Agenda pública a 25 años de democracia by CIPPEC

*Sumario 4 | Presentación

80 | 25 años en fotos

por Laura Zommer

5 | Editoriales por Nicolás Ducoté y Miguel Braun

por Víctor Hugo Bugge

Semblanza de época 88 | Presidencia de Alfonsín por Julio Blanck

10 | En primera persona por Raúl Alfonsín, Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde

90 | Presidencia de Menem por Jorge Fontevecchia

92 | Presidencia de De la Rúa por Ignacio Zuleta

24 | 25 logros de la democracia

96 | Presidencia de Duhalde

30 | 25 hechos que opacaron la democracia

98 | Presidencia de Kirchner

por Horacio Verbitsky por Martín Caparrós

100 | Presidencia de Fernández de Kirchner De tema en tema 36 | Instituciones Democráticas por Antonio Cicioni

40 | Política y Gestión de Gobierno 46 | 50 | 54 | 60 | 64 | 68 |

72 | 76 |

por Fernando Straface Transparencia por Christian Gruenberg Justicia por Martín Böhmer Educación por Axel Rivas Salud por Daniel Maceira Protección Social por Fabián Repeto Política Fiscal por Luciana Díaz Frers Chiste Daniel Paz y Rudy Inserción Internacional por Lucio Castro Desarrollo Local por Nicolás Fernández Arroyo

por Fernán Saguier

102 | Puntos de vista Ilustración Hermenegildo Sábat

108 | Cómo contará la historia estos 25 años por Mario Rapoport, Luis Alberto Romero, Lucas Llach, Víctor Abramovich

124 | 25 personajes de la democracia 132 | Frases inolvidables 134 | Tendencias sociales por Dolores Arrieta

138 | Indicadores económicos, políticos y sociales

CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Nuestro desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico y Fortalecimiento de las Instituciones, a través de los programas de Educación, Salud, Política Fiscal, Inserción Internacional, Justicia, Transparencia, Instituciones Democráticas, Desarrollo Local, Política y Gestión de Gobierno e Incidencia de la Sociedad Civil. www.cippec.org

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*Staff Directora Laura Zommer Comité Editorial Miguel Braun Antonio Cicioni Nicolás Ducoté Silvina Gvitrz Ana María Mustapic Enrique Valiente Noailles

Indicadores Antonio Cicioni Tomás Sapochnik

Editor Martín Rodríguez Yebra

Fotografía Semblanza de época y 25 años en fotos: Víctor Hugo Bugge Portada: Gentileza La Nación Otras secciones: archivos Clarín y La Nación

Coordinadora Dolores Arrieta

Diseño Sara Paoletti

Agradecimientos: Pilar Assefh, Magdalena Badaraco, Paula Balbi, María Calviño, Gastón Carrara, Inés Castro Almeyra, Agustín Demirdjian, Antonella Guidoccio, Eduardo Kelly del archivo Clarín, Inés Lanz, Mariana Lef, María Julia Manzini, Carolina Nahón, Alejandro Querol, Rafael Saralegui y Sofía Veliz.

Av. Callo 25 1º. C1022AAA. Buenos Aires. Teléfono 4384 9009 Fax 4371 1221 prensa@cippec.org

presentación

Celebración

POR LAURA ZOMMER directora de Comunicación de CIPPEC

genda pública a 25 años de democracia es una invitación de CIPPEC a repasar el pasado reciente de la Argentina para cambiar el presente y mejorar el futuro. Es un esfuerzo por reunir voces y miradas diversas, con la firme convicción de que las diferencias enriquecen. Por recopilar buenos datos, algo no siempre fácil en la Argentina. Por rescatar hechos y decisiones de políticas muchas veces olvidadas. Por celebrar los logros (que los hay) y marcar los principales desafíos. Por proponer soluciones y compartir ideas y reflexiones que ayuden a que en los próximos 25 años de democracia tengamos aún más motivos para celebrar. Estoy convencida de que esta publicación es un aporte para mejorar la calidad del debate público sobre qué pasó –o no pasó tanto– durante el último cuarto de siglo. Todos los ex presidentes fueron invitados a escribir los principales logros de su gestión para la sección En primera persona. Lo hicieron Raúl Alfonsín (1983-1989), Carlos Menem (1989-1999), Fernando de la

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Rúa (1999-2001) y Eduardo Duhalde (2002-2003). Néstor Kirchner (2003-2007) no quiso o no pudo hacerlo. Algunos de los mejores periodistas del país, Julio Blanck, de Clarín; Jorge Fontevecchia, de Perfil; Ignacio Zuleta, de Ambito Financiero; Horacio Verbitsky, de Página 12; Martín Caparrós, de Crítica de la Argentina; y Fernán Saguier, de La Nación, fueron convocados para escribir en la sección Semblanza de época, donde cada uno retrata el clima de una Presidencia. Estos textos están acompañados de una foto de cada presidente seleccionada por Víctor Hugo Bugge, el fotógrafo oficial de la Casa Rosada durante todos estos años. A él le pedimos que eligiera la imagen que mejor simbolizara el clima que él percibió de cada gestión. En la sección De tema en tema, los directores de programas de CIPPEC repasan y analizan qué ocurrió en las áreas de Instituciones Democráticas, Política y Gestión de Gobierno, Transparencia, Justicia, Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal, Inserción Internacional y Desarrollo Local. También plantean cuáles son las principales deudas para el próximo cuarto de siglo y avanzan con sugerencias. Para esta sección, Daniel Paz y Rudy cedieron a CIPPEC un chiste sobre la economía durante el menemismo. En la sección Puntos de vista, un vasto grupo de intelectuales y referentes sociales argumenta cuál es el principal logro o hito de estos años de democracia. Muchos coinciden, ya lo verán. La sección tiene el privilegio de

contar con una ilustración de Hermenegildo Sábat, publicada durante la dictadura y ahora cedida por él a CIPPEC. La sección Cómo contará la historia estos 25 años tiene ilustrativos textos de Mario Rapoport, Luis Alberto Romero, Lucas Llach y Víctor Abramovich, que hacen análisis de la economía, el sistema político y el avance de los derechos humanos en este tiempo. Hay más: 25 años en fotos, con imágenes de Bugge; una selección de frases inolvidables de esta época, una sección con los 25 logros de la democracia y, otra con los 25 hechos que la opacaron. Y, finalmente, una que llamamos 25 personajes de la democracia, donde elegimos a políticos o actores sociales que se destacaron especialmente un año y que, con su irrupción en la escena pública, provocaron cambios en las políticas. La publicación termina con ocho páginas de indicadores económicos, políticos y sociales para ayudar a entender qué pasó con la deuda pública, los déficits, el PBI, el empleo, la pobreza, la mortalidad infantil, la alfabetización y muchos otros aspectos de la realidad argentina. Agenda pública a 25 años de democracia es una apuesta de CIPPEC (que se fundó en democracia y hace sólo ocho años) para inspirar a comprometerse con un país que necesita que todos queramos un Estado más justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Esta es la meta de CIPPEC lzommer@cippec.org

Una nueva política para el futuro POR NICOLAS DUCOTE cofundador y director general de CIPPEC

omo alguien que aprecia y está relativamente cerca del mundo de las políticas y la política, me apena una y otra vez que las encuestas de percepción sistemáticamente muestren la poca valoración social que hay en nuestro país por los partidos, los funcionarios del Estado y la política en general. Demasiadas veces sale a relucir la percepción de falta de transparencia, corrupción, incompetencia, burocracia (en términos peyorativos), ineficiencia, ineficacia, y otros conceptos afines. Personas de diferentes preferencias ideológicas, de distintas provincias, de todos los niveles socioeconómicos, hombres y mujeres, jóvenes y gente mayor, se muestran desilusionados por igual respecto de la política. De hecho, no es inusual que en mi explicación del tipo de cosas que hacemos en CIPPEC reciba el cuestionamiento de ¿por qué meterse o involucrarse en algo tan complicado/difícil/“sucio” como la política? Mi respuesta, siempre, es que no toda la política ni todos los políticos tienen que ver con

esos atributos negativos; que a pesar del escepticismo, hay mucho bueno y rescatable. Y que es cuestión de tener una mirada más equilibrada y libre de prejuicios, y también de hacerse cargo de la necesidad de cambiar esas percepciones compartidas y la realidad que las genera. Es algo en lo que todos tenemos una responsabilidad, y si no lo hacemos nosotros, nadie lo va a hacer en nuestro nombre. Digo esto en parte por convicción y en parte porque realmente anhelo una política mejor. Por eso, al celebrar estos 25 años en democracia y con la esperanza de que los próximos 25 años sean mejores, aspiro a que quienes tengan las máximas responsabilidades de conducir los destinos de nuestra Argentina y quienes contribuyen a formar la opinión social sobre el Estado y la política puedan volver a hacernos creer, a través de la palabra y de las acciones, en: • una política que se base en que lo que nos une es mayor a lo que nos separa, y que permita que nuestra democracia funcione y se mantenga viva en las mentes y corazones de todos los argentinos; • una política que mire más al futuro que al pasado, pero que a la vez rescate de nuestra historia aquello que nos sirva para avanzar hacia el objetivo de ser una Nación con más desarrollo, más equidad y oportunidades para todos; • una política que se caracterice más por construir que por destruir; que sepa valorar lo

positivo de quienes piensan distinto a nosotros; que pueda reconocer las cosas buenas de gestiones anteriores y corrija aquellas cosas que exijan ser modificadas; • una política que recupere el compromiso cívico y vuelva a enamorar a la ciudadanía y, en especial, a una juventud descreída y desapegada de la cosa pública; • una política que contribuya a que cada niño tenga acceso a educación, salud y justicia de calidad; a que toda persona con ganas de trabajar pueda hacerlo en un trabajo que le permita vivir; a que todos estemos más seguros frente al crimen; a que el agua, el aire y el medio ambiente que nos rodea sean limpios y sanos; a que cada trabajador pueda jubilarse con dignidad y respeto cuando llegue el momento. Tenemos la oportunidad y la responsabilidad de reconstruir una política que inspire, convoque, construya y proponga un futuro más promisorio. Tenemos la oportunidad y responsabilidad de dejar a las generaciones futuras un país y una política mejor que la que recibimos y hemos vivido. No perdamos la oportunidad ni dejemos de asumir plenamente la responsabilidad que tenemos. Estoy convencido de que en los próximos 25 años, si suficientes personas creemos en una nueva política y actuamos consecuentemente, podemos hacer algo realmente significativo y positivo para nuestro país

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editoriales

La Argentina del cincuentenario POR MIGUEL BRAUN cofundador y director ejecutivo de CIPPEC

n 2033, la Argentina cumplirá 50 años de democracia ininterrumpida. Seremos entonces cerca de 50 millones de argentinos. Si logramos crecer al 4% anual durante los próximos 25 años, nuestro PBI será el equivalente a 27.000 dólares por persona. Alcanzaremos así el nivel de vida actual de Nueva Zelanda, Eslovenia e Israel, y estaremos cerca de Italia y España. Dicho así suena fácil, pero es un desafío monumental, que implicará una combinación de excelentes políticas públicas, esfuerzo inversor e innovador y trabajo y solidaridad de todos los argentinos. Claro, también será necesaria una cuota de suerte. ¿Qué nos dice la historia reciente sobre la factibilidad de lograr el objetivo? Los resultados económicos y sociales de los primeros 25 años de este ciclo democrático han sido mixtos. La economía creció 80% entre 1983 y 2007, es decir 2,5% anual. Este crecimiento permitió mejorar el nivel de vida promedio, pero el aumento del desempleo y la desigualdad dejaron a un tercio

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de la población sumergida en la pobreza y la exclusión. Para mejorar este desempeño en los próximos 25 años tendremos que crecer más y desarrollarnos más equitativamente. Sin embargo, si miramos la historia desde 1990, el año posterior a la hiperinflación y el inicio de la década neoliberal, el panorama es más optimista. Entre 1990 y 2007, la economía creció al 4% anual en promedio, y la pobreza y el desempleo cayeron levemente. Se mantuvieron en el orden de 30% y 9%, respectivamente. El discurso del gobierno actual demoniza la década del 90, y los noventistas demonizan al gobierno actual, pero entre ambos han logrado un fuerte crecimiento económico. ¿Será que a pesar de la polarización discursiva nos estamos convirtiendo en un país “normal”? Es decir, ¿nos estaremos convirtiendo en una democracia con economía mixta integrada al mundo? Si fuera así, el mundo nos da

razones para el optimismo, ya que salvo China, todos los países que han logrado crecer sostenidamente en los últimos 50 años han cumplido en mayor o menor medida con estas características. En términos de crecimiento económico, basta mantener el desempeño promedio de los últimos 17 años para lograr el 4% anual planteado en el primer párrafo. Pero no será fácil. Además, entre 1990 y 2007 la volatilidad fue fenomenal, con picos de desempleo de 18% y de pobreza de 56%, y una crisis brutal entre 1998 y 2002 que redujo el PBI en 20%. Deberíamos aspirar a mantener el promedio con menos volatilidad. A este desafío se suma la gran materia pendiente de nuestra democracia: el desarrollo equitativo y la inclusión. Necesitaremos articular las tres dimensiones centrales del desarrollo: el crecimiento económico, la consolidación de un Estado de bienestar que

asegure la igualdad de oportunidades y la protección social, y la profundización de la calidad institucional que sostenga la democracia, la división de poderes, la estabilidad política, la justicia, la transparencia y la participación ciudadana. En el resto del artículo me dedicaré sólo a las dos primeras dimensiones. Crecimiento Para sostener el crecimiento deberemos impulsar políticas de Estado que nos permitan aprovechar el favorable contexto internacional. El surgimiento de China e India y el consecuente aumento en la demanda por productos agroindustriales en los cuales la Argentina se especializa continuarán pese a la reciente crisis financiera global. También lo hará el desarrollo tecnológico en los países centrales, que es la fuente de la explosión de crecimiento global en los últimos 200 años. Deberemos sostener la estabilidad macroeconómica por medio de políticas fiscales prudentes y la implementación de una política monetaria y cambiaria que priorice la reducción de la inflación. En segundo lugar, será necesario crear las condiciones para superar la clásica restricción externa que en varias oportunidades ha frenado episodios de crecimiento en la Argentina. Esto se logra con mayor volumen y diversificación de exportaciones, y con mayor solidez financiera para evitar los efectos indeseables de las turbulencias financieras internacionales. Se ha avanzado mucho en el volumen de exportaciones, pero queda como tarea pendiente la diversificación. Es probable que el camino consista en empezar agregando valor a productos agrícolas, como muestra el caso del complejo sojero, y luego utilizar la capacidad industrial y el aprendizaje para de-

Deberemos sostener la estabildad macroeconómica por medio de políticas fiscales prudentes y de una política monetaria que priorice la reducción de la inflación

sarrollar nuevos mercados, como indican investigaciones recientes de Ricardo Hausmann y Dani Rodrik, de la Universidad de Harvard. En tercer lugar, la Argentina necesita un sistema financiero más sólido, que pueda prestar a largo plazo para financiar las inversiones necesarias. Un porcentaje alto de la inversión de los últimos cinco años se financió con ganancias empresarias. Esto es sano para los balances, pero tiene un límite para el caso de los proyectos grandes y de largo plazo. Crear un banco de desarrollo es una opción demasiado costosa. Probablemente convenga mejorar la eficiencia de los bancos públicos existentes, y fortalecer las regulaciones que faciliten el crédito privado. Por último, será necesario promover la inversión privada y pública. El Estado deberá desarrollar un plan estratégico que llegue a una lista de obras prioritarias, a la vez que reduzca la arbitrariedad y volatilidad de las políticas regulatorias y tributarias que en la actualidad desincentivan la inversión. Estado de bienestar Para lograr un desarrollo equitativo,tenemos por delante el desafío de construir un Estado que redis-

tribuya mejor el ingreso, provea más y mejores bienes públicos y actúe de forma contracíclica. El Estado argentino en la actualidad no acompaña lo suficiente el objetivo de reducir la desigualdad y la exclusión. En un trabajo reciente, economistas del Banco Mundial mostraron que la recaudación de impuestos y las transferencias apenas mueven la aguja de la inequidad en nuestro país: el coeficiente de Gini, una medida de la desigualdad en la distribución del ingreso, pasa de 0,5 para los ingresos brutos a 0,48 para los ingresos netos, es decir, para los ingresos después de restar los impuestos pagados y sumar las transferencias monetarias recibidas del Estado. Esta magnitud es comparable con el resto de América Latina, pero lamentable al lado de la reducción desde 0,46 hasta 0,31 que logran en promedio los países europeos. Para que quede claro: la distribución del ingreso en Europa y en la Argentina no es muy distinta antes de la intervención estatal, pero con impuestos y transferencias, los europeos logran convertirse en países mucho menos desiguales. ¿Qué nos dice la historia respecto de la posibilidad de construir un Estado de bienestar? El historiador económico Peter Lindert, en un reciente libro titulado Growing Public, sostiene que los países que hoy tienen un Estado de bienestar desarrollado, con distribución equitativa del ingreso, son aquellos que lograron desarrollar esquemas tributarios y programas de gasto más eficientes. El argumento es intuitivo: para tener un Estado más grande, hace falta cobrar más impuestos, y la sociedad aceptará más impuestos si éstos generan un menor costo en términos de PBI. El corolario es que, en perspectiva histórica, un Estado más grande no ha implicado menor crecimiento, porque

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los fondos fiduciarios, deslegitiman al Estado. Por el lado de la eficiencia, más allá de su beneficio distributivo, las retenciones son un impuesto excesivamente distorsivo, que podría ser reemplazado por una combinación de impuesto a las ganancias e impuestos a la tierra libre de mejoras, complementado con una tarjeta alimentaria que subsidie el consumo de alimentos de la población más pobre. Las prohibiciones y restricciones a la exportación tampoco ayudan, y la baja eficiencia del gasto –ejemplificada en los pésimos resultados de las últimas pruebas internacionales de educación, en las cuales nuestro país fue el que más descendió en los rankings, a pesar del fuerte aumento del financiamiento educativo– termina de pintar un cuadro de situación que reclama acciones urgentes.

Si la Argentina creciera al 4% anual durante los próximos 25 años, el PBI del país será el equivalente a 27.000 dólares por persona

los Estados más grandes son en general más eficientes. Otro aspecto clave para fortalecer el Estado es la transparencia. El politólogo James Alt en una serie de trabajos mostró que los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, por sus siglas en inglés) y los estados norteamericanos con más transparencia presupuestaria tienen una mayor recaudación tributaria. La razón sería que la transparencia aporta legitimidad al gasto público y, por lo tanto, reduce la motivación a evadir impuestos. La historia y la experiencia internacional muestran entonces que la eficiencia y la transparencia son dos pilares de la construcción de un Estado que cumpla cabalmente sus funciones. Tenemos en estas dimensiones una enorme deuda pendiente. En términos de transparencia, la manipulación de datos estadís-

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La historia y la experiencia internacional muestran que la eficiencia y la transparencia son dos pilares de la construcción de un Estado que cumpla cabalmente sus funciones

ticos, el desmantelamiento de la independencia del INDEC, la no publicación de bases de datos de beneficiarios de planes sociales, y la opacidad de los subsidios y

Conclusión Pese a la opinión de muchos argentinos, que asocian la experiencia democrática de este cuarto de siglo con el fracaso económico, una mirada más cuidadosa permite entrever un fuerte crecimiento económico –aunque muy volátil y poco inclusivo– a partir de 1990. Esta experiencia, junto con la perspectiva de que el mundo seguirá creciendo de una manera que nos beneficia, permite fundar un optimismo cuidadoso. Optimismo, porque podemos crecer al 4% si sostenemos políticas económicas razonables. Pero cuidadoso, porque para que ese crecimiento llegue a todos los argentinos serán necesarias profundas reformas en el funcionamiento del Estado. Estas reformas deberán formar la base de un consenso sobre las políticas de Estado necesarias para llegar al cincuentenario democrático como un país desarrollado

en primera persona: alfonsín

Raúl Alfonsín, ex presidente de la Nación (1983-1989) Especial para CIPPEC

l 10 de diciembre de 1983, en mi primer mensaje ante el Congreso de la Nación como Presidente convoqué a todos los argentinos a una tarea común para constituir la unión nacional. En un país como la Argentina, donde se sucedieron las dictaduras por más de medio siglo, que venía de sufrir violaciones masivas de los derechos humanos por obra de la acción del propio Estado, el pensamiento autoritario y la anomia colectiva habían echado raíces muy profundas. Se trataba entonces de reforzar la valoración social sobre la importancia de los derechos humanos, del respeto

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al Estado de Derecho, de la tolerancia ideológica. La política implica diferencias, existencia de adversarios políticos, esto es totalmente cierto. Pero la política no es solamente conflicto, también es construcción. Y la democracia necesita más especialistas en el arte de la asociación política. Los partidos políticos son excelentes mediadores entre la sociedad, los intereses sectoriales y el Estado y desde esa perspectiva hemos señalado que lo que más nos preocupa es el debilitamiento de los partidos políticos y la dificultad para construir un sistema de partidos moderno que permita sostener consensos básicos. No será posible resistir la cantidad de presiones que estamos

obtenidos a fines del siglo pasado. Hemos progresado, y es importante reconocerlo. Pero también es ineludible que nos preguntemos: este progreso ¿a quiénes benefició, a cuántos alcanzó? Reservado para una minoría de grandes empresarios, terratenientes y grupos monopólicos, este progreso no alcanzó a más de dos tercios de la población de Latinoamérica, inmersa en la desesperación del hambre, la falta de educación, de salud y de vivienda. En condiciones de marginación que nunca habíamos imaginado, millones de habitantes de nuestros países carecen de los más elementales derechos humanos. Hoy, es duro decirlo, la libertad es un beneficio del que disfrutamos los que no tenemos

un problema tan complejo? Por lo pronto, creo que es necesario encarar políticas públicas en forma mancomunada entre los países de la región para combatir el flagelo de la pobreza, puesto que difícilmente una Nación pueda por sí sola alcanzar la equidad si está rodeada por naciones hermanas sumidas en la miseria. Democracia es vigencia de la libertad y de los derechos, pero también existencia de igualdad de oportunidades y distribución equitativa de la riqueza, los beneficios y las cargas sociales: tenemos libertad pero nos falta la igualdad. Tenemos una democracia real, tangible, pero coja e incompleta y, por lo tanto, insatisfactoria: es una democracia que no

El largo camino hacia la equidad sufriendo y sufriremos, si no hay una generalizada voluntad nacional al servicio de lo que debieran ser las más importantes políticas de Estado expresada en la existencia de partidos políticos claros y distintos, renovados y fuertes, representativos de las corrientes de opinión que se expresan en nuestra sociedad. El proceso de democratización en Latinoamérica, iniciado hace ya más de dos décadas, ha sido muy beneficioso porque liberó a los pueblos de tiranías intolerantes y arbitrarias. No podemos dejar de reconocer que la libertad conquistada ha sido uno de los grandes logros

hambre, los que podemos enviar a nuestros hijos a las escuelas y universidades, los que podemos dormir en una casa sin temor al frío o la lluvia. Siempre repito que la democracia sólo puede construirse con hombres democráticos, y que es absurdo formar ciudadanos democráticos cuando están sumidos en la desesperación. No podemos, pues, contentarnos con haber obtenido el derecho al libre sufragio y el respeto a la libertad de expresión, antes negada por las dictaduras militares. No alcanzan esas valiosas conquistas para tranquilizar nuestras conciencias personales. ¿Cómo abordar, entonces,

ha cumplido aún con algunos de sus principios fundamentales, que no ha construido aún un piso sólido que albergue e incluya a los desamparados y excluidos. Y no ha podido, tampoco aún, a través del tiempo y de distintos gobiernos, construir puentes firmes que atraviesen la dramática fractura social provocada por la aplicación e imposición de modelos socioeconómicos insolidarios y políticas regresivas. Aspiro a que poco a poco vayamos encontrando la senda que nos lleve a construir una Nación en donde la equidad sea un valor tan sagrado, tan fundamental, como la misma libertad

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en primera persona: menem

Carlos Saúl Menem ex presidente de la Nación (1989-1999) Especial para CIPPEC

n los últimos años ha prevalecido una mirada tuerta y facciosa sobre el pasado reciente y la década del 90 ha sido una de sus víctimas propiciatorias: ha sido burdamente demonizada, debería ser estudiada con objetividad; la mayoría de sus logros (estabilidad, paz social, desarrollo humano, inversión, distribución del ingreso, coparticipación

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Balance rápido de la década del 90 federal) no han sido superados aún, pese a que en la segunda mitad de aquel decenio tuvimos que afrontar coyunturas internacionales difíciles (empezando por el efecto tequila, siguiendo por las crisis asiáticas, el default ruso y finalmente, la devaluación brasileña de comienzos de 1999) y, por cierto, no contamos con los altos precios mundiales que obtuvieron nuestros productos en los últimos años. En verdad para hablar de nuestro aporte –aporte del peronismo– hay que mirar un poco antes de que yo asumiera la Presidencia. Los peronistas habíamos contribuido a sostener la gobernabilidad democrática durante el período que encabezó el doctor Raúl Alfonsín en instancias críticas: personalmente me comprometí con la aprobación de los acuerdos con Chile en el diferendo por el Canal de Beagle; respaldamos la instancia institucional ante insubordinaciones y ataques terroristas. En 1988 los peronistas elegimos nuestros candidatos en una elección interna histórica, en la que participaron cerca de tres millones de afiliados. Fue una movilización conmovedora que mostraba el vigor de nuestro partido y

la vitalidad del régimen democrático en momentos en que no pocos analistas avizoraban amenazas golpistas. Henry Kissinger advertía por esos tiempos que el país podía sufrir un golpe populista y el doctor Alfonsín hablaba en sus discursos de los riesgos de “libanización” de la Argentina. En ese contexto, nuestro aporte fue enorme. Apostábamos a la democracia y lo hacíamos con el expediente adecuado: la elección interna. Fui candidato, gané la elección general y tuve que hacerme cargo anticipadamente del gobierno por pedido del doctor Alfonsín, que se sentía superado por los acontecimientos: la inflación estaba desatada, en los barrios populares había saqueos en los supermercados y la televisión mostraba cómo muchos comerciantes se armaban para defender sus negocios. Nosotros teníamos información de que la ingobernabilidad quería ser explotada por sectores que querían tronchar la experiencia democrática. Tuvimos que asumir la emergencia y lo hicimos. Lo primero era recuperar la tranquilidad, calmar los espíritus. Había que empezar a trabajar fuerte para pacificar, para estabilizar la economía,

precondiciones para intentos más ambiciosos, como el proyecto que impulsábamos. Goberné dos períodos sin problema institucional alguno; no hubo ni un segundo de estado de sitio; hubo una reforma constitucional aprobada por todas las fuerzas políticas. Terminé mis dos períodos en plena normalidad, en los plazos previstos. Y así le entregué los atributos del gobierno a mi sucesor, un hombre de otra fuerza política. Fui el único presidente electo que concluyó de ese modo dos gestiones consecutivas, y ese hecho indica que en materia institucional y de gobernabilidad hicimos bien los deberes. También cumplimos la misión en materia de estabilidad monetaria. Pese a muchas dificultades y condicionamientos (empezando por la altísima temperatura inflacionaria que heredamos), recuperamos la moneda argentina y mantuvimos su valor hasta el final. Eramos concientes de que la inflación es el más reaccionario de los impuestos: castiga brutalmente a los pobres, expropia el futuro, impide la inversión, pervierte los contratos y la convivencia. Había que erradicarla. Había que volver al mundo, instalar a la Argentina en un

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en primera persona: menem

escenario internacional que se transformaba vertiginosamente: caía el Muro de Berlín y se empezaban a ver las fisuras del mundo comunista; pronto asistiríamos a la autodisolución de la Unión Soviética. Los Estados Unidos emergían como la potencia hegemónica y al mismo tiempo el eje del mundo se desplazaba de la cuenca del Atlántico al Pacífico. Perón nos había advertido sobre la marcha rápida a un mundo en que regirían el continentalismo y el universalismo. Nos propusimos una política que consolidaba la unión subcontinental a través del Mercosur; que concluía los diferendos limítrofes con Chile y que nos convertía en una Nación bioceánica, pues se nos abrían los puertos chilenos sobre el Pacífico para comerciar así con la región más dinámica del mundo. Nos propusimos mantener las mejores relaciones con la primera potencia del mundo y terminar con décadas de “desalineamiento automático”. Paralelamente, impulsamos el incremento de la productividad de la economía argentina, atrayendo inversión externa y facilitando la inversión nacional. De haber sido en 1998 el primer país del mundo, junto a China, en inversión extranjera per capita, hoy estamos en el sexto puesto en América Latina. De hecho, los especialistas coinciden (aunque muchas veces lo hagan en voz baja) en que la reactivación posterior a la crisis de 2001-2002 se asentó sobre las fuertes inversiones de la década del 90. Estábamos convencidos de que la Argentina estaba en condiciones de protagonizar una verdadera “revolución de los alimentos”: nuevos caminos, autopistas y puertos modernizados y reformados aportaron competitividad a nuestra producción, que por cierto no fue castigada

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“Fui el único presidente electo que concluyó dos gestiones consecutivas. Eso indica que en materia institucional hicimos bien los deberes”

con retenciones; nuestros hombres de campo innovaron, invirtieron, pusieron en marcha y desplegaron métodos creativos como la siembra directa, extendieron la frontera agropecuaria. Eso ocurrió en la década del 90. La década en que, asimismo, terminamos con la aftosa. Algunos analistas sostienen que el primer período de gobierno, hasta 1995, fue muy bueno, pero que el segundo representó una declinación. Sin ánimo polémico, apunto que en el primer período tuvimos que hacer una profunda reforma del Estado, salir del estatismo que

anidaba corrupción e ineficiencia, incorporar inversión privada, mejorar la productividad. La suma de esos procesos –achicamiento del Estado, privatizaciones, modernización de las empresas, incorporación de nuevas tecnologías– fue muy importante para que la Argentina se pusiera a tono con las exigencias de competitividad que imponía la globalización, pero también es cierto que tuvo un impacto social que se observó en que la cifra del desempleo había llegado en 1995 a 18%. En el segundo mandato, cuando empezamos a cosechar el efecto de las reformas, reforzado por otras políticas, pudimos bajar ese desempleo a 11%. E hicimos eso pese a que soportamos en cuatro años varias crisis internacionales. Si hubiéramos tenido una coyuntura internacional como la que imperó entre 2003 y 2007, habríamos podido ya en 1998 tener un desempleo de un dígito. Una de mis prioridades estratégicas al asumir la Presidencia residía en la descentralización política: llevar lo más cerca posible de la base el poder de decisión sobre los asuntos concernientes a cada sector y comunidad local, respaldando esa descentralización con la consolida-

VICTOR H. BUGGE

ción del más amplio federalismo fiscal. De hecho, a través de la coparticipación las provincias recibían automáticamente más de 43% de los recursos tributarios recaudados por el Estado nacional. Las inversiones y la innovación que facilitamos en materia de comunicaciones apuntaban a mejorar la productividad del país y a allanar el acceso de la Argentina a la sociedad del conocimiento. En el mundo de hoy la diferencia entre la inclusión y la exclusión social estará dada cada vez más por la capacitación de toda la sociedad en el uso de las nuevas tecnologías derivadas de la revolución en informática y telecomunicaciones. Esta tarea es una llave para la integración social de la Argentina en la lucha contra el desempleo, la pobreza y la marginalidad social. Había que impulsar la educación, y lo hicimos a través de una reforma educativa que puede corregirse y mejorarse, pero que tendió a la participación más plena de todos los actores, empezando por las provincias y municipios y las escuelas y sus comunidades educativas. Hasta la reforma, desde un edificio en el centro de Buenos Aires se regían recursos y con-

“El salariazo que prometimos se cumplió: el salario recuperó 317% medido en dólares y 33%, en poder adquisitivo. El PBI creció, entre 1989 y 1999, 48%”

tenidos de todas escuelas del país, desde Jujuy a Tierra del Fuego. En la década del 90 tuvimos la mayor incorporación de niños y adolescentes a las escuelas. Vale comparar con la situación actual, cuando la deserción supera inclusive las cifras del crítico momento provocado por la llamada devaluación asimétrica. Algunos que tocan de oído la melodía denigratoria de la década del 90, olvidan cifras que están registradas (y pertenecen a la añorada época en la que el Indec no falsificaba las estadísticas). El salariazo que prometimos se cumplió: el salario recuperó 317% medido en dólares y

33%, en poder adquisitivo. El PBI creció, entre 1989 y 1999, 48%. La producción industrial creció 27% en términos reales. En 1989 las exportaciones argentinas eran de 9.500 millones de dólares y, en 1999, creciendo 145%, fueron de 23.300 millones. Las exportaciones industriales pasaron de 3.500 millones de dólares en 1989 a 7.000 millones en 1999. Aumentamos las reservas del Banco Central en más de 30.000 millones de dólares. Pero, además de lo económico, en la década del 90 el país creció en paz; hicimos prevalecer un espíritu de reconciliación para terminar con odios y enfrentamientos del pasado, heredados de un largo período de terrorismo y contraterrorismo. Estoy orgulloso de haber sostenido el derecho a la vida desde la concepción. Por iniciativa de nuestro gobierno, la Argentina defendió inclaudicablemente ese principio en todos los foros internacionales. Incluso decretamos oficialmente el 25 de marzo como el Día del Niño por Nacer. No hay gobierno que no cometa errores y nosotros seguramente cometimos muchos. Lo importante, creo humildemente, es no equivocarse en lo fundamental, y allí creo que no nos equivocamos. ¿Qué es lo fundamental? El rumbo de integración nacional, regional, continental y mundial; el espíritu de unidad nacional y reconciliación; la defensa de las libertades (políticas, de expresión, económicas), el respeto de la ley y la atención a los sectores más humildes. Creo que ese fue mi aporte a la democracia recuperada en 1983: procuré ser fiel a las necesidades de la Patria, al mandato ciudadano y también al credo de mi movimiento, el peronismo, que se sintetiza en sus tres banderas: la justicia social, la economía libre y la soberanía política

Menem y sus transformaciones durante la década que gobernó el país

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en primera persona: de la rúa

Fernando de la Rúa, ex presidente de la Nación (1999-2001) Especial para CIPPEC

umplimos 25 años continuos en democracia. El 30 de octubre de 1983 el pueblo argentino volvió a votar. Las elecciones libres ponían término a la dictadura que suprimió la vigencia de la Constitución y los derechos. Ese día fue elegido presidente Raúl Alfonsín. Encarnaba la esperanza de quienes anhelaban refundar la República sobre la base de las instituciones democráticas. Representaba el espíritu republicano, la voluntad de paz, la necesidad de justicia social y la recuperación del orgullo y la identidad nacional. Es justo entonces tributarle el merecido homenaje. Así fue en el saludo de figuras políticas, en los comentarios periodísticos y en el masivo acto del Luna Park al cumplirse el aniversario de aquel triunfo. Personalmente le transmití mi afecto y felicitaciones en la evocación de la jornada que lo tuvo como protagonista principal. El recuerdo de ese día en que todos celebramos la democracia recobrada estuvo presente en todos los argentinos. Es justo el tributo a aquel presidente pero debe rendirse el homenaje principal al pueblo argentino, que con su activa participación cívica consagró el suceso como una jornada histórica. Sin distinción de partidos,

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cada uno ante su tribuna, todos ejercitaron el derecho a participar. Los actos de campaña fueron el signo de la libertad recuperada y el sufragio en la urna con la voluntad de cambio de cada votante fue la consumación de la gesta. Se iniciaba una etapa fundacional. Desde los albores de la

sola los problemas de los pueblos sino que da el medio para reclamar e intervenir e impulsar cambios y controlar a los gobiernos por el equilibrio de los poderes que componen la República y el ejercicio periódico del voto mediante el sufragio libre y un sistema de partidos políticos orgánicos y populares.

cuarto de siglo, generalmente asociadas con la economía, no empañan este cuarto de siglo. Quedan por cierto los reclamos insatisfechos, las demandas pendientes, las ansias de mayor equidad social y el éxito nacional cuya búsqueda permanente es cómo remontar una montaña. Esos sueños no son posibles

Cuarto de siglo independencia, el país procuró una Constitución que lo organizara y consagrara los derechos. Esto fue posible en 1853-1860. A partir de entonces rigió la Constitución pero faltaba la plena vigencia del sufragio. Esto lo aseguró la ley Sáenz Peña, bajo cuya vigencia fue elegido Hipólito Irigoyen. Pero en 1930 se inicia con su derrocamiento un período de inestabilidad y golpes militares que debilitó las instituciones y fue un obstáculo para el desarrollo nacional. Después de más de medio siglo condicionado por esa inestabilidad, la jornada del 30 de octubre de 1983 inauguraba una nueva etapa. La evocación de estos 25 años de vigencia continuada de la democracia significa el compromiso de mantenerla y custodiarla. La Argentina recuperaba su derecho a vivir bajo la vigencia de la Constitución Nacional. El pasado ominoso de interrupción periódica de los gobiernos elegidos por el pueblo quedaba atrás. Lo importante es la construcción de cada día para dejarlo atrás para siempre. La democracia es el mejor sistema de gobierno. Asegura la libertad y la paz, la vigencia de los derechos individuales y colectivos y la participación política. Pero no resuelve por sí

La democracia es el sistema que asegura la soberanía del pueblo por la expresión de la voluntad popular por el sufragio. Debe integrarse con la República que consagra los distintos poderes, interrelacionados pero autónomos, para su recíproco control. El espíritu republicano da la base de principios y el fundamento ético de la vida colectiva basada en la justicia distributiva, el respeto al derecho de los ciudadanos y la defensa irrestricta de la paz. La Argentina adoptó en su Constitución una democracia republicana. Ambos elementos no pueden escindirse. Los une el mandato de la historia. De ella hace parte principal la jornada del 30 de octubre de 1983 que evocamos. Alfonsín tuvo el mérito de iniciar la nueva etapa de la vida nacional en democracia insuflándole un genuino espíritu republicano. Esa fue la gran construcción que constituyó un signo de los nuevos tiempos. Así lo practicamos y vivimos todos quienes fuimos elegidos por el voto popular ese mismo día y tuvimos el honor de ejercer entonces la representación política. Las dificultades que también existieron, como igual se dieron en otros momentos de este

de alcanzar sin la vigencia de la democracia y la República bajo la vigencia de la Constitución. Es éste el único camino posible para luchar por esos objetivos porque si se suprime la libertad y se instala la violencia el pueblo queda sometido al autoritarismo o la dictadura, la centralización excluyente del poder y la frustración del destino nacional. Tuve el honor de ejercer la Presidencia en un tiempo difícil con las borrascas de una crisis económica que venía de atrás como las que cada tanto se instalan entre nosotros. Más allá de los problemas, busqué consolidar la democracia y respetar los valores republicanos contra los impulsores de la inestabilidad y la violencia. Esa dura etapa también formó parte de este tiempo igual que la gestión de otros gobiernos cuya continuidad hoy nos permite saludar 25 años de ininterrumpida vigencia democrática. Al renovar mi adhesión al justo homenaje al doctor Raúl Alfonsín, primer presidente de la nueva etapa iniciada en 1983, saludo a la democracia argentina, convocando a reafirmar y defender constantemente su vigencia como garantía de la paz y de la libertad para nuestro pueblo

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en primera persona: duhalde

Eduardo Duhalde, ex presidente de la Nación (enero 2002mayo 2003) Especial para CIPPEC

iempre pensé que un buen gobernante es aquel que logra articular dos capacidades: la de analizar las coyunturas y generar respuestas para los temas acuciantes de cada momento y la de analizar esas respuestas coyunturales en un marco más general, que se proyecte en un futuro que trascienda la propia gestión y plantee respuestas a las necesidades y desafíos venideros.

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Sembrar las semillas del desarrollo Quienes simplemente se conciben como bomberos que corren detrás de las urgencias de la coyuntura terminan siendo administradores de la crisis y son devorados por ella. Quienes pretenden pasar por encima de las necesidades del ahora con la excusa de tener los ojos y la energía puestos en la construcción de un futuro ideal pueden ser buenos profetas, pero no buenos gobernantes. Ese fue el criterio que traté de llevar adelante en cada cargo que ejercí a lo largo de mi carrera política y, por supuesto, el que rigió mi actuación como Presidente. No sé si todos los ciudadanos que llegan a la enorme responsabilidad de asumir la Presidencia de la Nación sienten que lo hacen en un momento especialmente difícil, singular, de características inéditas. Probablemente sí, porque los seres humanos, desde nuestra subjetividad, siempre tendemos a creernos únicos e irrepetibles. No puedo, sin embargo, dejar de pensar que la Argentina que

me tocó presidir era realmente una Argentina absolutamente atípica, incendiada, que atravesaba la peor de las crisis de nuestra historia contemporánea. Me remito a las palabras del politólogo Rosendo Fraga, que describió la situación como “la más grave en lo económico social de la historia argentina y una de las más difíciles desde el punto de vista político, como lo confirma la sucesión de cinco presidentes en diez días”. Curiosamente, desde mi punto de vista, las circunstancias objetivas que caracterizaban la situación en ese enero de 2002, en cuyas descripciones periodísticas inevitablemente aparecían términos como “peligro de guerra civil”, “anarquía”, “crisis terminal”, “agonía”, “infierno” o “derrumbe”, no eran el peor dato de la realidad. Había otro, más abarcativo, menos atrapable y más nefasto: la absoluta falta de esperanzas e ilusiones que agobiaba a mis compatriotas; la sensación de haber caído en un pozo sin fondo del que, quizás, tardaría-

mos dos o tres generaciones en empezar a salir, si es que alguna vez salíamos. Por eso creo que si hubo una política pública prioritaria en mi gobierno fue la de transmitir a todos y cada uno de los argentinos la idea de que había una salida de esa encerrona. Una salida que seguramente no era ni tan fácil ni tan inmediata como a todos nos hubiera gustado. Pero que tampoco era imposible. Si se revisan todos mis discursos, reportajes e intervenciones de esos días, se puede ver que esa idea fuerza estuvo siempre presente.Ya en mi discurso de asunción pongo como objetivo de mi gobierno de transición dejar a mi sucesor “una Argentina de pie y en paz”. En esa frase resumí el objetivo al que iban a ir dirigidas la totalidad de las políticas públicas que se implementaron en los meses posteriores. Hoy puede parecer un objetivo modesto. En esos no tan lejanos días,en el que el clamor popular del “que se vayan todos” era el telón de fondo de la escena política, parecía

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en primera persona: duhalde agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 20

inalcanzable. Con ese objetivo estratégico en mente, nos ocupamos de elaborar las políticas que nos llevaran a ese puerto tan deseado como aparentemente lejano. Asumimos como punto de partida que era indispensable llevar adelante un cambio profundo en lo que había sido el rumbo económico de los últimos diez años, un modelo a todas luces agotado. Pero ese cambio no podía llevarse adelante basándonos exclusivamente en nuestra voluntad política, sino que previamente debíamos restablecer las bases de la autoridad política e institucional de la Argentina. Definí entonces a mi gestión como una transición que culminaría con la entrega de la banda presidencial a otro presidente que emergiera de elecciones libres. Y cuyas características fundamentales serían el diálogo, la concertación y la construcción de un gobierno parlamentario. Hoy, mirando a la distancia, pienso que lejos de ser características impuestas por la crisis, esas deberían ser las constantes de todos los gobiernos argentinos, el actual y los futuros. Y, adelantándome a las conclusiones, quiero señalar que si algo importante siento que quedó pendiente de mi gestión fue la reforma política que institucionalizara esos rasgos, amortiguando el presidencialismo exacerbado que caracteriza a nuestro sistema actual. Con la esperanza de que las fuerzas políticas mayoritarias y la sociedad en su conjunto comprendieran y apoyaran esta propuesta, como finalmente ocurrió, nos pusimos a elaborar lo que sería el Plan Económico de Emergencia. Un conjunto de medidas que, lejos de ser meramente coyunturales, eran la matriz de políticas estratégicas, que hacen (o deberían hacer) no

“Creo que si hubo una política pública prioritaria en mi gobierno fue la de transmitir a todos los argentinos que había una salida de esa encerrona”

ya a un gobierno en particular sino al Estado argentino. La primera de ellas fue la tan discutida (aun hoy) devaluación y pesificación asimétrica. Con la distancia que da el tiempo, podemos ver que, acallados los discursos apocalípticos y claramente interesados de los voceros de las centrales financieras internacionales, principales afectadas por la medida, recuperar el manejo de nuestra moneda no fue simplemente una forma de solucionar aspectos de la coyuntura, sino un paso efectivo para reasumir nuestra capacidad de decisión soberana en un tema crucial de la economía. Paralelamente (las cosas no estaban para gradualismos) lanzamos el plan de alianza con los sectores productivos, materializado en la creación del Ministerio de la Producción y el lanzamiento del Plan Estratégico Productivo Nacional, cuyo punto de partida era lo que llamamos la Primera Frontera Productiva, que consistía en recuperar lo perdido, utilizando para ello la capacidad instalada. Se decidió organizar el sistema por regiones, para relevar las posibilidades y dificultades que presentaban los distintos sectores. El gran objetivo del momento era aumentar y ampliar las

exportaciones. Para ello se hizo un listado de 97 productos que fueron seleccionados por las provincias como prioritarios. Una vez más, estas medidas “de crisis” eran, en realidad, decisiones estratégicas que todo país bien conducido debería adoptar como política de Estado. Debo decir, sin embargo, que aun hoy muchos de nuestros dirigentes políticos (de todas las orientaciones) carecen de suficiente convicción para defender en toda la dimensión de su importancia a los empresarios y productores nacionales. Una realidad que, para mí, no era nueva cuando asumí como Presidente. Ya a fines del año 2000, frente a lo que eran las crecientes señales de deterioro, habíamos lanzado junto a un grupo de empresarios y productores preocupados por la situación, el Movimiento Productivo Argentino, desde el cual proponíamos “la construcción de un proyecto nacional basado en la producción, el trabajo y la distribución justa de la riqueza”. De modo que no debe asombrar que uno de mis primeros actos de gobierno, tres días después de asumir, haya sido reunir a todos los sectores empresariales en Olivos, para anunciarles el fin de la alianza de la economía argentina con los sectores financieros y el comienzo de una nueva etapa, signada por la alianza con los sectores de la producción. Un cambio mucho más fácil de enunciar que de llevar adelante, en aquellos turbulentos días en que el Fondo Monetario Internacional (FMI) insistía en que no teníamos un plan de gobierno y los voceros del establishment se despachaban cada mañana con un nuevo pronóstico apocalíptico. Así fue que, como ya he dicho reiteradamente, el agro fue la locomotora que inició el camino de la recuperación económica, a

VICTOR H. BUGGE

Duhalde con integrantes de la Mesa del Diálogo Social, en plena crisis

partir de la rentabilidad que posibilitaba la pesificación y los beneficios de cosechas muy buenas y precios internacionales favorables. Traccionada por el campo, toda la economía fue poniéndose en marcha. La tercera columna que el país necesitaba, en esta búsqueda por ponerse de pie y lograr la paz, era la relacionada con la angustiante situación social. Más allá de los números, que mostraban un país con 15 millones de pobres y un nivel de desocupación que superaba todos los registros históricos, la miseria estaba claramente instalada allí donde miráramos. Era a todas luces evidente que la famosa teoría de la copa era falaz y que la riqueza no se derramaba para abajo, sino para arriba y afuera, allí donde la recibían y disfrutaban los ricos de adentro y las grandes empresas extranjeras. Obviamente, cualquier hombre bien nacido que estuviera en mi lugar no podía dejar de sentir estrujarse su corazón frente a lo que veíamos, con mi esposa Chiche, cada vez que siguiendo una vieja costumbre de cuando

era gobernador de Buenos Aires, hacíamos bajar el helicóptero en una barriada suburbana, sin dar aviso previo a nadie. Pero a nosotros, que éramos peronistas, esa realidad con la que nos encontrábamos nos dolía más que a cualquiera. Eramos –y somos– miembros convencidos del movimiento que se concibe a si mismo como el factor que transforma la realidad para posibilitar el ascenso social de las masas trabajadoras y empobrecidas del país. De modo que recuperar la justicia social en la Argentina, luego del deterioro de las últimas décadas, no podía sino ser una bandera irrenunciable de un gobierno que se dijera justicialista. Mi preocupación principal se enfocó en paliar lo más rápidamente posible la situación desesperante de los millones de argentinos que se hallaban por debajo de la línea de la pobreza. No simplemente por afán asistencialista o caritativo, sino como una medida de estricta justicia. Para mí, los derechos humanos comienzan con el desayuno. Fue así que, en contra no sólo

de la previsible opinión de nuestros infatigables críticos opinólogos sino de algunos de mi propia tropa, decidí poner en marcha el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados que, en abril de 2002, comenzó a pagar 150 pesos a cada familia que demostrara que su situación ameritaba el cobro. Lamentablemente, esta política que debió haberse continuado y profundizado ha sido hoy prácticamente abandonada, reduciéndose a la simple entrega de un subsidio, que, dicho sea de paso, cada vez es menor. Como complemento del Plan Jefas y Jefes, decreté la emergencia sanitaria, con el objetivo de abaratar los costos de la salud en general y muy particularmente de los medicamentos, lo que se logró por la vía de los medicamentos genéricos. Fue Ginés Gonzáles García, el ministro de Salud, quien planteó la idea de impulsar una ley que obligara a los profesionales de la salud a recetar por el nombre genérico de los medicamentos y no por la marca comercial. Estuve inmediatamente de

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El presidente Duhalde y Kirchner, cuando todavía era gobernador de Santa Cruz

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VICTOR H. BUGGE

en primera persona: duhalde

acuerdo, aun a sabiendas de que, como ocurrió, deberíamos enfrentar las fortísimas presiones de los lobbistas de los laboratorios sobre el gabinete y el Parlamento. Este, sin embargo, acompañó la iniciativa y dimos así un enorme paso adelante en términos de política sanitaria. También, mediante el redireccionamiento de préstamos inutilizados del Banco Mundial, pusimos en marcha el Plan Remediar y el Plan Cuidarnos. Ambos estaban focalizados en los sectores más humildes de la población, unos 15 millones de argentinos y se vehiculizaban a través de una red de 6.000 Centros de Atención Primaria (CAP) distribuidos en todo el territorio del país. Una vez más, debo señalar que, a pesar de ser respuestas que nos exigía la situación del país, en estas medidas estaba claramente inscripto el germen de una política que concibe al Estado como el principal responsable de generar las condiciones que aseguren el bienestar de todos y cada uno de los ciudadanos. Creo haber resumido, hasta aquí, las líneas fundamentales de las políticas públicas aplicadas durante mi mandato, haciendo el menor hincapié posible en todo aquello que fue, sin embargo, lo que más espacio ocupó en los medios durante aquellos días: los pronósticos apocalípticos de los opinólogos de adentro y de afuera, los embates sangrientos del poder financiero, las chicanas mezquinas de unos cuantos, incluso de sectores impensados, como el progresismo. Con toda la importancia que tuvieron en ese momento, creo que la historia los ha ubicado en el lugar que merecen. Me quedo con tres certezas fundamentales, extraídas de la experiencia: • La confirmación de que la

“Mi preocupación principal se enfocó en paliar lo más rápidamente posible la situación desesperante de los millones de argentinos que se hallaban por debajo de la línea de la pobreza”

política debe siempre ser quien dirija la economía. Por eso el gran desafío a futuro de la dirigencia argentina será poner toda la imaginación y la energía de que dispongamos en construir un Estado en condiciones de garantizar el bienestar de todos los argentinos. La justicia social no debe ser el proyecto de un partido, sino un objetivo del Estado. • Los recursos que permitan construir un país como el que describimos en el párrafo anterior no pueden provenir sino de una fuente genuina: la producción y el desarrollo. Si la estrategia de los gobiernos futuros se

enfoca prioritariamente en potenciar las capacidades productivas de la Argentina y de los argentinos y aplica los recursos resultantes a esos temas, veremos que no solamente se solucionarán los problemas directamente relacionados con ellos, sino otros, vinculados de manera menos explícita, como la delincuencia, la inseguridad y la violencia juvenil. • Seguramente existen distintos modos y estilos para llevar adelante este proyecto de país que imaginamos, pero difícilmente pueda pensarse en un proyecto que no incluya estos objetivos como políticas de Estado prioritarias. Quiero finalizar reafirmando mi absoluta confianza en que, sea quien sea aquél que asuma la conducción del país en el futuro inmediato, lo hará con éstos u otros objetivos muy similares, porque el pueblo argentino ha padecido ya suficientes crisis como para saber poner límites a la dirigencia cada vez que ésta empieza a priorizar sus intereses sectoriales por sobre los intereses de la gente y porque, como he dicho muchas veces y a pesar de la críticas, sigo pensando con Helio Jaguaribe que la Argentina está condenada al éxito

25 logros de la democracia

CONSENSO DEMOCRATICO * JUICIO A LAS JUNTAS * SUBORDINACION DEL PODER MILITAR. FIN DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO * LEY DE DIVORCIO * FORTALECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL * LIBERTAD DE EXPRESION * CUMPLIMIENTO DE RECOMENDACIONES Y FALLOS DE TRIBUNALES INTERNACIONALES * INTEGRACION REGIONAL * FIN DE LA CARRERA NUCLEAR * NORMALIZACION DE RELACIONES CON CHILE Y GRAN BRETAÑA * AUMENTO DE LA TASA DE ESCOLARIDAD * INCORPORACION DE MUJERES EN LA POLITICA * SANCION DE LA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA * REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 * LEY DE ETICA DE LA FUNCION PUBLICA * INTEGRACION A LA ECONOMIA MUNDIAL * RECUPERACION DE IDENTIDADES DE HIJOS Y NIETOS DE DESAPARECIDOS * SALIDA DEMOCRATICA DE LA CRISIS * FIN DE LA POLITICA DEL DEFICIT * PROGRAMA NACIONAL DE SALUD SEXUAL Y PROCREACION RESPONSABLE * INDEPENDENCIA JUDICIAL * PODER JUDICIAL CON MAYOR INTERVENCION EN POLITICAS PUBLICAS * MARCHA ATRAS CON LAS “LEYES DEL PERDON” * LEYES EDUCATIVAS * RECUPERACION DEL EMPLEO Y LA SEGURIDAD SOCIAL * CRECIMIENTO ECONOMICO

CONSENSO DEMOCRATICO. Con el retorno de las elecciones, millones de personas participan de las movilizaciones partidarias y de las campañas de afiliación. La Argentina se incorpora sólidamente a la ola mundial democratizadora de la posguerra, gracias a la inédita legitimidad social del sistema.

JUICIO A LAS JUNTAS. El país se distingue entre las decenas de transiciones democráticas de la época, al juzgar y condenar a los principales responsables políticos de la dictadura.

*4 LEY DE DIVORCIO. Pese a fuertes resistencias de algunos sectores, la Argentina legaliza el divorcio en 1987. Se reconoce, además, la patria potestad compartida y se introducen varias reformas a favor de las mujeres en el Código Civil.

*3 SUBORDINACION DEL PODER MILITAR. FIN DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO. Luego de décadas de golpes de Estado, las Fuerzas Armadas gradualmente dejan de concebirse como una alternativa al poder civil. El gasto militar pasa de estar entre los más altos del mundo (4% del PBI) a uno de los más bajos (1%). El asesinato del soldado Omar Carrasco, en marzo de 1994, deriva en el fin de la conscripción.

*6 *5 FORTALECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL. Se multiplican las organizaciones orientadas a promover el bien común. Periódicamente se producen manifestaciones ciudadanas masivas, que marcan algunos de los hechos más relevantes de la democracia. Las movilizaciones se convierten, a partir de la crisis de 2001, en un medio habitual del accionar político ciudadano.

LIBERTAD DE EXPRESION. La censura disminuye sensiblemente. Los medios opositores actúan con creciente libertad, aunque la publicidad oficial sigue utilizándose para premiar a los amigos y castigar a los más críticos.

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25 logros de la democracia

CUMPLIMIENTO DE RECOMENDACIONES Y FALLOS DE TRIBUNALES INTERNACIONALES. En 1993 el delito de desacato fue derogado por el Congreso a partir de una solución amistosa a la que arribaron el Estado argentino y el periodista Horacio Verbitsky, a través de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Verbitsky había sido querellado por el ministro de la Corte Augusto Belluscio (foto). Los mismos protagonistas llegaron a un idéntico acuerdo para despenalizar los delitos de calumnias e injurias y acotar las demandas civiles a los casos en que el agraviado pruebe la falsedad de la información y el conocimiento de que quien la difundió conocía esa falsedad o tenía absoluto desprecio por su veracidad. Esto último aún no ocurrió. Luego, otras recomendaciones y fallos de los órganos de la OEA fueron acatadas por las autoridades y tribunales argentinos.

INTEGRACION REGIONAL. Luego de décadas de relaciones precarias con los países vecinos, se lanza en 1985 la alianza estratégica con Brasil, desde entonces sostenida como política de Estado. En 1991 se crea el Mercosur, al que se incorporan Paraguay y Uruguay. En 2008 se lanza Unasur, que incluye a todos los países de América del Sur.

FIN DE LA CARRERA NUCLEAR. En un proceso coordinado con Brasil, que comienza en 1985 y termina una década después, la Argentina abandona la pretensión de poseer armamento nuclear.

*10 NORMALIZACION DE RELACIONES CON CHILE Y GRAN BRETAÑA. En 1984 y a través de un plebiscito, 82% de los argentinos votan a favor de resolver la disputa por las islas del canal de Beagle. En los noventa se solucionan los conflictos limítrofes remanentes con Chile y se reinician las relaciones con el Reino Unido.

INCORPORACION DE MUJERES EN LA POLITICA. En 1993 se implementa por primera vez la ley de cuotas, que incrementa significativamente la participación femenina en los poderes legislativos, al punto que la Argentina alcanza uno de los mayores porcentajes de mujeres en un parlamento nacional. En 2007 se produce un hecho casi inédito, al lograr dos mujeres los primeros lugares en las elecciones presidenciales.

*11 AUMENTO DE LA TASA DE ESCOLARIDAD. La democratización del acceso al sistema educativo, sobre todo en el nivel secundario, fue un logro muy significativo del período. La cantidad de alumnos del nivel casi se duplicó, al pasar de 1.466.424 en 1983 a 2.794.495 en 2002.

*13

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SANCION DE LA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA. A principios de los 90 el Estado nacional comienza a cumplir con los procedimientos presupuestarios básicos, permitiendo un debate público más informado sobre la asignación de los recursos.

25 logros de la democracia

*15

*14 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. La última reforma de la Carta Magna significó la incorporación de nuevos derechos y garantías, además de sumar mecanismos efectivos para su reclamo. Trajo consigno también la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el fin del Colegio Electoral y la jerarquización de organismos clave como la Auditoría General de la Nación y el Ministerio Público, entre otros.

LEY DE ETICA DE LA FUNCION PUBLICA. Aunque la implementación de esta norma no se concretó en el Poder Judicial ni en el Legislativo, significó un avance en materia de transparencia al interior del Poder Ejecutivo. De manera similar, el decreto 1172/03 representa un avance en materia de información pública, pero limitado al quedar restringido al ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.

*16 INTEGRACION ECONOMICA. La economía se vuelve menos cerrada y se incrementa la suma de las exportaciones y las importaciones de 9% a 27% del PBI.

*18 SALIDA DEMOCRATICA DE LA CRISIS. A pesar de cuatro años de recesión, del incremento brutal del desempleo y la pobreza, de la sucesión de cinco presidentes en una semana y de las 30 víctimas de la represión de diciembre de 2001, se mantiene el régimen democrático.

*17 RECUPERACION DE IDENTIDADES DE HIJOS Y NIETOS DE DESAPARECIDOS. La Justicia declara crímenes de lesa humanidad a la apropiación de bebés durante la dictadura. Se acelera el proceso de búsqueda y, hasta 2008, 90 jóvenes (sobre una cifra estimada de 300) han recuperado su identidad.

*19

FIN DE LA POLITICA DEL DEFICIT. Poco después de la devaluación de 2002, el Estado nacional logra superávit primario y lo mantiene por más de un lustro. Este logro se construyó sobre los esfuerzos truncos de estabilización del gobierno de Alfonsín y las reformas fiscales de los 90. Luego de cuatro décadas, la dirigencia política parece aceptar que la solvencia fiscal intertemporal es indispensable para el crecimiento y la equidad.

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25 logros de la democracia

*20 PROGRAMA NACIONAL DE SALUD SEXUAL Y PROCREACION RESPONSABLE. Establecido en 2002, promueve los métodos anticonceptivos, así como los controles médicos previos y posteriores a su utilización, entre la población que no suele acceder a ellos por falta de recursos o de información. Sólo en 2006 se repartieron 18 millones de anticonceptivos.

*21 *23

*22 MARCHA ATRAS CON LAS “LEYES DEL PERDON”. Entre 1998 y 2007, primero la Justicia y luego el Congreso, anulan las leyes de punto final, de obediencia debida y los indultos que favorecieron a los militares acusados de violaciones de los derechos humanos.

*25

INDEPENDENCIA JUDICIAL. JUEZAS EN LA CORTE. PODER JUDICIAL CON MAYOR INTERVENCION EN POLITICAS PUBLICAS. Con el decreto 222/03, el Poder Ejecutivo limitó su facultad de designar a los jueces del alto tribunal y estableció un proceso que prevé la participación de la sociedad civil. La actual composición de la Corte muestra mayor independencia del poder político que en el pasado y juega un rol más activo en la definición de políticas.

LEYES EDUCATIVAS.En pocos años se establece un mínimo de 180 días de clases; el aumento de la inversión estatal en educación hasta alcanzar 6% del PBI en 2010; y se impone la obligatoriedad de todo el secundario, entre otras medidas (de 2004 a 2006).

*24 RECUPERACION DEL EMPLEO Y LA SEGURIDAD SOCIAL. Luego de picos de desempleo en 1995 y 2002, la economía muestra dinamismo para crear nuevos puestos de trabajo. A su vez se amplía drásticamente el alcance de la cobertura de seguridad social, que pasa de menos de la mitad al 90% de las personas en edad de jubilarse.

CRECIMIENTO ECONOMICO. La economía creció 80% entre 1983 y 2007, una tasa de 2,5 anual. Pese a la crisis de 2001, esta tasa se aceleró a 4% anual después de 1990. Entre 2003 y 2007 se cumplen cinco años de crecimiento a más de 8%, una tasa récord.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

CIPPEC agradece a estas empresas por su apoyo en esta publicación 28

25 hechos que opacaron la democracia

ALZAMIENTOS MILITARES * INDULTOS Y LEYES DE PUNTO FINAL Y DE OBEDIENCIA DEBIDA * LEY DE COPARTICIPACION * HIPERINFLACION Y SAQUEOS * AMPLIACION DE LA CORTE Y POLITIZACION DE LA JUSTICIA * CORRUPCION EN PRIVATIZACIONES * DESCENTRALIZACION DE ESCUELAS Y HOSPITALES SIN LOS FONDOS CORRESPONDIENTES * ATENTADOS CONTRA LA EMBAJADA DE ISRAEL Y LA AMIA * FEUDOS PROVINCIALES * GATILLO FACIL * DESEMPLEO EN NIVELES RECORD * VENTA DE ARMAS Y VOLADURA DE LA FABRICA MILITAR DE RIO TERCERO * SOBORNOS EN EL SENADO Y RENUNCIA DEL VICEPRESIDENTE * HIPERRECESION, “CORRALITO” Y CUASIMONEDAS * DEFAULT. CINCO PRESIDENTES EN UNA SEMANA. DEVALUACION * ASESINATO DE KOSTEKI Y SANTILLAN * SECUESTROS E INSEGURIDAD * FALTA DE POLITICA CARCELARIA * INCENDIO EN CROMAGNON * ELECCIONES CONTROVERTIDAS * POBREZA E INDIGENCIA * DESAPARICION DE JORGE JULIO LOPEZ * ACCIDENTES DE TRANSITO * DETERIORO DE LAS ESTADISTICAS OFICIALES * DESIGUALDADES

25 hechos que opacaron la democracia

*1 ALZAMIENTOS MILITARES. Desde 1985 y hasta la sangrienta rebelión liderada por Mohamed Seineldín en 1990, se sucedieron varios episodios de insubordinación militar al poder civil, que debilitaron significativamente al gobierno de Raúl Alfonsín.

*2 *3 LEY DE COPARTICIPACION. Se aprueba en 1988 una ley de coparticipación de los impuestos recaudados por el Estado nacional que distorsiona la distribución de los recursos entre las provincias; beneficia especialmente a algunas y perjudica a otras. A pesar del expreso mandato constitucional de 1994, la norma no vuelve a ser modificada.

HIPERINFLACION Y SAQUEOS. El gobierno de Alfonsín no logra resolver el crecimiento continuo de los precios y ello deriva en un proceso hiperinflacionario. A mediados de 1989 se producen saqueos, especialmente en el conurbano de Buenos Aires y Rosario. Alfonsín debe adelantar la finalización de su mandato.

CORRUPCION. Las numerosas privatizaciones de empresas estatales durante el menemismo, que tuvo a María Julia Alsogaray y Eduardo Dromi entre sus principales artífices (foto), tienen en común la escasa transparencia y las sospechas generalizadas de corrupción. El periodismo identifica la presencia de un “diputrucho” durante el debate parlamentario de la privatización de las redes de gas natural, que se convierte en todo un símbolo del proceso. Los escándalos de corrupción continuarían con los sobornos en el Senado, durante el gobierno de De la Rúa, y el caso Skanska, durante el de Kirchner, entre muchos otros.

INDULTOS Y LEYES DE PUNTO FINAL Y OBEDIENCIA DEBIDA. Producto del descontento militar con los juicios por las masivas violaciones de los derechos humanos perpetradas durante la dictadura, se dictan las llamadas “leyes del perdón” durante el gobierno de Alfonsín, y se indulta a jerarcas militares y guerrilleros al comienzo del gobierno de Carlos Menem.

*5 *4

*7 DESCENTRALIZACION DE ESCUELAS Y HOSPITALES SIN LOS FONDOS CORRESPONDIENTES. En la década del 90, concluye el proceso de transferencia de unidades educativas y sanitarias de la Nación a las provincias, pero al no transferirse los recursos necesarios para solventarlas se deteriora la calidad de esos servicios esenciales.

AMPLIACION DE LA CORTE Y POLITIZACION DE LA JUSTICIA. Menem logra que el Congreso apruebe casi sin debate la ampliación de integrantes de la Corte Suprema de Justicia de cinco a nueve miembros, lo que le garantiza contar durante su gobierno con la llamada “mayoría automática”, liderada por Julio Nazareno (foto), que convalidaría decenas de controvertidas decisiones. Las intervenciones políticas de este período en el Poder Judicial no se limitan a la Corte sino que se extienden al fuero criminal y correccional federal porteño y de varias ciudades del país, donde se tramitan las denuncias contra funcionarios nacionales. Este proceso provoca un profundo desprestigio del Poder Judicial y un deterioro de la relación de la ciudadanía con el sistema de administración de justicia.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 31

25 hechos que opacaron la democracia

FEUDOS PROVINCIALES. El asesinato de María Soledad Morales en Catamarca en 1990, que puso en jaque al poder de la familia Saadi en la provincia, pone en evidencia la existencia de gobiernos provinciales escasamente democráticos y ajenos a todo control. El fenómeno tiene su principal exponente en el Santiago del Estero gobernado por el matrimonio Juárez (foto), que concluye con la intervención federal de 2004.

*10 GATILLO FACIL. Los sucesivos gobiernos no logran avanzar en una verdadera reforma y democratización de las fuerzas policiales y de seguridad del país. El fenómeno conocido como “gatillo fácil“, que implica el asesinato de personas en manos policiales y el abuso en el uso de armas de fuego, tiene al joven Walter Bulacio (foto) como emblema.

*8 ATENTADOS CONTRA LA EMBAJADA DE ISRAEL Y LA AMIA. El terrorismo internacional impacta por primera vez y cruelmente en la Argentina en 1992, con la voladura de la sede diplomática de la calle Arroyo, que provoca 29 muertes y centenares de heridos el 16 de marzo. Luego, el 18 de julio de 1994 una bomba estalla en la sede de la mutual judía y fallecen 85 personas. Los familiares de las víctimas de ambos atentados reclaman aún hoy por el esclarecimiento y castigo de los culpables de ambos hechos. Aunque por el atentado contra la AMIA se acusó y encarceló a un grupo de policías bonaerenses como los responsables de la conexión local, tras un juicio oral se los absolvió por irregularidades en la investigación.

DESEMPLEO EN NIVELES RECORD. A pesar del crecimiento que sigue a la convertibilidad, la economía no produce suficientes puestos de trabajo. El desempleo pasa de 6,9% en 1991 a 18,4% en 1995, un triste récord que sólo será superado por unos meses en 2002, durante la peor crisis económica y social del período.

*11

VENTAS DE ARMAS Y VOLADURA DE LA FABRICA MILITAR DE RIO TERCERO. Con decretos secretos, entre 1991 y 1995, se realizan ventas ilegales de armas a Croacia en plena guerra de los Balcanes, y a Ecuador mientras estaba conflicto con Perú. El 3 de noviembre de 1995 explota la fábrica militar del Ejército en el sur de Córdoba, lo que provoca la muerte de siete personas y centenares de heridos. Se sospecha que el hecho fue intencionalmente organizado con el fin de destruir pruebas de la venta ilegal de armas. Por el tráfico de armas, varios ex ministros y el propio ex presidente fueron procesados por la Justicia en 2001. Menem, por su edad (tenía entonces 71 años), no fue a la cárcel y cumplió arresto domiciliario en la quinta de su amigo Armando Gostanian.

*12

*14 *13 SOBORNOS EN EL SENADO Y RENUNCIA DEL VICEPRESIDENTE. El gobierno de la Alianza queda profundamente debilitado luego de la renuncia del vicepresidente, Carlos Alvarez. La compra de votos de senadores con supuestos fondos de la SIDE con el fin de aprobar la reforma laboral fue el principal punto de conflicto.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 32

HIPERRECESION, “CORRALITO” Y CUASIMONEDAS. En recesión desde 1998, la economía entra en un espiral autodestructivo a partir de fines de 2000. El Estado nacional y las provincias pagan intereses por sus deudas cada vez más exorbitantes; surgen numerosas monedas provinciales que actúan como mecanismos devaluatorios encubiertos; y, frente a una extensa y masiva corrida bancaria, en noviembre de 2001 se prohíbe el retiro de fondos de los bancos.

25 hechos que opacaron la democracia

*15 DEFAULT. CINCO PRESIDENTES EN UNA SEMANA. DEVALUACION. El “corralito” deriva en la total deslegitimación del gobierno de Fernando de la Rúa, que renuncia en medio del caos el 21 de diciembre de 2001. Asume Ramón Puerta y renuncia en favor del gobernador puntano, Adolfo Rodríguez Saá (ambos en la foto), que declara la suspensión de pagos de la deuda pública. Dimite una semana después tras denunciar un complot en su contra. Eduardo Camaño conduce una transición de 48 horas hasta que el senador bonaerense Eduardo Duhalde jura la Presidencia y devalúa el peso luego de 11 años de convertibilidad.

*16 ASESINATO DE KOSTEKI Y SANTILLAN. El 26 de junio de 2002 mueren en Avellaneda los militantes Maximiliano Kosteki y Darío Santillán, por lo cual Duhalde adelanta el fin de su mandato. Se convierten en los principales símbolos de las muertes producidas en actos políticos desde el retorno de la democracia. El obrero Víctor Choque (Ushuaia, 1995); la militante Teresa Rodríguez (Neuquén, 1997) y el maestro Carlos Fuentealba (Neuquén, 2007) son otras de las víctimas de la represión policial de manifestaciones.

SECUESTROS E INSEGURIDAD. Con el incremento de la pobreza, que alcanza a casi 50% de la población, la inseguridad, y en particular los secuestros, adquieren niveles inéditos para el país. Al secuestro de Axel Blumberg, en 2004, sigue una masiva manifestación, convocada por su padre, Juan Carlos, y reformas aprobadas por el Congreso bajo la presión de la opinión pública que, en muchos casos, suponen retrocesos en materia de garantías procesales. La agrupación Madres del Dolor se convierte símbolo de las víctimas de la inseguridad.

*19 *20

*18 FALTA DE POLITICA CARCELARIA. Los motines, el hacinamiento y la violación diaria de innumerables derechos humanos de los detenidos y sus familiares se reiteran en la mayoría de las prisiones argentinas, donde la mayoría son procesados y no condenados. Hasta el momento no se implementó una decidida política penitenciaria que revierta esta crítica situación.

ELECCIONES CONTROVERTIDAS. Las elecciones santafecinas de 1995, la quema de urnas en Catamarca en 2003 y los comicios cordobeses de 2007, entre otros, muestran que todavía no puede darse por sentado que la voluntad popular logre siempre convertirse en el resultado efectivo de las votaciones.

*17

INCENDIO EN CROMAGNON. El 30 de diciembre de 2004 se incendia la discoteca Cromagnon en Buenos Aires y causa 194 muertos. La tragedia refleja no sólo de la incapacidad estatal de controlar el cumplimiento de las normas, sino también la tendencia a la anomia de los argentinos.

POBREZA E INDIGENCIA. Diez millones de argentinos son pobres; tres de ellos son indigentes. Durante la hiperinflación de fines de los 80, 40% de la población entró en la pobreza, mientras que en 2002 más de la mitad vivía en esa situación. En 1974 no se llegaba a 10%, frente a más de 20% de la actualidad. La democracia no ha logrado romper con la tendencia que comenzó durante la dictadura, siendo aun su gran materia pendiente.

*21

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 33

25 hechos que opacaron la democracia

*22

*23

DESAPARICION DE JORGE JULIO LOPEZ. Testigo en una de las causas principales contra los responsables de la represión ilegal en la provincia de Buenos Aires, el albañil López, secuestrado y torturado durante la dictadura, desaparece en 2006. No se ha encontrado a los responsables.

ACCIDENTES DE TRANSITO. Otro ejemplo de la grave dificultad de los argentinos por respetar las normas básicas de convivencia, así como de la incapacidad del Estado para ejercer un control efectivo. Con más de 4.000 fallecimientos al año, es la cuarta causa de muerte en el país.

DETERIORO DE LAS ESTADISTICAS OFICIALES. Durante la gestión kirchnerista se produce un severo deterioro de la calidad de las estadísticas públicas. A principios de 2007 se interviene el INDEC con el fin de manipular el Indice de Precios al Consumidor (IPC). También se reduce la transparencia presupuestaria y de los planes sociales. Se afecta así no sólo la capacidad de planificación, sino además el derecho de acceso a la información de todos los individuos.

*24

*25 DESIGUALDADES. A pesar del récord de crecimiento del último lustro, la Argentina aún no ha logrado alcanzar los niveles de cohesión social y equidad que tenía en 1974. Sigue siendo la materia pendiente más importante de la democracia.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

CIPPEC agradece a estas empresas por su apoyo en esta publicación 34

de tema en tema: instituciones democráticas

Con la democracia se aprende La Argentina transita todavía el camino hacia una institucionalización más plena y enfrenta los difíciles desafíos de mejorar los controles sobre el sistema político e impulsar una distribución más equitativa de los recursos. Sin embargo, hay avances que invitan a creer CRONOLOGÍA * 1983

* 1985

* 1986

* 1987

El 10 de diciembre asume Raúl Alfonsín, que gobernará durante 2.037 días y dará inicio al más largo ciclo de estabilidad democrática de la historia argentina.

En las primeras elecciones de renovación parlamentaria, la Unión Cívica Radical (UCR) obtiene un rotundo triunfo. El justicialismo se presenta dividido en tres fórmulas y triunfa sólo en La Rioja y en Formosa.

Con la enmienda a la Constitución mendocina comienza el proceso de reformas constitucionales provinciales. Otras cinco provincias convocan convenciones constituyentes ese año, una cantidad sólo igualada en 1994. Santa Fe es el único distrito que aún no ha reformado su Carta Magna.

Se produce el primer levantamiento “carapintada”, en protesta contra los juicios a militares. Ante el rechazo popular y de todos los partidos políticos, los militares capitulan.

* 1984 Tras una consulta popular histórica, los argentinos aceptan la frontera trazada por el laudo arbitral referido a las islas del canal de Beagle. Así se puso fin a más de dos tercios de siglo de disputas con Chile.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 36

* El Partido Justicialista (PJ) supera en las elecciones legislativas a la UCR. Los candidatos peronistas a gobernador triunfan en 16 provincias. El gobierno de Alfonsín resulta seriamente debilitado.

POR ANTONIO CICIONI director de Instituciones Democráticas de CIPPEC

n el último cuarto de siglo la Argentina ha finalmente adoptado las elecciones periódicas como único mecanismo válido de acceso al poder, superando en el camino graves crisis que deslegitimaron profundamente a los gobiernos de turno, pero no al sistema democrático. Este logro histórico merece ser festejado, a la vez que permite hacer foco en las cuestiones pendientes que impiden acercarnos a una democratización más plena. En lo referido a las reglas que regulan la actividad política, se presentan desafíos de consideración. En primer lugar, es necesario tener en cuenta que muchas instituciones políticas pasan inadvertidas en sus efectos, por estar ya naturalizadas en nuestro paisaje institucional e, incluso, cultural. La estructura federal de nuestro país es un claro ejemplo, ya que se tiende a dar por inmodificables arreglos institucionales que, sin embargo, no dejan de ser construcciones políticas. La provincia de Buenos Aires es quizás el caso más grave, aunque no el único. Su extensión territorial y su envergadura poblacional

La extensión territorial de Buenos Aires y su envergadura poblacional hacen virtualmente imposible administrar eficazmente los servicios públicos

hacen virtualmente imposible administrar eficazmente los servicios públicos que, como el sistema educativo, se expandieron y consolidaron durante el siglo XX. Aun más grave, el surgimiento de un enorme conurbano alrededor de la ciudad de Buenos Aires creó una profunda fractura, lo que hizo que hoy 70% de los bonaerenses vivan en sólo una fracción del territorio. Los opuestos comportamientos electorales del Gran Buenos Aires y del interior rural hablan de necesidades y demandas profundamente distintas y, por lo tanto, de la imposibilidad de satisfacerlas desde un único centro de poder. Si a esto se suma el hecho de que la Región Metropolitana de Buenos Aires no ha vivido –a dife-

rencia del resto del país y por carecer de una autoridad unificada– la descentralización del sistema de transporte y de las redes de electricidad, agua y saneamiento, se constata entonces la necesidad de un rediseño institucional de proporciones. En segundo lugar, las reglas de la organización política tienden a ser aquellas que determinan con más fuerza la distribución de poder y, en consecuencia, la asignación de los recursos públicos. Esto hace que la resistencia al cambio de quienes acceden al poder sea fuerte, y que a menudo acciones de ingeniería institucional que se presentan como profundas tengan, en realidad y en el mejor de los casos, efectos cosméticos. Es lamentablemente común encontrar en las provincias sistemas electorales que permiten que una fuerza se apropie de fuertes mayorías parlamentarias, aun cuando el voto popular no refleja tal mandato. Muchos de estos sistemas electorales son fruto de alguna de las 46 reformas constitucionales provinciales que se han producido desde 1983. Incluso cuando tales reformas introdujeron avances notables –como la expansión de muchos derechos– también han resultado en alternativas que a menudo debilitan la democracia. El ejemplo más claro es la prolife-

* 1988

* 1990

* 1991

* El PJ logra una cómoda

Carlos Menem derrota al gobernador bonaerense Antonio Cafiero en las elecciones internas presidenciales del PJ. Es la única primaria presidencial que ha tenido el justicialismo.

En diciembre y bajo el mando del coronel Mohamed Alí Seineldín, 50 soldados se rebelan en el conurbano de Buenos Aires. Se declara el estado de sitio, se producen enfrentamientos y varias personas mueren. Fue el último alzamiento militar de la democracia.

Se aprueba la ley de cuotas, que establece que todas las listas electorales nacionales deben presentar un mínimo de 30% de mujeres en posiciones de elegibilidad. Sucesivas reglamentaciones y fallos judiciales logran que la norma se implementara para ambas Cámaras del Congreso, lo que permite que la Argentina sea hoy uno de los países del mundo con mayor presencia femenina en el Parlamento.

mayoría parlamentaria luego del triunfo en las elecciones legislativas. Los partidos provinciales logran su mejor elección, con 17%, de los votos y 5 gobernaciones ganadas.

* 1989 Frente al caos económico, Alfonsín adelanta la entrega del mando a Menem, que gobernará durante 3.807 días, hasta 1999.

La consolidación de las elecciones libres es un rasgo distintivo del período inciado en 1983

* Eduardo Duhalde negocia la creación de un Fondo del Conurbano, conformado por el 10% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, a cambio de renunciar a la vicepresidencia y ser candidato a gobernador bonaerense.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 37

de tema en tema: instituciones democráticas

ración de la reelección indefinida que, pese a haber sido eliminada en dos provincias luego del rechazo popular al intento de introducirla en Misiones en 2006, se mantiene vigente en tres provincias: Catamarca, Formosa y Santa Cruz. En tercer lugar, las reformas políticas son en general de cierta abstracción para el público no especializado. Esto tiende a producir una relativa enajenación de la opinión pública, lo que a su vez deriva en un bajo control social del accionar de la dirigencia. El ejemplo tal vez más patente es la supervivencia de una de las últimas leyes de la dictadura, la ley 22.847, que estableció un sistema de reparto de las bancas de diputados que está entre los más extremos del mundo en cuanto a la sobrerrepresentación que otorga a las regiones menos pobladas. Frente a esto, el ideario social aún predominante es que la periferia necesita ser protegida frente a la predominancia de la Pampa Húmeda, en general, y de Buenos Aires, en particular. Sin embargo, la pobreza estructural más grave de la Argentina no está ya en las zonas rurales, sino en los conurbanos de las grandes ciudades, que están situadas justamente en las provincias con menor representación relativa en el Congreso de la Nación. Pero la distribución

del poder legislativo hace que estas provincias sean las que reciben menos transferencias de recursos, por lo que sus presupuestos, medidos por habitante, son significativamente inferiores a los de las provincias menos pobladas. La eliminación del Colegio Electoral –la principal transformación de las reglas de la política del último cuarto de siglo, producto de la reforma constitucional de 1994– moderó la desproporcionalidad existente en el Poder Legislativo. Sin embargo, es

altamente probable que mientras no se modere el desequilibrio poblacional, la tensión política entre la metrópolis y el resto del país continúe. Frente a esto, es necesario construir consensos para desarrollar y mantener las complejas políticas que permitan una mejor distribución de la población. Es entonces, quizá, momento de pensar en retomar el frustrado intento de traslado del distrito federal, que quedó trunco a fines de la década del 80. Aunque la infraestructura

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 38

* 1993

* 1994

* 1995

* 1999

Frente a la amenaza de un plebiscito por la reelección y disidencias en el interior de su partido, Raúl Alfonsín decide negociar con Carlos Menem. El Pacto de Olivos significó la convocatoria a la única reforma constitucional que hasta ahora ha tenido el país en este período.

Se convoca a elecciones para convencionales constituyentes. Gana el PJ, seguido por la UCR. Surge el Frente Grande, opuesto a la reforma, que triunfa en Neuquén y en la Capital Federal.

Menem es reelegido con casi 50% de los votos. Surge el Frepaso, que obtiene el segundo lugar, triunfando en Santa Fe y en la ciudad de Buenos Aires.

Fernando de la Rúa y Alvarez ganan las elecciones. Duhalde termina segundo, a 10 puntos.

* La reforma resulta en una única

* 1996

reelección presidencial y se acorta el mandato a cuatro años. Se disuelve el Colegio Electoral y se toma el principio de una persona, un voto. Se otorga parcial autonomía a la ciudad de Buenos Aires. Y se establecen la elección directa de los senadores y un senador adicional por la minoría.

Se congela el Fondo del Conurbano en 650 millones de pesos.

Alvarez renuncia a la vicepresidencia, luego de conocerse públicamente el pago de sobornos en el Senado a cambio de la ley de reforma laboral.

* 1997

* 2001

Por primera vez en la era menemista, el PJ es derrotado en provincia de Buenos Aires, luego de haberse conformado la Alianza.

Renuncia Domingo Cavallo; un día después lo hace De la Rúa. Por una semana gobierna Adolfo Rodríguez Saá, y luego asume Duhalde.

* 2000

institucional es importante para moldear los comportamientos colectivos y la eficacia de los gobiernos, es necesario no perder de vista los subterráneos efectos que produce la cultura política predominante. El abuso o mal uso de las reformas políticas no sería factible sin una ciudadanía que las permitiera. En éste, como en tantos otros ámbitos de las políticas públicas, se manifiestan las limitaciones de una cultura política que todavía está evolucionando hacia los estándares

que requiere una democracia avanzada. Sin embargo, hay claros signos de avance. A la violencia y la represión de los años 70, siguió la inédita consolidación del sistema democrático. A la guerra con el Reino Unido y la casi guerra con Chile, siguió el histórico voto de 1984 que solucionó definitivamente el conflicto por las islas del canal de Beagle. De la hiperinflación de los 80 surgió un electorado más exigente, que limitó las posibilidades de continuar con políti-

cas monetarias irresponsables. A la hipercorrupción de los 90 siguió un reclamo por transparencia que, aunque lentamente, marca una tendencia nítida para el largo plazo. También la dirigencia muestra algunos signos auspiciosos de aprendizaje. El más relevante es quizás el que dejó la crisis de 2001, en cuanto a la toma de conciencia de la importancia de la solvencia fiscal. Estos aprendizajes se replican, a su vez, en la prensa, que al haber mejorado la calidad de sus análisis macroeconómicos, fortaleció el diálogo público. Por supuesto hay también variados motivos para elegir una visión del futuro más cauta. La falta de solidaridad que aun se manifiesta entre los distintos sectores sociales es un potente ejemplo; como también lo es la tendencia a la excesiva confrontación que se constata en el accionar de los políticos, de muchos medios e incluso de la sociedad en general. Sin embargo, en vista de los avances que se han producido, es dable pensar que los argentinos lograremos avanzar también en estos aspectos. Si así fuera, podría entonces reformularse la famosa promesa electoral de Raúl Alfonsín, al comprobarse no sólo que con la democracia se come, se educa, y se cura, sino que también se aprende

* 2004

* 2005

* 2007

Frente a la renuncia de Menem a participar en una segunda vuelta, Néstor Kirchner se convierte en presidente. Gobernará durante 1.660 días. Pocos meses después, Duhalde elige a todos los candidatos a diputado por la provincia de Buenos Aires, con lo cual consolida el primer bloque en el Congreso Nacional.

Se promulga la ley de unificación de elecciones para cargos nacionales. Obliga a realizar en todas las provincias y en un solo día las elecciones legislativas de orden nacional. Al unificarse, el Presidente adquiere mayor capacidad de influencia en el armado de las listas de candidatos legislativos en las provincias.

El kirchnerismo triunfa en las elecciones legislativas, aliado a la mayoría de los ejecutivos provinciales. En provincia de Buenos Aires, Cristina Kirchner derrota holgadamente a Hilda Duhalde.

Cristina Kirchner es elegida Presidenta, sin necesidad de recurrir a la segunda vuelta. Es la primera mujer presidenta elegida por el voto popular en la Argentina. Julio Cobos, gobernador radical de Mendoza, es su vicepresidente. El Partido Socialista, ARI y Pro triunfan por primera vez en distritos provinciales.

Los misioneros rechazan aprobar la reelección indefinida para el Ejecutivo provincial. La ola anti-reelección se extiende a otras provincias, como Jujuy y La Rioja.

Der. El Congreso aún muestra fuertes distorsiones en la distribución territorial de las bancas

* 2003

* 2006

Izq. La catástrofe económica de 2001 abrió también una crisis irresuelta en la confianza hacia los políticos

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de tema en tema: política y gestión de gobierno

Un Estado todavía en construcción Las sucesivas reformas en el sector público fueron más exitosas en achicar la estructura estatal que en hacer más eficiente el desempeño de la gestión. Falta un mayor incentivo a la carrera administrativa y un impulso decidido para conseguir la modernización post burocrática

POR FERNANDO STRAFACE director de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC

l Estado se sostiene en diversos pilares ligados con su legitimidad política (interna y externa), su arquitectura legal, su carácter histórico en tanto expresión de un colectivo social, y su eficacia en la provisión de bienes, servicios y regulaciones. El principal desafío de la democracia argentina desde 1983 es, precisamente, reconstruir un Estado democrático, basado en el imperio de la ley, con capacidades institucionales y técnicas que aseguren independencia, efectividad y eficiencia en la provisión de bienes públicos, y con sentido

estratégico en su relacionamiento con el resto del mundo. En esta nota nos ocupamos de las transformaciones y desafíos del Estado argentino en tanto organización burocrática que, a partir de una serie de elementos constitutivos (estructuras, personal, presupuesto y sistemas de gestión), produce bienes y servicios y lleva a cabo funciones de regulación. Guillermo Schweinheim sintetizó esta agenda en la noción de institucionalidad administrativa y de gestión pública en regímenes democráticos. Este concepto refiere a componentes como los arreglos institucionales que delimitan las relaciones entre política y administración en el Estado, la constitución de una burocracia pública meritocrática y permanente, el carácter descentralizado y

autárquico de algunas áreas estatales, los sistemas de responsabilización horizontal y vertical por los resultados de la gestión pública y los sistemas que vinculan las decisiones de gestión presupuestaria con la creación de valor público. Todos los gobiernos desde 1983 hasta la actualidad buscaron transformar el Estado. ¿Cuáles fueron las iniciativas más destacables en materia de gestión pública durante los últimos 25 años? ¿Qué desafíos perduran y cuáles constituyen una agenda hacia adelante de modernización del Estado? El gobierno de Raúl Alfonsín inició un camino de reconstrucción del sentido republicano de la gestión estatal, en el contexto de una herencia de estructuras burocráticas poco habituadas a la alternancia entre

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 40

* 1987

* 1989

* La ley 23.697, de emergen-

El decreto 2.098 crea el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, concebido para formar un equipo de funcionarios estatales altamente profesionalizados, con sentido de coherencia estratégica y bien remunerados. En 1995 se suspenden las promociones y sólo se gradúan cuatro promociones del cuerpo.

La ley 23.696, de reforma del Estado, declara en emergencia la prestación de los servicios públicos y la situación económica financiera de la administración pública centralizada y descentralizada. Además ordena la intervención temporaria de todos los entes, empresas y sociedades de propiedad exclusiva del Estado nacional. Regula el amplio programa de privatizaciones y fusiones que pondría en marcha el gobierno de Carlos Menem para achicar el Estado.

cia económica, es sancionada en un grave contexto económico y social. Implementa un régimen presupuestario de emergencia que aumenta las potestades del Poder Ejecutivo y elimina los destinos específicos, suspende los regímenes de promoción industrial y promoción minera, reduce el empleo en la administración pública, empresas y sociedades del Estado y dispone el saneamiento de obras sociales y la venta de inmuebles innecesarios.

122.000 es el número de cargos en los que se redujo el empleo público del Estado nacional entre 1990 y 1991 por medio del traspaso de funciones, programas de retiro voluntario y de jubilaciones anticipadas.

La privatización de los ramales ferroviarios potenció el mal servicio que el Estado daba a los ciudadanos en esa materia

gobiernos democráticos de distinto signo político. Bajo este diagnóstico,la Presidencia concibió la iniciativa de los Administradores Gubernamentales (AG) –decreto 2.098/87)– como brazo difusor de una nueva gestión pública republicana. La iniciativa, inspirada en el modelo francés de la Escuela de Administración Nacional (ENA), fue concebida con el objetivo de difundir valores y prácticas de gestión a partir de un cuerpo de funcionarios altamente profesionalizados, bien remunera-

dos y con un elevado sentido de coherencia estratégica. Entre 1988 y 1995 se graduaron cuatro promociones de AG, que pasaron a ocupar funciones en distintas áreas del Estado. A partir de 1995 se suspendieron las promociones de AG y, con ello, comenzó a disminuir progresivamente el sentido político estratégico del cuerpo en tanto grupo de funcionarios al servicio de una causa de gestión pública impulsada por la Presidencia de la Nación . En la actualidad los AG se ubican en

diversas áreas de la Administración Pública Nacional y constituyen una reserva institucional de alto nivel y memoria burocrática para el Estado. Su puesta al servicio de objetivos comprensivos en materia de gestión pública requiere de una visión político estratégica que, desde el gobierno de la Alianza a la fecha, no se ha manifestado. El inicio de la Presidencia de Carlos Saúl Menem estuvo signado por un estado de opinión dominante en la coalición

* 1991

* 1992

* La ley 24.185, de convencio-

* Se constituye el Consejo

El decreto 993 da lugar a la creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), en busca de un reordenamiento de la carrera pública sustentado en el mérito y la capacitación, además de sistemas objetivos de selección y productividad como fundamentos de ingreso y promoción de los agentes públicos.

Se vota la ley 24.156, de administración financiera y sistemas de control, cuyos objetivos principales son garantizar la eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos, sistematizar las operaciones de gestión del sector público nacional y estructurar los sistemas de control externo.

nes colectivas de trabajo, regula todas las negociaciones colectivas que se celebren entre la Administración Pública Nacional y sus empleados. Es un paso importante en la institucionalización de las relaciones laborales del sector público.

Federal de la Función Pública como ámbito de intercambio y coordinación de políticas de modernización entre el Estado federal y las provincias.

* Se instituye por medio de la ley 24.127 el Premio Nacional a la Calidad.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 41

de tema en tema: política y gestión de gobierno

gobernante –enmarcado en la corriente internacional del Consenso de Washington– que identificaba el tamaño del Estado y su presencia en diversos mercados como factores centrales de freno al crecimiento en el país. En este contexto, la ley 23.696, de reforma del Estado, y la ley 23.697, de emergencia económica, sustentaron un amplio programa de privatizaciones, fusiones y eliminación de organismos que hasta ese momento intervenían en la regulación de mercados (Junta Nacional de Granos, de Carnes y Dirección Nacional del Azúcar, entre otros). La descentralización de las funciones de Salud y Educación hacia las provincias y el retiro del Estado de diversos sectores redujeron sensiblemente el ámbito de responsabilidades del Estado nacional. Como consecuencia, entre 1990 y 1991, el empleo público nacional se redujo en aproximadamente 122.000 cargos, proceso que fue sustentado en un programa de indemnizaciones, jubilaciones anticipadas y retiros voluntarios. El conjunto de las medidas señaladas fundaron la idea de una primera reforma, centrada en redefinir el rol del Estado en el desarrollo (achicar el Estado para potenciar los mercados). Otras reformas llevadas a cabo en ese período (que todavía

perduran en gran parte) buscaron dotar al Estado de elementos transversales para realizar una gestión eficiente de aquellas responsabilidades que quedaban a cargo. En materia de gestión pública vale la pena destacar la sanción, en 1992, de la ley de administración financiera y sistemas de control (N° 24.156), la creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), en 1991, y la sanción de la ley de convenio colectivo de trabajo en el sector público (N° 24.185). En el primer caso se sentaron las bases para una gestión presupuestaria integrada y adaptada a conceptos modernos de gerenciamiento de recursos públicos. En cuanto al SINAPA, constituyó un notable esfuerzo

por instaurar una carrera administrativa en el Estado y un sistema de alta gerencia pública meritocrática y permanente. La ley 24.185 representó un paso de suma importancia en la institucionalización de las relaciones laborales del sector público. Segunda parte La segunda reforma del Estado, instrumentada en 1996 mediante la ley 24.629, buscaba consolidar una estructura estatal nacional que reflejara una organización de segundo piso, acorde con la visión impulsada por el gobierno de entonces. A partir de esta concepción debían fortalecerse las estructuras de dirección política (así sucedió notablemente con la Presidencia de la Nación, la nueva

CRONOLOGÍA * 1995

* 1996

El decreto 92 establece un marco para la contratación temporaria de empleados públicos y, en la práctica, da lugar a una “burocracia paralela” de contratados.

La ley 24.629 instrumenta la segunda reforma del Estado del gobierno de Menem. Se establece un proceso de descentralización y funciones del Estado nacional a las provincias y se eliminan áreas y subsecretarías.

* Se abre la Escuela Nacional de Gobierno en el ámbito de la Secretaría de la Gestión Pública. Es el primer esfuerzo por una política de formación de dirigentes con el auspicio del Estado.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 42

13% fue el recorte que sufrieron los salarios de la administración pública a partir del decreto 430/00, firmado por Fernando de la Rúa.

* 1999 La ley 25.164 regula los deberes y derechos del personal que integra el Servicio Civil de la Nación. Establece los requisitos e impedimentos para el ingreso, la modalidad de contratación y establece la creación de un fondo de recalificación laboral y capacitación permanente que funciona en el ámbito de la Jefatura de Gabinete.

La política de no incrementar el plantel permanente del Estado permitió el crecimiento de modos de contratación más flexibles, las llamadas burocracias paralelas

Jefatura de Gabinete y el Ministerio del Interior), mientras que aquellas áreas que originalmente tenían responsabilidades de provisión de políticas (Educación, Salud, Trabajo, Defensa y Justicia) debían ser simplificadas y/o reestructuradas de acuerdo con el proceso de descentralización y traspaso de funciones a las provincias. No obstante eso, el gobierno nacional no mantuvo el mismo razonamiento para aquellas áreas que implicaban transferencias de carácter social y/o subsidios directos. Además, la concepción de Estado de segundo piso no tuvo un correlato en términos de los arreglos fiscales del gobierno nacional con las provincias. Los sucesivos pactos fiscales continuaron

centralizando en el Estado nacional el “poder de compra” de las funciones delegadas a las provincias mediante dispositivos que mantenían la centralización de la estructura de ingresos. La política de no incrementar el plantel permanente del Estado nacional dio sustento al crecimiento de diversas modalidades de contratación de personal de características más flexibles, con mayor potencial de apropiación política y, en muchos casos, duplicando estructuras de gobierno (las llamadas burocracias paralelas). En este contexto se insertan los contratos ligados a préstamos internacionales, las modalidades de contratación transitoria bajo el decreto 92/95 y los sistemas de pasantías. Esta dinámica, sumada al progresivo deterioro salarial del SINAPA (especialmente durante el gobierno de la Alianza) y la fragmentación en regímenes particulares, contribuyó a debilitar el carácter estratégico del sistema de recursos humanos del Estado. Paradójicamente, hacia finales de 1999 el gobierno de Menem logró la aprobación de una ley marco del empleo público (N°25.164), que abriría el camino para una progresiva reconstrucción del sistema de empleo público una vez superada la crisis de 2001. También resulta destacable de ese perío-

do la creación de la Escuela Nacional de Gobierno. Por primera vez desde el retorno democrático se logró, al inicio del gobierno de Fernando de la Rúa, instalar en la agenda pública una visión de los objetivos de modernización centrada en la recuperación de un Estado al servicio de los ciudadanos. El vicepresidente Carlos Alvarez asumió el liderazgo de esta tarea, al estilo de lo que había hecho el entonces vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore. Dicha agenda fue plasmada en un Plan de Modernización del Estado, que contenía como ejes rectores el establecimiento de un modelo de gestión por resultados, la incorporación de la perspectiva de los ciudadanos en el control de la gestión pública y la recuperación de las funciones de planificación y regulación que el Estado había abandonado en la década precedente. Más allá de contar con el impulso del vicepresidente y el apoyo de un vasto conjunto de actores públicos no estatales, el programa de modernización no sobrevivió al impacto de tres procesos que se sucedieron en los primeros 10 meses de aquel gobierno.El primero de ellos fue el recorte salarial de 13% en el sector público, como parte de un plan de ajuste. El segundo estuvo relacionado con la disociación entre el liderazgo con-

* 2000

* 2001

* 2002

* 2005

Se crea, mediante el decreto 229, el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, que instrumenta los compromisos de servicio por parte de los organismos públicos prestadores directos. Busca transparentar las condiciones de las prestaciones y los derechos que asisten al ciudadano.

De la Rúa firma el decreto 103, por el cual se instituye el Plan Nacional de Modernización del Estado.

En medio de la peor crisis económica de la historia, los funcionarios de carrera asumen un liderazgo clave para garantizar la continuidad de programas y la coordinación entre distintas áreas del gobierno.

El decreto 378 establece los lineamientos estratégicos del Plan Nacional de Gobierno Electrónico y los Planes Sectoriales de los organismos de la Administración Pública Nacional (APN).

* Se sanciona la ley 25.506, de firma digital.

Domingo Cavallo fue el artífice de la primera y mayor reducción del Estado en los años 90

* Por el decreto 1184 se incorpora al presupuesto asignado a la planta permanente del Estado a aquellos contratados bajo el decreto 92/95 que habían adquirido estabilidad laboral de hecho.

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de tema en tema: política y gestión de gobierno

ceptual de la reforma por parte del equipo de Alvarez y la ubicación en la Jefatura de Gabinete del conjunto de capacidades institucionales para llevarla a cabo. El tercer factor fue la propia renuncia de Alvarez, que vació de sustento político al programa. No obstante el carácter limitado de los logros en materia de modernización registrados durante ese período, pueden destacarse algunas líneas de política promovidas en ese momento que luego fueron potenciadas y mejoradas en sucesivos gobiernos. Es el caso del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, la difusión de la Planificación Estratégica por Resultados, y la promoción de un plan de tecnología para el sector público. El período que va desde la caída de De la Rúa hasta la elección de Néstor Kirchner en 2003 puso en evidencia el valor de una institucionalidad administrativa que mantuvo el funcionamiento del Estado incluso en los peores tiempos de anomia política. Los relatos de aquellos años destacan el rol de “liderazgo político de facto” que asumieron funcionarios de carrera para garantizar la continuidad de programas y la coordinación entre áreas de gobierno. A partir de la asunción de Kirchner se verificaron dos tendencias un tanto opuestas en el

La gestión pública está en camino de reconstrucción respecto de 2001 pero sigue limitada en su potencial por una política excesivamente delegativa

camino hacia el desarrollo de una institucionalidad administrativa republicana. Por una parte, a través de la Jefatura de Gabinete se impulsaron diversas medidas de reconstrucción del aparato estatal, entre las que merecen ser destacadas la implementación de los convenios colectivos sectoriales, la continuidad otorgada a buenas iniciativas como el Programa Carta Compromiso y el impulso a los sistemas transversales de compras estatales y tecnología. Además, esa administración dio un renovado impulso al Consejo Federal de la Función Pública y abrió un proceso de regularización del personal contratado en el Estado. Las medidas positivas señaladas, sin embargo, contrastaron con el carácter marcada-

mente delegativo del proceso de reconstrucción de la autoridad presidencial que llevó adelante Kirchner. Esta dinámica fue potenciada por un estilo de conducción de los asuntos de gobierno considerablemente insular y centrado en la acumulación de decisiones (aun aquellas de alto contenido técnico) en la Presidencia y en un círculo reducido de colaboradores. La vocación de mantener un férreo control político de todo el aparato burocrático impactó en la independencia de instituciones históricamente resguardadas de interferencias políticas. En ese sentido, el caso del INDEC es paradigmático. El balance de ambas tendencias es una gestión pública en camino de reconstrucción respecto de la crisis de 2001, pero limitada en su potencial por la promoción desde la autoridad política de una institucionalidad administrativa delegativa. Este es un desafío central de la agenda hacia futuro en materia de fortalecimiento del Estado. El fortalecimiento de la gestión Una vinculación republicana entre política y administración demanda una institucionalidad para la gestión pública que resguarde los espacios de profesionalización del Estado, que se atenga a la separación de poderes en el ejercicio de la gestión de gobierno (evitando

CRONOLOGÍA

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* 2006

* 2007

* 2008

* En noviembre la Secretaría

El decreto 1818 reglamenta el uso obligatorio del Sistema Electrónico de Contrataciones dentro del ámbito de la Administración Pública Nacional. La Oficina Nacional de Contrataciones es la responsable de la implementación del sistema. Junto con esta iniciativa se inauguró el portal www.argentinacompra.gov.ar.

El gobierno de Kirchner interviene el INDEC. De esa manera queda bajo sospecha la independencia de una institución pública históricamente resguardada de las interferencias políticas.

En noviembre la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública dio a conocer el Plan Estratégico para la Calidad en la Gestión Pública, el cual sistematiza objetivos y resultados por alcanzar de carácter plurianual. Dicho plan contó con la opinión de un consejo de expertos nacionales.

de Gabinete y Gestión Pública da a conocer el Plan Estratégico para la Calidad en la Gestión Pública, el cual sistematiza objetivos y resultados por alcanzar de carácter plurianual. Dicho plan cuenta con la opinión de un consejo de expertos nacionales.

situaciones de excepcionalidad o de superpoderes) y que promueva instancias de responsabilización vertical de la gestión. Este desafío va mucho mas allá de la definición de una macroestructura del Estado que clarifique la relación entre política y administración del Estado. Los objetivos señalados requieren de un amplio acuerdo político sobre modos republicanos del ejercicio del poder. La mayoría de los enfoques que promueven la reforma política se centran exclusivamente en la institucionalidad de acceso al poder. Una reforma política ampliada debería incorporar una agenda de profesionalización del Estado como base de un compromiso de los partidos para promover una mejor institucionalidad para la gestión de políticas. La Secretaría de Gabinete y Gestión Pública impulsa, desde noviembre de 2008, el desarrollo de un Plan Estratégico para la

Calidad en la Gestión Pública. Dicho plan podría servir de base para un acuerdo legislativo sobre algunos principios e iniciativas de gestión pública que los partidos se comprometan a respetar en el gobierno o a hacer cumplir desde el rol de oposición. Un servicio civil de excelencia es una condición central para una gestión pública que asegure continuidad y calidad. La jerarquización del empleo público requiere la recuperación del sentido de carrera en el Estado, la competitividad salarial de los puestos de conducción respecto de funciones equiparables en el sector privado, la generación de incentivos monetarios y no monetarios al desempeño y el diseño de un sistema de reclutamiento que permita captar los mejores recursos de las universidades. En materia de organización del Estado deben promoverse formas de gerenciamiento

novedosas. Hace años que la dicotomía tradicional “público o privado” fue remplazada en países avanzados por una gama más amplia de opciones que combina la presencia del Estado junto con el mercado y actores públicos no estatales. Durante los últimos años el Estado nacional avanzó significativamente en la incorporación de tecnología en el sector público, en el desarrollo de portales institucionales y en la promoción de la firma digital. Hacia adelante los principales desafíos en materia de tecnologías de la comunicación se relacionan con la interoperabilidad de sistemas de información, la promoción de nuevas metodologías de relacionamiento entre la administración y los ciudadanos y la ampliación del alcance del portal de compras gubernamentales a mayores volúmenes de transacciones. Los desafíos señalados se potencian significativamente en los ámbitos subnacionales del país. La Argentina presenta una gran heterogeneidad de desarrollo relativo entre provincias en materia de gestión pública y hacia el interior de ellas. En algunas provincias los objetivos de fortalecimiento se relacionan todavía más con la construcción de las bases de un Estado burocrático tradicional que con una agenda de modernización post burocrática

El uso de las nuevas tecnologías de la información permite un mejor relacionamiento entre la administración y los ciudadanos

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CIPPEC agradece a estos organismos por su apoyo en esta publicación 45

de tema en tema: transparencia

Con la corrupción no se come ni se cura Es un freno al desarrollo económico y social al que se debe atacar con mucho más empeño: la transparencia, como estrategia de prevención, el acceso a la información y la independencia judicial conforman un recetario clave para mejorar la calidad objetiva del sistema democrático

POR CHRISTIAN GRUENBERG director de Transparencia de CIPPEC

a democracia y la corrupción son incompatibles. Si con la democracia se come, se cura y se educa, la corrupción bloquea y restringe esos efectos. En términos más generales, la corrupción frena el desarrollo económico y social, desincentiva la inversión privada y reduce la competencia, promueve obras públicas innecesarias y costosas, reduce la calidad de los servicios públicos y finalmente afecta desproporcionadamente a las personas pobres. Por todas estas razones, una forma de evaluar la calidad de la democracia durante los últimos 25 años consiste en medir objetivamente el avance en materia de políticas

anticorrupción. Así, el control y la prevención de la corrupción se convierten en una variable institucional central para poder evaluar la calidad de nuestro sistema democrático de gobierno y para poder fijar nuevos estándares para los futuros 25 años de democracia. Una forma de ordenar y analizar las políticas anticorrupción en la práctica es dividir las diferentes estrategias en medidas preventivas y de investigación. En cuanto a la prevención, la transparencia sigue siendo la estrategia más efectiva. El desafío de transparentar la gestión del Estado y de garantizarle efectivamente a todas las personas el acceso a la información en poder del

CRONOLOGÍA

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* 1990

* 1991

* 1994

Se destapa el denominado Swiftgate, el más escandaloso de los casos de corrupción de la primera Presidencia de Menem. Según denunció Página/12, el entonces asesor presidencial Emir Yoma habría pedido una coima para agilizar el pedido de radicación de la empresa norteamericana Swift en Rosario. Tanto el embajador como el Departamento de Estado confirman la versión.

Estalla el Yomagate, relacionado con las actividades de una banda que traficaba cocaína a los Estados Unidos y Europa y que traía el dinero en valijas en vuelos de Aerolíneas Argentinas provenientes de Nueva York. Parte de la suma ingresada era blanqueada en el país. Por la causa aún está prófugo el ex esposo de Amira Yoma, Ibrahim Al Ibrahim, que era asesor de la Aduana de Ezeiza.Amira Yoma, ex secretearia de Audiencias de Menem, sería sobreseída.

La reforma constitucional da jerarquía a la Auditoría General de la Nación y al Ministerio Público Fiscal, dos órganos clave de control. El artículo 120 de la Constitución establece que el Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad.

8 son las leyes sancionadas que, junto con 4 decretos, regulan el acceso a la información en 10 provincias, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en el Poder Ejecutivo Nacional.

La represa binacional de Yacyretá se ganó el mote de “monumento a la corrupción” después de más de 20 años de obras inconclusas

Estado requiere de un tipo de ley que regule específicamente el acceso a la información, con la capacidad legal y la fuerza política para modificar la conducta de los funcionarios públicos, promover la demanda ciudadana de información, reformar y crear nuevos circuitos administrativos y, fundamentalmente, designar una agencia de aplicación financiera y políticamente autónoma, especializada, con facultades para exigir el cumplimiento de la ley, y que

interprete y aplique la ley a favor de la protección de los derechos de las personas. Durante los últimos 10 años, se sancionaron y aplicaron este tipo de leyes con diseños diversos y desempeños dispares en 10 provincias, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en el Poder Ejecutivo Nacional (8 leyes y 4 decretos para ser más precisos). Y si bien algunas intendencias también han regulado el acceso a la información, se trata de una tendencia excep-

cional entre los más de 2.000 municipios del país. En este contexto, resulta fundamental que el resto de las provincias y que la mayor cantidad de municipios posibles sancionen y apliquen normas de acceso a la información pública y se trabaje en red para comparar e intercambiar experiencias. Pero la principal asignatura pendiente es la sanción de una ley nacional que no sólo regule el acceso a la información al Poder Ejecutivo

* 1994

* 1996

* 1997

El escándalo IBM-Banco Nación implica el presunto pago de unos 21 millones de dólares en coimas para la firma del contrato del denominado Proyecto Centenario. IBM se había comprometido a informatizar las 525 sucursales del Banco Nación a cambio de 249 millones de dólares. Luego de una denuncia de la DGI, el contrato es anulado.

La Argentina ratifica la Convención Interamericana contra la Corrupción. Esta Convención establece compromisos que los países miembros tienen que cumplir. Para ello, los países acuerdan aplicar medidas tendientes a crear, mantener y fortalecer diferentes normas e instituciones que garanticen el correcto cumplimiento de las funciones públicas y la transparencia en la gestión, entre otras cosas.

Se sanciona la ley 25.188, de ética en la función pública, que entre otras cuestiones crea la Oficina Nacional de Etica Pública, dependiente de la Presidencia. Permite avances significativos en el ámbito del Poder Ejecutivo, en particular, al regular la obligación de presentar declaraciones juradas patrimoniales, el régimen de regalos y un sistema de incompatibilidades de la función pública.

29 son los años de atraso que se cumplirán este año cuando se terminen las obras de la represa binacional de Yacyretá, cuyo precio se incrementó en más de 5.000 millones de dólares respecto de lo presupuestado originalmente

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de tema en tema: transparencia

Nacional, sino que incluya también al Poder Judicial y al Legislativo. En este sentido, las estrategias preventivas basadas en políticas de transparencia están apenas a medio camino. La investigación y la sanción de las prácticas corruptas necesitan incondicionalmente de un Poder Judicial independiente. En la memoria colectiva de los últimos 25 años resuenan múltiples casos como el Swiftgate, el Yomagate, el “monumento a la corrupción” de Yacyretá, el caso IBM-Banco Nación, los sobornos en el Senado, la sospechosa bolsa de dinero en el baño de la ministra de Economía y el más reciente Valijagate. Pero lo que no recuerda la memoria colectiva con la misma intensidad son las condenas. Porque la regla es que no hay. Para ser más precisos, de 750 casos de corrupción que se han podido identificar y analizar, sólo 7% ha recibido fallos condenatorios. Las investigaciones duran en promedio 15 años y, excepto por María Julia Alsogaray, las pocas condenas son contra funcionarios de segunda línea. Además de necesitar un Poder Judicial independiente, para poder enfrentar la corrupción hace falta como

condición mínima que los testigos puedan contar lo que vieron y escucharon sin que sus vidas o su libertad se vean amenazadas. La corrupción es por definición un negocio ilegal llevado a cabo en secreto. Amparados en esta opacidad se oculta lo peor de nuestra clase política y corporativa, el narcotráfico, y la trata de personas, entre otros negocios ilícitos. Sin embargo, a pesar del secreto y la reserva que le impone la corrupción a las transacciones ilegales, algunas veces los testigos hablan. Pero en la Argentina las dos maneras más comunes y efectivas de persuadir a un testigo para que no denuncie un hecho de corrupción son la amenaza física y, paradójicamente, la estricta aplicación de la ley. En primer lugar, para proteger la vida y la libertad de los testigos es necesario que el Estado tome una serie de medidas concretas. En este sentido, la Convención Interamericana Contra la Corrupción es muy explícita cuando le exige a los Estados crear sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción. La Argentina ratificó esta Convención en 1997, sin embargo ningún gobierno ha hecho nada concreto en los

De 750 casos de corrupción que se han podido identificar y analizar, sólo 7% ha recibido fallos condenatorios. Las investigaciones duran en promedio 15 años

últimos 10 años para garantizar la seguridad física de las pocas personas que se animan a denunciar hechos de corrupción. En el año 2003 se sancionó la ley nacional de protección al testigo. Pero esta ley no incluye explícitamente a la corrupción y sólo abarca casos de narcoterrorismo, tráfico de armas, secuestro y extorsión. Por otra parte, las medidas de protección que ofrece no son suficientes ni eficaces. Después de la nefasta desaparición del testigo Jorge Julio López, el gobierno de la provincia de Buenos Aires creó un programa de protección a testigos que tampoco incluye casos de corrupción y es muy

CRONOLOGÍA

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* 1998

* 1999

* 2000

* 2003

Se sanciona la ley 24.946, del Ministerio Público. Ese organismo está compuesto por el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa. Entre los magistrados que componen el primero se encuentra la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, órgano que investiga la conducta de los actores de la administración nacional centralizada y descentralizada, y de las sociedades estatales.

El decreto 102 crea la Oficina Anticorrupción (OA), en reemplazo de la Oficina Nacional de Etica Pública. La OA está compuesta por dos direcciones: la Dirección de Investigaciones, que efectúa denuncias ante la Justicia de hechos que pudieran constituir delitos; y la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia, responsable de diseñar políticas contra la corrupción en el sector público nacional.

El ex presidente Fernando de la Rúa es acusado de ordenar el pago de coimas que destrabaron la sanción de la reforma laboral en abril de 2000. También están implicados en el caso el ex jefe de la SIDE Fernando de Santibañes y el ex ministro de Trabajo, Alberto Flamarique y varios senadores. Por este escándalo, ese mismo año renuncia el entonces vicepresidente, Carlos Alvarez.

El decreto 1.172 garantiza y regula, entre otros institutos, el derecho de acceso a la información en el ámbito del Poder Ejecutivo. La emisión de esta normativa permitió avanzar en el ejercicio de este derecho fundamental para la lucha contra la corrupción. Sin embargo, la Argentina aún no cuenta con una ley de acceso a la información que abarque a todos los poderes del Estado.

reciente para evaluar su desempeño. En segundo lugar, los testigos o denunciantes de hechos de corrupción pueden ir presos por enfrentarse a la ley y a los jueces que la aplican. Periodistas y políticos de la oposición que logran investigar y denunciar hechos de corrupción pueden terminar siendo acusados y perseguidos penalmente por cometer los delitos de calumnias e injurias. La libertad de prensa y la libertad de expresión son dos derechos humanos básicos para garantizar que las personas puedan informar, denunciar y atestiguar en contra de los grupos de poder involucrados en hechos de

corrupción. En este sentido, las medidas por tomar son muy simples y deberían seguir las recomendaciones formuladas por la Organización de las Naciones Unidas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) en favor de la despenalización de la calumnia y la injuria. Pero es cierto que no todas son malas noticias. En 2003 la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (FIA) recuperó su activismo con un nuevo fiscal seleccionado por concurso, después de que la FIA había sido desactivada y prácticamente desmantelada a partir del primer gobierno de

Carlos Menem. La Oficina Anticorrupción, creada en 1999, ha avanzado en la gestión y control de declaraciones juradas patrimoniales para prevenir o detectar conflicto de intereses e incompatibilidades en la administración pública. Y el decreto presidencial de acceso a la información pública sancionado por Néstor Kirchner en 2003 ha mejorado parcialmente el acceso a la información pública en el ámbito exclusivo del Poder Ejecutivo. Sin embargo, como lo demuestra la extensa cantidad de casos de corrupción sin condena, queda mucho por hacer. La política de transparencia debe profundizarse en el Poder Ejecutivo y expandirse al Poder Judicial y Legislativo. La transparencia también debe ampliarse sectorialmente para prevenir la corrupción en áreas claves del Estado como las contrataciones públicas, el financiamiento de la política y la gestión de programas sociales. En cuanto a las estrategias de investigación, ya vimos que abundan los diagnósticos y las recomendaciones, pero faltan todavía resultados concretos: testigos más seguros, procesos que no duren 15 años y que se recupere el dinero que desapareció

Víctor Alderete, jefe del PAMI durante el menemismo, fue uno de los pocos funcionarios que pasó un tiempo en la cárcel por casos de corrupción

* 2006

* 2007

* 2008

Se publica la primera nota en diario Perfil sobre el caso de la empresa sueca Skanska, que tiempo después obliga a tres funcionarios kirchneristas a dejar el gobierno. En la causa se investiga el pago de millonarias coimas en obras para la construcción de dos gasoductos.

Aparece en la oficina de la ministra de Economía, Felisa Miceli, una bolsa con US$60.000. Según explica la ex ministra, el dinero era para una operación inmobiliaria que nunca se concretó. En medio de las sospechas por coimas, Miceli renuncia.

Una valija llena de miles de dólares llega de Venezuela el 4 de agosto en un avión rentado por el gobierno y siembra sospechas sobre el financiamiento de la campaña de Cristina Fernández de Kirhcner.

Por decisión de la procuración general, se limitan las facultades de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, de modo que sólo podrá intervenir en causas abiertas por impulso del organismo.

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de tema en tema: justicia Una escena del juicio a las Juntas, en 1985, uno de los hitos de la recuperación democrática

ada hacía prever, en los violentos años 70, que la larga cadena de golpes de Estado y violaciones de derechos que habían signado la historia argentina iba a llegar a su fin de la mano de la Justicia y de los derechos humanos. En efecto, durante un siglo y medio el país había

POR MARTIN BÖHMER director de Justicia de CIPPEC

sido construido desde poderes ejecutivos semidemocráticos (en la medida que las elecciones estuvieron signadas por el fraude electoral, la coacción o las proscripciones) o francamente autoritarios, con el eventual acompañamiento de parlamentos débiles. La Justicia había sido en

CRONOLOGÍA

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* 1983

* 1985

* La ley 23.264 modifica el

* 1986

Alfonsín nombra la Corte Suprema de Justicia de la Nación, integrada por José Severo Caballero, Augusto Belluscio, Carlos Fayt, Enrique Santiago Petracchi y Genaro Carrió (luego reemplazado por Jorge Bacqué).

El 22 de abril la Cámara Federal inicia el histórico juicio a los jefes de la última dictadura militar, acusados de violaciones de los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad. El juicio terminaría en diciembre de 1985 con la condena de varios de ellos.

régimen de patria potestad. Pone fin al reconocimiento legal de la potestad paterna solamente, establece la patria potestad compartida entre madre y padre y suprime también la discriminación entre hijos matrimoniales y no matrimoniales, vigente hasta ese momento.

La Corte declara la inconstitucionalidad de la ley de matrimonio civil, en cuanto impedía la celebración de nuevas nupcias a divorciados. El fallo origina que miles de personas efectúen planteos para obtener un pronunciamiento igual. Finalmente, la ley 23.515 introduce el divorcio vincular en el Código Civil, que otorga el derecho de las personas a volver a casarse, la posibilidad de divorciarse de mutuo acuerdo y deroga la obligación de la mujer de llevar el apellido del marido.

La Justicia avanzó, aunque aún no lo hayamos notado Pese a persistir la lentitud y la disparidad en el acceso, el Poder Judicial se ha convertido en un actor relevante de la vida política argentina. Una historia de cambios que se abrió con el juicio a las Juntas y que gana ímpetu con los aires de independencia en la Corte Suprema general irrelevante. Su rol de control sobre los otros poderes resultaba enervado por diversos mecanismos institucionales formales y no formales. El dictado de los Códigos (que no sólo expropió la decisión sobre el derecho sustantivo a las provincias sino que, además, imprimió en los jueces un formalismo tal que los alejó de su obligación de control contramayoritario), la permanente intromisión de los poderes ejecutivos en la conformación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cada cambio de gobierno (con la excepción del de Fernando de la Rúa) y la falta de una cultura del precedente, es decir, el cambio permanente de opinión respecto de casos similares que al menos permitiera a los jueces hablar con una

1.200 es el número de indultados por Menem. El ex presidente firmó cuatro decretos de indulto en 1989 y otros siete en 1990. El decreto 1.002/89 disculpó a jefes militares que no se habían beneficiado con las leyes del perdón.

voz inteligible, son algunos de los motivos por los cuales la Justicia socavó su propia legitimidad y resultó en general irrelevante en nuestra vida política. Pero la dictadura de 1976 no fue una instancia más de nuestro tradicional sistema autoritario. La decisión de sus responsables consistió en crear un sistema de represión ilegítima no visto nunca antes en el país. El enfrentamiento de lo que se entendía como violencia subversiva con una actividad sistemática y terrorista que suponía el secuestro, la tortura y el homicidio masivos puso a la Argentina en la lista de los países que pertenecen al linaje del Holocausto y agregó al siglo XX una nueva instancia de mal radical. Desde el punto de vista de la

* La ley 23.492, de punto final, es promulgada el 24 de diciembre durante la Presidencia de Alfonsín y termina con “la acción penal contra toda persona que hubiere cometido delitos vinculados a la instauración de formas violentas de acción política hasta el 10 de diciembre de 1983”.

Justicia, la transición a la democracia comienza con los organismos de derechos humanos y, en particular, con la actividad de las Madres de Plaza de Mayo. En efecto, a partir de la definición de la represión ilegítima como violación de derechos humanos y de las denuncias internacionales, la idea de que los derechos son límites a las políticas públicas llega a la Argentina para quedarse y se convierte en el fundamento de la democracia. Ya nada sería igual. La traducción de esta convicción a la política mayoritaria es responsabilidad de Raúl Alfonsín. Su campaña electoral tuvo, entre otras, la rara virtud de utilizar el Preámbulo de la Constitución para cerrar sus actos públicos. Pero, además, el doc-

* 1990

* 1992

La ley 23.744 dispone la ampliación de cinco a nueve el número de miembros de la Corte Suprema. Así, el menemismo conforma la llamada “mayoría automática”, que no dudaría en utilizar la figura del per saltum para convalidar sin demoras las decisiones de la Presidencia.

La ley 24.121 instaura y organiza el proceso penal oral y público en el ámbito nacional y crea la Cámara Nacional de Casación Penal. La reforma permite al gobierno de Menem designar a un gran número de magistrados y reubicar, mediante ascensos, a aquellos que habían “molestado” con investigaciones. agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 51

de tema en tema: justicia

El tratamiento de las violaciones masivas de derechos humanos sigue ocupando un lugar central en las discusiones públicas. Y no puede ser de otra manera

tor Alfonsín, a diferencia del candidato justicialista, entendía que el reclamo de “juicio y castigo” era no sólo importante políticamente sino también viable jurídicamente. En efecto, y en base a un planteo impecable del jurista Carlos Nino, que distinguía entre normas de facto y normas de iure sobre la base de que las segundas eran legítimas a priori por su origen en la deliberación pública, Alfonsín pudo rechazar la norma de autoamnistía dictada por Reynaldo Bignone y asegurar que los responsables del terrorismo de Estado fueran llevados a juicio. Con esta decisión no sólo ponía a la naciente democracia en la tradición del respeto por los derechos y el debido proceso sino que además terminaba con 50 largos

El Palacio de Tribunales, un espacio que la democracia convirtió en foco de reclamos sociales

años de pacífica aceptación de la doctrina de facto. Estas convicciones se desplegaron a lo largo de estos 25 años en formas diversas. La primera de ellas, el tratamiento de las violaciones masivas de derechos humanos, sigue ocupando un lugar central en las discusiones públicas. Y no puede ser de otra manera: es el fundamento de legitimidad de nuestro sistema democrático y la pelea por su apropiación simbólica nos seguirá acompañando en el futuro. El papel de la Corte La segunda instancia es la lucha por el lugar institucional de la Corte Suprema. La primera Corte logró terminar con la doctrina de facto y mostró que no había normas que fueran ajenas a su jurisdicción. El ejemplo más claro de este mensaje fue la decisión a favor del divorcio en 1986, que provocó una reforma impensada de la legislación civil. Esa Corte se pensó a sí misma como fundante, liberal y contramayoritaria. Sin embargo, en 1990 y sin reacción de la sociedad civil, el doctor Carlos Menem amplió su número de miembros y en breves minutos el Senado creó una Corte adicta a las necesidades políticas del Presidente. Esa Corte reniega de la distinción entre normas de facto y normas democráticas, se concibe como

conservadora y se abstiene de controlar los actos del Ejecutivo. Esta concepción de su rol estalla en la crisis de 2001, y su desplazamiento permite el comienzo de un nuevo intento legitimador. Este intento por el cual la Corte, en su actual composición, busca ganar legitimidad con fallos más liberales y con la propuesta de procesos deliberativos con participación activa de la sociedad civil, tiene un antecedente concreto: la decisión del doctor Néstor Kirchner y del Senado de autolimitarse en la nominación de los jueces y producir, a propuesta de un grupo de ONG, un proceso participativo y público. Con él, por primera vez en democracia hay juezas en la Corte Suprema. Este proceso por el cual la Justicia adquiere relevancia

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 52

* 1994

* 2003

* 2004

* 2005

Por la reforma constitucional, se crea el Consejo de la Magistratura, órgano encargado de confeccionar las ternas de candidatos a jueces nacionales y federales, que luego son designados por el Presidente en acuerdo con el Senado. Se crea el Jurado de Enjuiciamiento. Se incorpora una decena de tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional y herramientas procesales como el amparo y el amparo colectivo.

El Poder Ejecutivo Nacional limita sus facultades para nombrar jueces mediante el decreto 222. El decreto exige al candidato el cumplimiento de una serie de obligaciones que debe acreditar, entre ellas, una declaración jurada. Además, posibilita que los ciudadanos, las ONG y los colegios profesionales presenten sus propuestas y observaciones ante el Misterio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos de la Nación.

El 28 de junio, Elena Highton de Nolasco asume como integrante de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y, de ese modo, la ex camarista civil se convierte en la primera mujer que forma parte del máximo tribunal en democracia.

La penalista Carmen Argibay, ex jueza del tribunal de La Haya, jura el 4 de febrero como nueva integrante de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Con la incorporación de Argibay, por primera vez integran el máximo tribunal del país dos mujeres.

política genera el fenómeno de la judicialización de la política. Desde la ampliación del número de miembros de la Corte Suprema, el gobierno de Menem comienza un agresivo proceso de manipulación del Poder Judicial, en particular en la justicia federal en lo criminal, la encargada de la investigación y castigo de la actividad de los funcionarios públicos. Este proceso de adquisición de relevancia política y pérdida de independencia se intenta limitar en la reforma constitucional de 1994 con la inclusión del Consejo de la Magistratura. Sin embargo, su demorada creación y luego la reforma que hizo el gobierno de Kirchner –en la que aumentó el peso del oficialismo en el control, promoción y selección de jueces– muestra que el mero transplante de instituciones sin pensar en el impacto sistémico que producen es muy mala técnica legis-

lativa. El tercer fenómeno es la generación de organizaciones de la sociedad civil que advirtieron que la Justicia se convertía en otro lugar de la política y que supieron usar los procedimientos judiciales para hacer oír sus reclamos. Sin embargo, sin definiciones normativas estos avances hubieran resultado más difíciles. Desde el comienzo de la democracia, la Argentina utilizó la profusión de tratados internacionales para autolimitarse y aumentar el listado de derechos vigentes desde 1853. Una instancia dramática de este proceso lo produjo la Reforma Constitucional de 1994 al hacer ingresar en el texto constitucional una decena de tratados de derechos humanos que se convierten en ley suprema de la Nación. La democracia ha construido un nuevo fundamento de legiti-

midad basado en los derechos humanos y en los procesos democráticos, ha generado nuevos textos legales y actores dispuestos a hacerlos cumplir. Pero no se ha quedado en la mera enunciación sino que ha generado los procesos legales por los cuales estos actores pueden ser parte de la discusión pública a través de la Justicia. El más evidente es el amparo y desde 1994, el amparo colectivo. A través de ellos, y con la generosa interpretación que de ellos han hecho los jueces, una parte de la sociedad civil ha podido acceder a sus derechos a través del accionar del Poder Judicial. Las experiencias oscuras de estos años no deberían ocultar estos logros impresionantes. Sin embargo, las deudas siguen siendo demasiadas: el acceso desigual a los mecanismos de defensa de derechos que siempre golpea a los mismos –a los pobres, a los homosexuales, a los indocumentados, a …–, la discriminación, la corrupción, la lentitud, el favoritismo con los poderosos. Pero, a diferencia de lo que ocurría hace 25 años, hoy la Justicia es una institución relevante de nuestro sistema político y su legitimidad depende de que asuma con responsabilidad la defensa de los fundamentos de la democracia argentina

La lentitud en la provisión de justicia es una de las grandes cuentas pendientes de estos años

* 2005

* 2006

* Se sanciona la ley 26.183,

* 2007

La Corte declara inconstitucionales las leyes de punto final y obediencia debida. El fallo cuenta con siete votos a favor, una abstención y uno en contra. Los que se pronuncian por la declaración de la inconstitucionalidad son: Enrique Petracchi, Antonio Boggiano, Juan Carlos Maqueda, Eugenio Zaffaroni, Elena Highton de Nolasco, Ricardo Lorenzetti y Carmen Argibay. Carlos Fayt vota en contra y Augusto Belluscio se abstiene.

Se reforma el Consejo de la Magistratura mediante la ley 26.080. El órgano pasa de tener 20 miembros a tener sólo 13. Se reduce la cantidad de jueces, abogados y académicos que integran el órgano, y, consecuentemente, aumenta el peso de las fuerzas políticas.

que establece la reducción de miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La norma señala que transitoriamente, el número de magistrados se reducirá a siete, cuando se produzca una vacante el número se reducirá a seis miembros y, finalmente, producida una nueva vacante, el número se reducirá definitivamente a cinco miembros.

La Cámara en lo Criminal Federal declara la inconstitucionalidad de los indultos otorgados por el ex presidente Menem a Jorge Rafael Videla y a Eduardo Emilio Massera, condenados en el juicio a las Juntas.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 53

de tema en tema: educación

El círculo vicioso de la desigualdad La sucesión de reformas y contrarreformas no ayudó a forjar un sistema educativo inclusivo y de calidad. Las crisis económicas aumentaron las carencias y transformaron a la escuela en un ámbito de contención social más que de enseñanza

POR AXEL RIVAS director de Educación de CIPPEC

os 25 años de educación en democracia están marcados a fuego por dos herencias estructurales de la última dictadura militar. Por un lado, la herencia cultural del silenciamiento, la denuncia y el autoritarismo que condicionaron las formas de expresión pedagógica y organizacional de los principios democráticos en la vida de las escuelas. Por el otro, la herencia de la desastrosa liberalización financiera, que aumentó las desigualdades y la exclusión social, lo que llevó a una dualización del sistema educativo.

Durante la última dictadura la educación sufrió el embate del autoritarismo y el ajuste estatal. Las aulas fueron terreno de denuncia y persecución en algunos casos, y de silenciamiento y autocensura en otros. Se produjo, además, un significativo recorte de la inversión educativa: luego de un incremento de dos puntos porcentuales entre 1976 y 1978, el gasto educativo consolidado como porcentaje del gasto total se redujo considerablemente, al pasar de 9,2% en 1979 a 6,8% en 1982. Las escuelas primarias nacionales fueron transferidas a las provincias en 1978 sin suficientes recursos y en medio de este ajuste presupuestario. Fue en ese momento que las brechas de financiamiento educativo entre las provincias se ampliaron exponencialmente,

con docentes que recibían salarios cada vez más desiguales. El regreso a la democracia en 1983 irrigó una corriente de aire fresco a las escuelas. Los estudiantes volvieron a ser sujetos de derecho, los docentes comenzaron a ejercer la libertad de conciencia y medidas específicas fueron centrales para garantizar condiciones democráticas en el acceso y la trayectoria educativa de los alumnos. En particular, la eliminación de los exámenes de ingreso en muchas escuelas secundarias (no en todas, ya que incluso algunas continúan con estas prácticas segregatorias y elitistas) fue una marca de esta avanzada. A su vez, fue un período de auge de los centros de estudiantes, que no por ello logró revertir las tendencias autorita-

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 54

* 1983-1988

* 1991

* 1993

* 1997

El Congreso Nacional convoca al Segundo Congreso Pedagógico Nacional, que busca avanzar con reformas educativas estructurales sobre la base de un modelo de discusión participativo. Es un espacio abierto de discusión que fortalece el debate educativo, pero que no tendría correlatos concretos en el sistema educativo.

Se procede a la provincialización definitiva de la educación no universitaria, impuesta por el Ministerio de Economía de la Nación como una medida fiscal (ley 24.049 de transferencia a las provincias y a la municipalidad de Buenos Aires de servicios educativos).

Se sanciona la ley federal de educación, N° 24.195, que establece una nueva estructura de niveles con la Escuela General Básica (EGB) y el Polimodal, y la ampliación de la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años.

Liderados por Marta Maffei, en ese entonces Secretaria General de la CTERA, los docentes instalan la Carpa Blanca en reclamo de un fondo de financiamiento educativo. Durante más de 1.000 días los docentes ayunan frente al Congreso de la Nación. Varios artistas, intelectuales y políticos se solidarizan con la protesta, que finalmente se levantaría en 1999.

La educación pública fue víctima de la aplicación de políticas caóticas que atentaron contra su calidad

rias y jerárquicas del gobierno escolar. Sólo en la provincia de Buenos Aires se logró avanzar con la política de los Consejos de Escuela, que implicaban nuevas formas de participación de los docentes, alumnos y familias en una gestión más colegiada. Sin embargo, la década de los 80 fue crítica en términos económicos, con un fuerte impacto negativo en el financiamiento educativo. En la práctica, la inversión educativa se mantu-

vo estable durante el conjunto de la década, lo cual implicó que la enorme expansión de cobertura escolar fue financiada con la devaluación del salario de los docentes. Se calcula que 40% de aumento de la matrícula tuvo un correlato en una disminución similar del valor real del salario docente. En cuanto a las reformas educativas estructurales, se decidió avanzar en un modelo de discusión ampliamente participativo: el Congreso Pedagógico,

que se inauguró en 1984 y debatió alternativas hasta su conclusión en 1988. Se trató de un espacio muy abierto de discusión, pero sin capacidad de construcción de consensos que pudieran ser canalizados mediante cambios concretos. La discusión terminó influenciada por las fuerzas conservadoras y quedó en la nada con el fin del mandato de Raúl Alfonsín y la debacle económica. Los años 90 fueron la contracara: menos discusión demo-

* 1998

* 2003

* 2004

* 2005

Se crea el Fondo Nacional de Incentivo Docente, que en principio se financia con un impuesto anual sobre los automotores pero que finalmente lo hará con rentas generales. Esa ley de emergencia debía durar cinco años, pero todavía se encuentra en vigencia.

Se sanciona la ley 25.864, que fija un ciclo lectivo anual mínimo de 180 días de clase efectivos.

Se sanciona la ley 25.919, que prolongó la vigencia del Fondo creado por la ley 25.053 durante cinco años más o hasta la aprobación de una ley de financiamiento educativo integral.

Se sanciona la ley de financiamiento educativo, que prevé aumentar para 2010 la inversión en educación, ciencia y tecnología de 4 a 6% del PBI anual. Además crea el Programa Nacional de Fondo de Compensación Salarial Docente con el objetivo de compensar las diferencias salariales entre las provincias. agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 55

de tema en tema: educación

crática y muchas reformas educativas concretas. Entre ellas, se destaca la provincialización definitiva de las escuelas, impulsada por el Ministerio de Economía de la Nación como una medida fiscal. Por su parte, la sanción de la ley federal de educación conjugó una nueva estructura de niveles, con la Escuela General Básica (EGB) y el Polimodal, y la ampliación de la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años. En una primera instancia, este proceso generó importantes consensos, que se disolvieron mientras se implementaba acelerada y masivamente en las provincias. A su vez, la reforma curricular fue una instancia de renovación y unificación de los contenidos básicos, construida sobre la base de una amplia consulta con especialistas. En paralelo, equipos más vinculados con la gestión política implementaron el Plan Social Educativo, que asistió con diversos materiales a las escuelas más pobres, y se consolidó como la primera gran política educativa compensatoria. También se reformuló integralmente la capacitación de los docentes y se creó el sistema de evaluación de la calidad educativa,una tendencia de moda en la región. Todas estas reformas acontecieron al mismo tiempo, de forma confusa y muchas veces caótica. Cada provincia ajustó

el modelo de implementación a sus necesidades, lo cual generó una fragmentación inédita de estructuras de niveles educativos: algunas provincias ampliaron la primaria, otras la secundaria, otras hicieron modelos mixtos y otras no aceptaron la ley federal de educación, como la ciudad de Buenos Aires. En definitiva, se trató de un período de incremento de la inversión educativa y de grandes reformas. El impacto central fue el aumento de la escolarización secundaria, pero sin

capacidad posterior de retención de buena parte de los nuevos alumnos que ingresaban en el sistema. Para los docentes todo este proceso fue vivido en paralelo a la expansión de las desigualdades y del desempleo: lo que la economía excluía debía ser incluido por la escuela. Así, las resistencias a una mezcla incierta de reformas se juntaron con los sentimientos de frustración y desgaste por el nuevo rol de contención social que debían ejercer las escuelas.

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 56

* 2005

* 2006

* Se sanciona la ley de

Se sanciona la ley 26.058, que regula y ordena la educación técnico profesional en el nivel medio y superior no universitario del Sistema Educativo Nacional y la formación profesional. La norma recupera la modalidad de educación técnica en el nivel medio, no contemplada en la ley federal de educación, y crea el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional.

Se sanciona la ley de educación nacional, que deroga la ley federal de educación. Se establece la vuelta al modelo de primaria y secundaria, se extiende la obligatoriedad a la finalización de la educación media y se crea el Instituto Nacional de Formación Docente.

educación sexual y procreación responsable, que establece el derecho de todos los alumnos a recibir educación sexual integral en los establecimientos educativos públicos, de gestión estatal y privada.

2.794.495 era la cantidad de alumnos del nivel secundario en 2002. El número de alumnos del nivel casi se duplicó desde 1983.

El período de los años 90 se cierra con la manifestación de la resistencia educativa centrada en la Carpa Blanca de los docentes, en reclamo de un postergado aumento salarial. Todos los fondos educativos se concentraban en las reformas y dejaron en un segundo plano a los docentes, que debían hacerse cargo de implementarlas. Así, luego de tres largos años se logró la conquista del Fondo de Incentivo Docente, que marcó el fin del ciclo de las reformas educativas menemistas y la lle-

gada del gobierno de Fernando de la Rúa. La gestión de la Alianza fue breve y no logró consolidar un perfil propio de políticas educativas. Se priorizó la evaluación de la calidad educativa y el intento de un pacto federal educativo frustrado que generó recambios de ministros hasta la llegada de la crisis. La falta de recursos, que se habían concentrado en el incentivo docente y habían menguado por la recesión económica, limitó el rol de la política educativa. Esta situación llegó al punto máximo en el año 2002, con un gobierno de emergencia que “provincializó” el Ministerio de Educación de la Nación, y brindó apoyo directo a las necesidades básicas de las provincias: comedores y becas. La llegada de Néstor Kirchner al gobierno, en 2003, marca el inicio de una nueva etapa educativa: el “ciclo de las leyes”. A diferencia de los años 90, predominaron los nuevos marcos legales y no las reformas en su faz de implementación. Se sancionó la ley de 180 días de clase (N°25.864), la ley de educación técnico profesional (N°26.058), la ley de financiamiento educativo (N°26.075), la ley de educación sexual (Nº 26.150) y, finalmente, la ley de educación nacional (N°26.206), que derogó la ley federal de educación. Estas leyes marcan nuevas

prioridades: vuelve a crecer exponencialmente la inversión educativa, pero más dirigida a la mejora de los salarios docentes y a la ciencia y la tecnología. La ley de educación nacional crea el Instituto Nacional de Formación Docente y establece la vuelta al modelo de primaria y secundaria, con lo que se garantiza la obligatoriedad de todo el ciclo secundario, aunque la vuelta atrás de las diversas estructuras provinciales todavía no esté claramente delineada. Se trata de un período de avance en la concepción de la educación como derecho y con una visión más incrementalista que reformista. Se apuesta a invertir más creando escuelas y cargos docentes, mejorando los salarios, aumentando la cantidad de horas de clase, pero sin intervenciones que generen resistencias en una comunidad docente ya desgastada por las reformas pasadas. En síntesis, la educación atravesó un complejo período de reformas y contrarreformas que no lograron afectar la calidad de los aprendizajes y generaron más desconfianza en las escuelas. Hoy la política educativa parece cada vez más lejana a la vida de las aulas. La descentralización en manos de las provincias no sólo no logró mayor cercanía entre el gobierno de

Los programas educativos también sufrieron los vaivenes de una política cambiante en materia escolar

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

CIPPEC agradece a estas empresas por su apoyo en esta publicación 57

de tema en tema: educación Superpoblación de aulas y malas condiciones edilicias, dos problemas irresueltos del sistema público de educación

la educación y las prácticas pedagógicas, sino que fragmentó las intervenciones del Estado, incrementando la sensación de abandono de la escuela pública. Este balance quedaría incompleto, no obstante, si no se consideraran dos procesos centrales que impactaron drásticamente sobre el sistema educativo desde el retorno de la democracia: el aumento masivo de la escolarización y el incremento de la pobreza y de las desigualdades sociales. La democratización del acceso al sistema educativo, sobre todo en el nivel secundario, fue un logro muy significativo del período. La cantidad de alumnos del nivel casi se duplicó, pasando de 1.466.424 en 1983 a 2.794.495 en 2002. Hoy el sistema educativo es más desigual y más pobre en

sus resultados no sólo como efecto de las políticas implementadas u omitidas, sino también porque tiene más alumnos, cada vez más pobres y desiguales entre sí. Las desigualdades sociales han penetrado como nunca antes el sistema educativo, e interpelan a la política educativa y a su capacidad para concebir una nueva pedagogía de masas. El desafío próximo, por lo tanto, supone reconstituir la relación de la política educativa con las escuelas y, al mismo tiempo, generar un federalismo virtuoso que atienda las diversidades regionales con autonomía y recursos, pero dentro de un paradigma común y articulado. El incremento de la inversión educativa de los últimos años augura esperanzas para romper el ciclo particular de

La inversión educativa se mantuvo estable durante el conjunto de la década del 80, lo cual implicó que la enorme expansión de la cobertura escolar fue financiada con la devaluación del salario de los docentes

desigualdades que se inicia el primer día que los alumnos asisten a las escuelas y no hace más que ahondar la estructura social injusta que nos rodea

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

CIPPEC agradece a esta empresa por su apoyo en esta publicación 58

de tema en tema: salud

Una deuda social que se agiganta La Argentina mantiene amplias regiones cuyo perfil sanitario no se condice siquiera con el de una nación emergente. Las dificultades en el acceso al agua potable y a la atención médica primaria revelan que aún son insuficientes los intentos por aplicar medidas para igualar oportunidades POR DANIEL MACEIRA director de Salud de CIPPEC

Cómo construir un Estado que protegiera la salud de la población después de heredar la dictadura más sangrienta de la historia argentina? Desde esta perspectiva, pareciera que el desafío de la democracia ha sido enorme: debió cambiarle la dirección al accionar del Estado, promoviendo y cuidando la vida, más que atacarla sistemáticamente. Analizar el sendero transitado durante 25 años de democracia desde la mirada del sector de la salud lleva a reflexionar sobre tres ejes básicos. El primero de ellos revela la importancia de generar instituciones que garanticen el dere-

cho a la salud, y que permitan ejercer efectivamente ese derecho. Ello requiere dotar al Estado de herramientas para desarrollar una estrategia sanitaria consistente y eficaz, que de cuenta de las necesidades de la población, y que brinde respuestas en colaboración con la sociedad. Al igual que para otros “bienes sociales”, la capacidad financiera y regulatoria del Estado habla de su madurez institucional, en tanto muestra sus mecanismos de definición de prioridades, de construcción de capital social, y de protección de esos derechos, especialmente en períodos de crisis económica. En segundo lugar, durante este cuarto de siglo se produjeron paradigmas de desarrollo contrapuestos, que fueron “contagiando” al sistema de salud. Del tradicional Estado de bienestar al modelo neoliberal de los 90, y de allí al esquema

actual, con fuertes mecanismos de intervención global, se ha alterado el modo de hacer política pública. Ello ha afectado los criterios de priorización en salud de los gobiernos argentinos desde 1983. Se fueron desgranando conceptos de estrategias de atención primaria extendida hasta de privatización de servicios, desde modos de aseguramiento universal al fomento de esquemas segmentados de cobertura. Tales cambios afectan especialmente a un sistema sanitario donde la descentralización provincial es profunda, y la seguridad social financia a prestadores privados que deben insertarse en un modelo social de atención. Además, la recaudación de fondos sociales para el área de salud depende de la capacidad contributiva de las familias, vía impuestos, y de las contribuciones surgidas del empleo formal. Por ello, cam-

CRONOLOGÍA * 1983

* Se sanciona la ley 23.660, de

* 1992

* 1993

Se lanza el Plan Alimentario Nacional, conocido por sus cajas PAN, como solución de emergencia para afrontar el hambre y la pobreza. Se implementan mediante la distribución de cajas de alimentos a través de los municipios.

obras sociales, que establece sus funciones y beneficiarios.

El decreto 1.490 establece la creación de la ANMAT, que busca garantizar que los medicamentos, alimentos y dispositivos médicos a disposición de la población, posean eficacia, seguridad y calidad.

La secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano, María Julia Alsogaray, promete limpiar el Riachuelo en 1.000 días. En 1995 se crea el Comité Ejecutor Matanza-Riachuelo y en 1997 se elabora el Plan de Gestión Ambiental, un proyecto de limpieza que fracasó.

* 1989 Se decide la descentralización del sistema de salud de la Nación a las provincias.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 60

* Se sanciona la ley 23.661, que establece la creación del Sistema Nacional del Seguro de Salud, para garantizar el pleno goce del derecho a la salud de todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica.

La falta de recursos condiciona permanentemente la atención en hospitales públicos

bios en los modos de contratación en el mercado de trabajo afectan la capacidad de acceso y la calidad de los servicios sanitarios. El tercer eje de reflexión surge del debate sobre la deuda social que aún mantenemos en política sanitaria. La Argentina invierte en salud más recursos por habitante que gran parte de las Naciones de ingreso similar, tanto dentro como fuera de América Latina. Sin embargo, sus resultados sanitarios no

muestran que tal inversión sea eficaz. Los indicadores de mortalidad infantil, de mortalidad al quinto año y de muertes maternas, si bien se redujeron en estos años, no reflejan el esfuerzo de financiamiento realizado. Más aun, la brecha al interior del país es profunda, entre regiones y grupos de ingreso. Veinticinco años de democracia mostraron que es posible aportar al diseño de instituciones sanitarias, aunque el cami-

no sea aún extenso e intenso en construcción de consensos. Ello implicó avanzar en normativas que facilitaran y fomentaran el acceso a los centros de atención primaria y a los hospitales públicos. Pero también requirió de normas que garantizaran ese derecho a aquellos cuyos aportes no se encontraban administrados por el Estado. Dentro de este contexto se encuentra la redefinición del papel desempeñado por instituciones como el Consejo Fe-

* 1996

* Se sanciona la ley 24.481,

* 1999

* 2000

Mediante el decreto 1.615 se fusionan la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) y la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS) para constituir la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSalud), como organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional, en jurisdicción del Ministerio de Salud, con personería jurídica y un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera.

de patentes de invención y modelos de utilidad, que incluye en su texto la protección debida a las patentes farmacéuticas, pero establece que la normativa no sería vigente hasta pasados cinco años de la publicación de la ley.

El gobierno de la Alianza decreta la intervención del PAMI durante un año. El organismo, con un déficit aproximado de 46 millones de pesos mensuales, es encabezado por la secretaria de Desarrollo Social, Cecilia Felgueras. El gobierno entrante se propone transparentar el organismo que, bajo la presidencia de Víctor Alderete, fue uno de los paradigmas de la corrupción menemista.

El decreto 446 establece la desregulación de las obras sociales e implementa el derecho de opción entre cualquiera de las obras sociales y entidades adheridas al sistema de la ley 23.661.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 61

de tema en tema: salud

deral de Salud (ley 22.373, de 1981), y de las actuales estructuras regionales, que promueven ámbitos de debate y acuerdo de políticas públicas sanitarias. También se ubican la Superintendencia de Servicios de Salud (creada por el decreto 1.615/96) y sus Fondos Solidarios de Redistribución y de cobertura de patologías catastróficas (APE), pasos básicos necesarios, aunque no suficientes, hacia un modelo de aseguramiento social en salud. La salida de los primeros años de hiperinflación bajo democracia permitieron avanzar, aunque limitadamente, en el presupuesto como herramienta de política pública. La gestión en salud sigue siendo un desafío, que reduce los márgenes de acción del sistema. Nuevos ejes La democracia ha cambiado los ejes bajo los cuales se desenvuelve el sector farmacéutico. Los poco efectivos controles de precios de los 80 y la discusión sobre la ley de patentes en los primeros 90 dieron lugar a un nuevo siglo con nuevos escenarios. Hoy se cuenta con una institución reguladora (el ANMAT, creada por el decreto 1.490/92), mecanismos complementarios de competencia a partir de la ley de prescripción por nombre genérico (ley 25.649, del gobierno de Eduardo Duhalde), y la

provisión gratuita de medicamentos en centros de atención primaria de todo el país desde 2002. Estos avances necesarios deben perfeccionarse para garantizar equidad y calidad, tanto terapéutica como regulatoria, que combinen promoción, prevención y tratamiento. El desafío paradigmático en esta dirección ha sido el surgimiento del sida como epidemia mundial y los esfuerzos de abordaje en el nivel local. Tal como en el caso de los medicamentos, se logró desde una iniciativa nacional igualar oportunidades en torno a la promulgación de la ley nacional de salud sexual y procreación responsable (ley 25.673, de 2002) y su adopción por parte de las provincias. Esa norma permitió incrementar el acceso a información y métodos de planificación a un grupo poblacional al cual estos bienes resultaban lejanos. Otras iniciativas, tales como la vinculada a la donación de órganos (ley 26.066, del donante presunto, de 2005), refuerzan la relevancia de un Congreso Nacional y de las legislaturas provinciales comprometidas con el debate y el fortalecimiento de las políticas sanitarias. Aun así, el sistema de protección social de la salud dista bastante de cumplir con aquella frase de campaña del entonces candidato presidencial Alfon-

Persisten bolsones de pobreza que impiden una alimentación digna para toda la población. Los resultados de la Encuesta Nacional de Nutrición revelan una brecha entre provincias y regiones del país

sín, que afirmaba que con la democracia “se come, se cura y se educa”. Persisten bolsones de pobreza que impiden una alimentación digna para toda la población. Los resultados de la primera Encuesta Nacional de Nutrición, realizada en el año 2005, muestran una brecha entre provincias y regiones del país. Además, no se ha llegado a un consenso sobre los mecanismos más eficaces para llevar a cabo una intervención nutricional efectiva e integral. Afortunadamente, el hecho de que los programas de alimentos y complementos nutricionales hayan sido en general financiados con fondos del

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 62

* 2002

* Se sanciona la ley 25.649, de

* La ley 25.673 crea el

* 2003

Se lanza el Programa Remediar para hacer frente a la crisis sanitaria que atravesaba el país. Se establece como una herramienta fundamental de la política nacional de medicamentos y se convierte en el instrumento con el cual el Ministerio de Salud de la Nación da una nueva dirección al Programa de Reforma de Atención Primaria de la Salud. En octubre comienza la distribución gratuita de medicamentos esenciales.

prescripción por nombre genérico, que establece que toda receta y/o prescripción médica u odontológica debe expresar el nombre genérico del medicamento. Además, se debe informar al público sobre todas las marcas comerciales que contengan el mismo principio activo, con la misma cantidad de unidades, forma farmacéutica y concentración, y los precios de cada uno de esos productos.

Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, en el ámbito del Ministerio de Salud. Se busca alcanzar para la población el nivel más elevado de salud sexual y procreación responsable con el fin de que pueda adoptar decisiones libres de discriminación, coacciones o violencia. Además, apunta a disminuir la mortalidad materno-infantil y prevenir embarazos no deseados.

Se crea el Programa Nacional de Control de Tabaco, cuyo objetivo es intervenir para controlar la elevada accesibilidad a los productos de tabaco, la amplia presencia de imágenes positivas sobre el consumo, la alta exposición al humo de tabaco ambiental y la baja capacidad de los servicios de salud para instar a la población a dejar de fumar.

Tesoro Nacional demuestra el interés por establecerlos como política de Estado. Sin embargo, todavía resulta un desafío alcanzar la coordinación intersectorial para enfrentar comprensivamente una problemática tan compleja como la que vincula a la salud con la nutrición. A pesar que bastante agua ha pasado debajo del puente, ella no es aún limpia y potable para todos los argentinos. La brecha de acceso entre jurisdicciones es aproximadamente de dos a uno, con extremos en la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Misiones, con 99,9% y 57% de cobertura de red, respectiva-

mente. Las políticas de ampliación de cobertura de agua de red y cloacas no han avanzado con la velocidad y equidad necesarias, perjudicando a los que menos tienen. De acuerdo con los Censos de Población y Vivienda, el incremento en la red cloacal entre 1991 y 2001 fue de 30% en Neuquén frente a 0,12% en Santiago del Estero, cuando las necesidades de esta última superan en varias veces a la primera. Ello hace que subsistan en el país regiones donde el perfil sanitario no se condice con el de una Nación emergente, sino con aquellas donde la vida de un niño puede perderse por enfermedades hídricas y

evitables. La brecha de acceso a los recursos del sistema de salud es también muy amplia. Las provincias patagónicas invierten en salud pública aproximadamente seis veces más de lo que es posible afrontar desde una provincia del noreste argentino. Del mismo modo, el gasto en salud de bolsillo de las familias constituye más de 15% del ingreso de los más pobres, el doble de lo que afecta a los presupuestos de los que más tienen. Queda pendiente un debate amplio sobre el sistema de salud que queremos darnos, y avanzar en la construcción de consensos para llegar a él. En estos años se vieron algunas oportunidades perdidas de converger en un modelo coordinado de aseguramiento social, gestión y prestación de servicios, más inclusivo y equitativo. Los esfuerzos de convergencia no tuvieron el apoyo necesario (leyes 23.660 y 23.661, de 1989) o la mirada estratégica (desregulación de obras sociales nacionales, decreto 446, de 2000) requerida para el cambio. Sistemas coordinados de salud a nivel provincial, cooperación interprovincial y fortalecimiento institucional en regulación y asistencia son los ejes de una agenda que permita saldar la deuda social en salud de los próximos años de democracia

* 2004

* 2005

* Se sanciona la ley 1.799 en

* 2008

Se lanza el Plan Federal de Salud para garantizar el acceso a la salud de toda la población mediante la acción coordinada del Estado nacional, las provincias y los municipios. Como parte del Plan, los hospitales y centros de salud públicos formarán redes provinciales o regionales con diferente nivel de complejidad y división de tareas para no multiplicar servicios ni tecnología que encarezca y genere más ineficacia en el sistema.

Se sanciona la ley 24.193 del donante presunto de órganos, que indica que toda persona es donante de órganos y tejidos salvo manifestación expresa en contrario.

la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que regula los aspectos relativos al consumo, comercialización y publicidad del tabaco. La norma tiene como objetivo la prevención y la asistencia de la salud pública de los habitantes. Entre otras cuestiones, prohíbe totalmente fumar en establecimientos educativos y de salud.

La Corte Suprema fija las obligaciones a cargo de la Autoridad de Cuenca y los plazos que deberá cumplir para sanear el Riachuelo. La secretaria de Ambiente, Romina Picolotti, actual presidenta de ese organismo, será personalmente responsable de pagar las multas si no cumple con las directrices del tribunal.

* Se completa la primera Encuesta Nacional de Nutrición, cuyo objetivo es obtener información sobre el estado nutricional y de salud de los niños de entre 6 meses y 5 años cumplidos, mujeres en edad fértil y embarazadas.

Otro drama de la Argentina del siglo XXI: la dificultad en el acceso al agua potable

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 63

de tema en tema: protección social

Respuestas incompletas para un nuevo desafío Enfrentar el flagelo de la pobreza requiere todavía mayores esfuerzos del Estado y de toda la ciudadanía. La falta de consensos políticos y de una gestión más eficaz de los recursos impiden contener la exclusión y retomar la senda de la movilidad social ascendente

POR FABIAN REPETTO director de Protección Social de CIPPEC

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 64

a Argentina que se reencontró con la democracia a finales del año 1983 era un país no sólo lacerado por las cruentas violaciones del derecho a la vida llevadas adelante por la última dictadura militar, sino también por los crecientes niveles de pobreza que afectaban a sus ciudadanos. Desde entonces y hasta el presente, con matices y vaivenes según las circunstancias políticas y económicas, la “cuestión social” se instaló como un problema público irresuelto, lo cual genera enormes desafíos –y oportunidades– para las siguientes décadas de vida democrática. Aquellas etapas de movilidad social ascendente inauguradas con el primer peronismo y persistente con los años pese a las coyunturas críticas de sucesivos golpes militares y gobiernos civiles débiles comenzaron a quedar atrás desde mediados de los años 70. La política económica de la dictadura militar iniciada en 1976 debilitó estructuralmente a la clase trabajadora y cambió de modo drástico los patrones redistributivos. El inicio del gobierno de Raúl Alfonsín trajo consigo el reconocimiento, por primera vez en

mucho tiempo, de que en la Argentina había altos niveles de pobreza, aunque no mediciones confiables hasta entonces. Los estudios y diagnósticos generados a partir de allí permitieron entender mejor el hecho de que amplios sectores de la sociedad argentina tenían múltiples necesidades básicas insatisfechas. Se vio que la falta de ingresos también afectaba a grupos de clase media (fue este último fenómeno el que se caracterizó entonces como “nueva pobreza”). Los procesos hiperinflacionarios de 1989-1990 y el fuerte deterioro del mercado de trabajo a lo largo de la década del 90, resultaron otros hitos críticos que fueron cambiando los rasgos de la estructura social del país. En octubre de 1989, 47,3% de la población del Gran Buenos Aires estaba bajo la línea de pobreza. A lo “descubierto” una década atrás, ahora se sumaba el hecho de que tener trabajo no implicaba automáticamente escapar al peligro de estar en situación de pobreza. Esos problemas habrían de potenciarse, una vez más y hasta niveles extremos, con la crisis sistémica del período 2001-2002, donde nuevamente el deterioro en

La villa 31, en Retiro, una postal de la desigualdad social

las condiciones de vida de más de la mitad de la población resultó la señal de identidad de un país al borde de su propia desintegración social. Según la medición oficial utilizada en esa etapa para el Gran Buenos Aires, la población bajo la línea de pobreza era de 54.3% en octubre de 2002. La breve historia recién narrada tuvo su contraparte, con claroscuros, en las decisiones y acciones que llevaron adelante los gobiernos que se sucedieron durante el último cuarto de siglo. El primer esfuerzo, acotado e incompleto pero sustantivo en tanto que reconoció el problema, quedó emblematizado en el Programa Alimentario Nacional (PAN), puesto en marcha a inicios de la gestión de Alfonsín. Los años del gobierno de Carlos Menem muestran diferentes tipos de respuestas a los

problemas sociales, algunos de los cuales se acrecentaron precisamente durante esa década. Mientras el éxito inicial de la convertibilidad para combatir la alta inflación ayudó a los sectores en situación de pobreza, la desregulación de las relaciones laborales y las privatizaciones potenciaron el desempleo y la informalidad; mientras la creación de la Secretaría de Desarrollo Social buscaba dar señales de preocupación por la problemática, la expansión de programas pequeños y atomizados en el conjunto del aparato estatal hacía de la focalización estigmatizante todo un estilo de gestión social. Fue sólo con el abrupto final del gobierno de Fernando de la Rúa, administración con muy poco en el “haber” en materia de acciones frente al empobrecimiento de la población, que el gobierno de Eduardo Duhalde

puso en marcha en 2002 la mayor respuesta de la historia argentina en términos de lucha frente a la pobreza: el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Aun cuando sus declamadas pretensiones de transformarlo en un derecho a la inclusión quedaron rápidamente truncas por el abrupto cierre del padrón de beneficiarios, marcó un hito respecto de la masividad y agilidad de la respuesta estatal ante un escenario social muy complejo. Los años del gobierno de Néstor Kirchner mostraron algunas respuestas muy positivas para enfrentar una situación socioeconómica altamente crítica aun en el año 2003. La masiva creación de empleos y los avances en la inclusión previsional (asociadas respectivamente con el crecimiento económico y la bondad fiscal) se combinaron con la decisión de

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 65

de tema en tema: protección social

mantener intervenciones masivas de transferencias de ingresos. No obstante eso, los altos niveles de informalidad laboral, la vigencia de situaciones sociales provinciales altamente hetorogéneas y la falta de certezas de cómo avanzar en una nueva generación de programas sociales para enfrentar la pobreza dejaron al nuevo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner retos de enorme envergadura. La democracia argentina, particularmente en los últimos 25 años, ha mostrado su salud y vigor aun en situaciones muy adversas. Es por ende legítimo reclamarle a sus actores e instituciones, pero también a cada uno de nosotros en tanto ciudadanos y partes de un colectivo nacional, esfuerzos

Los años 90 vieron crecer la desigualdad social, ante una escasa respuesta estatal

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 66

adicionales para enfrentar con éxito los viejos y nuevos problemas sociales. Los retos al respecto son múltiples e interrelacionados. El primero y fundamental radica en lograr que se construyan consensos políticos (fundamentados técnicamente) que identifiquen y prioricen los principales problemas sociales que afectan a la ciudadanía argentina. Se trata de problemas que, si bien tienen en la pobreza a uno de ellos, son más amplios y estructurales, como lo son la desigualdad, la exclusión y la vulnerabilidad. El segundo reto es derivar de esos consensos prioridades de política pública, lo cual implica también avanzar en un “nuevo contrato fiscal,” que sustente seriamente cualquier esbozo

de “nuevo contrato social”. La perspectiva federal debiese, sin duda, transversalizar todo avance que se haga respecto a este desafío. El tercero de los retos es adecuar la vigente institucionalidad social a las prioridades de los problemas a enfrentar, acorde con las políticas públicas de largo plazo que se definan como estratégicas. Cuestiones como descentralización, intersectorialidad, participación de actores no estatales, entre otras, no debieran ser un fin en sí mismo, sino medios y mecanismos para fines más amplios y sustantivos. Finalmente, el cuarto reto está dado por construir o redefinir la oferta de políticas, servicios y programas (y sus correspondientes herramien-

tas de gestión) según las prioridades de largo plazo y no las modas del presente (o, peor aun, del pasado). Ningún gran reto colectivo se resuelve sin primeros pasos. Y para los cuatro desafíos planteados, un primer paso posible y deseable, de gran impacto transversal, no está relacionado con un programa o una política social concreta, sino con el fortalecimiento del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. Sólo cuando se tenga un espacio realmente activo que fomente la articulación de visiones, intereses y recursos de todos los responsables de la política social podrán emerger decisiones y acciones estatales que sirvan para enfrentar de raíz los principales problemas sociales del

país. No es condición suficiente, por supuesto, pero sí “condición necesaria”. Estos próximos años, en tanto los años iniciales del siguiente cuarto de siglo, ofrecen entonces una enorme oportunidad para dejar atrás la acciones acotadas a la lucha frente a la pobreza y avanzar hacia sistemas integrales de protección social, con un real enfoque de derecho y con el trabajo como eje central (pero no único) de la integración social. Se trata, en suma, de una oportunidad para retomar lo mejor de la historia de la política pública argentina, adaptándola a los problemas del presente y a las oportunidades del mañana. Cada argentina, cada argentino, se merece esa oportunidad

El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados marcó un hito en la historia respecto de la masividad y agilidad de la respuesta estatal ante un escenario social muy complejo

La desnutrición infantil, un drama lacerante en amplias zonas de la Argentina

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 67

de tema en tema: política fiscal

Bajo el peso de la deuda La democracia reapareció en la Argentina con un nivel de endeudamiento que condicionó a los sucesivos gobiernos. El déficit de las cuentas públicas marcó buena parte de estos 25 años, en los que todavía no se lograron acuerdos básicos para transparentar el presupuesto y mejorar la distribución de los recursos

POR LUCIANA DIAZ FRERS directora de Política Fiscal de CIPPEC

fines de 1983 renació la democracia en la Argentina. Pero en el júbilo de este resurgimiento, quizá no se advirtió que renacía malherida. Traía consigo una explosiva combinación de crecientes demandas respecto del rol que debía cumplir el Estado, al mismo tiempo que la crisis de la deuda externa inauguraba lo que en América Latina se definiría como “la década perdida”, período durante el cual el crecimiento de los países fue exiguo y el acceso al crédito internacional fue prácticamente nulo. La Argentina reestrenaba la democracia con un nivel de deuda pública nacional de 64% del

Producto Bruto Interno, valor máximo de los últimos 100 años. En ese contexto, el distanciamiento entre las expectativas generadas por la democracia y la frustración de las demandas sociales se reflejaron en el desequilibrio fiscal. Este fue uno de los sospechosos más frecuentemente culpados por la hiperinflación de la Argentina de los años 1988 y 1989, fenómeno que nos llevó a los libros de récord mundiales. Además del alto déficit de las cuentas públicas, el período 1983-1989 puede caracterizarse por cambios muy menores en el ámbito de los impuestos. Por el lado del gasto, continuó el proceso de descentralización hacia las provincias de ciertas funciones, tendencia que había comenzado en los años 70 y que concluyó en los años 90.

La mayor reforma institucional en lo fiscal se dio con la aprobación de la ley 23.548, denominada “Régimen transitorio de coparticipación federal de impuestos”. Diseñada en 1988 como un régimen provisional de distribución de recursos entre el gobierno nacional y los provinciales, el objetivo no fue otro que asegurar cierta previsibilidad a en las transferencias a las provincias, anteriormente erosionadas por la inflación. La relativa fortaleza de los gobernadores frente al Poder Ejecutivo Nacional endureció el federalismo, en particular en lo que hace a la distribución secundaria, que son los coeficientes con los cuales se reparten los recursos entre las provincias. Determinados sobre la base del promedio de lo negociado bilateralmente entre las provincias

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 68

* 1983

* 1988

* 1989

* 1991

La deuda pública nacional llega a su valor máximo de los últimos 100 años, 64% del Producto Bruto Interno (PBI).

Se sanciona la ley 23.548 sobre la coparticipación federal de impuestos, diseñada como un régimen provisorio de distribución de recursos entre el gobierno nacional y las provincias.

En términos de inflación mensual se alcanza el pico en julio de ese año, mes en que se triplican los precios al consumidor. El valor de inflación interanual más alto es el de marzo de 1990, cuando trepa a más de 20.000%.

se sanciona la ley 23.928, que establece el sistema de convertibilidad, por el cual un dolar equivale a un peso.

y el gobierno nacional durante el período 1985-1988, estos valores no contemplaron criterios de equidad ni devolutivos. En su lugar, primó la capacidad negociadora de las autoridades provinciales frente al gobierno nacional, lo que aseguró a cada jurisdicción un monto similar al que venía recibiendo hasta el momento. Con el cambio de década, se modificó significativamente el entorno internacional así como lo hicieron los equilibrios políticos internos. El fluido acceso al crédito internacional trajo consigo condicionantes que moldearon las políticas públicas implementadas al estilo del Consenso de Washington, con gran impacto sobre el curso de la política fiscal. Uno de los avances institucionales más importantes a

comienzos de ese período fue la ley de administración financiera, de 1992. Esta norma mejoró significativamente los procesos y la transparencia del presupuesto nacional. Algunos dicen que antes de esta ley, el presupuesto prácticamente no existía. Obviamente, la estabilización de los precios también contribuyó a la previsibilidad presupuestaria. Luego, la combinación de privatizaciones, la desregulación de ciertos sectores, la mayor apertura al comercio exterior, la reforma del sistema de Seguridad Social desde uno de reparto a uno de capitalización, así como la finalización del traspaso a las provincias de ciertos servicios públicos, impactaron fuertemente sobre los números fiscales. Concretamente, la reforma previsional exacerbó el laberinto

del sistema de coparticipación, ya que se detrajo 15% de la masa coparticipable, 20% del Impuesto a las Ganancias y 11% del IVA para financiar el déficit de la Seguridad Social. Las provincias perdieron gradualmente participación en los recursos nacionales y no alcanzaron a negociar compensaciones proporcionales por la transferencia de responsabilidades de gasto. Con la reforma constitucional de 1994, se admitió en la propia Carta Magna que el régimen fiscal federal requería una profunda transformación, pero el mandato que vencía en 1996 se mantiene hasta hoy incumplido. Los altos niveles de crecimiento económico acompañados por un imprevisto aumento del desempleo y la pobreza generaron como respuesta un incremento del gasto social en planes de empleo, promoción y asistencia social. Tras las privatizaciones cayó la importancia del presupuesto destinado a los servicios económicos, a la vez que subió el gasto en intereses de la deuda pública (como consecuencia de la estrategia de financiamiento y la combinación de las políticas antes mencionadas). La presión sobre las cuentas públicas no cedió y a pesar de cierta mejora en los resultados fiscales, el déficit fiscal nacional y provincial no se erradicó (ver gráfico 2).El impuesto a los créditos y

* 1992

* 1993-1994

* 1994-1995

* 1995

La ley de administración financiera establece y regula la obtención y aplicación de los recursos públicos. Entre otras cuestiones, mejora significativamente los sistemas de control y la transparencia del presupuesto nacional.

Se modifica el sistema de Seguridad Social y se crea el sistema de capitalización individual.

La reforma constitucional de 1994 admite que el régimen fiscal requiere una profunda transformación. El mandato de modificar la ley de coparticipación federal, que vencía en 1996, se mantiene incumplido hasta hoy.

El efecto tequila golpea a la Argentina: el PBI cae 4,4%, desciende bruscamente el consumo, el IVA aumenta de 18 a 21% y empieza a crecer el desempleo.

Autores: Daniel Paz y Rudy

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 69

de tema en tema: política fiscal

GRAFICO 1. Pobreza y desigualdad - Cambios en gasto público e impuestos 60

Profundización en la descentralización del Gasto Social

50 40

Programas de empleo y focalizados contra la pobreza Aumento del IVA

Plan Alimentario Nacional

Aumento del IVA IDCB

20 10 Privatizaciones

Incremento en el gasto en servicios económicos Reformas 50 al mínimo imponible de ganancias 40 Reforma a la seguridad social

Aumento de los tributos directos

Reforma a la seguridad social

Default Plan Jefes y Jefas Retenciones

20 10

0 1974 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de pobreza y desigualdad del INDEC.

GRAFICO 2. Resultado fiscal nacional y medidas institucionales 10% 8%

Ley 23.548 de Coparticipación

6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8%

Reforma Constitucional Sucesivos pactos fiscales, Ley 25.152 de Convertibilidad Fiscal y Ley de Déficit Cero (Leyes 25.400 y 25.453

Ley 24.156 de Administración Financiera

Ley 25.917 de Responsabilidad Fiscal Ley 16.124 de Superpoderes

La reforma previsional exacerbó el laberinto del sistema de coparticipación, ya que detrajo 15% la masa coparticipable, 20% del Impuesto a las Ganancias y 11% del IVA para financiar el déficit de la seguridad social

83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06

-10%

Fuente: Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de resultado fiscal del Ministerio de Economía.

débitos bancarios buscó aumentar los recursos al tiempo que varias leyes y pactos fiscales intentaron aumentar la disciplina fiscal,pero su incumplimiento no hizo más que erosionar la confianza. Crisis 2001 mediante, los desequilibrios fiscales pasaron nuevamente al banquillo de los acusados, junto con la creciente desigualdad y desempleo, el tipo de cambio fijo, las inconsistencias de las políticas y la sucesión

PRIMARIO TOTAL

de shocks externos (“efecto tequila” en 1995, la crisis asiática de 1997, la caída de Rusia en 1998 y la devaluación del real brasileño en 1999). La profundización de la recesión económica que ocurrió luego del congelamiento de depósitos, el default de la deuda pública y la devaluación trajeron consigo un aumento de la pobreza, la indigencia y el desempleo a niveles nunca antes registrados en la Argentina. La política de

gasto respondió con un fuerte aumento de los planes sociales. A medida que la economía se recuperaba, comenzó a aumentar la importancia del gasto en servicios económicos por el aumento de los subsidios al transporte y la energía y la renacionalización de algunas empresas proveedoras de servicios como agua y gas. Otro cambio importante fue el resurgimiento de la opción de volver al sistema de reparto de los aportes jubila-

CRONOLOGÍA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 70

* 1997

* 1998

* 1999

* 2001

Llega la crisis asiática. Se debilita la credibilidad de los sistemas de tipo de cambio fijo y caen los precios de las commodities, esenciales para determinar el valor de las exportaciones argentinas.

La crisis en Rusia propicia una fuga de flujos financieros de los países en desarrollo.

Se devalúa el real brasileño, lo que afecta negativamente los términos de intercambio de la Argentina, con fuerte impacto sobre la economía real, lo que propicia el comienzo de la recesión en la Argentina.

Se sanciona la ley 25.413, que establece un impuesto sobre los créditos y débitos en cuenta corriente bancaria.

* En medio de la peor situación económica y social vivida en la Argentina en este período, el gobierno establece el congelamiento de los depósitos bancarios, en un intento por frenar la crisis. El decreto 1.570 establece el llamado corralito.

torios. Por el lado de los impuestos, la imposición de retenciones volvió a cambiar la estructura tributaria, siempre teñida por la emergencia y la oportunidad más que diseñada para el largo plazo, cambio que además debilitó a las provincias vis à vis el gobierno nacional. Dos reformas institucionales se destacaron en el período post crisis 2001. En primer lugar, la ley de responsabilidad fiscal de 2004, ofrecida como moneda de cambio al FMI ante las presiones de firmar una complicada reforma a la coparticipación. Su cumplimiento no es integral: por ejemplo, sigue sin constituirse el fondo anticíclico comprometido a pesar de haber disfrutado seis años consecutivos de alto crecimiento, lo cual nos expone al escenario de turbulencias financieras sin haber ahorrado lo necesario para protegernos. Pero el objetivo general de pasar del rojo en las cuentas fiscales al superávit ha sido logrado hasta la fecha. En segundo lugar, la ley de superpoderes de 2006 amplió las facultades del jefe de Gabinete para modificar el presupuesto, con lo que contradijo los límites establecidos por la ley de administración financiera. Este instrumento, sumado a otras facultades delegadas así como el uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), debilitaron el rol del Congreso en la discusión

Los Lecop fueron la versión nacional de las seudomonedas que inundaron la economía por casi tres años

presupuestaria. Si bien estos instrumentos normativos pueden otorgar al Poder Ejecutivo los elementos para una toma de decisión más expeditiva, debilitan las instancias republicanas y democráticas de control y contrapeso, así como la calidad del debate sobre las políticas públicas. Quizás esto último se vincula con los grandes desafíos pendientes. Antes que nada, sería deseable fortalecer las capacidades técnicas del Congreso para enriquecer el debate tanto presupuestario como en las otras reformas fiscales necesarias. Entre ellas, en lo que respecta al gasto social, se debería tender hacia la universalización de programas que garanticen el acceso de todos a ciertos derechos sociales básicos. Por su

parte, la Salud, la Educación, la Justicia y la Seguridad públicas, en manos de las provincias, tienen pendiente la mejora de su calidad. Ello no puede lograrse sin una reforma integral del sistema de coparticipación que tenga en cuenta las responsabilidades de cada nivel de gobierno y promueva la igualdad de oportunidades en todo el país, tal como dicta la Constitución. Y finalmente, en lo tributario, sería valioso un mayor énfasis en la equidad, para lo cual es preciso incrementar el peso de los impuestos más progresivos y reducir la evasión, sin resignar los altos niveles de recaudación observados para poder hacer frente a las demandas sociales respecto del rol del Estado en la Argentina del siglo XXI

* 2002

* 2004

* 2006

* 2008

El Congreso declara el default de la deuda externa y luego dispone la devaluación de la moneda, con la sanción de la ley 25.561, de emergencia pública y de reforma del régimen cambiario.

Se sanciona la ley de responsabilidad fiscal (25.917), con la cual se intenta contener los aumentos de gasto y poner límites al endeudamiento tanto a nivel nacional como provincial. Su cumplimiento no es integral y todavía no se ha creado el fondo anticíclico previsto en la ley.

La ley de superpoderes (26.124) otorga facultades permanentes al jefe de Gabinete de Ministros para reasignar partidas presupuestarias sin autorización del Parlamento.

Se impulsa la eliminación del sistema de capitalización individual, una reforma que podría tener enorme impacto en las cuentas públicas y en la discusión fiscal federal.

* 2007 Se permite la vuelta al sistema de reparto de aquellos afiliados al sistema de capitalización que elijan esta opción.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 71

de tema en tema: inserción internacional

El mundo nos vuelve a abrir una oportunidad La coyuntura internacional todavía puede ser favorable a la Argentina a pesar de la crisis financiera, pero para aprovechar las condiciones de desarrollo que se presentan hacen falta cambios internos y una voluntad manifiesta de insertar al país en la economía global

POR LUCIO CASTRO director de Inserción Internacional de CIPPEC

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 72

os 25 años que comienzan en 1983 son un período de cambios cruciales para la inserción internacional de la Argentina. Se inician en el aciago mundo de la crisis de los 80 y se extienden hasta un presente marcado por la esperanza de la oportunidad abierta por China y la India, y los signos ominosos del crack financiero internacional. El regreso de la democracia en la Argentina fue recibido por un mundo hostil y una situación económica en franco deterioro. Los 80 fueron los años de la crisis de la deuda externa, marcados por el peso de los pagos externos y el cierre virtual de los mercados financieros internacionales. Años de restricción obligada de las importaciones, imposibles de financiar en un contexto de escasez de divisas, y de precios internacionales en baja para los productos de exportación nacionales. La política económica del gobierno de Raúl Alfonsín no ofreció, al menos en el inicio, respuestas de política novedosas frente a la dura coyuntura externa. Los precios internacionales caían en picada. Eso, sumado al uso extendido de restricciones a la exportación y a la protección muy elevada para insumos y bienes de capital, provocaron una marcada

reducción en los volúmenes exportados, sobre todo de productos agropecuarios. Sólo a fines de la década, y en gran parte como respuesta a una situación económica crítica, dio comienzo un tímido intento de reforma, que incluía la apertura parcial al comercio y la inversión internacionales. Se dieron también los primeros pasos que llevarían a la creación del Mercosur. Los 90 son el decenio donde la globalización económica acelera su paso. La combinación de una fuerte caída de las barreras al intercambio internacionales y la entrada en el mercado laboral mundial de casi 1.800 millones de trabajadores de los países que venían del comunismo intensificaron el proceso de integración comercial y financiera. Para la Argentina es la era de las reformas estructurales. Siguiendo la tendencia de la mayoría de los países en desarrollo, la economía argentina experimentó una acelerada apertura al comercio e inversión internacionales, que se consolidó en 1993 con el ingreso a la Organización Mundial del Comercio (OMC). Impulsado en parte por un proceso radical de privatizaciones, la Argentina fue uno de los principales receptores de inversiones extranjeras

La producción de automóviles, una de las renovadas vías para insertar a la Argentina en el mercado internacional

directas y financieras del mundo en desarrollo. En el campo del comercio exterior, 1991 da a luz al Mercosur y 1994, a su obra culmine: el arancel externo común. El acuerdo produjo inicialmente un fuerte aumento del comercio intraregional, pero la agenda de liberalización intrazona y de integración profunda se atascó hacia fines de la década como consecuencia, en gran parte, de las crisis económicas de la Argentina y Brasil. Esa era también la época cuando parecía posible un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y cuando comenzaron las negociaciones con la Unión Europea (UE). Si bien la apreciación cambiaria que experimentó la Argentina en los 90 contribuyó a una balanza comercial deficitaria, el proceso de modernización tecnológica y de inversión experimentado por el sector agroindustrial y algunos sectores industriales prepararía el camino para el salto exportador de la década siguiente.

Como los 80, la década de los 90 terminó en un difícil contexto internacional y una compleja situación económica. El fuerte reflujo de capitales internacionales luego del default de Rusia en 1998, se combinaría con una pronunciada caída en los términos del intercambio y la devaluación del principal socio comercial, Brasil. A este mundo nuevamente hostil para la Argentina se sumaron una economía en fuerte desaceleración y una crisis política de extrema gravedad. El resultado: alta inestabilidad institucional y un proceso de feroz deterioro económico y social, que llevaría a una desordenada devaluación de la moneda local y al default de la deuda pública en 2002. En ese contexto dramático, el mundo vino al rescate. Empujado por la fenomenal demanda por bienes primarios y energía por parte de China, la India y otras economías “ballenas” en rápida industrialización, más importantes limitaciones de la

oferta, comenzó un período de alza sostenida en los precios internacionales de las commodities. Al mismo tiempo, el ingreso del gigante chino y de otras economías similares a la producción manufacturera contribuyó a moderar la inflación en todo el planeta. Sumado a tasas de interés internacionales bajas, y a una verdadera explosión de productividad en los Estados Unidos, este escenario impulsó el período de mayor crecimiento de la economía mundial desde los “años dorados” de los 60. Como consecuencia, el siglo XXI encuentra al sector externo en el centro de los vaivenes de la economía argentina. De hecho, luego de un período prolongado de cierre, el nivel de apertura se encuentra en niveles no alcanzados desde comienzos del siglo XX por la Argentina (ver gráfico 1), y la balanza comercial ha sido siempre superavitaria desde 2002 (ver gráfico 2). Sin embargo, algunas medidas gubernamentales recientes no contribuyen a lograr un salto

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 73

GRAFICO 1. En el nivel de los años 20 Comercio de Bienes y Servicios, como porcentaje del PBI, 1900-2007

% 35 30 25 20 15 10 5

1900 1904 1908 1912 1916 1920 1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004

Fuente: Ferreres, Orlando: Dos siglos de economía argentina.

GRAFICO 2. Evolución de la Balanza Comercial 1980-2008 10

Importaciones, Millones de Pesos 93' Exportaciones, Millones de Pesos 93' Balanza Comercial, como % PIB

47,000

37,000

27,000

17,000 2

7,000

-3,000

2006

2004

2002

2000

Fuente: Ferreres, Orlando: Dos siglos de economía argentina.

mas en los mercados financieros causarán aun mayores dificultades para lograr financiamiento e inversión del exterior. Una inflación argentina todavía elevada dificulta el recurso de la

devaluación como medio de ganar competitividad externa. Sin embargo, aun los más pesimistas vislumbran un horizonte auspicioso. De acuerdo con un reporte reciente de

CIPPEC agradece a esta empresa por su apoyo en esta publicación 74

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

-4

1984

-23,000

1982

-2 1980

-13,000

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

% del PBI

57,000

Millones de pesos ‘93

de tema en tema: inserción internacional

exportador sostenible. Desde 2005, políticas fiscales y monetarias cada vez más laxas han producido una fuerte y rápida apreciación del tipo de cambio real.A ello se han sumado elevados impuestos a la exportación y onerosas regulaciones que afectan a la producción agroindustrial y energética. Los problemas del Mercosur se han agudizado en un contexto de ampliación horizontal –con la incorporación de Venezuela y Bolivia– con estancamiento, e incluso retroceso, de la integración vertical. Las negociaciones con otros bloques están virtualmente paralizadas, la posición argentina en la OMC se ha vuelto fuertemente defensiva, y el ALCA se ha hundido en el olvido. En un contexto de alta incertidumbre, la inversión en los sectores transables no ha sido óptima; la incorporación de tecnología, reducida y, con ello, las ganancias de productividad, escasas. Descontado el vendaval de precios internacionales, las exportaciones argentinas se encuentran, así, prácticamente estancadas desde fines de 2006. La crisis financiera internacional iniciada en julio de 2008 encuentra a la Argentina en una encrucijada. Un mundo en menor crecimiento implica precios más bajos para los productos de exportación. Los proble-

El puerto de Rosario es uno de los mayores puertos de granos del mundo

Goldman Sachs, de aquí a 2015 más de 800 millones de personas asiáticas ingresarán en el mundo del consumo. Así, incluso en los peores escenarios, las economías chinas e indias mantendrán tasas de crecimiento superiores a 8% y 7% anual, impulsadas por el consumo y la inversión domésticas, e importantes mejoras de productividad. El largo camino hacia el consumo de más y mejores alimentos continúa en China y la India, y gran parte del mundo en desarrollo. Finalmente, la crisis encuentra a los países emergentes como conjunto en mejores

condiciones macroeconómicas que en otras coyunturas críticas. El mundo abre una nueva oportunidad para la Argentina, más allá de la crisis financiera. La pregunta clave es cómo el país aprovechará esta tal vez breve ventana de oportunidad para lograr el desarrollo. Sin cambios en lo interno no será posible aprovechar la todavía positiva coyuntura externa. Una agenda posible puede encontrarse en fuertes mejoras en la productividad, la eliminación gradual de las restricciones a las exportaciones, la apertura decidida del Asia Pacífico, signi-

ficativas reducciones en los costos logísticos, una mejor coordinación entre las agencias estatales de promoción de exportaciones a nivel nacional y subnacional, sistemas más eficientes y transparentes de evaluación de los programas de estímulo a las exportaciones y de competitividad, políticas de incentivo a los exportadores “pioneros”, la apuesta al mejoramiento del capital humano y la innovación y, sobre todo, la consolidación de la estabilidad macroeconómica mediante una lucha decidida contra la inflación

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

CIPPEC agradece a esta empresa por su apoyo en esta publicación 75

de tema en tema: desarrollo local

Hay más funciones, falta más liderazgo El retorno a la democracia otorgó una mayor relevancia institucional a los intendentes, antes acostumbrados a recostarse en los niveles superiores de gobierno. Una incipiente descentralización todavía espera por actores capaces de traducir la nueva etapa en más mejoras concretas para la vida de los ciudadanos

POR NICOLAS FERNANDEZ ARROYO director de Desarrollo Local de CIPPEC

na serie de sucesos asociados con el devenir y la consolidación de la democracia durante los últimos 25 años transformaron radicalmente el rol de los gobiernos locales, ésos en los que la relación entre representantes y representados es la más directa. Dentro del gran entramado institucional argentino, fueron ocupando un espacio de mayores responsabilidades, al aumentar tanto sus competencias y funciones como el impacto de sus intervenciones en la calidad de vida de los ciudadanos. Los principales hitos que se tradujeron en una mayor relevancia de los gobiernos locales son efecto no sólo de decisiones políticas planificadas sino tam-

bién de procesos espontáneos. Reformas políticas y económicas, así como sus consecuencias, previstas y no previstas, se tradujeron en nuevas tareas para los gobiernos locales, muchas veces sin los recursos y capacidades necesarias para hacer frente a estos desafíos. En este contexto, los liderazgos locales asumieron un papel protagónico. En el orden institucional, la recuperación democrática abrió posibilidades para los gobiernos locales, que hasta ese momento habían desarrollado sus funciones a la sombra de los otros niveles de gobierno. A partir de 1983, comenzó a revertirse la caracterización formal y discursiva de los municipios como entes autárquicos ejecutores de

CRONOLOGÍA * 1986 Los gobiernos provinciales comienzan a reconocer la autonomía municipal en sus Constituciones. Las primeras provincias en hacerlo son San Juan (1986), San Luis y Córdoba (1987), Río Negro y Catamarca (1988). Antes de la reforma constitucional de 1994 se suman Formosa y Tierra del Fuego (1991) y Corrientes (1993).

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50 es la cantidad total de cartas orgánicas municipales que se sancionaron entre 1983 y 1994, año de la reforma de la Constitución Nacional.

* 1989

* 1994

La Corte Suprema de Justicia reconoce la autonomía municipal y la capacidad de los municipios de dictar normas y órganos de gobierno propios.

La reforma constitucional introduce el artículo 123, que establece que cada provincia dicta su propia Constitución y asegura la autonomía municipal y regla su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. A partir de este artículo, siete provincias reconocen la autonomía: Santa Cruz, La Pampa y Chaco (1994), Santiago del Estero (1997), Salta y La Rioja (1998), Tucumán (2006) y Entre Ríos (2008).

En 2002 los municipios se convirtieron en canalizadores de los trámites de subsidios sociales

un poder subordinante y, de esa manera, avanzaron a lo largo y ancho del país las pretensiones autónomicas. Los gobiernos locales comenzaban a transitar el camino dificultoso y desafiante de la autonomía, un proceso lento y esporádico, que comenzó a modificar el mapa de distribución de poder interestatal. La exigencia de repensar la ingeniería institucional del Estado bajo las reglas del juego democrático en el orden nacional llegó a los gobiernos provinciales, que de a poco comenzaron a reconocer, directa o indirectamente,la autonomía municipal en sus constituciones. Es el caso de las provincias de San Juan (1986), Jujuy (1986), San Luis (1987), Córdoba (1987), Río Negro

(1988), Catamarca (1988), Formosa (1991), Tierra del Fuego (1991) y Corrientes (1993). A partir de 1986 y hasta 1994, se instrumentó la autonomía municipal a través de la sanción de las primeras 50 Cartas Orgánicas municipales. En marzo de 1989, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentó jurisprudencia en un fallo que abrió el camino a la autonomía municipal, anticipando lo que ocurriría cinco años después con la reforma constitucional de 1994. El fallo, conocido como “Rivademar c/ Municipalidad de Rosario”, cambió la postura histórica de la Corte, que había sostenido la autarquía municipal por casi nueve décadas, desde el año 1911. De ese

59,79%

es la cantidad total de cartas orgánicas municipales que se sancionaron entre 1994 y 2007.

es el porcentaje de crecimiento del gasto público municipal consolidado entre 1983 y 2006. El porcentaje del gasto municipal sobre el gasto público total todavía no supera el 9%.

modo, se reconoce a los municipios su capacidad de regular las actividades y administrar los intereses de su comunidad a través de normas y órganos de gobierno propio. Así, dejan de depender sólo de la concesión de competencias que los niveles superiores de gobierno le otorguen sin la garantía de independencia institucional correspondiente. La reforma constitucional de 1994 produjo un quiebre institucional al establecer en el artículo 123 que las provincias deben asegurar la autonomía municipal, “reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. La inclusión de este artículo desencadenó en

* 2000

* 2003

Miles de manifestantes incendian y saquean en mayo la municipalidad y otros edificios públicos en General Mosconi, Salta, en protesta por el desalojo del piquete organizado un día antes en la ruta 34. En distintos puntos del país se realizan actos de repudio a la represión.

En un caso sin precedentes la ciudad de San Luis tiene dos concejos deliberantes y dos intendentes en ejercicio, dado que el gobierno provincial de Rodríguez Saá desconoció el triunfo de Daniel Pérsico y convocó a nuevas elecciones, en las que ganó su candidata, María Angélica Torrontegui. El caso fue resuelto por la Corte Suprema de la Nación, que falló en favor de Pérsico.

* En noviembre se repite la violencia en Salta. Muere un manifestante y se producen saqueos en la Municipalidad de Tartagal.

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de tema en tema: desarrollo local

el reconocimiento de la autonomía municipal en otras constituciones provinciales: Santa Cruz (1994), La Pampa (1994), Chaco (1994), Santiago del Estero (1997), Salta (1998), La Rioja (1998) y, más recientemente, Tucumán (2006) y Entre Ríos (2008). De esta manera, a partir de 1994, se sancionaron otras 67 Cartas Orgánicas municipales. En dirección contraria a lo dispuesto por la Constitución Nacional, las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe no reconocen aún la autonomía municipal. Se toma real dimensión de lo que implica tal retraso institucional si se advierte que estas provincias concentran a más de la mitad de la población del país y que reúnen 40% del total de los gobiernos locales. El caso más grave es el de Buenos Aires, que al reformar su Constitución dos meses después de la reforma nacional no incorporó el reconocimiento de la autonomía. Otro indicador que ejemplifica la radical transformación del panorama municipal argentino es la cantidad de nuevos gobiernos locales que se crearon durante los últimos 25 años. Mientras que en 1983 se estima que existían aproximadamente 1.383 gobiernos locales, actualmente ese número llega a 2.242 (aumentó casi 60%). Cambio estructural Hacia fines de los años 80 y

comienzo de los 90, a los cambios de índole institucional se sumaron las transformaciones de carácter estructural en la Argentina. El doble proceso de reformas políticas y económicas reforzó la importancia de los gobiernos provinciales y, luego, de los gobiernos locales. Durante estos años, se inició un proceso de descentralización de funciones económicas, financieras, políticas y sociales del Estado federal hacia las unidades subnacionales de gobierno, lo que implicó una verdadera delegación de responsabilidades que no atendió, en este caso, a las capacidades materiales de las administraciones locales para hacer frente a este proceso. Las consecuencias de la retirada de un Estado nacional todopoderoso impactaron sobre los sectores sociales más vulnera-

bles y colocaron a los gobiernos locales en el centro de los reclamos de los vecinos ante las necesidades más elementales. Los municipios fueron asumiendo un rol activo como agentes de contención social para la subsistencia económica, y debieron diseñar e implementar las más variadas medidas tendientes al desarrollo económico local. Las dificultades resultantes de este escenario activaron nuevas oportunidades y los liderazgos políticos locales emprendieron programas de cambio organizacional orientados, entre otras cosas, a la modernización de la gestión local. Así, comenzaron a diseñarse los primeros planes estratégicos municipales, y se incorporó el uso de las tecnologías de la información en la gestión, así como la firma de convenios de cooperación internacio-

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CIPPEC agradece a esta empresa por su apoyo en esta publicación 78

nal que vincularon a los municipios a las nuevas posibilidades que ofrecía el mundo globalizado. Entre estos primeros y exitosos intentos de promoción del desarrollo local se destacaron los ejemplos de Rafaela y Rosario, en Santa Fe, la ciudad de Córdoba y otros como Maipú, en Mendoza, o Junín, en Buenos Aires. Durante los últimos 10 años cerca de 40 municipios se sumaron a esta iniciativa. La crisis de 2001 profundizó la tendencia de ubicar a los gobiernos locales en el centro de la escena pública. Ante la desocupación y la pobreza, se activó la participación ciudadana, y los municipios fueron vistos como los primeros receptores y responsables de la atención de las crecientes demandas ciudadanas al Estado. Entre las nuevas funciones que debieron asumir, se destacan la percepción del Estado local como impulsor de políticas de desarrollo social, actor relevante y protagónico en la definición de políticas públicas de salud, trabajo y seguridad, agente de promoción económica y protector del medio ambiente. Los gobiernos locales se transformaron en actores que debieron facilitar respuestas a las nuevas exigencias ciudadanas. No todos pudieron hacerlo bien. En algunos casos, a la poca relevancia política de los intendentes se sumó un débil accionar de los concejos deliberantes. Entre 1983 y 2006, el gasto público consolidado municipal creció 59,79% . Sin embargo, este crecimiento sostenido del gasto no respetó el ritmo de la asignación de nuevas competencias ni alteró el porcentaje del gasto municipal sobre el gasto público consolidado, que aún hoy no ha logrado superar el 9%, y está muy por debajo de la media de los países con tipo de gobierno federal, que en promedio tienen de gasto municipal más de 20% del gasto estatal consolidado.

Los procesos de reforma del Estado no fueron acompañados por la transferencia de los recursos financieros, económicos y técnicos necesarios para desempeñar las nuevas funciones. Esta situación se vuelve más compleja si se tiene en cuenta que en los últimos años la capacidad de los municipios de financiar sus propios gastos disminuyó, al tiempo que aumentó la dependencia directa de los recursos que obtienen por medio de la coparticipación provincial y nacional. Así, las mayores funciones no se vieron acompañados por un proceso integral de descentralización fiscal,lo que constituye una deuda pendiente. Se ha avanzado mucho, pero no lo suficiente. La falta de capacidades materiales y técnicas ha reservado gran parte de la definición de los éxitos y fracasos de las gestiones locales a la astucia, perseverancia, creatividad y administración de liderazgos locales, que en pocos casos han logrado modernizar su gestión. Los municipios, como eslabones claves de la consolidación democrática, allí donde los lazos de vecindad, identidad y pertenencia se vuelven más directos, aún tienen un largo camino por recorrer. Los próximos años deberán encaminarse tanto hacia la consolidación de los logros alcanzados en estos primeros 25 años de democracia como a la puesta en

La crisis de 2001 profundizó la tendencia a ubicar a los gobiernos locales en el centro de la escena pública. Ante la desocupación y la pobreza actuaron como receptores y responsables de la atención de las demandas

La municipalidad de Tartagal, incendiada después de un reclamo social

acto de nuevas transformaciones. Será necesaria una apuesta clara hacia el fortalecimiento de los liderazgos locales, una mayor capacidad de generación de ingresos genuinos y de promoción de actividades para el fomento del desarrollo local, la institucionalización de canales de participación ciudadana y la definitiva incorporación de nuevas tecnologías en la gestión municipal

A la tradicional función municipal de recolección de residuos se sumaron otras más complejas, como la salud y el desarrollo económico

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25 años en fotos Hubo pocos testigos con un acceso tan íntimo a la historia política de este cuarto de siglo. Como fotógrafo oficial de la Casa Rosada, Víctor Hugo Bugge ha retratado a todos los presidentes desde el retorno de la democracia, en la gloria y en el ocaso, siempre con su sutil mirada personal

1. Discurso inaugural de Raúl Alfonsín desde los balcones del Cabildo 2. Diego Maradona muestra al presidente la copa obtenida por el seleccionado de fútbol en el Mundial de México 86 3. Con madres de Plaza de Mayo

4. Semana Santa, discurso de Alfonsín desde los balcones de Casa de Gobierno 5. Quinta de Olivos. El presidente Alfonsín y colaboradores con dirigentes de la CGT 6. El Presidente, con Saúl Ubaldini, secretario general de la CGT, y Enrique Nosiglia, de la UCR

7. En los jardines de la Residencia de Olivos, Alfonsín con el presidente electo Carlos Saúl Menem

8. Menem, en 1989, durante una recorrida por el interior 9. Menem y Eduardo Duhalde en una caravana de la reelecci贸n presidencial en 1995 10. El golf, una pasi贸n menemista 11. Menem descansa en la provincia de La Rioja, su suelo natal

12. Provincia de Santa Fe, 1994. Jura de la nueva Constituci贸n Argentina. Menem queda habilitado para la reelecci贸n

13. Cavallo asume como ministro de Menem, en 1991

14. Cavallo asume como ministro de De la Rúa, en 2001

15. El presidente Fernando de la Rúa junto con Graciela Fernández Meijide y Carlos Alvarez

16. De la Rúa junto

con el presidente George W. Bush

17. De la Rúa, última foto

en el despacho presidencial

18. 20 de diciembre: De la Rúa sale en helicóptero de la Casa Rosada

19. 21 de diciembre: el senador Ramón Puerta asume la Presidencia

20. Adolfo Rodríguez Saá lo sucede, dos días después

21. El diputado Eduardo Camaño asume en forma interina

22. Enero de 2002: llega el turno de Eduardo Duhalde

23. El presidente Duhalde con gobernadores 24. Duhalde junto con presidente Luiz Inacio Lula Da Silva y el comandante Fidel Castro

25. Néstor Kirchner, el día de la asunción como Presidente de la Nación

26. El Presidente saluda desde el balcón de la Casa de Gobierno

27. En el Colegio Militar, Kirchner ordena al general

Roberto F. Bendini retirar el cuadro del ex preidente de facto Jorge R. Videla

28. El Presidente con Julio de Vido, ministro de Planificación

29. Kirchner observa su discurso en el cual exhorta a los legisladores nacionales a renovar la Corte Suprema de Justicia

28 29

30. Cristina Fernández de Kirchner encabeza en el Colegio Militar de la Nación el acto de graduación del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea

31. La Presidenta con dirigentes sindicales 32. Fernández de Kirchner recorre la planta del frigorífico de la firma Swift, en Pontevedra, provincia de Buenos Aires

33. La Presidenta, el nuevo jefe de gabinete, Sergio Massa, y el jefe de gabinete saliente, Alberto Fernández

34. El acto por Malvinas 35. El homenaje a Raúl Alfonsín

semblanza de época

RAUL ALFONSIN (1983-1989)

La primavera turbulenta

POR JULIO BLANCK secretario de Redacción del diario Clarín

“Vamos a arrancar los argentinos. Vamos a hacer el país que nos merecemos. Y no será por obra de un gobernante iluminado sino, porque como está cantando esta Plaza, un pueblo unido jamás será vencido.”

n un día perfecto de primavera, ésas eran las palabras de Raúl Ricardo Alfonsín, que había dado vuelta la Plaza de Mayo. Hablaba desde el balcón del Cabildo, mirando a la Casa Rosada, con la banda presidencial cruzada sobre el pecho. Abajo una multitud feliz, sin miedo, cantaba y agitaba banderas y estallaba ante cada frase de ese orador vibrante que anunciaba un futuro de esfuerzo y dificultad, aunque aquel día nadie quería escuchar otra cosa

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que la alegría por haber dejado atrás la larga noche de la dictadura. Era el 10 de diciembre de 1983 y en la Plaza dominaban los jóvenes radicales. Estaban también los peronistas desafiando el sabor hasta entonces desconocido de la derrota electoral. Y las distintas variantes de la izquierda. Y los organismos de derechos humanos, con su reclamo vigoroso de aparición con vida y de castigo a los culpables. Y los espontáneos, miles y miles, perplejos con su propia felicidad. Veinticinco años después, aquellas primeras palabras de Alfonsín presidente suenan premonitorias: los argentinos hicimos el país que nos merecemos. Tres días después, el anuncio del Juicio a las Juntas y la creación de la Conadep. Era la primavera en su esplendor. Empezaba una época que se pretendía distinta y que lo fue en aspectos sustanciales: libertad, diversidad, búsqueda de justicia. La democracia fue echando raíces lentamente, con dificultades enormes, con carencias estruen-

dosas y con avances inesperados. Esas raíces se comprobaron firmes, resistentes: nunca más se quebró formalmente la institucionalidad. Y eso que abundaron los momentos, en estas dos décadas y media de turbulencias y angustias, en que las instituciones temblaron bajo el huracán de las crisis. Pero también la democracia nacida en esa primavera se demostró insuficiente: las desigualdades, las injusticias, la corrupción y los privilegios adoptaron otros nombres, otras formas, otros rostros, pero siguen allí, sin sufrir la amenaza de ser removidos algún día, inmunes a la acción de los gobernantes de antes y de ahora. Se ha dicho, quizá con razón, que Alfonsín abrió demasiados frentes al mismo tiempo y así sus fuerzas se dispersaron en batallas simultáneas contra enemigos poderosos. También se ha dicho, y quizá con razón también, que aquel presidente fue más allá de lo que la sociedad le demandaba, y que por eso quedó finalmente aislado,

Alfonsín recorre el regimiento de La Tablada, después del copamiento de 1989

derrotado en su proyecto político. Alfonsín había denunciado el pacto militar-sindical en la campaña. Nunca ofreció pruebas de aquella denuncia: la realidad se encargó de eso. El juicio a los militares escapó de los parámetros que había ideado Alfonsín. Los “tres niveles de responsabilidad” dejaban a salvo a la enorme mayoría de los cuadros castrenses. Pero una modificación introducida en el Senado, apoyada por el peronismo, abrió las puertas al enjuiciamiento generalizado. La relación de fuerzas no favorecía a ese gobierno incipiente, débil, en buena medida vacilante. Y la revisión del pasado empezó a limitarse. Se recortó la difusión del Juicio a las Juntas y, aunque Jorge Videla, Emilio Massera y compañía fueron juzgados y condenados, la presión militar con apoyo civil (incluso desde sectores de los dos partidos mayoritarios) fue empujando hacia la ley de punto final. Después, la insurgencia carapintada alumbró la de obediencia

debida. Y, con ella, el principio del fin de la ilusión alfonsinista. La insurrección de Semana Santa, en 1987, marcó el final de aquella primavera. El intento de llevar el flujo democratizador hacia lo profundo de la vida sindical también se derrumbó en el Senado, dominado por el peronismo. Los políticos opositores se encargaron en lo sustancial de defender el territorio del sindicalismo. Desde allí, con Saúl Ubaldini como referencia central, el peronismo estableció la primera línea de choque contra el gobierno y mantuvo las posiciones hasta que los políticos, a través del proceso de renovación liderado por Carlos Menem,Antonio Cafiero y Carlos Grosso, se colocaron en condición competitiva nuevamente. Aquel peronismo renovador desplazó a la vieja dirigencia ortodoxa que había coqueteado con los militares y que propuso la validación de la autoamnistía que pretendió establecer la dictadura en su retirada. Un peronismo con el compro-

“

miso democrático revalidado, las dificultades de la economía controladas un tiempo con el Plan Austral pero que se desmadraron después en la inflación sin control, la beligerancia con la Iglesia por el impulso a la ley de divorcio, más las internas políticas que consumían la energía de los cuadros gobernantes configuraron el escenario de declinación alfonsinista. Alfonsín se fue mal porque se equivocó mucho y no encontró la brújula capaz de orientarlo hacia la demanda profunda del país. Y se fue mal porque el poder permanente nunca le perdonó el atrevimiento de querer sentar a los partidos, y a través de ellos a la sociedad civil, en la mesa donde se toman las grandes decisiones. Los hechos allí están y no se borran. Y la historia, con justicia, hoy recupera a Alfonsín como fundador de esta democracia que tenemos. Tan imperfecta y esperanzada, tan desmemoriada, facilista y empecinada como la sociedad que somos

Fue un momento duro, donde predominaba el olor a muerte y el dolor. Es una de las fotos que no me olvido de la época de Alfonsín, así como su primera foto, desde los balcones del Cabildo.

”

Víctor Hugo Bugge Fotógrafo oficial de la Presidencia de la Nación y testigo privilegiado de este cuarto de siglo

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semblanza de época

“

Carlos Menem recibe en la Residencia Presidencial de Olivos a los Rolling Stones

De la etapa de Menem recuerdo dos imágenes: una de él llorando frente a la tumba de su hijo y ésta, con los Rollings Stones, con su traje amarillo.

CARLOS MENEM (1989-1999)

Legado tóxico

”

Víctor Hugo Bugge

POR JORGE FONTEVECCHIA director del diario Perfil

l clima de época durante la presidencia de Carlos Menem fue muy parecido al de la presidencia de Néstor Kirchner. Aunque puedan creerse muy diferentes, Menem y

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Kirchner fueron similares e igualmente desastrosos para la Argentina. Pero así como no todo fue malo en la era Kirchner, tampoco todo fue malo en la hoy fustigada década del 90. Como siempre, hubo bueno y malo, tanto en 1990 como en 2003, lo llamativo es que lo bueno y lo malo fuera lo mismo. Menem y Kirchner sacaron a la Argentina de un pozo, no sólo económico sino existencial, devolviéndole a muchos de sus conciudadanos la autoestima

Ese legado tóxico de lo exagerado, lo falso, y la preocupación por lo aparente es la herencia maldita que nos dejó una década de menemismo

perdida. Pero ambos cobraron caro por sus servicios. Se cobraron con los excesos de su propio personalismo. Ellos mismos fueron causa del despegue y la causa del aterrizaje de emergencia, probablemente porque al ser pilotos de tormentas su único amor sea la tormenta. Para tomar las riendas de un país al borde de la desintegración social, hacen falta individuos con una personalidad especial. Lo suficientemente locos como para creer que ellos pueden con lo que sea y lo suficientemente amorales para hacer lo que haya que hacer. Menem y Kirchner tenían una sola ideología: triunfar ellos mismos. Menem hubiera sido estatista en el contexto de 2003, como lo fue cuando le tocó gobernar La Rioja en los 70 y 80; y Kirchner hubiera sido privatizador en los 90, como lo fue cuando gobernó Santa Cruz. No se podría ver hoy, a casi 20 años de su asunción en 1989, toda la dimensión del mal de

Menem –ni de su bien– sin el reflejo de su álter ego, inversamente idéntico: Kirchner. Lo bueno y lo malo nunca son un material o una esencia, sino su dosis. En exceso, la misma medicina que sana al paciente, puede matarlo. Lo patológico difiere de lo sano por una cuestión de grado. Y tanto Menem como Kirchner encarnaron un clima de época enfermizo por ser excesivos. ¿Eran ellos excesivos y arrastraron a la sociedad en su marea, o ellos eran apenas las cresta de ola de una marea que los precedió? Me inclino por esta segunda alternativa. De la misma forma que el genial Capusotto definió a la época Kirchner como “menemismo con derechos humanos”, podría haber definido la era Menem como “kirchnerismo sin derechos humanos”. Y me inclino por esa segunda opción viendo como hoy se desarma todo lo que Menem armó, con la misma ferocidad y falta de moderación con la que Menem desarmó cinco décadas anteriores de estatismo en las que coincidieron Juan Domingo Perón, los militares y los radicales que gobernaron al país desde los años 40. Menem y Kirchner hicieron del status quo que venían a cambiar un monstruo de mil cabezas, cumpliendo con aquel dicho popular que sentencia: “Dime de qué alardeas y te diré de qué careces”. Ese legado tóxico de lo exagerado, lo falso, y la preocupación por lo aparente es la herencia maldita que nos dejó una década de menemismo. El cinismo menemista fue la partera social del relativismo moral kirchnerista. El imperativo categórico de los 90: todo vale en la política, se cristalizó en la primera década del siglo XXI potenciado por la pérdida de valores e inhibiciones que dejó el derrumbe 2001/2002. Primero Menem compró la voluntad de sus votantes enri-

queciéndolos, el famoso “voto cuota”de 1995. Idéntica metodología realizó el kirchnerismo para ganar su segundo turno en 2007. Lo que se consume de más en un período, inevitablemente se paga en el siguiente: el plus de consumo de los 90 se pagó en la crisis 2001-2003; el plus de consumo del 2006-2007 se comenzó a pagar a fines de 2008. ¿Podría haber tantas coincidencias en los dos presidentes que más poder acumularon desde el retorno de la democracia si no fuera porque los ciudadanos que los votaron cambiaron muy poco? Esencialmente el subdesarrollo es atraso, es vivir una época que ya podría haber sido superada. La Argentina es el único país no africano que tiene el privilegio de haber reducido su producto bruto por habitante entre 1973 y 1990 y, tras haberse recuperado, haberlo vuelto a reducir entre 1995 y 2008. “Lo que ha sido, eso será. Lo que fue hecho, eso se hará. Nada nuevo bajo el sol, así habla Zaratustra.” Preferí utilizar estos 5.000 caracteres que me solicita el CIPPEC para reflejar el “clima de época durante la Presidencia de Carlos Menem” haciendo foco en lo que a mi juicio resulta más lacerante: el hecho de que aquel clima no es tan distinto al actual en la Argentina, mientras en muchas otras naciones, incluyendo a buena parte de nuestros vecinos, sí se vive hoy una época diferente. Como lo hizo decir Nietzsche a Zaratustra: “Nada nuevo bajo el sol”, y agudamente Freud lo reelaboró como el mito del eterno retorno, la repetición y vivir en el anacrónico inconsciente son síntomas de desórdenes mentales que no sólo Menem y Kirchner padecieron sino todos los argentinos

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semblanza de época

FERNANDO DE LA RUA (1999-2001)

Seis tesis sobre De la Rúa

POR IGNACIO ZULETA secretario de Redacción del diario Ambito Financiero

n sumario preliminar para contar el misterio De la Rúa debe abordar los factores que actuaron en el tiempo de la Presidencia De la Rúa: 1. Divididos antes de asumir La clave de su gestión está en el debate previo a la asunción sobre si se admitía o se rechazaba el presupuesto preparado por el gobierno de Menem para el año 2000. El gabinete de transición de De la Rúa, ya ganadas las elecciones, se dividió en dos sectores. Uno, liderado por José Luis Machinea y los economistas del alfonsinismo, proponía rechazar en el Congreso el presupuesto

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elaborado por Roque Fernández porque decían que proyectaba un desfinanciamiento de más de U$S 10 mil millones. Le dijeron a De la Rúa que debía participar, aun sin haber asumido, en el debate de ese programa y modificarlo. Otro sector, representado por Adalberto Rodríguez Giavarini, decía que el presupuesto de Menem, que proponía un profundo ajuste, era por esto último, beneficioso para el nuevo gobierno. Menem, que dejaba el gobierno, debía pagar el costo de ese ajuste en el Congreso y el nuevo gobierno podía asumir con las manos limpias y sin responsabilidad sobre lo hecho. En ese debate se libró la pelea por todos los cargos del gabinete y transcurrió entre el viaje que hizo De la Rúa a Francia a una reunión partidaria del socialismo y su internación por una grave enfermedad pulmonar. Ganó el sector Machinea, que impuso al ministro de Economía, permitió la escalada del alfonsinismo en cargos importantes como Interior (Federico Storani) y descabezó al

nuevo gobierno con la designación de Rodolfo Terragno, figura de compromiso que dejó al gobierno sin capacidad de gestión. De ese debate previo a la asunción de De la Rúa se siguen los hechos más graves de la gestión: la incapacidad de remontar la recesión iniciada en 1998, el aumento de impuestos para solventar la hipótesis de Machinea sobre cómo sostener la convertibilidad y, en lo político, la marginación de los socios del Frepaso en cargos políticos. 2. La fantasía de la Alianza La sociedad entre la UCR y el Frepaso, que era una fracción donde dominaba el peronismo disidente por sobre el ala que venía de la izquierda, fue una fórmula destinada al fracaso. Los opinadores repetían disparates como “debemos desarrollar una cultura de alianzas” como si en algún lugar del mundo hubiera podido existir un gobierno integrado por dos partidos que habían nacido combatiéndose entre sí como único proyecto. Las diferencias las postergaron por

De la Rúa, en el Día de la Patria, en Tucumán

algunos meses los dos partidos no por el rechazo que expresaban al gobierno de Menem, sino porque la declinación del menemismo como fruto de la implosión del justicialismo (por la pelea Menem-Duhalde) les dejaba el gobierno en las manos sin mucha dificultad. La Alianza que nace en 1997 y gana las legislativas de ese año tiene como solo y único argumento ser el vehículo más eficaz del rechazo de la burguesía al peronismo. Esto queda verificado en los resultados electorales en las grandes ciudades desde 1983, en donde siempre dominó el no peronismo. 3. El factor Menem Fernando de la Rúa duró en el cargo apenas 10 días con Carlos Menem en libertad. El ex presidente fue liberado el 21 de noviembre, visitó tres veces a De la Rúa en Olivos y en Casa de Gobierno. A los 10 días, 21 de

De la Rúa duró en el cargo apenas 10 días con Menem en libertad. La libertad de Menem enloqueció a los peronistas que soñaban con el poder

diciembre, De la Rúa renunció. La libertad de Menem enloqueció al peronismo que miraba encuestas, dígase Duhalde-Ruckauf, porque los sondeos arrojaban una apreciación notable de la figura de Menem como dirigente de la oposición. El peronismo de la provincia de

“

Buenos Aires puede haber considerado que si dejaba que Menem actuase en campaña con el mismo método de abrazarse a un presidente radical –como lo había hecho con Raúl Alfonsín en la década anterior– podía desplazarlos en el control del peronismo. Lo que pareció una anécdota –Ruckauf ofreciendo en julio de 2001 un gobierno de coalición a De la Rúa– se convirtió en una tragedia para ese peronismo que decidió el final de su gobierno. De la Rúa sostiene que le hicieron un golpe, hipótesis sobre la que ha dado elementos y argumentos, pero no pruebas, lo que no quiere decir que un abordaje más profundo no las aporte.

Con esta foto reemplacé la ausencia de los atributos presidenciales en un viaje a Tucumán por el Día de la Patria. La banda y el bastón habían quedado olvidados en Olivos.

”

Víctor Hugo Bugge

4. El peronismo humillado El peronismo, al llegar las elecciones legislativas de 2001, entendió además que el gobierno de De la Rúa, perforado ya por

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semblanza de época

la crisis que siguió a la renuncia de Carlos Alvarez, podía tener una salida de la mano de Domingo Cavallo. Sus dirigentes entendieron que debían quitarle todo apoyo a un gobierno que había creado la Oficina Anticorrupción que levantaba expedientes por presunta corrupción a los funcionarios del anterior gobierno peronista y hasta había permitido la detención de un ex presidente. Como clima de época es importante retener los registros del agravio que produjo esto en la dirigencia del peronismo, que se sintió humillada como no ocurría desde 1955. No

hipótesis es que las renuncias de Ramón Puerta, dos veces, y de Eduardo Camaño fueron partes de un mismo proyecto que le daría a Duhalde, por el voto del Congreso, lo que no había alcanzado en las urnas en 1999, cuando perdió frente a De la Rúa.

se equivoca quien crea que este sentimiento insoportable haya sido uno de los motores del empujón a De la Rúa. El peronismo puso en marcha ese proyecto de restarle poder al gobierno cuando eligió a un peronista (Ramón Puerta) como presidente provisional del Senado. Ese es el disparador de lo que De la Rúa llama “un golpe”. No tenía vuelta atrás un mecanismo de relojería que tenía terminal en Eduardo Duhalde, quien ya había anunciado meses antes –él y sus voceros– fuera del país que asumiría como presidente. Hay que revisar la trama que se ha instalado desde entonces de que los presidentes se corrieron del cargo y que Duhalde salió de apuro a asumir el poder. Lejos de eso, mi

frenar la expansión de Machinea en el gabinete de 1999 había puesto en ese cargo a Terragno). Alvarez rompió en ese momento su compromiso con el gobierno. Con la asunción de Cavallo en Economía también Alfonsín, jefe del radicalismo, dio un portazo y comenzó una serie de actos –el primero en La Plata, en el mes de abril/mayo– de oposición al gobierno. Se abrazó a Duhalde y no le falta razón a De la Rúa cuando sindica a ambos como beneficiaros, si no responsables, de su caída.

5. El estallido de las alianzas La asunción de Cavallo en abril de 2001 fue el comienzo del final de De la Rúa. Esta decisión fue considerada una concesión a Carlos Alvarez pero que no debía darle lo otro que éste reclamaba, que era la Jefatura de Gabinete (de la misma manera que para

De la Rúa y su imitador en Videomatch

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6. La otra muerte de Cavallo El final de De la Rúa desnudó otras precariedades de su gestión. La principal fue la que aportó Cavallo y fue la hipótesis de que las restricciones de la eco-

nomía y del sistema iban a domesticar a la dirigencia política del oficialismo y de la oposición. Todas las iniciativas que lanzó eran negociadas con el ánimo de que la necesidad convencería a los políticos, que al borde del abismo cederían y admitirían las restricciones. Esa hipótesis –que funcionó durante un tiempo para frenar al menemismo “malo” cuando fue ministro de Menem– fracasó porque no tuvo en cuenta que en importantes tribus del radicalismo y en el peronismo esas restricciones eran un objetivo por pulverizar. Se demostraría luego en los dos escenarios: el económico con el anuncio de la suspensión del pago de la deuda (que oficialismo y oposición festejaron como una declaración de default) y la pesificación (bajo el gobierno Duhalde). En el escenario político, con la asunción de Duhalde a la presidencia para completar el mandato de De la Rúa, que era quien había ganado las elecciones para cumplir el término 19992003. La caricatura del gobierno De la Rúa es que termina doblegado por los dos competidores a los que había derrotado en la elección: Cavallo, a quien le entrega la gestión económica en abril de 2001, y Duhalde, quien lo sucede en 2002. ¿Por qué el misterio De la Rúa? La sociedad argentina parece haberlo indultado. Lo votó mayoritariamente y el desmoronamiento de su gobierno parece asumirlo como propio esa sociedad. Le atribuye, cuanto más, ineptitud, pero no lo ha demonizado como a otros ex presidentes. Tampoco ha impugnado que sus sucesores –especialmente las presidencias Kirchner– hayan llevado adelante, hasta con buena parte de funcionarios de lo que fue la Alianza, el programa que llevó a De la Rúa al gobierno en 1999

semblanza de época

EDUARDO DUHALDE (2002-2003)

Una penosa gestión

POR HORACIO VERBITSKY Columnista del diario Página 12

a abrupta caída del valor de la moneda en 2002 fue una inundación devastadora después de la prolongada sequía de la convertibilidad. Entre ambas destruyeron la industria, precarizaron el empleo y encanallaron la convivencia social. En esos años el comercio de sustancias estupefacientes de uso prohibido se proyectó por primera vez sobre el sistema político. En la campaña electoral de 1999, Duhalde propuso una ruptura ordenada con el modelo que como vicepresidente y gobernador de Buenos Aires contribuyó a imponer en la década anterior. Pero la sociedad quería acabar con el gobierno y la cultura impuestos por Carlos Menem y no quiso elegir a su compañero de fórmula, consumado equilibrista en sus festejos con una damajuana en la cabeza.

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La imagen anodina de Fernando de la Rúa y el discurso híbrido de Banco Mundial y Cantinflas del licenciado Carlos Alvarez fueron más atractivos para las clases medias urbanas. Con blindajes y megacanjes, los organismos de crédito internacional financiaron una hemorragia de divisas, funcional al rescate de las grandes empresas transnacionales mientras la deuda pública se espiralizaba. Luego de la reelección de 1995 se había roto la alianza social que a la salida de la hiperinflación alfonsinista condujo el desguace del Estado. El remate a precio vil del patrimonio social acumulado por generaciones de argentinos se realizó en beneficio de una original asociación entre bancos acreedores, operadores internacionales de servicios y grupos económicos locales con know how sobre qué puertas gubernativas aceitar para que el vaciamiento se consumara sin escándalo. Desde los últimos años de la segunda presidencia de Menem los sectores que querían dolarizar la economía libraron una batalla feroz con aquellos que pugnaban por la devaluación. Los primeros

expresaban el interés de las empresas transnacionales que habían comprado la parte de sus socios en las prestadoras de servicios públicos y el de los tenedores de deuda soberana, expresada en divisas. Entre los segundos estaban los grupos locales que habían vendido esas participaciones y que habían invertido sus enormes ganancias en colocaciones financieras en el exterior y/o en tierras y producción primaria o agroindustrias. La indefinición de esa pugna pautó el deterioro de la administración aliancista, que durante una recesión recurrió a la misma disparatada receta de ajuste que el Fondo Monetario Internacional (FMI) sigue ofreciendo hoy a los países que no forman parte de su mayoría accionaria. Alvarez renunció a la vicepresidencia en 2000 porque luego de descubrir la corrupción con que su gobierno pagó la ley de flexibilización laboral no supo qué hacer. En octubre de 2001 Duhalde y el ex presidente Raúl Alfonsín se postularon para el Senado, porque desde 1974 la ley de acefalía hizo pasar por allí la línea de sucesión. El justicialista duplicó los votos del radical,

Duhalde, también en Tucumán, en uno de los tantos momentos de tensión en los días de crisis de 2002

Duhalde y Alfonsín trabajaron para apresurar la caída de De la Rúa, que simulaba que la catástrofe electoral de 2001 no le concernía

pero entre ambos apenas pasaron de 25% del padrón, porque la abstención fue un instrumento activo de repudio. Juntos trabajaron para apresurar la expulsión del presidente que simulaba que la catástrofe electoral no le concernía, porque él no había sido candidato. Los saqueos estimulados igual que en 1989 desde el justicialismo y la respuesta represiva ordenada por De la Rúa produjeron la tragedia de diciembre de 2001, con más de

30 personas asesinadas por las fuerzas policiales. Sólo con el mayúsculo desbarajuste institucional subsiguiente el senador Duhalde logró que la Asamblea Legislativa le encomendara desempeñar en forma interina el empleo presidencial que no pudo obtener en las urnas. Su breve administración hundió al mínimo histórico la participación asalariada en el ingreso y por primera vez en la historia hizo trepar el desempleo por encima de 20%. La congelación de los depósitos bancarios y la pesificación asimétrica produjeron fabulosas transferencias de ingresos a favor del capital más concentrado. Menem había usado el copamiento del fuero federal y su mayoría automática en la Corte Suprema de Justicia para protegerse de molestas investigaciones sobre los negocios tangenciales al vaciamiento del Estado. Duhalde dio un paso más e intentó usarla para encarcelar a un ex ministro y varios banqueros y así aliviar la presión sobre su gobierno. Proyectó devolver a las Fuerzas Armadas un rol en la represión política y sólo se abstuvo por la crisis que esto provocó en su propio gabinete. Si en 1999 se despidió de la gobernación bonaerense con la programada masacre de Ramallo, en 2002 se sirvió de un informe de inteligencia para justificar el control armado de la protesta social. Los asesinatos cometidos en Avellaneda por la policía de su gobernador Felipe Solá lo obligaron a anticipar el final de su gestión, en un año y medio con mucha pena y ninguna gloria. Antes de retirarse indultó a un coronel golpista y a un provocador civil armado y diseñó un cierre definitivo a la revisión judicial de los crímenes de la dictadura, en lo que también fracasó

“

En el despacho del gobernador de Tucumán, recibía en ese momento la llamada de Carlos Reutemann, que le comunicaba que no podía viajar porque se había descompuesto su avión.

”

Víctor Hugo Bugge

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semblanza de época

NESTOR KIRCHNER (2003-2007)

Días extraños

POR MARTIN CAPARROS subdirector del diario Crítica de la Argentina

orrían, como siempre, días extraños. Los argentinos veníamos del sobresalto 2001, cuando pensamos que todos los políticos eran unos mentirosos y que mejor se fueran todos así manejábamos nuestras vidas sin ellos y nos enorgullecimos y después se nos pasó enseguida porque nos asustamos. A principios de 2003 millones de huerfanitos buscaban con denuedo un papá bueno: uno que les asegurara cierto mando pero no fuera tan mandón, cierto manejo de los negocios sin ser un negociante, el respeto por ciertas ideas sin ser un idealista. Era un cóctel difícil, y más si había que buscar entre políticos criollos. No lo encontraban, y en las elecciones no supieron qué votar, así que les dio un ataque de felicidad el 25 de mayo de 2003, cuando un señor inesperado dio un discurso en el que se mezclaban ecos de la cólera del fin de ciclo neoliberal con un estilo querible por lo torpe: una especie de Chaplin con un par de proyectos adaptados al aire de los tiempos.

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Además, el doctor Kirchner mezclaba los últimos ecos del que-se-vayan-todos con un quese-vayan-los-peronistas: sus primeros meses de gobierno estuvieron marcados por su ofensiva contra su partido –la entonces famosa transversalidad–, que le granjeó más simpatías entre millones de clasemedios hartos de enjuagues pejotistas. Para más gloria sureña, la oposición no existía, y el doctor Kirchner parecía ocupar toda la escena. O, mejor dicho, la ocupaba: su gobierno era él, sin siquiera una pinche reunión de gabinete para simular cierta participación –de sus subordinados. Ni hablar del resto de la sociedad, que miraba de lejos y –todavía– aplaudía. Porque había –un poco de– plata. Nada de eso habría servido para nada si no hubiese sido por la plata. Empezaba uno de esos ciclos prósperos que la Argentina sabe alternar con sus crisis brutales. Esta vez la que daba sus frutos transitorios era la nueva Argentina creada por Kissinger, Videla y Martínez de Hoz en los setentas –la patria agropecuaria–: el mercado mundial nos favorecía y el dinero empezó a correr por supermercados y concesionarias. Como siempre, corría mucho más por las calles asfaltadas y el gobierno, que había prometido reformas fiscales y otras formas de redistribución, no parecía hacer nada al respecto; para compensar y hacerse una reputación,

nada mejor que insistir con el tema de los derechos humanos. La receta quedó firme, y podría llamarse MPM –no, no Movimiento Peronista Montonero sino Modelo Puerto Madero: esas calles carísimas con nombres de Madres de Plaza de Mayo son una síntesis posible del modelo kirchnerista. Así que hubo, una vez más, días extraños. Durante tres o cuatro años muchos argentinos quisieron olvidarse de todo lo que habían dicho en sus momentos de desesperación y volvieron a creer que este país estaba condenado al éxito. Los ricos argentinos son tan punk: viva el aquí y ahora, no hay futuro, a fornicar que los planetas colisionan –y la clase media los imita. En esos días, los que pudieron volvieron a viajar a otros países, consiguieron trabajos, consolidaron barrios fashion, comieron cada vez más fashion, se llenaron de la palabra fashion –que es tan cool–, se compraron coches o televisores, se ennoblecieron con Tinelli y, en general, con gran dedicación, se hicieron los boludos. Los argentinos somos maestros en el arte de hacernos los boludos. Mientras tanto unos pocos molestos seguían clamando que estábamos entregados a nuestro deporte nacional: el desperdicio de oportunidades. Que la prosperidad de la soja no duraría y que había que aprovecharla para sentar bases para riquezas más durables y, sobre todo, para tra-

Kirchner saluda a la gente en uno de los barrios más pobres de Tucumán, al principio de su gestión

Durante tres o cuatro años muchos argentinos quisieron olvidarse de todo lo que habían dicho en su momento de desesperación y volvieron a creer en el país

tar de pensar qué país estábamos haciendo; nadie quiso escucharlo, y al gobierno nunca le interesó ese debate –ni ningún otro. Hasta que, 11 de marzo de 2008, la política volvió de golpe a la Argentina.Es curioso que haya sido esa fecha, a 35 años exactos del día en que unas elecciones marcaron el fin de una dictadu-

ra y el principio del camporismo efímero, el día más setentista. Lo cierto es que, con la suba de las retenciones, los enfrentamientos que habían quedado soterrados por una torta que parecía suficientemente grande reaparecieron en todo su esplendor. El pequeño cambio básico que venía introduciendo desde su inicio el peronismo del doctor Kirchner –la recuperación del Estado destruido por el peronismo del doctor Menem– hizo explosión. Fue una pelea de ratas semiebrias: un gobierno que hizo todo mal –pensó mal sus medidas, desdeñó sus alianzas, escaló el enfrentamiento– se peleaba con sectores que no querían entregar ni un poco de una supuesta ganancia extraordinaria que, semanas más tarde –ahora– había dejado de existir. Pero, más allá de su tema, la pelea marcó el inicio de una etapa distinta. La ofensiva kirchnerista por aumentar el poder del Estado produjo reacciones

“

encendidas. De todo tipo: incluso a mí, que en principio estaría de acuerdo con recuperar el rol del Estado, me resulta difícil defenderla porque se basa en un manejo muy turbio, sospechoso, de un gobierno que perdió el respeto general porque nunca quiso depurarse. Con lo cual, en medio de la crisis, el clima del país es completamente otro: desconfiado, beligerante, desesperanzado. Se acabó el ciclo de las vacas gordas, y las nuevas vacas flacas nos encuentran con una mano atrás y otra también y un gobierno deslegitimado. Entre los problemas económicos que sin duda llegan y el clima de enfrentamiento político que se va profundizando, entre la agitación sindical creciente y la inseguridad que produce una sociedad desarmada, estos próximos meses pueden ser muy buenos –para hacer periodismo, y complicados para todos los demás. Se vienen, de nuevo, días extraños

El protocolo preveía que el Presidente viajara sentado en el tren. Kirchner, al visualizar tanta pobreza, ordenó reducir la velocidad y saludó a la gente por 15 minutos, colgado del estribo.

”

Víctor Hugo Bugge

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semblanza de época

Cristina Kirchner, el 10 de diciembre de 2007, al sentarse por primera vez en el sillón presidencial

“

Muy simple: después de tantos años en la Casa Rosada, fue impresionante para mí retratar a una mujer sentada en el sillón de Rivadavia.

”

Víctor Hugo Bugge

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CRISTINA FERNANDEZ DE KIRCHNER (2007- )

El año del desafecto

POR FERNAN SAGUIER subdirector del diario La Nación

“El amor enriquece. Quien ame, aunque no lo amen, ya tiene algo.” Jorge Luis Borges

a Presidenta que no ha sido. La promesa de calidad institucional que no ha llegado a concretarse. La persistencia de las formas más duras que se recuerden desde la restauración democrática como invariable estilo para ejercer el poder. La continuidad de personas, políticas y métodos envejecidos a contramano de la expectativa de recambio y oxigenación imperantes. El temperamento indomable, la intransigencia que a menudo prevalece por sobre la ilusión de un clima de convivencia más abierto y pluralista. La discordia. La palabra fustigadora, hiriente, propaladora de tensión en vez del indispensable sosiego que debe provenir desde la instancia máxima. El error de ser parte del conflicto en vez de arbitrar sobre éste para encauzarlo hacia una solución. El perder el favor popular en tan sólo seis meses sin hacer una autocrítica pública y darse así la oportunidad de reconciliarse con la sociedad y empezar de nuevo.

La negativa pertinaz a reconocer decisiones condenadas por el sentir general o hacer concesiones por temor a que esto sea interpretado como una señal de debilidad. La necesidad de más candor,de la ternura esperable en toda mujer. El administrar los pocos gestos blandos en cuentagotas, a regañadientes, como si no hubiera genuina vocación de ello. El arrastre de aliados gravosos sólo explicable por su potencial rédito económico o electoral, pero indigeribles para la opinión pública. El prejuicio demasiado a mano, la mirada estigmatizada que sentencia de manera terminante, fuera de toda duda. La superioridad moral que transmite el mensaje de tono admonitorio y aleccionador. El encierro para tomar decisiones. La fiscalización de cuanta palabra sale impresa o dicha al aire, que antecede al reproche cuando no a la imputación fácil. La creencia de que detrás de todo juicio periodístico existe una intención dictada por oscuros objetivos. La ausencia de la retractación. La falta de diálogo, de generosidad para extenderle la mano al crítico, al opositor, al rebelde, al equivocado. La escasez de preguntas, la aún insuficiente voluntad de escuchar. * * * Una dirigencia muda y temerosa, que balbucea sus primeras

sílabas tras años de esconderse en el anonimato para no ser blanco del atril o de represalias de otra índole, y que ahora comienza a asomar. Un Congreso que recupera a fogonazos su memoria republicana luego una siesta catatónica, y que entró en el centro de la escena forzado por las circunstancias y no por decisión espontánea. Una sociedad tan descreída como crispada,con una fuerte crisis de confianza, estupefacta ante un cambio de clima demasiado abrupto e imposible de asimilar. La intemperancia en la calle, con atropellos y desbordes a cada paso ante la impavidez de todos. La ley del sálvese quien pueda vigente las 24 horas. La sensación de indefensión. El malestar general, la fatiga, el bajón indisimulable. Un año terminado para el ánimo colectivo cuando al calendario aún le faltan meses. El fin del viento de cola que presagia que la buena fortuna fue un recuerdo que tuvo su tiempo y lugar.El regreso de las malas noticias que remiten a tiempos que ni queremos recordar. Y la apocalíptica tormenta planetaria, portadora de una realidad inevitable, que aún suena distante y abstracta, sin cuantificar la magnitud del tendal que dejará a su paso. ¿Cómo resumir estos 12 meses? Como el año del desafecto. Y de la desilusión. Todo tan fuerte que invita a soñar que 2009 no será peor todavía. Atrevámonos a hacerlo

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Otras miradas Intelectuales y referentes sociales coinciden en que el principal logro de estos 25 años es el sostenimiento de la institucionalidad democrática a pesar de las crisis y a la hora de elegir un hito la mayoría se inclina por el juicio a las Juntas Militares durante el gobierno de Alfonsín

De la convivencia a la equidad, la gran deuda

El aprendizaje de una cultura institucional

ERNESTO KRITZ

RICARDO LORENZETTI

economista y socio director de SEL Consultores

presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

En estos 25 años de democracia hemos avanzado significativamente como comunidad. Quizá no todo lo que esperábamos en 1983, pero mucho si lo comparamos con el medio siglo de inestabilidad institucional, autoritarismo e intolerancia política que la precedieron. El mayor logro, creo, es que pudimos atravesar períodos extremadamente difíciles en lo económico (la hiperinflación de 1989; el alto desempleo de 1994-2005; la gran crisis de 2001-2002, para citar sólo algunos) sin que en ningún momento peligraran el sistema democrático y las li-bertades públicas. Pero la valoración colectiva de la democracia como sistema político, no puede hacernos desconocer la incapacidad que como sociedad hemos mostrado en estos 25 años para asegurar un estándar de bienestar aceptable –o cuando menos mínimo– para todos. La agenda democrática de los siguientes 25 años debe contemplar como objetivos: Erradicar la informalidad laboral: más de un tercio de la población activa es informal. Los trabajadores informales carecen de protección legal y de seguridad social; sus empleos son inestables; son los primeros en ser despedidos; ganan mucho menos que los trabajadores formales; no tienen acceso al crédito. La informalidad laboral es la principal causa de exclusión social. Elevar el capital humano: no hay muchos –y cada vez habrá menos– buenos empleos para los poco educados o con escasas calificaciones. Una fuerte inversión en capital humano es una condición para quebrar la reproducción intergeneracional de la pobreza y el punto de partida para construir una sociedad moderna con una productividad media elevada. Universalizar la seguridad social: casi la mitad de la población no tiene acceso a la seguridad social, pero más de un tercio de sus gastos se financia con recursos tributarios, es decir con los impuestos pagados por todos. Es necesaria una reforma que garantice a los ciudadanos, con independencia de su condición laboral, un paquete básico de prestaciones de salud, asistencia familiar y retiro. Esta desvinculación del mercado de trabajo permitirá terminar con la segmentación creciente entre seguridad social y asistencia social. Seguridad jurídica para la creación de empleo: para crecer y generar empleos, hay que crear un ambiente favorable a la inversión. Sin más inversión, toda otra iniciativa no sirve. La política económica debe ser consistentemente pro-empleo. Esto se refiere a incentivos y acciones en favor de la actividad productiva y la competitividad, como a la construcción de un soporte institucional para facilitarlo y estimularlo. La eliminación de la incertidumbre jurídica es una condición para lograr ese ambiente pro-empleo.

La democracia es un proceso continuo de aprendizaje mediante la participación ciudadana. En estos años hemos aprendido a decir nunca más al terrorismo de Estado, lo cual no es un tema menor en la historia argentina. El Poder Judicial ha contribuido con el juicio a las Juntas Militares, con la declaración de inconstitucionalidad de las leyes de obediencia debida y punto final, y con la apertura del proceso más importante en el mundo en materia de investigación de los hechos aberrantes del pasado. Hemos aprendido también que con ello no se juzga solamente el pasado, sino que se siembran las bases para que, en el futuro, nuestros hijos puedan opinar libremente sin temor a que sean perseguidos por el mismo Estado que los debe proteger. En estos años hemos aprendido que la de-sesperanza sólo se cura con más democracia. Los argentinos hemos asistido a las interrupciones de los gobiernos institucionales, pero en el año 2001, frente a la grave crisis económica, los ciudadanos recurrieron a los jueces. Es un buen ejemplo del nacimiento de una nueva cultura institucional. En estos años hemos aprendido que hay mucho que aprender para vivir en democracia. Debemos mejorar la inclusión de los excluidos, disminuir las tensiones sociales, la violencia, la inseguridad, y ello es un trabajo de todos. Sin embargo, cuando vemos que nuestros hijos ni siquiera consideran posible que no exista democracia, pensamos que es mucho lo logrado y que debemos festejar estos 25 años con orgullo.

*** La consolidación de un sistema de gobierno GUILLERMO JAIM ETCHEVERRY presidente de la Fundación Carolina

Para quienes transcurrimos gran parte de nuestras vidas bajo regímenes autoritarios, el hito principal de este cuarto de siglo ha sido, sin duda, la satisfacción de ser testigos de la consolidación de este sistema de gobierno. Las convulsiones que ha experimentado nuestra joven democracia se han resuelto sobre la base de reglas propias del sistema, lo que fortalece la convicción de que en esta oportunidad llegó para quedarse. Pero también durante este lapso se pusieron de manifiesto las carencias derivadas de la falta de ejercicio democrático por parte de nuestra sociedad. Si un rasgo

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puntos de vista

la caracteriza es la profunda dificultad que exhibe para arribar a consensos políticos que permitan el despegue del país. La tendencia al individualismo, un impedimento casi genético para abrirse a un diálogo enriquecedor, se advierte en todos los campos del quehacer nacional. Predomina una concepción agónica de la política y carecemos de vocación por la construcción común. Resultará imprescindible de-sarrollarla para encarar el futuro.

*** En busca de una vida republicana y pluralista BERNARDO KOSACOFF director de la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

La vigencia plena del Estado de Derecho, en donde sobresale el respeto irrestricto a los derechos humanos. El juicio a las Juntas. Recuperar la sonrisa y la dignidad, perder el miedo, respetar las diferencias, alimentar la memoria, ser más solidario, pensar con optimismo el futuro. El contexto para la construcción colectiva de una vida republicana y pluralista. El punto de partida para asumir el desafío, aún pendiente, de fortalecer las instituciones, capacitar y dar las oportunidades para incluir a todos a partir del trabajo y lograr un desarrollo económico con equidad y cohesión social.

*** Legítimo orgullo por el juicio a las Juntas Militares

La fórmula debe ser más democracia JUAN MANUEL ABAL MEDINA vicejefe de Gabinete de Ministros de la Nación

Sin dudas el hito principal de estos 25 años es el mismo aniversario de dos décadas y media de estabilidad democrática. Poder festejar 25 años de funcionamiento normal de nuestras instituciones políticas y que, a la vez, lo veamos como algo normal marca un profundo cambio en nuestra historia. Y nos aleja definitivamente de los dramas y catástrofes que enlutaron nuestro siglo pasado. Que en 1930, 1955 y 1976 la violencia de unos pocos y la complicidad de otros muchos hayan quebrado la institucionalidad democrática tuvo consecuencias funestas para toda nuestra sociedad, al abrigar la idea de que todo vale, de que las reglas no sirven, de que los crímenes y las violaciones de las normas permanecen impunes. En estos 25 años hemos aprendido que los conflictos y las diferencias que existen en toda sociedad moderna sólo pueden procesarse mediante las reglas de la democracia, con un único juez último que es el voto popular. Que todavía nos falta mucho es indudable. Que todos debemos profundizar aun más nuestra democracia también lo es. Pero, como bien nos enseña nuestro pasado, los problemas de la democracia sólo se solucionan con más democracia.

*** Consenso sobre el respeto al Estado de Derecho

ROBERTO GARGARELLA profesor de la UBA y la Universidad Torcuato Di Tella

DELIA M. FERREIRA RUBIO presidenta de Poder Ciudadano

Pocas cosas han sido más importantes, en estos últimos 25 años, que el juicio a las Juntas Militares. Además de tratarse de un hecho casi único en el mundo, el juicio representó, para la Argentina, un acontecimiento simbólicamente extraordinario. Fue un intento notable por restaurar el compromiso público con los ideales de igualdad y respeto por el debido proceso. Ello, aun (si no especialmente) frente a quienes más gravemente habían violado los derechos de los demás. Hay muchos aspectos del juicio con los que no estoy de acuerdo, referidos a los modos en que pensamos el castigo –tanto para los casos menores como para los casos que más nos avergüenzan, como éste. Sin embargo, ninguna de mis eventuales objeciones frente a los detalles del juicio puede opacar esta maravillosa iniciativa del gobierno de Raúl Alfonsín, que limpia en parte la contaminada historia de la Argentina, y que puede llenarnos de un legítimo orgullo.

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Una generación que nació en democracia y no ha experimentado golpes de Estado ni gobiernos de facto: ese es el hito más importante. La democracia recuperada reconstruyó un consenso básico: el respeto al Estado de Derecho y los principios republicanos como valores a los que aspirar. Ese consenso mínimo indispensable forzó a la sociedad y a los dirigentes a procesar dentro de las instituciones políticas el conflicto social y a superar crisis políticas sin interrumpir el orden constitucional. La consolidación de la democracia requiere todavía muchos ajustes, pero los argentinos hemos aprendido que las crisis en democracia, se solucionan dentro del marco de las instituciones, porque las instituciones, la Constitución y las leyes son un mecanismo de protección y garantía de la libertad de todos.

***

La carencia de un proyecto de país ENRIQUE VALIENTE NOAILLES filósofo

La Argentina no es aún democrática en un sentido pleno, porque no ha incorporado una segunda dimensión de la noción de democracia a la mera ruptura con los regímenes dictatoriales. Tal como existen los conceptos de libertad negativa y libertad positiva, que fueron expuestos por Fromm y por Berlin, estamos desde 1983 en una democracia negativa. Porque una cosa es liberarse de algo, y otra cosa es liberarse para algo. Con nuestro estilo reactivo, nos hemos venido liberado “de”, y aún no hemos incorporado el “para”. No hemos encontrado aún políticas (ni políticos) que le den un sentido al porvenir. Y la democracia no es aún plena porque no se trata de una ausencia sino de una presencia. Se trata no sólo de sacarnos de encima lo que no queremos, sino de encontrar lo que queremos. Nuestra democracia habita todavía en este peligroso vacío intermedio. La adquisición de la democracia sin un proyecto de país dejó a la sociedad en un vacío de sentido, tierra fértil para adquirir nuevas formas de servidumbre, sólo que camufladas. Porque lo que ocurre cuando uno se libera de algo, pero no se inventa un sentido, es que se produce una metamorfosis de la servidumbre.

*** Los actores no hemos estado a la altura GULLERMINA TIRAMONTI directora de Flacso Argentina

La democracia ofrece un espacio donde los actores pueden desplegar sus estrategias de poder y lucha de un modo regulado e institucionalmente controlado. A diferencia de los regímenes autoritarios el rumbo que toman las políticas resultan de este diálogo y, por lo tanto, los éxitos y fracasos no son sólo atribuibles a los gobiernos de turno. Las dificultades que hemos tenido en este tiempo democrático para dar respuesta a las problemáticas educativas es atribuible por sobre todo a los actores que no han estado a la altura de un espacio en el que la construcción resulta de un diálogo que considera al otro –y por lo tanto sus intereses, sus condicionantes ideológicos y sus necesidades. Somos más bien un conjunto de hablantes auto referido. Los gobiernos sólo atentos a sus aspiraciones refundacionales y los altos impactos mediáticos, los gremios inmovilizando cualquier innovación bajo la amenaza del conflicto, los medios ocupados en dividir el mundo entre víctimas y victimarios, y finalmente los expertos que hemos pasado de las referencias de

pequeñas capillas académicas a la lucha abierta por la influencia mediática y la cercanía del oído del príncipe. No se trata de diálogo sino de una pluralidad de voces que abandonan la posibilidad de la política a los estrechos límites de la burocracia.

*** La actitud de los argentinos en la crisis de 2001 y 2002 DANIEL SABSAY presidente de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN)

Lo más relevante ha sido la actitud de los argentinos con motivo de la crisis de 2001/2, oportunidad en la cual la reacción pública, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, se centró en la defensa del sistema democrático. Se descartó toda hipótesis autoritaria que hubiese significado una nueva discontinuidad constitucional, como siempre había pasado en nuestro país toda vez que nos veíamos sumergidos en problemas de gobernabilidad. Y, por el contrario, se abogó por una mejora de la calidad de las instituciones. A partir de allí surgió una agenda de temas que contemplaba desde las bases para la reforma política hasta la renovación de la Justicia. La demanda está latente y resurgió con el conflicto por la resolución 125/08. De su puesta en marcha depende el salto hacia la consolidación democrática, de lo contrario seguiremos en una transición que nunca concluye, que nos lleva cada vez más al autoritarismo y que acentúa la brecha entre gobernados y gobernantes.

*** Revolución copernicana en materia de educación SILVINA GVIRTZ directora de la Maestría de Educación de la Universidad de San Andrés e investigadora del Conicet

Para el sistema educativo la llegada de la democracia provocó una revolución copernicana. Hasta aquel entonces nuestro sistema estaba vaciado de contenidos. Era, también, un sistema extremadamente autoritario. En estos 25 años la universidad recuperó su autonomía y el sistema de enseñanza básico fomentó el acceso a la educación de las personas más carenciadas. Tenemos, no obstante, importantes deudas pendientes. Aun pasados tantos años no conseguimos garantizar el derecho a la educación de todos, consagrado en la Constitución Nacional. La mejora en el acceso no ofrece garantía de permanencia y graduación. Los niños ingresan, pero muchos de ellos son expulsados. En general, los más pobres. Para solucionar el problema de la injusticia se requieren más recursos y una mejor distribución de ellos. Es pre-

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puntos de vista

ciso actuar en función de las necesidades reales de la población y no en función de la capacidad de demanda de algunos grupos. Para ello el Estado precisa mejores sistemas de información creíbles. A su vez debe tomar decisiones acordes con el diagnóstico y el mandato de nuestra Carta Magna, debe hacerlo con idoneidad profesional y debe publicitar sus acciones y resultados. En síntesis, mejorar la justicia educacional y la democratización del sistema requiere, no sólo políticas específicas sino mejor distribución del bien a partir de mayor calidad de funcionamiento de las instituciones.

*** El gobierno limitado por los derechos humanos ANA MARIA MUSTAPIC profesora de la Universidad Torcuato Di Tella

***

El principal logro es el consenso logrado en torno de un principio básico de la vida civilizada en comunidad: la idea del gobierno limitado por los derechos humanos. Es preciso dejar en claro que, en el pasado, esta idea ocupó un lugar secundario y subordinado en la visión y prédica de los distintos grupos dirigentes. Su centralidad sólo comenzó a percibirse a partir de la larga y trágica noche de los 70. La fortuna quiso que se conjugaran virtuosamente dos factores: las dolorosas secuelas de la nefasta experiencia vivida y el liderazgo de Raúl Alfonsín. Esa conjunción, puesta en evidencia primero en el discurso y luego en los hechos –el juzgamiento de los comandantes militares– permitió ir construyendo la democracia. El sistema democrático es siempre perfectible, pero sólo lo es en la medida en que descansa en principios ampliamente aceptados y no negociables. Los derechos humanos ocupan ese lugar.

El juicio a las Juntas y las Abuelas de Plaza de Mayo

*** No es lo mismo democracia que buen gobierno JOSE NUN secretario de Cultura de la Nación

Como intelectual, creo que el hito más importante de estos 25 años es haber comenzado a corregir una recurrente confusión entre la democracia conceptualizada como modo de vida y como régimen político de gobierno. En 1983 iniciamos la transición hacia la segunda, pero se difundió la impresión de que habíamos instalado la primera. Sólo así se entiende que se pudiera afirmar, por ejemplo, que con la democracia se come, se cura y se educa. ¿Por qué no a la inversa? ¿Acaso no podría decirse lo mismo, por ejemplo, de la prosperidad o de la justicia social? La constatación no me parece trivial, ya que torna visible

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algo que de otra manera permanece inconvenientemente en las sombras: no es lo mismo la democracia (entendida como régimen político) que el buen gobierno. Ella es condición necesaria pero no suficiente para esto último, que exige además, y entre otras cosas, un respeto irrestricto de los derechos humanos individuales y colectivos; un aumento sistemático del bienestar económico y social del conjunto de la población; justicia social e instituciones transparentes. Por añadidura, nada permite suponer que estas dimensiones del buen gobierno covaríen. Según los momentos, unas llevarán la delantera sobre otras y es importante sacar esto a la superficie para que se convierta precisamente en uno de los temas estratégicos del debate político. No tengo dudas de que nuestros mayores esfuerzos deben estar dirigidos a consolidar definitivamente el buen gobierno.

JULIO B. J. MAIER juez del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

No voy a señalar uno, sino dos hitos. Como suceso histórico no dudo en señalar el llamado juicio a las Juntas o a “los comandantes” como acontecimiento principal de nuestra democracia, sin parangón en el mundo si se tiene en cuenta que lo prohijó el mismo pueblo en cuyo seno se desarrollaron los acontecimientos imputados –la decisión no correspondió a una potencia extranjera ni a un vencedor sobre su vencido–, pueblo y gobierno que, por intermedio de tribunales instituidos según los métodos reglados por una Constitución democrática, juzgó a las figuras máximas de una dictadura que cometió crímenes aberrantes, cuando todavía no se había extinguido el poder de las instituciones que defendían a los autores. Si, en lugar de elegir un hecho, centro la mirada sobre instituciones, la existencia, la obra y los logros de las Abuelas de Plaza de Mayo, también únicos en el mundo y sólo imaginables si se convive en democracia, generan en mí el más cálido aplauso y agradecimiento.

cómo contará la historia este cuarto de siglo

Siempre al borde de la próxima crisis La democracia sufrió desde su regreso la herencia de la deuda contraída por la dictadura, que condicionó el crecimiento y dejó a los gobiernos en estado vulnerable ante las presiones del sistema financiero mundial. La aplicación de las recetas neoliberales sólo agravó la debilidad de la economía real. Pero el país todavía tiene la oportunidad si mantiene la apuesta por la producción

POR MARIO RAPOPORT economista e historiador. Investigador superior del Conicet

a democracia recibió un país con graves dificultades económicas, sumergido en el esquema rentístico financiero instaurado por la dictadura militar. La cultura especulativa se impuso a la del trabajo, y desencadenó el cierre de industrias, quiebras bancarias y una inflación anual de tres dígitos. Además, el salario pauperizado erosionó el mercado interno tan intensamente, que la producción per cápita en 1983 no alcanzaba la de 1975. El déficit fiscal bordeaba 10% del producto y hacia el fin del gobierno militar el elevado endeudamiento externo alcanzaba los 45 mil millones de dólares. La reacción de la ciudadanía y la derrota en la guerra de las Malvinas apresuraron el retorno a la democracia. Raúl Alfonsín recibió la herencia de la deuda externa, que condicionó a la economía a lo largo de todo su mandato. En 1984,

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Bernardo Grinspun lanzó una política expansiva, heterodoxa, pero, desarmado el frente de países deudores, que intentó enfocar al endeudamiento soberano como un problema político, el ministro de Economía quedó acorralado entre los bancos y el Fondo Monetario Internacional (FMI), y debió firmar un acuerdo, con las habituales cláusulas recesivas, que lo llevó a renunciar. Lo reemplazaron Juan Sourrouille y su equipo, que elaboraron el Plan Austral en junio de 1985, con cambio de moneda y tabla de desagio, apoyado por los organismos internacionales de crédito. Pero en 1987 la inflación rebrotó y el Gobierno implementó un nuevo ajuste. Poco después, en 1988, lanzó el Plan Primavera, que procuró sin éxito estabilizar la economía con vistas a las elecciones generales de 1989. La negativa de un desembolso del Banco Mundial obligó a devaluar nuevamente el peso y desencadenó una corrida contra el dólar, que derivó en hiperinflación, saqueos, la renuncia del Presidente y el llamado anticipado a elecciones. En el terreno político el gobierno de Alfonsín, luego de realizar severos juicios a los militares, que terminó con la condena de las cúpulas dictatoriales, decretó las primeras las leyes

del perdón ahora derogadas. En los años 90, con la euforia provocada por la caída del Muro de Berlín y del bloque soviético y la globalización financiera, se produjo una sobreabundancia de capitales en el Norte que fluyeron hacia América Latina en busca de mayores rentabilidades. La ideología jugó en este sentido un rol importante, impulsada por las reglas que brindaba el llamado Consenso de Washington. En un principio el presidente Carlos Menem dejó el Ministerio de Economía en manos de funcionarios del grupo Bunge & Born. La aprobación de las leyes de reforma del Estado y de emergencia económica brindó el sustento legal para lanzar un proceso profundo de desregulación en casi todos los sectores de actividad. De ese modo, el liberalismo económico ganó la escena. Pero una nueva hiperinflación, a comienzos de 1990, y los planes Bonex, que congelaron los depósitos, licuaron la deuda pública y limpiaron el terreno para aplicar la convertibilidad, con un tipo de cambio fijo e irreal, impulsada por el ministro Domingo Felipe Cavallo. Régimen monetario que por sexta vez se impuso en la Argentina y duró, en esa ocasión, desde abril de 1991 hasta fines de 2001. Esto produjo la sobrevaluación de la moneda,

El desempleo, un fantasma que reaparece cíclicamente en la vida de los argentinos

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cómo contará la historia este cuarto de siglo

una seria pérdida de competitividad y la financiarización de la economía. En este lapso, se completó la transformación estructural iniciada en 1976: la producción se primarizó, concentró y extranjerizó, la distribución del ingreso se tornó más regresiva, la desocupación se expandió, hubo una mayor precarización del empleo y las condiciones de vida se degradaron. Un sector singularmente afectado fue el industrial, cuya participación en el Producto Bruto Interno (PBI) cayó de 27% en 1990 a 15% en 2002. El punto culminante fue la privatización de los principales activos públicos, algunos de ellos estratégicos, como el petróleo, con lo que se perdió el comando de sectores clave de la economía.Además de generarse en el proceso graves hechos de corrupción, no se logró mitigar con los ingresos de esas ventas la deuda externa. También se incluyó en este proceso la privatización de la previsión social, una de las causas principales del déficit fiscal en la Argentina (cerca de 40 mil millones de dólares). El resultado de la aplicación de

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estas políticas fue una importante fuga de capitales, y se verificó, sobre todo, un incremento del endeudamiento externo de 123% desde el inicio al fin de los gobiernos de Menem. La deuda pasó de 65.000 a 145.000 millones de dólares creando las condiciones de una grave depresión en la economía argentina. Esto estuvo acompañado, además, por sucesivas crisis financieras internacionales. Cuando asumió la Alianza la economía ya estaba en recesión. El siglo culminaba con una caída de 3,4% del producto respecto de 1998 y el gobierno entrante se encontraba con un panorama complejo. La demanda agregada estaba deprimida, la sobrevaluación cambiaria inhibía el crecimiento de las exportaciones y los elevados niveles de desempleo limitaban la revitalización del consumo. Mientras, la crisis del endeudamiento externo amenazaba al régimen de convertibilidad y subordinaba a la política económica, inhibiendo la inversión y las posibilidades de reactivación. La situación no mejoró con los acuerdos firmados con el FMI, que supuestamente afianzaban

la confianza y que, en realidad, agravaban las condiciones a las que se enfrentaba la economía real. El panorama se completaba con una suerte de efecto “dominó” externo, que arrastraba sucesivamente a los llamados “países emergentes” a crisis cada vez más profundas. La caída del PBI y de los demás índices macroeconómicos, ya severa en 2001, terminó siendo verdaderamente impactante en 2002. En ese año los índices son más que elocuentes: una drástica baja del PBI (10,9%), de la inversión (36,1%), del consumo (12,7%) y de las importaciones (49,7%). La crisis social provenía de una drástica contracción de los ingresos, por la vía de las reducciones de salarios públicos y privados, pero sobre todo por el aumento de los niveles de desocupación conforme la depresión cobraba fuerzas, alcanzando un máximo de 24%. Pero la situación era peor si se incluía la subocupación, es decir, personas que trabajan sólo parcialmente: entre desocupados y trabajadores parciales se alcanzaba a superar con holgura el tercio de la población activa. A este fenómeno se debía sumar una

El punto culminante fue la privatización de los activos públicos, con lo que se perdió el comando de sectores clave de la economía

notable regresión en la distribución del ingreso. En el período 1974-2000 la diferencia entre el 10% de la población de mayores ingresos y el 10% de menores ingresos había aumentado más de 40 veces. Por otra parte, el porcentaje de cerca de 50% que tenían los asalariados en el ingreso nacional a mediados del siglo ahora no llegaba ni a la mitad de esa cifra. A fines de 2001 la deuda externa soberana había crecido en forma desmesurada hasta que ya no fue posible atenderla y se congelaron los depósitos bancarios dentro de ciertos límites, mediante el llamado “corralito”, para detener una acrecentada fuga de capitales. Las clases medias se veían afectadas y campeaban la pobreza y la indigencia en vastos sectores de la población. El deterioro de la situación tuvo su desemboque a fines de 2001, con un estallido social, el 19 y 20 de diciembre, que produjo por primera vez la caída de un gobierno democrático sin ninguna intervención militar. En forma inmediata se declaró el default, es decir la suspensión del pago de la deuda, excep-

to la contraída con los organismos internacionales, que se terminó de abonar durante el gobierno de Néstor Kirchner. También se puso fin al régimen de convertibilidad, abandonándose la paridad fija de uno a uno, y se pesificaron todos los depósitos, aunque esa pesificación resultó “asimétrica” y benefició a algunos sectores por sobre otros. Se implementó entonces un plan basado sobre unos pocos pilares: un tipo de cambio competitivo para favorecer la reindustrialización y las exportaciones; subsidios a los jefes de familia, imprescindibles dado el alto nivel de desempleo, y retenciones sobre las exportaciones para compensar los efectos de la devaluación sobre los precios de los transables. El discurso político comenzó a recuperar palabras olvidadas, como la redistribución del ingreso, la inclusión social, y las bondades de la intervención del Estado en la economía, asociado con la producción y el empleo. El presidente Kirchner, surgido de las elecciones de 2003, realizó una renegociación con los bonistas con quita de la deuda y plazos de pago más largos. Se produjo, al mismo tiempo, una notable recuperación económica que se convirtió en crecimiento sostenido, dando lugar a la expansión del producto más vigorosa de la historia reciente Pero aun así, a pesar de la recuperación del sector industrial y de otras actividades como la construcción, la estructura productiva actual está lejos de parecerse a la de los países industrializados: la industria sigue dependiendo de los insumos importados, acentuando la pertinaz restricción externa, característica de las economías periféricas. La concentración de la producción se intensificó y los mercados de oferta se volvieron más oligopólicos. Además, la escasa competencia afecta

negativamente el sistema de precios generando inflación y se produjo una extranjerización de la economía. Por otra parte, aunque los productos industriales aumentaron en la composición de las exportaciones, éstas siguen siendo fundamentalmente primarias. Pero el notable incremento en los precios internacionales de las commodities que exporta el país produjo un considerable aporte de divisas, obteniéndose balanzas comerciales positivas. Esta circunstancia y la mayor actividad económica, favorecieron a su vez la existencia de un fuerte superávit fiscal y de un alto nivel de reservas. El esfuerzo productivo se basó, sobre todo, en el ahorro interno, lo que nos preserva en cierta medida de la crítica situación económica internacional, aunque aún tenemos una fuerte carga de la deuda externa anterior. En el conjunto del período, entre 1983 y 2008, la producción se multiplicó por dos y la población por 1,4. Esto significa que el producto por persona es hoy mayor que 25 años atrás, como resultado de la recuperación de los últimos años. Con todo, la pobreza y la indigencia son importantes, aunque han retrocedido, y la distribución del ingreso aún es regresiva. En 1983 una cuarta parte de los hogares argentinos era pobre; hoy, un quinto. Estamos todavía endeudados, pero entramos nuevamente en una etapa productiva. Hubo un fuerte crecimiento del PBI, descendió en gran medida el desempleo y vendemos más al exterior. Fueron 25 azarosos años pero nos enseñaron que los argentinos podemos abrigar la esperanza de un futuro mejor, sin necesidad de entregar el presente a predicadores del sacrificio, cuyas recetas sólo benefician a sectores reducidos de la población

La crisis de fin de la convertibilidad empujó a muchas familias a vivir de la recolección informal de desechos

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cómo contará la historia este cuarto de siglo Dos escenas, el mismo lugar, 25 años después: la merma en la movilización política es uno de los rasgos de la democracia de hoy

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Una conquista asombrosa más allá de las falencias La historia argentina no registra precedentes de otro período tan extendido de libertades individuales y políticas, a pesar de un contexto de complicaciones económicas y deficiencias recurrentes del sistema político. Mejorar los controles y jerarquizar el debate parlamentario serán las claves de la etapa que viene

POR LUIS ALBERTO ROMERO investigador principal del Conicet. Director del Centro de Estudios de Historia Política de la Universidad Nacional de San Martín

a democracia siempre ha evocado, a la vez, un exaltado ideal de libertad, igualdad y fraternidad y un conjunto de realizaciones concretas, siempre grises y modestas. Por eso los exámenes críticos y balances suelen tener el tono plañidero y quejoso de las “promesas incumplidas”. No faltarían razones para elegir ese tono al juzgar nuestro cuarto de siglo democrático. Las promesas de 1983 fueron grandiosas: Estado de Derecho, instituciones repu-

blicanas, virtud, respeto a los derechos humanos, pluralismo, debate racional y construcción consensuada de las políticas. En cuanto al Estado, nos garantizaría el trabajo, el pan, la salud, la educación. No los juzguemos equivocadamente: quienes así hablaban no eran líricos sino políticos. Es difícil que la empresa de reconstrucción democrática en que estaban empeñados hubiera avanzado sin ese horizonte de ilusiones, capaz de movilizar a una nueva ciudadanía, minoritaria pero activa. No había mucho más: ni tradiciones ni partidos ni dirigentes ni siquiera muchos ciudadanos. En cambio, había muchas corporaciones reacias a adecuarse a las nuevas reglas del juego. Pero como nada es gratuito, el precio de esa hiperilusión inicial fue una larga y sostenida desilusión, que aún nos alcanza. Sin embargo, visto en perspectiva, esa construcción democrática que hoy evocamos tuvo mucho de asombroso. La Argentina anterior a 1976 –encuentro que allí hay una bisagra– había tenido todo lo necesario para generar ciudadanos: economía relativamente próspera, Estado potente y una sociedad móvil e integrativa y partici-

pativa. Y sin embargo, la democracia que generó –la radical y la peronista– fue escasamente republicana, fuertemente unanimista y bastante facciosa, lo que explica, inclusive, los recurrentes golpes militares. En 1983 la Argentina recibió de la última dictadura militar una economía en seria crisis, un Estado desarticulado y una sociedad empobrecida y polarizada, con poca capacidad para crear nuevos ciudadanos. Pero asombrosamente, surgió allí una suerte de flor exótica: una democracia que mantuvo la continuidad institucional por 25 años, que sorteó muchas tormentas y dos crisis profundas. En ella se respetan razonablemente las libertades, se vota regularmente y los opositores pueden ganar elecciones. Es el vaso medio lleno. El medio vacío aparece si se compara nuestra forma democrática no ya con el ideal genérico de democracia sino con las promesas y prospectos de 1983; las deficiencias, carencias, malformaciones y desvíos, muchos y bien conocidos, nos llevan a pensar en lo que falta, lo que quizá no tendremos. Examinemos más específicamente dos cuestiones. En pri-

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mer lugar, la dimensión institucional: la República. Aquí indudablemente algo falló y sigue fallando: el equilibrio de poderes está profundamente alterado por el crecimiento de las capacidades decisionales del presidente, ocurrido en la década menemista y profundizado en los años de Néstor Kirchner. El Congreso delegó atribuciones en un presidente que se apropió de otras, en el borde mismo de la legalidad, y que sometió a los órganos de control, incluida la Corte Suprema. La crisis, la emergencia permanente, al decir de Hugo Quiroga, ha sido la causa y a la vez la justificación. La profunda reforma del Estado de los 90 configuró también un contexto favorable para el decisionismo y para una fenomenal corrupción, desplegada plenamente durante las privatizaciones, y constituida en una importante herramienta de gobierno. Otras razones se encuentran en la peculiar cultura política peronista. El justicialismo gobernó durante 16 de estos 25 años, y ha dejado su huella, no tanto en las políticas concretas, que han oscilado, como en las formas de ejecutarlas. Para ellos, la jefatura y la verticalidad son valores importantes. Convencidos de encarnar al pueblo, pueden ignorar sin culpa a las otras opiniones, o descalificarlas como ajenas al interés nacional. El menosprecio de lo “formal”, que subordinan a lo “real”, les permite tensar las normas al límite, ignorarlas o remplazarlas. Los ideales de virtud republicana dejan lugar a un laxismo moral en el que las prácticas corruptas no encuentran una condenación categórica. En suma, han impuesto al gobierno un estilo que quizás haya sido eficaz para enfrentar a la crisis –es otra discusión– pero que indudablemente tiene poco de republicano. Consideremos ahora lo más específicamente político: la ciu-

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El equilibrio de poderes está profundamente alterado por el crecimiento de las capacidades decisionales de los presidentes

dadanía, las elecciones y los políticos. La movilización ciudadana de 1983 se disgregó a fuerza de desilusiones. Quienes siguieron militando lo hicieron en el campo de los derechos humanos o en organizaciones civiles de control, vigilancia y denuncia, una tarea que, en otra dimensión, también cumple con eficacia la prensa. Gracias a ellos, las arbitrariedades del poder son conocidas por la opinión: un punto a favor de la democracia. Otro punto a favor se encuentra en la eficiencia de una clase política joven, capaz de desempeñar funciones de gobierno, animar debates o manejar campañas electorales. Los políticos son profesionales que han elegido vivir de la política y privilegian sus carreras por encima de las pasiones ideológicas o de las convicciones doctrinarias. Esto tiene un costado positivo, pero también un riesgo: la tendencia de los políticos a convertirse en una corporación, que cuida sus intereses y se desentiende de sus representados. Fue esta sospecha precisamente la que desató la violenta reacción de 2001. En cambio los partidos políticos de viejo estilo –los que alguna vez se llamaron modernos– brillan por su ausencia. En parte

se debe a un estilo de hacer política, basado más en la encuesta y la imagen que en la militancia partidaria, que los hace prescindibles. Pero la mayor novedad de la Argentina de la pobreza y la polarización es que cada vez hay menos ciudadanos que decidan su voto con independencia y razón, y cada vez tienen más peso los mecanismos de producción del sufragio. Los gobiernos tienen una máquina productora, que funciona con recursos estatales. Las cajas alimentan las redes políticas y distribuyen la asistencia social, que supo ser universal, de

Las protestas por el corralito, en 2002, marcaron uno de los momentos de mayor descrédito en el sistema político

manera singular y discrecional, concedida finalmente a cambio del sufragio. El mecanismo se despliega con amplitud en las zonas más pobres, como las grandes conurbaciones. Allí, el peronismo sacó apreciable ventaja, montando una red política extensa y flexible, que se ajusta a los pliegues de la sociabilidad de emergencia. Otra vez, el poco interés por las formas y la laxitud moral de los políticos peronistas les permite ajustarse más fácilmente a las condiciones de las zonas grises de un mundo excluido. Para quien es pobre, el sufra-

gio es, razonablemente, una forma de conseguir que lo tengan en cuenta. Otra parte del país puede darse el lujo de votar con independencia, defender sus intereses a través de canales institucionales o participar en el debate político. Ellos animan la esfera pública y los partidos políticos, incluido el justicialista, y dan vida a elecciones razonablemente competitivas. Esta competencia entre un sufragio independiente y un sufragio producido es una de las claves para un balance de la experiencia democrática, de lo que fue y de lo que será. La otra

clave está en la vigencia de los mecanismos institucionales de control y de debate, como el Congreso. Muchas veces se los ha defendido en nombre de un deber ser republicano, confrontado con la eficiencia. En los últimos meses –el conflicto del campo ha sido decisivo– se reclama que el Congreso se convierta en el lugar de la discusión y la concertación. No se trata ahora sólo de una reivindicación principista sino de un reclamo interesado. Aquí encuentro la segunda clave para este balance de la democracia que, por definición, está siempre abierto

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cómo contará la historia este cuarto de siglo

Algo más que promesas fallidas Las condiciones internas para el desarrollo económico son hoy mucho mejores que en 1983, a partir de una mayor apertura comercial y del paulatino fin de la cultura del déficit. El desafío consiste en mejorar la distribución del ingreso y dotar de reglas claras a una economía demasiado acostumbrada a los cambios drásticos

POR LUCAS LLACH economista. Profesor del Departamento de Historia de la Universidad Torcuato Di Tella

os años de la democracia argentina se han venido acumulando, uno a uno, hasta formar un bloque de duración considerable. “La Democracia”ya es, para la historia económica de nuestro país, un período tan prolongado como fueron para el mundo –por tomar una época particularmente próspera y otra especialmente aciaga– la Edad de Oro de la Posguerra (1950-1973) o el inestable cuarto de siglo que corre entre los inicios de las dos guerras mundiales (1914-1939). Ni las luces de una ni las sombras del otro se perciben con claridad cuando miramos en perspectiva el cuadro multicolor de nuestros cinco lustros democráticos. Una primera constatación surge de la comparación del momento económico presente

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con el de aquel ya lejano 1983. En términos de producto por persona, la Argentina es hoy un país algo más rico que entonces –un tercio más rico, aproximadamente. La cifra es modesta: implica un crecimiento económico por persona apenas superior al 1% anual; si hubiera sido 2%, el ingreso argentino se ubicaría hoy dos tercios más alto que cuando asumía Raúl Alfonsín; si la Argentina hubiera crecido a 3% –esto es, algo menos que Chile– el ingreso sería el doble que el de 1983 y cercano al que hoy tiene hoy Portugal. La Argentina democrática no fue, pues, una tierra de crecimiento económico importante. Como es sabido, el magro crecimiento no implicó inmovilidad. Al contrario, la Argentina del último cuarto de siglo fue una de las economías más inestables del mundo. Sólo en uno de los 25 años (1998) el producto creció entre 1,1% (el promedio de la serie) y 4%. De los restantes, hubo una docena de años con crecimiento mayor que 4% (el año 1986, seis en épocas de Carlos Menem y cinco durante el kirchnerismo) y otra docena con crecimiento menor a 1,1%, incluyendo 10 de caída del pro-

ducto por persona. Los vaivenes en la tasa de crecimiento no capturan todos los sentidos en los que la economía argentina fue inestable. En los 80 la tasa de inflación, en los 90 la tasa de desempleo, a comienzos de este siglo las violentas redistribuciones de riqueza asociadas con la ruptura de los contratos financieros, todo ello contribuyó a una inestabilidad no sólo lamentable para los que sufrían directamente esos males sino también impiadosa como clima para que florecieran las ilusiones de 1983. El panorama de “inestabilidad descendente” o “decadencia inestable” en términos de ingreso por persona es cierto en la comparación con otros países aunque no en términos absolutos, ya que algo de crecimiento se observó. Pero desde el punto de vista de los asalariados argentinos sí hubo pérdidas en el poder adquisitivo. La promesa de prosperidad de la democracia no pudo ser más breve: el nivel salarial máximo de los años democráticos se alcanzó en 1984 (valor de 130, con 1980=100). Para los años iniciales del siglo XXI, el poder de compra de los salarios argentinos rondaba las tres

La inflación ha vuelto a ubicarse entre las preocupaciones cotidianas de los argentinos

El país todavía no ha superado del todo la dicotomía entre campo e industria

cuartas partes del nivel de 1980. En otras palabras: la torta económica apenas se hinchó durante la democracia, pero los trabajadores argentinos obtuvieron una porción más pequeña que antes porque su participación en el ingreso nacional se redujo. Detrás de la dispar evolución en el ingreso por persona y los salarios hay un deterioro de la distribución del ingreso, que fue muy marcado entre los años de Reynaldo Bignone y los de Cristina Fernández de Kirchner. Mientras que en 1983 el 10% más rico de la población tenía ingresos que excedían en una propor-

ción de 18 a 1 a los del 10% más pobre, ese cociente ronda hoy un nivel de 32 veces. En principio, entonces, el inventario económico de la democracia no parece registrar muchos objetos de valor. Es posible sostener, sin embargo, que las condiciones internas para el progreso económico son hoy mucho mejores que 25 años atrás. No es nuestra intención justificar dos décadas y media de sufrimiento económico de la mayoría de los argentinos –esos males fueron en verdad innecesarios y lamentables. Tampoco puede preverse con alguna cer-

teza qué deparará el futuro para los argentinos, mucho menos si se considera la incertidumbre que en 2008 vive la economía mundial. Pero sí pueden compararse los condicionantes objetivos de la economía nacional en el momento de la rehabilitación democrática con los de 25 años después, y en ese contraste la situación presente aparece –con todos sus problemas– como menos drámatica que la que debió enfrentar la democracia naciente de 1983. Cuando Alfonsín llegó al gobierno, la Argentina llevaba ya una década de inflación supe-

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cómo contará la historia este cuarto de siglo

rior a 100% anual; el desequilibrio en las cuentas públicas hacía inimaginable una estabilización económica sostenida (el déficit de la administración nacional rondaba 10% del producto); el país se encontraba en default; y las exportaciones, de 7.000 millones de dólares, representaban algo así como 10% de la producción comerciable del país (esto es, en comparación con el total de bienes que en principio podrían ser objeto de comercio internacional). En 2008 la inflación es inferior a 30%; las cuentas públicas no muestran déficit, aunque sí debe recurrirse a artilugios para poder enfrentar sin aportes externos los vencimientos de la deuda; y las exportaciones, de 60.000 millones de dólares, representan una proporción de la producción comerciable mucho mayor que en 1983 (aproximadamente 31%). ¿Por qué la elección de estas variables? ¿No son, en conjunto, menos relevantes que las del nivel de producto, de salarios o de distribución del ingreso? Desde el punto de vista del bienestar de la población, lo son. Pero las condiciones de inflación, la situación fiscal y el grado de integración comercial al mundo son fundamentales por dos motivos. En primer lugar, esa herencia recibida en 1983 contribuye a comprender las dificultades económicas que debieron enfrentar nuestros gobiernos democráticos. En segundo lugar, y por las mismas razones, la mejora en esos rubros permite un humilde optimismo sobre el futuro económico de la Argentina. La inflación en los niveles ochentistas representó el mayor obstáculo para la presidencia de Alfonsín. La ingeniosa concepción heterodoxa del Plan Austral de 1985 no alcanzó para una estabilización duradera porque que el déficit público tornaba

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inevitable el recurso de la emisión monetaria. La inflación no perdió su centralidad durante los 90. La gravedad del problema obligó a una solución tajante y riesgosa. La convertibilidad, núcleo de la estrategia estabilizadora del gobierno de Carlos Menem, fue exitosísima como herramienta antiinflacionaria, pero acarreaba –tal como comprobaríamos cuando el 1 a 1 cumplía una década– sus propios problemas, particularmente por su inflexibilidad para lidiar con impactos internacionales. En la década inicial del siglo XXI, la Argentina vivió una combinación de inflación baja sin un régimen cambiario inflexible. No se trata de una conquista que esté garantizada: ni el tipo de cambio ha sido tan flexible ni la inflación ha sido tan baja. Pero, en todo caso –y, nuevamente, apartándonos por un momento de la complicada coyuntura de finales de 2008– en los últimos años la Argentina ha estado más cerca de ser un país normal en su política monetaria que en cualquier otro momento desde inicios de la democracia o, incluso, desde finales de la Segunda Guerra Mundial. Respecto de las cuentas públicas, los años también han traído con ellos alguna sabiduría. La idea de que el equilibrio fiscal –o, incluso, un cierto superávit– es imprescindible para conseguir al mismo tiempo estabilidad de precios y crecimiento económico es parte de una nueva ortodoxia que incluye a casi todos los actores relevantes de la economía y la política argentinas. No ha sido, como se sabe, un aprendizaje por las buenas, sino que son lecciones aprendidas a fuerza de hiperinflaciones y defaults. Y no es obvio que la convicción garantice la acción en este terreno. Pero aquí los números hablan mejor que las palabras: varios años consecutivos de superávit, como los que la

En estos años la Argentina ha estado más cerca de ser un país normal en su política monetaria que en cualquier otro tiempo desde 1983

Argentina ha tenido luego de su crisis, son otro rasgo inédito para la historia económica argentina de las últimas décadas. Finalmente: la integración comercial de la Argentina con el mundo es hoy más intensa que en cualquier momento posterior a la Gran Depresión. La nueva internacionalidad de la economía argentina no es exclusivamente un rasgo de su agro pampeano. También los “cultivos industriales” del interior no pampeano y muchas industrias manufactureras del país han sabido adaptarse e integrarse a un mundo globalizado, ya sea exportando o compitiendo en el mercado local con productos extranjeros sin los muros arancelarios de otros tiempos. También en este punto el proceso ha sido doloroso. La apertura comercial –que sin dudas explica esa mayor integración– probó tener un efecto inicial mucho más complicado que el que se previó en su momento. En ello influyó que, forzados como estaban los gobiernos democráticos a resolver todos estos problemas de manera simultánea, los procesos de apertura comercial

Con o sin convertibilidad, la economía argentina sigue atada a los vaivenes del dólar

–particularmente, en la década de 1990– convivieron con la apreciación cambiaria real que resultaba de la propia estabilización de precios. Absteniéndonos de involucrarnos en la emocional discusión cambiaria, está claro que la Argentina tiene hoy condiciones estructurales como para que invertir en el país para competir en el mundo sea un buen negocio. A 25 años de la restauración democrática, la sociedad argentina tiene desafíos económicos distintos a los de aquel tiempo. La consecución de los equilibrios macroeconómicos debe ser preservada y profundizada. Cuanto más sólidos sean esos fundamentos, más posibilidades habrá de un crecimiento sostenido, y de que las convulsiones de un mundo que eviden-

Cuando Alfonsín llegó al gobierno, la Argentina llevaba ya una década de inflación superior a 100% anual

temente no ha llegado al fin de la historia no encuentren a la economía argentina tan desamparada como estaba, por ejemplo, cuando golpeó la crisis de la deuda en el año 1982. Parte de ese desafío está, desde luego, en la tan mentada “institucionalización”: en la presencia de

reglas de juego, escritas o no, que hagan que ciertas prácticas bastante elementales –el equilibrio fiscal, el orden monetario, la apertura al mundo– se consideren un rasgo permanente de nuestra economía. La satisfacción de las demandas de reparación social, tan legítimas hoy como en 1983, deben estar primeras en la agenda pública de quienes, 25 años después, suceden a la generación que consiguió recrear la vigencia constitucional en la Argentina. Hacer compatible el tratamiento de esas urgencias con las exigentes condiciones que el mundo y la propia economía imponen a la Argentina es un arte que requiere creatividad y consenso; en otras palabras, es un arte que sólo puede practicarse en democracia

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cómo contará la historia este cuarto de siglo

La apuesta irrestricta por los derechos humanos La decisión de darles rango constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos marcó uno de los grandes avances institucionales de la Argentina en estos 25 años de democracia, al integrar al país en el sistema mundial de protección de las garantías sociales y dotar a los tribunales de nuevas herramientas para hacer justicia y evitar abusos de poder

POR VICTOR ABRAMOVICH miembro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA

no de los cambios institucionales más influyentes en materia de derechos humanos en estos 25 años de democracia en la Argentina se dio a partir de la incorporación de los principales tratados de derechos humanos a la Constitución Nacional, en la reforma de 1994.

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Se trató de una reforma que en cierta medida fue a contramano de la tendencia a la precariedad institucional que caracterizaron la década del 90. Ese decenio será recordado, entre otras cuestiones, por la manipulación política de la Corte Suprema y de importantes sectores de la justicia federal; por el desmantelamiento de los órganos de control administrativo, que favoreció prácticas generalizadas de corrupción; y por el predominio de la lógica de la “emergencia económica”, impuesta como una suerte de estado de excepción permanente, que justificó la limitación arbitraria y abusiva de los derechos, en especial de los derechos laborales y de seguridad social. Estos descalabros institucionales, perpetrados en desmedro y a pesar de la renovada Constitución, contribuyeron a agudizar la crisis de los espacios de mediación social y política, y a consolidar un proceso inédito de exclusión que eclosionó en diciembre de 2001. Pese a ello, en un sentido inverso, es posible identificar algunas tendencias positivas que favoreció aquella reforma constitucional, tales como la ampliación de los derechos fun-

damentales y la integración del país en un orden internacional de protección de los derechos humanos. La incorporación de los principales tratados de derechos humanos al régimen constitucional modificó sustancialmente el reconocimiento de derechos fundamentales en el sistema legal. Fue clave en ese sentido la jurisprudencia de la Corte que asignó a los tratados carácter operativo, permitiendo que los derechos que consagran fueran directamente exigibles ante los tribunales, aun en ausencia de leyes que los reglamentaran. También el principio de que la jurisprudencia de los órganos internacionales que aplican esos tratados, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, resultaba una guía importante para los tribunales nacionales al momento de su aplicación interna. Estos principios influyeron directamente numerosas decisiones judiciales. En algunos casos se declararon inconstitucionales leyes del Congreso por su contradicción con los tratados. En otras ocasiones, los tribunales basaron directamente en los tratados la existencia y el

El reclamo de las Madres de Plaza de Mayo, todo un símbolo de la lucha por los derechos humanos

alcance de determinados derechos. Así, por ejemplo, los tribunales declararon inconstitucionales algunas normas del Código Procesal Penal por limitar el derecho a apelar condenas consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. También establecieron que era inválida la prohibición de votar de los detenidos sin condena firme, por restringir indebidamente el alcance de los derechos políticos establecidos en la Convención, y facultaron a votar a todos los presos sin condena detenidos en cárceles federales. También basaron en la Convención Americana la existencia de un derecho de los ciu-

dadanos a acceder a información pública, no consagrado en ninguna norma legal o constitucional de manera expresa, y fundaron en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la obligación del Estado de proveer asistencia frente a enfermedades endémicas y epidémicas y el reconocimiento de derechos culturales y de propiedad comunitaria de pueblos indígenas. Paradójicamente, aquellos principios también impusieron ciertos límites a la magistratura, pues el sistema de Justicia nacional se integró en un sistema internacional de protección de derechos humanos. En efecto, la jurispru-

dencia de la Corte, aun antes de la reforma del 94, se impuso el seguimiento de la jurisprudencia internacional en la aplicación local de los tratados de derechos humanos, argumentando la necesidad de evitar que el Estado incurriera en responsabilidad internacional por no aplicar debidamente el tratado[1]. Esta pauta la repitió después de la enmienda constitucional[2]. Este lineamiento de la Corte estuvo en concordancia con la voluntad política de insertar al país en la comunidad internacional, que fue uno de los ejes de las políticas comerciales y económicas en la década. En materia de derechos humanos, esta

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cómo contará la historia este cuarto de siglo

posición condujo a un proceso de globalización de estándares y principios, que transformaron el marco conceptual de interpretación de la Constitución, e incidieron en la producción científica y en la cultura jurídica.Así, las opiniones de la Comisión Interamericana y de la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos, y aun del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se convirtieron en muchos casos en argumentos de los abogados y los juristas y en guía ineludible para la creación de la jurisprudencia local. Este proceso de circulación internacional de reglas de derecho ha sido importante en términos políticos: la decisión de la Corte Interamericana en el caso Barrios Altos contra el Perú acerca de la invalidez de las leyes de amnistía de crímenes de lesa humanidad, es un elemento central en el debate judicial sobre las leyes de impunidad y el juzgamiento de esos crímenes en el país[3]. El proceso de inserción del país en el escenario internacional de los derechos humanos favorecido por la enmienda de la Constitución no se limita al sistema judicial, sino que tiene importantes efectos sobre la acción de las demás instancias políticas del Estado. En muchos casos, las definiciones de políticas públicas debieron ser articuladas con la lógica y los objetivos de la política exterior, a fin de evitar que el país incurriera en responsabilidad internacional por la violación de los tratados y

Fue clave la jurisprudencia de la Corte que asignó a los tratados carácter operativo, permitiendo que los derechos que consagran fueran directamente exigibles ante los tribunales

compromisos asumidos. Ello obligó incluso en ocasiones a una mayor articulación de las políticas nacionales con las provincias en temas de derechos humanos y a la búsqueda de una mayor profesionalización de las agencias del Estado involucradas en asuntos de derechos humanos. En tal sentido, la plena participación del país en el sistema interamericano, por ejemplo, obligó en el marco de los procesos contenciosos a diseñar e implementar políticas y reformas institucionales. Así, el país se obligó a derogar las normas sobre desacato que afectaban la

libertad de expresión y de prensa[4], procedió a conmutar penas a los condenados por la toma del cuartel de La Tablada porque no se respetaron sus garantías procesales[5], asumió el compromiso de apoyar la tramitación de causas por derecho a la verdad de las víctimas del terrorismo de Estado en los tribunales federales[6], autorizó la presencia de un veedor internacional en el juicio oral de la causa AMIA[7] y creó un mecanismo de acceso de las víctimas a los sumarios administrativos instruidos contra los policías bonarenses implicados en casos de violencia y abusos[8]. También asumió el compromiso de derogar la ley de migraciones de la dictadura y agilizar los trámites de radicación de extranjeros[9], de mejorar el sistema de pagos de deudas previsionales atrasadas[10]; de reformar el Código de Justicia Militar garantizando el derecho de defensa de los militares imputados[11]; de adecuar la legislación sobre detención de menores de edad a estándares internacionales[12], entre otros temas. De tal manera, la incorporación de los tratados al ámbito constitucional en la enmienda del 94 no sólo incidió en la cultura jurídica y en las decisiones de los tribunales, sino que apuntaló la integración del país en los sistemas internacionales de protección de derechos humanos, y promovió una nueva institucionalidad en el Estado nacional y en algunas provincias para diseñar e implementar políticas públicas en esta materia

1. “Miguel Angel Ekmekdjian c/ Gerardo Sofovich”, Corte Suprema de Justicia, 07/07/992. (Fallos 315:1492). 2. “Giroldi, Horacio D. y otro”, Corte Suprema de Justicia, 07/04/995. (Fallos: 318:514). 3. “Incidente de apelación de Simón, Julio” (causa nº 17.889), Cámara Criminal y Correccional Federal, Sala 2; “Videla, Jorge Rafael s/ incidente de falta de jurisdicción y cosa juzgada”, Corte Suprema de Justicia, 21/08/2003; “Hagelin, Ragnar Erland s/ recurso art. 445 bis C.J.M”, Cámara Nacional de Casación Penal, Sala IV. 4. Horacio Verbitsky, Caso Nº 12.128 -Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 5. Juan Carlos Abella y Otros, Caso Nº 11.137 - Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 6. Carmen Aguiar de Lapaco, Caso Nº 12.05 - Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 7. Asociación Mutual Israelita – AMIA, Caso Nº 12.204 - Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. agenda pública 8. Sergio Andrés Schiavini y María T. Schrack de Schiavino, Caso Nº 12.080 - Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 9. Juan Carlos De La Torre, Caso Nº 12.306 - Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 1983|2008 10. Amilcar Menéndez, Juan Manuel Caride y otros, Caso Nº11.670 - Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 25 años de democracia 11. Rodolfo Correa Belisle, Caso Nº 11.758 670 - Argentina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 122 12. Walter D. Bulacio, Sentencia de 18 de Septiembre de 2003, Serie C Nº 100, Corte Interamericana de Derechos Humanos.

25 personajes de la democracia

El personaje del año De 1983 a 2008, los actores decisivos de la etapa democrática, desde los presidentes hasta aquellos que con su intervención provocaron cambios en las políticas públicas y dejaron su marca en la historia de este cuarto de siglo

*1983

*1984

*1985

Raúl Alfonsín:

Ernesto Sabato: por pedido de Alfonsín, este escritor, doctor en física y militante comunista presidió entre 1983 y 1984 la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP), integrada para relevar, documentar y registrar casos y pruebas de violaciones de los derechos humanos. La CONADEP tuvo 10 miembros elegidos por el Presidente, tres designados por la Cámara de Diputados, y cinco secretarios. Entre ellos, se encontraban el médico René Favaloro, el científico Gregorio Klimovsky, el rabino Marshall T. Meyer, la periodista Magdalena Ruiz Guiñazú y la activista de derechos humanos Graciela Fernández Meijide. Su investigación, plasmada en el libro Nunca Más y conocida mundialmente como “Informe Sabato”, abrió las puertas para el juicio a las Juntas Militares.

Julio César Strassera:

su nombre recorre casi cada paso de la joven democracia argentina. Desde el amplio triunfo electoral de la UCR en el 83, ganó y perdió batallas. Desde dentro y fuera del poder. Ganó cuando impulsó con fuerte decisión política el juicio a las Juntas. Perdió contra ese enemigo feroz que fue para él la inflación. Consiguió superar las dos revueltas militares carapintadas, aun a costa de ceder las leyes de obediencia debida y punto final. No pudo terminar su mandato, pero acordó con Menem una entrega anticipada. Luego gestionaría con él el Pacto de Olivos y contra él la conformación de la Alianza. El estallido de 2001 lo encontró en el Senado, en medio de un trabajoso acuerdo de gobernabilidad que le dio aire a Eduardo Duhalde. Se retiró poco después y dejó paso a que el tiempo lo ubicara en la historia, casi sin polémicas, como un artífice clave para que la democracia siga viva después de 25 años.

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fue el fiscal que estuvo a cargo de llevar adelante el juicio a las Juntas Militares. Junto con Luis Moreno Ocampo, presentó los testimonios que determinaron que buena parte de los responsables de la represión ilegal fueran condenados a cadena perpetua. Strassera cerró su alegato con esta frase: “Señores jueces: quiero renunciar expresamente a toda pretensión de originalidad para cerrar esta requisitoria. Quiero utilizar una frase que no me pertenece, porque pertenece ya a todo el pueblo argentino. Señores jueces: Nunca más”. El 9 de diciembre de 1985, la Cámara Federal porteña dictó la sentencia que condenó a Jorge Rafael Videla, Eduardo Massera, Roberto Viola, Armando Lambruschini y Orlando Agosti. Después del juicio, Strassera se retiró del Poder Judicial. “Qué más quedaba después de una experiencia única como esa”, dijo.

*1986 Enrique Petracchi:

fue el único peronista designado por Alfonsín en la Corte de 1983. Ocupó la Presidencia del tribunal en dos ocasiones. Durante los primeros años del retorno a la democracia distinguió en forma tajante la validez de las decisiones emanadas de órganos de facto de las emanadas de órganos democráticos. En 1986 abogó por una separación clara entre la Iglesia y el Estado y, con el principio de autonomía personal como pilar básico de la democracia constitucional, falló a favor del divorcio. Se opuso férreamente a la llamada “mayoría automática” de la década del 90. En los 80 convalidó las leyes de punto final y obediencia debida y, dos décadas después, cambió su voto con el argumento de que el contexto del país era otro.

*1987 Saúl Ubaldini:

le decían el hombre de los 13 paros. Alfonsín lo sufrió tal vez como a ningún otro rival político. Siempre con su campera de cuero negra y el cigarrillo prendido, el líder del gremio cervecero se ganó en el retorno de la democracia un liderazgo que nadie en la política argentina le otorgaba. Cuando llegó a la cima de la CGT se lo creía apenas un títere del todopoderoso Lorenzo Miguel, pero se convirtió en un símbolo a medida que se deterioraba la situación económica del país. El 87 lo encontró en guerra abierta con el presidente, que había llegado a calificarlo de "mantequita y llorón". Su estrella se apagó en el menemismo, se reconvirtió en un olvidado diputado nacional casi hasta su muerte, en 2006.

*1988 Juan Vital Sourrouille:

un día los argentinos se encontraron con que no existía más el peso. Acorralado por una inflación incontrolable, Alfonsín había delegado el manejo de la economía en este técnico que trabajaba con él desde su llegada al poder. El 14 de junio de 1985, Sourrouille anunció el Plan Austral: una nueva moneda, más un programa de ajuste que congelaba precios, tarifas y salarios. Fue el resurgir de la esperanza alfonsinista. Duraría poco. Para 1987 la ingeniería del austral volvía a perder ante el alza generalizada de precios. El segundo megaprograma de Sourrouille, el Plan Primavera lanzado en octubre de 1988, terminó bajo el fuego de la hiperinflación y la devaluación. Renunció por la presión del candidato radical, Eduardo Angeloz, a semanas de las elecciones de 1989. Nunca más ocuparía un cargo público.

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25 personajes de la democracia

*1989 Carlos Menem: fue el hombre que reinventó el peronismo y lo mezcló con el neoliberalismo; el caudillo de provincias que se reconstruyó como un dandi internacional; el nacionalista que privatizó el Estado y que abrió la era de “relaciones carnales” con Estados Unidos. Manejó los hilos del país durante 10 años, en los que impuso no sólo cambios drásticos en la administración pública sino una nueva cultura de país. La era menemista, salpicada por escándalos de corrupción, dejó una herencia de crisis estructural que estallaría poco después de su salida de la Casa Rosada. Su intento por volver en 2003 terminó con la deserción del ballotaje con la que intentó condicionar el mandato de Kirchner. El aniversario de los 25 años de la democracia lo encuentra sin salir de su provincia de La Rioja, en busca de eludir los juicios que no pudo evitar.

*1991 Domingo Cavallo: jamás otro ministro de Economía despertó tanto fervor ni tanto odio. A Cavallo lo impulsaba un afán de poder que se desconocía a sus antecesores. Asumió el cargo en medio de la peor crisis que le tocó vivir a Carlos Menem y de inmediato irrumpió con el plan que marcaría 10 años de historia argentina: la convertibilidad. El “padre del 1 a 1” sobrevivió cinco años de virtual competencia con Menem hasta su portazo final, entre graves denuncias de corrupción. Volvió en 2001, con la promesa de sacar al país del laberinto al que lo llevó su invención. No lo logró ni con el inefable “corralito”, que aceleró el estallido social y que lo arrastró del gobierno. El destino lo llevaría, luego de un fugaz paso por la prisión, a un obligado perfil bajo. agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 126

*1990 Marta Pelloni: el 10 de septiembre la estudiante secundaria María Soledad Morales aparece muerta y desfigurada en Catamarca. La investigación judicial no arriba a ninguna conclusión sobre los autores del crimen. Pero poco tiempo después todo el país estaría hablando del caso. Sería en gran medida gracias a la hermana Pelloni, directora del colegio donde estudiaba María Soledad. La misma semana del crimen empezó a organizar las llamadas “marchas del silencio”, que día tras día convocaban a más gente en las calles de la capital provincial. Así llegó a desnudarse la vinculación con el asesinato de personajes relacionados con la familia Saadi, la dinastía que gobernaba Catamarca. La magnitud del escándalo hizo caer aquel gobierno y echó luz sobre la subsistencia de feudos en el interior del país. Los autores del crimen fueron condenados casi 10 años después.

*1992

*1993

Guido Di Tella:

María Julia Alsogaray:

figura clave de la etapa menemista, dejará su marca en la historia como el promotor de las “relaciones carnales” con los Estados Unidos, un fenómeno que casi no tenía precedentes ni pudo sostenerse en

el tiempo. Menem lo nombró canciller en 1991 y, al año siguiente, ya afianzado, empezó a desplegar sus dos grandes objetivos políticos: el alineamiento automático con Washington y la política de seducción hacia los habitantes de las islas Malvinas, en busca de una “recuperación pacífica” del archipiélago. Dejó el cargo con el fin del menemismo, en 1999: pocas veces el país tuvo durante tanto tiempo una misma conducción de su política exterior.

es un ícono del menemismo, de la corrupción y de la frivolidad que caracterizaron esos años. Ingeniera e hija del fundador de la UCEDE, será siempre conocida como "la polifuncionaria menemista", por la cantidad de cargos que tuvo durante los dos gobiernos de Carlos Menem. Fue interventora tras la privatización de la compañía estatal de teléfonos ENTEL, y de la siderúrgica SOMISA. En 1993 llegó a la Secretaría de Recursos Naturales y prometió limpiar el Riachuelo en 1000 días. “A mí no me eligió el pueblo, me eligió el Presidente”, respondía cuando se la cuestionaba. Su patrimonio creció exponencialmente durante esa década. Fue procesada, estuvo presa y fue condenada por enriquecimiento ilícito en 2004.

*1994 Eduardo Menem:

le faltó siempre el carisma de su hermano, el presidente, pero supo moverse como pocos entre los distintos círculos del poder que se instauraron en los años 90. Eterno delegado de La Rioja en el Senado, virtual vicepresidente y operador confiable, tuvo en 1994 su pequeño momento de gloria, cuando le tocó presidir la Asamblea Constituyente que debía reformar la Carta Magna. Condujo el debate con mano experta y pudo cumplir con la causa que le habían encomendado: incluir la reelección a cambio de las modificaciones institucionales que había reclamado la oposición radical.

*1995 Martín Balza: se paró ante las cámaras y dijo: “Nadie está obligado a cumplir una orden inmoral o que se aparte de las leyes o reglamentos militares”. Eran palabras impactantes en boca del jefe del Ejército; nada menos que la primera autocrítica de un alto mando militar por los crímenes que cometió la última dictadura. Balza quiso abrir con ese gesto en un programa de televisión un proceso de revisión militar de los horrores de la represión ilegal. Resistido en la fuerza, dejó el cargo cuando estaba mezclado en la causa por la venta ilegal de armas a Croacia y a Ecuador. Kirchner rescató su valor años después cuando lo envió como embajador en Colombia.

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25 personajes de la democracia

*1996

*1997

*1998

Tato Bores: extraordinario humorista, fue el creador del mejor programa político de la TV argentina. Vestido de frac, anteojos y peluca, con sus monólogos a toda velocidad marcó a generaciones de argentinos y se convirtió en un ícono de la libertad de expresión. En cada programa fingía hablar con el presidente de turno y le daba un giro cómico a la casi siempre triste realidad argentina. Mauricio Borensztein, tal era verdadero nombre, sufrió en mayo de 1992 la censura previa en democracia: la jueza Servini de Cubría logró que la Cámara Federal le prohibiera mencionarla en su programa. Respondió sin violar el fallo: un centenar de artistas lo acompañó y repudió la censura con una simple canción: “La jueza Buru-BuruBudía es lo más grande que hay”. Falleció el 11 de enero de aquel año y todavía se lo extraña.

José Luis Cabezas: su cuerpo quemado apareció a la vera de un camino provincial cercano a Pinamar aquel verano. De inmediato, hubo conmoción: el asesinato de un periodista era un hecho que la Argentina consideraba definitivamente en el pasado. Cabezas era fotógrafo de la revista “Noticias” y había sido el primer reportero en retratar al misterioso empresario menemista Alfredo Yabrán, cuyo nombre quedó en la mira apenas se conoció el crimen. La reacción de los periodistas y los medios de todo el país obligó a mover la investigación, reveló los contactos políticos de Yabrán con el poder menemista y dejó en claro que la libertad de expresión es un valor que no puede desafiarse impunemente. El grito de “No se olviden de Cabezas” sobrevive en el tiempo.

Marta Maffei: docente, sindicalista y secretaria general de CTERA durante los años 90, logró despertar la conciencia sobre los problemas de la educación pública cuando aquel año levantó la Carpa Blanca, frente al Congreso de la Nación. Durante 1.003 días, los trabajadores de la educación lideraron la mayor resistencia frente a los efectos que causaban las políticas menemistas en la calidad de la enseñanza. Maffei y cientos de docentes ayunaron frente al Congreso en reclamo de aumento salariales y contra la privatización de escuelas. La protesta se levantó al llegar el gobierno de la Alianza. Poco después, Maffei incursionó en la política electoral cuando se sumó al ARI, de Elisa Carrió, y fue elegida diputada nacional, cargo que ejercería entre 2003 y 2007.

*1999 Fernando de la Rúa: se había preparado toda la vida para llegar a la presidencia y no quería dejar pasar la oportunidad que se le abría aquel año. Incluso se permitió abandonar su tono ceremonioso para grabar un famoso spot de campaña: “¡Dicen que soy aburrido!” Aquel diciembre ganó las elecciones por amplio margen y llegó al poder al frente de la Alianza entre radicales, peronistas progresistas y socialistas. Pero la ilusión se apagaría pronto. Abandonó pronto su afán por reformar el sistema económico y político heredado del menemismo, se dividió su coalición y jamás pudo domar el tiempo turbulento en la que aterrizó. Se fue en medio de su propio desconcierto, dos años después, cuando el país ardía en la peor crisis de su historia.

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*2000

*2001

Carlos Alvarez: creyó que iba a ser su 17 de octubre, pero sería sólo un viernes cualquiera. Aquella tarde de 2000 en que decidió renunciar a la vicepresidencia, “Chacho” Alvarez precipitó la temprana defunción del proyecto político más ambicioso que dieron estos 25 años de democracia: la Alianza. El presidente De la Rúa ya no lo escuchaba y el escándalo por los sobornos en el Senado había dinamitado los lazos internos entre el radicalismo y el Frepaso, la otra pata de la coalición de gobierno. La renuncia del vicepresidente aceleró el derrumbe de un gobierno que no pudo cumplir la ilusión de un cambio ético, después del decenio menemista. Kirchner lo llevaría de regreso a la política, cuando lo promovió a la secretaría diplomática del Mercosur.

Adolfo Rodríguez Saá:

*2002

no le alcanzaban las horas del día. El estallido que arrastró a De la Rúa lo había empujado, inesperadamente, a la Casa Rosada, y él no quería perder un instante. Asumió el 22 de diciembre en un país movilizado, sin dinero en los bancos y con una crisis que parecía incontrolable. En siete días que duró su gestión prometió crear dos millones de empleos, bocetó una nueva moneda (“el argentino”), lanzó un megaplan de obras y empezó a fantasear con un proyecto político de largo aliento. Pero la historia lo registrará por su primer discurso, aquél en que anunció el default de la deuda pública y marcó a fuego los años que vendrían. Lo aplaudieron de pie los mismos que lo forzaron a renunciar una semana después. Y lo devolvieron a su lugar de caudillo peronista de San Luis, la provincia que gestiona junto con su hermano desde que volvió la democracia.

Eduardo Duhalde: arrastraba una derrota dura en 1999 y una victoria devaluada en 2001, cuando se avecinaba el fin de una época. Cuando ese año nuevo de 2002 le tocó asumir el poder, lo hacía delante de una sociedad que había visto lo inimaginable: cuatro presidentes que renunciaban en una semana. Era el líder del PJ bonaerense, a su vez la maquinaria política más poderosa y más desprestigiada del país. En la tormenta, Duhalde devaluó el peso, ahondó el congelamiento de depósitos y gestionó el derrumbe social con los nervios de punta, siempre al borde de la renuncia. Pero con la llegada de Roberto Lavagna al Ministerio de Economía consiguió encauzar la situación. El asesinato de dos piqueteros por parte de la policía bonaerense lo convenció a anticipar la cesión del poder. Y declaró su propio ocaso, cuando eligió como sucesor a Néstor Kirchner, el hombre que dedicaría sus mejores esfuerzos a jubilarlo de la política.

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25 personajes de la democracia

*2003 Néstor Kirchner:

dos meses antes de jurar como presidente podía salir a la calle sin que nadie volteara para verlo. El derrumbe del sistema político lo colocó en una posición única, apoyado de apuro por Eduardo Duhalde y beneficiado por la alta imagen negativa de Carlos Menem. Asumió con apenas 22 por ciento de los votos después de que Menem desertara del balotaje de mayo de 2003. Y, contra todo pronóstico, instauró un proyecto de poder férreo y de decisiones drásticas, con el que domó al peronismo y logró inusuales márgenes de apoyo social. El experimento de la sucesión matrimonial con el que terminó su mandato lo expuso a la compleja misión de gestionar el poder desde fuera de la Casa Rosada.

*2005 Roberto Lavagna:

a regañadientes, Néstor Kirchner tuvo que aceptar heredarlo y durante casi tres años lo soportó como un contrapeso en la cima del poder. Autor de las medidas que sacaron a Eduardo Duhalde de la crisis permanente y que marcaron el inicio de la era Kirchner, Lavagna entró en la historia como el gestor de la mayor reestructuración de la deuda pública argentina. La oferta que presentó en 2005 para pagar a los tenedores de bonos en default, con un quita nominal de 65%, permitió reducir la carga de la deuda en más de 60.000 millones de dólares. A fines de ese mismo año Kirchner decretó su salida y lo empujó a convertirse en un político opositor que todavía busca su perfil.

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*2004 Juan Carlos Blumberg: su nombre saltó de repente a la consideración pública aquella tarde de abril en la que apareció delante de una multitud con velas encendidas en la plaza del Congreso. Días antes, su hijo único, Axel, había sido secuestrado y luego asesinado. La sorprendente cantidad de gente que acompañó esa marcha contra la inseguridad convirtió a Blumberg en un actor político clave de ese año. Fue casi un símbolo de la época, en la que los secuestros se multiplicaban. Peleó y consiguió leyes más duras contra el delito y recorrió despachos con carpetas bajo el brazo y advertencias sobre las marchas que convocaría en caso de que no le hicieran caso. El Congreso legisló entonces, una vez más, atendiendo más a las presiones de la opinión pública que a las garantías procesales que establece la Constitución. Más tarde Blumberg se tentó con la política partidaria y su estrella comenzó a apagarse cuando se descubrió que no era ingeniero pese a que se presentaba como tal.

*2006

*2007

Joaquín Piña: lo suyo fue el factor sorpresa. Un obispo español, casi al borde del retiro, que usaba camisetas con angelitos pintados y predicaba desde la selva podía ser todo menos una amenaza para la versión más poderosa de Néstor Kirchner. Sin embargo, el obispo de Puerto Iguazú doblegó el gigantesco operativo político que en su provincia había montado el gobernador Carlos Rovira para adaptar la constitución a su medida y reelegirse sin límites. Kirchner apoyaba el plan y creyó, como muchos, que monseñor Piña no podía ser un candidato en condiciones. Pero él movilizó al país entero, unió a la oposición y destrozó los planes de Rovira. Por primera vez en cuatro años descolocó a Kirchner y la influencia de su gesto congeló –al menos por mucho tiempo– los intentos de reelecciones indefinidas en la Argentina.

Cristina Fernández: ese año anotó varias marcas. Fue la primera mujer votada por los argentinos para ser presidenta. Y la primera, en las democracias del mundo, en suceder a su esposo. Se presentó ante los argentinos como la cara racional del kirchnerismo, un proyecto de poder que se había saltado, al amparo de la crisis, algunas de las reglas tradicionales de la política. Para bien y para mal. Ella prometía abrirse al mundo y reubicar la gestión hacia un camino de diálogo intersectorial. Ganó sin necesidad de segunda vuelta. Decidió continuar con el equipo de gobierno heredado de su esposo y las dificultades no la dejaron acomodarse. Primero, el escándalo por supuestas irregularidades en la financiación de su campaña, luego el conflicto con el campo. Y, entre uno y otro, el desafío de demostrar que es realmente ella quien gobierna.

*2008 Alfredo De Angeli:

desde el piquete de Gualeguaychú se convirtió en el símbolo de la rebelión del campo que asestó el más duro revés al gobierno kirchnerista en cinco años de poder. El líder de la Federación Agraria de Entre Ríos relegó a los jefes nacionales de las entidades agrarias y encabezó la estrategia de presión social sobre la Casa Rosada, primero, y sobre el Congreso, después. El día que lo detuvo la Gendarmería medio país estalló en cacerolazos. El fin de su año estelar lo encuentra en nuevas protestas y meditando cómo reconvertirse en un político profesional.

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frases inolvidables

Libertad de **** expresión **** Promesas incumplidas, reacciones destempladas, alegatos memorables, furcios: estos 25 años de democracia han mostrardo a los líderes argentinos dispuestos a todo menos al silencio. Aquí un simple repaso de algunas de las ocurrencias más destacadas que pueblan los archivos

************ “El peronismo triunfará conmigo o sinmigo”

Herminio Iglesias, candidato a gobernador del PJ bonaerense (1983).

“Síganme, que no los voy a defraudar”

Raúl Alfonsín y su muletilla de campaña electoral (1983).

Carlos Menem, campaña presidencial (1989).

“Quiero utilizar una frase que no me pertenece, que pertenece ya a todo el pueblo argentino: ¡Nunca más!”

“No me atosiguéis”

Julio Strassera, al finalizar el alegato del juicio a las Juntas (1985).

“Estamos mal pero vamos bien”

Raúl Alfonsín a un manifestante de izquierda que lo estaba hostigando y decía tener hambre, en un acto público en Neuquén (1987).

“Hoy podemos dar gracias a Dios: la casa está en orden y no hay sangre en la Argentina. ¡Felices Pascuas!” Raúl Alfonsín, al final de la primera rebelión carapintada (1987).

1983|2008 25 años de democracia 132

Juan Carlos Pugliese, ministro de Economía, intentando frenar una corrida bancaria (1989).

“Con la democracia se come, se educa, se cura”

“A vos no te va tan mal, gordito”

agenda pública

“Les hablé con el corazón y me contestaron con el bolsillo”

Isabel Perón, cuando le preguntaron si iba a votar por Carlos Menem (1989).

Carlos Menem, al principio de la convertibilidad (1991).

“En mil días vamos a poder tomar agua del Riachuelo” María Julia Alsogaray (1993).

“Estoy parado en un nido de víboras” Gustavo Beliz, ministro del Interior de Menem, antes de renunciar (1993).

************ ************ “Atravesaremos la estratosfera y en dos horas estaremos en Japón”

Carlos Menem anunciando futuros viajes espaciales en la apertura del ciclo escolar en Salta (1996).

“En este país tenemos que dejar de robar por dos años” Luis Barrionuevo (1996).

“Hay que meterle bala a los delincuentes” Carlos Ruckauf durante la campaña para la gobernación (1999).

“Que se vayan todos”

grito popular en los cacerolazos (2001).

“Vamos a tomar el toro por las astas. En primer lugar, anuncio que el Estado argentino suspenderá el pago de la deuda externa” Adolfo Rodríguez Saá, en su discurso de asunción (2001).

“No me eligieron por mi prontuario sino por mi inteligencia”

“Menem lo hizo”

Carlos Grosso, al explicar su fugaz reaparición como asesor de Rodríguez Saá (2001).

spot publicitario de Menem en el último año de su gobierno (1999).

“El que depositó dólares, recibirá dólares”

Néstor Kirchner, al blanquear el plan de sucesión matrimonial (2007).

“¡Traigan al prófugo!” Néstor Kirchner, al reclamar la extradición de Antonini Wilson por el caso de la valija (2007).

“Son los piquetes de la abundancia” Cristina Kirchner, al cuestionar los cortes de ruta de los productores rurales (2008).

“La soja es casi un yuyo que crece sin cuidados” Cristina Kirchner, al explicar su plan de retenciones (2008).

Eduardo Duhalde (enero de 2002).

“Odio a la oligarquía, odio a los ricos, odio a los blancos”

“La Argentina es un país condenado al éxito”

Luis D’Elía, en pleno conflicto con el campo (2008).

“Dicen que soy aburrido” campaña publicitaria de Fernando de la Rúa (1999).

“El próximo presidente será pingüino o pingüina”

Eduardo Duhalde (2002).

“Para los senadores tengo la Banelco” Alberto Flamarique, ex ministro de Trabajo, según Hugo Moyano. (2000)

“Hay que sacar a este gobierno a las patadas”, Rodolfo Daer, jefe de la CGT, en un acto en Plaza de Mayo contra la Alianza (2000).

“2001 será un gran año. ¡Qué lindo es dar buenas noticias!” De la Rúa, en el spot en el que anunciaba el blindaje financiero (2001).

“Mi voto no es positivo” “Ayúdenme a salir del infierno, solo no puedo” Néstor Kirchner, poco después de asumir (2003).

Julio Cobos, al rechazar en el Senado la ley de retenciones móviles (2008).

“General, proceda” Néstor Kirchner, al ordenarle al jefe del Ejército que descolgara el cuadro de Videla en el Colegio Militar (2004).

“Cuando a alguien le ponen escollos para gobernar, no es libreto peronista es más bien un guión de Francis Ford Coppola, es El Padrino” agenda pública

Cristina Kirchner lanza su campaña a senadora bonaerense con una dura alusión a Duhalde (2005).

1983|2008 25 años de democracia 133

tendencias

De la FM al Facebook, del asado a la comida étnica Fueron 25 años de constante cambio social; los argentinos pasaron del “deme dos” y la fiebre por los importados al “compre nacional”; refinaron su gusto culinario; y dejaron que las nuevas tecnologías irrumpieran sin freno a transformarles la vida

POR DOLORES ARRIETA

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 134

espués de Malvinas, el rock nacional irrumpió en las radios con bandas como Virus, Los Redondos, Sumo y Los Abuelos de la Nada. Las zapatillas eran Flecha; los jeans, nevados; los peinados, extravagantes, y las hombreras, ley. Conseguir un teléfono era cuestión de meses –o, a veces, años– y la Atari, la mejor consola de videojuegos. Llegaron los 90 y, con la convertibilidad, el auge del consumo, las importaciones, los viajes al exterior. Vinieron los Rolling Stones y muchos otros artistas internacionales. Llegaron las marcas extranjeras, televisores cada vez más grandes y las primeras computadoras

personales con conexión a Internet. Ni unidos ni dominados, el año 2000 nos encontró bailando cumbia al borde del abismo. Fueron los peores años de crisis que estas generaciones recuerden, pero, también, años que nos obligaron a recuperar el gusto por lo argentino. En ese sentido, la crisis se transformó en oportunidad para varios sectores. De a poco, volvimos a valorar lo nuestro. Nos vestimos con productos made in Argentina, organizamos nuestras propias ferias internacionales y crecieron los sectores que exportan sus productos al exterior. En materia de moda, hoy son varios los diseñadores

agenda pĂşblica 1983|2008 25 aĂąos de democracia 135

tendencias

argentinos que exportan sus diseños a Tokio, Nueva York y Madrid. Es, por ejemplo, el caso de Jessica Trosman, diseñadora argentina que fundó su marca en 2002. “En ese momento, recién después de la crisis, éramos tan chicos que todo lo que hacíamos era grande”, comenta Trosman, que dirige una marca que hoy exporta 50% de su producción a China. “Uno de los cambios importantes de estos año es la incorporación de los hombres al mercado de la moda”, señala la diseñadora, que fue seleccionada como una de las 100 más creativas del mundo. En el gusto por recuperar lo propio, algo similar sucedió con nuestra cocina, que tiene cada vez más prestigio internacional. Para Francis Mallmann, el primer chef no europeo distinguido por la Academia Internacional de Gastronomía de París, en este tiempo los argentinos se cultivaron y aprendieron de comida y de vinos: “Definitivamente, los gustos del público de hoy reflejan una Argentina más universal. Si bien nuestros chefs tienen cada vez más prestigio, nuestro verdadero embajador culinario es el Malbec”. Mallmann señala que, detrás de las comidas argentinas tradicionales, hoy el gusto se inclina por las cocinas étnicas y las de laboratorio. Además asegura que, lejos de la carne de antaño, los productos que más se consumen hoy son el pescado, las pastas y las verduras. Sin duda, el cambio más vertiginoso de fin de siglo fue el tecnológico. Los hogares con conexión a Internet se multiplicaron exponencialmente en muy pocos años. En términos tecnológicos, son las generaciones “Y” y “Google” las nacidas en democracia. La primera, comprende a los nacidos en los 80: asoman más inquietos,

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 136

acostumbrados a la computadora y al teléfono celular como herramientas de trabajo y diversión, buscan empleos que concilien mejor la vida personal y laboral. Pertenecen a la generación Google los llamados “nativos digitales”. Son adolescentes y niños, más acostumbrados al buscador que a la biblioteca y, según se estima, con mayor tendencia a la multitarea. Son los protagonistas de una red que los incorpora, al mismo tiempo, como consumidores y productores. Floggers y bloggers conforman las tribus urbanas más recientes: pasan horas en el ciber, leen más online que en papel y son expertos a la hora de usar las redes sociales como Facebook o My Space. Según explica el sociólogo Alberto Quevedo, director del Área de Comunicación de Flacso, las redes sociales de Internet son un nuevo objeto de estudio y un fenómeno cultural inevitable. “El desarrollo de estas redes es evidente, pero todavía no impactan en la participación ciudadana sino en el intercambio social y simbólico”, asegura Quevedo, que duda de que la ciudadanía virtual tenga el mismo valor que la participación en el espacio público clásico. El periodista e historiador de los medios Carlos Ulanovsky rechaza la idea de que cualquiera pueda ser productor de contenidos y, además, niega que el soporte gráfico se vaya a perder. “Las redes sociales tienen más atractivo entre los jóvenes como elementos de contención y de entretenimiento, aunque, todavía, su alcance es limitado”, concluye. Ambos coinciden en que todavía el medio más consumido es la televisión, aunque admiten que los jóvenes se vuelcan a las pantallas de Internet. Quevedo asegura que el efec-

Sin duda, el cambio más vertiginoso de fin de siglo fue el tecnológico. Los hogares con conexión a internet se multiplicaron exponencialmente en muy pocos años.

to de las nuevas tecnologías está produciendo cambios culturales evidentes en la Argentina. “Este efecto impacta en las consecuencias de percepción del mundo: lo que aparece es un mundo diverso, multicultural y caótico”, indica. Hay, desde 1983 hasta hoy, al menos dos generaciones que vivieron siempre en democracia.Y ello, sin duda, es algo para celebrar

PRINCIPALES INDICADORES ECONOMICOS, POLITICOS Y SOCIALES DE LOS 25 Aﾃ前S DE DEMOCRACIA

INFLACION

|||| Evolución PBI

|||| Evolución IPC

indicadores económicos

CRECIMIENTO En miles de millones de pesos de 1993

AÑO

PBI A PRECIOS DE MERCADO

VAR %

AÑO

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

201,349 187,352 200,726 205,926 202,022 188,011 184,569 204,094 223,701 236,505 250,308 243,186 256,626 277,441 288,123 278,369 276,172 263,996 235,235 256,022 279,020 304,764 330,565 359,170

2,0 -7,0 7,1 2,6 -1,9 -6,9 -1,8 10,6 9,6 5,7 5,8 -2,8 5,5 8,1 3,8 -3,4 -0,8 -4,4 -10,9 8,8 9,0 9,2 8,5 8,7

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2688,0 385,4 81,9 174,8 4923,6 1343,9 84,0 17,5 7,4 3,9 1,6 0,1 0,3 0,7 -1,8 -1,5 -1,8 -0,7 40,9 3,7 6,1 12,3 9,8 8,5

Fuente: INDEC.

Fuente: Fondo Monetario Internacional.

DEUDA PUBLICA Evolución de la deuda pública - 1970/2006 en miles de millones de dólares 180

132,6

DIC 01

DIC 99

DIC 95

DIC 93

DIC 91

DIC 89

DIC 87

DIC 85

DIC 83

DIC 97

Post default

+87,5 DIC 80 DIC 81

DIC 70

Convertibilidad 2,1

DIC 06

57,0 60

POST CANJE

DIC 03

Costo derrumbe

120

185,1

Default 144,5

150

Fuente: Econométrica S.A. sobre la base de Ministerio de Economía y Producción de la Nación. Nota: no incluye la deuda que no aceptó el canje.

BALANZA DE PAGOS |||| Evolución de la Cuenta Corriente

La balanza por cuenta corriente hace referencia al registro de los pagos procedentes del comercio de bienes y servicios y de las rentas en formas de beneficios y dividendos obtenidos del capital invertido en otro país.

AÑO

% PBI

AÑO

% PBI

AÑO

% PBI

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

-3.2 -1.4 -3.4 -5.7 -1.7 -2.4 3.7 -0.4

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

-2.6 -3.4 -4.3 -2.0 -2.5 -4.2 -4.9 -4.2

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

-3.2 -1.2 8.8 6.0 2.2 2.9 3.8 2.9

Fuente: Ferreres hasta 2004, 2004-2007 elaboración de CIPPEC sobre la base de datos de la Secretaría de Política Económica.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 139

indicadores económicos

DEFICIT Resultado del sector público argentino no financiero % (primario y total) 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06

-10

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de datos de resultado fiscal del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

POBREZA

PRIMARIO TOTAL

INDIGENCIA

AÑO

% HOGARES BAJO LA LINEA DE POBREZA

% PERSONAS AÑO BAJO LA LINEA DE POBREZA

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

** ** ** ** ** 22,5 19,7 33,6 21,9 15,1 13,6 11,9 16,3

19,1 14,9 17,7 12,7 20,6 29,8 25,9 42,5 28,9 19,3 17,7 16,1 22,2

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

% HOGARES BAJO LA LINEA DE POBREZA

% PERSONAS BAJO LA LINEA DE POBREZA

AÑO

% HOGARES BAJO LA LINEA DE INDIGENCIA

% PERSONAS AÑO BAJO LA LINEA DE INDIGENCIA

19,6 18,8 17,7 19,1 21,1 23,5 37,7 42,1 31,6 27,6 21,8 15,6 11,2

26,7 26,3 24,3 27,1 29,7 32,7 49,7 52,3 42,7 38,0 29,4 21,8 17,0

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

** ** ** ** ** 5,5 5,9 8,7 3,6 2,3 2,9 2,6 4,3

5,4 5,0 3,6 3,5 6,2 8,6 8,0 12,5 5,1 3,3 3,6 3,3 5,7

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

% HOGARES BAJO LA LINEA DE INDIGENCIA

% PERSONAS BAJO LA LINEA DE INDIGENCIA

5,1 4,1 4,0 5,4 5,3 7,4 16,0 19,5 10,8 8,8 7,6 6 3,6

6,9 5,7 5,3 7,6 7,5 10,3 22,7 26,5 15,2 12,8 10,3 8,2 4,8

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares. Nota: Los porcentajes referidos a personas utilizan la clasificación “pobre/no pobre” e “indigente/no indigente” definida para los hogares. Esto significa que una persona es pobre e indigente si pertenece a un hogar pobre e indigente. ** En estos años no se relevó ese dato.

TRABAJO %

Evolución del desempleo (Principales aglomerados urbanos)

Fuente: INDEC. 140

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1983

1983|2008 25 años de democracia

1984

agenda pública

2.037

3.807

742

508

1.660

327

días

22,4%

41,9%

8,2%

5,6%

18,3%

3,6%

indicadores políticos

|||| Duración de los presidentes

Total 9.081 Fuente: Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de www.rulers.org

|||| Duración de los ministros MINISTRO

CARTERA

PRESIDENCIA

DÍAS

Guido Di Tella Alberto Mazza Domingo Cavallo Ginés González García Dante Caputo Carlos Tomada Horacio Jaunarena Alberto Fernández Carlos Corach Aníbal Fernández Daniel Filmus Juan Vital Sourrouille Armando Caro Figueroa Antonio Tróccoli Jorge Rodríguez

Relaciones Exteriores Salud Economía Salud Relaciones Exteriores Trabajo Defensa Jefe de Gabinete Interior Interior Educación Economía Trabajo Interior Jefe de Gabinete

Menem I + II Menem I + II Menem I + II + De la Rúa Duhalde + Kirchner Alfonsín Kirchner + Fernández de Kirchner Alfonsín + De la Rúa + Duhalde Kirchner + Fernández de Kirchner Menem II Kirchner Kirchner Alfonsín Menem I + II Alfonsín Menem II

3.235 2.423 2.281 2.159 1.994 1.987 1.923 1.887 1.796 1.660 1.660 1.500 1.443 1.375 1.352

Fuente: Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de www.rulers.org

|||| Duración de los Ministerios CARTERA

DURACION PROMEDIO (DIAS)

Relaciones Exteriores Jefatura de Gabinete Planificación Federal Educación Interior Salud Justicia Trabajo Defensa Economía Desarrollo Social

908 606 573 567 567 567 478 477 504 454 349

Fuente: Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de www.rulers.org

|||| Intervenciones federales SANTIAGO DEL ESTERO

CORRIENTES

CATAMARCA

TUCUMÁN

1993/2004

1992/1999

1991

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 141

indicadores políticos

|||| Decretos de necesidad y urgencia RAÚL ALFONSIN

CARLOS MENEM

FERNANDO DE LA RUA

EDUARDO DUHALDE

NÉSTOR KIRCHNER

CRISTINA FERNANDEZ

10 545 73 158 270 En un período de 67 meses

En un período de 125 meses

En un período de 24 meses

En un período de 17 meses

En un período de 53,5 meses

En un período de 10 meses

Fuente: Elaboración de CIPPEC y Centro de Estudios para la Nueva Mayoría.

|||| Paros generales Gobierno de Menem (I)

Gobierno de Alfonsín

Gobierno de Menem (II)

Gobierno de De la Rúa

Frecuencia: 1 paro cada 6 meses

Frecuencia: 1 paro cada 24 meses

Frecuencia: 1 paro cada 11 meses

Frecuencia: 1 paro cada 3 meses

Gobierno de Duhalde

Gobierno de Kirchner

Gobierno de Fernández de Kirchner

TOTAL DE PAROS

Frecuencia: 1 paro cada 5 meses

Fuente: Centro de Estudios para la Nueva Mayoría.

|||| Cortes de rutas

51 Año: 1998

140

252

514

Año: 1997

Año: 1999

Año: 2000

608

817

1.181

1.199

Año: 2007

Año: 2006

Año: 2004

Año: 2005

1.278 Año: 2003

1.384 2008 (enero- junio)

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

Fuente: Centro de Estudios para la Nueva Mayoría.

142

2.336 Año: 2002

2.539 2008 (enero- junio)

indicadores políticos

|||| Evolución partidaria en la Cámara de Diputados

Porcentaje de bancas en diputados. Principales fuerzas políticas 1983-2007

45,7% PJ

30,4% UCR

23,9% OTROS

Fuente: 1983-1998, Atlas Electoral de Andy Tow / 1999-2007, Directorio Legislativo.

|||| Evolución de las principales fuerzas en la Cámara de Diputados PARTIDO PJ UCR UCeDé Frepaso AR ARI/CC PJ Federal Just. Nac. PRO SI

83-85 85-87 87-89 89-91 91-93 93-95 95-97 97-99 99-01 01-03 03-05 05-07 07-09 111 129 113 122 125 126 129 101 103 90 84 84 2 3 7 11 10 5 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

128 119 68 72 2 1 26 32 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

100 85 2 36 12 0 0 0 0 0

94 71 0 17 9 17 0 0 0 0

117 138 47 45 0 0 4 2 0 0 12 14 35 20 0 15 0 0 0 0

141 40 0 0 0 19 0 5 11 9

Fuente: 1983-1998, Atlas Electoral de Andy Tow / 1999-2007, Directorio Legislativo.

|||| Sanción de leyes PERIODO LEGISLATIVO

CANTIDAD DE LEYES

12/83-04/84 05/84-04/85 05/85-04/86 05/86-04/87 05/87-04/88 05/88-04/89 05/89-04/90 05/90-04/91 05/91-04/92 05/92-04/93 05/93-04/94 05/94-02/95 03/95-02/96 03/96-02/97 03/97-02/98 03/98-02/99 03/99-02/00 03/01-02/02 03/02-02/03 03/03-02/04 03/04-02/05 03/05-02/06 02/06-12/07 12/07-10/08 Total Promedio

21 117 138 183 57 106 114 160 139 122 119 147 167 150 161 142 162 161 166 146 142 65 127 200 3.212 134

Fuente: Instituto Federal de Estudios Parlamentarios.

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 143

indicadores políticos

|||| Régimen de reelecciones

|||| Gobernaciones por partido Nº DE GOBERNACIONES

PARTIDO AUTORIZA REELECCION INDEFINIDA: CATAMARCA, FORMOSA Y SANTA CRUZ NO AUTORIZA REELECCION: MENDOZA Y SANTA FE

AUTORIZA 2 REELECCIONES: SALTA

AUTORIZA 1 REELECCION: EL RESTO (18 JURISDICCIONES) Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Constituciones Provinciales.

PJ UCR MPN PJ+UCR Bloquismo PAL Renovador de Misiones Mopof Alianza Frente Grande PS ARI PRO PACha Renovador de Salta Fuerza Republicana Partido Nuevo de Corrientes Total

101 31 7 4 3 3 3 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 163

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Atlas Electoral de Andy Tow.

|||| Permanencia y rotación de los partidos en los gobiernos provinciales PROVINCIAS QUE SÓLO HAN TENIDO GOBERNADORES DE UN MISMO COLOR POLÍTICO: Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, San Luis y Santa Cruz (PJ) Río Negro (UCR) Neuquén (MPN)

PROVINCIAS QUE HAN TENIDO 6 SOBRE 7 MANDATOS CON GOBERNADORES DEL MISMO COLOR POLÍTICO: Provincia de Buenos Aires, Salta, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán (PJ)

PROVINCIAS CON MAYOR ROTACIÓN PARTIDARIA: Tierra del Fuego (4 colores políticos) Ciudad Autónoma de Buenos Aires (3 colores políticos) Chaco (3 colores políticos)

Fuente: www.rulers.org

|||| Gobernadores con más días en el poder GOBERNADOR

PROVINCIA

PARTIDO

TOTAL DÍAS

REELECCIONES

% SOBRE TOTAL DÍAS

Adolfo Rodríguez Saá Rubén Marín Gildo Insfrán Jorge Busti Eduardo Angeloz Néstor Kirchner Carlos Juárez

San Luis La Pampa Formosa Entre Ríos Córdoba Santa Cruz S. del Estero

PJ PJ PJ PJ UCR PJ PJ

6.589 5.844 4.758 4.384 4.230 4.181 3.349

4 2 3 0 2 2 0

0,73 0,64 0,52 0,48 0,47 0,46 0,37

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Atlas Electoral de Andy Tow.

|||| Reformas constitucionales por provincia

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia 144

PROVINCIA

Nº DE REFORMAS

PROVINCIA

Nº DE REFORMAS

La Rioja Mendoza Salta Santiago del Estero Misiones Córdoba Corrientes Formosa La Pampa Neuquén San Luis Santa Cruz

5 4 4 4 3 2 2 2 2 2 2 2

Tucumán Buenos Aires CABA Catamarca Chaco Chubut Entre Ríos Jujuy Río Negro San Juan Tierra del Fuego Santa Fe

2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0

TOTAL DE REFORMAS: 46 Fuente: Lucardi (2006) y elaboración de CIPPEC.

1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

|||| Mortalidad infantil 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

0,799 0,805 0,808 0,836 0,844 0,849 0,853 0,863 0,863 0,869

..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... ..................................... .....................................

29,7 30,4 26,2 26,9 26,6 25,8 25,7 25,6 24,7 23,9 22,9 22,0 22,2 20,9 18,8 19,1 17,6 16,6 16,3 16,8 16,5 14,4 13,3 12,9

Mejor y peor jurisdicción 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tierra del Fuego: 13,5 Tierra del Fuego: 13,8 Tierra del Fuego: 9,4 CABA: 17,8 CABA: 15,9 CABA: 17,0 CABA: 15,9 CABA: 16,8 CABA: 15,2 Tierra del Fuego: 11,2 CABA: 14,6 Tierra del Fuego: 13,6 Tierra del Fuego: 11,3 Tierra del Fuego: 11,1 Tierra del Fuego: 11,2 Tierra del Fuego: 11,9 Tierra del Fuego: 7,8 CABA: 9,4 CABA: 9,6 Tierra del Fuego: 9,1 Tierra del Fuego: 8,4 Tierra del Fuego: 4,1 Tierra del Fuego: 6,7 CABA: 8,3

Fuente: PNUD Nota: El Índice de Desarrollo Humano (IDH) se basa sobre un indicador social estadístico compuesto por tres parámetros: Vida larga y saludable (medida según la esperanza de vida al nacer). Educación (medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y terciaria, así como los años de duración de la educación obligatoria). Nivel de vida digno (medido por el PBI per cápita paridad del poder adquisitivo en dólares).

|||| Mortalidad materna Total país

Total país

.....................................

indicadores sociales

|||| Indice de desarrollo humano

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

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6,0 5,9 5,5 4,9 4,8 5,2 5,2 4,8 4,8 4,8 4,6 3,9 4,4 4,7 3,8 3,8 4,1 3,5 4,3 4,6 4,4 4,0 3,9 4,8

Mejor y peor jurisdicción Salta: 49,2 Jujuy: 45,5 Jujuy: 32,8 Formosa: 46,6 Formosa: 40,4 Jujuy: 39,6 Jujuy: 35,4 Jujuy: 35,8 Jujuy: 33,2 Salta: 32,8 Formosa: 27,9 Formosa: 30,7 Formosa: 30,5 Formosa: 31,4 Formosa: 29,8 Formosa: 26,9 Formosa: 23,6 Corrientes: 30,4 Formosa: 25,5 Formosa: 25,5 Formosa: 25,0 Formosa: 25,1 Formosa: 22,9 Formosa: 24,2

Fuente: Ministerio de Salud de la Nación, Dirección de Estadística.

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

CABA: 1,8 CABA: 3,0 CABA: 2,0 Tierra del Fuego: 1,8 CABA: 2,7 CABA: 2,7 CABA: 1,5 CABA: 3,6 CABA: 1,0 Tierra del Fuego: 1,7 CABA: 3,6 CABA: 0,8 CABA: 1,0 CABA: 1,0 CABA: 0,2 CABA: 0,3 CABA: 0,2 CABA: 1,4 CABA: 0,9 CABA: 1,4 CABA: 1,2 CABA: 2,0 CABA: 0,7 CABA: 1,8

Salta: 15,4 Formosa: 11,2 Jujuy: 17,1 Formosa: 19,0 Formosa: 17,0 Formosa: 15,6 Formosa: 13,8 Formosa: 19,5 Formosa: 21,8 Formosa: 13,2 Formosa: 18,4 Formosa: 14,1 Formosa: 10,7 Formosa: 17,2 Jujuy: 13,6 Formosa: 16,4 Formosa: 16,1 Formosa: 17,7 Jujuy: 19,7 Formosa: 16,6 Formosa: 13,5 Jujuy: 13,1 Formosa: 16,4 Jujuy: 16,5

agenda pública 1983|2008 25 años de democracia

Fuente: Ministerio de Salud de la Nación, Dirección de Estadística.

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indicadores sociales

|||| Evolución del analfabetismo AÑO 1970

AÑO 1980

AÑO 1991

AÑO 2001

7,4

6,1

3,9

2,8

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Llomovatte, Silvia “Analbateismo y analfabetos en Argentina” Cuadernos FLACSO. Miños y Dávila Editores, 1983 e INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 y 2001.

|||| Evolución de la tasa neta de escolarización nivel medio

|||| Matrícula de Educación en el sector privado AÑO 1983

21,36% AÑO 1996

24,37% AÑO 2006

24,70% AÑO 1991

AÑO 2001

59,3

69,7

Fuente: INDEC, Censos Nacionales de Población y Vivienda 1991 y 2001.

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base: período 1894-1997 Morduchowicz A. (Coord.) (2000): Estudio sobre la educación privada en la Argentina, CEDI, Buenos Aires. Período 1998-2005 Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Relevamientos Anuales.

|||| Financiamiento educativo

Esfuerzo financiero por la educación Total país

Gasto educativo como porcentaje del gasto total (%) Gasto educativo con relación al PBI (%)

0 agenda pública

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

1983|2008 25 años de democracia 146