Особенности оказания бесплатной юридической помощи НКО by CW

Особенности оказания бесплатной юридической помощи некоммерческими организациями

Особенности оказания бесплатной юридической помощи некоммерческими неправительственными организациями

Отчет по результатам социологического исследования Северо-Запада Российской Федерации

Санкт-Петербург 2014

Особенности оказания бесплатной юридической помощи некоммерческими неправительственными организациями

Отчет по результатам социологического исследования Северо-Запада Российской Федерации

Санкт-Петербург 2014

ББК 67.54 УДК 347.965-058.34(470+571) О 75 Особенности оказания бесплатной юридической помощи некоммерческими организациями. Отчет по результатам социологического исследования СевероЗапада Российской Федерации. Под редакцией Е. В. Шаховой. Санкт-Петербург, 2014. 156 стр. Настоящая брошюра подготовлена по результатам социологического исследования «Особенности оказания бесплатной юридической помощи неправительственными некоммерческими организациями Северо-Запада РФ», призванного выявить потенциал НКО в области оказания правовой поддержки населению, лучшие практики правовой помощи, а также систематизировать и проанализировать подходы к качеству и стандартам правовой помощи с точки зрения самих НКО. Издание подготовлено общественной правозащитной организацией «Гражданский контроль» в рамках проекта «Повышение компетентности некоммерческих неправительственных организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь малоимущим и социально незащищенным гражданам». При реализации Проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18.09.2013 № 348-рп и на основании конкурса, проведенного грантодателем — общероссийским общественным движением «Гражданское достоинство»..

Заказчик: Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль» Руководитель Проекта: Шахова Елена Владимировна Научный руководитель Проекта: Гутников Аркадий Борисович Исполнитель: АНО «Центр независимых социологических исследований»

Рабочая группа социологического исследования: Ежова Любовь Вениаминовна — руководитель рабочей группы социологов, исследователь-аналитик Райская Елена Альбертовна — исследователь Балашова Лариса Вадимовна — интервьюер

СОДЕРЖАНИЕ Введение...................................................................................................................................... 9 Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования...............12 Часть 1. Характеристика оказания бесплатной юридической помощи в некоммерческом секторе по шести регионам Проекта....................................... 22 1.1. Общие сведения по развитию некоммерческого сектора в регионах Проекта....................................................................................................................................................... 22 1.2. Краткие выводы................................................................................................................................34 1.3. Обзор регионального законодательства по бесплатной юридической помощи в регионах Проекта............................................................................................................38 Часть 2. Результаты полуструктурированных интервью с руководителями ННО и консультантами, оказывающими БЮП в некоммерческом секторе................ 43 2.1. Характеристика выборки.............................................................................................................44 2.2. Профиль некоммерческих организаций, оказывающих БЮП:................................46 2.2.1. Направления работы ННО и целевые группы...............................................................46 2.2.2. Виды БЮП........................................................................................................................................51 2.2.3. Регламентация оказания БЮП в некоммерческих организациях, особенности ведения информационной кампании и сетевого взаимодействия с другими структурами (PR правовой помощи)......................................................................58 2.2.4. Источники финансирования деятельности ННО и правовой помощи, оказываемой организацией..............................................................................................................63 2.3. Получатели бесплатной правовой помощи.....................................................................68 2.3.1. Категории получателей бесплатной правовой помощи.........................................68 2.3.2. Частота обращений и объем оказанной помощи...................................................... 72 2.4. Взаимодействие получателя правовой помощи с провайдером БЮП............. 81 2.4.1. Процедуры приема.................................................................................................................... 81 2.4.2. Удовлетворенность получателей различными аспектами оказанной правовой помощи: взгляд изнутри................................................................................................85 2.4.3. Лучшие практики........................................................................................................................ 87

2.5. Персонал некоммерческих организаций..........................................................................95 2.5.1. Количественная и качественная характеристики персонала ННО...................95 2.5.2. Удовлетворенность работой и потенциальная текучесть...................................103 2.6. Трудности при оказании БЮП некоммерческими организациями...................107 2.6.1. Трудности организации при оказании БЮП...............................................................107 2.6.2. Трудности в некоммерческом секторе при оказании правовой помощи гражданам................................................................................................................................................ 110 2.6.3. Предложения по изменению ситуации к лучшему................................................. 112 2.7. Результативность помощи и устойчивость результата...............................................115 2.7.1. Внутренняя диагностика законченности правовой помощи .............................115 2.7.2. Причины, затрудняющие решение проблем клиентов ......................................... 118 2.7.3. Оценка осознания своих прав получателями БЮП ...............................................120 2.8. Качество БЮП................................................................................................................................123 2.8.1. Определение качества с точки зрения ННО .............................................................123 2.8.2. Наличие внутренних стандартов качества правовой помощи в некоммерческих организациях .................................................................................................129 2.8.3. Соответствие внутренним стандартам качества ....................................................130 2.8.4. Перспективы на создание стандартов юридической работы для всех ННО в сфере бесплатной юридической помощи ...........................................132 2.9. Проверка гипотез исследования..........................................................................................138

Перечень сокращений

АЮР

Ассоциация юристов России

БОМЖ

без определенного места жительства

БЮП

бесплатная юридическая помощь

ЛГБТ

аббревиатура, образованная по первым буквам названий групп представителей сексуальных и гендерных меньшинств: Лесбиянок, Геев, Бисексуалов и Трансгендеров

ЛЖВ

люди, живущие с ВИЧ

ЛОКА

Ленинградская областная коллегия адвокатов

НКО

некоммерческая организация

ННО

некоммерческая неправительственная организация

ПИН

потребители инъекционныех наркотиков

СНКГ

социально незащищенные категории граждан

СО НКО/ННО социально ориентированные НКО/ННО

ПРЕДИСЛОВИЕ

Эта брошюра предназначена для некоммерческих неправительственных организаций в независимости от направления их деятельности. Неважно, чем занимается ваша ННО: защитой прав людей с ограниченными возможностями или правовой помощью жертвам пыток — брошюра пригодится любой организации. В деятельности организации «социальной» направленности рано или поздно наступает момент, когда члены организации понимают, что те проблемы, с которыми они борются, имеют системный характер, а значит, для их решения могут понадобиться правовые инструменты. В большинстве регионов нашей страны социально незащищенные граждане массово обращаются к ННО за бесплатной правовой помощью (далее — БЮП). Это вызвано тем, что процедура получения правовой помощи в ННО удобна и не забюрократизирована. Кроме того, некоммерческие организации имеют свою специализацию и наработанные механизмы решения определенных правовых проблем, в то время как государственная система оказания бесплатной юридической помощи России еще не сложилась, за исключением традиционного механизма защиты по назначению в уголовном процессе. Механизмы получения БЮП в государственной системе не в полной мере соответствуют потребностям граждан: имеются сложности с доступом к помощи отдельных категорий граждан. Ситуация усугубляется низким уровнем правовой культуры населения, что приводит к невозможности реализовать право на доступ к правосудию большой части населения.

Авторы-составители настоящей брошюры намеренно поставили слово «социальной» в кавычки, потому что с правовой точки зрения разделение ННО по видам деятельности на социальные и правозащитные неправильно. Статья 31.1 ФЗ-7 относит деятельность в области социальной защиты и защиты прав человека к одному виду деятельности — социально ориентированной.

Предисловие • 7

Концепция государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и организационно-правовые основы деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения, установленные Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» предполагают включение некоммерческих организаций в качестве провайдеров БЮП посредством создания некоммерческих центров. В России, по данным Минюста, зарегистрировано 116 таких центров, большинство из которых являются общественными приемными Ассоциации юристов России. Таким образом, многообразие некоммерческих организаций не нашло пока отражения в создаваемой системе бесплатной юридической помощи. Настоящая брошюра подготовлена по результатам социологического исследования «Особенности оказания бесплатной юридической помощи неправительственными некоммерческими организациями Северо-Запада РФ», призванного выявить потенциал ННО в области оказания правовой поддержки населению, лучшие практики правовой помощи, а также систематизировать и проанализировать подходы к качеству и стандартам правовой помощи с точки зрения самих ННО.

8 • Предисловие

ВВЕДЕНИЕ

Социологическое исследование «Особенности оказания бесплатной юридической помощи неправительственными некоммерческими организациями Северо-Запада РФ» проведено в рамках Проекта «Повышение компетентности некоммерческих неправительственных организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь малоимущим и социально незащищенным гражданам», реализуемого Санкт-Петербургской общественной правозащитной организацией «Гражданский контроль» в сотрудничестве со специалистами АНО «Центр независимых социологических исследований» и негосударственного образовательного учреждения дополнительного и дополнительного профессионального образования «Санкт-Петербургский институт права имени Принца П. Г. Ольденбургского». При реализации Проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18.09.2013 № 348-рп и на основании конкурса, проведенного грантодателем — общероссийским общественным движением «Гражданское достоинство». География исследования предполагала проведение интервью в шести регионах Проекта: Санкт-Петербург, Ленинградская область, Новгородская область, Вологодская область, Республика Карелия, Псковская область. В рамках исследования с начала марта по начало апреля 2014 года было проведено 46 интервью. Введение • 9

Основной целевой группой исследования стали руководители и консультанты некоммерческих неправительственных организаций (далее — ННО), оказывающие правовую помощь гражданам. В ходе исследования в целевую группу были также включены ННО, оказывающие правовую поддержку самим некоммерческим организациям. Это связано с тем, что системное выстраивание работы с некоммерческим сектором в большинстве регионов Проекта (кроме Новгорода и Ленинградской области) предполагает наличие подобной координирующей структуры. Цель исследования — мониторинг деятельности ННО в области оказания бесплатной юридической помощи (далее — БЮП) малоимущим и социально незащищенным гражданам с целью выявления лучших практик, а также представлений ННО о качестве/стандартах оказания БЮП. Задачи исследования: • изучение профиля некоммерческих организаций, выявление наиболее востребованных видов БЮП, особенностей целевых групп, анализ дополнительных практик помощи получателям бесплатной правовой помощи и процедур оказания БЮП в некоммерческом секторе; • анализ «лучших практик» и проблем оказания правовой помощи малоимущим и социально незащищенным гражданам; • систематизация и анализ подходов к качеству и стандартам правовой помощи с точки зрения самих ННО.Цели и задачи продиктовали исследовательский подход, реализованный в работе над Проектом. Исследование основано на совмещении качественных и количественных методов: проведении проблемно-ориентированных полуструктурированных интервью с сотрудниками ННО и анкетного опроса сотрудников ННО через MonkeySurvey. Полуструктурированные интервью проведены по 1–2 в каждой организации. Фиксация результатов интервью производилась методом заполнения путеводителя по соответствующей форме (Приложение 1), результаты обработаны в SPSS (специализированная модульная программа для обработки и анализа данных), открытые вопросы обработаны методом контент-анализа. Кроме того, использован метод анализа и наблюдения при проведении полевых работ в каждом из шести регионов Проекта, включающий ознакомление с документацией по БЮП, условиями приема граждан. Данные использованы при написании Части 1 аналитического отчета. Подобное исследование проведено впервые. Результаты могут быть использованы при проведении семинаров и круглых столов с руководителями 10 • Введение

некоммерческого сектора и госструктурами, а также представляют отдельный интерес как уникальный материал для широкой публикации основных выводов. Аналитический отчет состоит из двух независимых по своему содержанию глав. В первой главе дается характеристика оказания бесплатной юридической помощи в некоммерческом секторе в каждом из шести регионов Проекта. Структура информации имеет два основания — объективное и субъективное. В качестве объективной информации приведены официальные данные о количестве ННО в регионе, о программах поддержки социально ориентированных ННО, о региональных нормативных актах по БЮП. Субъективная информация базируется на впечатлениях исследователей, полученных в результате посещений некоммерческих организаций и проведенных интервью, в том числе с представителями органов власти. Вторая глава посвящена анализу результатов полуструктурированных интервью и включает как количественные, так и качественные данные. Структура информации соответствует концептуальной схеме исследования. В конце каждого параграфа представлено краткое резюме. Отчет завершает проверка гипотез исследования.

Дополнительно к основному исследованию был проведен Интернет-опрос, в который были включены все известные команде Проекта организации, оказывающие БЮП на СевероЗападе РФ.

Введение • 11

Статья 15 ФЗ №324. Участники государственной системы бесплатной юридической помощи 1. Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются: 1) федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; 2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; 3) органы управления государственных внебюджетных фондов; 4) государственные юридические бюро. 2. Адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, могут наделяться правом участвовать в гос. системе бесплатной юридической помощи в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования

Многие из перечисленных в предисловии и введении к настоящему изданию проблем характерны для системы на этапе ее становления. Дополнительной трудностью является отсутствие стандартов качества оказания квалифицированной юридической помощи как для государственной системы оказания БЮП (глава 3 Федерального закона № 324-ФЗ), так и для негосударственной (глава 4 № 324-ФЗ). Законом определены только некоторые квалификационные требования к лицам, оказывающим БЮП (ст. 8 № 324-ФЗ), в частности юридическое образование. Настоящее исследование предполагает анализ особенностей оказания БЮП неправительственными некоммерческими организациями. Деятельность юридических клиник не являлась предметом исследования, так как она ориентирована, прежде всего, на обучение и воспитание студентов-юристов, представляя собой часть образовательного процесса. Образовательные цели юридических клиник преобладают над социальными, их деятельность в большей степени регулируется нормативными документами Министерства образования и науки РФ и локальными актами ВУЗов, хотя в вышеупомянутом Законе юридические клиники и обозначены в качестве участника негосудар-

12 • Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования

ственной системы БЮП. Работа юридических клиник заслуживает отдельного общероссийского исследования. Законодательные основы оказания бесплатной юридической помощи в России

Статья 48 Конституции РФ гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных Законом, оказывается бесплатно (ч. 1). Юридическая поддержка граждан государством необходима в связи с тем, что человек, не владеющий информацией правового характера и не имеющий профессиональной подготовки к участию в юридических процедурах, будет ограничен в доступе к правосудию и защите своих прав. В условиях, когда правовая система государства представляет собой сложный механизм, а официальный язык нормативно-правовых актов требует разъяснений специалиста в области юриспруденции, граждане должны иметь возможность доступа к источникам информации или обращения за квалифицированной юридической помощью. В связи с этим государство предпринимает меры, направленные на: • увеличение доступных гражданам источников информации о праве; • увеличение предложения бесплатных юридических услуг; • предоставление нуждающимся юридических услуг за счет государства. Речь идет о принятии № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», вступившего в силу 15 января 2012 года. Законом определен круг получателей БЮП, провайдеры, виды квалифицированной юридической помощи, источники финансирования БЮП.

Статья 22 ФЗ №324. Участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи 1. Негосударственная система бесплатной юридической помощи формируется на добровольных началах. 2. Участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и другие) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Приказ Министерства образования и науки РФ (Минобрнауки России) от 28 ноября 2012 года № 994 «Об утверждении Порядка создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядка их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи».

Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования • 13

Закон о бесплатной юридической помощи и иные законы РФ устанавливают, по сути, два критерия для получения БЮП: во-первых, имущественный или иной социальный статус получателя помощи (ч. 1. ст. 20 № 324-ФЗ); во-вторых, категорию дел и объем профессиональной помощи (статья 21 № 324ФЗ). Категория дел и объем правовой помощи достаточно четко прописаны в Законе, и мы не будем останавливаться на их анализе. Отметим только, что в 2013 году в Федеральный закон были внесены изменения, направленные на увеличение категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и расширение перечня случаев по ее оказанию. Так, с июля 2013 года, согласно Федеральному закону от 02.07.2013 № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», право на получение бесплатной юридической помощи было закреплено: • за лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; • за лицами, желающими принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с устройством ребенка на воспитание в семью; • за усыновителями, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов усыновленных детей. Перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи был дополнен вопросами: • расторжения и прекращения договора найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выселения из указанного жилого помещения; • усыновления, опеки или попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, заключения договора об осуществлении опеки или попечительства над такими детьми; • защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 14 • Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования

Согласно Федеральному закону от 28.12.2013 № 397-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» право на получение бесплатной юридической помощи теперь закреплено за Героями Труда Российской Федерации. Аналогичным образом развивается региональное законодательство в сфере бесплатной юридической помощи. Представляется, что проблемным аспектом для всех программ предоставления бесплатной юридической помощи являются рамки проверки права на получение услуги. Как правило, они регламентируются законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Статус малоимущего определяется исходя из размера прожиточного минимума. В соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской федерации» величина прожиточного минимума устанавливается в субъектах Федерации и сильно отличается по регионам. Подтверждение статуса связано со сбором большого количества справок, когда потенциальный получатель помощи должен обратиться в различные органы для сбора необходимых документов (как правило, не менее 5 справок и документов), направления из органов социальной защиты населения. В случае, если весь перечень документов не будет представлен, в реализации права на получение гражданином юридических услуг в государственном секторе оказания БЮП может быть отказано, что становится серьезным препятствием на пути получения необходимой юридической помощи. Стремление законодателя подтвердить статус обращающегося за БЮП понятно, однако введение таких требований может создать непреодолимый барьер доступа к провайдерам БЮП, и смысл права на БЮП может быть утрачен. Наконец, сами малоимущие и социально незащищенные граждане зачастую не информированы о возможности получения бесплатной юридической помощи. В России работает также несколько программ, каждая из которых по-своему определяет круг ее получателей, основания для получения юридической помощи и объем предоставляемых услуг. Эти программы регулируются отдельными нормативными актами. Так, например, социальное обслуживание граждан на дому включает содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам; государство обеспечивает защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе путем предоставления им бесплатной юридической помощи. Государство гарантирует консультации по правовым вопросам лицам,

Федеральный закон от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в РФ» определяется для каждого субъекта Федерации отдельно. Так, в целом по РФ прожиточный минимум на душу населения на III квартал 2013 года составил 7429 руб., в Москве — 10632 руб., СанктПетербурге — 6953 руб. Саха — 11513 руб., Ленинградская область — 6415 руб. и т. д.

Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования • 15

Федеральное законодательство, регулирующее оказание БЮП: Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». 4 статьи 15 ФЗ от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ». Ст. 16 Закона РФ от 2 июля 1992 года № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Закон РФ от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Закон РФ от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Закон РФ от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

находящимся на лечении в психоневрологических и психиатрических учреждениях; несовершеннолетним, находящимся в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа. Однако указанные категории граждан не знают об имеющихся правах на БЮП, а сами условия нахождения в учреждениях закрытого типа не способствуют обращению за юридической помощью. Бесплатная юридическая помощь оказывается также военнослужащим срочной службы по вопросам, связанным с прохождением военной службы, а также по иным основаниям, установленным законом. Юридические консультации оказываются всем гражданам, обратившимся в государственные органы и государственные организации, однако консультации оказываются теми же должностными лицами, в чьи должностные обязанности входят оказание услуг и предоставление иной помощи по профилю госоргана, а юридическая помощь часто требуется именно в связи с претензиями гражданина к работе данных госорганов. Многие госслужащие, обязанные оказывать эти консультации, не являются юристами. При этом зачастую отсутствуют технологии «одного окна» и дистанционного доступа, облегчающие гражданам получение необходимой информации правового характера. Еще одной серьезной проблемой является финансирование бесплатной юридической помощи. Не во всех субъектах Федерации приняты законы субъектов о БЮП, которые определяют механизм получения гражданами бесплатной юридической помощи. Ситуация за последний год изменилась к лучшему.

По данным Минюста, за период 2013 года 11 регионов, в которых отсутствовали необходимые законы по урегулированию вопросов оказания бесплатной юридической помощи, приняли их (подробнее см. Доклад о деятельности Министерства юстиции в сфере обеспечения граждан РФ бесплатной юридической помощью за 2013 год). Существует также проблема оказания юридической помощи в труднодоступных и удаленных регионах. Юридическая помощь, оказываемая гражданам общественными объединениями и негосударственными организациями, финансируется из средств привлеченных грантов или на волонтерской основе, что не обеспечивает регулярности и необходимого объема помощи.

16 • Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования

Основные понятия, используемые в исследовании В настоящем разделе будут описаны два термина, используемые в исследовании, — бесплатная юридическая помощь и стандарты ее качества. Понятие бесплатной юридической помощи

Закон № 324-ФЗ не формулирует понятие бесплатной юридической помощи, имея в виду, что сам термин раскрывает механизм получения такой помощи гражданином на безвозмездной основе. Представляется, что используемое в юридической литературе понятие «субсидируемая юридическая помощь» тождественно понятию «бесплатная юридическая помощь», поскольку для гражданина такая помощь бесплатна, а для провайдера — платна. Например, государство обязано финансировать оказание юридической помощи из бюджетных средств в установленных законом случаях; юридическая помощь за счет государственного бюджета будет субсидируемой. На оказание такой помощи некоммерческие организации могут иметь специальный бюджет из различных грантов. Мы используем термин «бесплатная юридическая помощь» (сокращенно БЮП), поскольку он созвучен конституционной формулировке «юридическая помощь оказывается бесплатно». В случае, если БЮП не покрывает всех потребностей получателя, часть помощи гражданин может получить за плату. К БЮП относится также несубсидируемая бесплатная юридическая помощь — работа pro bono, т. е. благотворительная, волонтерская. Стандарты качества бесплатной юридической помощи

Вопросы об оказании юридической помощи на основе единых стандартов, о критериях квалифицированной юридической помощи, ее качестве и возможностях их измерения широко дискутируются в профессиональной и публичной среде; в настоящем отчете не ставится цель провести анализ дискуссии. Отметим лишь, что на настоящий момент качество юридической помощи лежит целиком на совести оказывающего ее юриста или адвоката. Единственным механизмом контроля качества предоставляемой адвокатами юридической помощи, закрепленным законодательно, является рассмотрение советами адвокатских палат и квалификационными комиссиями жалоб на адвокатов, Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования • 17

поданных доверителями, представлений территориальных органов юстиции, сообщений и частных определений судов, т. е. дисциплинарное производство в отношении адвокатов. Этот механизм позволяет выявить наиболее грубые проступки адвокатов, но предотвратить предоставление некачественных юридических услуг такая процедура неспособна. В некоммерческом секторе требования к качеству юридической помощи, как правило, отсутствуют, что, собственно, и побудило исследователей выделить вопросы качества и стандартов БЮП в отдельную задачу. Закрепить критерии признания квалифицированной юридической помощи, стандарты качества правовой помощи можно было бы через принятие нормативного акта, например, Федерального закона о квалифицированной юридической помощи в России. Закон мог бы регулировать качество квалифицированной юридической помощи в государственном и негосударственном секторах при оказании БЮП. В этой связи нам было важно понять мнение информантов о том, кто должен создавать такие стандарты для негосударственного сектора — сами ННО или органы государственной власти. Говоря о качестве предоставляемой бесплатной юридической помощи, не стоит забывать и о гарантиях защиты прав и интересов клиентов. К таким гарантиям относятся, прежде всего, нормы о конфликте интересов и конфиденциальности. В настоящем исследовании стандарты оказания квалифицированной юридической помощи понимаются как комплекс критериев и соответствующих показателей. Получившаяся в итоге модель, задающая перспективу социологического исследования, включает четыре группы критериев, отражающих качество юридической помощи. Каждый из показателей вошел в качестве отдельного вопроса или группы вопросов в гайд (путеводитель) полуструктурированного интервью.

18 • Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования

Взаимоотношения с получателями БЮП

Инструменты обеспечения качества

Качество БЮП

Процедурные вопросы

Правила внутреннего управления

Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования • 19

Критерий Инструменты обеспечения качества

Показатель Квалификация консультанта, оказывающего БЮП; Распределение дел согласно квалификации и специализации консультанта; Устойчивость достигнутого результата; Контроль уровня удовлетворенности получателей помощи; Обеспечение необходимыми ресурсами;

Процедурные вопросы

Внутренний документооборот, включая систему учета обращений и дел; Вопросы организации приема; Обеспечение конфиденциальности;

Взаимоотношения с получателями БЮП

Определение предмета помощи; Установление системы коммуникации и обратной связи;

Правила управления

Наличие внутренних документов (положений) о видах БЮП, категориях граждан, имеющих право на ее получение, перечня правовых вопросов, по которым такая помощь оказывается; Органы управления и контроля.

Разработка концептуальной модели исследования, анализ литературы, а также опыт проведения других исследований позволили сформулировать следующие гипотезы: Основные гипотезы исследования Гипотеза 1 Некоммерческие организации имеют разные ресурсы для оказания БЮП (финансирование, помещение, инфраструктура, персонал), поэтому вынуждены регулировать свою деятельность в области оказания БЮП, ограничиваясь либо конкретными целевыми группами, либо отдельными видами БЮП. 20 • Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования

Гипотеза 2 Процедуры оказания БЮП часто не регламентированы и формируются исходя из сложившейся практики и инфраструктурных условий, что снижает качество юридической помощи. Гипотеза 3 Специалисты-консультанты по БЮП в большинстве имеют профильное юридическое образование; их мотивация работы основана скорее на морально-этических нормах и ценностях, чем на стремлении получить материальное вознаграждение за проделанную работу, что демонстрирует изменение профессиональных культур и идеологий консультантов некоммерческого сектора в сторону акцентуации частной позиции, персонального риска, самостоятельности, предприимчивости. В связи с этим текучесть кадров имеет низкий уровень. Гипотеза 4 Некоммерческие организации стремятся к получению бюджетного финансирования различных видов своей деятельности, что может привести к возрастающей роли некоммерческого сектора в правовой работе, финансируемой из бюджета; о возможности создания некоммерческих центров БЮП информированы недостаточно. Гипотеза 5 Отсутствие постоянного финансирования правовой помощи оказывает влияние на конструирование собственных профессиональных перспектив и восприятие необходимости введения стандартов качества БЮП. Гипотеза 6 Качество оказания бесплатной правовой помощи не находится в зоне внимания ННО и конструируется по-разному: от достижения цели до достижения результата, от соответствия мер законодательным нормам до решения проблемы клиента в полном объеме; ННО не заинтересованы в разработке стандартов качества правовой помощи для ННО в связи с разнообразием форм и видов оказываемой помощи и стремлением избежать дополнительного контроля, проверки и наказания.

Методологическое обоснование и основные гипотезы исследования • 21

Часть 1. Характеристика оказания бесплатной юридической помощи в некоммерческом секторе по шести регионам Проекта

1.1. Общие сведения по развитию некоммерческого сектора в регионах Проекта Исследование показало, что регионы сильно отличаются по степени развитости некоммерческого сектора в сфере оказания БЮП. Очевидно, что количество ННО нельзя соотносить по формальному принципу, поскольку Санкт-Петербург, Ленинградская область и территориально, и экономически, и демографически превосходят четыре других региона Проекта. Для понимания количественной составляющей приведем данные по регионам.

22 • Часть 1

Таблица 1.1. Соотношение количества зарегистрированных некоммерческих организаций на начало 2014 года по регионам Проекта (данные Минюста и администраций МО) и социально ориентированных ННО, получивших господдержку

Регионы

Общее количество ННО

Количество СО ННО, получивших господдержку

Санкт-Петербург: http://gov.spb.ru

12 235

505

Гатчина

Выборг

Светогорск

Кингисепп

Республика Карелия

1301

Информации не найдено

Вологда

1900

Великий Новгород

985

Псков

1075

831

Ленинградская область:

СНКГ — социально-незащищенных категорий граждан

Часть 1 • 23

Данные таблицы 1.1. показывают, что количество ННО, получивших господдержку, составляет от 2 до 7% (за исключением Ленинградской области, где представлены данные от администраций МО). В соответствии с пунктом 2.1 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» 7‑ФЗ «социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных настоящим Федеральным законом формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные статьей 31.1 настоящего Федерального закона». К таким видам деятельности статьей 31.1. отнесены и «оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина». Казалось бы, ННО, занимающиеся этим видом деятельности, в силу закона должны быть признаны социально ориентированными (СО ННО) и далее как СО ННО могут получать государственную поддержку. Таким образом, представляется логичным, что статус СО ННО должен быть определен до получения господдержки. Однако на деле это не так. Принятие решения о господдержке и означает автоматически признание статуса СО ННО. Никакого иного самостоятельного механизма признания СО ННО (в том числе независимо от господдержки) не существует. В соответствии со ст. 31.2 того же Закона «федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации, оказывающие поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные реестры социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей такой поддержки». Поэтому никаких официальных сведений о СО ННО не существует, кроме списка ранее получивших господдержку. На государственную поддержку СО ННО, работающих Петербурге, из федерального бюджета было выделено 27 412.

24 • Часть 1

Таблица 1.2. Государственная поддержка СО ННО

Регион

Наименование постановления

Санкт-Петербург Ленинградская область Новгородская область Псковская область Республика Карелия

27 412 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 31 марта 2014 г. № 478-р

Вологодская область

Регион

Финансирование из регионального бюджета, тыс. руб.

15 998 12 053 11 644 12 181 13 449

Наименование постановления

Финансирование из регионального бюджета, тыс. руб.

РАСПОРЯЖЕНИЕ правительства Санкт-Петербурга Санкт-Петербург

от 14 мая 2013 г. N 36-рп

2013 г. — 1 454 591,9

«О программе поддержки СО ННО В Санкт-Петербурге

2014 г. — 672 230,1

на 2013–2014 годы»

Ленинградская область

Государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций на 2014–2016 годы

2014 г. — 24 280,0 2015 г. — 25 543,2 2016 г. — 25 593,1

Часть 1 • 25

Регион

Наименование постановления

Финансирование из регионального бюджета, тыс. руб.

Постановление правительства Новгородской области от 28.10.2013 №319 Новгородская область

«О государственной программе Новгородской области «Социальная поддержка граждан в Новгородской области на 2014-2018 годы»

2014 г. — 9 130 2015 г. — 9 130 2016 г. — 9 130

Подпрограмма «Поддержка СО ННО Новгородской области» 2013 г. — 12 230,0 Псковская область

Распоряжение Губернатора от 04.09.2012 №36-РГ

2014 г. — 16 310,0 2015 г. — 16 310,0

Постановление Правительства Республики Карелия от 19.12.2013 года № 365-П Государственная программа Республики Карелия Республика Карелия

«Развитие институтов гражданского общества и развитие местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина» на 2014–2020 годы Подпрограмма «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Карелия» на 2014–2020 годы

2014 г. — 1 342,86 2015 г. — 1 342,86 2016 г. — 1 342,86 2017 г. — 1 342,86 2018 г. — 1 342,86 2019 г. — 1 342,86

Постановление Правительства Вологодской области от 15.04.2013 N 422

Вологодская область

26 • Часть 1

«Об утверждении долгосрочной целевой программы „Государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Вологодской области на 2013–2015 годы“»

2013 г. — 10 208,1 2014 г. — 6 195,0 2015 г. — 6 195,0

Таблица 1.3. Уровень софинансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки СО ННО по регионам Проекта2

Субъект Российской Федерации

Максимальный уровень софинансирования за счет субсидий из федерального бюджета, %

Минимальный уровень финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ, %

2013 год — факт

2014 год — проект

2013 год — факт

2014 год — проект

Республика Карелия

Вологодская область

Ленинградская область

Новгородская область

Псковская область

Город Санкт-Петербург

Министерство экономического развития РФ, приказ от 31 января 2013 года № 34

Часть 1 • 27

Несмотря на формальную открытость информации о программах поддержки ННО, на практике получение объективных общих показателей во всех исследованных регионах является сложным и трудоемким процессом.

28 • Часть 1

Сведения о государственной поддержке СО ННО формально носят открытый характер и размещены в Интернете, однако систематизировать эту информацию достаточно сложно. Плановые документы о финансировании СО ННО в различных регионах утверждаются различными органами власти. Например, в Новгородской области, Карелии и Вологодской области они утверждаются Постановлением Правительства, в Санкт-Петербурге — Распоряжением Правительства, в Псковской области — Распоряжением губернатора. Кем утверждена программа государственной поддержки СО ННО в Ленинградской области, выяснить не удалось. Кроме того, сведения о финансировании программ развития ННО в отдельных регионах являются частью (подпрограммами) других программ, что тоже значительно затрудняет их поиск. Не всегда возможно определить, на какое количество ННО в каждом регионе распространяется государственная поддержка. Например, в Вологодской, Псковской областях и Санкт-Петербурге создан общий реестр СО ННО, получающих такую поддержку. Однако в Петербурге каждая организация в таком реестре упоминается один раз, а в других областях идет сплошная нумерация, и каждая организация упомянута трижды, а то и четырежды, в зависимости от форм и программ поддержки. Определить их фактическое количество можно, только выбирая каждую организацию вручную. В Ленинградской области, например, общего реестра СО ННО не существует; есть только реестры, созданные в отдельных (не во всех) районах области. В Новгородской области ссылка на реестр СО ННО ведет на сайт Минэкономразвития, из реестра которого сведения об ННО Новгородской области приходится выбирать вручную. В Республике Карелия сведения о ННО, получивших государственную поддержку, разбросаны по сайтам различных министерств, такую поддержку оказывающих, а сводного реестра не существует. Сведения о фактическом выполнении плана по финансированию также представлены только в разрозненном виде. Даже в тех регионах, в которых существуют сводные реестры СО ННО, получить общую, итоговую сумму поддержки организаций можно только путем ручного подсчета.

Особенности некоммерческого сектора в регионах Проекта

Санкт-Петербург от остальных регионов Проекта отличают: • независимость многих ННО от власти; • разнообразие целевых групп (в т. ч. ЛГБТ, ЛЖВ, ПИН, наемные работники); • устойчивость организаций за счет большого опыта работы (многие работают более 20 лет); наработанных технологий; различных источников финансирования БЮП, в т. ч. зарубежных грантов и пожертвований; • наименьшая в сравнении с другими регионами мотивация консультантов на работу на общественных началах (pro bono, волонтерство). В СПб зарегистрирован только один негосударственный центр БЮП, созданный на базе адвокатской конторы Нарышкина. В остальных регионах Проекта негосударственные центры БЮП не зарегистрированы. Ленинградскую область отличают: • неразвитость некоммерческого сектора в сфере БЮП, бесплатную юридическую помощь оказывают адвокаты ЛОКА 3; из четырех районных центров, включенных в исследование, только в одном БЮП оказывает одно ННО (Светогорск); • высокий уровень мотивации и включенности руководителей ННО, оказывающих БЮП; • скудность источников финансирования БЮП, оказываемой некоммерческими организациями, использование собственных средств руководителями некоммерческих организаций для оказания бесплатной юридической помощи гражданам. Республика Карелия: • наличие большого количества некоммерческих организаций, в т. ч. ННО работают в районных центрах Республики; • создана некоммерческая организация Карельский ресурсный центр (КРЦОО), помогающая ННО методологически и информационно; • источником финансирования БЮП гражданам являются бюджетные средства (субсидии), получаемые различными организациями по грантам Минюста и региональным программам Министерства труда

Постановление Правительства Ленинградской области от 7 марта 2013 года № 65 «Об оказании бесплатной юридической помощи на территории Ленинградской области» (http://www. rg.ru/2013/03/29/lenobl-post65-regdok.html).

Часть 1 • 29

и занятости. Вторым ресурсом является волонтерство, т. е. работа по оказанию БЮП никак не оплачивается и проводится руководителями организаций по собственной инициативе исходя из моральных принципов и стремления помогать людям. Вологодская область имеет следующие особенности: • ранее существовавшие правозащитные организации Вологодской области не функционируют; • ННО, оказывающие БЮП, осуществляют свою деятельность под протекторатом либо администрации области, либо парламентских политических партий, либо на базе государственных учреждений. Относительно независимыми являются только полукоммерческие ННО, такие как «Союзы потребителей»; • источником финансирования БЮП гражданам являются бюджетные средства (субсидии), гранты и доходы от собственной деятельности организаций. Волонтерство также является значительным источником оказания БЮП. Волонтеры оказывают юридическую помощь в трех из шести ННО (АЮР, «Солдатские матери», «Дети войны»). Значительная часть волонтеров в первых двух организациях — студенты юридических факультетов вологодских ВУЗов; • кроме того, источником являются политические партии, оказывающие помощь при оказании БЮП транспортом, оргтехникой, телефонной связью. Новгородская область имеет следующие особенности: • слабый уровень развития некоммерческого сектора; • низкая общественная активность граждан; • центростремительный вектор регулирования отношений между гражданским обществом и властью. Действующая сеть по оказанию БЮП гражданам базируется на основе регионального отделения Ассоциации юристов России (АЮР) и юридической клиники, созданной на юридическом факультете Новгородского университета. Псковская область: • развитость некоммерческого сектора, которая подразумевает различный стаж работы ННО в области БЮП; разнообразие практик и целе30 • Часть 1

• •

•

вых групп, наличие инновационных технологий, переданных европейскими специалистами в рамках международных грантов; особенности лидерства — первые лица являются руководителями государственных структур (реабилитационного центра) или других прогосударственных структур (АЮР), а также входят в Общественную палату или являются известными и уважаемыми в городе людьми, ранее занимавшими посты в разных органах власти; наличие некоммерческого центра развития ННО, который существует также как некоммерческая структура; устойчивые ННО успешно работают благодаря человеческому капиталу, информационным и репутационным ресурсам, наличию помещений; отмечается острый дефицит юристов, специализирующихся в социальной сфере; многие юристы, адвокаты знают друг друга, работают в некоммерческом секторе много лет, воспринимают свою работу как миссию помощи людям; работа с едиными для государственного и некоммерческого сектора целевыми группами (дети-инвалиды, дети-сироты, женщины, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации) укрепляет ННО, помогает развивать различные виды деятельности, в т. ч. правовую помощь. В то же время отмечается другая сторона — нехватка человеческих ресурсов. Например, юрист, занимающаяся социальными вопросами, начинавшая свою практику в ННО и ставшая адвокатом, одна на несколько ННО; администрация держит под жестким контролем все вопросы развития ННО; отношения строятся на взаимовыгодном сотрудничестве: власть предоставляет помощь4, есть возможность участвовать на общественных началах в различных общественных советах и комиссиях, а ННО работают над решением проблем конкретных целевых групп, где государство не имеет достаточных ресурсов помощи (инвалиды, социально уязвимые категории населения, в том числе находящиеся в трудной жизненной ситуации; «наркоманов и ЛГБТ у нас нет»). Таким образом, подобные ННО выполняют замещающую функцию, являются довеском социального обеспечения и БЮП, что приводит к сегментации деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 года № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям».

Часть 1 • 31

1.2. Краткие выводы По результатам проведенных интервью и наблюдений можно выделить три типа некоммерческих неправительственных организаций, работающих в сфере оказания бесплатной правовой помощи гражданам. Характерной особенностью взаимодействия некоммерческого и государственного секторов является встречное движение, обеспечивающее дополнительные ресурсы каждой стороне: власть стремится к централизации управления и контролю над некоммерческим сектором, некоммерческие организации стремятся иметь ресурс взаимодействия с властью. Почти повсеместно в регионах отмечается наличие некоммерческих ресурсных центров ННО, которые оказывают методическую, юридическую помощь ННО региона, а также развивают собственные направления деятельности. Руководители таких центров (за исключением Санкт-Петербурга и Ленинградской области) включены в различные комиссии органов муниципальной власти, часто являются членами Общественной палаты региона. Руководители ННО также стремятся попасть в комиссии, общественные советы при министерствах, Общественную палату, чтобы лоббировать собственные интересы, пытаться влиять на принимаемые решения. Гранты из местных бюджетов, как нам представляется (вопрос требует дополнительного исследования и изучения), даются «проверенным» ННО. Некоммерческий сектор более развит в крупных центрах. В каждом из регионов зарегистрировано около тысячи ННО, однако БЮП оказывают единицы, при этом только своим целевым группам.

32 • Часть 1

Типы некоммерческих организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках негосударственной системы БЮП ТИП ННО Социально ориентированные ННО, выполняющие поддерживающую функцию государственным структурам: системе социального обслуживания, СПИД-центрам, реабилитационным центрам инвалидов, кризисным центрам и т. д. (фактически эти организации компенсируют недостаток ресурсов госорганов)

ХАРАКТЕРИСТИКИ Зарегистрированы в реестре ННО. Получают господдержку. Имеют гранты как от правительства региона, так и из российских и зарубежных фондов. Имеют помещения, часто переданные в аренду бесплатно. Созданы на базе госструктур (не всегда, но часто). Руководители организаций имеют социальный капитал и репутацию, входят в общественные советы, комиссии в администрациях. Оказывают БЮП силами квалифицированных юристов, адвокатов. Имеют простые алгоритмы и процедуры приемов граждан. Занимаются законотворческой деятельностью. Берутся за прецедентные дела

Социально ориентированные Зарегистрированы в реестре ННО. ННО правозащитного Или не поддерживаются государством, или находятся в нейтральной зоне. характера Имеют инфраструктурные трудности и трудности с финансированием. Руководители организаций — известные люди, имеющие авторитет и влияние. Оказывают БЮП как силами юристов, так и силами консультантов, не имеющих юридического образования. Имеют простые алгоритмы и процедуры приемов граждан Неформальные ННО

Или зарегистрированы в реестре ННО, но осуществляют деятельность полуподпольно, или не зарегистрированы (или ликвидированы), но продолжают работать за счет активности лидеров ради отстаивания интересов и потребностей целевой группы (этнические группы, репрессированные, люди, отстаивающие экологические права, и пр.). Как правило, не имеют инфраструктуры. Оказывают БЮП на волонтерской основе силами руководителей, которые иногда привлекают единомышленников. Не имеют процедур приемов и правил обратной связи. Находятся в противостоянии с местной властью

АЮР

В соответствии с Уставом БЮП оказывают всем обратившимся (кроме уголовных дел)

Адвокатские объединения

Оказывают виды БЮП в соответствии с № 63-ФЗ и № 324-ФЗ указанным в законах категориям граждан

Часть 1 • 33

Политическая составляющая деятельности ННО по оказанию БЮП гражданам Все парламентские партии используют бесплатную юридическую помощь как системную работу с электоратом, привлекая некоммерческие организации. Особенно ярко это проявилось в трех из шести регионов Проекта. Особенности целевых групп по регионам

В Санкт-Петербурге развит некоммерческий сектор, работающий с исключенными группами (ЛГБТ, ПИН, ЛЖВ). В регионах, по утверждению самих ННО, «таких нет», нет и подобных ННО. Возможно, это связано с малочисленностью городов и закрытостью личной информации. В Республике Карелия сильна национальная составляющая, лежащая в основе деятельности некоторых организаций. Во-первых, это диаспоры, зарегистрированные как культурные центры; во-вторых, это ННО, защищающие интересы малочисленных народов Севера или поддерживающие национальную составляющую среди репрессированных граждан. ННО работают преимущественно со своими целевыми группами, АЮР — со всеми нуждающимися, адвокаты — c категориями, перечисленными в законе о БЮП. Особенности финансирования деятельности

Международные фонды с введением поправок в Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» уходят из России. Как сами ННО, так и фонды не хотят иметь осложнений: либо расходы на оказание БЮП покрываются из российских грантов (региональных и всероссийских конкурсов), либо деятельность осуществляется на благотворительной, волонтерской основе, т. е. консультанты зарабатывают деньги на стороне (за счет другой работы — юрисконсульт компании, оказание платных юридических услуг и т. д.) или получают зарплату за счет средств от других проектов. Многие ННО в связи с уходом зарубежных грантов стали ориентироваться на господдержку. 34 • Часть 1

Инициатива по оказанию БЮП

В регионах со слаборазвитым некоммерческим сектором (Ленинградская область) в обеспечение региональных законов о БЮП инициатива по оказанию БЮП исходит от Правительства ЛО (письма-распоряжения в ЛОКА и администрации МО). При этом администрация склонна сотрудничать с профессиональными адвокатами, но, как показало исследование, не всегда возмещает затраты. Представляется, что такое решение принято не только в соответствии с требованиями закона об оказании квалифицированной помощи; этот путь наиболее безопасен и для власти (избегание возможных конфликтов интересов и пр). В качестве провайдеров используются адвокатские конторы и коллегии адвокатов. Юридическая помощь субсидируемая, поэтому ее получают только имеющие право на БЮП категории граждан. Вторым ресурсом власти являются региональные отделения АЮР в сочетании с юридическими клиниками. В региональных законах, согласно Федеральному закону № 324-ФЗ, эти провайдеры обозначены как негосударственный сектор БЮП. Общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России» является, безусловно, самым массовым, авторитетным и перспективным объединением представителей разнообразных юридических профессий, и с формально-юридической точки зрения ее следует рассматривать как неправительственную некоммерческую организацию. В то же время АЮР занимает особое место в сфере оказания БЮП, и необходимо принимать во внимание существенное отличие АЮР от обычных неправительственных некоммерческих организаций — провайдеров БЮП. В настоящее время АЮР создал общероссийскую сеть общественных приемных (центров бесплатной юридической помощи), которые руководствуются общими стандартами БЮП и организационными стандартами. При этом способы организации этих центров, их включения в общий перечень, размещенный на сайте АЮР, существенно различаются в зависимости от региона. Так, по данным Перечня центров бесплатной юридической помощи Ассоциации юристов России, в исследуемых в настоящем Проекте шести регионах собственно к структуре АЮР относится один центр — Псковское региональное отделение АЮР. Остальные центры — это структуры иных организаций: в Вологодской области — три юридические

Тенденция привлечения адвокатов к оказанию БЮП является характерной для прошедшего года. Данные, опубликованные в докладе Минюста5, показывают, что по итогам 2013 года в 60 субъектах Российской Федерации бесплатную юридическую помощь оказывают только адвокаты, в 9 субъектах — только государственные юридические бюро. В 14 субъектах Российской Федерации в оказании помощи задействованы и государственные юридические бюро, и адвокаты.

http://www.rg.ru/2014/04/04/ doklad-site-dok.html

Часть 1 • 35

Администрации находят возможность материальной помощи АЮР через предоставление бесплатных помещений в центре города, различные заказы. Что касается деятельности АЮР, то в большинстве регионов воспроизводятся единообразные (согласно внутренним документам АЮР) виды деятельности — приемы граждан, выезды в удаленные поселения, лекции, тематические дни с приглашением чиновников и пр. Студенты, работающие в юридической клинике, проходят практику в АЮР.

36 • Часть 1

клиники при ВУЗах; в Ленинградской области (вместе с Санкт-Петербургом) — Дом юриста на ул. Чайковского (первоначально консультации организованы Нотариальной палатой, в настоящее время также консультируют адвокаты); в Новгородской области — юридическая клиника; в Псковской области — также Нотариальная палата Псковской области, Адвокатская палата Псковской области. Данных по Карелии в перечне не приведено. Система центров бесплатной юридической помощи АЮР сейчас динамично развивается, но пока затруднительно разделить в целях исследования собственную деятельность АЮР как неправительственной некоммерческой организации по оказанию БЮП и деятельность АЮР по курированию и предоставлению других провайдеров. Другим проблемным аспектом рассмотрения АЮР в ряду ННО — провайдеров БЮП является сильная фактическая аффилированность АЮР с органами государственной власти, прежде всего — персональная аффилированность руководства региональных отделений. Так, например, в составе Совета Карельского регионального отделения АЮР представлены председатель и секретарь Центральной избирательной комиссии Республики Карелия; трое действующих судей, а также начальник Управления судебного департамента и председатель Верховного Суда Республики в отставке; заместитель председателя Комитета по законности и правопорядку и начальник государственно-правового управления Аппарата Законодательного собрания РК; заместители прокурора РК и руководителя следственного управления Следственного комитета РФ по РК; руководитель Управления Росрегистрации по РК; директор филиала Российской правовой академии Минюста РФ. Из 18 членов Совета неаффилированными с органами государственной власти являются 2 человека — арбитражный управляющий и адвокат. Влияние госорганов имеет место и при избрании руководителей отделений. Так, «по инициативе главного инспектора Северо-Западного представительства президента России А. Хюннинена на должность нового руководителя регионального отделения Ассоциации юристов РКФ был предложен председатель Центральной избирательной комиссии Алексей Бахилин. Его кандидатура предварительно согласовывалась с главой Карелии А. Худилайненым» (Центр политических и социальных исследований Республики Карелия, http://politika-karelia.ru/?p=12875). Такое серьезное представительство высоких должностных лиц всех ветвей власти, с одной стороны, позволяет привлекать к бесплатной юридической помощи

значительное количество рядовых сотрудников органов власти, правоохранительных органов, влиять на региональную политику в области БЮП. С другой стороны, становится проблематичным разделить деятельность по развитию системы БЮП в рамках совокупности госструктур и, собственно, деятельность некоммерческой негосударственной организации.

Часть 1 • 37

Часть 2 ст. 15 ФЗ № 324 дает субъектам право расширить перечень участников государственной системы бесплатной юридической помощи. Все исследовавшиеся регионы наделили таким правом адвокатов, Республика Карелия также включила в этот перечень государственные юридические бюро, нотариусов и некоммерческие организации. Ст. 3 ФЗ № 324 указывает, что «законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи». Это значит, что перечень лиц и вопросов, по которым может быть оказана бесплатная юридическая помощь, может быть расширен. Некоторые из исследуемых субъектов это сделали. Категории граждан, имеющих право на БЮП, определяются ФЗ по двум критериям: среднедушевой доход и принадлежность к льготной категории. 38 • Часть 1

1.3. Обзор регионального законодательства по бесплатной юридической помощи в регионах Проекта Во всех шести регионах исследования было принято региональное законодательство, призванное регулировать оказание бесплатной юридической помощи населению. Федеральный закон № 324 вступил в силу с 15 января 2012 года. Самым первым из регионов исследования, в котором был принят региональный закон, стала Вологодская область; закон появился 25 апреля 2012 года. Последним регионом стала Псковская область — закон был принят 11 марта 2013 года. Если обратиться к перечню льготников, которым положена БЮП, то Вологодская и Ленинградская области не нашли возможным дополнить перечень ст. 20 ФЗ, Псковская область включила в перечень многодетные семьи и ветеранов боевых действий, Республика Карелия — беременных и имеющих малолетних детей женщин по вопросам трудового права, неработающих пенсионеров, многодетных родителей, безработных инвалидов, детей-сирот, Санкт-Петербург — лиц БОМЖ, соответствующим образом поставленных на учет, детей-сирот, беременных и имеющих малолетних детей женщин, членов семей добровольного пожарного. Итак, человек должен соответствовать двум условиям, чтобы иметь право на БЮП: доход и принадлежность к определенной льготной категории. Но в случае Санкт-Петербурга таких условий три. В региональном петербургском законодательстве о БЮП всплывает приснопамятный институт прописки. Из исследуемых регионов этим отличился только Санкт-Петербург, чтобы иметь право на БЮП, надо не только принадлежать к определенным льготным категориям и получать доход не выше определенного размера, но и иметь регистрацию в Санкт-Петербурге.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что ФЗ № 324 не включил одну из самых уязвимых групп в число тех, кому может быть предоставлена БЮП. По-прежнему законодатель считает, что интересы потерпевшего защищает прокуратура, хотя практика показывает, что интересы государственного обвинителя и потерпевшего могут быть очень разными (например, по вопросу примирения). В этом отношении обращает на себя внимание закон Новгородской области № 1023 «О дополнительных гарантиях реализации прав несовершеннолетних на получение БЮП». В соответствии с этим Законом несовершеннолетние и их законные представители, в отношении которых на территории Новгородской области были совершены действия, посягающие на их половую неприкосновенность и половую свободу личности, имеют право на БЮП. Несколько слов о вопросах, по которым оказывается юридическая помощь, и видах юридических услуг. Никаких иных видов юридических услуг региональные законодатели не предусмотрели. Что касается вопросов, то только Петербург указал вопросы, связанные с нарушением трудовых прав и законных интересов беременных и имеющих малолетних детей женщин. В целом же можно сказать, что категории правовых вопросов соотносятся с перечнем льготных категорий. Еще до принятия ФЗ одним из самых обсуждаемых вопросов был объем пакета документов, подтверждающих принадлежность к определенной категории (а значит, и наличие права на получение БЮП). Перечень документов в ФЗ отсутствует. Исходя из перечисленных в ФЗ категорий и требований регионального законодательства список может быть сформирован следующим образом: • Заявление об оказании бесплатной юридической помощи; • Документ, удостоверяющий личность гражданина (паспорт гражданина Российской Федерации или временное удостоверение личности, выданное на период его замены); • Документ (документы), определяющий принадлежность гражданина к категории лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи; • Справка специально уполномоченного органа о величине среднедушевого дохода семьи или дохода одиноко проживающего гражданина (для малоимущих граждан);

ФЗ говорит о том, что право на получение правовой помощи бесплатно имеют «граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации». Закон Псковской области поднял эту планку до 1,5 величины прожиточного минимума, Санкт-Петербург и Ленинградская область — до двухкратной величины. Остальные регионы — Республика Карелия, Вологодская и Новгородская области — оставили формулировку ФЗ № 324.

Часть 1 • 39

• Справка, подтверждающая факт установления инвалидности (для инвалидов I, II, III групп и детей-инвалидов); • Документ, подтверждающий статус ветерана Великой Отечественной войны, Героя Российской Федерации, Героя Советского Союза, Героя Социалистического Труда; • Справки стационарного учреждения социального обслуживания граждан о проживании в нем гражданина пожилого возраста и (или) инвалида, обратившихся за оказанием юридической помощи бесплатно; • Надлежащим образом заверенная копия решения суда о признании гражданина недееспособным, а также документы, подтверждающие полномочия их законных представителей; • Справка руководителя учреждения, оказывающего психиатрическую помощь, подтверждающая нахождение и оказание гражданину психиатрической помощи в соответствующем учреждении; • Справка руководителя органа или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних или службы исполнения наказаний, подтверждающая нахождение несовершеннолетнего в соответствующем учреждении; • Документы, подтверждающие статус детей-инвалидов, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Одним из самых интересных моментов является наличие как в Федеральном законе, так и в региональных такой категории граждан, как человек, оказавшийся в трудной жизненной ситуации. Кто этот человек — «трудная жизненная ситуация» понятие оценочное. В Законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (п. 4 ст. 3) дано довольно полное определение, куда можно отнести практически все категории граждан, имеющих право на БЮП. В Постановлении Правительства Новгородской области № 379 дается определение: «Трудная жизненная ситуация — это ситуация, объективно нарушающая жизненную деятельность гражданина (инвалидность, сиротство, отсутствие попечения родителей, повреждение жилья и домашнего имущества в связи с пожаром) и которую он не может преодолеть самостоятельно». Кроме того, в том же Постановлении есть определение экстренного случая: «Экстренный случай — случай, возникший в результате происшествий и обстоятельств, угрожающих жизни или здоровью гражданина, и требующий не40 • Часть 1

отложного оказания бесплатной юридической помощи (авария, пожар (в отношении граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, связанной с сиротством, инвалидностью, отсутствием попечения родителей), опасное природное явление, катастрофа, стихийные или иные бедствия, которые повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности)». В Постановлении Правительства Республики Карелия № 46 представлен список документов, который указывает на то, что они вкладывают в эти понятия примерно тот же смысл. К заявлению прилагаются: копия паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, документы, подтверждающие нахождение в трудной жизненной ситуации, а также документы, подтверждающие наступление экстренного случая. Документами, подтверждающими нахождение в трудной жизненной ситуации, являются: • справка, подтверждающая факт установления инвалидности; • заключение лечебно-профилактического учреждения о состоянии здоровья лица, об отсутствии медицинских противопоказаний к принятию на обслуживание и о необходимости постоянного постороннего ухода и обслуживания вследствие частичной или полной утраты способности к самообслуживанию; • справка о регистрации в качестве безработного, выданная органами службы занятости населения; • товарные или кассовые чеки на приобретение лекарств, направление на оперативное лечение, выданное учреждением здравоохранения; • проездные документы; • справка об освобождении из мест лишения свободы, выданная администрацией исправительного учреждения; • справки о доходах трудоспособных членов семьи, выданные налоговыми агентами; • акт материально-бытового обследования условий проживания, оформленный органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания; • иные документы. Часть 1 • 41

Документами, подтверждающими наступление экстренного случая, являются: • справка об аварии, пожаре, опасном природном явлении, катастрофе, межнациональных конфликтах и войнах, стихийных или иных бедствиях, выданная территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий или иным уполномоченным органом; • иные документы. Таким образом, федеральный и региональный законодатель включает в эту категорию лиц, пострадавших от стихийных бедствий. Приведенный краткий обзор регионального законодательства свидетельствует о том, что региональный законодатель без фантазии подошел к предоставленным регионам возможностям по самостоятельному регулированию системы бесплатной правовой помощи, а по вопросам регулирования негосударственной системы оказания бесплатной правовой помощи в регионах вообще не было принято специальных законов. Сложившуюся ситуацию можно исправить, так как с 1 января 2015 года вступает в силу Федеральный закон № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», оказание правовых услуг по смыслу этого закона является мерой социальной защиты. Основанием признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании является наличие обстоятельств, ухудшающих или способных ухудшить условия его жизнедеятельности. Определить такие обстоятельства должно региональное законодательство.

42 • Часть 1

Часть 2. Результаты полуструктурированных интервью с руководителями ННО и консультантами, оказывающими БЮП в некоммерческом секторе

Вторая часть аналитического отчета отражает результаты 37 полуструктурированных интервью, взятых у руководителей и специалистов ННО, оказывающих БЮП. Полуструктурированное интервью позволило получить развернутую информацию по задачам исследования. Ответы информантов заносились в специально разработанный для данного исследования бланк-путеводитель (Приложение 1), в котором фиксировались как открытые, так и закрытые ответы. Каждое интервью имеет электронный вид, а также обработано в SPSS. При написании Части 2 Отчета используются два вида полученной информации — количественной и качественной. При этом количественная информация является вспомогательной, демонстрирует скорее тренды, чем закономерности и взаимосвязи, поскольку выборка нерепрезентативна для отдельных регионов Проекта (Санкт-Петербурга, Ленинградской области, Новгорода). Что касается Пскова, Вологды, то в этих городах выборку можно считать репрезентативной, поскольку в исследование были включены большинство организаций, оказывающих БЮП. Временные ограничения Проекта не позволили взять интервью в районных поселениях. Часть 2 • 43

2.1. Характеристика выборки Всего проведено 46 интервью, из них 37 — с руководителями и специалистами ННО, которые обработаны в SPSS и описаны в настоящей главе. Еще 9 интервью проведены с представителями администраций, специалистами центров по поддержке ННО в регионах (кроме Санкт-Петербурга и Ленинградской области), с руководителями ликвидированных ННО. Информация представлена в главе 1 аналитического отчета. Переходя к описанию результатов полуструктурированных интервью с руководителями и консультантами ННО, приведем данные о количестве участников исследования в каждом регионе. Наибольшее количество интервью с представителями целевой группы проведено в крупных субъектах Федерации — Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Для регионального уровня характерно меньшее количество — по 5–6 интервью. Все они были включены в обработку SPSS. Исключение составляет Новгород, где из 5 интервью только одно оказалось результативным и включено в общий массив для анализа. Категории опрошенных в зависимости от должностного статуса представлены в таблице 3. Выборка сдвинута в сторону руководителей (67,6%) в связи с тем, что первой из трех задач исследования является изучение профиля некоммерческих организаций. Вопросы, включенные в раздел «А» гайда «Профиль ННО», предназначались только для руководителей ННО, поскольку именно они владеют подобной информацией.

44 • Часть 2

Таблица 2. Количество интервью

Регион

Частота (чел.)

Процент

СПб

29,7

ЛО

24,3

Новгородская

2,7

Вологодская

13,5

Карелия

13,5

Псковская

16,2

Итого

100,0

Категория

Частота

Процент

Руководитель ННО

67,6

Зам. рук./специалист

13,5

Сотрудник, оказывающий БЮП

18,9

Итого

100,0

Таблица 3. Категории информантов

Часть 2 • 45

2.2. Профиль некоммерческих организаций, оказывающих БЮП В разделе представлены направления работы некоммерческих организаций, описаны их целевые группы, а также виды БЮП и ее процедуры. Сравниваются источники финансирования деятельности ННО и источники финансирования правовой помощи, стратегии поведения ННО в случае сокращения финансирования программы БЮП.

2.2.1. Направления работы ННО и целевые группы

13,3 % — менее 1 года 16,7 % — 1–3 года 10 % — 4–5 лет 57,7 % — более 5 лет 3,3 % — перерыв в оказании БЮП Рис. 2. Период оказания БЮП некоммерческими организациями, включенными в исследование

46 • Часть 2

Большинство некоммерческих организаций (56,7%), включенных в исследование, оказывают бесплатную юридическую помощь более пяти лет, 16,7% — 1–3 года, 13,3% — менее 1 года, 10% — 4–5 лет, у 3,3% (одной организации) в настоящее время отмечается перерыв в оказании БЮП в связи с окончанием гранта. У некоммерческих организаций, существующих более 20 лет, сразу же возникла потребность в оказании БЮП. Таким образом, в выборке представлены некоммерческие организации, имеющие разный опыт и стаж оказания бесплатной юридической помощи. Это позволяет выявить разницу мнений и представлений более молодых и более опытных руководителей и консультантов о ключевом вопросе исследования, касающегося качества БЮП.

Основные направления деятельности некоммерческих организаций представлены на рис. 3: Трудовые отношения — 10,8 Защита прав детей — 13,5 Помощь другим ННО — 18,9 Защита законных прав граждан — 35,1 Социальная помощь СНКГ — 35,1 Другое — 40,5 БЮП — 100

Рис. 3. Основные направления деятельности ННО (респонденты могли указать несколько направлений деятельности, поэтому сумма больше 100%)

Все некоммерческие организации оказывают бесплатную юридическую помощь, каждая третья ННО занимается защитой законных прав граждан и социальной помощью социально незащищенным категориям граждан (по 35,1%). На информационной, юридической помощи другим ННО сосредоточено вдвое меньше организаций (18,9%). Защита прав детей является основным направлением работы для 13,5% информантов, трудовыми отношениями занимаются 10,8%. Интервью дополнило перечень направлений работы некоммерческих организаций: • информирование о правах человека и сексуальной ориентации и гендерной идентичности; • исследовательская работа, мониторинг сайтов органов власти; • лекции по репрессированным и строительству Беломорканала; • медиация; обучение членов УИК; • организация конкурсов и фестивалей; • предложения в законодательную базу РФ на федеральном и региональном уровне; Часть 2 • 47

• пропаганда боевых и трудовых традиций российского народа; • психологическая помощь; • раздача еды, пункты обогрева, реабилитация нарко- и алкозависимости, реабилитация бездомных; • семинары, тренинги, конференции, исследования; • содействие гражданскому обществу, защита экологических прав граждан с использованием правовых методов и экспертно-информационных ресурсов. Таким образом, большинство ННО, кроме адвокатских бюро в Ленинградской области, сочетают бесплатную юридическую помощь с другими направлениями деятельности. Исследование показало, что некоммерческие организации занимаются оказанием бесплатной юридической помощи прежде всего потому, что у представителей целевых групп есть спрос на этот вид помощи (64,9%):

Есть правовое поле в РФ — 16,2 Есть источники финансирования — 18,9 ЦГ подвергается дискриминации, насилию, агрессии — 21,6 Есть квалифицированные сотрудники — 21,6 Есть опыт работы — 24,3 Другое — 32,4 Есть спрос на услугу — 64,9 0 10 20 30 40 50 60 70 Рис. 4. Почему некоммерческие организации занимаются оказанием БЮП? (Можно было выбрать несколько вариантов ответов, поэтому сумма превышает 100%)

48 • Часть 2

Каждый четвертый руководитель ННО (24,3%) отметил, что организация занимается оказанием БЮП потому, что имеется опыт подобной работы. Каждый пятый (21,6%) — потому что есть квалифицированные сотрудники. Такое же количество руководителей (21,6%) считают, что их целевая группа подвергается насилию, дискриминации, агрессии. На последних местах оказались финансовые ресурсы (18,9%) и наличие правового поля в РФ (16,2%). При проведении интервью получены и другие ответы, которые условно можно разделить на три группы. Первая группа мотивационных факторов представляет структурные основания, заключающиеся в обязательности выполнения уставных требований ННО или распоряжений вышестоящих органов (ЛОКА, Администрация). Вторая группа — ресурсная; о ней сказали те, кто имеет текущие гранты на БЮП, то есть финансирование. Третья — ценностно-мотивационная; она включает типичные высказывания: «таков мой крест — помогать людям», «гражданское общество должно развиваться, люди должны знать, как отстаивать свои права», «кто поможет, если не мы?». Перейдем к рассмотрению целевых групп, с которыми работают некоммерческие организации: Родители (усыновление, приемная семья) — 2,7 ЛГБТ — 2,7 БОМЖ — 8,1 Наемные работники — 8,1 Несовершеннолетние — 8,1 Осужденные — 10,8 Все нуждающиеся, обратившиеся в ННО — 10,0 Военнослужащие — 10,8 Мигранты — 10,8 ЛЖВ (люди, живущие с ВИЧ) — 13,5 Сотрудники ННО — 13,5 Социально-незащищенные — 40,5 Другое — 40,6 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Рис. 5. Целевые группы некоммерческих организаций, оказывающих БЮП (Респонденты могли указать несколько ЦГ, поэтому сумма больше 100%) Часть 2 • 49

Основной целевой группой некоммерческих организаций, оказывающих БЮП, являются социально незащищенные граждане (40,5%), а также определенные категории граждан, для поддержки которых и созданы организации. Это по 10% — ЛЖВ, мигранты, осужденные, военнослужащие; по 8% — несовершеннолетние, наемные работники, БОМЖ. 10,0% оказывают правовую поддержку всем, кто к ним обратился. Как правило, это могут позволить себе только сильные организации, имеющие на это ресурсы. Это АЮР и адвокаты ЛОКА, центры развития ННО в регионах, некоммерческие партнерства. Региональные отделения АЮР оказывают помощь всем обратившимся, но не берутся за уголовные дела. В случае острой необходимости юристы АЮР ориентируют получателя БЮП в возможных стратегиях защиты. Если обратившийся подходит под категорию граждан, имеющих право на получение БЮП в рамках государственной системы БЮП, его адресуют к адвокатам (не во всех регионах; например, во Пскове). По мнению информантов, это позволяет разгрузить консультантов АЮР и сэкономить время для приема других категорий граждан. В дополнение к указанным на рис. 4 целевым группам в интервью названы также следующие (40,6%): • ветераны ВОВ, труда, блокадники, узники, участники боевых действий в Афганистане, Чечне и др.; • ветераны Чернобыльской аварии и других зон радиационного заражения; • все граждане, чье право на получение информации было нарушено; • все, кто подпадает под Федеральный закон № 63-ФЗ, передаются адвокатам; • дети-сироты, выпускники детских домов; • человек имеет документы, подтверждающие право на БЮП, то неважно, к какой категории он относится: помощь оказывается; • женщины, затронутые социально значимыми заболеваниями; • женщины, подвергающиеся насилию; • лидеры и активисты профсоюзов; • женщины, отстаивающие свои права, в т. ч. беременные; • люди с ментальной инвалидностью, родители детей-инвалидов; • многодетные семьи; • потребители, чьи права нарушены; • призывники; срочники, чьи права были нарушены, и члены их семей; 50 • Часть 2

• • • •

репрессированные и члены их семей; семьи, находящиеся в группе риска; только определенная этническая группа; члены семей ЛЖВ.

В регионах не проводится работа с ЛЖВ, ЛГБТ, ПИН. В ходе интервью периодически возникала дискуссия, инициированная информантами, о том, как называть получателей БЮП: «клиенты организации» или «граждане, нуждающиеся в юридической помощи/получатели». В некоммерческой среде термин «клиенты» кажется неаутентичным. Для руководителей, в особенности консультантов, «клиент» ассоциируется с меркантильным началом, тогда как правовая помощь ННО бесплатна для гражданина. Более того, один из информантов считает, что любую ННО, получающую деньги от гражданина за услугу, в том числе юридического характера, следует закрыть. Это, конечно, крайняя позиция, но она отражает настрой сотрудников некоммерческих организаций на безвозмездную помощь людям. Поэтому и в интервью, и в отчете термин «клиент» исключен.

2.2.2. Виды БЮП В исследовании задавался вопрос, является ли БЮП основной деятельностью организации. Ответы распределились примерно равным образом. 46,7% респондентов отметили, что бесплатная юридическая помощь является основной и указана в Уставе; 53,3% — деятельность неосновная, является одним из компонентов комплексной социально-психологической и реабилитационной помощи детям-инвалидам, ЛЖВ, наемным работникам, женщинам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, БОМЖ. 46,7 % — да, основная 53,3 % — нет, не основная Рис. 6. Является ли БЮП основной деятельностью организации? Часть 2 • 51

Одним из ключевых вопросов исследования является определение видов бесплатной юридической помощи, оказываемой представителями некоммерческого сектора. Федеральное законодательство устанавливает три вида БЮП6; в исследовании количество видов БЮП расширено для более подробной детализации деятельности ННО. Виды БЮП представлены на рис. 7: Устройство в учреждениях — 13,5 Правовая экспертиза ранее составленных док-в — 21,6 Экспертиза и подготовка юр. документов — 24,3 Восстановление документов — 27,0 Другое — 32,4 Представительство в органах власти — 35,1 Юр. заключение в письменной форме — 35,1 Представительство в суде — 48,6 Выдача справки по законодательству — 48,6 Жалобы, заявления в суд — 67,6 Жалобы, заявления непроцессуальные — 75,7 Устные консультации — 100 0

100

Рис. 7. Виды БЮП, оказываемые некоммерческими организациями (респонденты могли указать несколько видов БЮП, поэтому сумма больше 100%)

Виды БЮП, оказываемые некоммерческими организациями, кроме традиционного разделения на первичную и вторичную юридическую помощь, условно можно разбить на три группы в зависимости от места оказания помощи: устные консультации, работа с документами, сопровождение/представительство нуждающегося в юридической помощи гражданина в различных инстанциях. Два первых типа БЮП оказываются в офисе, третий — на другой площадке (выход из офиса). Исследование показало, что чаще оказывается первый тип, реже — второй, и еще реже — третий тип юридической помощи. Шаг отличия составляет порядка 25%. 52 • Часть 2

Как показывает график, все ННО (100%) предоставляют устные консультации. В интервью выяснено, что этот вид БЮП имеет самый высокий удельный вес в структуре рабочего времени консультанта и составляет порядка 70%. Вторая группа видов БЮП, которые оказываются во многих ННО (2/3), связана с подготовкой различных жалоб, заявлений, ходатайств как не процессуального характера (75,7%), так и в суд (67,6%). Довольно часто встречается выдача справки по законодательству — 48,6%. Остальные виды БЮП применяются гораздо реже — от 13 до 27%. Представительство в суде как вид оказываемой организацией бесплатной правовой помощи назвали 48,6% респондентов, представительство в органах государственной власти — 35,1%. Интервью показали, что в некоммерческих организациях, работающих с конкретной целевой группой, к выбору дел для обращения в суд применяются два подхода. Первый состоит в том, чтобы продвигать только прецедентные дела, которые могут решаться в разных судебных инстанциях годами, но в перспективе могут изменить существующие практики правоприменения и работу государственных органов и учреждений. Второй подход идет от обратного. Некоммерческие организации берутся за все дела, касающиеся решения проблем своей целевой группы, поскольку имеют серьезный практический опыт и уникальные юридические знания (реализация законодательства в области детей-инвалидов и членов их семей; детей-сирот; ЛЖВ; восстановление на работе; получение алиментов и детского пособия и т. д.). В разных регионах отмечалось, что адвокаты, оказывающие юридическую помощь на коммерческой основе7, не стремятся получить опыт и технологии ННО, алгоритмы решения сложных ситуаций, поэтому это поле юридической деятельности остается за некоммерческим сектором. Таким образом, некоммерческие организации активно оказывают виды бесплатной юридической помощи, описанные в ст. 6 Федерального закона № 324-ФЗ. Более того, их перечень гораздо шире и исходит от потребностей целевой группы. Как было отмечено в интервью, к консультантам ННО довольно часто обращаются после того, как вопрос не был решен адвокатами, юристами, работающими на коммерческой основе по причине их формального отношения к делу. Кроме описанных видов юридической помощи, ННО оказывают другие виды юридической помощи, согласующиеся с направлениями работы организации. Например, АЮР одного из регионов в дополнение к юридическому консультированию граждан проводит экспертизу нормативно-правовых актов

Ст. 6 Федерального закона № 324ФЗ. Виды бесплатной юридической помощи

1. Бесплатная юридическая помощь оказывается в виде: 1) правового консультирования в устной и письменной форме; 2) составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; 3) представления интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях в случаях и в порядке, которые уста-новлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. По сравнению с Федеральным законом № 324 ФЗ у нас перечень расширен. Некоторые адвокаты, принявшие участие в исследовании, включены в государственную систему оказания БЮП, например ЛОКА.

Часть 2 • 53

через вхождение членов Ассоциации в комиссии департаментов Правительства; члены АЮР аккредитованы также как эксперты областной и городской Думы. Все региональные отделения АЮР проводят онлайн-консультации, тематические дни для граждан с приглашением чиновников, когда гражданин может получить пакет информации по разным вопросам. Консультанты многих организаций проводят групповые консультации и тренинги по правовым вопросам, анализу законодательства, таким образом повышая квалификацию других сотрудников. Многие из них становятся затем специалистами в более узких областях права, передавая свой опыт и знания заинтересованным лицам. Одна из правозащитных организаций проводит удаленное консультирование, открывая возможности юридической помощи для осужденных, занимается подготовкой обращений в ЕСПЧ. Организации, работающие с несовершеннолетними (детьми-инвалидами, детьми-сиротами), занимаются подготовкой законопроектов, поправками к ним, например, в Федеральный закон № 442-ФЗ о социальном обслуживании населения. Некоторые некоммерческие организации имеют свою сеть в регионах, где юридическая помощь оказывается очно в дни приема и по скайпу мигрантам, родителям детей-инвалидов. Консультанты практикуют также подробное инструктирование обратившихся о поведении в суде, этапах судебного слушания. Встретился и такой вид консультирования, как помощь при незаконных задержаниях полицией. Многие ННО (63,3%) готовят и распространяют брошюры, буклеты по механизмам защиты прав граждан (экологических, детей-инвалидов, трудовых прав), по узким вопросам — льготы ветеранов, медиация и пр. Издательская деятельность осуществляется на деньги грантов. Отметим, что только треть организаций (36,7%) не занимаются распространением литературы. Это является косвенным показателем того, что не менее 2/3 включенных в исследование ННО имеют гранты и ведут широкую просветительскую работу.

54 • Часть 2

Тема видов БЮП, оказываемых некоммерческими организациями, дополнена вопросами о том, какие виды правовой помощи востребованы, и какие необходимо развивать: Экспертиза и подготовка юр. документов — 5,4 Юр. заключение в письменной форме — 5,4 Правовая экспертиза ранее составленных док-в — 8,1 Устройство в учреждения — 10,8 Восстановление документов — 13,5 Выдача справки по законодательству — 13,5 Представительство в органах власти — 18,9 Другое — 21,6 Представительство в суде — 35,4 Жалобы, заявления в суд — 67,6 Жалобы, заявления непроцессуальные — 75,7 Устные консультации — 100 0

100

Рис. 8. Виды БЮП, чаще других востребованные получателями

Самым востребованным видом бесплатной юридической помощи является устная консультация, то есть первичная юридическая помощь (94,6%). Далее по рангу следуют жалобы, заявления, ходатайства и другие документы непроцессуального характера (43,2%), жалобы, заявления, ходатайства в суд (40,5%), представительство в суде (35,4). Эти виды юридической помощи относятся к профессиональной (вторичной) юридической помощи. Востребованность тех или иных видов БЮП напрямую зависит от потребностей целевой группы. Например, для ЛЖВ-женщин актуальны запросы на ЭКО, усыновление. Для родителей детей-инвалидов существенную помощь оказывают групповые тематические занятия, где можно получить полную информацию по тому или иному узкому вопросу. В интервью рассказано, что люди часто испытывают потребность в собеседнике, которому можно выговориться, получить психологическую поддержку, услышать комментарии и разъяснения по разрешению ситуации в соответствии с законодательными нормами, получить распечатку Часть 2 • 55

нужной статьи закона. В отдельных ННО (экологической направленности) встречается и такой вид БЮП, как направление запроса от группы людей. В приоритетном порядке некоммерческие организации стараются поддерживать и развивать первичную юридическую помощь — устные консультации как самые востребованные гражданами: Устройство в учреждения — 3,3 Жалобы, иски, заявления в суд — 3,3 Выдача справки по законодательству — 3,3 Составление жалобы, ходатайства и др. — 6,7 Представление интересов в суде — 10,0 Устные консультации — 66,7 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Рис. 9. Виды правовой помощи, развиваемые ННО в приоритетном порядке

10% респондентов отметили, что необходимо развивать также представительство в суде. Это оказывается важным, потому что ЛЖВ, женщины, подвергшиеся насилию, БОМЖ, как отмечено в ряде интервью, не склонны защищать свои права, часто исчезают и не доводят дело до конца, по разным причинам боятся суда. В то же время в ряде ситуаций только судебное решение может изменить ситуацию человека к лучшему. Поэтому консультанты ННО стараются или представительствовать в суде, или работают с сайтами судов, контролируя ход судебного разбирательства, знакомясь с решением суда по конкретному делу. Востребованным видом БЮП, как мы видели на рис. 4, является составление жалоб, заявлений, ходатайств. Этот вид также является приоритетным для 6% респондентов. Остальные виды БЮП при оценке их приоритетности набрали по 3,3%. В целях оказания гражданам бесплатной юридической помощи некоммерческие организации, адвокаты, адвокатские образования, адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, нотариусы, нотариальные палаты могут создавать негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Условия создания такого центра, перечень сведений о негосударственном цен56 • Часть 2

тре бесплатной юридической помощи для его регистрации регламентируются ст. ст. 24–25 Федерального закона № 324 ФЗ. По данным Минюста8, в списке негосударственных центров бесплатной юридической помощи зарегистрировано 116 негосударственных центров бесплатной юридической помощи. В ходе исследования выяснялось, зарегистрированы ли ННО в этом списке. Ответы представлены на рис. 10. Никто из участников исследования не дал положительного ответа на поставленный вопрос, большинство респондентов даже не знает, о чем идет речь. Анализ данных, размещенных на сайте Минюста9, показывает, что действительно в регионах не зарегистрировано ни одного некоммерческого центра БЮП; в Санкт-Петербурге зарегистрирован один при адвокатуре. Обращает на себя внимание характер полученных ответов: только 36,7% дали однозначный ответ «нет». В пояснениях указано следующее: нам это не нужно, т. к. БЮП — малая часть работы; не вижу в этом смысла; не считаем нужным; зарегистрированы в палате адвокатов, этого достаточно; нет времени; просто помогаем людям. Только один ответ носит стратегическую оценку: Сначала хотим посмотреть на правоприменение. Смысл регистрации — получение госфинансирования, но это неэтично — получать деньги у причинителя вреда.

36,7 % — нет 6,7 % — не знаю 56,7 % — не понимаю, о чем идет речь Рис. 10. Регистрация организации в негосударственном центре БЮП в порядке ст. 25 Федерального закона № 324-ФЗ

То есть руководители некоммерческих организаций не считают возможным брать на себя дополнительные хлопоты по регистрации некоммерческих центров БЮП или делать необдуманные шаги. Остальные участники исследования либо не понимают, о чем идет речь (56,7%) («не знаю, о чем идет речь», «первый раз слышу», «надо разобраться», «об этом законе не осведомлены»), либо «не знают» (6,7%), приписывая Минюсту функцию автоматического регистрирования организации, если ННО занимается БЮП («полагаю, да, ведь мы филиал ЛОКА»).

http://www.rg.ru/2014/04/04/ doklad-site-dok.html

http://minjust.ru/ru/node/4839 Часть 2 • 57

2.2.3. Регламентация оказания БЮП в некоммерческих организациях, особенности ведения информационной кампании и сетевого взаимодействия с другими структурами

30% — да 66,7% — нет 3,3% — не знаю Рис. 11. Наличие документов в соответствии с требованиями ст. 24 № 324-ФЗ

58 • Часть 2

Далее рассмотрим, созданы ли в ННО документы, в которых определены виды БЮП, категории граждан, имеющих право на ее получение, и перечень правовых вопросов, по которым оказывается такая помощь (ст. 24 Федерального закона № 324-ФЗ). В большинстве (66,7%) ННО такие документы не созданы: Интересно, что 3,3% руководителей ответили «не знаю». Это связано с незнанием содержания указанной статьи закона. В каждой третьей (30%) некоммерческой организации виды БЮП, категории граждан и перечень правовых вопросов, по которым оказывается помощь, описаны в разных документах. Для большинства ННО таким документом является Устав. Причем в некоммерческих партнерствах, ряде общественных организаций (ветеранских) БЮП оказывается только членам организаций и членам их семей, заплатившим членские взносы. Корректировки и уточнения вносятся в Устав только при необходимости на ежегодных собраниях членов и фиксируются в протоколах общих собраний. У организаций, имеющих гранты на БЮП, требования прописаны в грантовой заявке. Третий вид регламентации — Положения об общественной приемной (например, «Детский адвокат»). Единичные ННО имеют должностную инструкцию юриста. В ряде ННО перечень видов юридической помощи вывешивается на сайте. 66,7% руководителей ННО, отрицательно ответивших на вопрос о наличии документов, в которых определены виды БЮП, категории граждан и перечень правовых вопросов, по которым оказывается такая помощь, дали следующие пояснения: • БЮП не является основной деятельностью, поэтому руководители считают лишним разрабатывать дополнительные внутренние документы; • региональные отделения АЮР не стремятся разрабатывать внутренние документы, поскольку пользуются единым документооборотом и стандартами общероссийской общественной организации АЮР;

• адвокаты, работающие в рамках государственной системы оказания БЮП (Ленинградская область), руководствуются требованиями закона о БЮП, причем, как показало интервью, не регионального, а федерального. Адвокатура указана в качестве провайдера и в региональных законах о БЮП, и в федеральном законе в разделе о государственной системе БЮП, но адвокаты, с которыми мы общались, делают ссылку на закон более высокого уровня; • небольшая часть ННО, нацеленных на работу с узкими целевыми группами, не ставят рамки; они помогают всем обратившимся, поэтому не считают нужным создавать подобные документы: «живем в реальном мире, есть звонок, обращение — бежим спасать»; «берем граждан, чьи проблемы соответствуют нашему профилю, помогаем всем, чем можем»; • небольшая часть организаций нацелены на стратегические, типичные дела, способные стать прецедентными; в этой области невозможно чтото предугадать, описать наперед. В исследовании выяснялся вопрос о методах распространения информации об оказании бесплатной юридической помощи, используемых ННО. Вопрос далеко не праздный, т. к. рекламная кампания влияет не только на укрепление репутации организации, формирование определенного мнения о ее деятельности, повышение уровня известности, привлечение целевой аудитории, но и на поддержание позитивного общественного мнения в отношении некоммерческого сектора в целом. ННО, никак не распространяющая информацию о себе, своих видах деятельности, практиках, целевой аудитории, обречена на вытеснение и прекращение деятельности. Сбор информации в исследовании проводился по пяти ключевым блокам, сформированным в зависимости от инструментов рекламы и мест ее размещения: • объявления; • активистская деятельность; • сетевой подход; • Интернет; • «сарафанное радио». Фиксировался также ответ «никак не распространяем информацию». Таких ННО оказалось всего 2,7% (одна организация). Таким образом, из систематизации данных, приведенных в таблице 4, вариант «никак не распространяем информацию» исключается. Часть 2 • 59

Таблица 4. Методы и каналы распространения информации об оказании БЮП некоммерческими организациями

Различные объявления

Активистская деятельность

Сетевой подход

Интернет

Передача информации методом снежного кома

Объявления в местных и печатных СМИ — 29,7%

Через участие активистов в массовых акциях — 18,9%

Направляют другие ННО — 21,6%

Сайт ННО — 43,2%

«сарафанное радио» — 54,1

Объявления в местах скопления людей — 13,5%

Интервью и иная активность руководителей в СМИ — 24,3%

Направляют государственные органы — 21,6%

Итого: 43,2

Итого: 54,1

Вывеска/объявление в самой организации — 10,8% Итого: 53,8

60 • Часть 2

Направляют адвокаты — 8,1% Итого: 43,2

Итого: 51,3

Чаще всего информация распространяется через «сарафанное радио» (54,1%) и сайт организации в Интернете (43,2). Наряду с этим практически на таком же уровне активности используются различные объявления (53,8%) и сетевые контакты некоммерческой организации (51,3%). Активистская деятельность сотрудников и членов ННО, а также публичная презентация работы ННО руководителями отмечена 43,2% информантами. Некоммерческие организации используют, как правило, несколько методов и каналов распространения информации. Только одним видом распространения информации «сарафанное радио» пользуются небольшие, недавно созданные некоммерческие организации, работающие с узкой целевой группой (вепсы, репрессированные). Заметим, что только каждая десятая некоммерческая организация использует вывеску или объявление об оказании бесплатной юридической помощи. По нашим наблюдениям при проведении полевого этапа исследования, действительно, таких — единицы. Кроме перечисленных методов и каналов распространения информации об оказании БЮП, ряд организаций используют другие способы, например, запускают ролики на телевидении и радио, электронные рассылки, рекламу по почтовым ящикам, создают свою группу на сайте «ВКонтакте», в твиттере, проводят дни открытых дверей, тематические дни, выставки. В некоммерческих партнерствах, общественных организациях (ветеранских, инвалидских) информация распространяется среди своих членов и руководителей первичных организаций. Некоммерческие организации, активно работающие с госорганами, судами, полицией, Комитетом социальной защиты и занятости населения, оставляют там свои памятки. В некоторых центрах развития некоммерческих организаций (например, КРЦОО) выпускается своя газета, есть и журнал «Экология и право». Одна из организаций использует специализированный телеканал в местах заключения. Как видно из таблицы 4, при ведении информационной компании каждая пятая некоммерческая организация взаимодействует с государственными органами и другими ННО (по 21,6%), а также с адвокатским сообществом (8%). Остановимся подробнее на вопросе взаимодействия ННО с организациями в другой сфере деятельности — при оказании бесплатной юридической помощи.

Часть 2 • 61

62 • Часть 2

43,2 37,8

35,1 29,7

27 18,9

20 10

Ни с кем не контактируем

С адвокатским сообществом

С правоохранительными органами

Другое

С другими ННО

• с другими ННО (как правило, это постоянные, налаженные, многолетние контакты); • с госорганами: часто упоминается, кроме приведенного выше перечня, центр «Семья», в одном из регионов — Избирком; • с зарубежными фондами, сетями (фонд «Гуманитарное действие», Евразийская сеть снижения вреда, Совет министров северных стран), посольствами; • с адвокатами, к которым в некоторых случаях направляют обратившихся, имеющих право получать правовую помощь у провайдеров государственной системы БЮП.

С государственными органами (ст. 26 324-ФЗ)

Социально ориентированные некоммерческие неправительственные организации, устойчивые и сильные, нацелены на широкую сеть контактов:

Рис. 12. Взаимодействие ННО с другими организациями при оказании БЮП

Как показывает график, чаще всего при оказании бесплатной юридической помощи некоммерческие организации контактируют с государственными органами (43,2%), другими ННО (37,8%), правоохранительными органами (29,7%) и адвокатским сообществом (27,0%). Ни с кем не контактируют 18,9% опрошенных руководителей из числа, как правило, «серых ННО», оказывающих адресную помощь узким целевым группам. Единственный контакт, указанный одной из таких организаций, — это диаспоры. АЮРы и адвокатские объединения не контактируют с другими ННО, но активно работают с представителями различных государственных учреждений (прокуратура, МВД, Минздрав, Роспотребнадзор, нотариусы, уполномоченные по правам человека, ребенка), муниципальными администрациями, партиями (ЛДПР, «Единая Россия»). АЮР тесно работает также с юридическими клиниками.

2.2.4. Источники финансирования деятельности ННО и правовой помощи, оказываемой организацией Руководители некоммерческих организаций в ходе интервью раскрыли информацию об источниках финансирования деятельности некоммерческих организаций и источниках финансирования бесплатной юридической помощи, которую они оказывают. Данные представлены на рис. 13:

Программы ННО по оказанию правовой помощи населению финансируются гораздо хуже других видов деятельности. У каждой третьей организации отсутствует определенный бюджет на оказание бесплатной правовой помощи. Многие работают на волонтерских началах.

45,9 40,5

35,1

35,1 29,7

30 21,6

24,3

32,4

16,2

5,4

8,1

Нет финансирования

Другое

Доход от собственной деятельности

Государственная поддержка

Российские гранты

Зарубежные гранты

Пожертвования)

Источники финансирования ННО Источники финансирования БЮП

Рис. 13. Источники финансирования деятельности ННО и БЮП (Можно было выбрать несколько вариантов ответов, сумма превышает 100%) Часть 2 • 63

В тройку основных источников финансирования деятельности некоммерческих организаций входят средства, получаемые от российских грантовых программ (40,5%), государственной поддержки и от пожертвований (по 35,1%), от зарубежных грантов (29,7%). Доход от собственной деятельности отметили только 16,2% руководителей. Наиболее часто встречаемое сочетание: гранты российские, гранты зарубежные; гранты российские и господдержка; гранты российские и пожертвования. Многие информанты (45,9%) уточнили некоторые детали, например, перечислили текущие гранты. Несколько руководителей организаций отметили, что на написание грантовых заявок не хватает сил и времени, поэтому руководители все больше ориентируются на государственную поддержку (субсидии по программам поддержки СО ННО). Некоторые ННО имеют различного рода госконтракты (обучение членов УИК, проведение исследований). Помогают выжить пожертвования предприятий, различных бизнес-структур, фармакологических компаний (организации, связанные с сопровождением ЛЖВ). Бюджет одной из организаций основан преимущественно на субсидии депутата ЗАКСа. Все членские организации собирают членские взносы. Те, кто указал, что средств нет (8,1%), продолжают работать за счет волонтерства и вложения собственных средств (зарплата, пенсия). Гораздо хуже обстоит дело с финансированием бесплатной юридической помощи. Количество ответов по каждому источнику финансирования на порядок ниже, чем при ответе на вопрос о бюджете деятельности. Каждый третий руководитель (32,4%) отметил, что бюджета на БЮП нет: либо закончился грант, либо БЮП оказывается силами 1–2 человек на волонтерских началах. БЮП оказывается за счет российских (27,0%) и зарубежных грантов (24,3%), пожертвований (21,6%) коммерческих организаций, профсоюзов, парламентских партий. АЮР работает на общественных началах, адвокаты получают (не всегда вовремя) компенсации из регионального бюджета. В некоторых ННО работа юриста оплачивается только на 50%, остальное можно отнести к pro bono. С ситуацией прекращения финансирования БЮП не сталкивались четверть (24,5%) руководителей. В случае, если финансирование БЮП прерывается («мы очень от этого страдаем»), 42,9% организаций продолжают оказывать ее в полном объеме за счет личного времени и средств, 10,7% сокращают объем помощи и только одна организация (3,6%) прекратила оказывать БЮП. По возможности нуждающиеся перенаправляются в другие 64 • Часть 2

ННО, руководители договариваются с юристами о безвозмездном начале работы. Краткое резюме по параграфу 2.2. «Профиль некоммерческих организаций»

Большинство некоммерческих организаций (56,7%), включенных в исследование, оказывают бесплатную юридическую помощь более пяти лет, 16,7% — 1–3 года, 13,3% — менее 1 года, 10% — 4–5 лет. Занимаются они этим потому, что есть спрос на БЮП (64,9%). Каждый четвертый руководитель ННО (24,3%) отметил, что у организации имеется опыт работы в оказании БЮП. Каждый пятый опрошенный (21,6%) считает, что ресурсом оказания БЮП в организации являются квалифицированные сотрудники. Такое же количество руководителей (21,6%) подчеркивают, что их целевая группа подвергается насилию, дискриминации, агрессии и это мотивирует их заниматься БЮП. На последних местах оказались финансовые ресурсы (18,9%) и наличие правового поля в РФ (16,2%). При проведении интервью названы и другие факторы: ценностно-мотивационные, структурные основания (требования Устава и распоряжений вышестоящих инстанций), ресурсные возможности (наличие средств за счет грантов). Все некоммерческие организации, принявшие участие в исследовании, оказывают бесплатную юридическую помощь, каждая третья ННО (35,1%) занимается защитой законных прав граждан и социальной помощью социально незащищенным категориям граждан (СНКГ). На информационной, юридической помощи другим ННО как основном виде деятельности сосредоточено вдвое меньше организаций (18,9%). На последнем ранговом месте находятся такие виды деятельности некоммерческих организаций, как защита прав детей (13,5%) и трудовые отношения (10,8%). Многие ННО разрабатывают другие виды деятельности, отвечающие запросам и потребностям целевых групп. Большинство ННО, кроме адвокатских контор в Ленинградской области и одной из ННО в регионе, сочетают бесплатную юридическую помощь с другими направлениями работы. Таким образом, БЮП является одним из направлений многообразной деятельности ННО. 46,7% респондентов отметили, что бесплатная юридическая помощь является основной и указана в Уставе ННО, 53,3% совмещают оказание БЮП с другими видами деятельности, т. е. правовая помощь не является основным видом деятельности. 40,5% некоммерческих организаций устойчивого типа работают с самой широкой категорией — социально незащищенными гражданами. Остальные ННО ведут Часть 2 • 65

Роль некоммерческого сектора как поставщика только первичной юридической помощи, приписываемая ему, не соответствует действительности; попытка регламентации работы ННО в этих рамках снизит эффективность их работы, ограничит получателей БЮП в юридической помощи, которую не может предоставить государственный сектор.

66 • Часть 2

работу только со своими целевыми группами (по 10% — ЛЖВ, мигранты, осужденные, военнослужащие; по 8% — несовершеннолетние, наемные работники, БОМЖ). Это связано с Уставными требованиями. Виды БЮП, оказываемые некоммерческим сектором, имеют широкий спектр, соотносятся с видами деятельности ННО и потребностями целевых групп и, вопреки устоявшемуся мнению, не замыкаются на устных консультациях. В приоритетном порядке некоммерческие организации стараются поддерживать и развивать первичную юридическую помощь — устные консультации как самые востребованные гражданами. От 35% до 45% видов БЮП, оказываемых гражданам организациями некоммерческого сектора, относятся к вторичной юридической помощи (представительство в суде, в органах государственной власти, подготовка заявлений, жалоб, ходатайств в суд и органы власти). Таким образом роль некоммерческого сектора как поставщика только первичной юридической помощи, приписываемая ему в дискуссиях, не соответствует действительности; попытка регламентации работы ННО в этих рамках снизит эффективность их работы, ограничит получателей БЮП в юридической помощи, которую не может предоставить государственный сектор. 63,3% некоммерческих организаций занимаются подготовкой и распространением брошюр, памяток, пособий на грантовые средства. ННО, принимавшие участие в исследовании, не зарегистрированы в некоммерческих центрах БЮП: 36,7% руководителей ННО не видят в этом необходимости; 56,7% не понимают, о чем идет речь, поскольку не слышали об этой норме закона; 6,7% респондентов дали ответ «не знаю». Полученные данные говорят о том, что ННО не всегда отслеживают законодательство, находясь в привычной колее повседневности, или опираются на стратегические решения центрального офиса (в случае общероссийских общественных организаций). Кроме того, как мы видели в разделе анализа регионального законодательства, имеются и рамочные ограничения: не все регионы включили негосударственные центры БЮП в качестве субъектов оказания бесплатной квалифицированной юридической помощи. В большинстве ННО (66,7%) не созданы документы, в которых определены виды БЮП, категории граждан, имеющих право на ее получение, и перечень правовых вопросов, по которым оказывается такая помощь (ст. 24 № 324-ФЗ). В каждой третьей некоммерческой организации (30%) виды БЮП, категории граждан и перечень правовых вопросов, по которым оказывается помощь, описаны в разных документах, преимущественно в Уставе и грантовых заявках. Информация о том, что некоммерческая организация оказывает бесплатную юридическую помощь, чаще всего распространяется через «сарафанное радио» (54,1%)

и сайт организации в Интернете (43,2%). Наряду с этим практически на таком же уровне активности используются различные объявления (53,8%) и сетевые контакты некоммерческой организации (51,3%). Активистская деятельность сотрудников и членов ННО, а также публичная презентация работы ННО руководителями занимают долю в 43,2%. Некоммерческие организации используют, как правило, несколько методов и каналов распространения информации. Источники финансирования деятельности некоммерческих организаций — российские грантовые программы (40,5%), государственная поддержка и пожертвования (по 35,1%), средства от зарубежных грантов (29,7%). Доход от собственной деятельности отметили только 16,2% руководителей. Наиболее часто встречаемое сочетание: гранты российские, гранты зарубежные; гранты российские и господдержка; гранты российские и пожертвования. Хуже обстоит дело с финансированием бесплатной юридической помощи. Количество ответов по каждому источнику финансирования на порядок ниже, чем при ответе на вопрос о бюджете организации. Каждый третий руководитель (32,4%) отметил, что бюджета на БЮП нет, либо закончился грант, либо БЮП оказывается силами 1–2 человек на волонтерских началах. Источниками финансирования БЮП являются российские (27,0%) и зарубежные гранты (24,3%), пожертвования коммерческих организаций и профсоюзов (21,6%). При оказании бесплатной юридической помощи некоммерческие организации контактируют с государственными органами (43,2%), другими ННО (37,8%), правоохранительными органами (29,7%) и адвокатским сообществом (27,0%). Ни с кем не контактируют 18,9% опрошенных руководителей. Отмечается тенденция к замкнутости полей юридической помощи — профессиональные юристы, адвокаты склонны взаимодействовать между собой, почти не подключая некоммерческий сектор; некоммерческий сектор редко прибегает к помощи адвокатов, квалифицированных юристов. Госучреждения в том и другом случае являются инструментальной прослойкой. С ситуацией прекращения финансирования БЮП не сталкивались только четверть руководителей (24,5%). В случае, если финансирование БЮП прерывается, 42,9% организаций продолжают оказывать правовую помощь в полном объеме за счет личного времени и средств (pro bone); сокращают объем помощи 10,7%, и только одна организация (3,6%) не оказывает БЮП.

Часть 2 • 67

2.3. Получатели бесплатной правовой помощи Параграф посвящен рассмотрению особенностей получателей бесплатной юридической помощи, оказываемой некоммерческими организациями, частоте обращений и объему оказанной помощи.

2.3.1. Категории получателей бесплатной правовой помощи В данном исследовании категории получателей БЮП были разбиты на три категории: 1) указанные в Федеральном законе № 324-ФЗ; 2) в зависимости от видов деятельности ННО и целевых групп некоммерческих организаций; 3) все нуждающиеся. Результаты отражены в таблице и выделены разными цветами. Среди вариантов ответа «другое» названы следующие категории: ветераны войн в Афганистане, Чечне, блокадники, узники концлагерей — 2; выпускники детдомов любого возраста — 2; ЛЖВ и члены их семей — 2; женщины, подвергающиеся насилию; ЛГБТ-сообщество; некоммерческие организации; потребители, чьи права нарушены; профлидеры, женщины, в т. ч. беременные; родственники ЛЖВ-осужденных; семьи неблагополучные и приемные; потенциальные попечители, опекуны, усыновители; семьи наркозависимых; даже коммерсанты, которые не доверяют адвокатам.

68 • Часть 2

Таблица 5. Категории получателей бесплатной юридической помощи, оказываемой некоммерческими организациями Категории

инвалид I или II группы

35,1

безработный, стоящий на соответствующем учете

27,0

ветеран ВОВ

24,3

гражданин пожилого возраста, проживающий в государственных учреждениях стационарного обслуживания

21,6

родитель/опекун/попечитель-одиночка

13,5

дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их законные представители

13,5

малоимущие

10,8

многодетный родитель/опекун/попечитель (от 3-х детей)

10,8

сирота и воспитанник домов-интернатов (до достижения ими возраста 21 года)

10,8

инвалид, проживающий в государственных учреждениях стационарного обслуживания

8,1

лицо, пострадавшее от стихийных бедствий и техногенных катастроф

8,1

несовершеннолетний

8,1

гражданин, которому по закону должна оказываться квалифицированная помощь адвокатом в порядке ст. 50 ГПК

5,4

граждане, пострадавшие от политических репрессий

2,7

неработающий пенсионер, получающий пенсию по старости

27,0

лицо без определенного места жительства (лица БОМЖ)

16,2

иммигрант (иностранцы и лица без гражданства), легально находящийся на территории РФ

???

иммигрант (иностранцы и лица без гражданства), нелегально находящийся на территории РФ (например, без должной регистрации)

13,5

лицо, находящееся в местах лишения свободы

13,5

лицо, освободившееся из мест лишения свободы не более чем 6 месяцев назад

13,5

все нуждающиеся

37,8

другое

73,0

Часть 2 • 69

18,9% — cпрашиваем подтверждающие документы 37,8% — верим на слово 35,1% — не интересуемся, оказываем помощь всем 8,2% — Другое Рис. 14. Вы спрашиваете какие-то подтверждающие документы? 70 • Часть 2

Также встретились разъяснения варианта «все нуждающиеся»: все, соответствующие нашему профилю; все, у кого нарушаются права человека, категория не важна; все, чье право на свободный доступ к информации было нарушено; все желающие защитить свои экологических прав. Всем нуждающимся оказывают БЮП АЮР, а также некоммерческая организация, работающая на площадке приемной ЛДПР. Адвокаты, оказывающие БЮП в Ленинградской области, работают только с категориями, указанными в Законе. С репрессированными работает только одна ННО из разряда «неформальных ННО». Остальные ННО работают со своими целевыми группами независимо от того, входят они в категорию граждан, описанных в Законе, или нет. В наибольшей степени охвачены различные категории инвалидов: I и II групп (35,1%), дети-инвалиды и их представители (13,5%), граждане пожилого возраста, проживающие в государственных учреждениях стационарного обслуживания (21,6%), инвалиды, проживающие в государственных учреждениях стационарного обслуживания (8,1%). Вторая распространенная категория — это пенсионеры, получающие пенсию по старости (27,0%) и малоимущие (10,8%). Третья по рангу категория — это родитель/опекун/попечитель-одиночка (13,5%), многодетный родитель/опекун/попечитель (от 3-х детей) (10,8%). Подтверждающие документы спрашивают только 18,9%, это адвокаты: «Чтобы труд адвоката был оплачен из федерального бюджета, нужны все документы». Обычно они запрашивают справку из Комитета по социальной защите населения или удостоверения, подтверждающие тот или иной статус. Запрашивает паспорт одна ННО, находящаяся в приграничном городе (Светлогорске): «Город приграничный, паспорт спрашиваем, страхуемся от людей в розыске». Остальные ННО верят на слово (37,8%) или даже не интересуются наличием подтверждающих документов, оказывают помощь всем кто пришел (35,1%): В случае, если для понимания сути вопроса требуются какие-либо документы, консультанты просят их предъявить: «Спрашиваем документы по делу, а не личные». Например, родители ребенка-инвалида просят помочь в разрешении земельного вопроса — консультанты спрашивают удостоверение об инвалидности ребенка и пр.

Почему 2/3 (72,9%) некоммерческих организаций не спрашивают никаких подтверждающих документов? Полученные в интервью ответы сводятся к трем аргументам: • если человек является представителем целевой группы, с которой работает организация, помощь оказывается; • «людей жалко, мы хорошо представляем их материальное положение»; • «значит, нужна срочная помощь, от которой иногда зависит жизнь человека, а у нас есть наработки, и мы можем помочь». АЮР, который работает со всеми обратившимися, отказывает в случае «неадекватности и вызывающего материального благополучия».

Часть 2 • 71

2.3.2. Частота обращений и объем оказанной помощи В интервью выяснялось, как часто граждане обращаются за БЮП по одному и тому же вопросу и по разным вопросам. Половина граждан (54%) обращаются по одному и тому же вопросу 1–2 раза, но также почти половина (48,6%) одних и тех же людей обращаются в ННО по разным вопросам более 5 раз. Это может говорить о степени доверия к консультантам и сформировавшихся стереотипах поведения граждан в трудной жизненной ситуации (есть куда пойти и посоветоваться):

29,7 27

30 21,6

10,8

10 5 0

48,6

20 2,7

1 раз

2 раз

3 раза

4 раза

13,5

2,7 5 раз

13,5

более 5 раз

Обращение по одному и тому же вопросу Рис. 15. Частота обращения в ННО по одному и тому же вопросу

2,7 1 раз

2 раз

3 раза

5 раз

более 5 раз

Частота обращений в ННО по разным вопросам Рис. 16. Частота обращения в ННО по разным вопросам

Наиболее сложной категорией являются ЛЖВ и ПИН. По оценке консультантов: Сами они редко ждут помощи, живут в замкнутом мире, ситуации имеют быструю динамику, поэтому мы стремимся развивать их, проводим анонимные группы самопомощи. 72 • Часть 2

Как было неоднократно подчеркнуто в интервью, если «человек не пришел второй раз — значит, рассосалось», т. е. можно сделать предположение, что четверть запросов граждан в рамках бесплатной юридической помощи удается решить при первом консультировании. Проверим предположение статистическими методами. Статистический кросс-анализ показывает, что у каждого четвертого обратившегося социально незащищенного гражданина одна и та же проблема, с которой он обратился, решается с первого раза. Количество посещений по одному и тому же вопросу среди представителей различных целевых групп в целом меньше, чем по разным: при обращении по разным вопросам количество посещений растет. При этом самыми «хлопотными» категориями являются ЛГБТ, наемные работники, несовершеннолетние, где количество обращений в обоих случаях достигает более 5 раз. Данные представлены на рис. 17–19: 53,3

более 5 раз

5 раз

4 раза

33,3 0 0 0 6,7 33,3

3 раза

2 раз

13,3 6,7 20

1 раз

6,7 26,7 0 10 20 30 40 50 60

По разным вопросам По одному вопросу Рис. 17. Количество обращений социально незащищенных категорий граждан

Часть 2 • 73

более 5 раз

5 раз

0 0

4 раза

0 0

3 раза

20 20

2 раз

20 20

1 раз

0 20 0 10 20 30 40 50 60

По разным вопросам По одному вопросу Рис. 18. Количество обращений сотрудников ННО

более 5 раз 5 раз

4 раза

40 0 0 0 20 20 20

3 раза 2 раз 1 раз

0 20 0 10 20 30 40 50 60

По разным вопросам По одному вопросу Рис. 19. Количество обращений ЛЖВ 74 • Часть 2

Для целевых групп, представленных в исследовании немногочисленными квотами, опишем результаты без построения графиков: Мигранты: 50% обращаются по одному и тому же вопросу, 75% — по разным вопросам; Несовершеннолетние: как правило, за юридическими консультациями обращаются более пяти раз — 2/3 по одному и тому же вопросу, 100% — по разным вопросам; Военнослужащие: более 5 раз обращаются 75% как по разным, так и по одному и тому же вопросу; Наемные работники: более 5 раз 100% по одному и тому же вопросу и по разным вопросам; Осужденные: по одному и тому же вопросу каждый второй (50%) обращается три раза, 50% — более 5 раз; такая же картина по обращениям по разным вопросам; ЛГБТ: 100% более 5 раз как по одному и тому же вопросу, так и по разным вопросам; БОМЖ: 66,7% более 5 раз как по одному и тому же вопросу, так и по разным вопросам; Родители, желающие усыновить/взять в приемную семью ребенка: по одному и тому же вопросу — 100% один раз; по разным вопросам — 100% более 5 раз. Далее рассмотрим частоту обращений в зависимости от вида БЮП (рис. 20–22): 48,6

более 5 раз

29,7 2,7 2,7

5 раз

4 раза 3 раза

0 2,7 21,6 10,8

2 раз

13,5

1 раз

13,5

27 27 0 10 20 30 40 50

По разным вопросам По одному вопросу

Рис. 20. Количество устных консультаций в зависимости от типа вопроса Часть 2 • 75

За устными консультациями по одному и тому же вопросу чаще всего обращаются более пяти раз (29,7%), а также 1–2 раза (соответственно, по 27%). По разным вопросам существенно возрастает доля граждан, обратившихся более пяти раз (48,6%) и более трех раз (21,6%). Такая же динамика по выдаче справок по законодательству, заключений в письменной форме, за исключением того, что за ними приходят по разным вопросам больше людей (на 20% больше), более пяти раз — 61–72%. Рассмотрим динамику обращений по другим видам БЮП:

более 5 раз

24 4 4

5 раз

4 раза

0 4 24

3 раза 2 раз

16 4

24 20

1 раз

28 0 10 20 30 40 50

По разным вопросам По одному вопросу

Рис. 21. Подготовка документов в суд в зависимости от типа вопроса

76 • Часть 2

По представительству в суде динамика изменяется в сторону увеличения количества ответов «обращались более 5 раз» (50–55%) по обеим категориям (разные вопросы или один и тот же): 46,2

более 5 раз

30 7,7 7,7

5 раз 4 раза

7,7 30,8 30,8

3 раза 2 раз

7,7

1 раз

7,7 7,7

15,4

0 10 20 30 40 50

По разным вопросам По одному вопросу

Рис. 22. Представительство в органах власти в зависимости от типа вопроса

Устройство в учреждения требует более частых консультаций — по одному и тому же вопросу обращаются более 5 раз — 40%, 3 раза — 40%, 4 раза — 20%; по разным вопросам более 5 раз обращаются 60%, 3 раза — 20%, 1 раз — 20%. По остальным видам БЮП (экспертиза ранее составленных документов, экспертиза и подготовка документов) ситуация схожая: 2/3 обращаются в обоих случаях от 60% до 75% более пяти раз. Анализ данных показывает, что наиболее емким видом БЮП по количеству консультаций является представительство в органах власти и в суде. Все юридические аспекты представительства как по одному, так и по разным вопросам не решаются за одну консультацию (1 раз — 7,7% в сравнении с 25–29% по остальным категориям); этому уделяется не менее трех встреч. Далее рассмотрим, каково соотношение между общим количеством обратившихся по разным вопросам в ННО в год (за прошлый год) и обратившихся за БЮП. Данные исследования показывают, что число обратившихся в целом больше, т. е. в некоторые организации граждане обращаются и за другими услугами, не только за БЮП. Перераспределение количества граждан происходит Часть 2 • 77

за счет сокращения группы «более 100 чел.» в другие, более малочисленные (76–100 чел. и до 30 чел): 14,3 14,3

не могу сказать, учета не ведется

31,4

другое

28,6 20

более 100 76–100 31–50

31,4 11,4 5,7 5,7 5,7 17,2

до 30

14,3 0 10 20 30 40 50

По разным вопросам По одному вопросу Рис. 23. Соотношение количества обратившихся в ННО и получивших БЮП

18,9% — до 30 мин 51,4% — до 1 часа 27% — 1–2 часа 2,7% — более 2 часов Рис. 24. Средняя продолжительность приема граждан 78 • Часть 2

14,3% руководителей и консультантов отметили, что учет не ведется. В интервью названы также другие, более точные цифры, которые укладываются в интервал от 300 до 1200 чел. Оказывает БЮП в объеме до 50 чел. в год пятая часть ННО (порядка 20%). Каждая десятая ННО оказывает БЮП от 76–100 чел. в год; половина ННО оказывают помощь гораздо большему количеству граждан (20% — более 100 чел. и 31,4% — ответ «другое»). Прием длится в каждом втором случае до 1 часа.

27% отметили, что прием длится 1–2 часа, 18,9% — до 30 минут. Только 2,7% руководителей и консультантов ННО назвали более продолжительное время приема — более 2 часов.

Краткое резюме по параграфу 2.3. «Получатели бесплатной правовой помощи»

В связи с ограниченностью ресурсов большинство ННО работают только со своими целевыми группами независимо от того, входят они в категорию граждан, описанных в законе о БЮП, или нет. Бесплатную юридическую помощь всем нуждающимся оказывают АЮР, а также некоммерческая организация, работающая на площадке приемной ЛДПР. В наибольшей степени БЮП охвачены различные категории инвалидов: I и II групп (35,1%), дети-инвалиды и их представители (13,5%), граждане пожилого возраста, проживающие в государственных учреждениях стационарного обслуживания (21,6%), инвалиды, проживающие в государственных учреждениях стационарного обслуживания (8,1%). Вторая распространенная категория — это пенсионеры, получающие пенсию по старости (27,0%) и малоимущие (10,8%); третья — родители/ опекуны/попечители-одиночки (13,5%), многодетные родители/ опекуны/попечители (от 3-х детей) (10,8%). Таким образом, значительная часть ННО ориентированы на социально незащищенные группы граждан и являются своеобразным дополнением государственной системы социальной защиты граждан. Подтверждающие документы спрашивают только 18,9%, это адвокаты. Остальные ННО верят на слово (37,8%) или даже не интересуются наличием подтверждающих документов, оказывая помощь всем, кто пришел (35,1%). Половина граждан (54%) обращаются по од ному и тому же вопросу 1–2 раза, но также почти половина (48,6%) одних и тех же граждан обращаются в ННО по разным вопросам, что может говорить о доверии, возникающем к консультантам. У каждого четвертого обратившегося социально незащищенного гражданина одна и та же проблема, с которой он обратился, решается с первого раза. Более сложные ситуации возникают, видимо, у несовершеннолетних, ЛГБТ, наемных работников, ЛЖВ, поскольку при первом обращении по одному и тому же вопросу проблема разрешается только у 16–20%. У различных целевых групп количество посещений по одному и тому же вопросу в целом меньше, чем по разным вопросам: при обращении по разным вопросам количество посещений растет. При этом самыми «хлопотными» категориями являются ЛГБТ, наемные работники, несовершеннолетние, где количество обращений в обоих случаях достигает более 5 раз. Наиболее затратными видами БЮП являются устройство в учреждения, представительство в органах власти и в суде. Все юридические аспекты как по одному, так и по разным вопросам не решаются за одну консультацию, этому уделяется более трех-пяти встреч. Часть 2 • 79

Число обратившихся в некоммерческие организации в целом больше, т. е. в некоторые организации граждане обращаются и за другими услугами, не только за БЮП. Перераспределение количества граждан происходит за счет сокращения группы «более 100 чел.» в другие, более малочисленные (76–100 чел. и до 30 чел.). Каждая вторая ННО оказывает БЮП более 100 гражданам в год. 51,4% считают, что в среднем прием длится до 1 часа; 27% отметили, что прием длится 1–2 часа, 18,9% — до 30 минут. Только 2,7% руководителей и консультантов ННО назвали более продолжительное время приема — более 2 часов.

80 • Часть 2

2.4. Взаимодействие получателя правовой помощи с провайдером БЮП В параграфе анализируются основные процедуры, которые используются в некоммерческих организациях при оказании БЮП гражданам, затраты времени на ведение одного дела, рассматриваются другие технологии помощи, оказываемые ННО. Приведены примеры лучших практик, а также результаты оценки удовлетворенности получателей БЮП различными аспектами оказанной помощи с точки зрения сотрудников некоммерческих организаций (взгляд изнутри).

2.4.1. Процедуры приема Согласно концептуальной модели исследования процедурные вопросы приема граждан являются одним из четырех критериев квалифицированной юридической помощи и включают такие вопросы, как организация приема, характеристика внутреннего документооборота, создание системы учета обращений и дел, обеспечение конфиденциальности. Все эти вопросы были заданы руководителям и консультантам в ходе интервью. Результаты отражены в таблице.

Часть 2 • 81

Приемы граждан на выезде используют только 29,7% некоммерческих организаций, при этом у всех ННО разная ситуация. Некоторые организации, работающие с ЛЖВ, ПИН, используют аутричработу и разговаривают с представителями целевой группы прямо в местах их скопления; при этом консультирование ведется и в офисе. Небольшие ННО, в том числе «неформальные ННО», не имеют офисов и ведут прием в удобных местах — в сквере в летнее время, в кафе, дома. Некоторые центры развития некоммерческих организаций, а также сильные ННО, работающие с детьмиинвалидами, имеют свою сеть в регионах и ведут приемы граждан как в центральном офисе, так и в районных центрах (именно поэтому сумма по столбцу по двум параметрам — прием на выезде и прием в офисе — больше 100%). В одном случае (сильная ННО, работающая с детьми-инвалидами) адвокат ведет прием в своем офисе, назначая время по телефону. 82 • Часть 2

Таблица 6. Процедуры приема граждан Утверждения

Да

Нет

Прием ведется на выезде

29,7

70,3

Прием ведется в офисе организации

81,1

18,9

Если прием ведется на выезде, то люди знают о времени приезда специалистов

63,610

36,4

66,711

33,3

Если прием ведется в офисе, то есть специальное время, выделенное для приема граждан, график вывешен

При приеме находится только консультант (и его помощник)

Нет, Только в кабинете консульбывают тант (и его другие помощник) люди 69,4 30,6

На каждого клиента заведена отдельная папка

38,9

61,1

Есть место для хранения дел

58,3

41,7

Разработана форма приема, куда консультант записывает основные сведения о клиенте и его деле

69,4

30,6

В каждой третьей ННО (33,3%) не вывешен график приема, не выделяется специальное время для приема граждан. Обычно это свойственно небольшим «неформальные ННО», которые работают на неформальных связях, а также членским организациям. Предполагается, что членские организации работают в определенное время, о котором все хорошо осведомлены. АЮР вывешивает график приема граждан. Проблемным вопросом для ННО является обеспечение конфиденциальности: 30,6% отметили, что при приеме бывают другие люди. АЮР допускает на прием стажеров.

Указан валидный процент от количества приемов на выезде

Указан валидный процент от количества приемов в офисе ННО

Недостаточно четко отработан документооборот. Так, если 69,4% отметили, что разработана форма приема, куда консультант записывает основные сведения о клиенте и его деле (чаще всего это журналы приема, в которых указываются ФИО, дата обращения, контактные данные, суть обращения), то только 38,9% отметили, что на каждого клиента заведена отдельная папка. СО ННО, работающие совместно с другими службами и занимающиеся сопровождением клиентов, не заводят отдельных папок на клиентов, получивших БЮП: всё хранится в плане сопровождения клиента. АЮРы работают по разной технологии. В одном регионе не разработана система документооборота, а используется документ, который применяется на той или иной площадке (юридическая клиника, журнал обращений приемной партии), в другом учет ведется в соответствии с формой, утвержденной правлением АЮР. ННО, работающие с электронными обращениями, помещают их в электронные папки и хранят только в компьютерах. Ситуация с электронным документооборотом наиболее противоречива: у одних нет времени на перенос информации в электронный вид, хотя такую задачу организации перед собой ставят; у других, напротив, всё только в электронном виде, но документы к делу не сканируются, а хранятся отдельно. В случае проведения медиации заключается договор, который хранится у обеих сторон. Встречаются ННО, где документооборот отработан и ведется годами по одной и той же системе: на каждого обратившегося заводится файл (документы, вложенные в канцелярский файл. Они расставлены и систематизированы по тематике: ЖКХ, льготы и т. д.). Крайне редко встречаются ННО, заполняющие анкету на обратившегося за БЮП. Не менее трети ННО не ведут никаких документов и не делают никаких записей при проведении устной консультации: «Я противник большого количества бумаг; жалоб на юриста нет; главное — помогаем людям». Отмечаются проблемы с местами для хранения дел — они есть у 58,3% информантов, т. е. примерно у половины некоммерческих организаций. Места для хранения дел, которые мы увидели при проведении интервью, представляют собой небольшой участок стола или тумбы, выделенный под документы. Шкафов, отдельных небольших помещений, других специально выделенных мест для хранения дел увидеть не удалось.

Часть 2 • 83

Другие технологии помощи Другие технологии помощи используют 48,6%, т. е. менее половины некоммерческих организаций. Используемые технологии (указан валидный процент от тех, кто применяет другие технологии помощи): • социальное сопровождение — 50,0%; • психологическая помощь — 55,5%; • самопомощь — 61,1%; • медиация и аутрич-работа — по 22,4%. Кроме этого, используются также: • арт-терапия, группа анонимных алкоголиков; • группы поддержки; • изменение закона; • любые механизмы усиления бедных; • социальное сопровождение; • информационная поддержка; • общаемся, выслушиваем, обрабатываем весь информационный пласт; • просветительские семинары; • разъяснение прав; • связываемся с центрами, например, наркологией; • несколько ННО имеют телефон доверия. 84 • Часть 2

Рассмотрим, какова продолжительность самого «короткого» и самого «длинного» дела: 4–8 часов

2,7

1–3 часа

13,5

30 мин–1 час

27 56,8

до 30 мин

0 10 20 30 40 50 60

Рис. 25. Продолжительность самого «короткого» дела

По мнению 56,8% информантов, самое «короткое» дело, связанное с устным консультированием, имеет стандартную продолжительность до 30 минут. Для четверти информантов (27%) «короткое» дело укладывается во временной промежуток от 30 минут до 1 часа, 13,5% — 1–3 часа. Лишь один раз (2,7%, единичный ответ) продолжительность «короткого» дела составила 4–8 часов. Более года

51,4

Полгода–год До полугода 2–3 месяца 1 месяц

13,5 10,8 8,1 16,2 0 10 20 30 40 50 60

Рис. 26. Продолжительность самого «длинного» дела

Половина (51,4%) участников исследования подчеркнули, что «длинные», трудные дела тянутся больше года. Причем в некоторых случаях удается до-

биться положительного решения вопроса в той или иной судебной инстанции (обычно в Верховном Суде) только через 5–6 лет. Другая половина информантов разделились во мнениях следующим образом: 16,2% — длинное дело длится 1 месяц, 8,1% — 2–3 месяца, 10,8% — до полугода, 13,5% — полгода-год.

2.4.2. Удовлетворенность получателей различными аспектами оказанной правовой помощи: взгляд изнутри Согласно концептуальной модели исследования контроль уровня удовлетворенности получаемой юридической помощью относится к инструментам обеспечения качества и рассматривается в исследовании изнутри, из перспективы самих руководителей и консультантов ННО. Дизайн и сроки исследования не позволили собрать встречную информацию — от потребителей БЮП. Оценка удовлетворенности получателей БЮП касалась различных аспектов оказанной помощи: качества, результата обращения, квалификации консультанта. При проведении интервью зачитывалась следующая шкала для ответов: полностью удовлетворен (3 балла), частично (2 балла) и клиент мог быть не удовлетворен (1 балл). Баллы, указанные в скобках, не зачитывались и применялись для дальнейшего расчета коэффициентов удовлетворенности (рассчитаны как средневзвешенная оценка; значения: 3 балла — максимум, 1 балл — минимум). Расчет коэффициентов удовлетворенности сделан как в целом по массиву, так и по каждому региону в отдельности.

Часть 2 • 85

Таблица 7. Коэффициенты удовлетворенности различными аспектами оказанной юридической помощи, мнение «изнутри»

Напомним, что в опросе принимали участие руководители ННО и консультанты, при этом последних было 18,9%, т. е. мы имеем отчасти экспертную оценку консультантов, оказывающих БЮП.

86 • Часть 2

Псков

В целом

2,6

2,83

2,68

3,0

2,4

2,67

2,43

3,0

2,6

2,83

2,84

3,0

2,53

2,78

2,65

Аспекты БЮП

СПб

ЛО

Новгород Вологда Карелия

Качество оказанной БЮП

2,45

2,67

3,0

Результат обращения

2,45

1,89

3,0

Квалификация консультанта

2,91

2,78

Сводный коэффициент

2,60

2,45

При рассмотрении результатов исследования в целом (последний столбец таблицы) отметим, что все коэффициенты высокие. Ниже всего оценена возможная удовлетворенность клиента результатом обращения — 2,43 балла (между «полностью» и «частично» удовлетворен), промежуточное место занимает качество оказанной БЮП — 2,68 балла. Самую высокую оценку получила квалификация консультанта12 — 2,84 балла (приближается к значению «полностью удовлетворен»). Сводный коэффициент (последняя строка таблицы) рассчитан как средняя арифметическая различных аспектов БЮП по каждому региону, что позволяет сравнить данные по регионам. Самые высокие оценки удовлетворенности даны в Вологде и Новгороде (по 3 балла), критичнее всех настроены информанты из Ленинградской области (2,45 балла). Информанты из Санкт-Петербурга и Карелии по сводным оценкам находятся ниже средней по массиву (соответственно, 2,6 и 2,53 балла), что также указывает на некоторую самокритичность информантов. Псковские результаты (2,78 балла) выше сводного коэффициента по массиву, но не достигают максимума значений. При сравнении различных аспектов качества внутри каждого региона имеются следующие особенности. В Санкт-Петербурге выше других параметров оценивается квалификация консультантов (2,91 балла), при этом качество и результат оценены ниже и одинаково (по 2,45 балла). Ленинградская область дала самые критичные среди всех регионов значения по удовлетворенности

результатом обращения (1,89 балла), комментируя, что все-таки по различным причинам обратившиеся за БЮП могут быть недовольны результатом обращения. Квалификация консультанта оценена, как и во всех регионах, выше остальных параметров (2,78 балла), качество оказанной помощи практически на уровне средней по массиву (2,67 балла). В Карелии одинаково оценены (по 2,6 балла, что ниже, чем в целом по массиву) качество и квалификация, ниже — результат обращения (2,4 балла). Точно такая же тенденция во Пскове, но оценки выше на 0,2 балла. В Новгороде и Вологде все аспекты оценены одинаково высоко — по 3 балла (полностью удовлетворен).

2.4.3. Лучшие практики Во всех регионах информантам был задан вопрос о самых удачных проектах, технологиях, методах юридической помощи и связанный с ним вопрос о ресурсах для их реализации. Четверть ННО не назвали лучших практик, 2/3 рассказали об удачных проектах. Данные сгруппированы следующим образом: Организации, не имеющие лучших практик (24,3%): а) Организации, оказывающие БЮП преимущественно в виде устных консультаций или занимающиеся строго определенной судебной практикой и не претендующие на разработку отдельных, только им присущих практик и методов; б) Организации, недавно начавшие оказывать БЮП или отказывающие помощь эпизодически, при наличии грантов. 1) организации, имеющие лучшие практики (75,7%): a) организации, практики БЮП которых связаны с социальным сопровождением целевой группы; b) организации, лучшие практики которых зависят от потребностей целевой группы, но не связаны с ее постоянным сопровождением; c) организации, практики которых носят характер активистской деятельности; d) организации, чьи практики направлены на создание прецедентных случаев и изменение на их основе законодательства и работы государственных учреждений; e) организации, лучшие практики которых связаны с политикой правового просвещения. Часть 2 • 87

Остановимся на более подробном описании организаций, имеющих лучшие практики. а) Организации, практики БЮП которых связаны с социальным сопровождением целевой группы: Такие практики описали 5 информантов (13,5%). Как правило, БЮП в таких организациях встроена в систему социального сопровождения. Особенность лучших практик состоит в том, что в них вовлечены не только сами сотрудники ННО, но и специалисты из других областей, например врачи, социальные работники, государственные органы, сторонние юристы. Наш плюс в том, что мы ведем человека целиком и полностью. С самого начала оказывается психологическая помощь. Мы нацеливаем человека на изменение своей жизни, даем ему понять, что он не один против всех. Затем, когда уже у него появляется мотивация, оказывается социальная помощь, а при необходимости и юридическая. Кроме того, мы ведем совместную работу со специалистами в других областях — c наркологами, инфекционистами. У нас нет типичных случаев — каждый случай уникален. Нам много приходится работать с вопросами усыновления и с жилищными вопросами. Например, был решен вопрос вторичного выделения жилья опекаемой девочке — инвалиду по зрению. В ходе судебного решения вопроса были задействованы наши специалисты, районная администрация, председатель городской коллегии адвокатов и решены вопросы как с бесплатностью помощи, так и с получением жилищной площади. Мы оказываем женщинам весь комплекс помощи: психологическую, социальную и юридическую. Если ситуация может быть разрешена при помощи юриста и мы не справляемся своими силами, то обращаемся в том числе и к адвокатскому сообществу. Обычно нам идут навстречу. В любом случае, справляемся ли мы своими силами или нет, мы не оставляем женщину до тех пор, пока ситуация, приведшая ее к нам, не будет разрешена. Считаю, что ННО способствуют межведомственному взаимодействию, а пока врачи заняты своим делом, у них ни на что другое нет времени; государственные центры типа «Семьи» — своим делом (до них из-за незнания люди не доходят), а соцработники ННО являются навигаторами. Однако и в этой группе есть организации, чьи практики направлены на создание юридического прецедента: Юрист из Кризисного центра работает с правом на информацию туберкулезных больных, т. е. правом на копию амбулаторной карты туберкулезного больного. Она, 88 • Часть 2

как правило, очень толстая, и ее отказываются ксерокопировать. Сейчас дело уже рассмотрено в суде. Мы надеемся, что во все тубдиспансеры будут выделены дополнительная копировальная техника и штатный сотрудник для этой объемной работы, т. е. мы берем случаи, которые имеют значение для многих людей во многих регионах, стараемся добиться их разрешения, чтобы прецедент заставил по-другому работать всю систему, например тубдиспансеры; b) Организации, лучшие практики которых зависят от потребностей целевой группы, но не связаны с ее постоянным сопровождением. Такие практики описали 8 информантов (21,6%). Большая часть из них связана с потребностями, которые возникают у представителей целевой группы постоянно, например, вопросы, связанные с жильем. В частности, Организация ветеранов ВОВ, труда, вооруженных сил и государственной службы разработала такие практики: Участник ВОВ получил от государства жилье, а документов на него нет. Причина: дом, где человек получил квартиру, строил частник, дом не принадлежал администрации города. Поэтому людей заселили, а документы не выдали. Мы вели их в борьбе за документы целый год. Ветераны ВОВ успели получить ордер на квартиру и, как они и предполагали, ушли из жизни один за другим. Мы направляли комиссию в Приморск, где жили небогатые пожилые люди. Они обратились к нам за юридической помощью. В их квартире было очень шумно из-за полов, которые соседи сверху настелили в своей квартире. Соседи довольно состоятельные, никаких доводов и жалоб жильцов снизу не хотели слышать. Приходы правоохранительных органов тоже действия на них не оказывали. А вот наш юрист, комиссия и усилия (была большая переписка с различными государственными органами) помогли пожилым людям. Их соседям пришлось демонтировать полы и уменьшить шум в квартире. В общем, мы победили. В другой организации отметили, что вопросы, которые приходится решать пенсионерам, довольно однотипные, касающиеся в основном двух проблем — медицины и ЖКХ. Юрист организации имеет огромную практику помощи именно по этим направлениям и знает, как действовать в том или ином случае. Еще одна организация разработала алгоритм поведения в случаях выявления неуставных отношений в Армии: На основе многолетнего опыта разработана собственная методика прекращения дедовщины, неуставных отношений. Вся методика ориентирована на то, чтобы сниЧасть 2 • 89

зить конфликтность и решить проблему как можно быстрее. В случае возникновения у родственников срочника подобной проблемы, наряду с разъяснением юридических вопросов, выдается подробная пошаговая инструкция о том, как поступить в тех или иных случаях, к кому конкретно нужно обращаться в военных частях, какие именно вопросы задавать. В некоторых ННО, также отмечающих, что тематика решаемых вопросов довольно однотипная, лучшие практики связаны с организацией работы с клиентами. Да какие технологии? Приходит человек, получает помощь. Правда, пользуюсь одной уловкой: клиент приходит, провожу с ним предварительную короткую беседу, а потом прошу в произвольной форме изложить его вопросы на бумаге и принести ее в следующий визит. Когда бумага готова, уже по тексту подробно разбираю с клиентом его вопросы и уже тогда оказываю помощь по потребности. Кроме того, если у клиента вопросы о жилищной сфере, настоятельно рекомендую ему приобрести и изучить Жилищный кодекс. Перед судебным заседанием провожу с клиентом беседу, убеждая его не проявлять на судебном заседании излишней инициативы. А то бывает так, что отвечают судье, не посоветовавшись со мной, тем самым осложняя ход ведения процесса. c) Организации, практики которых носят характер активистской деятельности. Практики описаны тремя информантами (8,1%). В этих организациях лучшие практики связаны с распространением информации и привлечением внимания общества к поднимаемым проблемам. Диапазон методов может быть разный — от просветительской, информационной деятельности до организации митингов. Люди давно обеспокоены загрязнением окружающей среды в нашем городе. Мы решили провести митинг по защите экологии. Собрали митинг. На свои средства нарисовали плакаты, листовки для приглашения на митинг, которые срывала администрация, как только мы их наклеивали… Мы защищаем не свои интересы, а интересы людей, т. е. занимаемся тем, чем обязаны заниматься администрация и депутаты города. …Развиваем доверительные отношения с сообществом, нам доверяют и идут за помощью.

90 • Часть 2

d) Организации, чьи практики направлены на создание прецедентных случаев и изменение на их основе законодательства и работы государственных учреждений. Такие практики описаны шестью информантами (16,2%). Деятельность в таких организациях связана, в основном, с судебной практикой и направлена на то, чтобы решением одного конкретного случая помочь сразу многим. Создается судебный прецедент, на который можно ссылаться в российском суде, иногда в ЕСПЧ. Отмечаются и случаи изменения законодательства. Все подобные организации имеют в своем штате высококвалифицированных юристов. Судились по 3–4 года, чтобы молодым мамам выплатили больничный по родам и пособие, выплачиваемое работодателем. Но работодатель исчез. Взыскивать было не с кого. Это была тяжелая ситуация, семьи рассчитывали на эти деньги, мамы потеряли работу, дети и семьи остались в тяжелом положении. Мы создали прецедент и механизм выплаты, когда работодатель исчезает: через суд деньги выплачивает Фонд социального страхования (ФСС). Как раз этого механизма не знают адвокаты и не решают такие дела. Женщины не должны быть заложниками работодателя, надо напрягать ФСС. У нас было много круглых столов с ФСС, Комитетом по социальной защите, но механизма не было. Они говорили — да, но не делали. Мы добились через суд. Внесли поправки в Закон о порядке компенсации выплат по временной нетрудоспособности в связи с уходом за ребенком, но он почти 4 года стоит пока на месте. В результате этой борьбы создалось движение «Молодые мамы за закон» («Подарите не цветы, а закон» — слоган движения). Они сами создали сайт в Интернете, теперь консультируют других. Мы стараемся работать на прецедентные дела. Например, мы через суд обязали все органы государственной власти создавать свои сайты. А начиналось все с частного вопроса о невозможности получить информацию от ФСО. Мы обратили внимание самой власти на потребность ее представления в Интернете. И раз уже было решение суда о том, что федеральный орган власти обязан иметь сайт, то и другие стали их создавать. Нашей несомненной победой было дело по Охта-центру. Все знают об этом деле: строители собирались в очередной раз нарушить градостроительный регламент. В частности, построить высотное здание, нарушив этим историческую перспективу центра Санкт-Петербурга. Вмешательство общественности города при нашей поддержке не дали им это сделать. А ведь строительство уже началось, был вырыт огромный котлован и т.д. Но дело закончилось положительно. Центр города спасен.

Часть 2 • 91

e) Организации, лучшие практики которых связаны с политикой правового просвещения. Практики такого плана описали 4 информанта (10,8%). Их имеют организации, состоящие из юристов, деятельность которых развивается по двум направлениям — юридическая помощь и правовое просвещение. Виды бесплатной юридической помощи не связаны с судебной практикой, длительным сопровождением одного клиента. Мы участвуем в проведении «Дня правовых знаний». Его мы проводим для улучшения правовых знаний работников государственных организаций для последующего облегчения нашей работы с ними. Уж очень неграмотными в правовых вопросах бывают сотрудники государственных органов, а это очень затрудняет и затягивает нашу работу по БЮП малоимущим. Было несколько успешных медиативных дел. Мы рассказывали о них на конференции и обучали. Отточили технологию обучения членов УИК (тестирование, регулярные тренинги). Кроме обычных консультаций, мы еще раз в квартал проводим «День бесплатной юридической помощи». В эти дни консультации проводят адвокат, нотариус, представитель Росреестра, представитель Управления юстиции и Управления природопользования. Иногда человек думает, что ему нужна помощь адвоката, а на деле ему нужна помощь нотариуса. Или он обращается к нотариусу, а на деле ему нужна помощь сотрудника социальной службы. И в эти дни, когда работают несколько специалистов, мы можем помочь человеку здесь и сейчас. В прошлом году мы проводили «День бесплатной юридической помощи детям». Во всех школах по всей области прошли родительские собрания, на которых мы силами Ассоциации провели лекции и индивидуальное консультирование. В каждую школу выезжали адвокат, нотариус, судебный пристав и социальный работник. Мы получили очень хорошие отзывы и запрос, чтобы в этом году мы продолжили такие мероприятия. Для реализации лучших практик выявлены два основных ресурса и несколько вспомогательных. Основные — это, во-первых, квалификация, опыт и специализация консультантов, а во-вторых — их мотивация, активная жизненная позиция и желание помочь. 17 из 28 информантов из организаций, имеющих лучшие практики, назвали в качестве ресурса квалификацию, специализацию и опыт консультантов, 15 информантов обозначили в качестве ресурса желание помочь, активную жизненную позицию самих консультантов. Вспомогательные ресурсы редко встречаются как самостоятельные. К их числу можно отнести репутацию организации, связи организации внутри и вне сообщества, наличие материально-технической базы. 92 • Часть 2

Таблица 8. Ресурсы лучших практик ННО

Основные ресурсы

Вспомогательные ресурсы Репутация организации Связи организации Наличие материально-технической базы

Квалификация, специализация и опыт консультантов

+ Наличие материально-технической базы + Желание помочь + Репутация + Репутация + связи + Желание помочь + материально-техническая база

Желание помочь, активная жизненная позиция консультантов

+ Квалификация + Квалификация + репутация

Таким образом, выявилось, что основной ресурс ННО при оказании лучших практик — человеческий фактор. Материальная сторона вопроса была отмечена лишь пятью информантами.

Часть 2 • 93

Краткое резюме по параграфу 2.4. «Взаимодействие получателя правовой помощи с провайдером БЮП»

Большинство приемов граждан по бесплатному юридическому консультированию проводится в офисе (81,1%), на выезде БЮП оказывается только в 29,7% случаев. Незначительная часть ННО ведут приемы и на выезде, и в офисе. В каждой третьей ННО (33,3%) не вывешен график приема, не выделяется специальное время для приема граждан. Не везде обеспечивается конфиденциальность: 30,6% отметили, что при приеме бывают другие люди. Недостаточно четко отработан документооборот: 69,4% информантов отметили, что разработана форма приема; только 38,9% подтвердили, что на каждого клиента заведена отдельная папка. Места для хранения дел есть в каждой второй организации (58,3% информантов). 56,8% информантов отметили, что самое «короткое» дело, связанное с устным консультированием, имеет стандартную продолжительность до 30 минут, а самое «длинное» тянется больше года (51,4%). Встречаются дела, связанные с судебным рассмотрением спора, длящиеся по 5–6 лет. 48% ННО применяют другие технологии помощи, среди них самопомощь (61,1%), психологическая помощь (55,5%), социальное сопровождение (50,0%), медиация и аутрич-работа (по 22,4%). При оценке удовлетворенности различными аспектами БЮП получателями помощи (взгляд «изнутри») руководители и консультанты поставили довольно высокие оценки. На их взгляд, граждане должны быть удовлетворены не только качеством помощи, но и тем, что она бесплатная. Ниже всего оценена возможная удовлетворенность клиента результатом обращения — 2,43 балла (между «полностью» и «частично» удовлетворен); промежуточное место занимает качество оказанной БЮП — 2,68 балла. Самую высокую оценку получила квалификация консультанта — 2,84 балла (приближается к значению «полностью удовлетворен»). Наиболее критичную оценку удовлетворенности различными аспектами БЮП дали информанты Ленинградской области и Карелии, наиболее высокую — информанты из Новгорода и Вологды. Четверть некоммерческих организаций не имеют лучших практик, отработанных технологий, которыми можно поделиться с остальными ННО; назвали их 75%. Основным ресурсом ННО при оказании лучших практик является человеческий фактор — включенность консультанта.

94 • Часть 2

2.5. Персонал некоммерческих организаций Параграф посвящен анализу качественных и количественных характеристик персонала некоммерческих организаций. Особый упор сделан на образовательном статусе и удовлетворенности работой консультантов некоммерческих организаций.

2.5.1. Количественная и качественная характеристики персонала ННО Рассмотрим, какое количество сотрудников работают в некоммерческих организациях и какая часть из них занимается оказанием бесплатной юридической помощи. Категории персонала на этапе разработки инструментария разделены на штатных сотрудников, совместителей/работающих по договору, волонтеров. В ходе интервью задавался вопрос о том, сколько сотрудников работают в ННО по каждой категории; данные обработаны исходя из тех численных шкал, которые предлагали сами информанты. На вопрос отвечали только руководители ННО.

Часть 2 • 95

Нет таких 21–30 чел.

6,6

0 3,3

13,3 16,7

11–20 чел. 6–10 чел. 1–5 чел. 0 человек

26,7

23,3 26,7

16,7 20

36,7

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Оказывают БЮП Всего

Рис. 27. Количество штатных сотрудников в ННО

Вначале проанализируем штатный состав ННО, затем обратимся к данным по количеству штатных сотрудников, оказывающих БЮП. Результаты исследования показывают, что каждая пятая ННО не имеет штатных сотрудников. Сюда относятся «неформальные ННО», а также небольшие, но эффективные организации, руководители которых работают в других местах, возглавляя ННО по совместительству. Как отметили информанты, с начала 2014 года некоммерческим организациям разрешено иметь одну подпись (бухгалтер и руководитель — одна подпись), поэтому некоторые руководители вывели из штата бухгалтеров, так что фактически ННО держатся на совместителях. Каждая четвертая ННО имеет штат в количестве 6–10 чел. (23,3%) и 11– 20 чел. (26,7%). Наименее малочисленные (1–5 чел.) и наиболее многочисленные квоты (21–30 чел.) встречаются реже, соответственно 16,7% и 13,3%. Таким образом, модальной группой, описывающей 50% опрошенных ННО, являются ННО со штатом от 6 до 20 человек. 43,3% ННО не имеют в штате консультантов, оказывающих БЮП (0 чел — 36,7%, нет таких — 6,6%). Это связано, прежде всего, с отсутствием постоянного финансирования этого вида деятельности, о чем уже было сказано выше в параграфе об источниках финансирования БЮП. Доля штатных сотрудников, оказывающих БЮП (с учетом того, что в небольших ННО консультируют сами руководители), составляет от 25 до 60%. В специализирующихся на БЮП организациях (ЛОКА, АЮР) среднее число консультантов составляет 11–20 чел. (26,7%). 2/3 ННО не имеют совместителей/оформленных по договорам. 96 • Часть 2

Нет таких

3,3 6,6

Более 30 чел. 21–30 чел.

11–20 чел.

6–10 чел. 1–5 чел.

3,3

3,3 10,2 3,3 6,6 10,1

0 человек

73,3

Оказывают БЮП Всего

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Рис. 28. Количество совместителей/работающих по договорам в ННО

83,3% отметили, что совместителей, занимающихся оказанием БЮП, не имеют. Те консультанты, которые оказывают БЮП в период грантовой деятельности и оформлены по договорам, представлены в квотах 1–5 чел. (10,1%). В единичных ННО отмечены квоты 6–10 чел и более 30 чел. (по 3,3%), т. е. такая практика скорее исключение, чем правило. Рассмотрим состав волонтеров ННО: Нет таких

0 6,7

Более 30 чел. 21–30 чел.

6–10 чел.

0 человек

13,4 10

11–20 чел.

1–5 чел.

23,3

6,7

3,3

23,3 13,4

10 23,3

46,6

Оказывают БЮП Всего

0 10 20 30 40 50

Рис. 29. Количество волонтеров в ННО Часть 2 • 97

Только 23,3% ННО не имеют волонтеров; все остальные имеют довольно многочисленную волонтерскую сеть. Например, в категории «более 30 чел.» встречаются ответы — «80 чел.», «100 чел.», «250 чел.», а статистически значимые величины начинаются с количества волонтеров более 6–10 человек. 56,6% волонтеров не занимаются оказанием БЮП; они ведут другую работу. Остальные численные квоты заполнены почти равномерно: от 6,7 до 10% каждая, то есть от 1 до 20 чел. — 30% (по 10% каждая квота), более 21 чел. волонтеров, занимающихся БЮП, — 13,4% (по 6,7% в обеих квотах). Таким образом, 43,3% ННО не имеют в штате консультантов, оказывающих БЮП. Наиболее распространенной численностью штатных консультантов, оказывающих БЮП, является квота от 1 до 10 чел. (36,7%). Кадровым ресурсом являются волонтеры, оказывающие БЮП (43,4%). Незначительную (16,6%) и немногочисленную группу консультантов представляют консультанты, оформленные по договору на период действия гранта. Перейдем к анализу качественных характеристик. Поскольку закон о БЮП ввел критерий профессиональной юридической помощи, основанный на юридическом образовании консультантов (п. 1 ст. 8 Федерального закона № 324-ФЗ), особое место в исследовании уделено изучению сферы образования консультантов.

100

86,5

80 60 40 20

5,4

8,1

10,8

гуманитарное

техническое

другое

0 юридическое

Рис. 30. Сфера образования консультантов

98 • Часть 2

Большинство консультантов имеют юридическое образование (86,5%), 5,4% — гуманитарное, 8,1% — техническое; 10,8% информантов назвали другую образовательную сферу, в частности психологическое, экономическое образование, а также образование социального адвоката. Те, кто имеет непрофильное (не юридическое) образование, занимаются консультированием в узких областях, где удалось наработать опыт и знания. Это позволяет работать успешно и эффективно. В одном случае консультант с экономическим образованием много лет избиралась народным заседателем в суде. Это дало определенный кругозор и опыт судебной практики. В ходе интервью как руководителям, так и консультантам ННО предлагалось оценить квалификацию консультантов по количественной шкале: квалификация выше адвокатов — определенно ниже адвокатов с двумя промежуточными утверждениями.

40 35 30 25 20 15 10 5 0

35,1

32,4

21,6

выше адвокатов

такая же

у кого-то выше, у кого-то ниже

5,4

ниже адвокатов

другое

Рис. 31. Уровень квалификации консультантов

35,1% считают, что их квалификация выше адвокатов. Такой ответ дали представители всех типов СО ННО, обосновывая наличием отработанных механизмов, с которыми адвокаты не знакомы и в итоге даже не берутся за подобные дела или «портачат»; кроме того, социальные вопросы многогранные, специалистов мало; в одной из небольших ННО в Ленобласти работает консультант, которая была федеральным судьей и оказывает квалифицированную юридическую помощь; в некоммерческой организации по защите прав потребителей в связи Часть 2 • 99

со специализацией дел квалификация выше. Кроме того, в интервью снова звучала тема высокой включенности консультанта в работу: «Нет материальной заинтересованности, вкладываем душу в безнадежные дела». Чуть меньше информантов. 32,4% отметили, что квалификация консультантов такая же, как у адвокатов; этот ответ чаще всего давали сами адвокаты, а также те СО ННО, которые имеют большой стаж работы и практику общения с малоимущими. Находить нужный квалификационный баланс в разных делах помогает практика распределения дел в соответствии со специализацией юриста («кто ведет уголовное дело — не ведет гражданское», «наверняка нельзя знать все одинаково хорошо»); на этом вопросе более подробно мы остановимся ниже. 21,6% отметили, что квалификация консультантов ННО разная — у кого-то выше, у кого-то ниже. Это зависит от сочетания специализации юриста и темы, с которой обращаются граждане («для разных вопросов нужен разный уровень компетенции, от среднего до высокого»). Где-то консультанты справляются сами, а когда-то консультируются с адвокатами. 5,4% — ниже адвокатов, но с уточнением: «Не ниже, но узконаправленная». Второе объяснение — ориентация на оптимизацию процессов: «Консультируем в узкой сфере, где компетентны, не стоит задача расширения и усложнения БЮП». В интервью подчеркивалось, что работа консультанта требует постоянного самообучения, повышения квалификации, поскольку законодательство подвижно, появляются новые новеллы и практики. Представители целевых групп зачастую требуют к себе особого подхода, умения выслушать, убедить, донести информацию. Далеко не все консультанты ННО имеют возможность повысить квалификацию, узнать о лучших практиках коллег: «Варимся в собственном соку, не знаем, что делают остальные». Для многих единственным ресурсом остается метод проб и ошибок и самообразование: «Я 38 лет работала судьей и продолжаю повышать квалификацию до сих пор». В этом смысле сильно выигрывают адвокатские и юридические объединения. Например, в ЛОКА постоянно проводятся семинары, где есть возможность поделиться наработками и познакомиться с изменениями в законодательстве, особенностями правоприменительной практики. Сильные и устойчивые ННО из числа СО ННО сами обучают своих консультантов, проводят тренинги по повышению коммуникативной компетентности при работе с социально уязвимыми категориями населения. 100 • Часть 2

Для сравнения ситуации по регионам рассчитан коэффициент квалификации консультантов ННО, значения которого находятся в шкале: 1 балл — квалификация выше адвокатов; 2 балла — такая же, как у адвокатов; 3 балла — у кого-то выше, у кого-то ниже адвокатов; 4 балла — определенно ниже адвокатов. Данные по регионам отражены в таблице.

Таблица 9. Коэффициент квалификации консультантов по регионам

Оценка квалификации консультантов

СПб

ЛО

1,73

1,89

Новгород Вологда Карелия

2,0

3,2

1,8

Псков

В целом

2,67

2,14

Руководители и консультанты из некоммерческих организаций Вологды наиболее самокритично подошли к ответу на поставленный вопрос — квалификация консультантов составила 3,2 балла, между «у кого-то выше, у кого-то ниже» и «ниже адвокатов». В Пскове (2,67 балла) большинство высказалось за вариант «у кого-то выше, у кого-то ниже адвокатов», меньшая часть информантов — за «квалификация такая же, как у адвокатов». В этих двух регионах коэффициент квалификации ниже (1 балл — высшая оценка), чем в среднем по массиву (2,14). Результаты Санкт-Петербурга, Ленобласти, Карелии оказались очень близкими, и они выше, чем в среднем по массиву (около 1,8 — т. е. большинство считает, что квалификация такая же, как у адвокатов, а отдельные информанты считают, что выше). В интервью выяснялся вопрос о том, распределяются ли дела согласно квалификации консультанта. С одной стороны, это один из показателей качества юридической помощи, заложенный в концептуальной модели исследования, с другой — как мы видели выше, информанты сами часто отмечали, что юристы не могут одинаково хорошо ориентироваться во всех областях права, а те, у кого нет профильного образования, имеют жесткие компетенционные ограничения. Как с этим справляются в ННО? Задумываются ли над распределением дел согласно специализации и квалификации консультантов?

35,1% — да 54,1% — нет 10,8% — не задумывался Рис. 32. Распределение дел согласно квалификации консультанта Часть 2 • 101

Исследование позволило выявить следующую картину. Каждый десятый информант (10,8%) не задумывался над этим, каждый второй (54,1%) ответил отрицательно. Только 35,1% дали положительный ответ. Большое количество отрицательных ответов связано, прежде всего, с тем, что во многих ННО консультации ведет только один консультант (как юрист, так и специалист с непрофильным образованием). Перераспределять дела некому. Второй по частоте случай — организация ведения приема граждан по графику. Работает тот, чье дежурство, с квалификацией и специализацией это никак не связано. В тех ННО, где дела перераспределяются, практики таковы. Есть ННО, где изначально заведено распределение дел, и оно связано с исполнением функций. Например, в Центре развития некоммерческих организаций в одном из регионов первый юрист консультирует по Уставу, второй — по регистрационным документам. В одной небольшой ННО из региона руководитель занимается общественными проблемами, а консультант — социальными. Второй подход — распределение дел в зависимости от нагрузки, а не от квалификации. Третий подход — неформальное перераспределение в зависимости от области права. Например, в АЮР и ЛОКА юристы, адвокаты знают специализацию друг друга, советуются, негласно могут перераспределить дело узкопрофильному специалисту. Бывают случаи, когда кто-то хочет взять чем-то интересное дело, коллеги идут навстречу. Сравним ситуацию с распределением дел в зависимости от квалификации консультантов по регионам.

Таблица 10. Распределение дел согласно квалификации консультантов в зависимости от региона

102 • Часть 2

СПб

ЛО

Новгород

Вологда

Карелия

Псков

В целом

Да

54,5

44,4

40,0

20,0

35,1

Нет

36,4

55,6

100

60,0

80,0

50,0

54,1

Не задумывался

9,1

50,0

10,8

Как показывают данные таблицы 10, регионы имеют существенные отличия. В Новгороде и Пскове практика распределения дел в зависимости от квалификации консультанта полностью отсутствует. Чаще других к ней прибегают в ННО Санкт-Петербурга (54,5%), а затем в Ленинградской области (44,4%) и Вологде (40%). Карелия имеет значения ниже средних цифр по массиву (20%) и отличается также тем, что 80% информантов дали отрицательный ответ. Псков отличается и тем, что половина информантов никогда не задумывались над этим вопросом; работа идет в обычном, устоявшемся графике.

2.5.2. Удовлетворенность работой и потенциальная текучесть Большинству (83,8%) руководителей и консультантов нравится то, чем они занимаются в некоммерческой организации. Нет ни одного информанта, который дал бы отрицательный ответ. Это еще раз указывает на высокую лояльность и приверженность делу сотрудников ННО. Нравится то, чем занимаются в ННО, по разным мотивам: нравится оказывать помощь людям, добиваться результата, побуждать людей отстаивать свои права. Все это приносит моральное удовлетворение. Немаловажно и то, что эта работа по специальности, живая и интересная. Есть и трудности — не хватает финансирования, бывают проигрыши и разочарования, трудно морально.

83,8% — да 16,2% — когда как Рис. 33. Нравится ли Вам то, чем Вы занимаетесь в данной организации?

Таблица 11. Нравится то, чем занимаетесь в организации, в зависимости от региона

СПб

ЛО

Новгород

Вологда

Карелия

Псков

В целом

Да

72,7

88,9

100,0

80,0

100,0

83,3

83,8

Когда как

27,3

11,1

20,0

16,7

16,2

Часть 2 • 103

Высказывания информантов, структурированные в зависимости от мотива: а) нравится оказывать помощь людям: • БЮП — помощь обездоленным, им хочется и надо помогать; • нравится помогать людям отстаивать свои права; • нравится, что оказываем безвозмездно помощь людям; • люблю оказывать посильную юридическую помощь людям; судьи не могут работать в госорганах, а дома сидеть не могу, поэтому эта работа — находка для меня; • огромное удовольствие, когда удается помочь человеку; хотелось бы помощи от государства в этой благородной работе; • хочу помогать людям; • чувствуем нужность людям; удается помочь — эйфория; б) результат: • видишь результат — значит, жизнь прожита не зря; • есть результат, это здорово; • спасти жизнь в физическом и духовном смысле; 104 • Часть 2

В Карелии и Новгороде все информанты дали положительный ответ. Менее однозначная ситуация в Санкт-Петербурге, где 27,3% выбрали ответ «когда как». В Вологде таких оказалось 20%, в Ленобласти — 11,1%. Как мы видели выше, плюсы работы перевешивают минусы. Поэтому, видимо, консультанты редко уходят из организации: часто уходят — всего 8,1%, иногда — 37,8%. Каждый пятый (21,6) считает, что консультанты редко уходят из ННО, каждый третий (32,4%) — никогда не уходят, т. е. в итоге 54% информантов считают, что консультанты дорожат местом работы и не уходят из ННО. Вариант «когда как» проиллюстрируем следующими высказываниями: • иногда огорчает результат, хотя он и не зависит от нас; • иногда устаешь, но кто, если не я; если добиваемся — то всё не зря; • морально трудно, но успех окрыляет; • не хватает финансирования, чтобы поощрять эту работу. В региональном разрезе (таб. 12) наиболее сложная ситуация в Санкт-Петербурге: текучесть консультантов выше, чем в среднем по массиву, и выше, чем в каждом из других регионов Проекта. То, что часто уходят из организации, отметили 18,2% информантов, иногда — 54,5%, редко — 27,3%. Наибольшей стабильностью отличается Вологда: 80% отметили, что консультанты никогда не уходят, а 20% уходят редко. Таблица 12. Как часто консультанты уходят из организации

СПб

ЛО

Новгород

Вологда

Карелия

Псков

В целом

Часто

18,2

11,1

8,1

Иногда

54,5

33,3

100,0

40,0

33,3

37,8

Редко

27,3

22,2

20,0

16,7

21,6

Никогда

33,3

80,0

40,0

50,0

32,4

Уровень потенциальной текучести выявлялся только среди консультантов. На вопрос: «Как долго Вы планируете работать в этой организации при условии постоянного финансирования правовой работы?» — 88% ответили «постоянно»:

4% — не более 1 года 4% — 1–2 года 4% — более 3 лет 88% — постоянно

Рис. 34. Потенциальная текучесть среди консультантов

Уровень потенциальной текучести среди консультантов очень низкий. На ближайшую перспективу он составляет 4%, на период 1–2 года — 4%, на период 3 года и более — 4%. Консультанты имеют активную жизненную позицию и обостренное чувство справедливости, чувствуют свою ответственность перед людьми: «Госслужбы не справляются, кто еще поможет людям», «это задача юриста — правовое просвещение граждан», «жалко детишек, им нужно помогать». Нравится работа, коллектив, возможность самореализовываться, стабильность зарплаты: «Если работать в коммерческой конторе, неизвестна зарплата, а здесь моральное удовлетворение; нравится работа, коллектив», «могу обеспечить семью». Работа стала образом жизни, привычкой; неоднократно повторялось: «Сколько хватит сил и здоровья — буду работать». Краткое резюме по параграфу 2.5. «Персонал некоммерческих организаций»

43,3% ННО не имеют в штате консультантов, оказывающих БЮП. Наиболее распространенной численностью штатных консультантов, оказывающих БЮП, яв-

причастность к помощи людям, т. к. виден результат; • этим видом помощи больше никто не занимается; создаем прецеденты; добиваемся открытости власти; в) моральное удовлетворение: • все работают без постоянной зарплаты, но испытывают моральное удовлетворение, другого стимула нет; • моральное удовлетворение; г) содержание труда, интерес к работе: • живая и интересная работа; • интересна эта область юриспруденции; • самообразование и моральное удовлетворение; д) гражданская позиция: • защищаем права граждан; • надо развивать самосознание, чтобы человеком себя почувствовали; • это мой долг; е) дополнительный опыт, заработок: • многие получают дополнительный опыт, в т. ч. в общении с людьми. Часть 2 • 105

ляется квота от 1 до 10 человек (36,7%). Кадровым ресурсом являются волонтеры, оказывающие БЮП (43,4%). Незначительную (16,6%) и немногочисленную группу представляют консультанты, оформленные по договору на период гранта. Большинство (86,5%) консультантов имеют юридическое образование, 5,4% — гуманитарное, 8,1% — техническое, 10,8% — психологическое, экономическое образование, а также образование социального адвоката. 35,1% считают, что их квалификация выше адвокатов, 32,4% — такая же, 21,6% — у кого-то выше, у кого-то ниже, 5,4% — ниже адвокатов. Согласно квалификации консультанта распределение дел практикуется в каждой третьей некоммерческой организации (35,1%). Это ННО, где работают 2–3 консультанта. В небольших ННО, где работает один консультант или нет своего юриста, практика распределения дел отсутствует. В АЮР, ЛОКА формального распределения дел, согласно квалификации, нет, но неформальное распределение имеет место. Таким образом, в каждой второй ННО практика распределения дел отсутствует (54,1%). Каждый десятый информант (10,8%) не задумывался над этим вопросом. Исследование показало существенные региональные отличия. Так, в Новгороде и Пскове практика распределения дел в зависимости от квалификации консультанта полностью отсутствует. Чаще других к ней прибегают в ННО Санкт-Петербурга (54,5%), а также в Ленинградской области (44,4%) и Вологде (40%). Большинству (83,8%) руководителей и консультантов нравится то, чем они занимаются в некоммерческой организации. Консультанты уходят редко: каждый третий (32,4%) — никогда, каждый пятый (21,6) — редко, иногда — 37,8%. Часто уходят всего 8,1%. Наиболее сложная ситуация в Санкт-Петербурге, где текучесть консультантов выше, чем в среднем по массиву, и выше, чем в каждом из других регионов Проекта; наибольшей стабильностью отличается Вологда. Уровень потенциальной текучести среди консультантов очень низкий. На ближайшую перспективу он составляет 4%, на период 1–2 года — 4%, на период 3 года и более — 4%. Работа приносит моральное удовлетворение, позволяет самореализовываться, приносит пользу людям, поэтому 88% готовы работать в ННО до тех пор, пока хватит сил и здоровья. Такая позиция характерна для тех, кто осуществляет консультирование pro bonо (на волонтерских началах); для них важно наличие финансирования на деятельность организации в целом. Для тех, кто консультирует на возмездных основах, кроме названных ценностный и моральных стимулов, важным основанием для продолжения работы является финансирование правовой помощи. 106 • Часть 2

2.6. Трудности при оказании БЮП некоммерческими организациями Параграф посвящен анализу трудностей, которые испытывают некоммерческие организации при оказании бесплатной юридической помощи, мерам по изменению ситуации к лучшему. Далее будут также рассмотрены мнения руководителей и консультантов о трудностях при оказании БЮП в некоммерческом секторе в целом и мерах, которые должны предпринять государство и сами ННО для коррекции ситуации.

2.6.1. Трудности организации при оказании БЮП В первую тройку трудностей, которые испытывают некоммерческие организации при организации работы по оказанию бесплатной юридической помощи, вошли низкий уровень правовой грамотности граждан (48,6%); недостаточный уровень финансирования для организации бесперебойной работы по оказанию правовой помощи (45,9%); высокая эмоциональная нагрузка и профессиональное выгорание консультантов (29,7%). Материальные трудности, связанные с инфраструктурой и организацией информационной кампании, оказались во второй тройке трудностей (от 10 до 13%); сюда же присоединился такой фактор, как общее недоверие людей некоммерческим организациям. Третья группа — это отсутствие стандартов качества БЮП, недостаточно высокий уровень квалификации консультантов (по 5,4%), трудности с получением статуса негосударственного центра БЮП (2,7%).

Часть 2 • 107

Трудно получить статус негос. центра БЮП — 2,7 Низкий уровень квалификации специалистов БЮП — 5,4 Не разработаны стандарты качества БЮП — 5,4 Нет средств на информационную компанию — 10,8 Люди не доверяют ННО — 10,8 Не хватает помещений — 10,8 Высокая стоимость аренды помещений — 13,5 Высокая эмоциональная нагрузка и выгорание консультантов — 29,7 Недостаточно постоянного финансирования — 45,9 Низкий уровень правовой грамотности граждан — 48,6 Другое — 67,6 0

Рис. 35. Трудности организации при оказании бесплатной юридической помощи

В интервью получена конкретизация каждой из ключевых трудностей. Низкий уровень правовой грамотности граждан проявляется таким образом: люди через полчаса хотят получить готовый ответ, но это иногда невозможно, мало времени; граждане вплетают другие проблемы, стараясь решить сразу все накопившиеся сложности, не могут в связи с этим воспринять рекомендации юриста, сосредоточиться на главном; если требуется комплексное решение, то зачастую нет денег, чтобы нанять еще юристов или привлечь адвокатов для разбирательства дела в суде; много времени уходит на вытаскивание нужной информации у пожилых, инвалидов; зачастую мешает прошлый опыт человека, который что-то видел, что-то читал, где-то консультировался, имеет стойкий стереотип, который трудно разрушить. Несколько информантов из разных городов отметили низкую правовую грамотность сотрудников госучреждений. Отсутствие постоянного финансирования деятельности ННО приводит к тому, что в штате не хватает юристов для оказания БЮП, нет денег на открытие филиалов, ведение информационной кампании, расширение деятельности, привлечение других нужных специалистов — психологов с навыками работы в кризисной ситуации, врачей-юристов и др. 108 • Часть 2

Многие ННО беспокоит высокая стоимость коммунальных платежей, аренды помещения. Встречаются случаи, когда «администрация ставит палки» и не дает помещение несмотря на принятые региональные нормативные акты. Социально ориентированные ННО, которым предоставлено помещение (такая ситуация только в регионах), заботит нерешенность вопроса с помещением в связи с окончанием срока безвозмездной аренды. Поскольку помещения находятся в центре города, высока вероятность переезда в другие помещения, но уже вложены немалые деньги в ремонт. Не хватает информации о деятельности других ННО. Нет трудностей — отметили всего 2 информанта. Чтобы изменить ситуацию к лучшему, 45,9% постоянно подают заявки в различные фонды, 13,5% ничего не делают: 50

45,9 40,5

В последнее время, после выхода Закона об иностранных агентах, мешает общее недоверие к деятельности правозащитных организаций, зарубежные фонды не хотят сотрудничать с российскими некоммерческими организациями. Складывается впечатление, что у государства нет настоящей заинтересованности в сотрудничестве с некоммерческим сектором. В двух регионах руководители ННО столкнулись с угрозами со стороны представителей муниципальной власти.

30 20

13,5

10 0

ничего

постоянно подаем заявки в фонды

другое

Рис. 36. Что Вы делаете, чтобы изменить ситуацию?

40,5% назвали различные другие меры: привлечение библиотек для приема граждан; при этом сами библиотеки берут на себя информационные кампанию; проведение круглых столов с участием прокуратуры, МВД, нотариата и др. с участием граждан; поиск добросовестных адвокатов, которые окажут БЮП льготным категориям граждан; коррекция направлений деятельности Часть 2 • 109

и приоритетов, разработка стратегии в области фандрайзинга и PR, поиск человеческих ресурсов; выпуск правовых брошюр, листовок; проведение тренингов для сотрудников госучреждений с целью повышения их правовой грамотности; повышение профессионального уровня консультантов; перераспределение нагрузки на консультантов. Как сказал один из информантов, «обращаемся во все инстанции, продолжаем борьбу несмотря ни на что». Отмечается тренд в желании привлечь государственное финансирование (но вызывает недовольство большое количество документов для получения бюджетного финансирования), увеличить объем платных услуг, активизировать переговорный процесс с представителями органов власти о предоставлении помещений на льготных условиях аренды. Некоторые некоммерческие организации часть юридической помощи оказывают бесплатно, а часть — за небольшую плату (преимущественно членские ННО). Многие руководители отметили, что помогают личные связи и приятельские отношения (социальный капитал лидера ННО), за счет которых решаются многие вопросы — от бесплатных выступлений на радио, рекламы БЮП в печатных СМИ до получения господдержки в ее разнообразных видах.

2.6.2. Трудности в некоммерческом секторе при оказании правовой помощи гражданам Исследование показало, что трудности в некоммерческом секторе при оказании БЮП разделились на две группы: внутри сектора и при взаимодействии ННО с государством. При количественном ранжировании выделились две группы трудностей (первая группа — 35%, вторая группа — около 30%). Анализ показывает, что у каждой из этих групп трудностей есть и содержательная основа: первая основана на информационном вакууме и непонимании, вторая имеет процессный характер.

110 • Часть 2

Конкуренция — 2,7 Давление на ННО со стороны государства — 29,7 Нет обмена опытом —32,4 Отстутствие поддержки/ непонимание госорганов — 35,1 ННО мало знают друг друга — 35,1 Другое — 62,2 0

Рис. 37. Трудности при оказании БЮП в секторе ННО

Первое ранговое место (по 35,1%) разделили отсутствие поддержки/понимания ННО со стороны государства и незнание ННО о деятельности друг друга. Второй ранг занимают также парные факторы — отсутствие обмена опытом (32,4%) и давление на ННО со стороны государства (29,7%). Конкуренция фактически отсутствует. Названы другие трудности: а) Нестабильность финансирования: • недостаточное и непостоянное финансирование (сегодня оказываем юридические услуги, завтра — нет) приводит к тому, что качество БЮП страдает; • нет денег на привлечение дополнительных адвокатов, юристов; • АЮРам не хватает финансирования для поддержки общественной работы юристов по оказанию БЮП; • небольшим ННО помогают конкретными делами знакомые, друзья; б) Отсутствие поддержки/понимания со стороны госорганов: • госсектор не готов помогать ННО; • недоверие к ННО; • во время митинга присоединились финны, которые проезжали мимо на велосипедах, нас вызвали в прокуратуру; Часть 2 • 111

Сопоставляя требования, предъявляемые ННО к государству, можно сделать вывод о том, что практически все опрошенные некоммерческие организации считают себя помощниками государства, ждут внимания от государства в плане справедливой оценки их работы, материальной поддержки в тех областях, где некоммерческие организации берут на себя часть работы государственных органов. В то же время довольно значительная часть информантов (35,1%) отметили, что государство должно изменить свое отношение к ННО, перестать видеть в них врага. Чаще всего такой вариант ответа звучал в ННО правозащитного характера: • «Государство должно изменить свое отношение к таким организациям, как наша. Мы не представляем угрозы, только заботимся о своем народе»; • «Законодательство должно быть более либеральным, чтобы было больше ННО»; • «Государство должно относиться к ННО лояльно»; 112 • Часть 2

• ННО Санкт-Петербурга запретили работать в колониях ЛО, кому от этого стало лучше? Это связано с привязкой деятельности ННО к месту их регистрации; в) Внутри сектора ННО: • ННО должны помогать друг другу; • за время работы здесь не была ни на одном семинаре; • отсутствует единый информационный ресурс об оказании помощи другими ННО; • неравноценное развитие ННО в регионах; • напрягает обилие ненужной документации, трудности с оформлением большого количества документов, нехватка времени; • отсутствуют стандарты по правовой работе; • нет комплексного подхода к БЮП; • ННО узкоспециализированные; • никто не хочет оказывать БЮП; • недостаточная квалификация консультантов; • ННО оказывают не всегда профессиональную юридическую помощь; • даже после консультаций люди не желают что-то предпринимать.

2.6.3. Предложения по изменению ситуации к лучшему Все разнообразие точек зрения информантов достаточно строго укладывается в следующий перечень: 1. Государство должно 1.1. Оказывать материальную поддержку следующими способами: 1.1.1. Выделять прямую финансовую государственную бюджетную поддержку СО ННО; 1.1.2. Увеличивать размеры грантовой поддержки на конкурсной основе для СО ННО; 1.1.3. Предоставлять в аренду помещения без взимания арендной платы; 1.1.4. Помогать ННО с рекламой;

1.2. Совершенствовать законодательство; 1.3. Закрепить законодательно равный статус ННО и госучреждений при оказании социальной и иной помощи; 1.4. Создавать физические площадки для взаимодействия СО ННО; 1.5. Способствовать повышению правовой грамотности населения и самих сотрудников ННО; 1.6. Нести ответственность за своих граждан; 1.7. Изменить свое отношение к ННО (повысить статус ННО, более лояльно к ним относиться, перестать видеть в ННО врага). 2. ННО должны 2.1. Взаимодействовать друг с другом и оказывать друг другу информационную поддержку (это самый распространенный вариант, прозвучавший в ответах 16 респондентов); 2.2. Реально работать, быть активнее и помогать гражданам; 2.3. Способствовать изменению социального климата по отношению к себе; 2.4. Искать возможности сотрудничества с властью для пользы гражданского общества; 2.5. Активнее работать с грантодателями для достижения финансовой стабильности; 2.6. Способствовать правовому просвещению населения; 2.7. Составить совместное методическое пособие по кейсам в области правовой помощи.

• «Государство должно прекратить политику преследования ННО, дать им свою поддержку». Информанты из СО ННО тоже формулировали необходимость изменения отношения к ним со стороны государства, но делали это в более мягкой форме: • «Государство должно быть заинтересовано в развитии некоммерческого сектора»; • «Государство должно поднимать статус общественных организаций, хотя бы как-то отмечать их. А так нас в лучшем случае не замечают»; • «Нам нужен кредит доверия со стороны государства».

Часть 2 • 113

Краткое резюме по параграфу 2.6. «Трудности при оказании БЮП некоммерческими организациями»

Только 6,7% информантов отметили, что не видят никаких трудностей внутри организации. Трудности, которые испытывают некоммерческие организации при организации работы по оказанию бесплатной юридической помощи, на основании количественного ранжирования делятся на три группы. В первую тройку вошли низкий уровень правовой грамотности граждан (48,6%); недостаточный уровень финансирования для организации бесперебойной работы по оказанию правовой помощи (45,9%); высокая эмоциональная нагрузка и профессиональное выгорание консультантов (29,7%). На втором месте — материальные проблемы, связанные с инфраструктурой и организацией информационной кампании, оказались во второй тройке трудностей (от 10 до 13%), общее недоверие людей некоммерческим организациям (10,8%). Третья группа — это отсутствие стандартов качества БЮП, недостаточно высокий уровень квалификации консультантов (по 5,4%), трудности с получением статуса негосударственного центра БЮП (2,7%). Только 13,5% не пытаются изменить ситуацию, 45,9% ННО постоянно подают заявки в различные фонды. Кроме того, ННО корректируют направления деятельности, разрабатывают критерии отбора клиентов, развивают фандрайзинг и PR, увеличивают объем платной юридической помощи, выпускают брошюры, листовки правового характера, привлекают адвокатов, ведут переговоры с представителями органов власти о предоставлении помещений на льготных условиях аренды, обучают консультантов. Исследование выявило новую стратегию развития ННО, которая заключается в стремлении привлечь бюджетные средства для финансирования других направлений деятельности, а в некоторых регионах (Карелия) и для оказания БЮП. О том, что создание негосударственных центров бесплатной юридической помощи может помочь в этом направлении, информанты не осведомлены, попыток регистрации не делали, поэтому этот фактор получил самый низкий ранг (2,7%, единичное высказывание) в числе проблем, с которыми сталкиваются ННО при организации работы по БЮП. Трудности в некоммерческом секторе при оказании БЮП разделились на две группы: внутри сектора и при взаимодействии ННО с государством. Первое ранговое место (по 35,1%) разделили отсутствие поддержки/понимания ННО со стороны государства и незнание ННО о деятельности друг друга. Второй ранг занимают также парные факторы — отсутствие обмена опытом (32,4%) и давление на ННО со стороны государства (29,7%). Конкуренция среди ННО отсутствует. Комментарии информантов о трудностях в секторе ННО при оказании БЮП также свелись к конкретизации этих же самых проблем. 114 • Часть 2

2.7. Результативность помощи и устойчивость результата В параграфе рассматриваются механизмы, которые используют ННО для определения результативности правовой помощи, причины, по которым проблема получателя бесплатной юридической помощи не решается чаще всего, а также влияние консультирования на осознание собственных прав гражданами.

2.7.1. Внутренняя диагностика законченности правовой помощи Механизмы, которые используют ННО для определения законченности и результативности правовой помощи, предполагают активное действие и пассивную позицию, причем как со стороны ННО, так и со стороны гражданина, обратившегося за юридической помощью. Пассивная позиция связана с отсутствием дальнейшего взаимодействия между консультантами и гражданином после консультирования. Оказалось, что именно она доминирует (54,1%):

Другое — 16,2 Клиент сам сообщает нам об этом — 45,9 Мы достигаем результата — 48,6 Никак, человек больше не приходит — 54,1 0

Рис. 38. Как Вы определяете, что юридическая помощь больше не нужна? Часть 2 • 115

70,3% — да 29,7% — нет Рис. 39. Наличие случаев направления в другую организацию

В интервью разъяснялось, что если человеку все понятно и он больше не задает вопросов и не приходит, значит, цель достигнута или «ситуация рассосалась». Иногда человеку требуется время на то, чтобы «в голове все улеглось», появились новые вопросы, и в этот период нет смысла идти на новый контакт. Как правило, консультанты созваниваются с клиентом, смотрят сайты судов только в сложных случаях. Судя по интервью, практика оценки завершенности консультации самим консультантом встречается очень редко. Активная позиция со стороны консультантов связана с достижением результата (48,6%), со стороны получателей БЮП — с информированием консультантов о достижении результата (45,9%). Обычно они очно или по телефону сообщают о разрешении проблемы, благодарят за оказанную помощь. Как видно из представленных данных, активные и пассивные механизмы диагностики законченности правовой помощи комбинируются (сумма больше 100%). Исследование показало, что более половины некоммерческих организаций (70,3%) направляют своих получателей БЮП в другие организации. Во-первых, это госорганы — отделы администраций, соцзащита, полиция, следственный отдел, пенсионный фонд, наркологический диспансер и пр. Во-вторых, это другие ННО, с которыми руководители, консультанты давно сотрудничают, например «Ночлежка», «Солдатские матери», «Красный Крест», «Мемориал». В-третьих, это адвокаты, оказывающие БЮП льготным категориям граждан. 29,7% информантов никуда не направляют обратившихся за БЮП по двум причинам: некуда (больше никто не оказывает БЮП) или сами справляются с консультированием по своим вопросам, часто узкоспециализированным. Только каждый четвертый информант (25,9%) отметил, что в случае направления гражданина в другую организацию принято отслеживать, дошел ли он и получил ли там помощь. 40,7% ответили отрицательно, 33,3% — когда как: Нет — 40,7 Когда как — 33,3 Да — 25,9 0

10 20 30 40 50

Рис. 40. Отслеживается, что получатель дошел до другой организации и получил помощь 116 • Часть 2

Ситуация отслеживается в сложных случаях, довольно редких, или контролируется только группа риска. Обычно созваниваются с человеком или смотрят доступную информацию на сайтах, но на все это обычно не хватает временных и человеческих ресурсов. Редко встречается позиция руководителей ННО: «Бросать человека один на один не в наших правилах», «человека жалко» или «стараемся мотивировать человека, чтобы довел дело до конца». Часто — «взрослые люди», «нам это не нужно, это нужно самому человеку». В исследовании рассматривался также второй случай гипотетического разрыва связи с клиентом после консультирования, когда подготовлено исковое заявление, но клиент сам представляет свои интересы в суде. В этом случае отслеживание развития правовой ситуации встречается почти в два раза чаще — 45,9% (в сравнении с 25,9% в случае переадресации клиента в другую организацию): Комментарии информантов из разных регионов совпадают: «Клиенты сообщают; мы интересуемся; на сайте судов смотрим движение дела», т. е. характерен тройственный вид получения обратной связи. Назван мотив интереса: «Нам интересно, какое решение будет принято судом». 37,8% дали отрицательный ответ, т. е. развитие правовой ситуации обратившегося за БЮП не отслеживается. Чаще всего это связано с тем, что в ННО не оказывают такой вид юридической помощи, как подготовка искового заявления. Если консультанты ННО помогают писать исковые заявления, то они не занимаются отслеживанием ситуации из-за нехватки времени и большой загрузки, а также предоставлением права взрослому человеку решать свои проблемы самостоятельно.

45,9% — да 16,3% — когда как 37,8% — нет Рис. 41. Отслеживается ли развитие правовой ситуации обратившегося за БЮП после подготовки искового заявления в ННО?

Часть 2 • 117

2.7.2. Причины, затрудняющие решение проблем клиентов Круг вопросов, формирующих потребность обращения за юридической помощью, обширен. Одни проблемы могут решиться в результате квалифицированного консультирования за одно посещение, другие требуют подготовки запросов в разные инстанции, длительного периода времени, многократного консультирования. Поэтому невозможно однозначно оценить препятствия на пути решения проблем. Для того, чтобы выявить наиболее характерные причины, по которым проблема не решается чаще всего, в исследовании задавался отдельный вопрос. Результаты представлены на рис. 42:

Консультант дал не точный совет, который не помог разрешить проблему клиента — 0 Консультант не понял/а клиента, поэтому не дал рекомендаций по сути проблемы — 2,7 Консультант плохо осведомлен о правоприменительной практике в отношении конкретной проблемы — 5,4 Вынесено решение суда не в пользу клиента, которое подлежит исполнению — 10,8 Отсутствие гражданства, регистрации гражданина — 10,8 Для решения вопроса необходимо участие других специалистов — 16,2 Проблема не может быть решена в ближайшее время — 18,9 Продолжается судебное рассмотрение спора — 18,9 Необходимы финансовые затраты, чтобы довести решение вопроса до конца — 21,6 Дело затягивается по независящим от консультанта причинам — 24,3 Затягивание ответа или отписка от госорганов, учреждений, куда направлен запрос — 32,4 Другое — 45,9 Проблема не имеет правового решения — 56,8 0

Рис. 42. Причины, по которым проблема обратившегося за БЮП не решается чаще всего 118 • Часть 2

56,8% информантов считают, что такое случается, когда проблема не имеет правового решения, 32,4% — в связи с затягиванием ответа или отпиской от госорганов, куда отправлен запрос. Каждый пятый информант (21,6%) отметил, что необходимы финансовые затраты, чтобы довести решение вопроса до конца. 10–18% информантов назвали объективные причины: продолжается судебное рассмотрение спора, вынесено решение суда не в пользу клиента, у гражданина отсутствует регистрация или гражданство, для решения вопроса необходимо участие других специалистов. Причастность самих консультантов отрицается: 24,3% отметили, что дело затягивается по независящим от консультанта причинам, а такие варианты, как «консультант дал неверную рекомендацию», «плохо знает правоприменительную практику», находятся в рамках статистической погрешности (0–5%). Среди других вариантов названы: коррупция, пристрастный суд, несовершенство законодательства, нечетко заявленные требования, отсутствие денег у заявителей, их закрытость, пропуск сроков исковой давности. Приведем высказывания: • коррупция; власти на многое закрывают глаза; • мнение судей при вынесении решения; отсутствие независимости и беспристрастности суда; • суды встают на сторону государства; правоприменительная практика (3 чел.); • недоработки в законодательстве; в нем не прописаны досконально механизмы реализации; не урегулированы региональные и федеральные нормативные акты; • нет полномочий на решение проблемы; • нечетко заявленные требования; • отсутствие денег у получающих БЮП (например, нужно заплатить за акт обследования жилищных условий, без него не подать документы в суд); • пропущены сроки исковой давности; • противостояние закрытого ведомства (МО); закрытость клиентов.

Часть 2 • 119

2.7.3. Оценка осознания своих прав получателями БЮП Одним из критериев качества юридической помощи, заложенной в методологической модели исследования, является осознание своих прав получателем бесплатной юридической помощи. Никто из информантов не дал отрицательного ответа на вопрос: «После получения правовой помощи в Вашей организации стали ли клиенты лучше понимать свои права в том вопросе, с которым обратились?» 62% информантов дали положительный ответ, 37,8% — когда как, в зависимости от человека и характера его запроса. 62,2% — Определенно, да 37,8% — Когда как Рис. 43. После правовой помощи в Вашей организации стали ли получатели лучше понимать свои права?

Во многих ННО принято с максимальной степенью подробности разъяснять возможности защиты своих прав. Для сравнения ситуации по регионам Проекта произведен расчет средней оценки. Интерпретация результатов укладывается в следующую шкалу: 1 балл — определенно лучше стали понимать свои права; 2 балла — когда как; 3 балла — определенно нет. Таблица 13. Осознание своих прав после получения правовой помощи в ННО по регионам

Получатель БЮП стал лучше понимать свои права

СПб

ЛО

Новгород

Вологда

Карелия

Псков

В целом

1,27

1,44

1,00

1,4

1,8

1,17

1,38

Средняя оценка по массиву в целом составляет 1,38 балла, что находится между утверждениями «да — когда как», ближе к «да». Выше, чем по массиву, оценки в Новгороде (1 балл), Пскове (1,17 балла), Санкт-Петербурге (1,27 балла), что говорит о почти единодушном положительном ответе всех информантов. Несколько ниже средней по массиву данные по Ленинградской области 120 • Часть 2

(1,44) и Вологде, где почти одинаковое количество тех, кто выбрал вариант «да» и «когда как». Наибольшее количество информантов, выбравших ответ «когда как», в Карелии (1,8 балла). Комментарии следующие: Ответившие положительно: • вкусили борьбу — стали увереннее по жизни; сами начинают составлять жалобы, запросы и пр.; есть и такая особенность — их часто не поддерживают в семьях, поддерживаем только мы; • вместе с юристом разбирают вопрос, хочешь — не хочешь, а начинают что-то понимать; • все разжевываем и не бросаем на полпути; • мы разъясняем, а действует он сам; • начинают активно самостоятельно действовать, пишут письма, ходят на приемы; • они учатся у юристов; • получают ответы, понимают, как действовать в такой ситуации; • работаем, пока сам клиент не в состоянии помочь сам себе; • раз с одним и тем же вопросом не приходят — значит разобрались; • сам по себе человек учится там, где получает документы; • потом сами пишут заявления, ходят на приемы; стараюсь познакомить родителей, чтобы делились опытом. Ответившие «когда как»: • иногда клиенты ждут прямых указаний, что им надо сделать шаг за шагом, поэтому считаю, что не до конца осознают свои права; • клиент следит за нашими действиями, но не принимает в них участия; • некоторые клиенты привыкли, что им все должны, не вникают в суть; • некоторые стараются перевалить проблему на нас, самоустраняются; • клиент стоит на своем, несмотря ни на какие доводы; • не учатся пожилые, инвалиды; • необразованные, в одно ухо влетает, в другое вылетает; маргиналы наступают на одни и те же грабли (2 чел.); • пожилым трудно все объяснить досконально; не всегда понимают (2 чел.). Часть 2 • 121

Краткое резюме по параграфу 2.7. «Результативность помощи и устойчивость результата»

Механизмы, которые используют ННО для определения законченности и результативности правовой помощи, предполагают сочетание активного действия и пассивной позиции. Доминирует (54,1%) пассивная позиция, связанная с отсутствием дальнейшего взаимодействия между консультантами и гражданином после консультирования. Активная позиция со стороны консультантов связана с достижением результата (48,6%), со стороны получателей БЮП — с информированием консультантов о достижении результата (45,9%). Более половины некоммерческих организаций (70,3%) направляют своих получателей БЮП в другие организации — госорганы, другие ННО и к адвокатам. Только каждый четвертый информант (25,9%) отметил, что в случае направления гражданина в другую организацию принято отслеживать, дошел ли он и получил ли там помощь. В случае подготовки в ННО искового заявления (но гражданин сам представляет свои интересы в суде) отслеживание развития правовой ситуации встречается почти в два раза чаще — 45,9%. Среди причин, затрудняющих решение проблем клиентов, на первом месте находится неправовой характер проблемы, с которой обращаются граждане (56,8%). Далее следует затягивание ответа или отписка госорганов, куда отправлен запрос (32,4%), отсутствие финансовых средств (21,6%). 10–18% информантов назвали объективные причины: продолжается судебное рассмотрение спора, вынесено решение суда не в пользу гражданина, у него отсутствует регистрация или гражданство, для решения вопроса необходимо участие других специалистов. Причастность самих консультантов к затягиванию разрешения проблемы отрицается. 62% информантов считают, что после получения правовой помощи в ННО клиенты стали лучше понимать свои права в том вопросе, с которым обратились, 37,8% – когда как, в зависимости от человека и характера его запроса. Последний вариант чаще выбирали в Карелии, первый — в Новгороде, Пскове, Санкт-Петербурге.

122 • Часть 2

2.8. Качество бесплатной юридической помощи Параграф посвящен основному вопросу исследования — качеству бесплатной юридической помощи. Логика изложения результатов исследования отталкивается от понимания качества БЮП самими представителями некоммерческих организаций. В настоящем параграфе рассматриваются такие вопросы, как наличие внутренних стандартов качества правовой помощи в ННО, их структура и содержание, трудности соблюдения стандартов в работе. В заключение раскрывается мнение участников исследования о необходимости и содержании стандартов качества правовой помощи для некоммерческих организаций, процедуре их разработки.

2.8.1. Определение качества с точки зрения ННО В интервью задавался вопрос: «Как Вы понимаете, что такое качество бесплатной юридической помощи?» При ответе проявились два типа поведенческой реакции: мгновенный короткий ответ (например, результат — удовлетворенность клиента) и развернутый ответ после некоторого обдумывания. Второй тип реакции встречался чаще и, как показал анализ данных, связан с тем, что половина информантов никогда не задумывались над вопросами стандартизации качества БЮП, а еще примерно четверть задумывались, но не делали никаких практических шагов в этом направлении. Контент-анализ позволил объединить полученные данные в три группы, две из которых — результат помощи и профессионализм консультанта — можно назвать основными, а третья носит уточняющий характер и как самостоятельная встречается значительно реже. Часть 2 • 123

Основные характеристики, ассоциируемые информантами с качеством БЮП Результат помощи

Дополнительные характеристики, ассоциируемые информантами с качеством БЮП + удовлетворенность + моральная поддержка + обеспечение условий для оказания БЮП + профессионализм и квалифицированность консультанта

Профессионализм и квалифицированность консультанта

+ оперативность + специализация + доступность и своевременность помощи + моральная поддержка + специализация + профессионализм и квалифицированность консультанта удовлетворенность клиента; доступность БЮП; оперативность оказания помощи; создание условий для приема граждан, для сохранения конфиденциальности; возможность получить юридическую консультацию бесплатно; моральная поддержка гражданина

124 • Часть 2

Остановимся на более подробном описании данных характеристик. Для 16 информантов из 37 (43,2%) качество связано с результатом оказания помощи, причем для 8 из них качество оказания БЮП равняется результату. Результат

Значения, которые вкладываются в понятие «результат», зависят от типа некоммерческих организаций, обозначенных в главе 1: • Социально ориентированные некоммерческие организации («СО ННО»), виды деятельности которых связаны с социальной поддержкой и сопровождением целевых групп, решением конкретных проблем граждан, понимают результат как синоним качества БЮП: качество БЮП = результат решения проблемы конкретного человека; • Для ННО по защите прав потребителей результатом является количество выигранных дел, для центров поддержки некоммерческих организаций результат БЮП — количество новых зарегистрированных ННО, которым они помогали готовить документы на регистрацию. То есть: качество БЮП = результат, измеренный в конкретных количественных показателях; • В некоммерческих организациях, практикующих активистскую деятельность или нацеленных на работу с узкими целевыми группами, результат связан с удовлетворенностью руководителей и консультантов проделанной работой. При этом главными мотиваторами консультирования являются ценностные ориентации сотрудников ННО, а не материальная сторона дела, т. е. качество БЮП = результат = самореализация сотрудника ННО. Результат в сочетании с другими категориями

8 информантов из 16, представляющих как СО ННО, так и правозащитные организации, добавили к результативности бесплатной юридической помощи дополнительные характеристики: моральную поддержку, которую должен ощущать клиент на всех этапах консультирования; удовлетворенность клиента; высокий уровень квалификации консультанта, т. е. качество БЮП = результат + удовлетворенность клиента в связи с достижением поставленной цели и взаимодействием с консультантом. Часть 2 • 125

Качество БЮП = результат, основанный на профессионализме и квалифицированности консультанта: Качество — это когда бесплатная юридическая помощь оказывается специалистами в своем деле, дается полная юридическая консультация и есть положительный результат. Качество БЮП = результат + моральная поддержка. Вот как определяет это сам информант, представляющий СО ННО: Ну, понятно, что для клиента это прежде всего результат —решенная задача, выигранное дело. Но для многих важен еще сам процесс. Важно, что тебя не бросили, что тебя кто-то поддерживает. Одно наличие этой помощи вселяет в человека надежду. ННО, не имеющие консультантов-юристов в штате и занимающиеся социальным сопровождением, делают акцент прежде всего на доступности БЮП для граждан через создание условий для ННО (финансирования, помещений), упоминая результат во вторую очередь, т. е. качество БЮП = обеспечение условий для оказания доступной БЮП некоммерческими организациями + результат. Профессионализм

На втором месте по числу упоминаний (12 информантов, 32,4%) находится такая характеристика качества, как квалификация консультантов, т. е. качество БЮП = квалификация консультанта. Это характерно для ННО, где правовая помощь является уставной и оказывается профессиональными юристами, адвокатами. Представляется, что подобное ассоциирование основано на воспроизведении норм и стандартов, заложенных еще при получении юридического образования. Для 6 информантов из 12-ти, представляющих в основном крупные ассоциации, занимающиеся преимущественно устными консультациями, качество БЮП = квалификация юриста. Остальные 6 информантов, представляющие в основном правозащитные организации, добавили к квалификации юриста, как основной характеристике, дополнительные факторы: оперативность, специализацию, доступность, моральную поддержку. 126 • Часть 2

Профессионализм в сочетании с другими категориями

Сочетаемость профессионализма консультанта с другими характеристиками отметили информанты, представляющие в основном правозащитные организации: Качество БЮП = профессионализм + оперативность + специализация; Качество БЮП = профессионализм + доступность и своевременность помощи; Качество БЮП = профессионализм + специализация + моральная поддержка. В нашем случае клиент получает еще и моральную поддержку, ощущение, что он небезразличен, что ему хотят помочь. В результате этой помощи мы должны выработать у клиента четкое представление о том, куда надо писать, куда обращаться. Мне кажется, что БЮП, как правило, лучше платной, потому что люди занимаются только своей сферой, они в ней специалисты. А все наши коммерческие консультанты — это человек-оркестр, который занимается всем. Дополнительные характеристики качества БЮП

Удовлетворенность клиента как составляющая качества БЮП упомянута 5 раз (13,5%). Как самостоятельная, определяющая характеристика БЮП была выделена двумя информантами, представляющими ННО, оказывающую помощь СНКГ. Качество БЮП = удовлетворенность клиента в связи с достижением поставленной цели и взаимодействием с консультантом. Доступность, оперативность, создание условий для приема граждан как характеристика БЮП упомянута четырьмя информантами (10,8%) как СО ННО, так и ННО правозащитного характера.

Интересно отметить, что количество организаций, отмечающих одновременно две основные характеристики — качество как результат и качество как квалифицированность, почти не пересекаются. Обе характеристики отметили лишь две ННО:

Качество БЮП как результат

Качество БЮП как профессионализм консультанта

Рис. 44. Схема соотнесения ключевых параметров качества БЮП, выделенных информантами

Вопрос качества — это прежде всего вопрос доступности и создания условий. В плане территориальной, транспортной, информационной доступности. Должны быть созданы условия для приема, для сохранения конфиденциальности, но должно быть и достижение результата. Бесплатность как характеристика качества БЮП отмечена четырьмя информантами (10,8%). Как самостоятельную категорию качества ее выделили Часть 2 • 127

2 информанта (5,4%). Мотивировки разные: один информант подчеркнул, что, вопреки сложностям с финансированием, БЮП в его организации оказывают квалифицированные консультанты-юристы, поэтому бесплатность помощи для граждан гарантируется, но количество проблем у организации возрастает. Другой информант рассматривает БЮП как инструмент повышения имиджа одной из политических партий. Еще две ННО использовали формулировку о бесплатности помощи как дополнительную к другим параметрам с целью подчеркнуть, что она должна быть столь же качественной, что и платная. Моральная поддержка как характеристика качества упомянута тремя информантами как дополнительная, ее сочетание с основными характеристиками уже было описано выше. Два случая определения качества БЮП не подпадают ни под одну из категорий. Информантами было высказано особое мнение. В одном случае качество юридической помощи было определено как встроенность правовой помощи в систему социальной работы. Это связано с тем, что в ходе своей деятельности организации приходится заниматься клиентами, проблемы которых многочисленны и разноплановы: Правовая помощь должна быть встроена в систему социальной помощи ЛЖВ, ПИН. Юрист не будет ходить с ними за руку. Из всего вороха проблем может быть только один юридический вопрос. Юрист не будет выслушивать и выделять этот один вопрос. Социальный работник может это сделать. Какое-то заявление — это один маленький шаг в решении проблем ЛЖВ и нашей ЦГ. В другом случае информант связал качество БЮП с оказанием адекватной помощи в ответ на конкретно сформулированный запрос: Мы живем в реальной жизни, помогаем людям; у человека что-то случилось — узнаем и начинаем делать.

Таким образом, для руководителей и консультантов некоммерческого сектора характерна ориентация прежде всего на интересы и потребности получателя правовой помощи.

128 • Часть 2

2.8.2. Наличие внутренних стандартов качества правовой помощи в некоммерческих организациях Только 27% информантов (преимущественно это юристы АЮРов, адвокаты из ЛОКА, единичные ННО, специализирующиеся на оказании юридической помощи) ответили, что в их некоммерческих организациях имеются внутренние стандарты качества правовой помощи и приема. Мнения остальных 2/3 руководителей и специалистов ННО распределились следующим образом: нет внутренних стандартов качества и об этом не задумывались (48,6%); нет внутренних стандартов качества, но об этом задумывались (24,3%). Те немногочисленные информанты, которые ответили на вопрос положительно, рассказали, что во внутренние стандарты качества входят: • негласные правила и профессиональные требования (важно достичь результата; определить для себя минимальные и максимальные размеры БЮП в соответствии с законом; грамотность в речи, в написании документов, подготовленность к судебным заседаниям); • этические нормы; • сохранность и конфиденциальность данных; • стандарты по составлению и заполнению документов (обязательное указание ссылок на нормативно-правовые акты, отсутствие грамматических ошибок); • удовлетворенность клиента. Те, кто не имеет стандартов качества, но задумывались, так прокомментировали позицию: • сейчас создаем; • нехватка времени, загруженность, просто не успеваем. Те, кто не имеет стандартов качества БЮП и не задумывались над их созданием, отметили следующее: • БЮП — не основная наша цель, а попутная; • оценить качество юридической помощи могут только коллеги-юристы; • добиваемся результата, что еще нужно?

48,6% — нет, и не задумывались 27% — да, имеет 24,3% — нет, но задумывались Рис. 45. Наличие внутренних стандартов качества правовой помощи в некоммерческих организациях

Часть 2 • 129

• зависим от грантов, они не постоянны; была бы постоянная работа, тогда, может быть, и сделали бы; • занимаемся БЮП недавно; • зачем это нужно? • Минюст постоянно меняет требования, трудно угнаться; • не знаем, какие должны быть стандарты; • не так много посетителей, чтобы думать над стандартами; • неясно, зачем они нужны, плохо поработаем — исчезнем с рынка; • нет времени на разработку стандартов; • нет такого запроса; в Ассоциации (адвокатов) грамотные уважаемые люди, непростая процедура приема; • реальная жизнь, при чем здесь стандарты? • есть алгоритм оказания помощи, этого достаточно; • любой стандарт — это ограничитель; • стандарты мешают жить, их пишут теоретики, а страдают практики. Таким образом, преобладает вполне осознанная позиция: стандарты мешают, потребности нет; неясно, кто будет контролировать их выполнение, не совсем понятно, что в них должно быть отражено. У молодых ННО пока нет опыта. Проверим далее, подтвердится ли эта позиция информантов при ответе на прямой вопрос о необходимости разработки стандартов для ННО (п. 2.8.4 настоящего отчета).

2.8.3. Соответствие внутренним стандартам качества На этот вопрос отвечали только те, кто имеет опыт работы с внутренними стандартами, т. е. 10 информантов (27%, см. п. 2.8.2 отчета) из 8 ННО. Трое информантов из трех организаций, уже имеющих внутренние стандарты, подчеркнули, что ничто не мешает работать в соответствии с ними. Такая ситуация наблюдается в АЮРах и в одной из ЛОКА. Два информанта, представляющих СО ННО и правозащитную организацию, отметили трудности внешнего характера. Это такие обстоятельства, как 130 • Часть 2

несовершенство законов, позиция судов, направленная на защиту интересов администрации, невозможность заранее просчитать все ходы в связи с эксклюзивностью запросов о помощи: Каждый раз это зависит от кучи участников — от их профилизации, от их желания или нежелания помогать, от их компетенции. Очень много субъективных факторов, связанных со средой, в которой это все происходит, связанных с сетью, с которой мы взаимодействуем. Четыре информанта отметили трудности внутреннего характера — необходимость заполнять большое количество бумаг (ЛОКА), загруженность консультантов, недобросовестное выполнение своих обязанностей волонтерами — студентами юридических вузов. Одна из ННО испытывает как внешние, так и внутренние трудности при работе со стандартами. Консультантом дан развернутый ответ, который стоит привести почти полностью: Трудно регулировать время консультаций, консультант не находит сил отказать или прервать клиента (пожилого, инвалида) — это трудно эмоционально. Клиент и консультант вкладывают разный смысл в понятие «качество». Вся процедура оказания правовой помощи от момента телефонного звонка до сдачи дела в архив должна быть стандартизирована, это не означает стандартизации по ГОСТу. Но необходимы внутренние правила, и было бы хорошо, если бы также были общие правила для сообщества. Тогда, направляя клиентов в другую организацию, мы руководствовались бы не доверием, основанным на личных связях, а принятым в секторе стандартам правовой помощи. Должна существовать оценка качества работы, выработанная организацией, с некоторыми элементами — стандартами, общими для всех участников некоммерческого сектора. Клиенты не принимают выводы консультанта о том, что их дело неприемлемо с правовой точки зрения, и расценивают это как плохую работу консультанта. Не хватает широкой профессиональной дискуссии относительно правоприменения, на которую мог бы ориентироваться консультант: например, ситуация с беременными женщинами-мигрантками, которых помещают в центры временного содержания как иностранных граждан, но при этом их нельзя туда помещать как беременных; однако и то и другое с точки зрения закона как формальной нормы верно.

Часть 2 • 131

Таким образом, у большинства организаций, имеющих внутренние стандарты качества БЮП, возникают разноплановые сложности с их реализацией на практике. В большинстве случаев как внутренние, так и внешние трудности носят объективный характер и лишь частично связаны с человеческим фактором.

2.8.4. Перспективы на создание стандартов юридической работы для всех ННО в сфере бесплатной юридической помощи

35,1% — да 35,1% — нет 29,7% — не знаю, но задумывался Рис. 46. Нужны ли общие стандарты юридической работы для всех ННО в сфере бесплатной юридической помощи? 132 • Часть 2

Рассмотрим, как информанты оценивают необходимость разработки общих стандартов юридической работы в сфере БЮП для некоммерческого сектора. Среди тех, кто задумывался на эту тему (70,2%), мнения разделились практически поровну (по 35,1%): половина считает, что нужны, половина — нет. 29,7% не смогли ответить на поставленный вопрос. Обосновывая свой ответ, информанты рассуждали следующим образом: стандарты юридической работы по оказанию БЮП не нужны, поскольку к каждому конкретному случаю трудно подойти с единым стандартом; главное — помочь человеку, сделать для него все возможное не следуя ограничениям и рамкам. Кроме того, есть Федеральный закон № 324-ФЗ, так зачем, по мнению информантов, придумывать что-то еще? «Народ сам не пойдет к неграмотным», «всех не подгрести под одну гребенку», «после стандартизации многие ННО закроются, потому что не будет 100 кв. м., например, на офис и по прочим формальным признакам», «нужны общие направления работы ННО в сфере БЮП, информация об ННО, доступная людям, а не стандарты». Снова прозвучала идея о том, что контролирующая инстанция отсутствует; нет и процедур контроля, аккредитации ННО, а без этих механизмов вводить стандарт ради самого стандарта бессмысленно. Кроме того, появятся дополнительные проверки и отчеты. «Лучше ввести премию Правительства города за лучшие практики СО ННО». Все приведенные доводы и высказывания, за исключением идеи о контроле и аккредитации, говорят о том, что информанты не понимают в принципе, что такое стандарт квалифицированной юридической помощи.

Сторонники стандартов качества БЮП считают, что нужны какие-то минимальные стандарты, в которые могут входить порядок оказания помощи, гарантии клиенту, оформление документов, этические нормы. Они должны быть диверсифицированы в зависимости от проблематики. Возможно, это облегчит работу по БЮП, ведь со стандартом, по мнению информантов, легче работать, понятно, на что ориентироваться. Стандарт ведет к прибыли, открывает возможности получения госфинансирования (3 чел.). Кроме того, граждане смогут оценить качество оказанной юридической помощи. Таблица 14. Нужны ли общие стандарты юридической работы для всех ННО в сфере бесплатной юридической помощи в зависимости от региона

СПб

ЛО

Новгород Вологда Карелия

Псков

В целом

Да

63,6

33,3

20,0

33,3

35,1

Нет

18,2

33,3

100

40,0

50,0

35,1

Не знаю, не задумывался

18,2

33,3

40,0

16,7

29,7

Результаты ответов на поставленный вопрос сильно различаются по регионам. В Новгороде и Вологде не оказалось ни одного сторонника, а наибольшее количество сторонников — в Санкт-Петербурге (63,6%). Меньше всего задумывались над этим вопросом в Вологде (60%). Стандарты юридической работы для всех ННО не нужны, по мнению 100% информантов, в Новгороде, 50% — во Пскове, 40% — в Карелии, 33,3% — в Ленинградской области и 18,2% — в Санкт-Петербурге. На вопрос «Если бы потребовалось разработать такие стандарты, кто должен это сделать?» 16,2% затруднились ответить, 5,4% настояли на своем мнении о том, что стандарты не нужны, поэтому и разрабатывать их незачем.

Часть 2 • 133

Таблица 15. Кто должен разрабатывать стандарты оказания бесплатной юридической помощи для ННО?

Валидные

Частота

Процент

Только сами ННО

43,2

Минюст

10,8

Совместно госорганы и ННО

24,4

Не знаю, затрудняюсь ответить

16,2

Никто, стандарты не нужны

5,4

Итого

100,0

43,2% информантов считают, что стандарты оказания БЮП должны разрабатывать только сами некоммерческие организации; 10,8% — Минюст, поскольку госорган должен разработать документ и предложить его сообществу на обсуждение, государство должно устанавливать рамки; 24,4% — совместно госорганы и ННО. Причем в категории «совместно» указаны следующие сочетания: Минюст по согласованию с ННО; ассоциация коммерческих и некоммерческих юристов, с привлечением Минюста; адвокаты, ННО, Министерства (соцзащиты), Минюст; гуманитарные организации коммерческого и некоммерческого типа с последующим обсуждением среди ННО; рабочая группа из представителей ННО, Минюста, Минфина. Эти стандарты, по мнению 54,1% информантов, не должны отличаться от стандартов качества юридической помощи, оказываемой коммерческими организациями/специалистами. 45,9% считают, что отличия должны быть.

134 • Часть 2

Таблица 16. Должны ли они отличаться от стандартов качества БЮП, оказываемой коммерческими организациями/специалистами?

Валидные

Частота

Процент

Да

45,9

Нет

54,1

Итого

100,0

По мнению информантов, отличия продиктованы природой некоммерческой деятельности. Адвокаты работают в пределах оплаченной суммы, консультанты некоммерческого сектора — столько, сколько нужно, привлекая при необходимости дополнительных специалистов (психологов, социальных работников, врачей). Главные различия — это «безрамочный подход и разные этические составляющие». Возможно, юридическая помощь, оказываемая ННО, может оказаться менее квалифицированной, но зато искренней, что часто приводит к положительным результатам. Это подтверждается и адвокатским сообществом. Если говорить о конкретных индикаторах, то, по мнению информантов, важно обратить внимание на сроки помощи. В ННО не должно быть ограничений по срокам помощи, а в коммерческих организациях сроки должны быть предусмотрены. Важны также «подготовка к процессу, составление документов, правовые действия». Аргументы тех, кто считает, что отличий быть не должно, основаны на тезисе о том, что качество БЮП должно быть высоким везде, куда бы ни обратился нуждающийся. «Любая помощь должна быть квалифицированной». По мнению нескольких информантов, все зависит от целей стандартизации. Было бы оптимально, если бы документ носил рекомендательный характер. Так же как и в предыдущем вопросе, в зависимости от регионов есть существенные различия во мнениях информантов.

Часть 2 • 135

Таблица 17. Должны ли стандарты для ННО отличаться от стандартов качества БЮП, оказываемой коммерческими организациями/специалистами, в зависимости от региона?

СПб

ЛО

Новгород

Вологда

Карелия

Псков

В целом

Да

54,5

33,3

60,0

20,0

66,7

45,9

Нет

45,5

66,7

100

40,0

80,0

33,3

54,1

К единообразным стандартам в коммерческой и некоммерческой сфере склонны информанты из Пскова (66,7%), Вологды (60,0%), Санкт-Петербурга (54,5%). Считают, что стандарты должны быть разными, информанты из Новгорода (100%), Карелии (80%), Ленинградской области (66,7%). Краткое резюме по параграфу 2.8. «Качество бесплатной юридической помощи»

Большинство руководителей и специалистов некоммерческих организаций вкладывают в понятие «качество БЮП» ее результативность и квалифицированность в сочетании с моральной поддержкой, доступностью, бесплатностью и удовлетворенностью клиента. Для некоммерческого сектора характерна ориентация прежде всего на интересы и потребности получателя правовой помощи. Только 27% информантов отметили, что в их некоммерческих организациях имеются внутренние стандарты качества правовой помощи и приема; нет внутренних стандартов качества и об этом не задумывались 48,6%; нет внутренних стандартов качества, но об этом задумывались 24,3%. Во внутренние стандарты качества БЮП входят негласные правила и профессиональные требования, этические нормы, стандарты по составлению, заполнению, сохранности документов, требование конфиденциальности, удовлетворенность клиента. Те, кто не имеет стандартов, но задумывался над этим, не имеют времени на их создание или двигаются к этому по мере возможности. Те, кто не имеет стандартов качества БЮП и не задумывался над их созданием, имеют отрицательное отношение к их введению: стандарты мешают, потребности нет, неясно, кто будет контролировать и оценивать их выполнение. У большинства организаций, имеющих внутренние стандарты качества БЮП (а таких 27%), в ходе работы по стандартам возникают внешние и внутренние слож136 • Часть 2

ности. К трудностям внешнего порядка относятся несовершенство законов, позиция судов, направленная на защиту интересов администрации, невозможность заранее просчитать все ходы в связи с эксклюзивностью запросов о помощи. Трудности внутреннего характера — необходимость заполнять большое количество бумаг (ЛОКА), загруженность консультанта, недобросовестное выполнение своих обязанностей волонтерами. Как внутренние, так и внешние трудности носят объективный характер и лишь частично связаны с человеческим фактором. 70,2% информантов задумывались над вопросом о том, нужны ли стандарты юридической работы по оказанию бесплатной юридической помощи. Половина из них (35,1%) считают, что стандарты нужны, половина (35,1%) — не нужны. 29,7% не смогли ответить на поставленный вопрос, поскольку не задумывались. Сторонники стандартов считают, что нужны минимальные нормы, в которые могут входить порядок оказания помощи, гарантии клиенту, оформление документов, этические нормы. Это облегчит работу, задаст ориентиры как самим ННО, так и гражданам, откроет доступ к госфинансированию. Противники стандартизации считают, что невозможно разработать единые стандарты для столь разнообразных некоммерческих организаций, которые оказывают БЮП, лучше оставить один ориентир — закон о БЮП. Кроме того, они опасаются возможных проверок, дополнительных отчетов, требований, с которыми не справятся многие ННО и вынуждены будут закрыться. Подчеркнуто, что отсутствуют контролирующие инстанции, неясны механизмы контроля и аккредитации, без чего стандарты станут недействующим, формальным документом. Мнения руководителей и консультантов о том, нужны ли общие стандарты юридической работы для всех ННО, сильно различаются по регионам. Наибольшее количество сторонников идеи — в Санкт-Петербурге (63,6%), противников — в Новгороде (100%) и Пскове (50%). Меньше всего задумывались над этим вопросом в Вологде (60%). 43,2% информантов считают, что стандарты оказания БЮП должны разрабатывать только сами некоммерческие организации; 10,8% — Минюст; 24,4% — совместно госорганы и ННО. Эти стандарты, по мнению 54,1% информантов, не должны отличаться от стандартов качества юридической помощи, оказываемой коммерческими организациями/специалистами. 45,9% считают, что отличия должны быть. К единообразным стандартам в коммерческой и некоммерческой сфере склонны информанты из Пскова (66,7%), Вологды (60,0%), Санкт-Петербурга (54,5%). Считают, что стандарты должны быть разными, информанты из Новгорода (100%), Карелии (80%), Ленинградской области (66,7%).

Часть 2 • 137

2.9. Проверка гипотез исследования В методологической части представлены шесть гипотез исследования. Рассмотрим каждую из них и сравним с результатами исследования. Гипотеза 1

Некоммерческие организации имеют разные ресурсы для оказания БЮП (финансирование, помещение, инфраструктура, персонал), поэтому вынуждены регулировать свою деятельность в области оказания БЮП, ограничиваясь либо конкретными целевыми группами, либо отдельными видами БЮП. Результаты исследования не подтверждают данную гипотезу. Вывод исследования следующий: Некоммерческие организации имеют разные ресурсы для оказания БЮП (финансирование, помещение, инфраструктура, персонал), но это не сказывается на выборе целевых групп или видах БЮП. Выбор целевых групп зависит от направлений работы организации и целей ее создания. Выбор видов БЮП зависит от потребностей целевых групп, опыта работы и специализации консультантов. Исключение составляет представительство в суде: СО ННО предпочитают брать в работу прецедентные дела, исход которых в дальнейшем может повлиять на изменение законодательства или практик работы госучреждений. Гипотеза 2

Процедуры оказания БЮП часто не регламентированы и формируются исходя из сложившейся практики и инфраструктурных условий, что снижает качество юридической помощи. Гипотеза не подтвердилась. Вывод исследования следующий: процедуры оказания БЮП часто не регламентированы и формируются исходя из сложившейся практики и инфраструктурных условий, однако, по мнению руководителей ННО, это мало влияет на качество юридической помощи. Сопоставляя 138 • Часть 2

мнения информантов по другим вопросам, можно сделать вывод о том, что руководители не имеют системных представлений о том, что такое качество юридической помощи. Место приема (в офисе, на выезде, в общественном месте), процедуры приема, ведение документооборота отличаются. В неформальных ННО они отсутствуют, в СО ННО ведутся журналы учета, часто выделяется небольшое место для хранения дел. Статистический кросс-анализ показывает, что в случае, если прием ведется не в офисе, а в удобных общественных местах или на выезде, в три раза возрастает количество руководителей ННО, считающих, что клиент может быть не в полной мере удовлетворен качеством БЮП. Присутствие других людей на приеме, кроме консультанта, не оказывает никакого влияния на удовлетворенность качеством БЮП, тогда как упорядоченность документооборота сказывается на положительной оценке качества БЮП. Статистической взаимосвязи между процедурами приема и удовлетворенностью качеством БЮП (оценки давались руководителями ННО) не выявлено, т. е. коэффициенты корреляции имеют низкие значения. Гипотеза 3

Специалисты-консультанты по БЮП имеют в большинстве юридическое образование; их мотивация работы скорее основана на морально-этических нормах и ценностях, чем на стремлении получить материальное вознаграждение за проделанную работу, что демонстрирует изменение профессиональных культур и идеологий консультантов некоммерческого сектора в сторону акцентуации частной позиции, персонального риска, самостоятельности, предприимчивости. В связи с этим текучесть кадров имеет низкий уровень. Гипотеза подтверждается. 83% консультантов имеют профильное юридическое образование. Но при этом 43,3% ННО не имеют в штате консультантов, оказывающих БЮП, прибегая к помощи юристов, адвокатов на время реализации проекта или для поиска выхода из проблемной ситуации. Мотивация работы основана на стремлении помогать людям, профессиональной самореализации, удовлетворенности от интересной работы и достижения результата, поэтому 88% готовы работать в ННО до тех пор, пока хватит сил и здоровья.

Часть 2 • 139

Уровень потенциальной текучести консультантов низкий и составляет 12%. Корреляционный анализ показывает наличие умеренной отрицательной взаимосвязи (коэффициент сопряженности=0,308) с достоверностью р=0,28 (т. е. данная закономерность характерна для 72% совокупности) между текучестью консультантов и уровнем удовлетворенности работой, т. е. чем выше удовлетворенность работой, тем больше стремление работать в данной ННО постоянно. Гипотеза 4

Некоммерческие организации стремятся к получению бюджетного финансирования различных видов своей деятельности, что может привести к возрастающей роли некоммерческого сектора в правовой работе, финансируемой из бюджета; о возможности создания некоммерческих центров БЮП информированы недостаточно. Гипотеза подтверждается. Среди источников финансирования деятельности ННО преобладают российские гранты (40,5%) и государственная поддержка (35,1%). В то же время доля этих источников финансирования резко падает, если рассматривать деятельность по оказанию БЮП: российские гранты — 27%, господдержка — 5,4%. Статистический кросс-анализ показывает, что пожертвования, спонсорскую помощь получают более старые организации, работающие более 5 лет, а российские гранты и господдержку — значительно более молодые ННО (от 1 до 5 лет работы). Как отметили в интервью участники исследования, стратегия ННО в настоящее время направлена на увеличение доли господдержки в связи с ужесточением законодательства о некоммерческих организациях и уходом зарубежных фондов из России. О возможности создания некоммерческих центров БЮП информанты не информированы: среди информантов не оказалось ни одного, кто бы дал положительный ответ, треть ответили отрицательно, 2/3 не понимают, о чем идет речь. Кросс-анализ показал, что более информированными (в довольно относительной степени) оказались представители молодых ННО, работающие менее года.

140 • Часть 2

Гипотеза 5

Отсутствие постоянного финансирования правовой помощи оказывает влияние на конструирование собственных профессиональных перспектив и восприятие необходимости введения стандартов качества БЮП. Гипотеза подтверждается. Статистический кросс-анализ показывает, что те, кто отметил отсутствие постоянного финансирования как проблему, в полтора раза чаще отрицают необходимость принятия общих для ННО стандартов качества БЮП. Влияние на удовлетворенность работой и текучесть очень незначительное, хотя тенденция наметилась: те, кто отметил финансирование как проблему, на 5–7% чаще готовы поменять место работы, а при ответе на вопрос о том, нравится ли работа, чаще выбирают вариант ответа «когда как». Исключение составляют руководители и консультанты, имеющие пенсионный возраст, а также дополнительное место работы. Гипотеза 6

Качество оказания бесплатной правовой помощи не находится в зоне внимания ННО, конструируется по-разному: от достижения цели — до достижения результата, от соответствия мер законодательным нормам — до решения проблемы клиента в полном объеме; ННО не заинтересованы в разработке стандартов качества правовой помощи для ННО в связи с разнообразием форм и видов оказываемой помощи и стремлением избежать дополнительного контроля, проверки и наказания. Гипотеза подтвердилась частично. 48% информантов не задумывались над необходимостью разработки внутренних стандартов, 27% имеют внутренние стандарты. Статистический кросс-анализ показывает, что наиболее мотивированы на создание стандартов для всех ННО некоммерческие организации, не имеющие внутренних стандартов, но думающие в этом направлении. Наиболее негативно настроены не имеющие внутренних стандартов и не думавшие на эту тему: среди них в два раза чаще встречаются те, кто отрицает необходимость разработки стандартов для всех ННО. Конструирование понятия «качество БЮП» основано на сочетании основных категорий (результат и профессионализм, квалифицированность консультантов) и дополнительных характеристик (удовлетворенность клиента; доступность БЮП; оперативность оказания помощи; создание условий для приема граждан, условий для сохранения конфиденциальности; возможность Часть 2 • 141

получить юридическую консультацию бесплатно; моральная поддержка гражданина). Таким образом, прогнозируемый в гипотезе разброс мнений не подтвердился, представления о качестве БЮП укладываются в довольно стройную и единообразную для всех регионов систему, где ключевыми категориями выступают профессионализм консультанта и результат юридической помощи. Из критериев качества БЮП, выделенных в концептуальной модели исследования, руководители ННО и консультанты оперируют только понятиями взаимоотношений с получателями юридической помощи и квалификации консультанта. Остальные показатели концептуальной модели не ассоциируются с качеством БЮП и не выстраиваются при организации работы в ННО как процессы. Действительно, часть ННО (35,1%) не заинтересованы в разработке стандартов; к указанным в гипотезе мотивам присоединяется отсутствие инстанций и механизмов по аккредитации ННО и проверке работы в соответствии со стандартами качества юридической помощи. Выявилась такая же по численности группа (35,1%) сторонников стандартов, которые считают, что их введение облегчит работу, задаст ориентиры как самим ННО, так и гражданам, откроет доступ к госфинансированию. Обращает на себя внимание, что 29,7% информантов не смогли определиться, поскольку не задумывались над этим вопросом. Все это говорит о том, что при отсутствии модели стандарта обсуждение целесообразности его введения не дает достоверных и содержательных результатов.

142 • Часть 2

Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО

Порядковый номер: (для SPSS) Интервьюер: 1. Ежова 2. Райская 3. Балашова

ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ 1. Регион:

1. Санкт-Петербург 2. Ленинградская область 3. Новгородская область 4. Вологодская область 5. Республика Карелия 6. Псковская область

2. Город:

1. Санкт-Петербург 2.

(город)

3. Название ННО 4. Должность информанта:

1. Руководитель ННО 2. Заместитель руководителя/специалист 3. Сотрудник, оказывающий БЮП

Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО • 143

РАЗДЕЛ А. ПРОФИЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ13

В разделе А специалистам задается только вопрос А3. Остальные вопросы раздела А предназначены только для руководителей организации. Интервью со специалистами продолжается с раздела В. А1. Направления работы ННО:

1. Социальная помощь СНКГ14 2. БЮП 3. Защита законных прав граждан 4. Помощь другим ННО 5. Трудовые отношения 6. Защита прав детей Можно отметить несколько 7. Просветительская работа 8. Материальная помощь 9. Другое позиций А2. Целевые группы

1. СНКГ 2. Мигранты 3. Несовершеннолетние 4. Военнослужащие Можно отметить несколько 5. Наемные работники 6. Сотрудники ННО 7. Осужденные 8. ВИЧ-инфицированные 9. ЛГБТ 10. Бездомные 11. Родители, желающие усыновить/взять в приемную семью ребенка позиций 12. Другое А3. Какие виды БЮП оказывает Ваша организация?

Устные консультации по правовым вопросам (поиск и распечатка нормативных актов Выдача справки по законодательству

Юридическое заключение в письменной форме Можно отметить несколько Составление заявления, жалобы, ходатайства и других документов не процессуального характера позиций Составление жалоб, в том числе апелляционных, кассационных и надзорных, исков и заявлений в суд общей юрисдикции и мировым судьям Представление интересов в судебных органах (в гражданском и административном судопроизводстве; в делах частного обвинения; представительство прав потерпевших; в исполнительном производстве) Представление интересов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях Восстановление документов Устройство в учреждения Экспертиза и подготовка юридических документов Правовая экспертиза ранее составленных документов Другое

Вопросы 1–5 внесены в предварительную таблицу «Сведения о ННО» (отв. Райская). Перед интервью ставится отметка карандашом, в ходе интервью сведения уточняются.

СНКГ — социально-незащищенных категорий граждан

144 • Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО

1. Менее 1 года А4. Сколько времени (лет, месяцев) организация 2. 1—3 года занимается бесплатной 3. 4—5 лет правовой помощью? 4. Более 5 лет Комментарий: (м. б. прерывно) А5. Какие виды правовой помощи организация старается поддерживать и развивать в приоритетном порядке?

Впишите код/коды из вопроса А3:

А6. Созданы ли в ННО документы, в которых определены виды БЮП, категории граждан, имеющих право на ее получение, и перечень правовых вопросов, по которым такая помощь оказывается? (ст. 24 324-ФЗ)

1. Да 2. Нет 3. Не знаю Комментарий:

1. Да 2. Нет 3. Не знаю А7. Занимается ли организация разработкой и распространением памяток, брошюр, пособий и пр. литературы? А8. Как Вы/организация распространяете информацию о том, что занимаетесь оказанием БЮП?

1. Сайт ННО 2. Объявления в местных печатных СМИ 3. Интервью и иная активность руководителей в СМИ 4. Объявления в местах скопления людей (почта, сберкасса, остановки, пр.)

Можно отметить несколько 5. Вывеска/объявление в самой организации (при входе, в коридоре, пр.) 6. Направляют адвокаты позиций 7. Направляют другие ННО 8. Направляют госорганы 9. «Сарафанное радио» Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО • 145

10. Через участие активистов организации в массовых акциях 11. Никак не распространяем информацию 12. Другое А9. Укажите, пожалуйста, основные источники финансирования деятельности ННО?

1. Частные пожертвования 2. Гранты зарубежные 3. Гранты российские 4. Государственная поддержка 5. Доход от собственной деятельности 6. Другое

Можно отметить несколько позиций А10. Укажите, пожалуйста, 1. Частные пожертвования 2. Гранты зарубежные 3. Гранты российские 4. Государственная поддержка 5. Доход от собственной деятельности основные источники финансирования 6. Другое деятельности по оказанию БЮП? Можно отметить несколько позиций А11. Как Вы/организация справляетесь с ситуацией, когда есть перерыв в финансировании БЮП?

1. Не оказываем БЮП 2. Оказываем в сокращенном виде (каком именно)

А12. Скажите, БЮП является основной деятельностью организации (указана в Уставе)?

1. Да, основная 2. Нет, не основная

А13. Скажите, какое количество сотрудников работает в Вашей ННО?

А14. Почему организация занимается оказанием БЮП?

3. Другое:

Штатные Всего

В т. ч. оказывают БЮП

Совместители Всего

В т. ч. оказывают БЮП

1. Есть источники финансирования этой деятельности 2. Есть опыт работы

3. Есть квалифицированные сотрудники Можно отметить несколько 4. Есть правовое поле в РФ, которое позволяет это делать позиций 5. Есть спрос на услугу 146 • Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО

Волонтеры Всего

В т. ч. оказывают БЮП

6. Целевая группа подвергается дискриминации, насилию, агрессии 7. Другое: А15. Зарегистрирована ли организация в негосударственном центре БЮП в порядке ст. 25 324-ФЗ? Почему? А16. С какими организациями, структурами Вы взаимодействуете при оказании БЮП?

1. Да 2. Нет 3. Не знаю 4. Не понимаю, о чем идет речь Комментарий:

С государственными органами (ст. 26 324-ФЗ) С правоохранительными органами С другими ННО С адвокатским сообществом Ни с кем не контактируем Другое

РАЗДЕЛ В. КЛИЕНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ 1. инвалид I и II групп В1. К какой категории относятся Ваши клиенты — 2. ветеран ВОВ получатели БЮП? 3. неработающий пенсионер, получающий пенсию по старости Можно отметить несколько 4. гражданин пожилого возраста, проживающий в государственных учреждениях стационарного позиций обслуживания 5. инвалид, проживающий в государственных учреждениях стационарного обслуживания 6. безработный, стоящий на соответствующем учете 7. иммигрант (иностранцы и лица без гражданства), нелегально находящийся на территории РФ (например, без должной регистрации) 8. иммигрант (иностранцы и лица без гражданства), легально находящийся на территории РФ 9. лицо без определенного места жительства (лица БОМЖ) 10. лицо, пострадавшее от стихийных бедствий и техногенных катастроф 11. лицо, находящееся в местах лишения свободы 12. лицо, освободившееся из мест лишения свободы, не более чем 6 месяцев назад 13. сирота и воспитанник домов-интернатов (до достижения ими возраста 21 год) 14. несовершеннолетний

Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО • 147

15. гражданин, которому по закону должна оказываться квалифицированная помощь адвокатом в порядке ст.50 ГПК 16. родитель/опекун/попечитель-одиночка 17. многодетный родитель/ опекун/попечитель (от 3 детей) 18. все нуждающиеся 19. другое В2. Вы спрашиваете у клиентов какие-то подтверждающие документы?

1. Да 2. Нет, верим на слово 3. Не интересуемся, оказываем помощь всем, кто пришел 4. Другое:

В3. Как часто в среднем обращаются клиенты?

1. Один и тот же клиент по одному и тому же вопросу:

Комментарий: Если оказываете помощь всем, кто пришел, то из каких соображений? 1 2 3 4 5 более 5 раз 2. Один и тот же клиент, но по разным вопросам: 1 2 3 4 5 более 5 раз

В4. Сколько человек в год, например, в прошлом году, обратилось к Вам в организацию за юридической помощью?

1. До 30 чел. 2. 31–50 чел. 3. 51–75 чел. 4. 76–100 чел. 5. Более 100 чел. 6. Другое 7. Не могу сказать, учета не ведется

В5. Сколько человек из них 1. До 10 чел. 2. 11–20 чел. 3. 21–50 чел. 4. 51–75 чел. 5. 76–100 чел. 6. Более 100 чел. стали клиентами БЮП? 7. Другое 8. Не могу сказать, учет не ведется В6. Какие услуги востребованы чаще всего в рамках оказания БЮП?

148 • Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО

Восстановление документов Устройство в учреждения Экспертиза и подготовка юридических документов Правовая экспертиза ранее составленных документов Другое В7. Сколько времени в среднем длится прием:

1. До 30 минут 2. До 1 часа 3. 1–2 часа 4. Более 2 часов

РАЗДЕЛ С. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КЛИЕНТА С ННО С1. Расскажите, пожалуйста, о том, как ведется прием граждан? Где и как именно это происходит, как записывается и хранится информация?

Утверждения

Да Прием ведется на выезде

Нет 1 Прием ведется в нашем офисе

Если прием ведется на выезде, то люди знают о времени приезда специалистов

Если прием ведется в офисе, то есть специальное время, выделенное для приема граждан, график вывешен

При приеме находится только консультант (и его помощник)

только консультант (и его помощник)

нет, в кабинете бывают другие люди

На каждого клиента заведена отдельная папка

Есть место для хранения дел

2 2 Разработана форма приема, куда консультант записывает основные сведения о клиенте и его деле Комментарии и уточнения (если есть):

Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО • 149

С2. Сколько времени в среднем занимает ведение дела одного клиента? Например, затраты времени на минимально «короткое» дело и максимально «длинное» дело?

«Короткое» дело:

«Длинное» дело:

до 30 минут

1 месяц

30 минут–1 час

2–3 месяца

1–3 часа

До полугода

4–8 часов

Полгода–год

С3. Используются ли в Вашей ННО другие технологии помощи?

1. Да 2. Нет

Более года

Если да, то какие это техники: 3. Социальное сопровождение 4. Психологическая помощь 5. Самопомощь 6. Медиация 7. Аутрич 8. Другое

С4. Расскажите, пожалуйста, об успешном опыте Вашей организации в сфере правовой помощи. Речь идет о наиболее удачных проектах, каких-то особых технологиях, методах работы и т. п. (лучшие практики) С5. Что этому помогает? (ресурсный подход)

С6. Как Вы в целом оцениваете удовлетворенность клиентов разными аспектами оказанной юридической помощи?

Клиент обычно полностью удовлетворен

Клиент обычно частично удовлетворен

Качеством оказанной БЮП 1 2

Клиент мог быть не удовлетворен

Результатом обращения

150 • Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО

Квалификацией консультанта 1

РАЗДЕЛ D. СПЕЦИАЛИСТЫ ОРГАНИЗАЦИИ D1. Какова сфера образования Ваших консультантов?

Юридическое Гуманитарное

Техническое Можно отметить несколько Другое позиций 1. Определенно выше адвокатов 2. Такая же, как у адвокатов 3. У кого-то выше, у кого-то ниже D2. Как Вы оцениваете адвокатов 4. Определенно ниже адвокатов квалификацию консультантов, работающих в Вашей ННО, Комментарии: в сравнении с адвокатами? D3. Распределяются ли дела/клиенты согласно квалификации и профессионализации консультантов?

1. Да 2. Нет 3. Не задумывался Комментарий

D4. Как часто консультанты 1. Часто 2. Редко 3. Иногда 4. Никогда уходят из Вашей Почему, поясните организации? Следующий вопрос задается только консультантам:

1. Не более года

D6. Нравится ли Вам/ консультантам то, чем Вы/ консультанты занимаетесь в данной организации?

1. Да, нравится 2. Когда как 3. Нет, не нравится, это работа для дополнительного заработка

2. Год–два

3. Более трех лет D5. Как долго Вы 4. Постоянно планируете работать Почему? консультантом в этой организации (при условии постоянного финансирования правовой работы)?

4. Другое Комментарии:

Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО • 151

РАЗДЕЛ Е. ТРУДНОСТИ Е1. Какие трудности испытывает Ваша организация при оказании БЮП?

1. Отсутствие постоянного финансирования 2. Не разработаны стандарты качества БЮП 3. Низкая квалификация специалистов, которых мы можем привлекать к оказанию БЮП

4. Низкий уровень правовой грамотности граждан (иногда им трудно что-то объяснить) Можно отметить несколько 5. Не хватает помещений позиций 6. Высокая стоимость аренды помещения 7. Люди не доверяют ННО (общее недоверие к деятельности ННО, правозащитным организациям) 8. Нет средств на проведение информационной компании 9. Трудно получить статус негосударственного центра БЮП в порядке ст. 25 324-ФЗ и получать, таким образом, бюджетное финансирование 10. Высокая эмоциональная нагрузка, выгорание консультантов 11. Другое Е2. Что Вы делаете, чтобы изменить ситуацию к лучшему?

Ничего

Е3. Какие Вы видите трудности при оказании БЮП в секторе ННО?

1. Высокая конкуренция

Постоянно подаем заявки в разные фонды Делаем:

2. Организаций мало и они часто не знают о деятельности друг друга

3. Отсутствие поддержки/непонимание со стороны госорганов Можно отметить несколько 4. Давление на ННО со стороны государства (принятие Закона о ННО и иностранных агентах) позиций 5. Нет обмена опытом 6. Другое Е4. Кто и что должен сделать, чтобы изменить ситуацию к лучшему? Интервьюер! Вначале информанты сами называют, кто и что, потом можно уточнить о государстве и ННО

1. 2. 3. Государство должно 4. ННО должны

152 • Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО

РАЗДЕЛ F. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ И УСТОЙЧИВОСТЬ РЕЗУЛЬТАТА F1. Как Вы определяете, что юридическая помощь клиенту больше не нужна?

1. Никак, человек больше не приходит, и мы не отслеживаем, что происходит дальше 2. Мы достигаем результата (например, человек восстановлен на работе, пр.) 3. Клиент сам сообщает об этом (приходит, звонит и пр.)

Можно отметить несколько 4. Другое позиций F2. По каким причинам чаще всего проблема не решается? (Интервьюер, отметьте 3-4 главных причины из названных информантом)

Затягивание ответа или отписка от государственных органов власти, из учреждений, куда был направлен письменный запрос Продолжается судебное рассмотрение спора (т. е. проблема не решена, т. к. идет судебный процесс) Вынесено решение суда не в пользу клиента, которое подлежит исполнению Для решения вопроса необходимо участие других специалистов Необходимы финансовые затраты, чтобы довести решение вопроса до конца Дело затягивается по независящим от консультанта причинам Консультант не понял/а клиента, поэтому не дал рекомендаций по сути проблемы Консультант дал не точный совет, который не помог разрешить проблему клиента Консультант плохо осведомлен о правоприменительной практике в отношении конкретной проблемы Проблема не может быть решена в ближайшее время Отсутствие гражданства, регистрации гражданина Проблема не имеет правового решения Другое

1. Определенно, да 2. Когда как 3. Определенно, нет F3. После получения правовой помощи в Вашей Комментарий: организации стали ли клиенты лучше понимать свои права в том вопросе, с которым обратились? F4. Бывают ли случаи, когда 1. Да 2. Нет ПЕРЕХОД К ВОПРОСУ F6 Вы направляете клиента Комментарий: в другую организацию?

Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО • 153

1. Да 2. Когда как 3. Нет F5. Если бывают такие случаи, то отслеживается Комментарий: ли, дошел ли клиент до этой организации, получил ли помощь? 1. Да 2. Когда как 3. Нет F6. В случае оказания помощи непосредственно Комментарий: в организации, например, подготовлено исковое заявление, но клиент сам представлял свои интересы в суде, отслеживается ли развитие правовой ситуации клиента?

РАЗДЕЛ G. КАЧЕСТВО БЮП G1. Как Вы понимаете, что такое качество БЮП? G2. Имеет ли организация внутренние стандарты качества правовой помощи; что в них входит?

1. Да, имеет 2. Нет, не имеет, не задумывались над этим 3. Нет, не имеет, но задумывались над этим 4. Если да, то что в них входит: 5. Если нет (оба варианта), то почему? что останавливает, какие трудности? К ВОПРОСУ G4

G3. Что затрудняет работу или мешает Вам в работе в соответствии с этими стандартами? Как преодолеть эти проблемы?

154 • Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО

ПЕРЕХОД

G4. Нужны ли общие стандарты юридической работы для всех ННО в сфере бесплатной юридической помощи? Почему?

1. Да, нужны 2. Нет, не нужны 3. Не знаю, не задумывался/сь

G5. Кто должен разрабатывать и утверждать такие стандарты?

1. Только сами ННО 2. Минюст 3. Другое

G6. Должны ли они отличаться от стандартов качества юридической помощи, оказываемой коммерческими организациями/ специалистами? В чем эти отличия?

1. Да 2. Нет

Комментарий:

В чем эти отличия:

Путеводитель полуструктурированного интервью с руководителями и сотрудниками ННО • 155

ОСОБЕННОСТИ ОКАЗАНИЯ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ НЕКОММЕРЧЕСКИМИ неправительственными ОРГАНИЗАЦИЯМИ Информационное издание Под редакцией Е. В. Шаховой Составитель: СПб ОО «Гражданский контроль» Компьютерная верстка — Гумененко Олеся Сергеевна

Подготовка к печати и печать — ООО «Галатея» Подписано в печать — 20.06.2014. Тираж 100 экз.

Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль» 191040, Санкт-Петербург, Лиговский пр., 87, офис 300, e-mail: citwatchspb@gmail.com

Особенности оказания бесплатной юридической помощи некоммерческими организациями

Особенности оказания бесплатной юридической помощи некоммерческими неправительственными организациями

Отчет по результатам социологического исследования Северо-Запада Российской Федерации

Санкт-Петербург 2014