Agricultura e Desenvolvimento Rural

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Estão disponíveis mais informações sobre a União Europeia na Internet, via servidor Europa (http://europa.eu) Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2015 Imagens © Comissão Europeia ISBN 978-92-79-46190-3 doi:10.2762/570394 © União Europeia, 2015 Reprodução autorizada mediante indicação da fonte Printed in Belgium impresso em papel branqueado sem cloro elementar (ecf)

Introdução O ano de 2014 foi fundamental para a política agrícola comum e as relações comerciais no setor dos produtos agrícolas com os nossos países parceiros de África, Caraíbas e Pacífico (países ACP). Assistimos ao lançamento da reforma da PAC e concluímos com êxito acordos de parceria económica (APE) com muitos países ACP. A agricultura é um setor determinante para os APE: 60% da população dos países da África Subsariana dependem da agricultura para a sua subsistência, sendo este o setor fundamental para o crescimento económico das regiões menos desenvolvidas. Os APE foram criados para promover o comércio regional e a abertura dos mercados da União Europeia e para permitir aos países em desenvolvimento proteger os setores sensíveis dos efeitos da liberalização, sobretudo no domínio da agricultura. Também decidimos reforçar o diálogo político e a cooperação com os nossos parceiros, incluindo o compromisso de renunciar a qualquer utilização das restituições à exportação de produtos para países africanos participantes em APE globais. Estes APE são um exemplo concreto da coerência das políticas com os objetivos de desenvolvimento, um dos principais temas da presente publicação.

O ano de 2015 promete ser outro ano crucial para as políticas agrícolas e de desenvolvimento.

A PAC e a política de comércio agrícola continuarão a articular-se com a política de desenvolvimento e a assegurar que o acesso ao mercado da União Europeia é um dos motores do investimento agrícola e do crescimento dos países em desenvolvimento. Além disso, a comunidade mundial tenciona ultimar a definição dos novos objetivos de desenvolvimento sustentável e respetivas modalidades de prossecução, que orientarão as decisões políticas após 2015. É de esperar que a agricultura e a segurança alimentar e nutricional estejam no cerne deste exercício. 2015 é o Ano Europeu do Desenvolvimento, mas também aquele em que a União Europeia estará presente na EXPO de Milão subordinada ao tema «Alimentar o planeta: energia para a vida».

Existe uma enorme necessidade e a oportunidade de desenvolvimento agrícola em África, e tanto a União Europeia como a União Africana reconhecem que o setor agrícola tem de ser o centro da transformação económica do continente africano. Esta dinâmica deve ser impulsionada pelo investimento do setor privado, nomeadamente as empresas da União Europeia e, em especial, as pequenas e médias empresas.

Congratulo-me com este período pleno de desafios, assim como com a perspetiva de estreitamento dos laços com a comunidade internacional, a fim de dar a conhecer os êxitos da União Europeia em matéria de desenvolvimento agrícola e rural, que podem ser adaptados às realidades dos países em desenvolvimento.

Phil HOGAN Comissário responsável pela Agricultura e Desenvolvimento Rural

What should organic producers know?

Introdução ®® Em conformidade com o conceito de coerência das políticas de desenvolvimento (CPD), a União Europeia (UE) pretende ter em conta o impacto de todas as políticas da União — aos níveis interno e externo — nos países em desenvolvimento e reduzir as discrepâncias, capitalizando, sempre que possível, as sinergias. ®® O compromisso da União Europeia em matéria de CPD está consagrado no artigo 208.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, sendo a UE a única entidade política a inscrever este compromisso no seu direito fundamental. ®® Desde 2009 que as orientações da Comissão em matéria de avaliação de impacto preveem a obrigação de se proceder a uma avaliação dos eventuais impactos das iniciativas da União Europeia nos países em desenvolvimento. ®® De dois em dois anos, a Comissão Europeia publica relatórios de avaliação das suas políticas, do ponto de vista da CPD, tendo o último sido publicado em outubro de 2013. O próximo deverá ser apresentado até ao final de 2015. ®® A segurança alimentar a nível mundial constitui uma das cinco prioridades na perspetiva da CPD, sendo assim um domínio importante da política agrícola comum (PAC). ®® As anteriores reformas da PAC melhoraram significativamente a coerência política. A reforma de 2013 consolidou esta componente, por exemplo limitando a utilização de subsídios à exportação.

1

Coerência das políticas de desenvolvimento na União Europeia

O empenho na CPD foi consagrado no Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2005 (1).

Desde então, a CPD tornou-se um pilar fundamental dos esforços da União Europeia para maximizar o impacto da sua ajuda ao desenvolvimento, mobilizar os seus benefícios e, sempre que possível, criar sinergias com as políticas não orientadas para o desenvolvimento. No âmbito deste compromisso, a Comissão Europeia foi encarregada de acompanhar os progressos alcançados em matéria de CPD na União Europeia e em todos os seus Estados-Membros, e de elaborar um relatório de dois em dois anos, tendo o último sido publicado em 2013 (2).

Outro instrumento utilizado pela Comissão para promover a CPD são as avaliações de impacto (3), elaboradasna fase de conceção das iniciativas políticas da União Europeia, que se debruçam, nomeadamente, sobre o impacto esperado da proposta nos países em desenvolvimento.

A aplicação da abordagem da União Europeia em matéria de CPD exige a participação ativa de vários Estados-Membros e instituições, sendo reforçada pelos relatos de intervenientes e partes interessadas externos, como indicado na figura 1.

(1) http://http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/european_consensus_2005_en.pdf (2) https://ec.europa.eu/europeaid/node/45425 (3) Antes de propor uma nova política ou iniciativa, a Comissão Europeia avalia as suas eventuais consequências económicas, sociais e ambientais através de uma avaliação de impacto. Sempre que possível, procura quantificar os impactos esperados, a fim de fundamentar a decisão política final. Na última revisão das orientações da Comissão relativas à avaliação de impacto,em 2009, foi incluída uma nova secção sobre a avaliação dos impactos nos países em desenvolvimento.

Figura 1

Agentes institucionais da CPD na EU OCDE

Comissão Europeia DEVCO (liderança) Outras direções-gerais (incluindo DG AGRI)

Organizações não governamentais

Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) e Delegações

Estados-Membros Ponto de contacto CPD Rede CPD da UE Ministérios nacionais

UE

Parlamento Europeu Comissão do Desenvolvimento (DEVE), incluindo o relator permanente sobre CPD

Conselho Europeu

Grupos de reflexão e meio académico

Grupo de Trabalho «Cooperação para o Desenvolvimento» (CODEV) Conselhos «Assuntos Gerais» e «Relações Externas» (AGEX)

Organizações da sociedade civil

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Coerência política dos domínios prioritários de desenvolvimento

A segurança alimentar é um dos maiores desafios em matéria de desenvolvimento, dada a crescente procura de alimentos a nível mundial e a grande incerteza de abastecimento, devido à imprevisibilidade da evolução em termos económicos, climáticos, geopolíticos e de saúde animal, entre outros fatores.

Desde 2009, os esforços da União Europeia em termos de CPD incidiram em cinco domínios prioritários, a fim de promover uma abordagem orientada para os resultados, a saber: comércio e finanças, alterações climáticas, segurança alimentar mundial, migração e segurança. Estes domínios estão estreitamente interligados, o que constitui um desafio para a implementação e monitorização da CPD.

3

Coerência das políticas de desenvolvimento e de comércio

A União Europeia é um dos mercados mundiais mais abertos às importações de produtos agrícolas de países terceiros, sendo o maior importador de produtos agroalimentares de países em desenvolvimento (segundo a definição do Banco Mundial) e dos países menos avançados (PMA) (segundo a classificação da ONU, que abrange 48 países). Em média, entre 2011 e 2013, 2,8% das importações da União Europeiaprovinham de PMA (2,8 mil milhões de euros por ano). O valor deste comércio é o quádruplo do valor correspondente das importações agrícolas dos Estados Unidos, Canadá, Austrália, Nova Zelândia e Japão juntos, para os quais as importações provenientes dos países menos desenvolvidos (PMD) representam, em média, 0,4% do total das suas importações (4).

(4) http://ec.europa.eu/agriculture/trade-analysis/map/2014-1_en.pdf

4

Política agrícola comum e coerência das políticas de desenvolvimento

Estando previsto que a população mundial exceda os 9 mil milhões de pessoas até 2050, é necessário aumentar substancialmente a produção agrícola e a produtividade. Há que manter a eficácia e a produtividade do setor agrícola da União Europeia, a fim de contribuir para a segurança do aprovisionamento no território da União e minimizar a excessiva volatilidade dos preços e os choques de preços. O setor agrícola da União Europeia também desempenha um importante papel na manutenção de um sistema comercial aberto e na partilha de inovações, boas práticas e técnicas agrícolas sustentáveis com outras regiões.

A PAC assume especial relevância na agricultura da União Europeia e a sua coerência com os objetivos de segurança alimentar e, de um modo mais geral, com a CPD é essencial. A PAC é também ilustrativa dos importantes progressos em matéria de CPD, através das reformas operadas nos últimos 20 anos.

A contribuição da PAC para a segurança alimentar significa que a prossecução da CPD no seu âmbito implica que se garanta a segurança alimentar aos cidadãos da União Europeia e que a abordagem adotada procure, na medida do possível, beneficiar ativamente a comunidade internacional (em especial, nos países em desenvolvimento) e evitar danos.

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Evolução da política agrícola comum

No passado, alguns instrumentos da PAC foram objeto de críticas do ponto de vista da CPD, em particular as intervenções no mercado e as subvenções à exportação. As críticas visaram igualmente a falta de sustentabilidade ambiental e a política de biocombustíveis, nomeadamente no que se refere às suas ligações às alterações indiretas na afetação dos solos.

As críticas aos apoios e intervenções no mercado foram tidas em conta nas sucessivas reformas, refletindo a evolução das necessidades e os desafios ao longo do tempo, e orientando-se para políticas mais coerentes e eficientes, afastando-se de princípios e instrumentos que falseiam as trocas comerciais, suscetíveis de afetar o crescimento e o desenvolvimento agrícola dos países em desenvolvimento.

A reforma de 2013 prosseguiu na esteira da orientação para o mercado e manteve a tónica na coerência das políticas para o desenvolvimento. O processo de reforma foi, por si só, inclusivo e transparente, com consulta pública e diálogo com as partes interessadas, a fim de assegurar que todos os pontos de vista eram ouvidos e tidos em conta.

Na sequência deste processo, foram introduzidos numerosos elementos na PAC, tornando-a mais compatível e coerente com os objetivos de desenvolvimento da União.

1) Reduzir as distorções do mercado

A alteração mais radical da PAC ao longo da última década tem sido o eliminar do apoio «associado» (diretamente ligado à produção de determinados produtos). Atualmente, a maior parte dos apoios diretos não provocam distorções comerciais, isto é, não estão associados à produção. A reforma de 2013 consolidou esta abordagem.

Evolução das despesas da PAC e trajetória de reforma da PAC

EU-12

EU-15

EU-25

EU-27

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

Restituições à exportação Outros apoios ao mercado Ajudas diretas associadas

Ajudas diretas dissociadas Desenvolvimento rural

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0%

1990

10%

2) Renúncia à utilização de subvenções à exportação

Nas últimas duas décadas, a utilização sistemática de restituições à exportação (uma forma de subvenção destinada a colmatar o fosso entre os preços da União Europeia e os preços mundiais mais baixos) tem vindo a diminuir gradualmente. Desde julho de 2013, nenhum setor agrícola beneficiou deste sistema. Desde janeiro de 2014, as restituições à exportação só puderam ser utilizadas como medida excecional em períodos de crise do mercado. Em janeiro de 2014 (5), a Comissão foi mais longe, propondo que se pusesse termo à utilização das restituições à exportação de todos os produtos para países africanos que celebrem um acordo de parceria económica (APE) (6) com a União Europeia.

(5) http://ec.europa.eu/agriculture/newsroom/157_en.htm (6) Acordo de Parceria Económica (APE). Trata-se de um acordo de comércio livre e de desenvolvimento entre a União Europeia e um grupo regional (os grupos autosselecionam-se) dos países parceiros ACP, que confere acesso preferencial ao comércio (normalmente isento de direitos aduaneiros e de quotas relativamente à União Europeia) e da cooperação para o desenvolvimento concebido por região. Os APE são mais abrangentes do que os acordos de comércio livre tradicionais na medida em que visam o desenvolvimento dos países ACP, tendo em conta a sua situação socioeconómica, além de incluírem a cooperação e a assistência destinada a ajudar os países ACP a implementarem os acordos (http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/ development/economic-partnerships).

3) Sustentabilidade, componente central da política agrícola comum

Os consumidores da União Europeia esperam que os produtos que compram obedeçam a normas rigorosas, tanto do ponto de vista da sua qualidade comodo ambiente. Por conseguinte, seria contraproducente que a PAC apoiasse práticas prejudiciais para o ambiente.

Utilizando os instrumentos da PAC, a União Europeia garante a instauração das condições ambientais e dos incentivos à sustentabilidade.

A nova PAC reforça os instrumentos de luta contra os problemas ambientais, incluindo critérios ambientais para os apoios, ao abrigo de um «pagamento direto ecológico», que abrange 30% dos novos pagamentos diretos. Além disso, pelo menos, 30% do financiamento do desenvolvimento rural são afetados a medidas e projetos favoráveis ao ambiente e ao combate das alterações climáticas. Tal significa que uma parte substancial do orçamento da PAC, tanto para os pagamentos diretos como para o desenvolvimento rural, contribuirá para a proteção e a preservação do ambiente.

Há anos que vêm a ser envidados esforços para melhorar a pegada ambiental no setor agrícola da União Europeia, através de práticas mais sustentáveis, como maior eficiência na utilização de fertilizantes e redução dos gases com efeito de estufa provenientes da agricultura na UE, que diminuíram 24% entre 1990 e 2012 (7).

(7) http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/greenhouse-gas-emission-trends-5/assessment.

Uma «aterragem suave» para os produtores de açúcar dos países ACP após a supressão das quotas de produção de açúcar na União Europeia A reforma da PAC de 2013 determina que o sistema de quotas para o açúcar termina em 2017, completando-se assim a reforma do setor do açúcar iniciada em 2005.

Reconhecendo as prováveis necessidades de adaptação de 18 antigos países signatários do Protocolo do Açúcar na região dos países de África, Caraíbas e Pacífico (países ACP) (8) às novas condições de mercado impostas pela reforma e o fim do acesso preferencial ao seu mercado do açúcar, a União Europeia comprometeu-se a acompanhar o processo de adaptação com uma ajuda ao desenvolvimento, no montante de 1,25 mil milhões de euros, entre 2006 e 2013. Esta ajuda UE destina-se a reforçar a competitividade do setor do açúcar, se o processo for sustentável, a apoiar o desenvolvimento de atividades alternativas (diversificação) e a atenuar as repercussões em geral. Além disso, no âmbito dos APE, a União Europeia assegurou o acesso com isenção de direitos e de contingentes a todos os produtos, incluindo o açúcar.

O prazo para esta adaptação, 1 de outubro de 2015, foi claramente estabelecido no regulamento, a fim de conceder tempo suficiente para a reforma. Além disso, na recente reforma da PAC, o prazo para o fim das quotas foi prorrogado por um período de dois anos, até 2017, proporcionando assim mais tempo para os trâmites de adaptação.

Muitos dos países afetados, como a Maurícia, a Jamaica e a Suazilândia, utilizaram eficazmente estes fundos para reestruturar as suas indústrias do açúcar e diversificar as economias dependentes, pelo que deverão ser competitivos nos mercados mundiais quando as quotas de produção interna da União Europeia forem suprimidas.

As importações de açúcar provenientes dos países ACP e dos países menos desenvolvidos (PMD) subiram de uma média de 1,5 milhões de toneladas antes de 2006 para 2,2 milhões de toneladas em 2013-2014. Por conseguinte, muitos países ACP beneficiaram do apoio financeiro da União Europeia e, mais importante ainda, criaram condições que vieram reforçar o seu setor do açúcar.

(8) http://ec.europa.eu/europeaid/node/13928_en?language=en.

6

Promover o desenvolvimento nos acordos de comércio: acordos de parceria económica

A União Europeia está empenhada em ajudar os países em desenvolvimento a integrarem-se no sistema comercial mundial e a usufruírem dos benefícios da economia mundial. O comércio internacional é um elemento fundamental para um desenvolvimento e crescimento económico sustentados.

Em consequência, a União Europeia concede, desde há muito, um acesso preferencial aos mercados para os produtos de países em vias de desenvolvimento, que foi substancialmente aprofundado ao longo dos anos. Ao abrigo da iniciativa «Tudo menos armas», os PMD beneficiaram de isenção de direitos aduaneiros e de quotas no acesso ao mercado da União Europeia. No âmbito dos APE, os produtos dos países ACP (com exceção da África do Sul) beneficiaram de acesso pleno com isenção de direitos e de contingentes ao mercado da União Europeia.

Os APE proporcionam aos países ACP margem política suficiente para aumentarem a sua produção agrícola e enveredarem pela erradicação da pobreza. A fim de contribuir para este objetivo, a União Europeia aplica uma política assimétrica de acesso ao mercado, permitindo que até 20% dos produtos ACP sejam excluídos da liberalização, o que significa a manutenção em vigor das tarifas após a aplicação do APE. São os próprios parceiros ACP que decidem dos produtos abrangidos por esta percentagem. A maior parte dos produtos excluídos são produtos agrícolas, incluindo a totalidade de subsetores agroalimentares que os Estados parceiros consideram estratégicos.

7

Atenuar os impactos da política da União Europeia relativa aos biocombustíveis nos países em desenvolvimento

Nos últimos anos, os biocombustíveis e a política da União Europeia em matéria de energias renováveis têm sido contemplados na agenda da CPD, o que se traduziu em elevados níveis de sensibilização e de acompanhamento mais intenso para evitar efeitos colaterais negativos, em particular nos preços dos produtos alimentares. Em princípio, a procura de biocombustíveis na UE poderia levar a um aumento das exportações provenientes dos países em desenvolvimento, o desenvolvimento económico.

A maioria dos biocombustíveis na União Europeia é produzida a partir de matérias-primas da UE (9).

O abastecimento suplementar proveniente de importações é dominado por países desenvolvidos,cujos setores agrícolas e de biocombustíveis estão bem desenvolvidos, não havendo, praticamente, comércio com países que apresentam riscos elevados para a segurança do abastecimento alimentar ou direitos de utilização do solo reduzidos (10).

No entanto, importa reconhecer que os países em desenvolvimento produtores dos biocombustíveis ― tanto para consumo interno como para exportação para o mercado da União Europeia ―, como a Malásia e a Indonésia, consideram este setor muito importante para o seu desenvolvimento económico e rural.

(9) Relatório 2013 do Euro Observer: em 2012, cerca de 30% do biodiesel da União Europeia e cerca de 15% de bioetanol da União Europeia foram importados (com base em pressupostos); o biodiesel representou 79% do total do consumo energético, com um volume de negócios de cerca de 14,5 mil milhões de euros e 115 000 postos de trabalho na indústria dos biocombustíveis, incluindo o abastecimento para a agricultura.

(10) Em 2012, a Comissão realizou um estudo para avaliar o impacto da produção de biocombustíveis nos países em desenvolvimento do ponto de vista da CPD. As conclusões deste estudo indicam que, embora se tenha verificado uma onda de aquisições de terras em países em desenvolvimento, estas não se materializaram em projetos de produção de biocombustíveis ou exportações para a União Europeia. Por conseguinte, na realidade, o efeito negativo da utilização dos solos para a produção de biocombustíveis parece ser muito menos significativo do que inicialmente se pensava.

Não obstante, a União Europeia está consciente de que o aumento da procura de biocombustíveis convencionais (biocombustíveis produzidos a partir de alimentos ou de culturas forrageiras) pode igualmente aumentar a concorrência em matéria de recursos, nomeadamente a nível dos solos, da água, da mão-de-obra e de outros fatores de produção, sobretudo se o setor for mal gerido. Para resolver esta questão, o regime de sustentabilidade da União Europeia em matéria de biocombustíveis, estabelecido na Diretiva «Energias renováveis», aplica-se tanto aos biocombustíveis importados como aos produzidos internamente, e definecritérios de sustentabilidade plenamente harmonizados para os biocombustíveis e biolíquidos, requisitos estritos de monitorizaçãoe de comunicação de informações, nomeadamente sobre os preços dos alimentos, direitos de utilização dos solos e questões mais gerais do desenvolvimento, bem como o apoio a regimes de certificação voluntária nos países em desenvolvimento. O último relatório sobre esta questão data de2013 (11).

A fim de evitar impactos negativos na utilização dos solos e fomentar a transição para tecnologias avançadas, a Comissão propôs o fim das ajudas públicas aos biocombustíveis produzidos a partir de alimentos, após 2020, e a recentragem da política de desenvolvimento na melhoria da eficiência do sistema de transportes, no futuro desenvolvimento e utilização de veículos elétricos, biocombustíveis de segunda e terceira geração e outros combustíveis alternativos e sustentáveis, como parte de uma abordagem mais holística e integrada.

(11) https://ec.europa.eu/europeaid/node/45425

Conclusão e perspetivas

A reforma de 2013 conciliou a anterior abordagem da PAC com a necessidade, a longo prazo, de contribuir para o abastecimento alimentar à escala mundial ― por exemplo através da supressão de instrumentos de política que limitam a produção, a fim de ter em conta a procura real do mercado, e da consolidação da tendência a longo prazo para apoio direto ao rendimento dos agricultores ―, por oposição a outros tipos de apoio com efeitos de distorção sobre o comércio, graças ao aumento do financiamento a favor da investigação e do desenvolvimento. Com esta reforma, reforçaram-se o controlo e a avaliação da PAC. O acompanhamento de perto dos fluxos comerciais agrícolas e das questões comerciais conexas, como os acordos de comércio livre, os acordos de parceria económica (APE) com os países ACP e os relatórios no âmbito da Diretiva «Energias renováveis», pode também contribuir para os futuros debates no contexto da coerência das políticas para o desenvolvimento e da segurança alimentar mundial.

No entanto, separadamente, estes elementos não produzem os resultados desejados. Uma agenda concreta da CPD para a segurança alimentar exige intervenções a diferentes níveis, incluindo medidas nos países desenvolvidos e economias emergentes, bem como atuação aosníveis mundial e nacional nos países em desenvolvimento. A agenda de desenvolvimento pós 2015, que substituirá os objetivos de desenvolvimento do milénio, pode ser utilizada como plataforma para prosseguir a agenda da CPD e para orientar uma ação coerente aosníveis nacional, regional e mundial.

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KF-02-14-588-PT-N

http://ec.europa.eu/agriculture/developing-countries/index_en.htm

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