Agenda pública 2007 by CIPPEC

agenda pública

Sumario > Editoriales 4. Consolidar el crecimiento 5. Decisiones para mejorar la equidad 6. Concentración del poder político 8. Reformas pro transparencia pendientes 9. Lo más INDECoroso de la gestión K

> Entrevistas / Nuevos liderazgos 40. Fabiana Ríos, gobernadora de Tierra del Fuego 41. Juan Manuel Urtubey, gobernador de Salta > Educación 44. Aplazados 46. Ahora o nunca 50. Desigualdades

> Otras voces

> Salud

10. El año bajo la mirada de periodistas Escriben: Nelson Castro, María O’Donnell, Pepe Eliaschev y Silvia Naishtat 12. El año bajo la mirada de intelectuales Escriben: Héctor Timerman, Sergio Berensztein y José Nun

52. El año del adiós 54. Sin novedades 58. Espacio federal

> Política 14. Hacia la consolidación de un modelo K 16. Ilusión de consenso 18. Peronismo siglo XXI 21. Intendentes en apuros 24. Autonomía y modernización

> Ping Pong 26. Estado y sociedad civil > Economía 28. Luces amarillas 30. Excedentes carcomidos 32. Prevenir, repartir e informar 34. Récords de cabotaje 38. La peronización kirchnerista

Staff

> Justicia 60. Sólo la Corte 62. En busca de la credibilidad perdida 65. Justicia para todos 66. En el camino > Transparencia 68. Bolsas y valijas 71. Dinamitando la confiabilidad 74. Oferta y demanda de información > El año en números 76. Instituciones Políticas 78. Gestión Pública Local 80. Economía 82. Educación 83. Salud 84. Justicia 86. Transparencia Av. Callao 25 1º. C1022AAA. Buenos Aires. Teléfono 4384-9009. Fax 4371-1221 prensa@cippec.org • www.cippec.org

Directora: Laura Zommer. Comité Editorial: Miguel Braun, Martín Böhmer, Antonio Cicioni, Nicolás Ducoté, Christian Gruenberg, Daniel Maceira y Diego Valenzuela. Editor: Santiago O’Donnell. Coordinadora: Jordana Timerman. Colaboradores: Tomás Sapochnik, Daniela Dborkin, Raquel San Martín, Luciana Díaz, Laura Zommer y Daniel Santoro. Correctora: Mariel Benarós. Diseñadoras: Sara Paoletti y Natalia Volpe. www.navedg.com.ar Fotos: Archivos diarios La Nación y Clarín.

CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico y Fortalecimiento de las Instituciones, a través de los programas de Educación, Salud, Política Fiscal, Inserción Internacional, Justicia, Transparencia, Instituciones Políticas, Gestión Pública Local e Incidencia de la Sociedad Civil.

Agradecimientos: Marcelo Leiras, Mónica Iturburu, Nicolás Gadano, Silvina Gvirtz, Aldo Neri, Alberto Garay y Manuel Garrido. A todo el equipo de CIPPEC, en especial a Paula Balbi, Inés Castro Almeyra, Magdalena Horsburgh e Inés Lanz.

Editorial

Consolidar el crecimiento > Durante décadas la Argentina sufrió de inestabilidad política y económica, lo que empobreció al país y empeoró notablemente la distribución del ingreso. Pero los años posteriores a la crisis de 2001-2002 parecen demostrar que la dirigencia política argentina está aprendiendo una lección fundamental: luego de décadas de persistentes déficit fiscales, el Estado federal ha logrado cumplir un quinquenio de superávit financiero. Sin embargo, es necesario no olvidar que esta situación no se replica aún en varias provincias, y que todavía falta testear este posible aprendizaje en tiempos en los que las principales exportaciones argentinas dejaren atrás los valores récords que vienen logrando. Otra característica estructural del modelo económico post convertibilidad es haber mantenido un tipo de cambio competitivo. La fuerte baja del desempleo y los notables índices de crecimiento de la producción industrial sostienen los argumentos en favor de esta política, pero es necesario no olvidar que la mejor manera de sostener el tipo de cambio y evitar las presiones inflacionarias es con fondos genuinos resultantes del superávit fiscal, una metodología que se debilitó en forma drástica en 2006 y 2007. Garantizar un superávit estructural –en particular con un fondo anticíclico–, sería una de las más fuertes señales para disminuir paulatinamente las expectativas inflacionarias. Pero las tareas pendientes para

mantener y potenciar el crecimiento son muchas más, y cada una de ellas requiere de altos niveles de destreza técnica y de consensos políticos que garanticen su continuidad y maduración. La economía argentina necesita incrementar sus niveles de productividad y, con ello, su potencial exportador. Para esto, debemos mejorar sustancialmente la calidad de la infraestructura, en particular en lo referido al transporte y a la energía. En segundo lugar, necesitamos multiplicar la capacidad innovadora, lo cual requiere no sólo sustanciales aumentos en los recursos dedicados a la educación y a la ciencia y tecnología, sino también fomentar la inversión pública y privada en sectores de alto valor agregado. Es probable que el camino consista en comenzar agregando valor a los productos agrícolas, para luego utilizar la nueva capacidad industrial en el desarrollo de nuevos mercados. La Argentina debe lograr ubicarse en la frontera tecnológica mundial, algo que nuestra disponibilidad de recursos humanos permite, pero que requiere de un esfuerzo mancomunado de al menos una generación de dirigentes decididos a promover y sostener las políticas necesarias. Un aspecto adicional que necesita de particular atención es el desarrollo del sistema financiero. Hasta ahora, tanto el boom de consumo como un porcentaje alto de la inversión pública y privada se han apoyado en la recuperación de los salarios para el primer caso, y en el

Decisiones para mejorar la equidad aumento de los recursos fiscales y de las ganancias empresarias para el segundo. Todo país desarrollado tiene un sistema financiero en el que se sostiene la expansión de la inversión, y las cifras en términos del Producto Interno Bruto (PIB) demuestran que nuestro país tiene aún un largo camino por recorrer al respecto. Una macroeconomía ordenada decantará naturalmente en un sistema financiero más potente y más sofisticado. Pero es necesario también implementar políticas que optimicen la competencia y productividad del sector. Sería un grave error ignorar que el crecimiento de los últimos años le debe mucho a una etapa excepcional de la economía mundial. Si bien es cierto que con el surgimiento de nuevas potencias emergentes la estructura de la economía global está cambiando, el impacto de una recesión en los Estados Unidos puede ser relevante para los ingresos fiscales de nuestro país. Es por eso que debemos garantizar la continuidad de la acumulación de reservas y del superávit, para a la vez focalizar la atención en las reformas “micro” que están pendientes. Cuanto más constantes seamos en el esfuerzo, y cuanto más aprendamos a pensar las políticas en términos de décadas y no de años, más posibilidades tendremos de evitar ver interrumpido el histórico ciclo de crecimiento que está transformando a la Argentina. *

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 4

> El

principal imperativo moral de toda sociedad moderna es erradicar la pobreza, y seguramente uno de los logros más notables que dejó el siglo XX es que un número pequeño pero creciente de países ha logrado aproximarse a ese objetivo. Lamentablemente no es el caso de la Argentina, aunque la vigorosa recuperación económica del último lustro trajo una reducción importante de los niveles de pobreza e indigencia. Sin embargo, los indicadores de concentración del ingreso han apenas retornado a los magros valores de la década anterior. Esto, además de los cuestionamientos éticos que genera, es un problema práctico: la experiencia demuestra que a mayores niveles de cohesión socioeconómica, menores son los niveles de violencia social. El camino para alcanzar los indicadores sociales que muestran naciones más exitosas será largo y, para lograr recorrerlo, es necesario tomar conciencia de las complejas elecciones que deberemos enfrentar. En primer lugar, es esencial no olvidar que el crecimiento económico es la mejor receta para acercarse a la justicia social. Cuando una nación crece, el exceso de demanda de trabajo disminuye, lo cual lleva al aumento de los salarios reales. También es el crecimiento de largo plazo el que permite incrementar significativamente el empleo formal, ya que la protección social que éste implica es, en última instancia, un aumento del costo 5 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

laboral, que sólo puede lograrse masivamente con el aumento de la productividad. En segundo lugar, el Estado debe intervenir activa e inteligentemente para evitar que el aumento de la riqueza sea sólo capturado por quienes son más aptos para generarla. Los sectores más vulnerables son, justamente, débiles en su capacidad de apropiarse de la renta económica que producen, siendo la carencia de formación el principal condicionante para que esto suceda. La necesidad de mejorar la calidad de la educación lleva a dos cuestiones adicionales de gran complejidad política. El primer factor es el nivel de inversión pública que elegimos como sociedad. Al respecto, la Argentina se encuentra varios escalones por debajo de la mayoría de los países más prósperos: si bien desde 2002 la presión impositiva creció sustancialmente, es todavía casi 15% menor al promedio de Europa continental. Pero recorrer el camino hacia un Estado que promueva una mejor inclusión trae costos aparejados: disminuir indiscriminadamente la evasión, por ejemplo, puede impactar –al afectar a las Pymes– en el nivel de empleo. Las reformas impositivas deberían explicitarse como una de las principales ventanas desde donde se debate un modelo de desarrollo, donde se aceptan costos para obtener beneficios. El segundo factor suele ocupar mucho menos espacio en el debate público, a pesar de sus fuertes

implicancias. Consiste en las notables diferencias de capacidad de inversión de las provincias, que son las responsables principales de las políticas destinadas a los sectores más vulnerables, incluyendo la educación. Las provincias menos pobladas tienen cinco, seis y hasta siete veces más capacidad de invertir recursos por habitante que las provincias “grandes”. La asimetría resulta aún más marcada si se miden los recursos por población en condiciones de pobreza, siendo las únicas excepciones Formosa (que baja en el ránking de las privilegiadas hasta los últimos lugares), y la ciudad de Buenos Aires (que sube a los primeros puestos). Esta realidad resulta de un reparto de los recursos que no se sostiene en una lógica de equidad, y sus consecuencias se hacen evidentes para quien tenga la oportunidad de recorrer el país. Algunas provincias disponen de un Estado crecientemente rico, que se hace presente en la calidad de sus escuelas, hospitales, rutas o el nivel de sus salarios públicos. En otras, y en particular en los conurbanos de las grandes ciudades, el Estado brilla por su ausencia o su ineficacia. El desafío es destinar los futuros aumentos de recursos públicos no ya al Estado federal, sino a las provincias más perjudicadas en el reparto de fondos. Si se equipara paulatinamente la capacidad de inversión de las provincias, se estará dando un paso significativo en pos de aumentar los niveles de equidad en la Argentina. *

Editorial

Concentración del poder político > Hay indicios de que a medida que se consolida el sistema democrático, el electorado afina su capacidad de utilizar el voto como herramienta de premio o castigo. El ciclo electoral de 2007 ha dejado algunos datos alentadores, particularmente en el nivel subnacional. A pesar de la bonanza fiscal, en cinco provincias cambió el partido político a cargo del Ejecutivo provincial. En tres de ellas, asumieron fuerzas que tienen su primera oportunidad para demostrar capacidad de gestión (el socialismo en Santa Fe; PRO en ciudad de Buenos Aires; y ARI en Tierra del Fuego). Resultados similares se produjeron en decenas de municipios, donde comicios fragmentados y sorpresivos indican que el corte de boleta, a pesar de su escasa practicidad, tiende a extenderse. Tan importante como la renovación partidaria es el recambio generacional que comienza a consolidarse en la política argentina. Tres gobernadores electos en 2007 votaron por primera vez con el retorno de la democracia, en 1983, mientras que otros tres eran apenas adolescentes entonces. Este fenómeno, que en 2005 tuvo un adelanto en el nivel municipal, quizás pruebe que el sistema federal tiene como una de sus principales virtudes el permitir la existencia de múltiples “laboratorios de democracia”, donde tanto los dirigentes como los ciudadanos aprenden de sus aciertos y errores. Si se prefiere una mirada más cauta sobre la evolución de nuestro sistema y nuestra cultura política,

abundan por supuesto los ejemplos que invitan a moderar las expectativas. El robo de boletas, una primitiva práctica antidemocrática, tuvo en 2007 una magnitud nunca vista desde la reinstauración de la democracia. Las elecciones en Córdoba, así como las de varios municipios, invitan a pensar que en la Argentina aún no se tienen garantías absolutas de que la voluntad ciudadana se verá necesariamente expresada a través de las urnas. Tanto o más grave que eso es el hecho de que subsistan en nuestro país provincias cuyos sistemas políticos distan de alcanzar estándares democráticos aceptables. Se trata de distritos donde el clientelismo y la corrupción invaden la política, al punto de que no resulta exagerado hablar de una sensación de asfixia para quienes no comulgan con el gobierno. A eso se suman mil maneras de deformar los mecanismos eleccionarios, que van desde las listas colectoras o listas espejo, hasta instrumentos como los sistemas electorales que permiten obtener bancas legislativas en proporciones muy superiores a los votos obtenidos. Una de las formas más efectivas de distorsionar las instituciones democráticas es el uso de fondos públicos a discreción. El mejor ejemplo es el sólido mecanismo concentrador de poder que el modelo económico post convertibilidad ha permitido generar en favor del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). La introducción de nuevos impuestos con nula o escasa coparticipa-

ción, sumada a la práctica consolidada de subestimar generosamente los recursos presupuestarios nacionales y a la consolidación de los “superpoderes”, han permitido al PEN disponer de miles de millones de pesos cada año para distribuir a discreción. Una de las consecuencias políticas más visibles de este fenómeno es el desfile permanente de gobernadores e intendentes por Buenos Aires, en busca de intercambiar obras o subsidios a cambio de alineamiento político. Sólo los gobernadores de unas pocas provincias favorecidas por la coparticipación o por la disponibilidad de hidrocarburos pueden permitirse no depender de las arcas nacionales. Otras, en cambio, dependen del auxilio federal incluso para solventar gastos corrientes, siendo la provincia de Buenos Aires el ejemplo más acabado. Este esquema, que se replica al interior de las provincias en la relación entre el Ejecutivo y los municipios, debilita al federalismo. Transparentar el sistema de asignación de fondos públicos, establecer nítidos mecanismos de transferencias y emparejar la capacidad de inversión por habitante de las provincias, son reformas que deben hacerse no sólo por principios éticos. Un federalismo debilitado implica que las provincias y municipios se vean disminuidos en su condición de agentes de cambio e innovación. Y, como en otros ámbitos de la vida, cuando la innovación se ve coartada, toda la sociedad se empobrece. * 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 6

Editorial

Reformas pro transparencia pendientes >

Cada tanto, los argentinos descubrimos que somos muy corruptos. Los más corruptos de todos. Y, en seguida, nos cuestionamos si este gobierno es más o menos corrupto que los anteriores. Valijas millonarias, Skanska, recursos estatales usados políticamente, y otros casos mostraron al gobierno de Néstor Kirchner, en su último año, más cerca de la corrupción que de la transparencia. Frente a estos casos la reacción del Gobierno fue rápida y certera: echó a cuatro funcionarios. Sin embargo, el problema de la corrupción es estructural y requiere algo más que mover y sacar peones. Requiere cambios estructurales. A continuación se menciona una serie de reformas pendientes. La corrupción es por definición un negocio ilegal llevado a cabo en secreto. Sin embargo, a pesar del secreto que le impone la corrupción a las transacciones ilegales, muchas veces quedan testigos. Pero para proteger la vida de los testigos es necesario que el Estado tome una serie de medidas concretas. En este sentido, la Convención Interamericana Contra la Corrupción es muy explícita cuando exige a los Estados crear sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad. La Argentina ratificó esta Convención en 1997; sin embargo, ni el gobierno de Kirchner, ni los anteriores, han hecho nada

concreto para garantizar la seguridad física de las pocas personas que se animan a denunciar hechos de corrupción. Aunque la desaparición de Jorge Julio López estuvo relacionada con un caso por crímenes de lesa humanidad ocurridos durante la última dictadura, no quedaron dudas sobre la incapacidad del Estado para proteger a los testigos. En la Argentina los testigos o denunciantes de hechos de corrup-

El problema de la corrupción es estructural y requiere algo más que mover y sacar peones.

ción pueden ir presos. Periodistas y políticos de la oposición que logran investigar y denunciar hechos de corrupción pueden ser acusados y perseguidos penalmente por cometer los delitos de calumnia e injuria. La libertad de prensa y la libertad de expresión son dos derechos humanos básicos para garantizar que las personas puedan informar, denunciar y atestiguar en contra de los grupos de poder involucrados en hechos de corrupción. En este sentido, las medidas a tomar son muy simples y deberían seguir las recomendaciones formuladas por la

Organización de las Naciones Unidas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Sociedad Interamericana de Prensa en favor de la despenalización de los delitos de calumnia e injuria. Finalmente, la transparencia sigue siendo la mejor estrategia para prevenir la corrupción. Si bien el gobierno de Kirchner ejerció un fuerte control sobre las decisiones del Congreso Nacional, no apoyó la sanción de una ley nacional de acceso a la información pública. A cambio, estableció por decreto un régimen de acceso a la información en el ámbito exclusivo del Poder Ejecutivo Nacional. El decreto representó un avance concreto en este sentido, pero quedó pendiente la sanción de una ley nacional para regular una estricta política de transparencia para los tres poderes del Estado nacional. Aunque el gobierno de Kirchner haya sacado del juego a algunos peones, quedaron reformas de fondo pendientes. El nuevo gobierno enfrenta el desafío de llevar a cabo medidas concretas para proteger la seguridad de los testigos, garantizar la libertad de prensa y de expresión de los denunciantes, y promover el acceso a la información para que los ciudadanos y ciudadanas controlen el funcionamiento y el gasto del Gobierno. *

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 8

Lo más INDECoroso de la gestión K > En 2007 fue horadado uno de los pocos límites institucionales que hasta entonces había sido respetado sin excepciones por nuestros gobernantes de este cuarto de siglo de democracia. No podíamos preciarnos los argentinos de haber resguardado la independencia de la Justicia, los lapsos presidenciales previstos en la Constitución, los pagos de nuestras deudas públicas y privadas, las leyes de prudencia fiscal y autonomía de las autoridades monetarias, pero sí podíamos asegurar que contábamos las cosas bien: los votos en las elecciones, los habitantes en los censos, y las cantidades y precios de la economía publicados por el otrora respetado Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec). De esto último ya no sentimos orgullo sino algo más cercano a la vergüenza. De aquí en adelante y para siempre, al lado de los datos económicos del año 2007, y posiblemente de algunos años por venir, deberá figurar un asterisco que conduzca a una aclaración en este tono: “Estimaciones privadas difieren sustancialmente de esta cifra, y calculan en cambio que..., etc”. En efecto, los cómputos del Indec para el año pasado son engañosos, y lo son en una medida bastante escandalosa. Ocurre así, al menos, con los índices de precios. Según la autoridad estadística nacional, los precios al consumidor crecieron 8,5% entre los diciembres de 2006 y 2007. La cifra no sólo colisiona de lleno con la percepción pública, sino también 9 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

con datos de otras fuentes que permiten acercarse a la verdadera inflación. Por ejemplo: hay tres provincias (Neuquén, La Pampa y Chubut) que calculan su propia inflación y lo hacen con independencia respecto del Indec. En promedio, los precios de esas provincias fueron en diciembre de 2007, 27,4% más altos que 12 meses atrás (en 2006, la diferencia entre la inflación del Indec y la de esas tres provincias había sido de apenas cuatro décimas). La recaudación del IVA-DGI, que sigue a los precios del consumidor y a la actividad económica, aumentó 30% entre el trimestre con centro en diciembre de 2007 y el mismo trimestre del año anterior. Descontando el aumento en el consumo real, este dato habla de una inflación cercana a 20%. Entre ambos indicadores, puede adivinarse que la inflación aproximadamente triplicó a la informada por el Indec. La manipulación estadística del año 2007 no afectó exclusivamente a los índices de precios, aunque em-

Desde luego el principal daño de la intervención del Indec es que la falsificación de las estadísticas las vuelve inútiles.

pezó por allí. Algunas cantidades (las ventas en supermercados o los servicios financieros, por ejemplo) se computan restando la inflación a los montos facturados. Así, la subestimación de la inflación conduce a una sobrestimación del crecimiento. Es más difícil estimar en este caso el tamaño de la manipulación. El daño implícito en la publicación de estadísticas falseadas es importante. En lo inmediato, se ven perjudicados quienes reciben pagos que de alguna manera dependen de la inflación, por ejemplo: beneficios sociales que se computan teniendo en cuenta la línea de pobreza o jubilaciones que dependen de un fondo de capitalización que contiene bonos indexados. La mala fe respecto de los tenedores de bonos con cláusulas de indexación dilapida, además, el pequeño capitalito de reputación que la Argentina había ido acumulando a dos años de la reestructuración de su deuda. Desde luego, el principal daño es que la falsificación de las estadísticas las vuelve inútiles. ¿Qué sentido tiene dedicar recursos a su compilación si no orientarán a los ciudadanos para planificar sus presupuestos, a los trabajadores para negociar sus sa-larios, a los empresarios para prever sus inversiones? Perdida la credibilidad, los incentivos cambian: mientras mentir para tapar un dato adverso no cuesta nada, el premio por decir la verdad es casi nulo, porque la credibilidad de todos modos no será recuperada por largo tiempo. *

Otras voces

El año bajo la mirada de periodistas

Con más críticas que elogios, los cronistas rescatan algunos aciertos en materia de política energética, mientras señalan déficits en política educativa, publicidad oficial, comercio exterior y el Indec.

NELSON CASTRO

MARÍA O’DONNELL

Periodista de Radio Del Plata, TN y columnista político del diario Perfil.

Periodista de Radio Continental, TN y redactora especial del diario Crítica de la Argentina.

No se olviden de Fuentealba

Afiches y aviones

Me pidieron que escribiera sobre lo mejor y lo peor de 2007 en materia de políticas públicas. Pero, la verdad, me cuesta encontrar algo bueno, porque lo electoral contaminó todo el ámbito de lo público tanto en el nivel nacional como en el provincial. Soy muy pero muy crítico de lo que ha pasado durante el año último en la Argentina. Lo peor fue el manejo de la situación docente en Neuquén, que provocó la muerte del maestro Carlos Fuentealba, el 5 de abril de 2007, y el manejo indiscriminado y clientelar de los subsidios que el gobierno nacional, lejos de modificar en pos de la transparencia, aprovechó para aumentar su poder. *

Desde que arrancó el año 2007 en el calendario y hasta las elecciones presidenciales que ganaría Cristina Fernández de Kirchner en octubre, el gobierno nacional destinó más de 270 millones de pesos a la compra de espacios en medios de comunicación. El gasto de publicidad oficial mantuvo la tendencia ascendente que venía registrando desde 2003, y la partida se repartió igual que siempre: con total discrecionalidad. Ninguna regla le indica a la Jefatura de Gabinete de Ministros, de la cual depende la Secretaría de Medios, cómo debe distribuir avisos; y el vacío legal se ha transformado en un preciado tesoro. El oficialismo ignoró en el Congreso todos los proyectos presentados por diputados de la oposición para contar con un sistema trans-

parente de asignación de la publicidad oficial. En los países con democracias más aceitadas, la regulación impide que la publicidad sea utilizada como premio a medios dóciles y como castigo para los que no sujetan su línea editorial a los deseos del poder de turno. Pero también traza una frontera nítida entre la publicidad oficial (que debe tener algún tipo de interés público, debe contener información relevante para el ciudadano) y la propaganda política (que sólo responde al interés personal del funcionario de turno de promocionar su gestión o su figura con fines electorales). En el año de la consagración política de Cristina Fernández de Kirchner, Néstor Kirchner utilizó más de 15 millones de pesos de la partida de publicidad oficial para promocionar sus giras a diferentes lugares del país, según un estudio de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) que indagó en el contenido de los avisos que pagó la Presidencia. Las campañas, como suele ocurrir también en el nivel provincial y municipal con gobernadores e intendentes, asociaron la figura del Presidente a las obras en marcha en las localidades por las que pasaba, como si el financiamiento saliera de su bolsillo personal. El

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 10

ejemplo ilustra la permanente utilización de fondos públicos con fines de propaganda electoral. Quizá lo más revelador sea que se trata de una práctica tan aceptada que ni siquiera despierta polémica. *

PEPE ELIASCHEV Periodista de Radio Colonia y columnista de los diarios Perfil, Popular y El Día.

Mandobles burocráticos Lo negativo de 2007 es la insistencia del Gobierno en seguir tratando de controlar y digitar desde el Estado el entero sistema de comercialización de materias primas de enorme demanda internacional, como granos e hidrocarburos. Lejos de ser políticas públicas, son lo contrario, meros mandobles burocráticos que inexorablemente producen disfunciones evidentes en la marcha de la economía y se revelan patéticamente estériles. Este esfuerzo expresa exactamente lo contrario de una política pública: son normas que pretenden deshacer la dinámica de una economía motorizada por agentes privados, pero no para ordenarlos con normas razonables, sino para obligarlos a manejarse en función de consideraciones puramente demagógicas.

11 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Es positiva, aunque tardía y parcial, la reacción oficial a la evidente crisis energética que vive la Argentina. Las aisladas y precarias políticas anunciadas a fin de año para confrontar el fenómeno de las restricciones energéticas, van por el buen camino, aunque hayan sido el producto de una incomprensible postergación y sean en sí mismas derivaciones de una mirada oportunista, ebria de cálculo político. Se produjeron luego de que el Gobierno hubiera negado durante años que la Argentina habría de enfrentar coyunturas cada vez más duras en la materia. Y aun cuando se sigue evitando el inexorable ajuste de tarifas, que cuanto más se demore peor será, van por el camino acertado, aunque sean extraordinariamente parciales. *

SILVIA NAISHTAT Periodista de Radio FM100 y editora de Economía del diario Clarín.

Rompieron el termómetro En Dubai existe una ley que permite no trabajar al aire libre si la temperatura supera los 50 grados. Adivine, ¿qué marca el termómetro? 48 ó 49 grados. Los taxistas siempre advierten al turista des-

prevenido que no se guíe por lo que informa el Gobierno. En enero de 2007, la Argentina también creó un termómetro oficial que tiró por el resumidero el prestigio internacional del organismo que medía precios, salarios, desempleo y crecimiento. El Indec era, hasta hace poco, un verdadero orgullo de la administración pública. El Estado destinó recursos durante décadas para la formación de sus cuadros profesionales. Lo que ocurrió con sucesivas intervenciones, cambios en la metodología y violación del secreto estadístico, actuó como caja de resonancia y dañó la credibilidad del país que tanto le costó reconstruir al ex presidente Néstor Kirchner. Y esa falla enturbia, incluso, algunos aciertos en materia de política de precios. Por ejemplo, el acuerdo entre productores, industriales y la cadena de distribución en el caso de un producto sensible como la leche. Ese intento podría transformarse en un nuevo paradigma ya que se busca trazar un sendero de crecimiento y compromisos de todos los actores. Pero nació rengo: aún persiste la desconfianza en el rol de los agentes públicos. *

Otras voces

El año bajo la mirada de intelectuales

Mientras dos pensadores cercanos al Gobierno destacan la creación de políticas de inclusión social, un tercero, más cerca de la oposición, alerta sobre el debilitamiento institucional.

HÉCTOR TIMERMAN

SERGIO BERENSZTEIN

Embajador en los Estados Unidos.

Director de Poliarquía Consultores y de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad Torcuato Di Tella.

Inclusión social

l año 2007 será recordado, en relación con las políticas públicas, igual que el año 1952. Hay que remontarse 55 años para encontrar otro gobierno (1946-52) que haya llegado al final de su mandato constitucional posicionando al Estado en rol principal en la construcción de un modelo de inclusión social como lo hizo el gobierno de Néstor Kirchner. Sobran los ejemplos. Se extendió el derecho jubilatorio a 1,5 millones de beneficiarios en edad de jubilarse que estaban fuera del sistema y que mayoritariamente habían sido informalizados por las empresas. Y, en 2007, se ha logrado revertir el proceso privatizador del sistema jubilatorio permitiendo a millones de trabajadores volver al sistema solidario administrado por el Estado. Otro hito importante es la recuperación de la participación de los trabajadores en el ingreso total, de

un piso de 34,6% durante la crisis del milenio a 42%, según el último dato disponible en 2007. En un país donde se llevó hasta su extremo la privatización de todo lo inherente al Estado, llegamos al fin de 2007 con el correo, parte del servicio de aguas, y el control del espacio aéreo en el sector público, luego del fracaso del sector privado. El Estado demuestra que se puede administrar correctamente y ampliar el servicio a los sectores más débiles de la sociedad al mismo tiempo. Tal vez el año 2007 marque el final de la transición a la democracia al dejar atrás el temor de los anteriores gobiernos a terminar con un Estado que desde la dictadura negociaba de rodillas, como solía decir un ministro de Carlos Menem responsable de las políticas privatizadoras de los ‘90. *

Más subsidios, menos transparencia

urante el año 2007 se profundizó el proceso de incremento cualitativo y cuantitativo de instrumentos de política pública que, en conjunto, multiplican la capacidad discrecional de las autoridades políticas para tomar decisiones. En la práctica, esto significa menos transparencia e incentivos para la inversión y el desarrollo, más subsidios improductivos y conductas rentísticas. Esas medidas tuvieron un objetivo de muy corto plazo: maximizar las posibilidades para que la candidata oficialista Cristina Fernández de Kirchner ganara las elecciones, a pesar de las distorsiones que ello pudiera generar. Por ejemplo, se dispusieron medidas fiscales, monetarias y salariales para estimular una economía que venía creciendo a tasas muy altas. Esto motivó un

boom de consumo, pero implicó asimismo el incremento de la inflación. La “solución” imaginada por el Gobierno consistió en la manipulación de las cifras del Indec, lo cual generó más incertidumbre, nuevas violaciones de contratos y el aniquilamiento de la reputación de una agencia estatal hasta entonces caracterizada por su credibilidad. Se trata de un hecho sin precedentes en la historia contemporánea argentina y que sintetiza la paradoja más notable de los últimos años: se incrementan las medidas intervencionistas al tiempo que se debilita el funcionamiento autónomo, racional y transparente del aparato del Estado. En síntesis, durante 2007 continuó profundizándose el debilitamiento de las instituciones. La Argentina no logrará desarrollarse de manera equitativa y sustentable si no revierte ese proceso. *

JOSÉ NUN Secretario de Cultura de la Nación.

Federal y pluralista

os objetivos centrales de las políticas culturales que desde el Gobierno hemos puesto en práctica desde noviembre de 2004 han sido, por un lado, promover las artes en sus diversas expresiones y, por el otro, contribuir a la inclusión social y a la construcción de ciudadanía desde una perspectiva fuertemente federal y pluralista. En cuanto a los programas implementados, se articulan consistentemente en

CIPPEC agradece a estas instituciones y empresas por su apoyo en esta publicación. 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 12

13 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

torno de tres ejes principales, que han venido a sumarse a las tareas más tradicionales de la promoción de las artes y de la cooperación internacional: la democratización de la cultura, la democracia cultural y el desarrollo cultural, que se propone fortalecer la reflexión, el diálogo y la crítica constructiva acerca de nuestros diversos modos de vivir juntos. Estamos contentos por lo realizado hasta aquí. En 2007, con la colaboración de CIPPEC, por ejemplo, hemos podido concretar nuestra idea de unir los derechos a su ejercicio con la publicación del primer Manual de Primeros Auxilios Legales, que ha causado un gran impacto y ahora está siendo imitado por otros países. Nuestro compromiso es avanzar en los senderos que ya hemos abierto al tiempo que lanzamos nuevas iniciativas de políticas públicas en materia cultural. *

Política los comicios presidenciales de 2007 –que fueron simultáneos a nueve elecciones provinciales, y cerraron un ciclo precedido por 11 elecciones distritales durante el mismo año–, pueden ser comprendidos como un plebiscito sobre la gestión del ahora ex presidente Néstor Kirchner, que tuvo un claro mandato de continuidad en la elección de su esposa, Cristina Fernández de Kirchner. Si bien el resultado final obtenido por el kirchnerismo (45.3%) puede parecer escaso frente al notable desempeño de la economía del cuatrienio precedente, no deja de ser destacable el veloz proceso de consolidación de una fuerza política que, poco antes de las elecciones presidenciales de abril de 2003, era tan sólo una corriente marginal en la política argentina.

Néstor Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner y Julio Cobos celebran el rotundo triunfo en los comicios del 28 de octubre de 2007.

Hacia la consolidación de un modelo K POR TOMÁS SAPOCHNIK

> Las elecciones presidenciales de octubre de 2007 –las sextas consecutivas desde 1983– son ante todo una nítida muestra de que la democracia está echando raíces

profundas y probablemente definitivas en la cultura política de los argentinos. Esta realidad merece ser festejada, no sólo por el recuerdo todavía cercano de las cinco décadas de inestabilidad y violencia que siguieron al golpe de Estado de

1930, sino también por el contraste que se percibió en relación con los comicios de 2003, cuando la fragmentación de las preferencias del electorado no hizo más que reflejar a un país revuelto y mareado. Desde un punto de vista más coyuntural, 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 14

>ESCENARIO + Los comicios de 2007 legitimaron y cimentaron el poder kirchnerista, que cuatro años atrás casi no existía. - La Presidenta contará con una mayoría inédita en el Congreso. La oposición no sale de su letargo.

15 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

El control del Congreso En junio de 2002 se conformó en el Congreso de la Nación el Grupo Talcahuano, integrado por ocho diputados de la vertiente progresista del justicialismo y tempranos adherentes al proyecto presidencial del entonces gobernador de Santa Cruz, Néstor Kirchner. La alianza se forjó en torno de dos objetivos: el juicio político a los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y la renovación total de los mandatos de los senadores y diputados. Luego de asumir la Presidencia en mayo de 2003, Kirchner priorizó el juicio a los integrantes de la “mayoría automática” de la Corte –que durante años siempre fallaba en favor de los intereses del menemismo–, aunque dejó de lado el otro objetivo, que había ya perdido consenso tanto hacia adentro como hacia afuera del nuevo oficialismo. Poco después de las elecciones presidenciales, el

{ cupo femenino }

130 son las legisladoras nacionales (senadoras + diputadas, sobre un total de 329) en el período legislativo 2007-2009. En 2005-2007 eran 121.

Grupo Talcahuano se constituyó como núcleo de un bloque kirchnerista de apenas 18 miembros (sobre un total de 257 diputados), que pasó a denominarse Corriente Federal. Ésta se encontraba en franca minoría dentro del bloque justicialista de 113 diputados, donde el saliente mandatario Eduardo Duhalde –con una treintena de legisladores–, ejercía mayor influencia. Las elecciones para legisladores nacionales se realizaron, durante 2003, en más de diez fechas distintas, lo que fortaleció la posición de los gobernadores frente al Ejecutivo nacional en la selección de los candidatos. De hecho, las dispersas elecciones –todas posteriores a la elección presidencial de mayo de ese año– impidieron una consolidación más rápida de una bancada claramente oficialista. En particular, y

>>>

Política

>>> a pesar de la fuerte popularidad que Kirchner logró apenas asumió la Presidencia, el nuevo mandatario no pudo elegir siquiera uno de los candidatos del principal distrito electoral, la provincia de Buenos Aires, donde Duhalde se reservó la selección de la totalidad de la lista. Así, hacia fines de 2003, y luego del ciclo eleccionario, de los 126 legisladores justicialistas sólo 37 respondían al Presidente, mientras que el duhaldismo agrupaba a 38.

OPINIÓN

Los 57 restantes respondían a diferentes líneas del peronismo provincial, incluyendo al menemismo, que aun cuando ya se desmembraba rápidamente, contaba con una bancada propia. Frente a esa debilidad relativa, el kirchnerismo obtuvo el apoyo de 13 “transversales” de distintas fuerzas de centroizquierda, lo que coincidió con el impulso que el Presidente intentó darle a esta vertiente de apoyo, una estrategia que fue paulatinamente minimizada en los años siguientes. Poco después, el kirchnerismo dio

El principal factor explicativo de la capacidad negociadora de Kirchner reside en el fortalecimiento de un notable mecanismo acumulador de poder legislativo.

Buenos Aires. La lucha por la composición de las listas bonaerenses fue bautizada dentro del peronismo como “la madre de todas las batallas”, que tomó su forma definitiva una vez que, luego de meses de tensa negociación, Duhalde rechazó la oferta de ubicar sólo cuatro lugares de una lista donde el justicialismo podía aspirar a obtener alrededor de 20. La ruptura entre las dos fuerzas dominantes del peronismo llevó al recordado enfrentamiento electoral por la primera senaduría del mayor distrito del país de la enton-

ces primera dama, Cristina Fernández de Kirchner, con su antecesora, Hilda González de Duhalde. La rotunda victoria de Cristina, que obtuvo 25 puntos más que su principal rival, marcó el inicio del apogeo del kirchnerismo –cuyo fin no se vislumbra aún–, y el final del duhaldismo como fuerza política relevante. Pero un factor adicional explica la rápida multiplicación de la bancada leal al Presidente. La capacidad de las provincias de determinar las

>>>

Ilusión de consenso

inicio a un agresivo proceso de cooptación de diputados peronistas, en un contexto de intensa pero parcialmente disimulada competencia con el duhaldismo. Así, a mediados de 2004, 49 diputados justicialistas iniciaron discusiones para conformar un sub-bloque kirchnerista, aunque finalmente una tregua entre Kirchner y Duhalde abortó la medida. El enfrentamiento se reavivó, sin embargo, con la proximidad de las elecciones de octubre de 2005, en particular con la definición de las candidaturas para la provincia de

Marcelo Leiras Director de las carreras de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, de la Universidad de San Andrés.

La Argentina tiene fama de ser un país de enfrentamientos políticos intensos y consensos efímeros. Sin embargo, si observamos los discursos de campaña de los últimos 20 años, incluyendo la de 2007, es difícil encontrar justificaciones para esta reputación. Los éxitos políticos de las presidencias democráticas se volvieron artículos de fe compartidos por todos los candidatos de los principales partidos. Ocurrió con el compromiso de recuperación constitucional de la presidencia de Alfonsín y, más notoriamente, con las políticas económicas que adoptaron Menem en 1991 y Duhalde en 2002. Desde hace más de 15 años, los discursos partidarios sobre las políticas macroeconómicas parecen capturados por un pragmatismo desarrollista de corto plazo: si ellas estimulan el crecimiento del producto, po-

cos se atreven a cuestionarlas en público, independientemente de sus consecuencias distributivas y de su sustentabilidad. Hoy se habla de las políticas de privatización, desregulación, liberalización comercial y tipo de cambio fijo como si hubieran sido el invento perverso de una secta de tecnócratas mal informados y peor intencionados. Hasta el segundo semestre de 2001, mucho después de que hubieran demostrado su agotamiento, eran los fundamentos del “modelo” que nadie quiso objetar ni imaginó cómo reemplazar. A juzgar por la campaña de 2007, el nuevo “modelo” de superávit fiscal, tipo de cambio alto y regulación estatal disfruta del mismo apoyo partidario unánime. Podría pensarse que el discurso de los partidos refleja los movimientos de la opi-

nión pública. Según esta lectura, los argentinos, a pesar de nuestra fama, nos ponemos rápido de acuerdo sobre cuestiones macroeconómicas fundamentales, de vez en cuando cambiamos de opinión y, quienes aspiran a representarnos, respetuosos de nuestras convicciones, nos acompañan. Revisando la prensa puede comprobarse que esta interpretación es errónea. Las políticas de los ‘90, a pesar de sus éxitos, tuvieron tantos detractores como tienen hoy, pese a sus éxitos, las que sostiene el gobierno nacional. Pero los partidos de oposición eludieron antes y eluden hoy el debate sobre las políticas económicas. No es que estén todos de acuerdo sino que, quienes no lo están, prefieren manifestar su disidencia cambiando de tema. Los temas alternativos pueden ser varios, cualquiera en el que el oficialismo parezca débil, pero los favoritos fueron y siguen siendo la división de poderes y la honestidad de los funcionarios oficiales. República y honestidad fueron las banderas de la oposición al menemismo y el centro del argumento electoral de oposición en 2007. Esta estrategia retórica crea una doble ilusión: la de que estamos todos de acuerdo sobre la política económica y la

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 16

de que todos entendemos de la misma manera qué cuenta como un comportamiento honesto y cómo debe distribuirse la autoridad para gobernar entre presidentes, legisladores y jueces. Pareciendo todos de acuerdo sobre todo, terminamos discutiendo nada. Tanto el estereotipo de la Argentina polémica como la ilusión de consenso partidario ofrecen imágenes distorsionadas. La Argentina tiene tantos y tan profundos desacuerdos sociales como muchos otros países. La dificultad de expresar esos desacuerdos en el plano partidario y electoral tampoco es un mal específicamente local. En la mayoría de las democracias contemporáneas los candidatos prefieren cambiar de tema, enfatizar aquellos en los que suponen que tienen una ventaja, antes que acentuar los desacuerdos. El problema específicamente argentino es que los conflictos distributivos y los desacuerdos sobre la orientación de la política económica no tienen expresión partidaria ni en las campañas ni después de las elecciones. La ausencia de expresión partidaria no disipa los conflictos. Al contrario, dificulta su resolución. Probablemente la renuencia a exponer

17 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

La renuencia a exponer desacuerdos y el privilegio del corto plazo fueron las estrategias electorales más eficientes.

desacuerdos fundamentales y el privilegio del corto plazo hayan sido hasta hoy las estrategias electorales más eficientes en un sistema con partidos nacionales muy débiles y que no ofrece posibilidades de elaborar planes de acción o asumir compromisos de más largo aliento. Después del recambio presidencial de 2007 hay una alternativa: la oposición puede elegir entre apostar al fracaso del “modelo” oficialista o reconocer que no todos tenemos la misma opinión ni disfrutamos en la misma medida de los resultados de las políticas centrales del

Gobierno. Hay tres argumentos en favor de la segunda opción. El primero es pragmático y le interesa fundamentalmente a los opositores: dada la robustez del oficialismo, no parece mal negocio desde el punto de vista electoral. El segundo es más fuerte, y nos interesa fundamentalmente a los politólogos: contribuiría a producir un sistema político mucho más fuerte. El tercero es el que más me gusta, y debería interesarnos a todos: nos permitiría reconocer y procesar nuestros desacuerdos profundos antes y sin necesidad de que se caiga todo. *

Política OPINIÓN

>>> Rodríguez Saá y Carlos Menem, con sólo nueve legisladores. Sin embargo, el Bloque Federal pronto se constituiría en un aliado acérrimo del oficialismo, retaceándole votos sólo en muy contadas ocasiones (y disolviéndose e integrándose final y formalmente al kirchnerismo luego de las elecciones de 2007). Tan sólo unos pocos días después de la consolidación de una nueva mayoría, el kirchnerismo realizó una dura prueba de lealtad a través de la cuestionada modificación de la composición del Consejo de la Magistratura. La aprobación de la ley modificatoria con una abrumadora mayoría demostró que la relativa inactividad legislativa del período 2003-2005 pronto quedaría en el pasado. Dos años después, y ya sin enemigos de peso a la vista dentro del peronismo, Néstor Kirchner logró el notable e impredecible enroque de posiciones con su esposa, algo que tuvo mínimas resistencias en el oficialismo y que reflejó quizá mejor que ningún otro factor el poder polí-

El electorado que no optó por la fórmula ganadora es claramente multifacético y presenta profundos clivajes internos, que pueden definirse como de derecha y de izquierda.

tico acumulado por el santacruceño. Con las elecciones del 28 de octubre de 2007, el oficialismo pasó a controlar 134 diputados directamente en su bloque, para llegar a 161 si se incluyen a los aliados, lo cual significa una mayoría por lejos inédita desde 1983. En el Senado, a su vez, la predominancia del kirchnerismo fue previsiblemente más veloz, dada la menor influencia proporcional de los caudillos provinciales. Luego de las elecciones de 2007, el oficialismo logró consolidar un bloque de 44 senadores, sobre 72, sin incluir aliados. Es decir que en ambas Cámaras el kirchnerismo dispone hoy del alineamiento de más de 60% de los integrantes. El largo purgatorio de la oposición Néstor Kirchner ha demostrado ser un estratega político de alta sofisticación. Consciente de sus fuerzas reales en cada momento, nunca enfrentó a sus opositores antes de tiempo. Podría haber intentado, por ejemplo, intervenir en la puja bonaerense de septiembre de 2003, dado que su popularidad era ya significativamente superior a la de Duhalde. Sin embargo, supo esperar, y en las legislativas unificadas de 2005 derrotó sin fisuras no sólo al caudillo de Lomas de Zamora, sino también a los ex presidentes Menem y Ramón Puerta en sus propias provincias, La Rioja y Misiones. Frente a su consolidación interna dentro del peronismo, Kirchner redobló la apuesta de por sí notable de candidatear a su esposa, ubicando como vicepresidente a un radical de escasa trayectoria y conocimiento nacional, el gobernador mendocino Julio Cobos. Con esta movida,

>>>

Intendentes en apuros

* Elisa Carrió salió segunda en las últimas presidenciales y es la cara de la oposición.

Mauricio Macri llegó con el PRO a la Jefatura de Gobierno porteña. Es otra opción.

Con una trayectoria de déficits crónicos, resulta inédito el ciclo positivo 20032007 del Estado nacional. Por el lado de los ingresos, esto derivó de un contexto de crecimiento económico global, devaluación, aumento de los precios internacionales y aplicación de retenciones a las exportaciones, reactivación económica y aumento de la recaudación. Por el lado de los gastos, al inicio del ciclo, el Estado se benefició con la ejecución de contratos a precios pactados antes de la salida de la convertibilidad, y con salarios y jubilaciones que aumentaron a un ritmo inferior a los ingresos. Como era previsible, una evolución similar mostró el conjunto de las administraciones provinciales y, aunque se carece de información agregada, puede asegurarse que no fueron pocos los municipios que también registraron resultados positivos. En el nivel del gobierno local esto empezó a revertirse en 2007 y los compromisos asumidos permiten prever dificultades para las finanzas municipales. En un contexto de presión ciudadana para que el municipio intervenga en más funciones del Estado (en seguridad, salud, desarrollo local o cuidado ambiental), desde 1993 se reduce su participación relativa en el gasto público total, que apenas se ubica en 7,7%. Debido a que la mayoría de las tasas municipales no se calculan sobre bases imponibles ajustadas por inflación y por ello requieren de

Hermes Binner ganó en Santa Fe y se convirtió en el primer socialista en gobernar una provincia.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 20

21 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Mónica Iturburu Docente e investigadora de asuntos municipales.

la sanción expresa de nuevos aumentos, pueden preverse obstáculos para su modificación por la mayor virulencia de las protestas ciudadanas y por dificultades para lograr consensos en los cuerpos deliberantes. En cuanto a los gastos, se esperan mayores incrementos de algunos servicios tercerizados –como la recolección de residuos–, en tanto los bienes de consumo aumentarán al ritmo de la inflación.

En un contexto de presión ciudadana para que el municipio intervenga en más funciones del Estado, desde 1993 se reduce su participación en el gasto público total.

Pero sin duda, el rubro de mayor complejidad será el gasto en personal, que incrementó su participación relativa durante el ciclo positivo sobre la base de protestas y medidas de fuerza, en algu-

nos casos de particular violencia. Los gremios consiguieron el pase a planta permanente de contratados, becados o beneficiarios de regímenes de promoción del empleo, y aumentos de sueldos mediante la aplicación de distintos mecanismos. Pero aún se espera el otorgamiento de sumas fijas, el incremento de los básicos, la equiparación de los mínimos a la canasta básica o a sueldos del sector privado, o al de otros municipios, o la adopción del salario mínimo vital y móvil, la conversión de conceptos no remunerativos en remunerativos y su incorporación al básico, aumentos del porcentaje de antigüedad y de categorías, entre otras medidas que se potenciarán en función del éxito que obtengan los gremios de otras jurisdicciones. Esto implica, por ejemplo, que una negociación salarial local ya concluida pueda reactivarse generando nuevas demandas ante el anuncio de la pauta salarial del gobierno nacional. Si a esto se suma un escenario internacional recesivo para algunos de los países receptores de las exportaciones, la probabilidad de que más provincias tengan desequilibrios financieros y las restricciones de los municipios para acceder al financiamiento, la situación en 2008 puede ser compleja. Este panorama debería advertir a los intendentes sobre la necesidad de revisar con cautela los nuevos compromisos y de volver a concentrarse en la eficiencia del gasto.*

Política

>>> el matrimonio Kirchner pareció confirmar que efectivamente aspira a crear un movimiento político superador de los dos partidos tradicionales de la Argentina. Frente al surgimiento de un liderazgo tan fuerte, la oposición se encontró con serios problemas para presentar una alternativa realmente competitiva. El electorado que no optó por la fórmula ganadora es claramente multifacético, presenta profundos clivajes internos que pueden definirse como de derecha y de izquierda. Por ejemplo, quienes votaron al gobernador puntano, Adolfo Rodríguez Saá, difícilmente hubieran optado por los candidatos de la Coalición Cívica, una nueva fuerza surgida de una arriesgada apuesta de su líder, Elisa Carrió, donde se intentó su-

mar al ARI a ex radicales, peronistas, socialistas, liberales e incluso conservadores. Quizá los votantes del ex ministro de Economía Roberto Lavagna, el peronista que permitió a la Unión Cívica Radical (UCR) opositora sobrevivir a otra catástrofe electoral, podrían haber considerado la alternativa presentada por Carrió. Sin embargo, también es dable inferir que la opción por Lavagna consistía, al menos para una parte relevante de sus votantes, en un apoyo crítico al modelo político económico del kirchnerismo. Suponiendo que el crecimiento económico logre mantener un ritmo acelerado, es difícil prever el surgimiento de una alternativa opositora poderosa en el corto plazo. Como demuestra la dura experiencia de Ricardo López Murphy, no es posible inferir que Carrió mantendrá

necesariamente su caudal electoral de aquí a las próximas elecciones nacionales. Por otra parte, es probable que nuevos liderazgos opositores surjan entre los nuevos gobernadores no justicialistas, a la vez que no debería descartarse la consolidación de un polo de centroderecha, a partir de la combinación del peronismo conservador con el PRO, que tiene en la ciudad de Buenos Aires una vitrina inigualable para proyectar el liderazgo de Mauricio Macri. En todo caso, queda claro que la construcción del kirchnerismo como fuerza predominante era una realidad difícil de prever cuatro años atrás, algo que fue posible no sólo gracias a la notable recuperación de la economía, sino también al desarrollo de una construcción política que tuvo pocas fisuras y muchos aciertos estratégicos. *

CIPPEC agradece a estas empresas por su apoyo en esta publicación. 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 22

Política

Formosa, La Pampa, La Rioja, Tucumán y Santa Cruz reconocen la autonomía municipal pero sus gobiernos locales no pueden ejercerla.

PUNTO DE VISTA

Autonomía y modernización

Nicolás Fernández Arroyo Director del Programa de Gestión Pública Local de CIPPEC.

> El reciente recambio masivo de liderazgos locales, tanto municipales como provinciales, convierte en oportuna la posibilidad de avanzar a lo largo de 2008 en tres temáticas fundamentales que aún presentan importantes deudas en nuestro país: el ejercicio de la autonomía municipal, la modernización de la gestión, y una mejor articulación entre los diferentes niveles de gobierno en pos del desarrollo local. Muchas son las diferencias entre autarquía y autonomía, pero la principal es que la primera consta de una delegación de funciones realizada por un órgano superior de gobierno a uno inferior –que así como otorga funciones, puede quitar– y la segunda, de un reconocimiento de funciones, donde el principal es el reconocimiento de la capacidad de dictar sus propias normas. En el caso de los municipios, tener autonomía significa ser

reconocidos por parte de su provincia para tener la posibilidad de dictar su Carta Orgánica (o Constitución local) y, de esta manera, ganar mayor independencia de acción, según las propias necesidades y particularidades. Si bien esta posibilidad no la tienen todos los gobiernos locales, al menos deberían tenerla aquellos municipios de mayor población y escala, y que presentan mayor complejidad social y económica. Hoy sólo unos 130 municipios de la Argentina cuentan con Carta Orgánica y puede proyectarse que al menos 220 más deberían estar en condiciones de dictarla. Provincias en mora Las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza y Santa Fe aún deben incorporar reformas a sus regímenes municipales en sus Constituciones para poder estar de acuerdo con la Constitución Nacional reformada hace ya 14 años. Esta última sostiene en su artículo 123 que las provincias deben asegurar la autonomía municipal, “reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Luego de cuatro recambios de gobernadores se espera que avancen efectivamente sobre las co-

rrespondientes reformas constitucionales provinciales. Al menos Hermes Binner y Sergio Urribarri, en Santa Fe y Entre Ríos, dijeron públicamente que lo tienen explícitamente en su agenda. ¿Se sumarán Daniel Scioli y Celso Jaque a la partida? Por otro lado, las provincias de Formosa, La Pampa, La Rioja, Tucumán y Santa Cruz representan casos paradójicos: reconocen la autonomía municipal en sus Constituciones, pero aún ninguno de sus gobiernos locales gozan de su ejercicio. Cuando se habla de autonomía lo cierto es que tanto provincias como municipios deben hacer su parte y es seguro que las primeras difícilmente avancen de no mediar

{ web }

78% de los portales municipales presenta información sobre los trámites de la comuna, pero sólo 2% publica la declaración jurada del intendente. 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 24

una activa petición de los segundos. El derecho ya fue creado y es tiempo oportuno para que los intendentes nuevos, así como los reelectos, lo hagan valer. Modernizar la gestión El segundo punto en cuestión es la oportunidad que se presenta para avanzar en materia de modernización de la gestión, un camino por recorrer para la mayor parte de los municipios argentinos. Muchas de las autoridades locales electas durante 2007 hicieron de la gestión local el eje alrededor del cual giró la campaña. Así, candidatos en busca de la reelección levantaron la bandera de la gestión haciendo especial hincapié en los avances en materia de modernización y su continuidad; mientras que candidatos en busca de un primer mandato, hicieron de la transparencia y la eficiencia en la gestión local los principios esenciales por los que vale la pena trabajar durante los próximos cuatro años. En este contexto, el año 2008 es un momento propicio para trabajar en cuestiones que son una deuda pendiente en el nivel local: la modernización de la gestión gubernamental y administrativa, tras un diagnóstico situacional que permita planificar sobre la base de las necesidades propias de cada gobierno local; la 25 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

implementación de herramientas de gestión y control que promuevan la transparencia y eficiencia; la buena utilización de instrumentos como Internet para mejorar la difusión de información y prestación de servicios, entre otras cosas. En pos del desarrollo local Avanzar en la implementación de medidas de promoción del desarrollo local constituye otra tarea necesaria para muchos municipios del país. Los gobiernos locales son vislumbrados como los primeros receptores de las demandas ciudadanas más inmediatas al Estado, y esta situación obliga a sus autoridades a asumir gran parte de la responsabilidad para la satisfacción de estas necesidades. Esta tarea no sólo implica asumir la responsabilidad de asistir a sus ciudadanos en temáticas como alimentación, empleo, salud, educación y vivienda, sino que debe sumar la responsabilidad de avanzar en el desarrollo de políticas públicas para la subsistencia económica y para la inserción productiva local. Sin embargo, esta actividad requiere una mejor articulación de los gobiernos locales con el provincial y nacional, así como la promoción de la participación del sector privado en esta tarea. Durante 2007, en CIPPEC identi-

ficamos aproximadamente 90 programas de promoción del desarrollo local, sobre todo para el fomento de las micro, pequeñas y medianas empresas y la promoción del microemprendedorismo sólo a través de diferentes dependencias del gobierno nacional. Estos programas utilizan en su mayor parte instrumentos de asistencia económicafinanciera, ayuda económica con contraprestación de servicios, beneficios fiscales e impositivos, asistencia técnica y capacitación, provisión de insumos y materiales de trabajo y medidas de asistencia. Gran parte de estos programas ofrecen respuesta insuficiente a una de las necesidades más grandes que presentan los gobiernos locales: el fomento del emprendedorismo en su nivel más elemental (subsistencia y comercialización), atendiendo a cuestiones como la cultura y las costumbres locales. Al igual que en materia de modernización de la gestión y autonomía municipal, el recambio de autoridades constituye una verdadera ventana de oportunidad para mejorar la articulación de las diferentes instancias de gobierno, nacional, provincial y municipal, así como para avanzar en la promoción de la colaboración entre los sectores público, privado y sociedad civil. *

Ping • Pong

Estado y sociedad civil

Para Marta Oyhanarte, subsecretaria para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, y Vanesa Weyrauch, directora del Programa de Incidencia de la Sociedad Civil de CIPPEC, es hora de revisar y reformular el vínculo.

> Elija una buena práctica de interacción entre te del Estado o de la sociedad civil, una verdadera oportunidad para dar un paso adelante: para profunEstado y sociedad civil de 2007. Marta Oyhanarte (MO): Una experiencia muy intere- dizar el diálogo, para definir qué Estado y qué sociesante que desarrollamos con CIPPEC, sumando el apo- dad civil queremos y, fundamentalmente, para señayo de la Fundación Ford para la Región Andina y Cono lar qué aporte vamos a hacer para fortalecer nuestra Sur, y el auspicio del Programa de Naciones Unidas relación. Es nuestra responsabilidad saber identifipara el Desarrollo (PNUD), es un proyecto que apunta car y aprovechar estas oportunidades que nos da el a promover espacios de reunión, reflexión y acción proceso democrático. entre funcionarios públicos y representantes de Orga- VW: Las elecciones funcionaron como una ventana de nizaciones de la Sociedad Civil (OSC), con el objetivo oportunidad para que algunos candidatos presidenciade promover vínculos mejores y más efectivos entre les y sus equipos, reflexionaran sobre las articulacioambos sectores para lograr políticas públicas más nes posibles con las organizaciones de la sociedad civil democráticas, equitativas y transparentes. Como parte en la elaboración de nuevas políticas públicas. Pero, del proyecto ya hemos realizado dos encuentros con por otra parte, también significaron una demora en representantes de todos los sectores y publicamos un alianzas posibles o trabajos en conjunto, dado el incierlibro, Construyendo confianza. Hacia un nuevo vínculo to escenario acerca de quiénes seguirían con las mismas funciones públicas y quiénes se irían. entre Estado y sociedad civil, que plasma los debates del primer encuentro. Vanesa Weyrauch (VW): Como parte de > ¿Qué cambios considera prioritala experiencia que menciona Marta, rios en su sector para mejorar esta hemos compartido varios casos conrelación? cretos de trabajo en conjunto entre MO: Desde la Subsecretaría para la organismos del Estado y organizacioReforma Institucional y Fortalecimiento nes de la sociedad civil, en los niveles de la Democracia (SRIFD) trabajamos municipal, provincial, nacional. Leyendo precisamente en el fortalecimiento de las entre líneas esos casos, podríamos desrelaciones entre Estado y sociedad civil con Oyhanarte tacar que hay cada vez mayor apertura a la el fin de promover reformas institucionales interacción, y una tendencia positiva a hablar más para “una democracia gobernable, transparente, francamente de los desafíos que esta articulación legítima y eficiente”. Considero que el Estado debe proimplica para ambos sectores. fundizar sus acciones de articulación con la sociedad civil y aprovechar todas las posibilidades que abre ese > ¿Cómo incidieron las elecciones 2007 –y lo hacen intercambio, ya que si bien ambas estructuras son disílos procesos eleccionarios en general– en las rela- miles, a la vez son complementarias. VW: Creo que la sociedad civil necesita avanzar en dos ciones entre Estado y sociedad civil? MO: Un proceso electoral representa, siempre, una ejes cruciales: el primero consiste en repensar cuáles oportunidad para avanzar y crecer. Las elecciones de son sus fuentes de legitimidad (si actúa sobre la base 2007 han sido también, para quienes formamos par- de un valor universal, o se apoya en un saber técnico, o 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 26

representa a un grupo determinado de la sociedad); y el segundo, profundizar su conocimiento de las formas de funcionamiento del Estado para poder articular mejor sus demandas y propuestas, comenzando, por ejemplo, por entender mejor los procesos presupuestarios.

no pueden participar actualmente en estos procesos.

> Mencione la principal característica del Estado

argentino de 2007. ¿Y de la sociedad civil? MO: El Estado no representa una cultura única de funcionamiento: hay muchas maneras de estar en la fun> El mayor obstáculo para una efectiva relación es… ción pública. Y lo mismo puede decirse de la sociedad MO: La desconfianza y la falta de comunicación. Creo civil. Por eso, escoger una característica única que que la desconfianza resulta del desconocimiento de los represente en toda su amplitud a cada uno de los sectodiferentes tiempos, perspectivas y culturas de ambos res, sería incurrir en injustas generalizaciones y omisectores. El diálogo y la comunicación son las herra- siones. Sin embargo, creo que, como da fe el libro mientas para salvar estos obstáculos y consConstruyendo confianza, tanto funcionarios truir códigos y lenguajes comunes que nos como sociedad civil empiezan a comprenpermitan encontrarnos. der que resulta más provechoso trabajar VW: La desconfianza. A veces tiene raícoordinadamente que enfrentarse. Esa ces históricas, otras culturales, otras sensación ha sido evidente durante el por desencuentros sobre qué significa año 2007. una cultura democrática. Sin relacioVW: Coincido en que hay gran heterones de confianza, y su consecuente geneidad dentro de cada sector, y tamapertura a un diálogo sincero, se vuelve bién en que se registra de a poco una muy difícil la posibilidad de un trabajo connueva forma de referirse al otro, y de traWeyrauch junto efectivo. bajar en conjunto o complementariamente. Desde una impresión meramente personal, y a > Un paso que desearía que diera el otro sector grandes rasgos, me animo a decir que una característica distintiva del año que pasó fue que el Estado se para poder vincularse mejor es… MO: Desarticular los prejuicios. Hacer un esfuerzo para encontró con muchos recursos, aunque distribuidos de comprender al otro y, a la vez, identificar las propias manera inequitativa, en el nivel geográfico y temático. actitudes que obstaculizan la comunicación y dificultan De la sociedad civil, marcaría que la mayoría de las organizaciones son todavía poco innovadoras en sus estrateel surgimiento de la confianza. VW: Profundizar el acceso a la información pública. Es gias para incidir en políticas públicas, pero se encuenun cambio cultural clave para que las organizaciones tran más afiladas y son más efectivas en sus variadas de la sociedad civil puedan mejorar la calidad de su intervenciones para lograr un cambio social. participación e incidencia. > ¿Cómo imagina el vínculo entre Estado y socie> ¿Cómo afecta el vínculo entre Estado y sociedad dad civil argentina en 10 años? MO: Creo que existen prácticas beneficiosas que nos civil a las políticas públicas? MO: Creo que lo afecta directamente. Una democracia permiten ser muy optimistas de cara al futuro. Confío requiere un indispensable intercambio saludable y per- en que, solidificados los vínculos de confianza y amismanente entre un Estado eficaz y una sociedad civil tad cívica entre ambos sectores, en poco tiempo estasólida. Estas complejas estructuras, si bien pueden remos planificando y desarrollando conjuntamente parecer disímiles, son nada más y nada menos que el políticas públicas en la Argentina. VW: Estado y sociedad civil más articulados: muchas fundamento de la vida civilizada. VW: Directamente: la calidad, la transparencia, la efec- más personas cuya vocación pública las ha llevado a tividad y la equidad de una política pública mejoran transitar los dos sectores y tender más puentes, cuando el Estado y la sociedad civil logran un vínculo acentuando un cambio en la forma de vivir la demoasentado en la confianza, el diálogo y la construcción cracia que ya se respira en algunos ámbitos. Más de consensos, más que en la pura negociación. Para inclusivo, y con mecanismos más concretos y claros ello, es necesario avanzar en la inclusión de quienes que regulen estos vínculos. Soy optimista.* 27 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Economía

El boicot al tomate, luego de que alcanzara 18 pesos el kilo, marcó una reacción inusual de los consumidores frente al aumento de precios.

Luces amarillas POR DANIELA DBORKIN

> Una primera mirada sobre el comportamiento de la economía argentina durante 2007 arroja sin duda un balance positivo: el Producto Interno Bruto (PIB) continuó en ascenso, el desempleo se ubicó en menos de un dígito, la recaudación marcó niveles récord y se logró tanto superávit externo como fiscal. Una revisión más profunda del año que terminó enciende, sin embargo, ciertas luces amarillas: el gasto público creció a un ritmo mayor que los ingresos, la inflación se aceleró y crecieron las dudas sobre la capacidad de la infraestructura

existente para sostener el ritmo de expansión. Los resultados preliminares indican que en 2007 el crecimiento económico sería, por quinto año consecutivo, superior a 8%, algo impensado tan sólo cuatro años atrás. Es más, el PIB se ubicaría casi 25% por encima del correspondiente a 1998, el mejor registro de la década del ’90. El principal motor del crecimiento en el año que terminó estuvo dado por el consumo de los hogares, impulsado a su vez por incrementos de salarios y jubilaciones. La inversión también continuó en ascenso impulsada principalmente por la acumulación de bienes de

>ESCENARIO + El PIB aumentó. El desempleo bajó a menos de un dígito. La recaudación fue récord. Y hubo superávit externo y fiscal. - El gasto creció más que los ingresos. La inflación se aceleró. La credibilidad del Indec desapareció. Y está en duda la capacidad de infraestructura para sostener la expansión.

capital, a pesar de que su ritmo de expansión se desaceleró con respecto al año anterior. En términos del producto, superaría 22%, un nivel también alto en términos históricos. Además, en un contexto internacional favorable, el sector externo volvió a arrojar un saldo positivo aunque, debido al crecimiento mayor de las importaciones, el superávit comercial en términos del PIB fue inferior al del año anterior. Dentro de los indicadores socioeconómicos, el desempleo contribuyó con buenas noticias al ubicarse alrededor de 8% de acuerdo con el Indec. También sobre la base de datos oficiales, la incidencia de la pobreza y la indigencia continuó en descenso y, en el primer semestre del año, alcanzó a 23,4 y a 8,2% de la población respectivamente. En este punto no puede dejar de mencionarse una de las primeras luces de alerta: la intervención del Indec por parte del gobierno nacional. Por un lado, se realizaron modificaciones metodológicas para el cálculo del Índice de Precios al Consumidor (IPC) sin el debido proceso de revisión. Por el otro, se forzaron alejamientos de varios de sus principales técnicos, quienes denunciaron la manipulación del IPC en una causa judicial abierta por

presunta violación del secreto estadístico. En consecuencia, la imagen pública del Indec y la credibilidad de las estadísticas que produce (entre ellas, el índice de inflación) fueron seriamente comprometidas.

Si bien el Indec señala que la inflación no superó 9% y fue inferior al año anterior, estudios privados la ubican entre 15 y 20%.

De este modo, si bien el Indec señala que la inflación de 2007 no superó 9% –índice inferior al del año anterior–, diferentes estudios privados la ubican entre 15% y 20%. En este sentido, valuaciones alternativas de la canasta básica de alimentos resultan en tasas de pobreza e indigencia superiores a las oficiales. Así, el aumento del nivel general de precios durante el último año habría frenado el proceso de mejora de estas variables, registrado desde 2003.

Cuentas públicas y política fiscal En el terreno de las cuentas públicas, 2007 concluyó con récord de recaudación. Los ingresos tributarios nacionales alcanzaron casi los 200 mil millones de pesos, que representan una suba nominal superior a 33% respecto de 2006. Este aumento –consecuencia tanto del nivel de actividad más elevado como del incremento del empleo, los salarios y la inflación– estuvo dado por los principales impuestos del sistema (IVA, Ganancias, retenciones a las exportaciones, impuesto a los Créditos y débitos) y por las contribuciones a la Seguridad Social. La presión tributaria nacional también continuó en ascenso, al pasar de 23,3% del PIB a casi 25%. Por quinto año consecutivo se logró mantener tanto superávit primario como total, un dato no menor dada la historia fiscal argentina. Pero el crecimiento del gasto público se aceleró y fue mayor al de los ingresos (47% y 40,5%, respectivamente), por lo cual se registró una disminución de estos excedentes fiscales en términos del PIB. Así, en 2007 el resultado antes del pago de intereses alcanzó 3,2% del producto, mientras que un año antes representó 3,5% y en 2005 había >>>

El pescado, algunos artículos de almacén y la carne registraron fuertes subas, que todos sintieron en los bolsillos.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 28

29 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Economía

>>> alcanzado 3,7%. Vale aclarar que si no se tienen en cuenta los recursos extraordinarios de la reforma previsional (alrededor de 7.800 millones de pesos), el superávit hubiera sido de 2,3% del producto. Se estima que en 2007 el resultado total representó 1,15% del PIB, también inferior al de los años previos. El incremento del gasto público y la reducción del superávit en relación con el producto deben entenderse en el contexto de una política fiscal que tuvo como eje el estímulo al consumo, en un año marcado por la agenda electoral. A través de medidas que apuntaron a incrementar el ingreso disponible de los hogares y a frenar el aumento de precios, se puso énfasis principalmente en el fomento de la demanda interna. ¿Cuáles fueron estas políticas? Dentro de las principales decisiones tomadas a lo largo de 2007 se encuentran el aumento del mínimo no imponible de los impuestos a las Ganancias y a los Bienes Personales; el incremento de jubilaciones y asignaciones familiares; la suba de los salarios de empleados públicos nacionales y los subsidios al Transporte y la Energía para evitar el alza de tarifas. Por otra parte, la reforma previsional permitió el retorno al sistema estatal y, gracias al plan de inclusión previsional, se incorporaron personas en edad de jubilarse que no contaban con la cantidad de aportes suficientes para hacerlo. De manera adicional, se incrementaron las retenciones a diferentes productos. En cuanto a las reformas tri-

butarias, el principal objetivo fue evitar que los aumentos salariales se vieran desdibujados por incrementos de la carga impositiva. Es decir, se trató de impedir que quienes lograron subas en sus sueldos las perdieran por verse incluidos en el impuesto a las Ganancias o por saltos de categoría. De este modo, y como las entidades sindicales reclamaban, en dos oportunidades a lo largo del año se incrementó el

{ desempleo }

El principal objetivo de las reformas tributarias fue evitar que los aumentos salariales se vieran desdibujados por incrementos de la carga impositiva.

7,5% de la población económicamente activa está desempleada, de acuerdo con datos oficiales del tercer trimestre de 2007. Las colas en busca de empleo se redujeron, aunque en algunas ciudades siguen siendo escenas repetidas.

OPINIÓN

Excedentes carcomidos

Nicolás Gadano Ex subsecretario de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda de la Nación e investigador asociado de CIPPEC.

Mientras el discurso oficial sigue destacando el superávit fiscal como uno de los pilares de la política económica, la realidad muestra que la tendencia fuertemente expansiva del gasto público ha carcomido los elevados excedentes obtenidos en los primeros años de la recuperación económica. Pese a que durante 2007 se mantuvieron condiciones de crecimiento económico acelerado y alta inflación, con impacto favorable sobre la evolución de los ingresos públicos, el resultado fiscal sufrió un nuevo deterioro. Excluyendo del análisis los recursos extraordinarios provocados por la reforma del sistema previsional, los ingresos del fisco nacional –en base caja– crecieron 34% interanual, impulsados principalmente por la mayor recaudación en contribuciones de la Seguridad Social, derechos de exportación, IVA y Ganancias. La incidencia en el total de ingresos públicos de este último tributo, el de mayor

efectividad para mejorar la distribución regresiva del ingreso, disminuyó como consecuencia de las reformas instrumentadas, que elevaron los mínimos y redujeron la base imponible. Pese a la desaceleración observada en el último trimestre, los gastos primarios crecieron 46%, empujados por importantes incrementos en las prestaciones de la Seguridad Social (53%) y en las transferencias corrientes al sector privado (70%), rubro que incluye los crecientes subsidios a la Energía, el Transporte y otros sectores. El pago de intereses aumentó 42% interanual, fuertemente influido por los pagos del cupón atado al Producto Interno Bruto (PIB) y por el incremento de la tasa media resultante del reemplazo de deuda colocada compulsivamente en la crisis a tasas muy bajas, por deuda nueva colocada en condiciones de mercado. La relación entre los pagos de intereses y los ingresos anuales del

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 30

Si las provincias siguen gastando más de lo que recaudan, volverán los déficits en 2008.

sector público, que cayó de un máximo de más de 25% antes de la crisis a cerca de 7% en 2004, se ha incrementado para llegar a 10% a fines de 2007. El crecimiento de los gastos a un ritmo muy por encima del de los recursos derivó en una contracción del superávit fiscal financiero nacional, que pasó de 1,8% del PIB en 2006 a apenas 0,2% del PIB en 2007. Si bien todavía no hay cifras del cierre fiscal de las provincias, el deterioro observado en algunas de las más importantes (como la provincia y la ciudad de Buenos Aires) permite anticipar que el resultado anual arrojará un regreso al déficit fiscal consolidado. En el plano institucional, el balance de 2007 es poco auspicioso. Profundizando una tendencia ya observada, un porcentaje cada vez mayor de los recursos y gas-

31 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

tos ejecutados a lo largo del año no surgen de las autorizaciones incluidas en la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso, sino de decisiones posteriores del Poder Ejecutivo Nacional, que terminan desvirtuando el perfil del gasto decidido por los legisladores. De acuerdo con la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP), el incremento de gastos aprobado por el Ejecutivo en 2007 resultó equivalente a 31% del monto original establecido por el Congreso, y más de 50% de los gastos incorporados fueron introducidos mediante Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). La Argentina cuenta con una amplia legislación que establece normas e instrumentos contracíclicos en materia de política fiscal, y que regula los roles de los distintos actores que intervienen en el proceso presupuestario. Estas leyes, sin embargo, no han podido evitar que un ciclo de crecimiento económico excepcional quede asociado con un riesgoso incremento del gasto público y un deterioro de la solvencia fiscal, y que el Poder Ejecutivo haya avanzado notoriamente sobre el Congreso en el terreno presupuestario. *

mínimo no imponible del impuesto a las Ganancias de personas físicas, que quedó ubicado en 3.400 pesos para los solteros y en 4.600 pesos para los casados. También se modificó la tabla de este impuesto que determina que a partir de cierto límite no se puede computar la totalidad de las deducciones sino sólo un porcentaje. Así, se incrementó el monto hasta el cual se permite computar el ciento por ciento de las deducciones desde 45.500 pesos anuales hasta 91.000 pesos. Todas estas disposiciones fueron retroactivas a comienzos del año y su costo fiscal estimado para 2007 fue de 1.500 millones de pesos. Otro impuesto que vio elevado su mínimo fue Bienes Personales, en una medida que benefició a los sectores medios e incrementó la carga impositiva de los sectores de ingresos más altos. A través de la Ley 26.317, aprobada en noviembre, aquellas personas con patrimonio inferior a 305.000 pesos dejaron de contribuir a este tributo, también con retroactividad al 1° de enero de 2007. El piso anterior a esta modificación era de 102.300 pesos, >>>

Economía

LO QUE VIENE

Prevenir, repartir e informar

Luciana Díaz Frers Directora del Programa de Política Fiscal de CIPPEC.

En 2008 se han alineado algunas estrellas: buen crecimiento, resultado fiscal positivo muy probable y situación política estable. Sin embargo, en materia económica son numerosas las asignaturas pendientes, varias de las cuales se arrastran desde hace varias gestiones. La constitución del Fondo Anticíclico Fiscal, la reforma del sistema de coparticipación, la reforma tributaria y la publicación de las encuestas del Indec son algunas de las principales. El Fondo Anticíclico Fiscal se creó en 1999. Su objetivo fue acumular recursos en tiempos de expansión económica para atender necesidades de gasto en momentos que no fueran tan favorables. Según esta ley, se debería haber aportado no menos de 1% de los recursos del Tesoro Nacional en el año 2000, 1,5% en 2001 y 2% a partir del año 2002, más los superávit fiscales y ciertos fondos provenientes de concesiones y acciones de empresas públicas privatizadas y las rentas generadas por el propio fondo. Debería acumular hasta 3% del Producto Interno Bruto (PIB) y ser utilizado cuando se verificara una reversión del ciclo económico. Cuando excediera 3% del PIB, los excedentes podrían utilizarse para cancelar deuda

externa. ¿Qué ha ocurrido? Poco más de 8 millones de pesos fueron ingresados en 2004 y 9 millones en 2005. Las leyes de Presupuesto de 2006, 2007 y 2008 eximieron al Gobierno de realizar los aportes correspondientes. ¿Acaso se superó el límite de 3 por ciento? Ojalá. En rigor, ni siquiera se superó el 0,02% del PIB. Si en tiempos tan favorables no se hicieron los aportes, ¿cuándo se harán? Otra deuda es la reforma del sistema de coparticipación federal de impuestos. La Constitución estableció en 1994 la obligación de crear una nueva ley que fijara una

Deudas:

• La constitución del Fondo Anticíclico Fiscal. • La reforma de la coparticipación. • Verdaderos cambios que contribuyan a la aclamada equidad. • La restauración de la credibilidad del Indec.

nueva distribución primaria entre la Nación y las provincias, que respetara los servicios y funciones de cada una; y una distribución secundaria que fuera equitativa, solidaria, hiciera posible un grado equivalente de desarrollo y brindara igualdad de oportunidades en todo el país. Hace 14 años que este mandato constitucional se incumple. Seguimos trabados en un debate sobre quién se beneficia y quién se perjudica, conformándonos con un siste-

ma de coparticipación complejo, opaco, arbitrario, injusto y procíclico, que poco se adapta a la realidad cambiante del país e impide un desarrollo equitativo y sustentable para todos. También sigue en el tintero el problema de la equidad. Las diferencias en las brechas de ingreso entre los más ricos y los más pobres no han disminuido en los últimos años. Ni el crecimiento garantiza equidad ni viceversa. Es necesario construir instituciones para que se forme ese círculo virtuoso. Una estrategia probada es reformar la estructura tributaria para que se dependa menos de impuestos regresivos, como el IVA, y crezcan en importancia los impuestos más progresivos, como el impuesto a las Ganancias personales. Sería deseable que cada vez más gente aportara, aunque sea con un monto pequeño, para generar una cultura tributaria más solidaria. Deberían incluirse en las Ganancias no sólo las ganancias del trabajo sino también las rentas financieras. Y podrían eliminarse varias excepciones. Las reformas al impuesto a las Ganancias de 2006 y 2007 fueron en sentido contrario. Lo otro que sigue muy demorado es la publicación de la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGH) 2004-2005 y de las Encuestas Permanentes de Hogares de 2007. La no publicación de estas bases de información está estrechamente ligada con el INDECoroso cambio metodológico en la medición de la inflación. Se está ocultando información que permitiría tener una idea más actualizada de los patrones de consumo, lo que posibilitaría hacer mediciones privadas de la inflación más realistas que las que hoy se pueden hacer con la ENGH 1996-1997. *

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 32

Las protestas de los trabajadores del Indec, por los despidos de personal técnico y la manipulación oficial de los índices, se reiteraron durante 2007.

>>> por lo cual la base casi se triplicó. Como consecuencia, aproximadamente 300.000 personas quedaron exentas de este impuesto. Por otra parte, la nueva legislación introdujo incrementos en las alícuotas y su aplicación a la totalidad de la base (sin deducciones del mínimo) lo que genera mayores aportes para quienes sí deben abonarlo. En un contexto de precios altos de los productos que exporta el país, antes de dejar su cargo, Néstor Kirchner resolvió incrementar las retenciones al trigo, la soja, el maíz, el girasol y sus derivados, aumentos que se sumaron a otros dispuestos a lo largo del año y también a restricciones a las exportaciones. También subieron los derechos para la exportación de petróleo y naftas. Esta política tuvo por objeto tanto 33 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

incrementar la recaudación como evitar que aumentos en los precios internacionales se tradujeran en presiones a los precios internos. También con el fin de mejorar el ingreso de los hogares y promover el consumo, se determinaron incrementos destinados a la tercera edad y a quienes cobran sueldos inferiores a 4.000 pesos. De este modo, en septiembre se dispuso un aumento de 12,5% en todas las jubilaciones y pensiones –que se sumó al incremento de 13% vigente desde comienzos de año– y se elevaron las asignaciones familiares por hijo, que quedaron entre 50 y 100 pesos según el salario. Además de los aumentos en los haberes, dentro del área previsional se encuentra una de las principales reformas encaradas en 2007. El Congreso sancionó a finales de fe-

{ pobreza }

23,4% era la población total afectada por la pobreza en el primer semestre de 2007, según el Indec.

brero la ley que permite a quienes están en el régimen privado volver al sistema de reparto. El período de traspaso estuvo abierto desde el mes de abril hasta mediados de enero último, y se estima que más de 1,2 millones de personas optaron >>>

Economía

>>> por el retorno, que se hizo efectivo a partir del 1° de enero de 2008. Esta reforma determinó además que los trabajadores nuevos indecisos permanecieran en el Estado –antes se los asignaba a una AFJP– y el traspaso al sistema público de más de un millón de hombres mayores de 55 años y de mujeres mayores de 50 con menos de 20.000 pesos en sus cuentas de capitalización (a menos que hubiera expresa decisión en contra de estas personas). También dispuso el traslado de los regímenes especiales (docentes, investigadores, diplomáticos, entre otros).

El Estado absorbió recursos extraordinarios por unos 7.800 millones de pesos, que engrosaron las cuentas fiscales.

En total, se estima que la ANSES habría recibido en 2007 casi 2,5 millones de afiliados. Como consecuencia, en 2007 el Estado absorbió recursos extraordinarios por aproximadamente 7.800 millones de pesos, que engrosaron las cuentas fiscales del año que terminó. Desde ya, la otra cara de la moneda es que el Estado debe hacerse cargo tanto de las jubilaciones futuras de estos individuos como de las prestaciones

LO QUE VIENE

Récords de cabotaje Lucio Castro Director del Programa de Inserción Internacional de CIPPEC.

Es muy probable que 2007 sea recordado como el año de los récords del comercio exterior argentino. Pero, también, muy posiblemente, como el año en que los desafíos y las oportunidades que enfrenta la inserción internacional de la Argentina comenzaron a mostrar en toda su extensión su urgente vigencia. Las exportaciones superaron los 56.000 millones de dólares, por encima del récord histórico de los ‘90. Sin embargo, esta vigorosa performance estuvo casi en su totalidad explicada por elevados precios internacionales. Esta “precio-dependencia” queda en evidencia en un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarollo (BID) que muestra a precios de 2002 que la balanza comercial argentina sería fuertemente negativa. Incluso a precios más benignos, la balanza sería apenas positiva. Protagonistas Los grandes protagonistas de la explosión exportadora fueron el complejo sojero y los granos –con precios 40% superiores a los de 2006–, la industria automotriz y la minería. Otros sectores, en cambio, sufrieron fuertes caídas como consecuencia de las restricciones y los controles de precios oficiales, por ejemplo las carnes vacunas (-24%), el petróleo crudo (-46%) y los lácteos (-35%). El año que pasó también estuvo marcado por la explosión de los biocombustibles. Más de 100 millones de dólares de inversión se hicieron realidad, y se espera una producción anual para la Argentina de 1,4 millones de toneladas. Sin embargo, es necesa-

rio mejorar el marco de incentivos legales y tributarios para poder aprovechar en toda su extensión esta oportunidad. Otro récord estuvo dado por las importaciones, que también superaron su máximo histórico, al alcanzar los 45.000 millones de dólares. Sus determinantes deben buscarse en las limitaciones de la oferta local y el rápido crecimiento del consumo interno. De hecho, 2007 dejó un fuerte saldo negativo en energía y combustibles y en la industria manufacturera. Como consecuencia, la balanza comercial se redujo casi un punto porcentual y medio en relación al Producto Interno Bruto (PIB). Ausente La relación con Brasil también estuvo teñida por el rojo de un déficit comercial en aumento. A pesar de un tipo de cambio bilateral muy favorable, el desbalance comercial con Brasil prácticamente se duplicó desde 2004. La creciente dependencia argentina de la energía extranjera explica esta aparente paradoja. Desde 2005, la Argentina se ha vuelto un importador neto de gasoil y energía desde Brasil. La Argentina estuvo ausente de las principales corrientes de la Inversión Extranjera Directa (IED) mundial, que alcanzó, de acuerdo con un informe preliminar de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), su máximo nivel histórico con 1,5 trillones de dólares. De hecho, Brasil y Chile duplicaron la IED recibida en relación con 2006. En cambio, la ausencia argentina se expresó en una caída de más de 30% en los flujos de

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 34

*56% fue el incremento que registró durante 2007 el precio de la soja, el cultivo estrella de la Argentina de hoy.

inversión extranjera. El terreno de las negociaciones económicas internacionales estuvo marcado por avances y retrocesos. En el contexto del estancamiento de la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Mercosur continuó con la tendencia a incorporar nuevos miembros asociados sin avanzar, e incluso con retrocesos, en el proceso de liberalización del comercio al interior del bloque. La incorporación como miembros plenos de Venezuela y Bolivia no mostró todavía avances concretos. Fuera de la región, el único progreso fue la conclusión de un acuerdo limitado con Israel. En términos bilaterales, el hecho saliente fue el conflicto comercial con China, a la cual se le impusieron restricciones adicionales para algunos productos, a pesar de ser el principal destino de las exportaciones agroalimenticias argentinas. Encrucijada 2008 ofrece un mundo mucho más duro para la Argentina. La crisis crediticia en los Estados Unidos iniciada a mediados de 2006 recién comienza a desplegar todas sus implicancias. Si bien no es posible determinar todavía su verdadero alcance, es claro que la economía norteamericana, y posiblemente la europea y la japonesa,

35 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

han entrado o entrarían en un período de significativa desaceleración económica. Su impacto en la economía mundial será casi con certeza una desaceleración del comercio global, mayores dificultades en el acceso al crédito, y un debilitamiento, si bien tal vez leve, de los precios de los productos primarios.

Las exportaciones argentinas continúan concentradas en un número reducido de productos, aumentando su exposición a fuertes variaciones en los precios internacionales. Esta coyuntura encuentra al comercio argentino en una encrucijada. Las crecientes tensiones domésticas, vinculadas con una inflación ascendente y una coyuntura fiscal más compleja, imponen cada vez mayores restricciones al sector externo, como consecuencia de costos crecientes,

controles de precios y mayores retenciones. Los desbalances del mercado energético ponen, a su vez, cada vez más presión sobre el superávit comercial externo. Al mismo tiempo, las exportaciones argentinas continúan concentradas en un número reducido de productos, aumentando su exposición a fuertes variaciones en los precios internacionales. La capacidad de innovación es aún exigua, los “nuevos” productos sólo representan 18% del total exportador. Seis años de vigoroso crecimiento muestran las limitaciones de la infraestructura aeroportuaria y de caminos, sobre todo en el noroeste (NOA) argentino. Más allá de mejoras recientes, el aparato de promoción exportadora sigue caracterizado por una baja institucionalidad y problemas de coordinación entre agencias y niveles de gobierno. Los costos y los tiempos del proceso exportador continúan elevados y las capacidades de comercialización, marketing e inteligencia de mercado de los exportadores argentinos, limitadas. Si bien la explosiva demanda alimenticia de China y otras “economías ballena”, conyugada con el creciente consumo mundial de biocombustibles, continuarán impulsando un horizonte de precios elevados para los productos de exportación nacionales, las crecientes tensiones domésticas, sobre todo en el área energética, junto con los limitantes históricos del comercio exterior argentino, llaman a reflexionar sobre las condiciones necesarias para afrontar los desafíos y oportunidades de la inserción internacional de la Argentina en este desafiante 2008. *

Economía

>>> nuevas producto del plan de inclusión previsional, que venció en el mes de abril y que permitió incorporar al sistema a más de un millón de personas en edad de jubilarse que no alcanzaban los 30 años de aportes. De acuerdo a información de la ANSES, el gasto neto de este último programa alcanzaría 1% del PIB en 2007. Subsidios y superpoderes Además de incentivar el consumo mediante políticas que apuntaron a reforzar los ingresos, el Gobierno destinó sus esfuerzos a evitar mayor inflación. De manera adicional a los acuerdos de precios con diferentes sectores de la economía y a las retenciones y restricciones a las exportaciones mencionadas anteriormente, los subsidios –principalmente al Transporte y a la Energía– desempeñaron un papel central para mantener las tarifas congeladas. También se otorgaron compensaciones a productores de alimentos a través de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), financiados con parte de los recursos adicionales que generaron los aumentos de las retenciones. En el caso del transporte, los subsidios fueron en 2007 cercanos a los 4.200 millones de pesos. De acuerdo con declaraciones oficiales, el aumento de tarifas dispuesto poco antes de que Kirchner terminara su mandato debería reducir esta magnitud en 600 millones de pesos, aunque este último punto genera dudas debido a los mayores costos operativos y salariales que las empresas probablemente tendrán en 2008. En cuanto al sector energético –a pesar de la necesidad de imponer restricciones a la industria en el invierno– sólo a fin de año el

nuevo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner admitió el problema y lanzó el plan de uso racional de energía. En tanto, durante todo 2007 el sector también fue objeto de subsidios así como también de intervención gubernamental para la compra de gas en el exterior e inversiones públicas. En total, las transferencias en concepto de energía tanto al sector privado como a empresas públicas y fondos fiduciarios ascendieron a casi 9.000 millones de pesos.

{ exportaciones }

20,2% aumentaron las exportaciones respecto de 2006. Las importaciones subieron 29,5% anual. El saldo de la balanza comercial fue 11.623 millones de dólares, lo que supone un descenso de 5,9%.

Por último, las políticas implementadas a lo largo de 2007 tuvieron su correlato en las modificaciones presupuestarias. En total, el Presupuesto Nacional aumentó en más de 34.800 millones de pesos, cifra equivalente a más de 30% del original. Los ministerios que mayores aumentos experimentaron fueron el de Planificación Federal (a cargo de los subsidios) y Trabajo (por las modificaciones en las prestaciones previsionales). En el primer caso, el

aumento fue de 10.780 millones de pesos (75% del presupuesto inicial de este Ministerio) mientras que en el segundo, alcanzó los 11.688 millones de pesos (26%). Tal como sucedió en años anteriores, la subestimación de las principales variables macroeconómicas (crecimiento e inflación) nuevamente hizo que el Gobierno se encontrara con mayores recursos a los previstos en el Presupuesto. Esto, sumado a los superpoderes de los que goza el Poder Ejecutivo Nacional para reasignar partidas presupuestarias, hizo que las modificaciones se realizaran sin la intervención del Congreso. De hecho, casi la totalidad del aumento presupuestario fue dispuesto a través de dos Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) y de una decisión administrativa. A los superpoderes se suma además la nueva prórroga de la Ley de Emergencia Económica, implementada en plena crisis durante el gobierno de Eduardo Duhalde. Esta norma –que faculta al Poder Ejecutivo Nacional a tomar decisiones que son competencia del Congreso– continuará otra vez vigente en 2008, por séptimo año consecutivo. En síntesis, 2007 fue un año en el que se continuó por la senda del crecimiento económico, impulsado principalmente por políticas que favorecieron la demanda interna y por un contexto internacional favorable. Sin embargo, se encendieron también ciertas luces de alerta –inflación, manipulación de estadísticas, problemas en el abastecimiento energético y deterioro del resultado fiscal, entre otras cosas– a las que debería prestarse atención si se pretende consolidar este proceso y avanzar en el camino hacia el desarrollo sostenido del país. * 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 36

Economía

PUNTO DE VISTA

La peronización kirchnerista

Lucas Llach Investigador asociado del Área de Desarrollo Económico de CIPPEC.

> El triunfo en las urnas de los Kirchner en octubre de 2007 ocurrió luego de completada esa rara figura geométrica que fue dibujando Néstor en sus años en el poder: trazó líneas transversales y proyectó convergencias, pero acabó observando el triunfo de su mujer desde la misma esquina en la que nació su propio proyecto presidencial, desde el seno mismo del peronismo. En la política económica también es posible detectar una peronización creciente de la administración kirchnerista, que quizás haya alcanzado, quizá no, su punto culminante en 2007. Recordemos por un momento la estrategia económica del primer Perón, esa que logró en unos pocos años (quizá tan sólo de 1946 a 1948) y para siempre asociar al peronismo con la popularización de la prosperidad. En primer lugar, el contexto: precios favorables de las exportaciones por motivos ajenos a la Argentina. Sobre esa bendición que es para nuestro país un mundo hambriento (Europa entonces; Asia oriental, ahora), Perón

pudo montar una estrategia distribucionista basada no tanto en transferencias directas sino en intervenciones públicas sobre los precios relativos: los altos precios externos de los alimentos eran amortiguados por la acción del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), que centralizaba las exportaciones y pagaba a los productores precios sensiblemente más bajos que los internacionales. El sector manufacturero –que entonces competía poco con importaciones en el contexto de

rismo del último par de años, aunque no necesariamente al de los primeros. Cuando Kirchner asumió, la Argentina era un país que acababa de tocar el fondo de su gran depresión. Con un quinto de la población desempleada, los salarios y el tipo de cambio reales eran “chinos”, y el empresario era rey. Uno de los empleadores más beneficiados era sin dudas el propio Estado, que amasaba un superávit inédito. Sólo por un habilísimo juego de espejos podía convencerse al público de que eso era peronismo

¿Algún problema? Incipientemente, los mismos del primer peronismo: una inflación que empieza a autoperpetuarse, el desgaste de la infraestructura y una situación fiscal que sólo es sólida en condiciones extraordinarias. una economía cerrada– era subsidiado con precios administrados que no cubrían los costos (crédito, energía), lo cual le permitía pagar altos salarios. Esa demanda de la industria que sustituía importaciones sumada a un gasto público acelerado mantenía un mercado de trabajo boyante, que habría generado salarios altos aun sin intervenciones específicas en la legislación laboral. Mucho de eso huele al kirchne-

auténtico, y de que los salarios dolarizados de la convertibilidad eran la dura ortodoxia. Poco a poco, sin embargo, la economía de aquí y de allá fue alterando la escena: en los salarios “chinos” de la Argentina estaba la semilla de su propia destrucción, porque generaban una dinámica fabulosa de contrataciones que primero aniquilaba el desempleo en pocos años y, en seguida, espiralizaba las demandas salariales. Y en los 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 38

salarios “chinos” de la China estaba una de las claves del boom de los commodities: bajos como eran, atraían de todos modos a sus trabajadores rurales, que colocaban en el mercado mundial productos industriales a precio ínfimo y requerían a cambio cantidades crecientes de materias primas importadas. Hoy la Argentina se enfrenta a esos dos cambios de precios relativos: los salarios reales aumentan, los términos de intercambio mejoran. Medidos en dólares, por ejemplo, los salarios argentinos han crecido algo así como 50% en un par de años; y el precio del producto emblemático del país ha aumentado en más de 100% en el mismo lapso. Ante ese escenario, la respuesta de política económica sí puede calificarse de peronista. El Estado decidió no dejar esa renta extraordinaria en manos privadas (el instinto neoclásico, digamos) ni estatizarla para que fuera ahorrada (respuesta que recomendaría un amplio arco de economistas que incluye tanto a keynesianos como a ortodoxos): más bien, se la ha apropiado y se la ha gastado. Con ello ha garantizado la firmeza de la demanda por trabajo, el crecimiento de los salarios y una economía funcionando a toda máquina. ¿Algún problema? Incipientemente, los mismos que los del primer peronismo. Una inflación que se asoma más allá de la frontera en que empieza a autoperpetuarse; un desgaste de la infraestructura que comienza a ser palpable –como el populismo cambiario, que va consumiendo importaciones abaratadas hasta el límite en que ya no podemos pagarlas, los precios del populismo energético son literalmente precios de liquidación–; y una situación fiscal que sólo es 39 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

6,2% fue el aumento de la demanda de energía eléctrica del año pasado. Es el incremento más grande desde 2004.

sólida en condiciones extraordinarias de precios internacionales, como las actuales. Aun con el mundo jugando a favor, no se trata de una configuración estable. La inflación no representa un solo problema sino, al menos, dos. En primer lugar: en la medida en que se sostengan tasas de aumentos salariales de 20% (y no hay signos de que vayan a detenerse en el futuro cercano), los ganadores de 2002 serán los perdedores de 2008: allí están las empresas que compiten con artículos importados, que ven corroerse rápidamente su rentabilidad; pero también el propio Estado, que a esas subas deberá agregarle un plus por el retraso que acumulan los salarios públicos. En segundo lugar, hay un trilema imposible: no es fácil tener al mismo tiempo los ajustes propios de una inflación de 20% –en algunos casos agravados por años de inmovilidad–, precios no espiralizados y paz social. Será el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner uno con muchos menos juegos “win-win” (ganar-ganar) que el de su marido: los sindicatos que-

rrán más salario, los empresarios más dólar, y los consumidores menos inflación (que, a la sazón, suele ser poco más o poco menos que el resultado de las variaciones salariales y cambiarias). Un producto con patente peronista no es –¿no era?– una mala herramienta para apaciguar la carrera de todos contra todos. El “acuerdo social” parece haber quedado archivado en el cajón de los discursos de campaña de la Presidenta, relegado por la opción gradualista del paso a paso. El nuevo ministro de Economía, Martín Lousteau, no debutó presentando las pautas salariales y de dólar para los próximos dos años, sino anunciando que el precio de la leche sería más alto que la semana anterior, aunque más bajo que el de la siguiente. Ojalá que no, pero: no es imposible que por la propia dinámica de la inflación, o por una noticia externa que debilite nuestros precios o nuestra moneda, debamos en algún momento revisar ese cajón como paso inicial para una verdadera estrategia antiinflacionaria. *

Entrevistas / Nuevos liderazgos

FABIANA RÍOS, gobernadora de Tierra del Fuego

JUAN MANUEL URTUBEY, gobernador de Salta

“Necesitamos una sociedad informada”

“Salir de la cultura autoritaria nos va llevar mucho tiempo”

> ¿Cuál es su resumen de la política argentina en 2007? Como en todos los años de elecciones, la discusión política de los temas más relevantes queda subordinada a la competencia electoral. Sin embargo, la renovación en las provincias es un hecho importante y muy interesante. No sólo se trata de un cambio político, hay también una búsqueda de distintos actores. En varias provincias se ha generado un escenario de diversidad que obliga a dialogar desde un lugar de respeto institucional, más allá de las pertenencias partidarias. >

¿Cuáles son las prioridades que se ha propuesto para su mandato como gobernadora? Lo urgente es paliar las situaciones de mayor injusticia, algo que se vincula íntimamente con una profunda transformación del Estado. Necesitamos crear un Estado que logre mirarse a sí mismo como un prestador de servicios esenciales, que sea capaz de evaluarse, estableciendo metas y midiendo su propia eficiencia –en particular, para aquellos servicios destinados a los sectores más desposeídos. Se trata de rever la vinculación entre el Estado y la sociedad, por ejemplo jerarquizando el empleo público. Tenemos una provincia muy particular, que requiere de un Estado abierto al diálogo con la sociedad.

Esto hay que hacerlo mientras se equilibran las cuentas públicas, que es urgente pero también coyuntural.

¿Cuáles son los principales canales para la apertura del diálogo con la sociedad? Disponemos de algunas herramientas constitucionales que no han sido utilizadas aún, como el Consejo de la Planificación, que da espacios a las organizaciones sindicales, educativas, etcétera. Sobre

esto estamos trabajando, y también sobre la conformación de un Consejo del Salario que vaya más allá de las paritarias estatales, dando lugar al diálogo del sector público y el privado. Estamos además construyendo una Auditoría Social de las Cuentas Públicas, estableciendo una metodología abierta y transparente de seguimiento de los ingresos y egresos de la provincia.

> ¿En qué consistirá concretamente la Auditoría Social de las Cuentas Públicas? Lo que había en la provincia era un Estado que siempre decía “hay dinero”. El problema es que así no se pueden fijar prioridades. El ordenamiento de las cuentas públicas sigue en página 42 > > >

¿Cuál es su resumen de la política argentina en 2007? El proceso de renovación de la política es el dato distintivo del año. Pero es un proceso que hace tiempo se viene incubando, probablemente desde fines de 2001. Se trata de un cambio fuerte, que tarda en reflejarse, porque los tiempos en materia institucional son mucho más graduales que la instantaneidad que a veces plantea el reclamo social. Pero seis años y tres turnos electorales después, el cambio comienza a verse reflejado. En 2007 empezó a ser visible algo que ya estaba sembrado.

> ¿Cuáles son las prioridades que se ha propuesto para su mandato como gobernador? Garantizar un gobierno con inclusión social. Para esto, las herramientas son el acceso a los bienes culturales; el acceso a servicios básicos sanitarios; y los mecanismos que garantizan una economía más inclusiva en términos de generación de trabajo y, especialmente, de promoción del trabajo registrado. 41 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

> Con el recambio generacional que comienza a consolidarse en la dirigencia, ¿hay un cambio en la agenda política? Sí. En nosotros la pluralidad está en nuestro chip genético. Hoy es más natural ser horizontales y

plurales, porque esa es la conformación sociológica del mundo moderno. Yo puedo o no estar de acuerdo con usted, pero eso no me mete en la dialéctica amigo-enemigo. Creo, de todos modos, que somos una generación de transición, y que vamos –eso espero– hacia una sociedad moderna, participativa, fuertemente consciente del poder, de la autonomía y de la toma de decisiones de cada ciudadano. Pero salir de la cultura autoritaria nos va a llevar aún mucho tiempo.

>¿Cómo definiría la cultura política de Salta y qué es lo que le gustaría que cambiara? La fuerte posición de poder relativo que en los últimos años tenía el gobierno de la provincia debilitaba las alternativas que podían surgir de otros sectores sociales o políticos. Una presencia sobredimensionada del poder aplaca o anula los mecanismos de participación ciudadana. Quiero encabezar un proceso por el cual se llegue a más participación ciudadana. Esto se logra consiguiendo que los salteños puedan efectivamente ser parte de la toma de las sigue en página 43 > > >

Entrevistas / Nuevos liderazgos

FABIANA RÍOS, gobernadora de Tierra del Fuego

> > > viene de página 40 empieza por un sinceramiento, para lo cual debe haber antes un conocimiento de cuánto ingresa y egresa del Estado. Tierra del Fuego tiene hoy comprometido 110% de sus ingresos en gasto corriente. Para llegar a un punto de racionalidad, es necesario discutir abiertamente de qué manera debemos dar el inevitable ordenamiento de las cuentas. Obviamente no es fácil, porque se trata de una manera de vincularnos diferente. Históricamente hubo una lógica de tironeo, de medición de fuerzas. No existe la costumbre de que el Estado proponga el diálogo basado en datos. La reparación de daños necesita indefectiblemente de un compromiso conjunto: todos tenemos que ceder, y todos tenemos que acordar cuáles son las prioridades.

> Ha mencionado en discursos públicos la necesidad de que sectores de la economía fueguina que han tenido ganancias extraordinarias se esfuercen más en sus contribuciones. ¿Se ha avanzado algo en ese sentido? No es fácil, pero hay mucho acompañamiento social en la búsqueda de recursos. Algunos sectores apelan las medidas, pero otros reconocen que durante años no se les ha demandado en función de lo que ganaban. Por ejemplo, algunos grandes propietarios de tierras han reconocido que no han aportado suficiente. Pero esto se debe también a que el Estado no estuvo ahí para exigirlo. Nosotros nos encon-

tramos con un Estado que estaba vaciado en sus organismos y circuitos de control, con poca información fehaciente. Todo esto hay que reconstruirlo, no sólo para poder tomar medidas coyunturales con una base cierta, sino fundamentalmente para poder proyectar políticas para el largo plazo.

JUAN MANUEL URTUBEY, gobernador de Salta

> ¿Cuáles diría que son las políticas fundamentales para mejorar la distribución del ingreso en la Argentina? Pasa centralmente por dos cuestiones: una profunda reforma de la coparticipación y discutir una ley tributaria que establezca criterios progresivos de esfuerzo y contribución.

> ¿Cómo definiría la cultura polí- > ¿Es optimista con respecto al tica de Tierra del Fuego y qué es lo que le gustaría que cambiara? Por haber sido un territorio nacional hasta 1991, aquí echó raíces una lógica de escasa autonomía. Hay un camino a transitar, que es el de la construcción del destino propio. Por otra parte, no existe aún una cultura de respeto institucional y de diálogo constructivo. Lo más importante es hacer de la política un hecho cotidiano, que trascienda a quienes gobiernan, a quienes legislan y a quienes controlan. Para esto, necesitamos una sociedad informada.

“Históricamente hubo una lógica de tironeo, de medición de fuerzas. No existe la costumbre de que el Estado proponga el diálogo basado en datos”.

futuro de la Argentina? Si es así, ¿por qué? Tengo una visión optimista. Los argentinos nos evaluamos exigentemente, pero creo que tenemos una virtud importante, y es que estamos en la búsqueda por sobre la resignación. Desde la explosión de 2001 hay un grado de avance en la discusión. Estoy pensando en cuando debatimos las declaraciones juradas, la participación de las mujeres en el ámbito público, el rol del Parlamento, el proceso de selección de jueces... Es cierto que muchas cosas no las hemos podido resolver todavía, pero las estamos poniendo en el lugar de problemas a discutir y, una vez puestas ahí, pueden surgir alternativas y relaciones de fuerzas que permitan generar cambios. Las transformaciones históricas no se dan de hoy para mañana. *

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 42

> > > viene de página 41 decisiones. Lo primero que hay que garantizar es una currícula educativa que forme ciudadanos. Ya desde la escuela los chicos deben empezar a aprender a participar, a tomar decisiones, y a asumir, obviamente, la responsabilidad de las decisiones tomadas. Hay que empezar por ahí, con una lógica no estrictamente de acumulación de conocimiento, sino de formación ciudadana. Creo que esto es lo que falló en la Argentina, todo lo demás es coyuntural. Si nosotros no tenemos un modelo de sociedad y un diseño de cómo el ciudadano debe actuar en la sociedad, todo lo demás es tapar agujeros. Con la nueva Ley de Educación Nacional, las provincias tenemos facultades para introducir estas mejoras, y no podremos ya echarle la culpa a otros.

“Soy un convencido de que la Argentina puede hacer cualquier cosa, pero debe hacerlo de manera sostenida durante 40 años”.

43 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

> ¿Cuáles diría que son las políticas fundamentales para mejorar la distribución del ingreso en la Argentina? Soy un convencido de que la Argentina puede hacer cualquier cosa, pero debe hacerlo de manera sostenida durante 40 años. Discutamos desde cualquier prisma ideológico, desde cualquier lugar, pero si le damos continuidad a las políticas, creo que funcionaremos bien. La amplia brecha entre ricos y pobres que todavía subsiste, a pesar del fuerte crecimiento de los últimos años, debe solucionarse a través de la mejora del salario. Y la única manera de que haya mejores salarios es con trabajo, y con trabajo que debe ser registrado. Tenemos que salir de ese viejo y perverso preconcepto de que a través de la precarización del trabajo garantizamos competitividad. Eso es un residuo de una época en la que el Estado dejó todo librado a la suerte, donde las reglas de juego y la seguridad jurídica consistían, en realidad, en asegurar la rentabilidad de las grandes empresas. Se demonizó al Estado regulador, pasándose de un extremo al otro. El resultado fue que hoy, en definitiva, todavía estamos discutiendo la bondad del libre mercado. Me parece que estamos saliendo de eso, pero son procesos que no se agotan en una gestión, ni en dos, ni en tres. Lo que tenemos que garantizar es cómo salimos de ser una Argentina en donde todavía tenemos niveles de presión tributaria aún más bajos que los de las economías más modernas del mundo. Por último, es fundamental

tener claro que sin buenos niveles de formación se seguirá dando lugar a los abusos de quienes tienen posiciones dominantes. Es un camino trabajoso, hasta que encontremos el equilibrio vamos a caminar mucho.

> ¿Es optimista con respecto al futuro de la Argentina? Si es así, ¿por qué? Soy fuertemente optimista, porque el ciudadano empezó a ser más exigente. Lo he advertido en Salta: ¿quién hubiera imaginado que se podía competir contra un aparato total y absoluto, una organización de poder prácticamente infalible? Pero es un cambio que se está dando en el ciudadano, más que en el dirigente. Uno lo único que hace, en todo caso, es ser un instrumento. Así es como hoy estamos frente a una realidad distinta. ¿Quién pensaba en la Argentina de hace seis años que hoy podríamos estar dando esta discusión? Al margen de buenos gobiernos, que creo que los hemos tenido, se está viendo la fortaleza del espíritu de los argentinos, de un pueblo que se ha curtido con las dificultades vividas. En definitiva, no hay que confundirse sobre quién es el actor central. El protagónico es del ciudadano. *

Educación >ESCENARIO + La calidad educativa es el gran desafío para los próximos años. - El aumento de los recursos para el sistema educativo no implicó una baja de la conflictividad docente. Más de la mitad de las provincias no cumplió los 180 días de clases mínimos.

La deficiencia edilicia fue uno de los temas de la agenda educativa.

Aplazados POR RAQUEL SAN MARTÍN

> Recorrer los acontecimientos que marcaron la agenda pública en educación durante el año 2007 implica enfrentarse a una paradoja. Por un lado, en el contexto de la implementación efectiva de la Ley de Educación Nacional –promulgada en diciembre de 2006– hubo un

incipiente desarrollo de políticas públicas en varias provincias, disponibilidad de recursos financieros, aumento de salarios docentes en niveles que no se veían hace tiempo, un grado importante de legitimidad en las autoridades nacionales y previsible continuidad en sus políticas. Sin embargo, este escenario que en principio podría invi-

tar a la estabilidad, estuvo acompañado de un grado altísimo de conflictividad docente en la mayoría de las provincias, con situaciones que tuvieron trascendencia nacional y forzaron la renuncia de algunos funcionarios provinciales, y que repercutieron en huelgas que dejaron a más de la mitad de las jurisdicciones sin lograr los 180 días de clase mínimos que determina la ley. En tanto, el año terminó con dos hechos que, casi simultáneamente, marcaron la orientación de los debates que vienen en 2008: la asunción del nuevo ministro de Educación, Juan Carlos Tedesco, coincidió con la difusión de los resultados de evaluaciones nacionales e internacionales de rendimiento que pusieron en evidencia el estado crítico de la enseñanza que los chicos reciben y, otra vez, las desigualdades en la experiencia escolar que atraviesan la Argentina. Reformas a ritmo desigual Con la Ley de Educación Nacional recién sancionada, y las elecciones nacionales y provinciales en desarrollo, 2007 fue un año de transición en la implementación de las 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 44

reformas estructurales que demanda la nueva norma en vigencia. Así, el desarrollo de políticas públicas en este sentido fue desigual en las provincias, y no tuvo durante este primer año una articulación nacional que definiera tiempos y prioridades, o encarara los desafíos centrales de la nueva reforma: la expansión de la escuela media (con su correlato de recursos y docentes que ahora serán necesarios), las diferentes articulaciones con el nivel primario que conviven en el país, y la universalización de la sala de cuatro años. Sin embargo, algunas provincias dieron señales de avances en las reformas. La provincia de Buenos Aires (que en rigor ya había iniciado su proceso de modificaciones) comenzó a implementar su nueva secundaria, con seis años de enseñanza obligatoria, y a fines de junio sancionó su Ley Provincial de Educación, con un esquema de discusión previo similar al que había adoptado el gobierno nacional. Según la norma, la obligatoriedad de la enseñanza en el distrito más grande del país alcanza a un total de 14 años, con la sala de cuatro años incluida; se incorpora la acreditación de saberes laborales y se da rango legal a la capacitación docente gratuita. Otra provincia con trayectoria en la implementación de políticas educativas, Mendoza, estableció la división del secundario en dos ciclos (de dos y tres años), mientras que en Santa Fe se dio un conflictivo debate por la ley provincial, que finalmente el entonces gobernador Jorge Obeid optó por retirar de la Legislatura. Al proyecto oficial se le objetó haber sido elaborado sin el conocimiento y la participación de los actores sociales de la provincia, mientras el sindicato provincial 45 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

(Amsafe) cuestionó el lugar que la iniciativa daba a la educación privada, la posible limitación al derecho de huelga que suponía y la diferenciación de docentes por su desempeño en la carrera. Desde la Nación, donde no abundó la articulación ni el trabajo sobre la implementación de políticas, se puso en marcha en abril el Instituto Nacional de Formación Docente, previsto en la ley nacional, y dirigido por la ex ministra de Educación de Mendoza María Inés Vollmer, con el objetivo declarado de implementar criterios nacionales comunes para la formación de maestros y profesores en todo el país. En cuanto a los recursos financieros para educación, el gobierno nacional cumplió y superó la meta prevista en la Ley de Financiamiento Educativo que, atada al Producto Interno Bruto (PIB) y de la mano del crecimiento económico, se dio automáticamente y sin esfuerzo adicional del Estado. Según el monitoreo de esta ley que realizó durante el año

El gobierno nacional cumplió y superó la meta prevista en la Ley de Financiamiento Educativo, atada al PIB.

CIPPEC, el aumento de recursos en 2007 con respecto a 2006 fue de 17,1%. Sin embargo, durante el año se planteó la necesidad de rediscutir la coparticipación federal para evitar que, en breve, esa norma comience a ser insuficiente. Un ejemplo, obtenido de otro informe de CIPPEC, lo

ilustra: mientras la inversión presupuestaria promedio en educación en todo el país es de 23,8%, Santa Cruz destina sólo 12,7% de sus recursos a esa área y la provincia de Buenos Aires, en el otro extremo, hace el mayor esfuerzo presupuestario, con 34,6%. Pero debido al distinto porcentaje de recursos que reciben por coparticipación federal, Santa Cruz tiene una inversión por alumno de $ 3.463 y Buenos Aires, de $ 2.121. Más conquistas, más reclamos Las diferentes situaciones de inversión y disponibilidad de recursos, sumadas a relaciones de fuerza distintas entre los actores políticos en cada provincia, hace difícil encontrar una explicación única para el crecimiento de la conflictividad que se vivió durante el año. En común, los conflictos parecen haberse alimentado de una posición más sólida de los sindicatos, fortalecidos por la conquista de demandas históricas, como la disponibilidad de recursos para educación garantizada por ley y un aumento del salario docente que entre 2005 y 2007 tuvo un crecimiento real de 38%. La campaña electoral nacional y en las provincias también influyó en el aumento de la conflictividad, y en muchas jurisdicciones los sindicatos docentes se convirtieron en una fuerza de oposición que aglutinó a otras. En ese contexto, los conflictos en 2007 tuvieron características diferentes a los de otros años. En muchas provincias, las reivindicaciones pasaron del pedido de aumento a la demanda de cambios en la composición salarial. Además, a pesar de los intentos del gobierno

>>>

Educación

>>> nacional por mantener las crisis como responsabilidad provincial, los conflictos más duraderos en el tiempo se nacionalizaron –como en Santa Cruz, en Neuquén y en Salta–, requirieron la intervención del Ejecutivo y hasta forzaron renuncias de funcionarios, como el ministro de Economía bonaerense, Gerardo Otero, en marzo; el ministro de Economía de Tierra del Fuego, Raúl Berrone, en abril; el gobernador de Santa Cruz, Carlos Sancho, en mayo, y el director general de Infraestructura del Ministerio de Educación porteño, Mario Rocco, en junio. Los sindicatos docentes volvieron a mostrarse capaces de desestabilizar a los gobiernos provinciales, aun los de poder más concentrado. En total, en 2007 hubo 260 jornadas de paro, que dejaron a 14 provincias sin cumplir con los 180 días de clase que establece la ley. El año empezó con una noticia que repitió años anteriores: el 19 de febrero, el ministro de Educación, Daniel Filmus, anunció en la Casa Rosada un piso salarial docente de $ 1.040, lo que representó un incremento de 23,8%. El anuncio, hecho por el funcionario junto con los principales sindicalistas docentes, sorprendió a varios gobiernos provinciales, que de inmediato empezaron a hacer sus cuentas con preocupación. Fue el caso de la provincia de Buenos Aires, que enseguida anunció que no podría pagar ese incremento, a lo que el gobierno nacional respondió incluyendo a la provincia en el grupo de 11 jurisdicciones que reciben una compensación para

pagar salarios docentes (Misiones, Corrientes, Chaco, Formosa, Entre Ríos, Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero, La Rioja y San Juan). Pero el conflicto estalló en la provincia en febrero y se llegó a un acuerdo el viernes anterior al inicio del ciclo lectivo. El comienzo del año escolar estuvo marcado por paros en ocho provincias (La Rioja, Jujuy, Catamarca, Santa Cruz, San Juan, Salta, Santa

OPINIÓN

Fe y Tucumán), que hicieron irregular la vuelta a las aulas. Para fines de abril, ya se sabía que 12 provincias no cumplirían con el mínimo de 180 días de clase. Al inicio del segundo semestre, ya eran 13. Entre Ríos, Catamarca, San Juan, Corrientes, Chaco y Jujuy retomaron con inconvenientes la segunda mitad del año, que tuvo una cursada irregular también en Buenos Aires, Mendoza, Santiago del Estero y Santa Cruz. Al

Ahora o nunca

Miles de docentes marcharon en Neuquén tras el asesinato de Carlos Fuentealba, a manos de la Policía.

terminar el año, Santa Cruz había contado 45 días de huelga; Neuquén, 39; Salta, 32 y Corrientes, 22, por citar los casos más graves. En abril, el asesinato del profesor de química Carlos Fuentealba durante un enfrentamiento entre policías y docentes en Neuquén puso definitivamente el conflicto docente en el plano nacional, y motivó movilizaciones en todo el país. >>>

Silvina Gvirtz Directora de la Escuela de Educación de la Universidad de San Andrés.

El año 2007 debería considerarse un año de inflexión en materia de política educativa. Entró en vigencia la nueva Ley de Educación Nacional, que fue sancionada en diciembre del año anterior. A partir de ella, políticas, programas y actividades desarrollados por el gobierno nacional y por los gobiernos provinciales deberían concentrar sus esfuerzos en los objetivos que la ley señala. Las actividades encaradas por el Ministerio de Educación de la Nación y por muchas de las provincias para intentar cumplir con ella no fueron escasas. Veamos algunos ejemplos: • En 2007 la provincia de Buenos Aires sancionó su Ley Provincial de Educación en concordancia con la nueva Ley de Educación Nacional. • Varias provincias volvieron a establecer la división del sistema en primaria y secundaria. • Se puso en marcha el Instituto Nacional de Formación Docente. Se establecieron los

contenidos y se definió el plan de acción para la formación docente inicial que debería eliminar la desigualdad entre unas y otras jurisdicciones. • Se creó el canal de televisión educativo “Encuentro”. • Aumentó el salario mínimo docente en todo el país. • Se amplió y continuó con el programa de becas escolares. • Se amplió el Programa Integral para la Igualdad Educativa que hoy atiende a más de 2000 escuelas carenciadas. • Creció la matrícula de estudiantes que quieren abocarse a la educación técnica. Por último, aunque la enumeración de acciones podría extenderse largamente, merece destacarse el aumento en el presupuesto educativo que dispuso el gobierno nacional en consonancia con lo dispuesto por la Ley de Financiamiento Educativo. Debemos señalar, no obstante, que tal proliferación de acciones (que ya se obser-

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 46

va desde años anteriores) no se vio plasmada, por lo menos por ahora, en resultados que denoten una mejora en la calidad de la educación ni en una disminución de la desigualdad del sistema. Algunos datos preocupantes son: • La pérdida de días de clase: la mayoría de las jurisdicciones no alcanzó los 180 días establecidos por ley. No más de 10 jurisdicciones del país habrían alcanzado los días mínimos establecidos. • Las tendencias indican que los problemas de deserción y repitencia en el nivel medio, en lugar de disminuir son cada vez mayores. • En lo que hace al rendimiento académico del sistema, los datos de PISA –un programa para la evaluación internacional de los estudiantes que realiza la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico– son alarmantes. De los 57 países que participaron, en la evaluación de Ciencia la Argentina ocupó el lugar 51º. El puntaje promedio de dicha evaluación es de 500 puntos, mientras que la Argentina alcanzó 391. Lo mismo sucede con la evaluación de Matemática y Lengua: la Argentina ocupa el puesto 52º y 53º, respectivamente. Estos datos resultan aún más desalentadores si se comparan con los del año 2000 de la misma prueba, en la cual la Argentina también participó. En cada una

47 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Ojalá el próximo año nos encuentre con mayor porcentaje de escuelas de doble jornada, niños que sepan más y un sistema educativo que disminuya la desigualdad.

de estas disciplinas hemos bajado nuestro puntaje en relación con dicho año. En el área de Lengua, que en su momento obtuvimos 418, recientemente sólo alcanzamos 374. • No se consigue disminuir la desigualdad interprovincial. El rendimiento en las distintas jurisdicciones es muy desparejo. Una mirada a los datos recién enumerados nos permite concluir que: 1. Están dadas las condiciones financieras y legales (en el nivel nacional y macro) para que el sistema mejore. Este logro no es un detalle menor considerando la historia de las políticas educativas en nuestro país. 2. Es necesario repensar la cantidad de actividades que se realizan (a veces es mejor menos cantidad de acciones con mayor impacto) y alinearlas más y mejor

con las metas que pretenden lograr. Para ello, sería prudente pensar cada programa en función del cumplimiento de las metas que fija la ley y monitorearlos anualmente. 3. Es necesario monitorear el accionar de todas y cada una de las jurisdicciones, ya que tienen políticas educativas y rendimientos muy dispares. En algunas resulta preocupante el perfil de las autoridades que se nombra tanto como el permanente recambio de ellas. Sin embargo, tenemos hoy, como corolario de 2007, nuevamente una oportunidad y una esperanza. El cambio de gobierno trajo consigo tres buenas noticias: la primera es la importancia que, parece, va a tener Educación en la agenda política nacional. La segunda fue la elevación de Ciencia y Tecnología a rango ministerial. La tercera es que quienes ocupan ambas carteras en el nivel nacional son reconocidos especialistas en sus campos. Muchas provincias han acercado también buenas noticias. Otras deberían revisar su situación a la brevedad. En síntesis, y a pesar de los muchos problemas que se plantean, esperamos que el balance 2008 nos encuentre con mayor porcentaje de escuelas de doble jornada, con niños que sepan más y, sobre todo, con un sistema educativo que disminuya la desigualdad educativa de hoy. *

Educación

>>> En la ciudad de Buenos Aires, los conflictos se vincularon más (y más públicamente) con los temas de infraestructura. Cuando llegó lo peor de un invierno particularmente frío, se puso en evidencia la falta de controles y de mantenimiento de los sistemas de calefacción en muchas escuelas. Los estudiantes y padres de varios colegios, como el Mariano Acosta (donde también se registró el derrumbe de un techo, cuyas reparaciones obligaron a distribuir a los 1800 alumnos en varias sedes durante semanas), el Fernando Fader, el Normal Nº 1 y el Nº 6 hicieron oír sus reclamos en las calles y en los medios. A fines de noviembre, la Legislatura porteña sancionó la Ley de Emergencia Edilicia en las escuelas, que estableció la reparación inmediata de los 765 colegios de la ciudad, destinó presupuesto especial para eso y simplificó la licitación de las obras. Universidades conflictivas El clima de conflicto con repercusión pública dominó el año 2007 en varias universidades, sobre todo las más grandes y antiguas. La Universidad de Buenos Aires (UBA) continuó viviendo la lenta normalización institucional tras el conflicto por la elección del rector que duró prácticamente todo 2006. En 2007, la crisis reapareció en los dos colegios secundarios que tiene la UBA (el Nacional de Buenos Aires y el Carlos Pellegrini) y fue también por la elección de sus rectores, un proceso que los alumnos y algunos docentes rechazaron por “poco transparente”. El Pellegrini vivió la crisis más profunda y comentada: sus

estudiantes mantuvieron tomado el colegio durante casi un mes; hubo conflictos constantes entre los sindicatos docentes; intervinieron algunos padres, a veces con más irritabilidad que los propios chicos; hubo una sucesión de amenazas de bomba nunca aclarada que obligaron a suspender las clases en repetidas ocasiones, y el año terminó con la separación del rector Juan Carlos Viegas y la llegada de Héctor Pastorino, hombre de confianza del rector de la UBA, Rubén Hallú. Otras universidades estatales enfrentaron conflictos institucionales similares. En mayo, la Universidad Nacional de La Plata reeligió a su rector, Gustavo Azpiazu, con una asamblea suspendida y una votación cuestionada, realizada en la localidad de 25 de Mayo, a 300 kilómetros de La Plata, para evitar las protestas estudiantiles. En junio, la Universidad Nacional de Rosario (UNR), en medio de reclamos de sus alumnos, debió suspender dos intentos de asamblea universitaria hasta lograr elegir al nuevo rector. Sin mayores avances ni novedades en la política universitaria, la relación de las universidades con el Gobierno se mantuvo en calma, en buena medida debido a la afluencia de fondos a las instituciones, que ahora llegan con destino específico para determinados programas. El conflicto universitario se volvió entonces institucional e interno, y puso en evidencia al menos uno de los ejes que probablemente tendrá el debate que se espera abrir en 2008, cuando avance en el Congreso la Ley de Educación Superior: la representatividad de las autoridades universitarias y sus modos de elección. 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 48

La campaña electoral fue uno de los ejes del año 2007, pero los candidatos dedicaron poco espacio a las propuestas y al debate de la educación. De hecho, las plataformas educativas de los tres partidos con más posibilidades (Frente para la Victoria, Coalición Cívica y Una Nación Avanzada), no fueron muy comentadas ni difundidas y no difirieron demasiado en sus ejes estructurales. Calidad urgente Hacia fin de año, con la llegada al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, la confirmación de la política educativa se dio con el nombramiento de Tedesco al frente del Ministerio de Educación, donde se había desempeñado como viceministro en los últimos dos años y medio. A pesar de todos los intentos por destacar la “continuidad” con el saliente Filmus, ahora senador nacional, la realidad se impuso para marcarle al nuevo ministro una urgencia que hasta ahora no se había planteado con tanta fuerza: la calidad de la enseñanza. En noviembre, los resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2005, que involucró a 120.000 alumnos de 2400 escuelas primarias y secundarias, mostró graves problemas de desempeño en el nivel secundario, en particular en materias como Matemáticas y Ciencias Naturales. También, volvió a 49 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

señalar las desigualdades: los alumnos con niveles altos de desempeño están concentrados en la ciudad de Buenos Aires, Mendoza, La Pampa, Córdoba y Santa Fe, mientras los niveles más bajos siguen manteniéndose en el noreste del país. En diciembre, la difusión de los resultados de PISA, una evaluación internacional realizada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico cada tres años sobre jóvenes de 15 años de distintos países, puso a la Argentina en un lugar preocupante del ranking internacional: nuestros jóvenes ocuparon el puesto 53º en Lectura y en Comprensión de textos, 52º en Matemática y 51º en Ciencia, de un total de 57 países. El debate por la calidad se tradujo enseguida en una discusión por la escuela pública. Mientras se avanza, ahora con nuevas gestiones en las provincias, con la implementación de la ley nacional en vigencia, los tiempos parecen acortarse para empezar a demostrar resultados en el desempeño de los chicos y jóvenes en las escuelas del país. *

{ evaluación }

*53º es el puesto que obtuvo la Argentina en Comprensión Lectora, sobre 57 países, en las evaluaciones internacionales PISA del año 2006, que se conocieron a fines del año último. El país quedó 52º en Matemáticas y 51º en Ciencias.

Educación

PUNTO DE VISTA

Desigualdades

Axel Rivas Director del Programa de Educación de CIPPEC.

> El declive de la escuela como palacio del saber es noticia en todo el mundo. En nuestro país se suma a ello un contexto de extremas desigualdades y numerosas demandas que han convertido a las escuelas en espacios de mera contención social. El pasaje pronunciado de alumnos del sector público al privado (especialmente en el conurbano bonaerense) expresa la creciente segmentación del sistema educativo, y alarma sobre las condiciones actuales de la escuela pública. Así, los críticos resultados de las evaluaciones internacionales PISA 2006 muestran que los alumnos aprenden cada vez menos y de formas muy desiguales. La política educativa debe responder ante este diagnóstico asumiendo que enfrenta un desafío de magnitud histórica. El crecimiento económico se conecta con la Ley de Financiamiento Educativo, que prioriza la inversión en el sector; ya no hay una resistencia ideológica frente al Gobierno (como en los ‘90) y la

Ley de Educación Nacional marca un renovado rumbo. A esto se suma la enorme oportunidad que abre la llegada de nuevas gestiones de gobierno a nivel nacional y provincial. Como hace décadas no ocurre, 2008 brinda condiciones inmejorables para el planeamiento e implementación de políticas educativas que aborden el crítico diagnóstico. En ese panorama, se presentan cinco desafíos estructurales para que la política educativa asuma esta oportunidad. El primero es el de la planificación para la inclusión. Será clave combinar dos movimientos de reforma paralelos: la extensión de

{ salarios }

*$ 1.640 era el salario bruto promedio provincial de un maestro en noviembre de 2007. + Provincia con sueldo más alto: Santa Cruz, con $ 3.274 - Provincia con sueldo más bajo: Formosa, con $1.223

la cobertura en el nivel inicial y el secundario con la aplicación gradual y concertada de la nueva estructura de niveles establecida por la Ley de Educación Nacional (primaria de seis o siete años y secundaria de cinco o seis años). El gran desafío aquí es invertir más para que en todo el territorio existan tantas escuelas secundarias como primarias. Pero sin planificación la simple construcción de escuelas pierde una gran oportunidad. Por ejemplo, abrir una secundaria donde llegaba la EGB 3 permitirá liberar aulas en esa escuela primaria, posibilitando completar el jardín de infantes si hoy sólo cuenta con sala de cinco años. Un segundo desafío inevitable es el de la justicia distributiva. El camino integral del derecho a la educación es todavía largo y las desigualdades que lo obstaculizan son diversas. La primera de ellas es la distribución de la riqueza, como gran debate pendiente en un país en crecimiento. La segunda es la coparticipación, que distribuye injustamente los recursos entre los Estados provinciales, condicionando una inversión educativa desigual. Estos desafíos extra educativos son centrales porque afectan estructuralmente las condiciones de enseñanza y aprendizaje. Dentro del terreno educativo falta atacar numerosas injusticias. Por ejemplo, la distribución de los propios alumnos entre las escuelas y 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 50

secciones conduce a una estratificación social cada vez más profunda del sistema educativo. A esto se suman los mecanismos de dotación de recursos (edificios, bibliotecas, computadoras, etc.) y personal (docente y no docente) a las escuelas, que presentan discrecionalidades e inequidades ante la ausencia de datos oficiales. Lo mismo ocurre con la asignación de los subsidios estatales al sector privado. Es clave establecer criterios más objetivos y transparentes para la distribución de alumnos, docentes y recursos educativos, con indicadores que permitan el monitoreo ciudadano. El tercer desafío central es el de la pedagogía. La política educativa tiene que enfrentar cuanto antes un interrogante generalmente evitado: ¿cómo traducir necesidades pedagógicas en políticas de masas? Esto requiere grandes capacidades en los Ministerios de Educación provinciales, que deben ser fortalecidos para propiciar un gobierno profesional y democrático de la educación. Es clave que en los primeros meses de gestión los gobiernos provinciales diseñen un Plan Educativo con metas concretas y con estrategias pedagógicas y curriculares, que pongan el centro en el aprendizaje de los alumnos, sin tantos rodeos ni excusas. Una oportunidad concreta para poner en juego este eje es el de la extensión de la jornada escolar, una de las metas de las leyes sancionadas. Más horas de clase no deberían 51 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

2008 brinda condiciones inmejorables para el planeamiento e implementación de políticas educativas que aborden el crítico diagnóstico.

ser una fácil política incrementalista que sólo requiere más recursos. Se trata de una oportunidad para repensar la organización de la escuela, incorporar nuevos contenidos, generar innovadoras relaciones con el saber y la experiencia escolar. Un cuarto desafío refiere a la formación docente, que, de acuerdo con la Ley de Educación Nacional, debe extender un año su duración para los futuros maestros y que tiene en el Instituto Nacional de Formación Docente un nuevo espacio para el planeamiento de mejoras articuladas con las provincias. Gran parte del destino de la educación depende de fortalecer la organización interna, los contenidos y las prácticas de formación docente. Un quinto desafío atraviesa a los

demás, ya que se vincula con la participación social de los actores. El sistema educativo argentino tiene una enorme deuda con sus procesos de democratización internos. Será clave avanzar en espacios de concertación en torno de las políticas educativas y en ámbitos participativos dentro de las mismas escuelas, para que el debate por la Ley de Educación Nacional no sea una ilusión pasajera. Para evitar las jornadas de paro es necesario institucionalizar canales legítimos de diálogo, creando, por ejemplo, una comisión de mediación educativa con reconocidos expertos que objetiven con datos e investigaciones las pujas entre sindicatos y gobiernos. Un ámbito donde condensar estos diversos desafíos es la discusión de las nuevas leyes de educación provinciales, que se destacan como un tema que cobrará protagonismo durante 2008 en varias jurisdicciones. Allí se podrá observar si esta amplia y compleja gama de desafíos es seriamente retomada y fortalecida desde el marco legal. Pero la política educativa es mucho más que legislación: requiere capacidades técnicas de planeamiento, propensión constructiva de concertación por parte de los diversos actores de poder, y compromiso público para afrontar esta oportunidad comprendiendo la magnitud histórica de lo que está en juego. *

Salud

El año del adiós POR LUCIANA DÍAZ

> El reemplazo de Ginés González García por Graciela Ocaña después de cinco años de gestión en el Ministerio de Salud de la Nación permite considerar a 2007 como el cierre de una era. Sin duda la gestión de González García quedará en la historia, tanto por haber asumido en medio de la peor crisis política, económica y social que vivió la Argentina, como por varios hitos –algunos controvertidos– de su política sanitaria: la Ley de Prescripción de Medicamentos por su Nombre Genérico, y el Programa de Sa-

lud Sexual y Procreación Responsable, gracias al cual se distribuyeron miles de métodos anticonceptivos en distintas jurisdicciones del país, se impulsaron en 2002 no bien asumió. Y, ya ratificado en su función por Néstor Kirchner, estableció en mayo de 2004 como directriz programática de su mandato el Plan Federal de Salud, que tuvo al Plan Nacer y al Programa Remediar como pilares básicos. Además, el ex ministro se enfrentó abiertamente con la Iglesia por su posición frente al aborto, impulsó la Ley de Donante Presunto en noviembre de 2005, estableció “zonas li-

Hay unos 6.200 Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS) distribuidos de manera muy desigual en todo el país. Una de cada dos consultas del sistema público fue atendida en 2007 en un CAPS.

>ESCENARIO + La mortalidad infantil descendió 23% entre 2002 y 2006 . Se alcanzó el récord de donantes de órganos y transplantes realizados. - La tasa de mortalidad materna sigue alta: el promedio en el país es de 4 cada 10.000, pero hay provincias donde llega a 11.

Se fue Ginés González García.

Llegó Graciela Ocaña.

bres de humo” en lugares de trabajo privados y dependientes del Estado, y enfatizó la importancia de los Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS) como las mejores puertas de entrada al sistema sanitario.

nio 2002-2007 se proponía disminuir en 15% la Tasa de Mortalidad Materna (TMM), que había sido de 4,6 cada 10.000 en 2002; y en un 25% la Tasa de Mortalidad Infantil (TMI), de 16,8 por 1.000 nacidos vivos en 2002. Si bien hoy los números indican que en el caso de la TMI la meta está cerca de cumplirse –un documento oficial dado a conocer en 2007 indica que la mortalidad infantil descendió 23% entre 2002 y 2006, año en el que llegó a 12,9 por 1.000 nacidos vivos–, a la hora de evaluar la situación de la TMM, las estadísticas son menos alentadoras. De acuerdo con el informe del Estado Mundial de la Infancia 2007 de UNICEF, ésta sigue siendo “alta”: el promedio en el país es de cuatro cada 10.000, pero en provincias como Jujuy, Chaco y Misiones supera las 11 cada 10.000. En cuanto a la Tasa de Mortalidad de Menores de cinco años, se pasó de 19,5 por 1.000 a 15,2 por 1.000, última cifra dada a conocer en el Boletín de Indicadores Básicos de Salud 2006. En estos cinco años también aumentó la esperanza de vida al nacer, que pasó de 71,9 años en 2001 a un promedio para toda la población de 74,28 en 2006.

Argentina 2002 vs. Argentina 2007 El descalabro de diciembre de 2001 no tuvo antecedentes en la historia nacional y sus efectos aún son evidentes. Hoy las estadísticas muestran importantes signos de recuperación, aunque todavía persisten grandes deudas. En su último informe sobre Perspectivas Económicas en las Américas, el Fondo Monetario Internacional (FMI) destacó que “la disminución de la pobreza ha sido particularmente acentuada en la Argentina, donde la tasa ha disminuido en más de 30 puntos porcentuales desde 2002, contrarrestándose así el gran aumento registrado durante la crisis del período 1999-2002”. En 2003, la Encuesta Permanente de Hogares del Indec había determinado que más de la mitad de la población argentina vivía bajo la línea de pobreza. Ese mismo año, el Ministerio de Salud anunció que para el quinque-

Niños y madres esperan atención en el Hospital Penna.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 52

53 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

La gestión de González García intentó impulsar e implementar la Atención Primaria de la Salud (APS): en ese contexto se enmarca el Plan Federal de Salud, entre cuyos objetivos centrales están la reducción de la mortalidad materno-infantil y el desarrollo de la APS basada en el modelo prestacional de los CAPS, unidades sanitarias que constituyen el primer eslabón en la cadena de atención de la población carenciada y que apuntan a evitar la saturación de la red hospitalaria. Se estima que a fines de 2007 había unos 6.200 CAPS distribuidos en todo el país –aunque de manera muy desigual– y que una de cada dos consultas realizadas en todo el sector público de salud fueron atendidas en un Centro de Atención Primaria. Cada CAPS, en promedio, abarca una población de 3.200 habitantes, según datos oficiales. Y, siempre según esa fuente, se nutren con los medicamentos gratuitos del Programa Remediar, que hoy posee un padrón de beneficiarios de 13,2 millones de personas (94% de ellas bajo la línea de pobreza).

>>>

Salud OPINIÓN

>>> En los CAPS también se reciben insumos del Programa de Salud Sexual y Procreación Responsable, leche del Programa Materno Infantil, recursos humanos del Programa Médicos Comunitarios y se atiende a los beneficiarios del Plan Nacer. Este último plan fue iniciado en 2004 en las provincias del norte del país, que contaban con las peores tasas de mortalidad infantil. Y, según fuentes oficiales, fue la principal razón de la drástica disminución de la mortalidad de niños menores de un año en las regiones del NEA y NOA, que pasó de 21 por 1.000 en 2003 a 14,2 por 1.000 en 2006. A partir de diciembre de 2006, el Plan Nacer se extendió a todo el país, y hoy cuenta con 637.942 beneficiarios inscriptos entre mujeres embarazadas, niñas y niños menores de seis años sin obra social. Por otra parte, según cifras de la cartera de Salud, el Programa Nacional de Salud Sexual y Reproducción Responsable, que enfrentó durante toda su gestión al ministro con integrantes de la Iglesia Católica, logró disminuir en 6% la tasa de fecundidad adolescente, desde que fue implementado. Hitos del año que se fue A diferencia de los primeros años de la gestión, en 2007 no hubo grandes anuncios de políticas o reformas sanitarias desde la cartera de Salud; sí, en cambio, se produjeron algunos avances en el Congreso y se impulsó la promoción y difusión pública de varios de los programas “pilares” del Ministerio.

Sin novedades

Aldo Neri Ex ministro de Salud y Acción Social de la Nación.

Similar a lo que sucede en educación, ni la salud de la población ni los servicios que la asisten son propensos a cambios significativos en lapsos breves. De ahí que 2007 no aparezca con mayores novedades respecto de los dos o tres años precedentes. Cosa distinta es considerar a ese año como la culminación de una gestión de gobierno, lo que permite caracterizarla. A partir de la crisis global 2001-2002, cuando todo empeoró, hubo una paulatina recuperación en el acceso a servicios de salud, condicionado tanto por factores extrasectoriales como por las políticas específicas desarrolladas. Así, en relación con los primeros, la recuperación del ingreso de extensos sectores de población, la mejoría en la recaudación impositiva –incluidas las cotizaciones para obras sociales– con la consiguiente mayor solvencia presupuestaria, facilitaron, aunque en grado muy desigual, la utilización por parte de la ciudadanía de los servicios de los establecimientos estatales, las obras sociales, prepagas y el sector privado en general. Poca duda cabe de que las restricciones hoy subsistentes son, por una parte, las preexistentes a la crisis, y las agregadas por una notable expansión de la informalidad laboral que, entre otras consecuencias, implica menos ingreso y menor cobertura de las obras sociales. En lo referente a las políticas sectoriales que aportaron a esta mejoría, y que aparecen consolidadas en 2007, vale destacar el énfasis en el desarrollo de la atención primaria, en cuyo fortalecimiento ayuda mu-

cho el Programa Remediar, de provisión de medicamentos básicos, y la mayor capacitación del personal. Asimismo, es destacable la ampliación y consolidación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, con participación de sectores de la sociedad civil. El mejor funcionamiento del Consejo Federal de Salud ha facilitado la relación con las provincias, ejecutoras en definitiva de los programas estatales. A lo que hay que agregar este año pasado algunos avances en materia de transplantes, mediante la aplicación de la Ley de Donante Presunto recientemente sancionada. Lo que también caracteriza a las políticas de 2007, como a las de años anteriores, es la ausencia de iniciativas que apunten a lo estructural, en un sistema de salud global históricamente muy fragmentado, anárquico, ineficiente y desigualador de las oportunidades de acceso

Lo que caracteriza a las políticas de los últimos años es la ausencia de iniciativas que apunten a lo estructural, en un sistema de salud global históricamente muy fragmentado.

y calidad de servicio. La Ley de Seguro Nacional de Salud sigue teniendo existencia sólo virtual y, más aún, se han recortado en los hechos las atribuciones de conducción política del Ministerio en la Superintendencia de Salud, el PAMI y los programas especiales para las obras sociales. En el Congreso, por otra parte, no ha habido voluntad mayoritaria para sancionar los proyectos existentes sobre temas prioritarios, tales como el marco regulatorio de la medicina prepaga, la enmienda a la viciada legislación regulatoria del medicamento (cuya omisión ha frustrado el buen impulso inicial, en 2002, orientado a los medicamentos genéricos), y sobre control del tabaquismo, respecto del cual el mismo Poder Ejecutivo Nacional había enviado un buen proyecto. Es lamentable pero históricamente reiterado, en salud, como en otros campos de lo institucional, económico y social, que cierta bonanza coyuntural sirva de coartada para postergar la iniciativa hacia indispensables reformas de fondo, facilitando el empate inmovilizador de los intereses corporativos.*

Entre el 17 y el 20 de abril se realizó en Buenos Aires el IV Foro de Latinoamérica y del Caribe 2007 en VIH/Sida y ETS, donde se reunieron más de 3.000 especialistas de 20 países. En la Argentina, 120 mil personas están infectadas con el virus del Sida, pero 65% de ellas desconoce su situación serológica. Y, a modo de “coronar” la apuesta de González García por la APS, a mediados de agosto de 2007, Buenos Aires fue sede de la Conferencia “Buenos Aires 30/15: de Alma Ata a la Declaración del Milenio”, cumbre que juntó en el país a varios líderes de la salud mundial, entre ellas a la directora General de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Margaret Chan, y a Mirta Roses, al frente de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), quienes emitieron una declaración que refuerza la idea de la salud como derecho humano. En cuanto a la salud reproductiva, en 2007 se dio a conocer un estudio que fue encargado por el Ministerio de Salud al Conicet, el Centro de Estudios de Población y el Instituto Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires (UBA),

según el cual, por cada aborto mal hecho que llega a un hospital hay siete que se hicieron con éxito y de los que no quedan registros. O sea, se determinó, por primera vez, la dimensión del problema: en la Argentina se practican entre 460.000 y 600.000 abortos anuales. En ese contexto, se anunció la incorporación de la píldora del día después (anticonceptivo hormonal para evitar embarazos no deseados) al Programa Nacional de Salud Sexual y Reproducción Responsable, que empezó a ser distribuida en forma gratuita en CAPS y hospitales e, incluso, en varias universidades del país para las estudiantes sin cobertura médica. En el año que se fue también se presentaron los resultados de la Primera Encuesta Nacional de Nutrición y Salud (ENNyS), que brindaron un panorama sobre el estado nutricional de niños y niñas y de mujeres embarazadas y en edad fértil de todo el país. Una de sus principales conclusiones es que la anemia es el mayor problema en términos de

>>>

Los Centros de Atención Primaria de la Salud son la principal puerta de entrada al sistema público.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 54

55 •POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Salud

>>> nutrición aún no resuelto y que, además, la baja talla, el sobrepeso y la obesidad son las alteraciones del estado nutricional más importantes observadas en todos los grupos etéreos. Novedades legislativas En el nivel legislativo, en agosto, se aprobó la nueva Ley Nacional para el Control del Mal de Chagas, enfermedad que afecta a unos dos millones de argentinos y está íntimamente ligada con la pobreza. Las provincias consideradas como “de alto riesgo” son: Santiago del Estero, Chaco, Formosa, La Rioja, San Juan, Mendoza y parte de Córdoba. La nueva norma no sólo obliga a apoyar desde el Estado la investigación científica sobre la enfermedad sino que además establece la obligatoriedad de la realización de las pruebas diagnósticas en los chicos al cumplir los seis y los 12 años y el testeo de toda mujer embarazada y de los recién nacidos, hijos de madres infectadas, “hasta el primer año de vida y en el resto de los hijos de las mismas madres menores de 14 años”. Por otra parte, mientras establece que la seguridad social y las entidades de medicina prepaga deben cubrir los tests diagnósticos y el tratamiento, anuló la obligatoriedad de incluir la detección de Chagas en los exámenes preocupacionales. Hacia fines de año, y con la aprobación del Congreso, el Ministerio de Salud creó el Programa Nacional de Detección y Control de la Enfermedad Celíaca, para contribuir al tratamiento de las personas con esa patología –se estima que hay 400.000 celíacos en la Argentina–; y se sancionó una nueva Ley de Pesquisa

Neonatal, que amplió de dos a nueve la lista de enfermedades que se deben identificar en todos los recién nacidos del país (Mal de Chagas, deficiencia de biotinidasa, fenilcetonuria, fibrosis quística, galactocemia, hiperplasia suprarrenal congénita, hipotiroidismo, retinopatía del prematuro y sífilis). Se estableció, además, que las obras sociales deben incorporar en sus prestaciones obli-

{ agua }

*8.000.000 son las personas sin acceso a red pública de agua en la Argentina. Y unas 22.000.000 aún no cuentan con redes cloacales.

gatorias la detección de estas patologías y sus abordajes terapéuticos. El Senado, por su parte, dio media sanción al proyecto de ley por el que se declara de interés nacional la prevención y control de los trastornos alimentarios y establece la cobertura obligatoria por parte de obras sociales y prepagas de enfermedades como la obesidad, la bulimia y la anorexia. El proyecto fue girado a la Cámara de Diputados para su aprobación definitiva. Mientras tanto, las provincias siguen avanzando en esta materia: desde que en 2006 Catamarca sancionó la primera ley provincial sobre obesidad, otras seis provincias aprobaron normas similares, y en otras ocho existen proyectos de ley.

En el nivel provincial, es destacable que la Legislatura de Río Negro sancionó una ley que legaliza la “muerte digna”. Entre otras cosas, establece que los pacientes terminales tienen derecho a negarse a recibir tratamientos que consideren que les producen sufrimiento o dolor. Y, en el Chaco, luego de la muerte por desnutrición de más de 12 aborígenes y una presentación de la Defensoría del Pueblo de la Nación, la Corte Suprema de Justicia ordenó al gobierno de esa provincia y a la Nación a informar sobre la situación de las comunidades aborígenes del Chaco que estén en situación de “emergencia extrema, con necesidades básicas y elementales insatisfechas”, y a auxiliarlas con agua y alimentos. 2007 tuvo un récord celebrable: la cantidad de donantes y transplantes de órganos realizados. Por primera vez se superó en el país la barrera de los 12 donantes por millón de habitantes. En 2002, el número había sido de 6,4 y en 2007 fue de 12,2. Además, el Estado empezó a garantizar los medicamentos que evitan el rechazo de los órganos, para los pacientes sin cobertura médica. Por último, en materia de cobertura de salud a través de prepagas, el año terminó de manera muy similar a como comenzó: sin ningún tipo de regulación, con el anuncio de un aumento de 25% en las cuotas y con un nuevo debate acerca de cómo implementar un sistema de copagos. A diferencia de lo que ocurrió al iniciarse 2007 –que se planteó una suma fija según tipo de consulta e internación–, ahora se comprometieron a crear una nueva categoría de planes con copagos pero con un tope en los pagos por internación. * 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 56

Salud

PUNTO DE VISTA

Espacio federal Daniel Maceira Director del Programa de Salud de CIPPEC.

> La Argentina es el país más rico del continente, en términos de Producto Interno Bruto (PIB) per capita en dólares internacionales. Económicamente, su ingreso, junto con Uruguay, Chile y otras pocas naciones de la región, es comparable con las del centro y este de Europa. Los fondos destinados a la inversión en salud son relativamente elevados. Pero nuestros indicadores sanitarios, aunque claramente mejorados durante el último lustro, se muestran por debajo de lo esperado. La asignación de los recursos invertidos en salud no es eficiente. Mejorar la calidad en la asignación de los recursos representa un eje clave para el acceso y la utilización de servicios y bienes para el cuidado y la restauración de la salud. Un balance de los últimos años de gestión en el área muestra un marcado contraste. Por un lado, tanto los mecanismos de fijación de prioridades sanitarias como algunas políticas específicas marcan una vuelta sobre banderas sanitarias tradicionales. Son los casos de la revaloración de los Centros de Atención Primaria de la Salud, la formación de recursos humanos y la política de genéricos, entre otros. Varias de estas iniciativas se tradujeron en mejoras concretas para la salud de la población, que acompañaron el ciclo económico favorable de la Argentina. Por el otro, si bien algu-

nas iniciativas contaron con desarrollos incipientes que necesitan ser reforzados, existen elementos clave, estructurales del sistema sanitario, que constituyen desafíos a ser abordados por la actual administración. La posibilidad de dar profundidad a la estrategia sanitaria, para afianzar los logros y dar sustentabilidad a ellos y generar los cambios pendientes, es el desafío de la nueva gestión. Ello refleja, asimismo, un momento único de oportunidades. Tales oportunidades surgen, paradójicamente, de la maduración de los problemas producidos por un modelo fragmentado en financiamiento, gestión y regulación. A ello se suma una creciente toma de conciencia de las autoridades provinciales de la necesidad de aprovechar la nueva coyuntura económica y política para hacer frente a las fallas estructurales del modelo sanitario. Consolidar un espacio federal de debate y acuerdo entre la Nación y las provincias implica un paso estratégico clave para identificar consensos y ámbitos comunes de acción dentro de un modelo particularmente descentralizado como el argentino. Para ello se cuenta con administraciones provinciales capaces de identificar sus necesidades y limitaciones. El Estado nacional tiene la oportunidad de fortalecer ese proceso con la formulación de un marco regulatorio más efectivo, que se nutra de la información producida por las iniciativas sanitarias ya existentes, y que permita mayor retroalimentación entre las administracio-

nes provinciales. Además, la creciente discusión local sobre modelos provinciales de seguro social muestra una toma de conciencia sobre el estado actual y la falta de equidad que ello genera, y evidencia la oportunidad de orientar la gestión hacia estructuras financieramente más eficaces, que limen las diferencias de acceso y calidad de servicios entre provincias.

Consolidar un espacio de acuerdo entre la Nación y las provincias implica un paso estratégico clave para identificar consensos y acciones comunes. Nuevas administraciones se combinan con antiguos modelos, que potencialmente enriquecerán un debate pendiente sobre el modelo sanitario necesario, y donde el Estado nacional cuenta con la posibilidad de acompañar, fortalecer y brindar asistencia. Ello permitirá buscar espacios coordinados de gestión, y abrirá corrientes de diálogo que procuren privilegiar el primer nivel de atención, y complementen un modelo asistencial con decisiones y políticas informadas sobre sus necesidades y los determinantes sociales de la salud. * 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 58

Justicia

Elena Highton de Nolasco y Ricardo Lorenzetti, vicepresidenta y presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Sólo la Corte >ESCENARIO + La Corte tuvo un papel más activo. Reglamentó las audiencias públicas y difundió las declaraciones juradas de sus miembros. Lo mismo hizo el Consejo con los demás jueces. - No hubo reformas en materia judicial impulsadas por el Gobierno ni el Congreso.

POR LAURA ZOMMER

> La Corte Suprema de Justicia de la Nación con la que convivirá Cristina Fernández de Kirchner durante su mandato provocará sin duda más de un encono a la Presidenta, si el máximo tribunal del país profundiza el nuevo perfil que ensayó durante 2007. La Corte, en cuya conformación definitiva ella tuvo mucho que ver al impulsar desde el Congreso la aprobación de una ley para reducir el número de miembros de nueve a cinco, parece haber dejado de lado

los dos modos tradicionales de respuesta que los expertos critican a la Justicia argentina: el “pasivismo” y el “activismo indiscriminado”. En sus fallos, los jueces del máximo tribunal se cuidaron de tomar decisiones que le conciernen a los otros poderes, pero no se mostraron dispuestos a tolerar o justificar sin más que se registren violaciones a derechos constitucionales por la inacción o impericia del Estado. El tribunal tiene pendiente de resolución varios casos que podrían tener impacto político: la validez y los límites del dictado de Decretos 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 60

de Necesidad y Urgencia (DNU) y demás facultades legislativas del Presidente de la Nación, la constitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura ideada por Cristina Fernández de Kirchner cuando era senadora, la incorporación del ex comisario Luis Patti en el Congreso y el eterno y gravísimo problema de contaminación del Riachuelo, son algunos de ellos. El año que pasó fue clave para la Corte. No lo fue sólo porque concluyó su proceso de renovación, iniciado en 2002 al calor de la demanda popular de “que se vayan todos”, ni porque el tribunal resolvió al menos una veintena de casos de trascendencia institucional y adoptó varias medidas pro transparencia (aunque aún adeuda muchísimas otras), sino también, y principalmente, porque se muestra dispuesta a jugar un rol más activo y relevante que en el pasado, algo saludable para el régimen institucional argentino, caracterizado por muchos como hiperpresidencialista. El profesor de las universidades de Buenos Aires y Torcuato Di Tella, Roberto Gargarella, celebra el cambio: “Lo que han hecho los actuales jueces de la Corte en varios casos es decir: ´el problema que tenemos frente a nosotros es de naturaleza política y debe ser resuelto políticamente, pero ello no nos exime de actuar, porque involucra graves violaciones de derechos humanos. Lo que debemos hacer es asumir nuestra responsabilidad institucional, ayudando a que los poderes políticos resuelvan de acuerdo a derecho’ “. Este tercer tipo de respuesta no implica ni la retracción de la Corte de la política –de hecho, el año último, en repetidas ocasiones jueces del máximo tribunal y el ex presidente 61 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Néstor Kirchner o sus ministros se criticaron mutuamente y polemizaron en público– ni la imposición de sus propios criterios sobre el poder político. En coherencia con la nueva modalidad de respuesta, lo que hizo la Corte en varios casos fue convocar a audiencias públicas, reunir a

La Corte se muestra dispuesta a jugar un rol más activo y relevante que en el pasado, algo saludable para el régimen institucional argentino, caracterizado por muchos como hiperpresidencialista.

los actores involucrados, pedir informes a los otros poderes o solicitar reportes u opiniones a especialistas. Bajo esta lógica, la Corte decidió intervenir y promover una solución para la grave contaminación de la cuenca Matanza-Riachuelo en el caso “Mendoza”, y en 2007 celebró cinco audiencias públicas, así como el año anterior lo había hecho en el caso “Verbitsky” con la intención de mejorar el pésimo estado de las cárceles bonaerenses. También utilizó esta nueva modalidad de convocar y pedir respuestas a los poderes involucrados –la provincia de Chaco y el Estado nacional– en un caso impulsado por la Defensoría del Pueblo de la Nación para que se garantice a las poblaciones indígenas, en su mayoría Tobas, la provisión de agua potable, alimentos,

transporte y comunicación. Pero así como desde la Corte parecen avizorarse nuevos aires, en materia judicial no los hubo en los otros poderes del Estado. Las reformas de los Códigos Penal y Procesal Penal de la Nación, que merecieron la convocatoria y el trabajo de dos comisiones de expertos durante meses, aún no han comenzado a tratarse en el Congreso, donde, como el Gobierno tiene amplia mayoría, eso ya hubiera sucedido si no faltara voluntad política. Tampoco tuvo tratamiento el proyecto de juicio por jurados que supo impulsar Cristina Fernández de Kirchner antes de llegar a la Presidencia y perdió estado parlamentario en 2007, ni la iniciativa que busca avanzar en un traspaso de competencias penales de la Justicia nacional a la porteña y que espera en el Parlamento desde 2004. En el Ministerio de Justicia de la Nación, por su parte, se hizo muy poco más que sólo declamar la importancia del acceso de todos a la justicia. De hecho, se desarticuló la experiencia piloto de Casas de Justicia, un modelo de atención gratuita para sectores desaventajados en cuyo diseño participó CIPPEC, y no se continuó ni probó con otros. La verdad es que Néstor Kirchner terminó su mandato con la reforma de la Corte y ningún otro avance importante para la administración de Justicia en su haber. De hecho, aunque en varias ocasiones reclamó celeridad a los jueces –en especial para concluir los juicios por violaciones a los derechos humanos de la última dictadura–, cuando dejó el cargo había 191 juzgados vacantes, y 77 de las ternas de candidatos

>>>

Justicia

>>> elegidos por el Consejo de la Magistratura esperaban tratamiento en el Poder Ejecutivo Nacional. Más allá de las razones políticas que pudieran alegarse ante esta demora, la falta de jueces en los Tribunales significó

OPINIÓN

para los usuarios del servicio de justicia el retraso en la resolución de sus conflictos. Y, se sabe, la justicia lenta, no es justicia. Derechos sociales El año que acaba de concluir, el tribunal resolvió varias controver-

sias generadas por las llamadas normas de emergencia económica dictadas por la crisis de 2001 (aunque aún tiene otras pendientes), y dijo que el derecho de vivienda es preferente frente al de los acreedores, además de convalidar otra vez la pesificación de los depósitos.

En busca de la credibilidad perdida

Alberto F. Garay Profesor del Posgrado en Derecho y Economía de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).

En 2007, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en miles de causas. Éstas –más de 15.000, con toda seguridad– varían, por supuesto, en importancia. Por ejemplo, una gran parte del volumen de fallos pronunciados por la Corte versa sobre cuestiones previsionales que afectan a decenas de miles de jubilados. Si se considera el total de reclamos, la suma de dinero involucrada en todas esas demandas supera holgadamente los 1.000 millones de pesos. Otros miles de casos ocupan las secuelas de la pesificación de los depósitos y de las deudas en dólares. Su impacto económico y financiero también es enorme. Por otro lado, la Corte debió resolver temas todavía sensibles vinculados con las secuelas del terrorismo de Estado y los indultos dictados por el ex presidente Carlos Menem. En uno de estos casos, la Justicia, hacía 17 años, había pronunciado el sobreseimiento definitivo en favor de un ex general (sobreseimiento dictado a raíz del indulto presidencial que los beneficiaba a él y a otros procesados). La Corte había rechazado el recurso que cuestionaba esa sentencia. Una decisión judicial posterior declaraba en el año 2004 la inconstitucionalidad de ese decreto y la invalidez de todos los actos que se hubieran basado en él. Esto habilitó

un nuevo proceso contra el mismo ex general, quien se amparó en la cosa juzgada de la decisión dictada 17 años atrás. Al lado de estos casos cuya sola enunciación avisa de su complejidad, la Corte debió resolver la situación de decenas de magistrados designados como jueces interinos por el Consejo de la Magistratura, órgano al cual muchos litigantes desconocían competencia para tales nombramientos provisionales. Otros temas de impacto político inevitable fueron la declaración de inconstitucionalidad del acto por el cual la Cámara de Diputados de la Nación impedía la incorporación de un diputado electo, y el reproche al gobierno de una provincia por su manejo inconstitucional en la asignación de publicidad oficial negada, en el caso, a un periódico. A esta mezquina reseña añádanse centenas de otros juicios con perentorios reclamos basados en el derecho a la salud, a la propiedad y a diversas garantías constitucionales que resguardan el proceso criminal y que se decían vulneradas. Como imaginará el lector, quien resuelva casos de esta índole –y sólo me he referido a algunos de los muchos que ocuparon al alto tribunal– sabe que su misión más difícil es que la porción de la sociedad que no com-

parta su valoración del caso admita que esa decisión es una de las jurídicamente posibles de adoptar (aun cuando no la compartan) y que el tribunal lo ha hecho de buena fe, independientemente de los intereses en juego. Es decir, es fundamental que quienes no compartan la decisión de la Corte, pese a todo, le crean. ¿Y por qué es fundamental? Porque todo el capital que tiene un tribunal reside en la fuerza de convicción de su razonamiento. La Corte, como todos los jueces, no basa su autoridad en su poderío militar o represivo (como tiene el Poder Ejecutivo) ni en una competencia política que pueda disponer de enormes presupuestos o atribuciones (como el Legislativo). Toda su autoridad reside en la fuerza de convicción que transmita al resolver un caso concreto. Esa credibilidad fue seriamente dañada en el pasado reciente. Una parte importante de la opinión pública sentía que una mayoría del tribunal ya no fallaba con independencia de los demás órganos de gobierno, como manda la Constitución Nacional. Es misión prioritaria de los integrantes del máximo tribunal restaurar y recrear la credibilidad en la Corte Suprema y en el sistema constitucional en el que ella se inserta. Algo ya se ha hecho en este sinuoso camino. La sociedad, ávida, aguarda mucho más. * 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 62

Además, ordenó al Congreso y al Poder Ejecutivo que garanticen la movilidad de los haberes previsionales de los jubilados y pensionados establecida en la Constitución (en el caso “Badaro”) y mostró una acentuada sensibilidad ante reclamos de prestaciones sociales básicas de salud y educación, algo que en el pasado no había evidenciado. Desde la Corte, el ministro Eugenio Raúl Zaffaroni explicó las razones de este cambio: “Con la globalización, los Estados nacionales han perdido bastante poder y tienen poca capacidad de resolver la conflictividad social cuando ella necesita reformas estructurales. Entonces, es bastante común que los poderes propiamente partidistas del Estado deriven esa conflictividad a la Justicia. Pero lo máximo que puede hacer la Justicia es decir ‘hagan una política’, aunque no qué política. Y aún así, hay algunos que nos critican y dicen que esto constituye un activismo judicial”.

Zaffaroni advirtió, igual que otros expertos consultados, que existe un peligro cierto de que la Corte, aun con su intervención, no logre resolver los conflictos planteados y frustre las esperanzas de los justiciables: “Si el Poder Judicial por una cuestión de indiferencia, narcisimo o protagonismo asume la solución de esos conflictos, está destinado al fracaso y eso, sin duda, producirá un desprestigio público. Las expectativas de la gente en la Justicia son superiores a sus posibilidades”. Pero la Corte no sólo se concentró en 2007 en cuestiones vinculadas con dramáticos problemas individuales o violaciones de derechos sociales, sino que resolvió varios asuntos de índole institucional. Así, el máximo tribunal indicó a la Cámara de Diputados que no puede rechazar el ingreso de un legislador electo con el argumento de su “inhabilidad moral” en el caso de Antonio Domingo Bussi y que debe respetar la decisión del electorado.

{ desigualdad }

*75% de los encuestados por el Liderbarómetro consideró que el Poder Judicial no tiene un trato igualitario con todas las personas, principalmente por las diferencias económicas y contactos con el poder político. De cualquier modo, Bussi no llegó a asumir, porque su mandato había concluido cuando se dictó la sentencia. La Corte tiene pendiente un planteo similar de Patti: habrá que ver si también deja pasar el tiempo de mandato antes de decidir. En el caso “Rosza” no convalidó el sistema de subrogancias de jueces

El pésimo estado del Riachuelo y sus consecuencias medioambientales y sociales están en manos de la Corte.

63 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

>>>

Justicia

LO QUE VIENE

>>> diseñado por el Consejo de la Magistratura ante la gran cantidad de vacantes que hay en la Justicia nacional y federal, y se pronunció sobre la distribución de la publicidad oficial. Sentó así un importante precedente para todos los gobiernos (incluido el nacional, que enfrenta un reclamo por discriminación de la Editorial Perfil), al sostener que el retiro de publicidad oficial del gobierno de Neuquén al diario de Río Negro tras la publicación de información crítica constituye un supuesto de presión que afecta, de modo indirecto, la libertad de prensa.

La Corte ratificó la inconstitucionalidad de los indultos a militares así como la de los tribunales militares.

El máximo tribunal ratificó la pesificación y resolvió varias controversias vinculadas con las leyes de emergencia económica dictadas tras la crisis de 2001.

Derechos humanos El máximo tribunal reveló también un interés especial porque se mejoren las condiciones de detención en todo el país y se respeten las garantías de las personas sometidas a procesos penales, aunque para varios penalistas el caso “Minaglia” implicó un retroceso en materia de inviolabilidad del domicilio, porque se convalidó una orden de allanamiento judicial genérica. La Corte ratificó también una clara posición respecto de la inconstitucionalidad de los indultos a los militares (con el caso “Mazzeo”) y sostuvo lo mismo en la causa “López” respecto de los tribunales militares, porque no son independientes, ya que dependen del Poder Ejecutivo, que tiene vedada la aplicación de penas. El fallo motivó un proyecto de ley impulsado desde el Ministerio de Defensa, y en cuyo diseño participó CIPPEC como parte de una comisión integrada por expertos y miembros de distintas organizaciones de la sociedad civil. Para Gastón Chillier, director eje-

cutivo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Corte adoptó una perspectiva de derechos humanos que no está enfocada únicamente a las violaciones cometidas por el terrorismo de Estado: “Sus decisiones se han dirigido a robustecer o restablecer las garantías penales y procesales, desprestigiadas desde varios sectores. Entre otras cosas, ha tomado intervención en la grave situación de las personas privadas de libertad (en los casos ‘Lavado’ y ‘Gramajo’), ha promovido la efectividad del derecho de defensa (en ‘Schenone’ y ‘Noriega’, entre otros); así como el control de las detenciones policiales”. El nuevo espacio institucional y el respeto social que busca tener la Corte no sólo se advierte en algunos de los fallos que dictó en el último tiempo sino también en varias decisiones de índole administrativa, la mayoría impulsada por el presidente del tribunal, Ricardo Lorenzetti. Con posterioridad a una decisión similar del Consejo de la Magistratura que alcanza a todos los jueces de las instancias inferiores y después de ocho años de la sanción de la Ley de Ética Pública, la Corte aceptó dar a conocer las declaraciones juradas de sus jueces. Lo hizo ante un pedido del diario La Nación. Además, a tono con diversas medidas tomadas en los últimos años con el objetivo de acercar la Justicia a la gente, reglamentó la celebración de audiencias públicas (aunque en todo el año hizo seis) y creó una Oficina de Información Judicial y otra, impulsada por la vicepresidenta de la Corte, Elena Highton de Nolasco, de Violencia Doméstica en el Palacio de Tribunales. Y, con la intención de revertir las prácticas que la llevaron a acumu2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 64

Justicia para todos Por Mariano Fernández Valle Codirector del Programa de Justicia de CIPPEC. En su visión más amplia, el acceso a la justicia debe ser entendido como el acceso efectivo a todos los derechos consagrados en favor de todas las personas. Así, desde una somera mirada, una agenda de acceso a la justicia debe trabajar paralelamente en dos aspectos. El primero está relacionado con la definición del contenido de estos derechos, principalmente: qué derechos se tienen y qué obligaciones correlativas reservan para el Estado y los particulares. El segundo está vinculado con el diseño, monitoreo y evaluación de las dependencias públicas y de las herramientas necesarias para proteger esos derechos y efectivizarlos. Es fácil observar cómo ambos aspectos son deficitarios en la Argentina. Existe una brecha inmensa entre las promesas emanadas del ordenamiento constitucional e internacional y la práctica. El Programa de Justicia de CIPPEC tiene el desafío de trabajar en los dos ámbitos, participando activamente en el debate valorativo acerca del contenido de los derechos y elaborando propuestas de políticas públicas que permitan promoverlos y detener su violación. Todo ello, optimizando los recursos –siempre escasos– y dando un rol preferencial a la ciudadanía, motor de cambio de toda democracia. Hay pocos ejemplos de organizaciones que trabajen en la promoción de derechos desde una posición que no vea en el Estado únicamente un enemigo. Sin Estado no hay acceso a la justicia. Con Estado, depende. El acceso universal a los derechos humanos y a las instituciones no está atado al género, la identidad u orientación sexual, la condición social, la clase, la raza, etcétera. Su reconocimiento depende del sólo hecho de ser personas y su satisfacción, de la existencia de diferentes condiciones políticas y económicas, así como de la existencia de una ciudadanía activa, movilizada y preparada para discutir públicamente. La ciudadanía debe ser capaz de exigir por sí misma, sin paternalismos ni asimilación. De allí la especial preocupación de CIPPEC por trabajar con sectores tradicionalmente postergados, como las personas pobres, las mujeres, los movimientos de diversidad sexual, los niños y las niñas, las personas privadas de libertad, entre otros. Debe también ser capaz de definir y conocer sus derechos, así como las vías de exigencia. Por eso la importancia que los proyectos de CIPPEC dan a la capacitación jurídica de diferentes actores –líderes comunitarios, personal de la salud y la educación–, tanto como al diseño de manuales jurídicos. La ciudadanía tiene que utilizar y participar activamente de la maquinaria institucional que previene y resuelve sus conflictos. A eso se debe el esfuerzo por diseñar y evaluar centros de atención jurídica y también la intención de construir una oferta de justicia donde la gente –y no sólo los operadores tradicionales– sea protagonista, como la justicia vecinal, el juicio por jurados, etcétera. Paralelamente, las instituciones no deben esperar que todos los cambios sean forzados por la ciudadanía y los grupos excluidos, sino que deben abrir los espacios necesarios, abolir los privilegios y aportar su cuota-parte. CIPPEC ve en los actuales operadores un engranaje indispensable para el cambio y, de allí, su apuesta a la capacitación judicial, al contacto con políticos e instituciones de gobierno, a la investigación y al diseño de recomendaciones de políticas, a la utilización de los procedimientos judiciales, al trabajo en alianza, y un largo etcétera. Estos son, en resumen, los puntos medulares de una agenda de cambio. * 65 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

La Corte dictó varias medidas que buscan agilizar la resolución de los casos sencillos para concentrarse en los de mayor trascendencia.

lar miles de expedientes y la voluntad de agilizar la resolución de los casos sencillos para concentrarse en los de mayor trascendencia, fijó límites para los escritos de las partes que se presentan ante la Corte (con un máximo de 40 páginas) y aumentó de 1.000 a 5.000 pesos el depósito que debe hacerse cuando se recurre en queja (en forma directa) ante el máximo tribunal. “Pese a que la Corte intenta abrirse a la ciudadanía, todavía queda una importante deuda por saldar para que sus decisiones sean cabalmente comprendidas y, eventualmente, se advierta su relevancia por parte de los interesados en conocerlas”, opinó Roberto Saba, director ejecutivo de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC). A contrapelo de lo que dijo que impulsará Cristina Fernández de Kirchner en su discurso ante la Asamblea Legislativa, al resolver el caso “Gutiérrez” la Corte perdió la oportunidad de terminar con la prerrogativa de que los magistrados estén exentos del pago de impuesto a las Ganancias. ¿Será 2008 el año en el que se termine con este privilegio? Si así fuera, con seguridad la medida ayudaría a avanzar en el camino de restablecer la confianza de la gente en la Justicia argentina. * Esta nota es una adaptación de una publicada por la misma autora en el diario La Nación.

Justicia

PUNTO DE VISTA

En el camino

Martín Böhmer Codirector del Programa de Justicia de CIPPEC.

> La continuidad es una de las aspiraciones básicas de toda comunidad, dado que se vincula con la posibilidad de predecir las decisiones de los otros y diseñar libremente nuestro plan de vida. En este sentido, la continuidad en el gobierno nacional del elenco que acompaña a la presidenta Cristina Fernández de Kirchner es auspiciosa. Pero, al menos desde el punto de vista de la relación de la Presidenta con las instituciones de la Justicia tales como los tribunales en general, la Corte Suprema en particular, el Consejo de la Magistratura, los Colegios de Abogados, los Ministerios Públicos, entre otras, esta continuidad estará teñida, si nos atenemos a sus manifestaciones anteriores, por algunas notas novedosas. Así, la asunción de Fernández de Kirchner garantiza cierta tensión entre una relación de respeto (que se evidencia en la independencia de los tribunales superiores y la deferencia respecto de las decisiones de las instancias internacionales) y una cuota de crítica hacia el sesgo corporativo de muchas de ellas. Esta tensión debería ser recibida con beneplácito. Es lo que una sociedad democrática debe esperar de su

Poder Ejecutivo. En efecto, por un lado, las instituciones de justicia están llamadas a cumplir un rol fundamental en la consolidación democrática de la Argentina. Son las que han abierto la ventana de la deliberación sobre derechos y políticas públicas en lugares y a actores que la política mayoritaria tradicionalmente había dejado de lado, las que han mantenido abiertos debates que se habían intentado solucionar sin consenso suficiente, y las que deben sostener en adelante el desafío de la promesa constitucional aun en contra de la voluntad de las administraciones públicas. Así lo entendió la administración de Néstor Kirchner cuando

El Ministerio de Justicia ha sido sólo esporádicamente un aliado de los ciudadanos en la lucha por el acceso a los derechos.

respondió a estos desafíos y modificó procesos fundamentales en el nivel de la Corte Suprema y asumió responsabilidades y defendió nuestros derechos en el nivel internacional. Pero, por otro lado, y como constata CIPPEC en su trabajo diario en el ámbito del acceso a la justicia, las instituciones de justicia han trabajado puertas para adentro, sin prestar

atención a la creciente demanda por el acceso a los derechos. Muchas de ellas siguen instaladas en una visión formalista, tecnocrática, profesionalista de la provisión de derechos y no es casual que los índices de Necesidades Jurídicas Insatisfechas (NJI) sean alarmantes. La Presidenta ha sido de las primeras voces que llevó esta preocupación a la agenda pública cuando logró las cuestionadas modificaciones en el Consejo de la Magistratura así como en su vehemente defensa de la incorporación de jurados en el proceso penal. El Ministerio de Justicia de la Nación ha sido sólo esporádicamente un aliado de los ciudadanos en la lucha por el acceso a los derechos y más bien ha tenido un rol pasivo, cuidando la ausencia de conflictos entre el Ejecutivo y los jueces. En cambio, la lucha por el acceso a los derechos puede (dependiendo de la destreza del ministro) enfrentar a la Presidenta no sólo con lagunas de las instituciones de justicia sino también con aliados políticos que temen recibir una escalada de reclamos para los que carecen de respuestas. Pero la experiencia de CIPPEC en este ámbito desmiente algunos de estos temores y muestra las bondades que una política de acceso a la justicia tiene no sólo para los ciudadanos sino para los dirigentes que han tenido la inteligencia de llevarla adelante. Si la continuidad no es continuismo, si el éxito político no lleva a una estrategia conservadora, entonces hay varias señales que la Presidenta ha dado en el pasado que permiten ser optimistas para el futuro. * 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 66

Transparencia POR DANIEL SANTORO

> Por primera vez en su administración, el presidente Néstor Kirchner debió echar en 2007 a cuatro funcionarios de su gobierno por estar vinculados directa o indirectamente con denuncias de corrupción, entre ellos una ministra de Economía. En abril de 2003, cuando Kirchner llegó al poder, en medio de la crisis económica y social abierta por la

renuncia del ex presidente Fernando De la Rúa, prometió “trajes a rayas” para funcionarios y empresarios que cometieran actos de corrupción. Sin embargo, nadie fue preso por corrupción en su administración y las cuatro renuncias se parecen más a gestos para descomprimir la presión de los medios de comunicación que a medidas sinceras tendientes a combatir la corrupción. Kirchner entregó el poder el 10 de

>ESCENARIO + El gran paso positivo fue haber nombrado jueces independientes en la Corte. - Nadie fue preso por corrupción en la anterior administración. Se crearon más fondos fiduciarios, que están fuera de los controles del Estado.

Bolsas y valijas

Felisa Miceli renunció el 16 de julio de 2007 al Ministerio de Economía, tras el hallazgo de una bolsa con plata en su baño.

diciembre último a su esposa Cristina Fernández de Kirchner sin haber avanzado significativamente en la lucha contra la corrupción. El gran paso positivo de Kirchner fue haber nombrado entre 2003 y 2004 a jueces independientes como Raúl Zaffaroni y Ricardo Lorenzetti, entre otros, en la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Pero esas designaciones no se vieron acompañadas por medidas complementarias sino, por el contrario, por decisiones polémicas como crear más fondos fiduciarios para financiar la construcción de obras públicas y adjudicar contratos en forma directa, sin licitación pública, argumentando que eran decisiones urgentes por la “crisis de 2001”. Los fondos fiduciarios están fuera de los controles internos del Estado. Precisamente, tres de las cuatro renuncias de los funcionarios kirchneristas se vincularon con fondos fiduciarios y contrataciones directas. El caso Skanska En mayo último, el presidente Kirchner debió echar al director del Ente Regulador del Gas (Enargas), Fulvio Madaro, y al jefe de los Fideicomisos del estatal Banco de la Nación, Néstor Ulloa, luego de que el fiscal Carlos Stornelli –ahora de licencia y designado secretario de Seguridad de la provincia de Buenos Aires– los acusara de fraude al Estado en un contrato con la empresa sueca Skanska para la ampliación de un gasoducto en la provincia de Córdoba. El fiscal sostuvo que hay suficientes elementos de prueba para sostener que por esa obra “se pagaron sobreprecios de 152 %” y ahora se buscan más pruebas para demostrar que Skanska pagó sobornos a funcionarios. Una audito69 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Antonini Wilson (foto) se hizo famoso en la Argentina por haber ingresado 800.000 dólares de forma ilegal en un vuelo oficial desde Caracas.

ría interna de Skanska señaló que gerentes de la empresa pagaron “comisiones indebidas” a funcionarios, que no identifica, para quedarse con ese contrato. El llamado caso Skanska nació en 2005 por una denuncia de la Dirección General Impositiva (DGI) que denunció ante el juez en lo Penal Tributario Javier López Biscayart el descubrimiento de cientos de facturas falsas en manos de 130 empresas, organismos del gobierno e incluso la Legislatura de la provincia de Buenos Aires. La denuncia era originalmente por evasión de impuestos. Pero creció el escándalo porque López Biscayart dijo que algunas de esas facturas falsas también encubrieron el pago de sobornos en el contrato que ganó Skanska para la ampliación del gasoducto. La investigación del supuesto pago de sobornos quedó en manos del entonces juez federal Guillermo Montenegro, quien ya indagó a Madaro y Ulloa pero, hasta ahora, no definió su situación procesal. El 10 de diciembre Montenegro renunció a la Justicia para ser ministro de Seguridad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La cantidad de empresas con facturas falsas señala la existencia de

una conducta económica irregular generalizada y mantenida en el tiempo más allá del gobierno de Kirchner. Esos dos funcionarios echados eran de la órbita del poderoso ministro de Planificación, Julio De Vido, a quien el ex presidente Kirchner y la presidenta Cristina Fernández de Kirchner mantienen en el poder a pesar de esas y otras denuncias que pesan en su contra. La bolsa de Miceli En cambio, no tuvo la misma suerte la ministra de Economía, Felisa Miceli. En junio último la Policía Federal en una inspección de rutina encontró una bolsa con 100.000 pesos y 31.000 dólares en el baño de su oficina en el Ministerio de Economía. Miceli dijo que la plata se la había prestado su hermano y que era para comprar una nueva casa. Durante tres semanas Kirchner la apoyó pese a la presión de los medios y las críticas de la oposición. Pero el fiscal Guillermo Marijuán descubrió que los 100.000 pesos habían salido en forma ilegal de la financiera Cuenca y no de los bolsillos de su hermano, entre otras

>>>

Transparencia

>>> pruebas, y pidió su indagatoria como sospechosa de fraude al Estado y enriquecimiento ilícito. Ese mismo día, Kirchner le aceptó la renuncia. Pero la corrupción no es sólo responsabilidad del Gobierno. En la segunda semana de agosto, el Consejo de la Magistratura suspendió e inició un juicio político al juez en lo penal económico Guillermo Tiscornia. La acusación principal consiste en que el padre de Tiscornia está denunciado por haber pedido un soborno de cuatro millones de dólares a la empresa CODERE a cambio de que su hijo no enviara a prisión a los directivos de esa firma española y de haber copiado textualmente los argumentos de un abogado defensor en una resolución en otra causa. Tiscornia llegó a escribir “mi defendido” en lugar de decir “el acusado”. El día anterior a su suspensión, Tiscornia acusó a la ministra de Defensa, Nilda Garré, de contrabando en una causa por la venta de repuestos de fusiles a los

Estados Unidos en un intento para evitar esa situación. El juez que reemplazó a Tiscornia, Marcelo Aguinsky, anuló el llamado a indagatoria de Garré. En el último año de la presidencia de Kirchner aparecieron más denuncias que en los tres primeros años porque los grandes diarios, los jueces y los fiscales tuvieron una actitud más activa. El fiscal Stornelli –el mismo del caso Skanska– pidió indagar al secretario de Comercio, Guillermo Moreno. El fiscal lo acusó de haber violado el secreto estadístico de los informes con que el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) elabora el índice de precios y de haber falseado datos para engañar a los argentinos sobre el real aumento de los precios. Durante los gobiernos anteriores hubo casos de corrupción pero nadie había intentado manipular el índice de la inflación. La valija de Antonini Mientras la sociedad argentina debatía esa denuncia del fiscal

El caso Skanska obligó a Kirchner a echar a varios funcionarios de su confianza.

OPINIÓN

En el último año de la presidencia de Kirchner aparecieron más denuncias de corrupción que en los tres primeros porque los grandes diarios, jueces y fiscales tuvieron una actitud más activa.

Stornelli, el 4 de agosto funcionarios de la Aduana en el aeropuerto local de la ciudad de Buenos Aires descubrieron que el empresario venezolano-norteamericano Guido Alejandro Antonini Wilson traía en forma ilegal 800.000 dólares en una valija. La ley argentina obliga a todo pasajero a declarar a la Aduana todo ingreso o egreso al país de más de 10.000 dólares. El Gobierno se negó a informar sobre el hecho durante tres días hasta que el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, quien se encontraba de visita en la Argentina, no se hubiera ido del país. Kirchner y su esposa son aliados políticos y económicos de Chávez. Al día siguiente se supo que Antonini Wilson había viajado desde Caracas a Buenos Aires en un avión privado alquilado por la empresa estatal argentina Enargas e invitado por el director del Organismo de Control de las Concesiones Viales (OCCOVI), Claudio Uberti. En realidad, Uberti era más que un simple director. Uberti es un hombre de confianza del ministro De Vido y manejaba, hasta su renuncia, los acuerdos económicos con Venezuela que se financian también con un fondo fiduciario.

Dinamitando la confiabilidad Paradójicamente, los avances más notables en Transparencia durante 2007 se concretaron en el ámbito del Poder Judicial, un área caracterizada por su conservadurismo y la lentitud en la adopción de innovaciones. Ello ha contrastado con la escasa significación de las políticas desenvueltas por los otros poderes, quizá absorbidos por los avatares propios de la renovación electoral. Se destaca la Acordada 30/2007, mediante la cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación reguló la celebración de audiencias públicas. La incorporación de esta práctica demuestra la voluntad de la Corte de mejorar los estándares en materia de transparencia y es coherente con el reclamo de distintas organizaciones de la sociedad civil plasmado en los documentos “Una Corte para la Democracia”. Una mayor publicidad y deliberación contribuirá a una mayor visibilidad y a mejorar la calidad de las decisiones de la Corte. También se concretaron mejoras en materia de difusión de las declaraciones juradas de los integrantes del Poder Judicial, frente a insólitas actitudes y decisiones previas –durante ocho años– contrarias a la aplicación de la Ley de Ética Pública por parte, precisamente, del Poder que debía velar por su observancia. Sería deseable que semejantes reformas se extendieran hacia las demás instancias judiciales y que se implementaran mecanismos de control del contenido de tales declaraciones tanto en el Poder Judicial como en el Poder Legislativo, tal como el Ejecutivo viene haciendo desde 2001.

>>> 2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 70

71 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

Manuel Garrido Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas.

En otros ámbitos, si bien por un lado se han mantenido políticas de signo positivo, como las relativas a la aplicación del Decreto 1172/03 y el citado control de declaraciones juradas patrimoniales y de conflictos de intereses por parte de la Oficina Anticorrupción (OA) –entre otras acciones desarrolladas por ese organismo en materia de capacitación y diagnóstico–, por el otro hemos asistido a fenómenos preocupantes: especialmente el dinamitado de la confiabilidad de algunos de los índices del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec), que hasta este año era un organismo creíble y respetado, cosa poco usual en nuestro panorama institucional. El copamiento del Instituto y la consecuente afectación del acceso a información confiable por parte de la ciudadanía acerca de aspectos esenciales para el desarrollo social, se completó con desplazamientos y represalias hacia los funcionarios que se opusieron a semejante atropello y que, a la vez, cumplieron con su deber de prestar testimonio sobre lo ocurrido ante la Justicia. Esto ha exhibido, asimismo, la significativa carencia en nuestro país de una legislación que brinde protección eficaz a los denominados “whistleblowers“. Entre los aspectos negativos, debe mencionarse la persistencia de la AFIP en retacear información sobre declaraciones juradas a órganos de control, pese al requerimiento que le formulara expresamente el Procurador General de la Nación y la anulación injustificada de la designación por concurso de altos funcionarios de la OA. Otra luz de alerta debe encenderse ante

{ corrupción }

*105 es el puesto de la Argentina sobre un total de 179 países en el índice de corrupción de 2007 que elabora anualmente Transparencia Internacional.

la instalación de sospechas por la concreción de ciertas prácticas irregulares en ocasión del acto eleccionario general, que si bien no han sido significativas en el indiscutible resultado, se contraponen con una tradición de competencias electorales intachables, al menos desde 1983. Más allá de aspectos puntuales, de cara al inicio de un nuevo período constitucional, la relativa trascendencia de las políticas desarrolladas en el área luego de la hecatombe institucional de 2001 pareciera dar lugar a renovados bríos si se concretan los anuncios de la nueva presidenta de la República en el sentido de prestar especial atención durante su mandato a la institucionalidad, lo que seguramente implicará el reforzamiento de políticas en materia de transparencia. *

Transparencia

>>> Después del 10 de diciembre, la Presidenta ratificó a De Vido. Al día siguiente, un fiscal federal de EE.UU. detuvo a tres venezolanos y a un uruguayo en Miami, a quienes acusó de intentar sobornar a Antonini Wilson con dos millones de dólares para que ocultara que los 800.000 dólares eran para la campaña presidencial de Cristina Fernández de Kirchner. Frank Durán, uno de los detenidos, dijo a Antonini Wilson, en una grabación con micrófono oculto guiada por el FBI, que esa plata de la valija era para la “campaña de Cristina”. Ahora falta que la Justicia de EE.UU. resuelva sobre la denuncia del fiscal Thomas Mulvihill. En agosto, sin esperar que un fiscal pidiera su indagatoria por la enorme repercusión periodística del escándalo, el entonces presidente Kirchner echó a Uberti. Como la Aduana y la Justicia argentina tardaron en denunciar a Antonini Wilson por intento de contrabando, éste se fue tranquilamente de la Argentina a Uruguay y ahora estaría en Miami. Las hipótesis sobre el destino del dinero son varias: sobornos para funcionarios argentinos o venezolanos o plata para los grupos políticos argentinos que apoyan a Chávez, entre otros. Ante las críticas de la oposición, Kirchner afirmó que “por primera vez en esta Argentina se combate en serio la corrupción y se hacen los controles en todas las áreas que tenemos que hacer. Hace muchísimos años que en la Argentina no pasaba esto (echar del Gobierno al funcionario sospechado de corrupción) y toque a quien le toque, y caiga quien caiga, porque yo no pongo las manos en el fuego por nadie”.

El testigo Jorge Julio López sigue sin aparecer.

Pero, ¿es verdad que ahora se combate seriamente la corrupción? Para el presidente honorario de la Sociedad Civil Anticorrupción, Ricardo Monner Sans, “la lucha contra la corrupción no ha avanzado”. En sintonía, el presidente de la Auditoría General de la Nación (AGN), Leandro Despouy, dijo: “Lo que se verifica es una creciente percepción pública del fenómeno de la corrupción, que ha llegado a su pico más alto en el último año”. No es un tema prioritario Es verdad que aumentó la percepción, pero la corrupción “no es un tema prioritario para los argentinos a la hora de votar”, dijo el encuestador Jorge Giacobbe. Según él, la seguridad pública, la estabilidad económica, la educación y la salud, están en las encuestas delante de la corrupción. En cuanto al debate sobre cómo sacar a la Argentina de este nivel preocupante de corrupción, para

Despouy “la solución requiere la puesta en marcha de mecanismos de control interno del propio Gobierno seguido de un refuerzo del control externo que desarrollan organismos como la AGN sumados al que ejerce la Justicia”. Monner Sans también está de acuerdo con mejorar el control de organismos como la SIGEN, la AGN y de la Justicia, pero subrayó que además “los partidos políticos logran que las causas judiciales abiertas en casos de corrupción, se demoren de manera infinita”. Un estudio realizado por CIPCE (Centro de Investigación y Prevención sobre la Criminalidad Económica) sobre 750 causas por corrupción revela que los juicios de este tipo demoran en promedio 14 años y casi nunca terminan con condenas, pese a que al Estado argentino le han robado 10.000 millones de dólares entre 1980 y 2006. * Esta nota es fruto de un informe escrito por el autor para la Fundación Global Integrity.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 72

Transparencia

PUNTO DE VISTA

Oferta y demanda de información

Christian Gruenberg Director del Programa de Transparencia de CIPPEC.

> Para la transparencia, el año 2007 cerró un ciclo. Por un lado, se llevó la última oportunidad para que el gobierno de Néstor Kirchner promoviera la sanción de una ley nacional de acceso a la información pública. Por el otro, el decreto presidencial que regula el acceso a la información pública en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional cumplió cuatro años de implementación por el mismo gobierno que lo creó y sancionó. Desde la perspectiva de CIPPEC, una sólida política de transparencia debería articularse en dos planos normativos. En un primer nivel, debería sancionarse y aplicarse un estricto régimen de publicidad para los documentos administrativos que pudieran resultar claves para la toma de decisión de los y las ciudadanas y para el ejercicio del control social sobre la gestión pública. En un segundo nivel, debería sancionarse y aplicarse un régimen de derecho que garantice la realización del derecho de todos y todas las ciudadanas de poder acceder a la

información pública sin necesidad de justificar la causa ni el interés e incluyendo mecanismos efectivos para reclamar administrativa y judicialmente por su incumplimiento. En otras palabras, estos dos planos normativos tienen como objetivo regular la oferta y la demanda de información sobre el funcionamiento y el gasto del Gobierno. Desde el punto de vista de la oferta de la información queda mucho por hacer. Un repaso superficial por los portales de Internet de cada ministerio del Poder Ejecutivo Nacional es suficiente para que cualquier persona descubra que no es ahí donde va a encontrar la información que busca. Aunque haya algunos ministerios que regulen mejor la oferta de información que otros, la regla es que la oferta es escasa en cantidad y desactualizada e imprecisa en cuanto a calidad. La

{ subsidios }

98,5% fue el porcentaje de subsidios asignados bajo condiciones no transparentes en la provincia de Buenos Aires durante la anterior gestión.

experiencia comparada sugiere, y Canadá es un buen ejemplo de esto, que la correcta regulación de la oferta de información puede facilitar el acceso a la información a los y las ciudadanas, mientras baja los costos para el Estado. La ecuación es muy simple: cuanta más información útil y oportuna se publique en la web, menos necesidad tienen las personas de pedir la información personalmente, y menos carga de trabajo tienen los funcionarios públicos responsables de buscar y entregar esa información. Una política de transparencia debería fijar para todos los ministerios un patrón mínimo y común de calidad y cantidad de información que debe ser publicada y actualizada periódicamente. Durante 2007 se vieron pocos avances concretos en este sentido, aunque CIPPEC identificó un par de excepciones a esta tendencia. El portal de la Secretaría General de la Presidencia (SGP) publicó los subsidios asignados a personas y a organizaciones sin fines de lucro, mientras el Ministerio de Defensa resolvió adaptar su portal de Internet para transparentar la asignación de subsidios a personas, mejorando la experiencia de la SGP en cuanto permite identificar a los y las beneficiarias de los subsidios. Estas excepciones sólo confirman la regla y la necesidad de seguir avanzando en este sentido a través de una política de transparencia consistente que ga2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 74

rantice la oferta de información mínima y necesaria para promover la participación y el control de la gestión pública. Resistencia Desde el punto de vista de la demanda de la información, CIPPEC detectó durante 2007 una tendencia por parte de ministerios clave como el Ministerio del Interior y el Ministerio de Desarrollo Social, entre otros, a resistirse a la demanda de información utilizando diferentes argumentos. Puesto de manera simple, estos argumentos reclaman la superioridad de otras leyes sobre el decreto presidencial que regula el acceso a la información en el PEN, e invocan el derecho a la privacidad para no entregar información sobre personas o instituciones sin fines de lucro que trabajan para el Estado o reciben fondos estatales. Sobre estos dos puntos, CIPPEC promovió dos debates puntuales entre académicos, ONG y funcionarios públicos para definir criterios de interpretación uniformes. En este contexto, el organismo responsable de aplicar el decreto, la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, señaló a través de distintos medios que los argumentos utilizados para denegar el acceso a la información están equivocados. Sin embargo, la práctica de rechazar los pedidos de información basada en estos argumentos avanza consistentemente. 75 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

La transparencia de los planes sociales es una deuda del gobierno nacional y de varias provincias.

Además, el organismo de aplicación elaboró un reglamento de denuncias básico y necesario para sancionar los casos de incumplimiento, que el jefe de Gabinete demoró varios meses en firmar. Estos hechos no hacen otra cosa que demostrar la ausencia de una postura firme y sin ambigüedades en favor de la transparencia desde el nivel más alto del PEN hacia abajo, atravesando todas las líneas ministeriales. El ciclo completo de cuatro años cumplido por el decreto presidencial, y los principales hechos registrados durante 2007 en particular, dejan pendiente para el nuevo gobierno dos desafíos: la sanción de una ley nacional de acceso a la información pública y, en caso de no tener éxito con la primera iniciativa, el compromiso de transformar el decreto presidencial de acceso a la información pública en una auténtica política de transparencia. Pero dado que el nuevo gobierno cuenta con mayoría en ambas Cámaras del Congreso de la Nación, podemos predecir que si no hace lo primero, difícilmente cumpla con lo segundo. *

La regla es que la oferta de información de los ministerios nacionales es escasa en cantidad y desactualizada e imprecisa en cuanto a calidad.

El año en números

Números de las Instituciones Políticas elecciones

* 1.042 es el total de representantes nacionales y provinciales elegidos en los comicios de 2007. Qué se eligió • 1 presidente de la Nación y 1 vicepresidente de la Nación. • 131 diputados nacionales votados por los 24 distritos subnacionales. • 24 senadores nacionales votados por 8 distritos subnacionales. • 21 gobernadores y 1 jefe de Gobierno por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. • 620 diputados provinciales en 21 provincias. • 30 diputados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. • 106 senadores provinciales en 8 provincias. • 107 convencionales provinciales en 3 provincias.

Cristina Fernández de Kirchner es la primera presidenta electa de la historia argentina. Ella y Elisa Carrió obtuvieron los dos primeros puestos en los comicios de 2007, protagonizando así el segundo caso en el mundo en el que dos mujeres quedan primeras en la disputa del poder. El primero ocurrió en Islandia en 1988.

cupo femenino

* 18 PJ

son los poderes ejecutivos ganados en 2007 por el Partido Justicialista. El PJ se impuso en la Nación y 17 provincias.

son los poderes ejecutivos ganados en 2007 por la UCR.

UCR

130 son las legisladoras nacionales (senadoras + diputadas, sobre un total de 329) en el período legislativo 2007-2009. En 2005-2007 eran 121.

Fabiana Ríos (ARI) ganó en Tierra del Fuego y es la primera gobernadora electa en la historia argentina. Además, llegaron al poder 5 vicegobernadoras y 1 vicejefa de Gobierno.

sesiones

partidos

42.205

fueron las sesiones que hizo la Cámara de Diputados el año último en un total de 25 reuniones.

* 16 fueron las sesiones que realizó el Senado en 2007. Tuvo un total de 20 reuniones.

PRO, ARI y el Partido Socialista ganaron y gobiernan un distrito provincial cada uno.

PRO, ARI y PS

En 2007 se realizaron elecciones en la Nación, 21 distritos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

discursos

Un diputado asistió a sólo 4 sesiones en todo el año y 2 diputados fueron a 5.

fueron las palabras que pronunció el senador Gerardo Morales (UCR) en sesión durante 2007, según El Parlamentario. Lo siguen Jorge Capitanich (FpV) y Miguel Ángel Pichetto (FpV).

La Cámara de Diputados aprobó el año último 41 proyectos de ley y el Senado, 25. Otros 22 proyectos aprobados por Diputados esperan su aprobación o rechazo en el Senado. Y lo mismo pasa con 10 iniciativas que la Cámara alta aprobó y aún no trató la Cámara baja.

No pronunciaron palabra alguna en las sesiones del año último: Ricardo Bussi (Fuerza Republicana), Oscar Castillo (Partido Frente Cívico y Social de Catamarca), Sergio Gallia (PJ, Concertación Neuquina para la Victoria), Carlos Menem (PJ) y Mario Mera (FpV).

* 1.1016.789 *

433.886

fueron el total de palabras pronunciadas en sesión por los legisladores en el Senado durante 2007.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 76

leyes

77 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

había sido el total de palabras pronunciadas en sesión por los legisladores en el Senado durante 2006.

El año en números

Números de la Gestión Pública Local organización

web

2.242 es el total de gobiernos locales que tiene la Argentina, distribuidos de manera muy dispar. 1.151 de ellos son municipios y 1.091 son gobiernos locales con diferentes denominaciones.

78% elecciones

1.000 población

es el total de intendentes elegidos en 2007 en todo el país.

82% de los gobiernos locales de la Argentina tiene menos de 10.000 habitantes.

60% de la población del país se concentra en sólo 150 de los 2.242 gobiernos locales.

En los 150 municipios más poblados del país se observa la consolidación de liderazgos locales, con un total de 78 intendentes reelectos.

de los portales municipales presenta información sobre los trámites de la Comuna.

Ningún sitio web municipal ofrece la posibilidad de interacción entre ciudadanos mediante foros o chat.

*3 son los municipios que ponen a disposición del ciudadano la declaración jurada del intendente y de las principales autoridades locales, de los 150 analizados en 2007 por CIPPEC y la Universidad de San Andrés.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 78

El año en números

Números de la Economía PIB e inflación

energía

8,7% se incrementaron el PIB en términos reales y la inflación minorista, de acuerdo con el Indec.

pobreza

23,4% era la población total afectada por la pobreza en el primer semestre de 2007, según el Indec. En el cálculo de la canasta básica alimentaria y de la canasta básica oficial, que son las que determinan los niveles de pobreza, se han considerado los valores de inflación oficial, inferiores a los privados.

En Gran Resistencia, Chaco, la pobreza alcanza 45,6%; en Ushuaia, Tierra del Fuego, el porcentaje de pobres es 5,6%.

6,2% desempleo

7,5% de la población económicamente activa está desempleada, de acuerdo con datos oficiales del tercer trimestre de 2007.

Existen amplias disparidades entre aglomerados urbanos, ya que mientras Gran Rosario muestra un desempleo de 9 %, San Luis tiene sólo 1,4%.

fue el aumento de la demanda de energía eléctrica del año pasado. Es el incremento más grande desde 2004.

exportaciones

20,2% aumentaron las exportaciones respecto de 2006. Las importaciones subieron 29,5% anual. El saldo de la balanza comercial fue 11.623 millones de dólares, lo que supone un descenso de 5,9%.

El precio de la soja se incrementó 56% y el trigo 40,3%, en 2007. Además, el precio del petróleo crudo registró un aumento de 61%.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 80

El año en números

Números de la Educación financiamiento

evaluación

* 53º es el puesto que obtuvo la Argentina en Comprensión Lectora, sobre 57 países, en las evaluaciones internacionales PISA del año 2006, que se conocieron a fines del año último. El país quedó 52º en Matemáticas y 51º en Ciencias.

El dato más preocupante es la caída de los alumnos argentinos en la evolución de los resultados frente al año 2000: en Comprensión Lectora, la Argentina fue el país que más cayó en los resultados de los 50 que participaron en ambas evaluaciones. Y, si se analiza la variación por nivel socioeconómico, los alumnos más pobres del país fueron los que más descendieron en sus resultados de todos los evaluados.

Números de la Salud

salario docente

$ 1.640 era el salario bruto promedio provincial de un maestro de grado de jornada simple con 10 años de antigüedad en el Nivel Primario/EGB en noviembre de 2007.

*$ 32.395 millones fue el gasto educativo consolidado en Educación, Ciencia y Técnica en pesos corrientes en 2006. Ello equivale a 4,95% del PIB. 22% lo desembolsa la Nación y 78%, las provincias. En 2005 el gasto había sido de $ 24.722 millones, que representan 4,65% del PIB.

días de clases Provincias con sueldos más bajos: Formosa: $1.223 Corrientes: $1.246 Misiones: $1.256 Salta: $1.266 La Rioja: $1.310

Provincias con sueldos más altos: Santa Cruz: $ 3.274 Tierra del Fuego: $ 2.954 Córdoba: $ 1.932 La Pampa: $ 1.917 Chubut: $ 1.862

provincias no alcanzaron los 180 días de clases fijados como mínimos por ley, debido a los paros docentes. En 2006, sólo 6 provincias no habían logrado alcanzar la meta.

nutrición

gasto de bolsillo

* 16% es lo que gasta de su ingreso el quintil más pobre de la población en medicamentos, servicios y seguros de salud. El más rico gasta la mitad.

cobertura

* 47% es el porcentaje de la población que cubren las obras sociales nacionales y provinciales. Las prepagas sólo alcanzan a 11% y se concentran en el quintil de población más rico. El sistema público cubre a 42% de la población, concentrándose en los más pobres.

83 • POLÍTICAS PÚBLICAS 2007/2008

4,8

de cada tres niños y niñas menores de dos años de la Argentina presenta anemia. En esa primera etapa, ello puede acarrear consecuencias irreversibles sobre el desarrollo neurológico y la capacidad de aprendizaje.

por 10.000 es la tasa nacional de mortalidad materna para el año 2006, el último dato oficial disponible. La tasa se encuentra multiplicada por cuatro en Jujuy.

mortalidad infantil

* 12,9 por 1.000 es la tasa nacional de mortalidad infantil para el año 2006. Pero en la provincia de Formosa esa tasa es prácticamente el doble.

Esto implica que fallecieron alrededor de 9.000 niños y niñas menores de un año en 2006, el último dato oficial disponible.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 82

mortalidad materna

agua

*8.000.000 son las personas sin acceso a red pública de agua en la Argentina. Y unas 22.000.000 aún no cuentan con redes cloacales. Las proyecciones indican que aún en el año 2015 más de medio millón de argentinos no contará con fuentes de agua segura para beber.

El año en números

Números de la Justicia desigualdad

necesidades

75% de los encuestados por el Liderbarómetro MORI-CIPPEC en 2005 consideró que el Poder Judicial no tiene un trato igualitario con todas las personas, principalmente por la diferencia de recursos económicos y de contactos con el poder político.

violencia doméstica

35.000 fueron las denuncias por violencia familiar registradas en la provincia de Buenos Aires. En 2005 había habido 8.353. En la Capital hay unas 15.000 denuncias al año.

80% género

50% de las jurisdicciones cuenta con mujeres miembros en los Tribunales Superiores de Justicia y en la mayoría de las provincias se limita a un único integrante, según el Informe Global 2007 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). No pasa eso en la Corte Suprema de Justicia de la Nación, donde dos de los siete jueces son mujeres.

de los hogares de la localidad bonaerense de Moreno no accede a la justicia, de acuerdo con un relevamiento de Necesidades Jurídicas Insatisfechas (NJI) realizado por CIPPEC.

disparidad

*68.092 son los expedientes en trámite en el juzgado federal de Chaco, según estadísticas del Poder Judicial de la Nación de 2006. La Justicia Federal de Mar del Plata, en cambio, tiene 6 juzgados donde tramitan en total 75.063 causas.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 84

El año en números

Números de la Transparencia subsidios

partidos

$12.682 millones es el monto que recibió el sector privado en subsidios en el año 2006, lo que equivale a 12% del gasto nacional que asciende a $ 105.892.000. De ese monto 49,51% no es transparente y no puede establecerse a quién llegó ni por qué.

Los subsidios entregados por el Poder Ejecutivo de la provincia de Buenos Aires mostraban en la anterior gestión un nivel de opacidad alarmante, con 98,5% asignados bajo condiciones no transparentes, según el Índice de Transparencia de subsidios de CIPPEC.

4 corrupción

de cada cinco entrevistados en la Argentina por el Barómetro Global de Corrupción 2007 considera que los partidos políticos son corruptos.

105 es el puesto de la Argentina sobre un total de 179 países en el índice de corrupción de 2007 que elabora anualmente Transparencia Internacional.

sobornos

5% es el porcentaje de los encuestados argentinos que admitió haber pagado un soborno para obtener servicios públicos, según el Barómetro Global de Corrupción 2007. En el nivel regional el porcentaje asciende a 13% y en los Estados Unidos es 2%.

2007/2008 AGENDA PÚBLICA • 86