IPAP | DIPLOMATURA EN GESTIÓN PÚBLICA
Ciclo básico | GOBIERNO ABIERTO
INTRODUCCIÓN A LA INTEROPERATIBILIDAD | 2016
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Introducción a la Interoperabilidad1 Eduardo Poggi ¿Cuántas veces hemos tenido que presentar nuestro documento de identidad o nuestra partida de nacimiento en algún organismo público? ¿Cuántas veces hemos repetido nuestro domicilio y cuántas hemos tenido que comprobarlo con algún otro documento “confiable”, como una boleta de servicios o un resumen de cuenta bancaria? En un mundo tan informatizado donde podemos pagar nuestras deudas desde nuestras cuentas en los bancos mediante cualquier máquina conectada a Internet, uno se pregunta, si el Estado tiene muy claro mi domicilio en el padrón electoral, en mi declaración de impuestos, en mi registro de conductor,...., ¿por qué me lo vuelve a preguntar cada vez que me ve? ¿Por qué no hace como Amazon (www.amazon.com) que una vez que le informé la dirección donde entregarme los CDs que compré, lo recordó para siempre? La respuesta no es fácil, hay muchas razones que explican esta situación, de muy distinto tipo, algunas históricas, otras legales, otras burocráticas, tal vez la falta de tiempo y también un poco de desidia. Iremos por partes tratando de explicar esta situación, que no es simple. Amazon (o cualquier otro ejemplo de empresa tecnológica que se le ocurra) es una gran empresa privada que tiene varios socios de negocios y todos están guiados por el mismo principio: ganar plata. Son personas u organizaciones que han firmado acuerdos entre ellas y establecido reglas de funcionamiento para prestar servicios a sus clientes. En la medida que mejor presten esos servicios, tendrán más clientes satisfechos que gastarán más y, por lo tanto, generarán más ganancias para todos. Es la regla de funcionamiento del sector privado en el mundo que nos toca vivir; mientras cumplan la ley, todo está bien. Por el contrario, lo que llamamos Sector Público es un gran conjunto de organismos muy diferentes, cada uno con una función específica y, en general, no se relacionan entre sí. Por ejemplo, el siguiente gráfico representa la organización por sector de actividad de un estado latinoamericano, que bien puede servir de ejemplo para la mayoría de los países de la región:
Gráfico: Organización sectorial del Estado de Costa Rica. Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, MIDEPLAN, Costa Rica
En este se puede ver la cantidad de organismos que intervienen en temáticas relacionadas y que, seguramente, utilizan datos comunes. Cada uno de estos en el ejercicio de sus propias funciones a desarrollado sistemas (manuales o informatizados) para recuperar los datos que requiere. Esto 1
Este documento es una versión resumida y actualizada del texto del autor “Una introducción a la interoperabilidad como base fundamental para el Gobierno Electrónico” en Políticas Públicas y Tecnología, coordinado por Ester Kaufman, La Crujia. Buenos Aires, 2007.
lo han hecho más o menos en paralelo pero ignorando los esfuerzos de los demás, por lo que han generado una duplicación de datos y esfuerzos por ambas partes. Esta forma de ver la situación nos permite vislumbrar la complejidad del tema, ya que la falta de interrelación es estructural al modelo y no un simple defecto.
Gráfico: Síntesis de causas de la falta de interrelación entre organismos
Esta forma de funcionamiento del aparato estatal por tantas décadas a dejado una gran falencia en la capacidad de interrelación y prácticas disfuncionales muy arraigadas, por ejemplo:
Gráfico: Prácticas organizacionales disfuncionales a la interoperabilidad
Más allá de las razones por las que se llegó a esta situación, lo cierto es que así está y la pregunta ahora es: ¿podría el ciudadano entregar a la administración pública los datos una sola vez y que los organismos compartan esos datos, en lugar de pedirlos permanentemente?
La respuesta es: sí. De hecho en muchos países del mundo se está trabajando en este tema. La CIGE (www.clad.org/documentos/declaraciones/cartagobelec.pdf/view) es clara en este aspecto: “las administraciones públicas… [deberán] evitar la presentación reiterada ante la Administración de documentos que ya obren en poder de la misma o de otra, especialmente si son electrónicos … lo que supone acciones de Interoperatibilidad y Simplificación Registral” (CIGE, art. 9.h). Esto se basa en dos principios fundamentales existentes en todo plan de Gobierno Electrónico que suelen denominarse: “Simplificación Registral” y “Ventanilla única”, íntimamente relacionados entre sí y fáciles de comprender. ¿Por qué no intenta buscar en Internet información sobre Interoperabilidad en Latinoamérica? El principio de Simplificación Registral dice que: si alguien ya ha entregado cierta información al Estado, éste no debería volver a pedirla, salvo que sea preciso actualizarla, obviamente. Esto implicaría que cuando un ciudadano se identifica ante un organismo público (y se autentica presentando su documento de identidad, por ejemplo) su domicilio ya debería ser conocido por el organismo y a lo sumo le debería preguntar si no ha cambiado. Lo mismo debería pasar con todos los datos que el Estado administra de la sociedad, ya sean personas o empresas. Por ejemplo, si uno se casa y es el registro civil correspondiente a su domicilio el que realiza, registra y certifica el trámite, los organismos responsables del registro electoral, la seguridad social, los impuestos, etc., deberían informarse automáticamente de la novedad y, eventualmente, actuar en consecuencia. Por ejemplo, algunos países como España han establecido que el Principio de Simplificación Registral es un derecho ciudadano:
Gráfico: Ley española 11/2007.
En particular, la Ley de Simplificación de Trámites de Venezuela (www.minci.gob.ve/doc/leyorganicasimplificaciontr.pdf) en su artículo 11 expresa: “Los órganos y entes de la Administración Pública, en virtud del principio de cooperación que debe imperar en sus relaciones interorgánicas y con las demás ramas del Poder Público, deberán implementar bases de datos automatizadas de fácil acceso y no podrán exigir la presentación de copias certificadas o fotocopias de documentos que la Administración Pública tenga en su poder, o de los que tenga la posibilidad legal de acceder.”, que representa una expresión muy semejante al principio de Simplificación Registral, uno de los pilares de la interoperabilidad. El principio de Ventanilla Única dice que: el Sector Público, idealmente en su sentido más amplio, debe presentarse ante la sociedad como una única entidad, independiente de su estructura interna y sus divisiones políticas o territoriales. Cuando uno quiere registrar a su hijo en la escuela, poco le importa si ésta depende del municipio, del gobierno provincial o del nacional o si el registro civil depende del Ministerio del Interior de la Nación o de otro provincial o si los
impuestos son tasas municipales, rentas estaduales o tributos federales. Bajo este principio, el Sector Público asume él mismo el costo de su complejidad y distribución administrativa y política y se muestra como uno solo, simplificando así la vida de la sociedad a la que debe servir. Ahora, estos dos principios2 que suenan tan agradables a los oídos de los ciudadanos cansados de hacer trámites, ¿cómo pueden lograrse en un Sector Público como el que presentamos al principio, disgregado, y sin decisión política para que las cosas sean de otra forma? La respuesta no es fácil y se puede encarar desde varios niveles de análisis. Primero, como toda medida política, la sociedad debe expresar a la dirigencia su preocupación y su deseo de modificar la situación. Más allá de la comodidad de los trámites que puede beneficiar a una familia, la simplificación puede tener un impacto económico muy fuerte en el funcionamiento de las empresas, y en el propio organismo, al evitar: trámites redundados múltiples veces, movimiento inútil de gente, pérdida de tiempo, ausencias de los ciudadanos a sus trabajos para hacer trámites, etc. La sociedad debería entender hasta que punto estas facilidades impactan en su propio benéfico y así exigirlo a la dirigencia. En segundo lugar, no se puede pretender que décadas de funcionamiento burocrático sean ignoradas y cambiadas por nuevos sistemas informáticos. Muchas de las pautas burocráticas establecidas tienen su razón de ser y son correctas en el contexto en el que fueron definidas e implementadas. Aspectos legales y de seguridad deben ser tenidos en cuenta, los viejos trámites deben ser reemplazados por otros más modernos pero sin ignorar estos aspectos. Por ejemplo, cuando un jubilado se presenta a cobrar su jubilación es totalmente correcto que se verifique que es quien dice ser y que está vivo; de otra manera podrían generarse malversaciones de los fondos públicos. Esta misma necesidad existe cuando se vota o recibe cualquier tipo de asistencia social. No por simplificar los trámites se debe ignorar la responsabilidad sobre los recursos (información incluida) que los gobiernos administran. ¿Podría dar otros ejemplos? En tercer lugar, hay que buscar “artefactos” que permitan al conjunto disgregado de organismos que conforman el Sector Público y los habilite a compartir los datos que cada uno administra. Esto no es tan simple como para Amazon y sus socios de negocios; aspectos legales, normativos, organizacionales, tecnológicos y hasta culturales deber ser resueltos. Lo mismo que para cualquier sistema de información que tenga estas exigencias, pero en estos casos, la gestión pública difiere en parte de la privada. Veamos un caso simple como ejemplo para presentar la complejidad de la temática. Supongamos que son los municipios, junto a los hospitales y los cementerios, los responsables dentro del sector público de recopilar, registrar y publicar el fallecimiento de una persona. Sin entrar en temas sentimentales, este es un dato que puede ser muy crítico para algunos organismos. Para el recaudador de impuestos, intentar cobrarle impuestos a un contribuyente fallecido puede resultar en una nota graciosa para los medios, pero para el responsable de la seguridad social, seguir pagando la jubilación a un fallecido puede implicar que varios funcionarios terminen ante la justicia, además de la pérdida de fondos públicos. Ahora, ¿cómo hacen los restantes organismos municipales y provinciales, el recaudador de impuestos, el responsable de la seguridad social, los organismos de salud, el registro electoral, la Justicia y todos los demás organismos para enterarse de forma fehaciente de que en un municipio, de algún remoto lugar del país, se ha detectado que un ciudadano ha fallecido? ¿Puede exponer otro caso complejo de captura o actualización de información pública que dependa de varios organismos de distintos niveles? ¿Cómo se puede mover información confiable y segura a través de los distintos poderes y niveles administrativos del Estado? Y aquí llegamos a la primera descripción del título que encabeza estas líneas: al conjunto de artefactos legales, organizacionales y tecnológicos que permiten el intercambio de información electrónica entre distintos organismos se lo denomina 2
Existe un tercer principio, usualmente denominado de “simplificación administrativa”, que está relacionado con los expuestos que pero forma parte de la interoperabilidad de manera lateral. Este principio propone que no de deben realizar más trámites o imponer requisitos que los estrictamente necesarios. Esto impacta particularmente al momento de repensar los procesos, se debe ser muy crítico y cuidadoso de no caer en la tentación de “digitalizar lo existente” sin plantearse si lo pasos previstos o requisitos solicitados son realmente útiles o si se pueden obviar o replantear.
“interoperabilidad” . Definir e implementar todos los artefactos necesarios para lograr esto no es nada fácil, tampoco es el único desafío que se enfrenta con el Gobierno Electrónico. Tal como lo expresa la CIGE (art.19) “También tendrán en cuenta y tomarán las medidas necesarias para realizar las adaptaciones de las Administraciones Públicas al Gobierno Electrónico y la colaboración entre Administraciones Públicas para conseguir la plena interoperabilidad de los servicios a nivel nacional y subnacional, así como a nivel internacional.” La evolución de los sistemas de información utilizados por las grandes corporaciones privadas nos permite visualizar y analizar cómo son utilizadas las TIC que, aparentemente, los lineamientos del Gobierno Electrónico nos dicen que utilicemos. Hoy dispones de sistemas Web, accesibles desde cualquier punto de la tierra sólo con una máquina conectada a Internet, aplicaciones browser, nuevos lenguajes de programación, web servers, sistemas de firma digital, métodos de securización, comunicaciones WiFi, palmtops, celulares …, que se han ido generando por varias vías: los productores de nuevas tecnologías y las grandes empresas comerciales del mundo, ignorando ingenuamente la producción de tecnología generada por la carrera armamentista. ¿Puede agregar artefactos a la lista precedente? ¿Usted sabe cuál fue el origen primario de la mayoría de estas tecnologías? Estás nuevas tecnologías están siendo utilizadas por las empresas de aviación, la industria automotriz, la banca, las grandes empresas de retail on-line (como Amazon, por nombrar sólo una) y otras. Estas grandes corporaciones internacionales han sido las impulsoras de la elaboración y uso de estas tecnologías para montar sus nuevos procesos de negocios. Paralelamente se han ido adecuando aspectos legales, organizativos, tecnológicos, etc. La sociedad también se ha ido acostumbrando a comprar pasajes de avión por sumas importante de dinero sin recibir un comprobante, a comprar artículos viéndolos sólo digitalmente, a ingresar sus tarjetas de crédito en una máquina, etc. Los informáticos están aprendiendo a hacer sistemas más amigables y robustos que pueden ser usados por gente que no conoce el tema y no está específicamente capacitada. Así, es posible brindar servicios las 24 horas, hacer cosas seguras a pesar de caminar por la selva de Internet, etc. Todos estos cambios se han ido gestando paso a paso en el ámbito privado, la generación de herramientas, el cambio en las modalidades de trabajo y en las pautas de comportamiento. Ahora, a los funcionarios públicos se les está pidiendo que reutilicen estos artefactos y prácticas para brindar a la sociedad los servicios públicos. Es decir, el Estado debe apropiarse de una tecnología exógena, creada en un entorno muy diferente y con fines diferentes a los de la gestión pública. Esto no es ni bueno ni malo en sí mismo; dependerá de la forma en que se la adapte, si esto es posible, para utilizarla adecuadamente. La apropiación de tecnología exógena puede ser maravillosa: si se adapta adecuadamente significa aprovechar los beneficios de algo sin haber sufrido su gestación. Pero la apropiación de tecnología difícilmente sea gratis. La implementación de estos sistemas y su consecuente reforma de los procesos de negocio requirió del acomodamiento de muchos otros factores. Situaciones que en un entorno privado y mediante contratos entre partes pueden ser bastantes complejas de implementar, entre organismos públicos, es más compleja aún. Basta pensar en la forma que Amazon y sus socios de negocio han resuelto sus ventas por Internet gracias a un diálogo intenso entre múltiples sistemas informáticos de muchas empresas diferentes; un claro ejemplo de interoperabilidad, Ventanilla Única y Simplificación Registral, aplicado por el sector privado. Pero, en el Sector Público las cosas son un poco diferentes. Por ejemplo, supongamos que para un organismo las funciones desempeñadas por otro no son funcionales a su quehacer; por lo tanto el costo de brindarle el servicio sería una “distracción” de sus reservas presupuestarias a fines que no le son ni sustantivos ni prioritarios. Esta situación puede ser altamente cuestionable bajo ciertos puntos de vista; aunque bajo otros, puede ser loable. Surgen también muchas otras preguntas: si el manejo de información ha sido siempre un factor de poder dentro de la arena de los organismos públicos, ¿gracias a qué incentivo un organismo va a poner en disponibilidad de los otros su información para que sea explotada libremente? ¿Las falencias y defectos del tratamiento de la información, que tradicionalmente se arreglaban dentro de casa, se van a mostrar abiertamente ante los pares y ante una sociedad que toma los errores como moneda de cambio? ¿Cómo juega la tradicional falta de cooperación cuando uno debe entender y atender las necesidades de los demás al mismo tiempo que su propia gestión? ¿Cómo aprende una
comunidad con claras muestras de comportamiento individualista a funcionar teniendo en cuenta a los demás antes de tomar decisiones? Todas las preguntas que nos hemos realizado y muchas más son las que intenta resolver la interoperabilidad. Podemos aventurar una definición de Interoperabilidad basada en el European Interoperability Framework (EU, ISA, 2010): “Se entiende por interoperabilidad a la habilidad de organismos dispares y diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. La interacción implica que los organismos involucrados compartan información y conocimiento a través de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de información.”. Esta capacidad requerida se manifiesta en las capacidades de gestionar y utilizar los artefactos necesarios en todos los planos de la actividad que hemos mencionado. En realidad el término correcto debería ser “interoperatividad”, como prefijación de operatividad (“Capacidad para realizar una función”, según el DRAE). Sin embargo la comunidad ha adoptado el término “interoperabilidad” por asimilación del inglés “interoperability”. Como ya hemos visto al analizar la evolución de los sistemas de información, las grandes corporaciones del sector privado han desarrollado instrumentos y prácticas organizacionales adecuadas a su entorno para transportar información confiable dentro de una enorme red de relaciones de empresas distintas. Han logrado el desarrollo de sistemas (nuevamente, en el sentido más amplio de término) que permiten gestionar adecuadamente la interoperabilidad. De manera semejante a la que los Sistemas de Información, en adelante SI, han ido evolucionado en muchos aspectos, el conjunto de temáticas relacionadas y necesarias para desarrollar, operar y obtener beneficios de estos, también ha ido mutando hasta lograr un conjunto coherente. Podemos observar en el siguiente cuadro, donde hemos sintetizado drásticamente, las necesidades relativas a los sistemas de información en el Sector Público.
Gráfico: Planos analíticos de la interoperabilidad. Fuente propia.
Los distintos planos en los cuales hemos agrupado los temas son puramente analíticos y con límites borrosos; su utilidad se manifiesta en los procesos de exposición, porque en general los actores involucrados –y por lo tanto los lenguajes necesarios- en cada uno son diferentes. Sin embargo, taxonomías semejantes son utilizadas en toda la bibliografía de referencia, razón por la cual las hemos presentado aquí.
La evolución de las características de los SI ha provocado que estos temas cambien y que se agreguen otros que son necesarios de discutir para garantizar su propia evolución. Mirando un contexto un poco más amplio, se puede ver que la alta necesidad de interrelación de sistemas dependientes de distintas organizaciones requiere tratar otros temas y elaborar otros artefactos que son novedosos, por lo menos en su utilización. El siguiente cuadro pretende remarcar estas nuevas características. Plano
Acciones específicas
Contexto Relación Estado-Sociedad Servicio al Ciudadano Inducción hacia la Sociedad del Conocimiento Códigos de conducta Leyes restrictivas al intercambio de información Marcos de referencia de la gestión de TI Meta-Procesos Buenas Prácticas Metodologías específicas Acuerdos entre empresas competitivas
PolíticoSocial-Legal
Leyes especificas Marco regulatorio de la gestión de información
Organizacional
Procesos de negocio intra y extra organizacionales Funciones y perfiles específicos
Informático
Datos compartidos Integración de reservorios de datos distribuidos.
Aplicaciones Web Frameworks de desarrollo Metadata-Semántica Metadata-Sintáctica
Tecnológico
SOA Web Services Firma Digital Inf. de procesamiento Inf. de comunicaciones
Internet Protocolos Estándares tecnológicos
Transversales
Gestión de Calidad Seguridad Acuerdos de Servicio
Entonces, sin llegar a una definición amplia, podríamos tratar de responder la pregunta “¿qué es la interoperabilidad?” por medio de la lista de temas que se discuten cuando los que dicen que entienden del tema, discuten de interoperabilidad. Como se podrá observar y apreciar luego de una pequeña reflexión, ninguno de los temas que aparecen en estas listas es simple. Cada país está intentando resolver estos temas de distintas maneras y acomodándolos a su propio contexto, pero en general, todos los países han abordado una parte (la columna del medio) bajo lo que se denomina Marco de Interoperabilidad. Los demás temas (la columna de la izquierda) dependen mucho del contexto y la madurez del entorno. No es difícil de comprender entonces que, detrás del concepto interoperabilidad, se esconden aspectos tan importantes para los habitantes de la región como la capacidad de proveer servicios de salud adecuados, de mitigar el impacto de los desastres naturales, de vigilar la seguridad de nuestros países o facilitar el negocio exterior de nuestras empresas. La interoperabilidad permite que los gobiernos controlen que no se paguen pensiones de jubilación a personas fallecidas o que se utilicen fraudulentamente sus números de identidad para hacerlos aparecer como votantes en las elecciones generales. La interoperabilidad permite a las agencias que recaudan los impuestos impedir, por ejemplo, que algunas personas, que poseen casas de lujo en la playa las oculten y declaren ingresos correspondientes a estratos socioeconómicos bajos; o que personas con antecedentes penales, sean contratados como maestros en las escuelas a las que asisten nuestros hijos. La interoperabilidad permite a las empresas disminuir los costos de los trámites
obligados por el Estado y tener más tiempo e información para volverse más competitivos a nivel mundial (CEPAL, 2007). ¿Puede proponer otros ejemplos significativos? En realidad, el concepto de interoperabilidad no debería resultarnos extraño; se utiliza tanto en otros contextos que hasta nos resulta transparente. Basta pensar en el sistema telefónico: uno puede comunicarse con cualquier parte del mundo a través de la red telefónica mundial sin importar el país, el proveedor de comunicaciones o la marca del aparato que tengan los interlocutores. En recursos físicos existen muchos otros ejemplos, basta mencionar las redes ferroviarias (la europea es un gran ejemplo: http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/tsi_fr.htm)
que
cubre
la
concepción,
construcción, puesta en servicio, el mantenimiento, la renovación, la explotación de los elementos que conforman el sistema ferroviario así como las calificaciones profesionales, las condiciones de salud y seguridad del personal que contribuye a su explotación. Internet es otro gran ejemplo en sí mismo: millones de computadoras y recursos de información relacionados conformando una gran red llena de componentes de distintos fabricantes tanto de hardware como de software; que logran presentar los datos en un formato universalmente legible e intercambiar mensajes electrónicos respetando simplemente algunos protocolos. Pero lamentablemente, a diferencia de Internet, en el caso de la interoperabilidad como la estamos planteando en este documento, el objetivo no es sólo permitir el reaprovechamiento de los recursos de información; es permitir la comprensión automática de la información y, consecuentemente, su reutilización por sistemas de información distintos a los que fueron desarrollados con ese fin. Lo curioso es que para la integración de los servicios del Estado, en organizaciones tan verticalistas y fragmentadas como son en general las administraciones weberianas, el concepto de interoperabilidad parece realmente extraño. Si miramos en detalle, todos estos sistemas interoperables requieren de artefactos tan complejos como los que mencionamos anteriormente. Donde se puede vislumbrar la complejidad organizacional dada la gran cantidad de organismos que cumplen funciones para un mismo sector. Esto sólo corresponde al Poder Ejecutivo, al que hay que agregarle los demás poderes que correspondan más los diferentes niveles administrativos como provincias y estados –en países federales- y municipios. No debemos olvidar la integración internacional, a pesar de que Latinoamérica no tiene un plan regional de integración de la escala de Europa, los países de la región deben encarar igualmente sus planes de interoperabilidad pensando en la integración con sus vecinos. Esta situación, si no es atendida preventiva y adecuadamente, va a agregar un factor de complejidad aún mayor al actual en el futuro. En este contexto, la CIGE (art.25) propone: “Los Estados iberoamericanos deberían fomentar en la mayor medida posible acuerdos entre sí para que la interoperabilidad de los servicios y sistemas no se reduzca al ámbito de cada Estado, sino que desde el principio comprenda a todos los Estados de modo que el acceso al Gobierno Electrónico se haga de manera más o menos conjunta como Región, potenciando así las sinergias que se seguirán de un acceso lo más amplio posible, simultáneo y sostenido de todos los países iberoamericanos a la sociedad de la información y el conocimiento y con especial precaución acerca de la obsolescencia de las diversas ofertas tecnológicas.”. Más allá del alcance que le queramos dar, apropiar la interoperabilidad de forma generalizada es difícil, pero se presenta como esencial si se quiere seguir avanzando en los planes de Gobierno Electrónico que buscan una administración pública más eficiente al servicio a la sociedad. En las últimas décadas se ha avanzado mucho sobre la prestación de servicios electrónicos institucionales, pero no es suficiente. Los servicios a la sociedad que realmente llaman la atención y bajan la carga administrativa a empresas y personas son aquellos que se resuelven gracias al accionar coordinado de dos o más organismos. Y esto es precisamente el fin de la interoperabilidad.
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