Índice Integridad Pública - 2008 by Cátedra Libre Gobierno Abierto

ÍNDICE DE INTEGRIDAD PÚBLICA

Reporte preparado como un análisis previo de los resultados presentados para Guatemala y Latinoamérica. La Fundación para el Desarrollo de Guatemala – FUNDESA – utiliza como referencia la información publicada por las instituciones a cargo del índice.

Versión del Documento:

2008 Publicado por: Global Integrity

Guatemala, 9 de marzo de 2009

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VERSIÓN: 2008

ÍNDICE DE CONTENIDOS Introducción: Transparencia vrs. Corrupción

Metodología: Aproximación al Índice Selección de Países Forma de Evaluación

03 04 05

Desempeño de Guatemala: Evaluación 2008 Evaluación 2008 (Datos No Disponibles) Comentarios Generales sobre la Evaluación

07 09 11

Factores Clave en la Evaluación Scorecard Guatemala Aspectos Susceptibles de Mejora Avances Alcanzados a la Fecha Puntos Pendientes en la Agenda

12 12 15 16 19

Peer Review: Opinión sobre la Evaluación

Conclusión: Fortaleciendo las Instituciones

Referencias

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INTRODUCCIÓN: TRANSPARENCIA vrs. CORRUPCIÓN La corrupción es una característica en aquellos países donde la institucionalidad para impedirla es nula o muy débil. Debido a esta práctica, las oportunidades de crecimiento disminuyen, debido a que el clima de negocios se ve deteriorado, por lo que se pierde el incentivo de generar nuevos negocios que se traduzcan en más y mejores oportunidades de desarrollo. La corrupción es como un padecimiento que ataca a todos los niveles de la sociedad, y si no se desarrollan los instrumentos adecuados para detectarla, perseguirla y sancionarla, la corrupción es capaz de adentrarse hasta lo más profundo de la sociedad, corrompiéndola progresivamente, muchas veces sin percibirlo. Los indicadores evaluados por Global Integrity brindan el apoyo necesario para evaluar de forma sistemática la presencia de corrupción en los gobiernos. Los indicadores representan uno de los mejores métodos a nivel mundial para proporcionar información y el análisis detallado de la corrupción, el quebrantamiento de la ley, la transparencia, y el clima de negocios en los países más diversos alrededor del globo. Utilizando una red de varios analistas y corresponsales, a través de un sistema único de recopilación de información, Global Integrity genera datos precisos y oportunos en más de 290 indicadores que determinan el potencial de un país y el riesgo de presencia de corrupción. El Índice de Integridad Pública – IIP – es desarrollado con base en la percepción de analistas y especialistas en la materia, por lo que, en última instancia, es un indicador que lucha año con año por mejorar su metodología y así alcanzar un grado mayor de objetividad. El IIP intenta medir la capacidad del gobierno para promover actividades contrarias a la corrupción, es decir, conseguir que los servidores públicos institucionalicen la transparencia en su quehacer diario. Anualmente, el índice busca ser una referencia para asesorar sobre la existencia, efectividad y acceso de los ciudadanos a los mecanismos internacionales de combate a la corrupción que se implementan alrededor del mundo. Tal y como se expresa por parte de Global Integrity “el Índice de Integridad Pública mide la existencia y efectividad de instrumentos que promuevan la asignación eficiente de los recursos”. El generar un ambiente propicio para el funcionamiento de estos mecanismos se traduce en la presencia de un gobierno transparente en el manejo de los recursos y precursor del crecimiento de sus ciudadanos. Con el objetivo último de dar a conocer los resultados presentados para Guatemala en el 2008, en este reporte se busca describir los puntos relevantes en los cuales es evaluado el país en temas de integridad y transparencia, identificando aquellos aspectos susceptibles de mejora y verificar la información disponible que permita constatar aspectos sobre la realidad que se enfrenta día a día.

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METODOLOGÍA: APROXIMACIÓN AL ÍNDICE La corrupción de una de las principales causas de la existencia de un “gobierno deficiente”, lo que repercute gravemente en los resultados que los ciudadanos esperan obtener de las autoridades elegidas democráticamente. Un gobierno percibido como corrupto difícilmente recibirá ayuda extranjera, al menos en la cantidad y para los destinos que desearía primordialmente. Ante la presencia de un clima infestado por la corrupción, los ciudadanos se ven más renuentes a pagar impuestos, se dificulta o impide la atracción de inversión nacional y extranjera, y el gobierno es percibido como incapaz de solucionar los problemas de la población. De acuerdo con Naciones Unidas (2006), TRANSPARENCIA en el quehacer público significa que la toma de decisiones y su puesta en práctica se efectúan de acuerdo a la ley. Además, esta situación implica que la información pública sea gratuita y disponible a todos aquellos que son afectados por las decisiones públicas, es decir, que una suficiente información es provista y que se provee de una forma accesible y fácil de entender. Un gobierno íntegro será aquél que desarrolle los mecanismos necesarios para responder de forma transparente por sus acciones ante la sociedad. La integridad pública de los gobiernos se vuelve una necesidad desde el momento en que las personas confían en los funcionarios para la administración adecuada de los recursos de la nación. No es suficiente que en un país se perciban niveles moderados o insignificantes de corrupción, sino que además debe haber una intención comprobada del gobierno por construir las bases para que una serie de herramientas institucionales fomenten la transparencia y la integridad a todo nivel. Una herramienta que permita evaluar estas aplicaciones y facilite el hacer algún tipo de comparación entre países, y a lo largo del tiempo, será de suma utilidad para continuamente monitorear los resultados obtenidos a través de la introducción de reformas que busquen promover la integridad pública del gobierno. Con el fin de dar seguimiento a estas prácticas, el Índice de Integridad Pública – IIP – desarrollado por Global Integrity, se constituye como una herramienta que permita evaluar estas aplicaciones y facilite el hacer algún tipo de comparación entre países y a lo largo del tiempo. El IPP clasifica los países según el grado de integridad que se percibe como existente entre los funcionarios públicos y políticos. Además, es un índice que trata sobre los sistemas de integridad pública con los cuales los ciudadanos pueden contar para asegurar que los funcionarios públicos actúen con honestidad y que se les responsabilice en el momento que dejen de hacerlo. Es a través de 290 indicadores, agrupados en seis categorías y divididos en 23 sub categorías, que el IIP busca capturar la información más importante de cada país en relación a tres dimensiones identificadas como relevantes para prevenir la corrupción: 1) La existencia de mecanismos para la integridad pública, incluyendo leyes e instituciones que promueven la rendición de cuentan y limitan la corrupción. 2) La efectividad de los mecanismos mencionados. 3) El acceso que tienen los ciudadanos a la información que necesitan a manera de hacer responsables a los funcionarios de sus acciones. 3

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Los indicadores que son evaluados por el IIP se detallan en el cuadro a continuación: CATEGORÍAS Y SUBCATEGORÍAS DEL ÍNDICE DE INTEGRIDAD PÚBLICA I.

II.

III.

IV.

VI.

Sociedad Civil, Información Pública y Medios I-1 Organizaciones de la Sociedad Civil I-2 Libertad de Medios I-3 Acceso Público a la Información Proceso Político y Electoral II-1 Votación y Participación de los Ciudadanos II-2 Integridad de las Elecciones II-3 Financiamiento Político Rendición de Cuentas por parte del Gobierno III-1 Rendición de Cuentas del Ejecutivo III-2 Rendición de Cuentas del Legislativo III-3 Rendición de Cuentas del Judicial III-4 Procesos Presupuestarios Administración y Servicio Civil IV-1 Regulación del Servicio Civil IV-2 Protección al Descubrir Anomalías IV-3 Compras y Contratos de Gobierno IV-4 Privatización Mecanismos de Regulación y Descuido V-1 Procurador General de la Nación V-2 Contraloría General de Cuentas V-3 Impuestos y Aduanas V-4 Regulación del Sistema Financiero V-5 Regulación y Licencias para Negocios Mecanismos Anti Corrupción y Estado de Derecho VI-1 Ley Anti Corrupción VI-2 Agencia de Combate a la Corrupción VI-3 Estado de Derecho y Acceso a la Justicia VI-4 Aplicación de la Ley

SELECCIÓN DE PAÍSES: Entre junio y diciembre del 2008, Global Integrity evaluó 58 países, actualizando la muestra utilizada entre junio del 2007 y junio del 2008. Se garantiza la representatividad de esta muestra a través de la selección de países en todo el mundo, dando seguimiento a través de una serie de variables de interés. Mientras que la ambición de la institución es mantener una cobertura de todos los países a través de una rotación bianual, el listado final de países para el 2008 fue el siguiente:

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REGIÓN

No. de Países

África Sub-Sahariana

Este y Sudeste de Asia Pacífico Europa

5 3 15

Latinoamérica

Este Medio y Norte de África

Sur y Centro de Asia

Norteamérica

Listado de Países Angola, Camerún, República Democrática del Congo, Etiopía, Ghana, Kenia, Nigeria, Somalia, Sudáfrica, Tanzania, Uganda y Zimbabue Camboya, China, Indonesia, Japón y Filipinas Fiji, Islas Solomon y Tonga Albania, Bosnia y Herzegovina, Belarús, Bulgaria, Hungría, Italia, Lituania, Macedonia, Moldavia, Montenegro, Polonia, Rumania, Rusia, Serbia y Turquía Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala y Nicaragua Egipto, Irak, Jordania, Kuwait, Marruecos, Túnez, Yemen y West Bank Azerbaiyán, Bangladesh, Georgia, India, Kazakstán, Kyrgiz, Nepal y Pakistán Canadá

Es importante señalar el esfuerzo por incluir cada año una mayor cantidad de países, sin embargo, dentro del criterio de selección se establecen los siguientes parámetros: • Disponibilidad de presupuesto por parte de Global Integrity • Disponibilidad de expertos en las regiones que se desean evaluar • Énfasis en aquellos países que son susceptibles de recibir ayuda internacional • Énfasis en países con economías emergentes • Preferencia hacia países considerados por la política económica internacional de Banco Mundial.

FORMA DE EVALUACIÓN: Para la construcción del IIP, el equipo de Global Integrity contrata a un analista experto en ciencias sociales en cada uno de los países incluidos en el estudio. Esta persona se encarga de la recolección de los datos y de obtener los resultados para cada indicador, además de la preparación del Integrity Assessment, un informe de evaluación de la integridad pública con 3,000 palabras de extensión. Las preguntas respondidas por cada experto son de dos tipos: del tipo dicotómica (si/no) sobre la existencia del indicador en la legislación de cada país, y preguntas en una escala de 0 a 100 sobre el desempeño del indicador en la práctica. Los valores asignados a todas las preguntas se resumen en un promedio simple, permitiendo tener una evaluación final de cada uno de los 290 indicadores en una escala de 0 a 100, en donde 100 significa la mejor calificación. La agregación de cada categoría para la construcción del IIP es relativamente simple, ya que se construye a partir del promedio simple de cada uno de los sub-indicadores incluidos en ese apartado. Existen aspectos que presentan mayor dificultar al momento de ser medidos, lo que hace que algunas categorías requieran 5

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de una matriz de preguntas más compleja que otras. Sin embargo, esto no significa que tengan mayor importancia en la construcción del índice, por el contrario, todas las categorías son valoradas de la misma forma. El Cuadro de Resultados de Integridad – Integrity Scorecard – muestra los resultados obtenidos en el país por cada categoría, categoría y un agregado final. Dependiendo del resultado final que obtenga cada país al promediar las seis categorías, se ubicará en alguna de las secciones siguientes: • • • • •

90-100: países con una Integridad Pública “muy fuerte” 80-89: países con una Integridad Pública “fuerte” 71-79: países con una Integridad Pública “moderada” 61-69: países con una Integridad Pública “débil” 00-60: países con una Integridad Pública “muy débil”

Adicionalmente, la elaboración de un Cuaderno de Corrupción – Corruption Notebook – en cada país está a cargo de un periodista de investigación, reconocido por Global Integrity. Este informe consiste en un ensayo de 2,000 palabras en el cual se plasma un punto de vista cualitativo sobre el estado de la corrupción en el país, complementando el resultado numérico obtenido a través del Scorecard. Cabe mencionar que a pesar de que el IIP es de reciente creación, ya ha sido reconocido por el Banco Mundial como una herramienta para monitorear al Gobierno. Por último, es clave tener presente que la elaboración metodológica del índice permite hacer comparaciones a través del tiempo y entre los países, gracias a que la desagregación por categoría busca evaluar las mismas preguntas año con año, haciendo factible identificar si los esfuerzos dirigidos a fomentar la integridad pública están siendo percibidos de la mejor manera.

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ÍNDICE DE INTEGRIDAD PÚBLICA DESEMPEÑO DE GUATEMALA: EVALUACIÓN 2008

Después de haber quedado pendiente la evaluación el 2007 debido a la rotación bianual de países que lleva a cabo Global Integrity, este año se estaba a la espera de contar con una actualización del Índice de Integridad Pública para Guatemala. Sin embargo, debido a contratiempos con el contacto establecido en el país, no ha sido actualizada la evaluación, presentándose solamente una descripción cualitativa de la situación del país según la perspectiva de una investigadora. 1 En los comentarios realizados por la investigadora, se siguen resaltando rezagos importantes sobre los escándalos de corrupción que sacuden las principales instituciones de gobierno. Estos hechos, y la falta de continuidad en el proceso persecutorio de los acusados de delitos corruptos o de pérdidas millonarias, han mermado la esperanza de los ciudadanos en la transparencia de la gestión pública. Dichos acontecimientos, presentes en la mente de muchos analistas locales e internacionales, han logrado opacar los avances que se han realizado en cuanto al combate a la corrupción, que si bien aún resultan insuficientes, representan una base sobre la cual construir un mejor futuro que permita dar cabida a una sólida institucionalidad que fomente la transparencia entre los servidores públicos, obligándolos a rendir cuentas sobre los resultados de su trabajo, llevando consigo altos niveles de eficiencia en el manejo de los recursos. Antes de proceder a describir los aspectos señalados en el informe para Guatemala, es conveniente recordar la última evaluación que obtuvo el país en el 2006: CATEGORIA I II. III. IV. V. VI.

NOMBRE DE LA CATEGORÍA Sociedad Civil, Información Pública y Medios Proceso Político y Electoral Rendición de Cuentas por parte del Gobierno Administración y Servicio Civil Mecanismos de Regulación y Descuido Mecanismos Anti Corrupción y Estado de Derecho Evaluación final del indicador Categoría según la evaluación

2004 65 59 59 21 80 59

2006 67 72 63 34 81 70

57 Muy Débil

64 Débil

      

Estos resultados presentan una tendencia positiva para el país, indicando que los esfuerzos realizados se están percibiendo, de a poco, con buenos ojos por parte de los analistas que evalúan al país. Sin embargo, estos esfuerzos todavía son incipientes, ya que a pesar de haber escalado una categoría, pasando de “muy débil” a “débil”, en Guatemala se sigue percibiendo un nivel deficiente de integridad pública.

El contacto establecido por parte de Global Integrity en Guatemala es Roxana B. Sánchez E., de la cual se desconoce información alguna.

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Esta evaluación es señal de que los esfuerzos realizados por el gobierno de Guatemala todavía no están permeando hacia una evaluación positiva entre la población, lo que conlleva que las encuestas reflejen continuamente niveles bajos de integridad pública, a pesar de que los mismos han mejorado en relación a la última evaluación del IIP. Con el fin de realizar una comparación a detalle entre las dos publicaciones del Índice de Integridad Pública, podemos definir los siguientes puntos importantes: •

2004: Guatemala ocupó el ranking número 24 de 25 países evaluados en el Índice de Integridad Pública. Se ubicó en la categoría más baja, correspondiente a una Integridad Pública “muy débil” de acuerdo a la percepción de los analistas. En la Categoría V: Mecanismos de Regulación y Descuido, el país se ubicó en la región “moderada”, y en la Categoría I: Sociedad Civil, Información Pública y Medios, el país se ubicó en la región “débil”. En las demás categorías, Guatemala presentó niveles de integridad “muy débil”, lo que incidió en la calificación final obtenida para el IIP.

•

2006: Guatemala ocupa el ranking número 22 de 41 países evaluados en el Índice de Integridad Pública. Subió de categoría, pasando de estar en “muy débil” a estar en “débil”, de acuerdo a la percepción de los analistas. En la Categoría V: Mecanismos de Regulación y Descuido, el país alcanzó la región “fuerte”, y en las categorías II y VI, se alcanzó la región “moderada”. Las demás categorías se presentan en el área “débil”, a excepción de la Categoría IV: Administración y Servicio Civil, que sigue estando en la región “muy débil”.

Adicionalmente a esta información, es importante mencionar que Guatemala se ubica por debajo de la mediana de los países, es decir, su calificación lo ubica en la mitad de países con las peores evaluaciones en el Índice de Integridad Pública. Esto permite el darse cuenta que Guatemala aún está en peligro de ser percibida, en relación a los demás países, como un país con bajos niveles de integridad pública, lo que se traduce en incentivos negativos al momento de atraer inversión. Si evaluamos al país en relación a cada una de las áreas, podemos ver que su ubicación en relación a los demás países es la siguiente:

Comparación de Guatemala en relación a la Mediana para cada Categoría 50% 40% 30% 20%

11%

Guatemala presenta un resultado final por debajo de la Mediana de los 41 países evaluados, ubicándolo en la posición número 22 del ranking.

13%

11%

10% 0% -10%

-4%

-6%

-11%

-20% -30% -40%

-38%

-50% TOTAL

III

La categoría con el mejor desempeño es la número V: Mecanismos de Regulación y Despido, y la categoría con el peor desempeño, a la cual se deben dirigir la mayoría de los esfuerzos, es la número IV: Administración y Servicio Civil. 8

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Es así como, aún evaluando que el resultado del índice ha presentado un tendencia favorable para Guatemala en los últimos dos años, también se vuelve importante el poder identificar la forma como cada una de las categorías se ha venido desempeñando a lo largo del tiempo.

EVALUACIÓN 2008: (Datos No Disponibles) El objetivo de darle continuidad al seguimiento del índice es poder verificar el comportamiento de la tendencia, y que con la presentación de datos actualizados, se pudiera identificar la percepción sobre mejoras y los puntos que aún se consideran débiles y sobre los cuales es necesario enfatizar los esfuerzos. Sin embargo, debido a la interrupción en la entrega de información a Global Integrity, es imposible evaluar el desempeño del país como una tendencia o un comportamiento evolutivo. El presente año se limita el análisis al sólo contar con una descripción cualitativa de la situación de Guatemala; a pesar de ello, es factible comentar a grandes rasgos los puntos relevantes destacados por parte de la investigadora. Los puntos más sobresalientes del informe son los siguientes: 2

•

Las referencias sobre temas de corrupción son comunes en Guatemala. Es suficiente escuchar estaciones de radio y leer las columnas de opinión y cartas de los lectores en los periódicos.

•

Cuando las personas en Guatemala sufren de actos de corrupción de primera mano o son solicitadas a expresar su opinión al respecto, se presentan cuidados.

•

En entrevista realizada a un abogado acusado de adopciones ilegales, el mismo se refiere respecto de la labor del Ministerio Público al momento de abrir su caso: ‘Contamos con mucha presión para justificar nuestras investigaciones. En su caso, no tenemos a nadie más a quién acusar.’

•

Circulan rumores de que el Presidente Álvaro Colom demandó resultados del Fiscal General, Juan Luis Florido, como condición para no removerlo de su puesto; aún así, eventualmente fue despedido. Por dicha razón, los querellantes han recibido órdenes expresas de llenar una cierta ‘cuota de acusaciones’.

•

Esta cuota, sin embargo, ha sido llenada con acusaciones de delitos menores de corrupción, dejando de lado la corrupción de alto nivel. Posiblemente, esta sea la razón por la cual el Estado es visto como ineficiente y ambiguo en el tema de justicia.

•

Para el guatemalteco promedio, los servidores públicos ven solamente por su interés y no por el de la sociedad. El ejemplo más reciente es la transferencias de 82.8 millones de quetzales provenientes del Congreso a Mercado de Futuros, S.A. En este caso se vieron involucrados el

Se ha realizado una traducción de algunos extractos relevante del informe. El informe entero, en su versión original, se encuentra disponible en: http://report.globalintegrity.org/Guatemala/2008/notebook.

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secretario privado del actual ex presidente del Legislativo, Byron Sánchez Corzo, y el director financiero de este organismo, José Conde. Ambos son fugitivos de la justicia. •

Estos funcionarios, al igual que Eduardo Meyer (quien renunció de su posición como presidente del Congreso debido a este caso), se encuentran protegidos por una disposición de la Constitución en donde se establece que ningún dignatario u oficial público podrá ser sometido a un proceso penal sin antes haberse pronunciado una autoridad competente, declarando que existe una razón que justifique el inicio del proceso.

•

Esta no es la primera vez que algo similar sucede. En 2007, Rubén Darío Morales, entonces jefe del Legislativo, depositó 2.2 millones de quetzales en la misma institución, por lo cual recibió una comisión de 300,000 quetzales. Sánchez Corzo también estuvo involucrado.

•

De acuerdo a una investigación posterior, Morales transfirió 200,270 quetzales a una cuenta bancaria privada a nombre de su esposa, Brenda Bueso. Ella admitió ante el juez que a pesar de haber recibido el dinero, no sabía quién lo había depositado, a pesar de que ella recuerda que su esposo se comunicó con ella en algún momento para pedirle su número de cuenta.

•

La mayoría de víctimas del crimen prefieren desistir en el proceso, o incluso, nunca iniciar una acusación, por medio a repercusiones que puedan afectarlas físicamente, o porque no tienen confianza en el sistema judicial. Las personas además rehúyen el presentar una acusación por miedo de que puedan ser objeto de daños por parte de funcionarios públicos o por personas con considerable poder económico.

•

Con opiniones de este tipo se ha expuesto la ineficiencia del sistema judicial, dentro del cual hay muchas indicaciones de corrupción. La oficina del Fiscal General, a falta de contar con una oficina a cargo de acusaciones hacia el sector público, ha recibido 89 acusaciones el año pasado, de las cuales, acorde a sus propios reportes, ha procesado 53. De estas 53, 33 han sido rechazadas, sólo se le ha dado seguimiento a 19, cinco han sido resueltas por medios alternativos y una ha sido archivada.

•

Para solventar esta ineficiencia, se creó en julio del 2008 el Programa de Asistencia Legal AntiCorrupción (dirigido por Acción Ciudadana), como una iniciativa de la sociedad civil. En los primeros tres días de funcionamiento del programa, se recibieron 153 llamadas, y 81 en las siguientes dos semanas, describiendo actos de corrupción en juzgados, ministerios, oficina del fiscal general, municipalidades, Superintendencia de Administración Tributaria – SAT –, portuaria nacional, Instituto de Fomento Municipal – INFOM –, y en el Instituto de Ciencias Forenses – INACIF –. Irónicamente, el INACIF es la última organización creada en septiembre del 2006, como responsable de las investigaciones técnicas y científicas de actos criminales.

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•

En esta atmósfera deprimente, el Ministro de Agricultura fue removido de su cargo debido a la acusación de haber participado en el mal manejo de fondos del programa de fertilizantes.

•

Además, se reveló que Christa Castañeda de Torres, sobrina de la esposa del presidente, recibió una transferencia de 640,000 quetzales de parte de la Municipalidad de Sayaxché, Petén, cuando a la cabeza del cargo se encontraba Luis Navarijo Estrada, miembro del partido oficial.

•

En una auditoría llevada a cabo en el 2007 por la Contraloría General de Cuentas, salió a luz que Juan José Alfaro, secretario general del partido oficial desde enero del 2008, había emitido cheques por más de 17 millones de quetzales a cuatro empleados de su compañía cuando él era alcalde de Escuintla en el 2004. Además de esta irregularidad, Alfaro fue director del Instituto de Fomento Municipal – INFOM –. Muchos creen que el Presidente Colom le otorgó este puesto a Alfaro en pago a su papel como organizador de la última campaña electoral.

•

Por último, el gobierno ha anunciado la creación del Vice Ministerio de Transparencia, cuyos objetivos son el evaluar la ejecución del gasto público.

COMENTARIOS GENERALES SOBRE LA EVALUACIÓN: Al momento de analizar los comentarios presentados para Guatemala, lo más importante será identificar aquellas áreas en las cuáles se sobredimensiona la situación actual del país o se deja de señalar los avances que se han obtenido. El objetivo es poder informar sobre la situación general del país, no solamente señalando los puntos deficientes, sino también los puntos positivos. Todo esto se hace con el fin de que, a pesar de que no se cuenta con evaluación numérica en la edición 2008 del índice, se muestre de forma más detallada la situación que enfrentan los guatemaltecos. De acuerdo al informe presentado por la investigadora, se está percibiendo que la integridad pública del país es deficiente, por lo que el aporte que se debe hacer es definir las líneas de trabajo sobre las cuales es necesario orientar los esfuerzos para mejorar el rendimiento de Guatemala. Tomando como base la evaluación 2006, cada uno de los 290 indicadores presenta una posible línea de acción sobre la cual se deben plantear estrategias claras desde el gobierno central para mejorar los mecanismos a cargo de combatir la corrupción y fomentar la transparencia y la rendición de cuentas. Teniendo esto en mente, es posible presentar mejor información sobre Guatemala.

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FACTORES CLAVE EN LA EVALUACIÓN Después de haber señalado que para determinar de forma objetiva el avance y/o retroceso que ha tenido Guatemala, yendo más allá de un informe cualitativo, es necesario conocer los aspectos clave alrededor de los cuales se estructura la evaluación del país. En esta línea de trabajo, a continuación se listan los 290 indicadores que determinaron el resultado del país en su evaluación más reciente (2006):

– SCORECARD GUATEMALA – Puntuación Final: 64 (integridad pública “DÉBIL”) Categoría I I–1

I–2

I–3

Categoría II II – 1

II – 2

II – 3

Sociedad Civil, Información y Media Débil Organizaciones de la Sociedad Civil Moderado ¿Están legalmente protegidas las Organizaciones de la Sociedad Civil? ¿Pueden operar libremente las Organizaciones de la Sociedad Civil? ¿Están seguros los activistas cuando trabajan contra la corrupción? ¿Pueden los ciudadanos organizarse en sindicatos? Media Fuerte ¿Estás protegidos los medios para expresarse libremente? ¿Pueden los ciudadanos formar libremente entidades informativas? ¿Los medios son libres de reportar sobre hechos de corrupción? ¿Los medios son fuentes creíbles de información? ¿Están seguros los periodistas cuando investías hechos de corrupción? Acceso Público a la Información Muy Débil ¿Tienen los ciudadanos el derecho legal de acceder a la información? ¿Es efectivo el derecho de libre acceso a la información?

67 79 67 75 100 75 82 100 88 83 38 100 39 33 45

Elecciones Moderado Votación y Participación Ciudadana Muy Fuerte ¿El marco legal garantiza el derecho a votar? ¿Pueden todos los ciudadanos ejercer su derecho al voto? ¿Los ciudadanos participan equitativamente en el proceso electoral? Integridad de las Elecciones Fuerte ¿Existe legalmente una entidad que monitoree el proceso electoral? ¿Es efectiva la entidad que monitorea el proceso electoral? ¿Los sistemas de elección son transparentes y efectivos? Financiamiento Político Muy Débil ¿Existen regulaciones que rijan el financiamiento político? ¿Son efectivas las regulaciones que rigen el financiamiento político? ¿Tienen los ciudadanos acceso a registros del financiamiento político?

72 91 100 92 80 87 100 70 92 38 83 29 0

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Categoría III III – 1

III – 2

III – 3

III – 4

Categoría IV IV – 1

IV – 2

IV – 3

IV – 4

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Rendición de Cuentas del Gobierno Débil Rendición de Cuentas del Ejecutivo Débil ¿Es posible demandar al Estado por violación de las libertades civiles? ¿Se puede pedir que el presidente rinda cuentas sobre sus acciones? ¿El presidente es sujeto de procedimientos criminales? ¿Hay leyes que regulen conflictos de intereses entre el Ejecutivo? ¿Hay acceso a declaraciones patrimoniales de los dirigentes estatales? En la práctica, ¿el partido gobernante es distinto al Estado? Rendición de Cuentas del Legislativo Muy Débil ¿Se puede pedir que legisladores rindan cuentas sobre sus acciones? ¿Hay leyes que regulen conflictos de intereses entre el Legislativo? ¿Hay acceso a declaraciones patrimoniales de los legisladores? ¿Los ciudadanos tienen acceso a procesos y documentos legislativos? Rendición de Cuentas del Judicial Moderado ¿Son los jueces escogidos justa e imparcialmente? ¿Se puede pedir que los jueces rindan cuentas sobre sus acciones? Procesos Presupuestarios Débil ¿Puede el legislativo introducir insumos al presupuesto nacional? ¿Existe acceso público al proceso de aprobación del presupuesto? ¿Existe una entidad no legislativa que verifique los fondos públicos? ¿Es efectiva la supervisión de la administración de fondos públicos?

63 61 100 69 100 50 0 50 40 100 29 0 33 79 100 58 69 75 58 100 44

Administración y Servicio Civil Muy Débil Regulación del Servicio Civil Muy Débil ¿Existe regulación para el Servicio Civil, al menos a nivel profesional? ¿Es efectiva la regulación para el Servicio Civil? ¿Existen leyes para resolver conflictos de intereses entre funcionarios? ¿Hay acceso a declaraciones patrimoniales de funcionarios públicos? Medidas de protección por denuncias internas Muy Débil ¿Se protege a los empleados de represalias por denuncias internas? ¿Existe un mecanismo efectivo para hacer denuncias por corrupción? Burocracia Débil ¿Es efectiva la burocracia en el servicio público? ¿Tienen acceso los ciudadanos a los procesos burocráticos? Privatización Muy Débil ¿Es efectivo el proceso de privatización? ¿Tienen acceso los ciudadanos a los procesos de licitación pública?

34 53 100 58 46 8 13 25 0 70 60 79 0 0 0

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Categoría V V–1

V–2

V–3

V–4

V–5

Categoría VI VI – 1 VI – 2

VI – 3

VI – 4

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Mecanismos de Regulación y Descuido Fuerte Procurador General de la Nación Fuerte ¿Existe la figura del procurador para cubrir todo el sector público? ¿Es efectiva la figura del procurador de la nación? ¿Los ciudadanos tienen acceso a los reportes de la procuraduría? Contraloría General de Cuentas Moderado ¿Existe la figura del contralor para cubrir todo el sector público? ¿Es efectiva la figura del contralor general de la nación? ¿Los ciudadanos tienen acceso a los reportes de la contraloría? Impuestos e Ingresos Fiscales Fuerte ¿Existe una entidad encargada de la recaudación fiscal? ¿Es efectiva la institución a cargo de la recaudación fiscal? ¿La legislación fiscal es uniforme para todos, sin discriminación? ¿Existe una institución para el manejo y ejecución de ingresos fiscales? ¿Es efectiva la institución a cargo de los ingresos fiscales? ¿La legislación sobre ingresos fiscales es uniforme y sin discriminación? Regulación del Sector Financiero Moderado ¿Existe una institución que supervise a las instituciones financieras? ¿Es efectiva la institución a cargo de la supervisión financiera? ¿Los ciudadanos tienen acceso a reportes de la institución supervisora? Licencias y Regulación para Negocios Moderado ¿Las licencias de negocios están disponibles para todos los ciudadanos? ¿Los negocios reciben un trato legal equitativo por para del gobierno?

81 89 100 75 92 76 100 63 67 85 100 88 75 100 75 75 78 100 50 83 78 81 75

Anti Corrupción y Estado de Derecho Débil Legislación en contra de la Corrupción Fuerte ¿Existe legislación que tipifique la corrupción como delito? Oficina en contra de la Corrupción Débil Legalmente, ¿existe alguna institución en contra de la corrupción? ¿Es efectiva la institución que lucha contra la corrupción? ¿Los ciudadanos tienen acceso a la oficina que contra la corrupción? Estado de Derecho Débil ¿Existe un mecanismo de apelación en contra de sentencias judiciales? En la práctica, ¿los jueces en el sistema criminal siguen la ley escrita? En la práctica, ¿las sentencias judiciales se hacen cumplir por el Estado? ¿El poder judicial puede actuar de forma independiente? ¿Los jueces están a salvo ante juicios relacionados con corrupción? ¿Los ciudadanos tienen acceso equitativo al sistema judicial? Cumplimiento de la Ley Muy Débil ¿Es efectiva la institución a cargo de hacer cumplir la ley (Ej: policía)? ¿Se puede pedir que los oficiales rindan cuentas sobre sus acciones?

70 89 89 61 100 44 38 70 75 75 50 88 100 33 60 42 79

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VERSIÓN: 2008

ASPECTOS SUSCEPTIBLES DE MEJORA: El cuadro anterior presenta un detalle exhaustivo de los puntos sobre los cuales descansa la evaluación para Guatemala, lo que permite resaltar los puntos notables y aquellos en los cuales es necesario tomar algún tipo de accionar en pos generar cambios para Guatemala. Analizando la información disponible 3, a continuación se resaltan los puntos que representan retos mayores al momento de abordarlos para generar cambios significativos en el índice: •

En la categoría de Sociedad Civil, Información Pública y Medios, el factor que mayor deficiencia presenta en la evaluación es Acceso Público a la Información. Las preguntas que se realizan en torno a este componente son: a) ¿Tienen los ciudadanos el derecho legal de acceder a la información? b) ¿Es efectivo el derecho de libre acceso a la información?

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En la categoría de Proceso Político y Electoral, el factor que mayor deficiencia presenta en la evaluación es Financiamiento Político. Las preguntas que se realizan en torno a este componente son: a) ¿Existen regulaciones que rijan el financiamiento político? b) ¿Son efectivas las regulaciones que rigen el financiamiento político? c) ¿Tienen los ciudadanos acceso a registros del financiamiento político?

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En la categoría de Rendición de Cuentas por parte del Gobierno, el factor que mayor deficiencia presenta en la evaluación es Rendición de Cuentas del Legislativo. Las preguntas que se realizan en torno a este componente son: a) ¿Se puede pedir que legisladores rindan cuentas sobre sus acciones? b) ¿Hay leyes que regulen conflictos de intereses entre el Legislativo? c) ¿Hay acceso a declaraciones patrimoniales de los legisladores? d) ¿Los ciudadanos tienen acceso a procesos y documentos legislativos?

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En la categoría de Administración y Servicio Civil, el factor que mayor deficiencia presenta en la evaluación es Privatización, y en alguna medida, Protección al Descubrir Anomalías, y Regulación del Servicio Civil. Las preguntas que se realizan en torno a estos dos componentes son: a) ¿Es efectivo el proceso de privatización? b) ¿Tienen acceso los ciudadanos a los procesos de licitación pública? c) ¿Se protege a los empleados de represalias por denuncias internas? d) ¿Existe un mecanismo efectivo para hacer denuncias por corrupción? e) ¿Hay acceso a declaraciones patrimoniales de funcionarios públicos?

Debido a que en la presente evaluación (2008) no se publicaron datos numéricos para Guatemala, solamente es posible identificar los puntos que en el 2006 (última evaluación disponible) representaban una llamada de atención en relación a la Integridad Pública en el país.

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En la categoría de Mecanismos de Regulación y Descuido, en realidad no hay mayor deficiencia en alguno de los factores, valiendo la pena el poder analizar la Contraloría General de Cuentas. Las preguntas que se realizan en torno a este componente son: a) ¿Existe la figura del contralor para cubrir todo el sector público? b) ¿Es efectiva la figura del contralor general de la nación? c) ¿Los ciudadanos tienen acceso a los reportes de la contraloría?

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En la categoría de Mecanismos Anti Corrupción y Estado de Derecho, los factores que mayor deficiencia presenta en la evaluación son Aplicación de la Ley y Agencia de combate a la Corrupción. Las preguntas que se realizan en torno a estos dos componentes son: a) ¿Es efectiva la institución a cargo de hacer cumplir la ley (Ej: policía)? b) ¿Se puede pedir que los oficiales rindan cuentas sobre sus acciones? c) Legalmente, ¿existe alguna institución en contra de la corrupción? d) ¿Es efectiva la institución que lucha contra la corrupción? e) ¿Los ciudadanos tienen acceso a la oficina que contra la corrupción?

AVANCES ALCANZADOS A LA FECHA: Debido a la ausencia de una evaluación actualizada al 2008, algunos puntos que han sido abordados de forma efectiva por parte del Gobierno de Guatemala, no se reflejan en los datos presentados en este informe. Sin embargo, a pesar de no contar con una cuantificación de estos esfuerzos, es conveniente resaltar los avances que, al momento de realizar este informe, han abordado los puntos más débiles en cuanto a Integridad Pública en el país: Convención Internacional contra la Corrupción (CICC): Adicionalmente a la ratificación de la Convención, queda pendiente el suscribir las recomendaciones realizadas para el país. Es importante recordar que esta convención pretende eliminar todas aquellos indicios de corrupción que atentan socavar las bases de la legitimidad de las instituciones públicas, así como disminuir el desarrollo integral de la sociedad. Para darle seguimiento a la ratificación de los acuerdos postulados por la Convención, se ha diseñado un mecanismo de seguimiento a la implementación de la CICC, denominado “Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción – MESICIC –“, con el fin de monitorear el avance en relación a la recomendaciones realizadas para disminuir la percepción de corrupción en los países. Con este fin, en Guatemala se ha constituido un movimiento civil denominado el “Equipo de Sociedad civil para el Seguimiento a la Implementación de la CICC”, coordinado y dirigido por Acción Ciudadana, quién es el capítulo nacional de Transparencia Internacional en Guatemala. Este equipo ha tenido a su cargo la elaboración del “Mapa de indicadores sobre la implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción en Guatemala”.

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Ley de Libre Acceso a la Información: El acceso a la información ha sido uno de los aspectos mayormente considerados en todas las recomendaciones realizadas al país con el fin de reducir la presencia de corrupción entre funcionarios públicos. Esta iniciativa responde a la continua necesidad de que el gobierno tenga la capacidad de rendir cuentas a sus ciudadanos y permitirles el monitorear continuamente el avance en la ejecución de proyectos y administración de recursos. En respuesta a esta situación, este año ya fue aprobada la Ley de Libre Acceso a la Información, eliminando de esta forma lo que antes se consideraba como Secreto de Estado. Sin embargo, debido a que se necesitan de herramientas que permitan acceder a este tipo de información, Acción Ciudadana, con el apoyo del Programa de Transparencia y Anticorrupción de USAID, en el marco del proyecto “Promoción de la transparencia en Guatemala”, se planteó incidir a favor del aumento de los niveles de acceso a la información pública a través de la elaboración de una línea de base de indicadores en la materia. La elaboración de estos indicadores permitirá evaluar cuantitativamente los resultados obtenidos en cuanto a la obligatoriedad de los funcionarios de gobierno de informar a los ciudadanos sobre los actos y decisiones que se llevan a cabo en relación su función pública.

Gobierno Electrónico: Como parte de las medidas para reducir la ambigüedad en el manejo de fondos públicos, así como permitir que haya un continuo monitoreo que certifique la administración transparente de los recursos del gobierno por parte de la sociedad civil, se debe seguir trabajando para el adecuado uso e implementación de herramientas de control en todas las dependencias de gobierno. Algunas de estas herramientas que ya se encuentran en una fase adelantada de implementación son las siguientes: •

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GUATECOMPRAS: el funcionamiento de este mecanismo no ha sido completamente institucionalizado entre las instituciones públicas, pero ha contribuido a que el proceso de licitación de grandes proyectos pueda ser públicamente accesible, además de que facilita la rendición de cuentas al momento de justificar la contratación de servicios. Actualmente se está a la espera de la aprobación de GUATECOMPRAS EXPRESS, el cual está orientado a que las instituciones puedan realizar compras de eventos menores a Q30,000 (límite designado para utilizar GUATECOMPRAS) a través de un sistema de licitaciones en línea, consiguiendo resultados más rápidos al mismo momento que se continúa promoviendo la transparencia. SIAF: el Sistema Integrado de Administración Financiera permite que las unidades financieras de la administración central elaboren registros de la ejecución del presupuesto y la información se transmita electrónicamente a la base de datos central del Ministerio de Finanzas Públicas. Como parte adicional, actualmente se encuentra funcionando el SIAF-MUNI para dar seguimiento a las finanzas municipales y el Sistema de Contabilidad Integrada Gubernamental – SICOIN – para verificar los estados financieros del Gobierno Central.

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SNIP: el sistema nacional de inversión pública ha sido restablecido poco a poco por parte de la Secretaría de Programación y Planeación de la Presidencia – SEGEPLAN –, con el fin de poder informar sobre el avance de los proyectos realizados por las instituciones públicas en colaboración con otras instituciones. Planilla Electrónica: mediante los esfuerzos de la Oficina Nacional de Servicio Civil – ONSEC –, se ha ido institucionalizando la implementación de una sola base de datos de los servidores públicos, lo cual permite unificar los mecanismos de pago de nómina, facilitando el control de los desembolsos y los montos percibidos por los empleados.

Asistencia Legal Anti Corrupción – ALAC –: Con el fin de que la sociedad civil se organice a favor de la transparencia en el sector público a través del control y seguimiento continuo, se crea una línea 1-800, bajo el título de Asistencia Legal Anti Corrupción. Los Centros de Asistencia Legal Anticorrupción de Transparencia Internacional, son instancias independientes que apoyan al ciudadano a presentar e informar sobre casos de corrupción, al momento que utilizan la información generada para incidir a favor de cambios institucionales. Acción Ciudadana ha aceptado el reto de hacer todos los esfuerzos necesarios para implementar el primer Centro de Asistencia Legal Anticorrupción de América Latina, reconociendo que estos centros han servido como base confiable para el combate a la corrupción en una serie de países alrededor del mundo. En octubre 2007 se presentó el proyecto de ALAC al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, quien aceptó y dio luz verde para iniciar su ejecución en enero de 2008. El objetivo principal de esta iniciativa es “democratizar la lucha contra la corrupción y reducir los niveles de corrupción en el sector público, mediante la recepción, asistencia legal y acompañamiento de denuncias ciudadanas; así como incidir a favor de reformas institucionales derivadas de la información provista por dichas denuncias.” Entre las actividades que se realizarán dentro de su estrategia estará implementar una línea telefónica gratuita, que será el primer contacto entre el centro y los ciudadanos, la asistencia legal por parte de profesionales del derecho, acciones de incidencia y análisis de la información proporcionada para formular la capacidad de propuestas y reformas.

Viceministerio para la Transparencia: Se crea como una entidad bajo la dirección del Ministerio de Finanzas Públicas, reportando directamente a la vicepresidencia, con el objetivo claro de contribuir al control de cuentas de las principales entidades del Estado, combatiendo cualquier práctica corrupta en el manejo de fondos y fomentando la transparencia dentro de todas las instituciones que están al servicio del ciudadano. Aunque todavía se encuentra en una etapa incipiente de desarrollo, es un gran esfuerzo el que está llevando a cabo el Ministerio de Finanzas por transparentar la ejecución del presupuesto nacional, sin dejar de lado el papel preponderante que en dicha materia tiene la Contraloría General de Cuentas. Además, 18

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como parte de la modernización del Estado, se ha implementado el portal dedicado a la Transparencia Fiscal, el cual fue creado dentro de los esfuerzos hacia una profundización en las buenas prácticas de la transparencia en la gestión gubernamental.

Proyecto de Transparencia en las Transferencias Monetarias Condicionadas: Dirigido por Acción Ciudadana, como parte del apoyo otorgado por Transparencia Internacional, el proyecto busca aumentar la eficacia, transparencia y legitimidad del Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC) establecido por la gestión de Álvaro Colom. Se busca lograr este objetivo mediante la reducción de los riesgos institucionales de corrupción, la creación de canales adecuados para el ejercicio de los derechos ciudadanos y el incremento del control social; brindando una solución que los demás programas de su naturaleza que se han implementado en América Latina han carecido desde su inicio. Este programa se implementa como uno de los Proyectos Presidenciales coordinados por la Primera Dama de la Nación a través del Consejo de Cohesión Social, buscando que disminuya la extrema pobreza en el país a través de un impulso directo a los bolsillos de los ciudadanos que se encuentran en esta situación. Teniendo en cuenta la necesidad de llevar una adecuada supervisión de estos fondos, el Consejo de Cohesión Social busca el apoyo de Acción Ciudadana para desarrollar, de forma transversal, un seguimiento a lo largo de todo el programa.

PUNTOS PENDIENTES EN LA AGENDA: Los aspectos anteriores evidencian que Guatemala ha venido trabajando a favor de la transparencia en las actividades del gobierno, tanto internamente como en relación a la rendición de cuentas a los ciudadanos. Sin embargo, todavía quedan pendientes algunos puntos en la agenda nacional, los cuales contribuirán atacar de frente las deficiencias que se tienen en cuanto a integridad pública en el país. Con el fin de mencionar los más importantes, se citan los siguientes: •

Reforma y fortalecimiento de la Contraloría General de Cuentas con el fin de auditar las declaraciones patrimoniales de los funcionarios, tanto al inicio como al final de su gestión. La mejor forma de poder demostrar enriquecimiento ilícito entre los servidores públicos es a través de evidencia que permita comparar la adquisición de bienes y activos durante su período de trabajo en el gobierno.

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Persecución de los casos demostrados de corrupción, ya que una de las mayores críticas que se hace al país es la falta de casos presentados sobre delitos de corrupción. Para tal fin, la creación del Instituto Nacional de Ciencias Forenses – INACIF –, es una gran herramienta de apoyo al momento de presentar pruebas e investigar casos de corrupción. De igual forma, la revisión de las prácticas de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala – CICIG –, es necesaria para mejorar los aspectos deficientes tras un año de trabajo.

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Respecto al punto anterior, es clave la reducción en las amenazas a jueces y el seguimiento a los casos en donde se reconoce claramente a los culpables. La garantía de la independencia de los órganos de justicia y la protección de jueces y magistrados es uno de los aspectos más importantes que se deben impulsar para mejorar en el índice. Además, la protección de testigos y víctimas debe ser una garantía para la generación de confianza en el sistema.

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Un aspecto importante que se ha ido implementando poco a poco ha sido la reducción de corrupción entre los funcionarios del sistema de justicia, reduciendo la discrecionalidad en la emisión de sentencias y en el debido proceso a seguir. Para tal fin, la implementación de los Juzgados de 24 horas, el establecimiento de los jueces de turno, la continua rotación de oficiales, comisarios y jueces, y la utilización de las salas de audiencias han sido herramientas que deben seguirse desarrollando para reducir los niveles de corrupción. 4

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La reducción de la corrupción en los agentes de justicia se ha venido demostrando a través de la depuración de agentes de la Policía Nacional Civil – PNC – y de la evaluación e inventario del Sistema Penitenciario. Sin embargo, las continuas denuncias sobre ex agentes involucrados en casos de secuestro y narcotráfico son un punto adicional sobre el cual se necesita estructurar una clara estrategia de combate y aplicación de la ley.

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Quedan pendientes una serie de reformas al marco legal que garantiza la protección contra la corrupción, sobre todo impulsando la profesionalización de los servidores públicos a través de la Ley de Servicio Civil, y dando transparencia a los procesos de adjudicación de proyectos a través de la Ley de Contrataciones del Estado.

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En materia de seguridad ciudadana, continuamente se ha evaluado negativamente el accionar del gobierno central, sobre todo por la creciente presencia de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos – CIAC – en todo el territorio de la república. Para abordar el tema será necesario estructurar una red entre los principales involucrados, más allá del Consejo de Seguridad propuesto por el Ejecutivo a inicios de año.

En resumen, los factores que deben tomarse en cuenta para mejorar la calificación de Guatemala en cuanto a fomento a la transparencia se centran en aquellas acciones que contribuyan a la institucionalización de procedimientos que permitan detectar, perseguir y sancionar prácticas corruptas entre los funcionarios públicos; así como evidenciar el uso adecuado y eficiente de los fondos públicos. Será necesario un trabajo conjunto a nivel nacional para que, más allá de generar medidas que contribuyan a mejorar la calificación del índice, se generen y fortalezcan las bases necesarias sobre las cuales descansa la eficiencia del sector público al momento de responder a las demandas de la sociedad.

Actualmente, esta iniciativa funciona solamente en la Ciudad de Guatemala, Mixco y Villanueva.

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PEER REVIEW: OPINIÓN SOBRE LA EVALUACIÓN Después de haber analizado la evaluación presentada por parte de Global Integrity para Guatemala, y antes de concluir sobre el tema, es conveniente resaltar la opinión de uno de los expertos de la institución sobre el reportaje preparado por la experta en Guatemala. Este punto de vista permitirá contrastar los diversos aspectos que se resaltan y los que pudieron escaparse en el informe. 5 Global Integrity: Opinión de Expertos El impacto en la población no es completamente reflejado en el reporte para Guatemala. Dejando de lado a muchos miembros del ejecutivo, el poder judicial y muchos congresistas se han visto involucrados, e incluso encarcelados, debido a crímenes en contra del Estado (soborno, fraude, etc.). Debe hacerse notar que los miembros de la policía y del ejército no se escapan de dicha situación. Existe una desconfianza general en las autoridades. Se da un alza en el número de policías privados, los cuales representan una posible amenaza a la sociedad debido a que se encuentran armados y pueden ser peligrosos. Además de las embajadas, las oficinas de las Naciones Unidas y de la Unión Europea en Guatemala se encuentran custodiadas por seguridad privada, sustituyendo la policía nacional. Muchos miembros de la policía han sido directamente relacionados con el crimen organizado. Los guatemaltecos en las pequeñas urbes viven en comunidades cerradas, en miedo constante por las extorsiones de pandilleros. Adicionalmente, existe un fuerte apoyo a la “limpieza social”, generalmente propugnada por la sociedad civil y la misma policía. Los crímenes no sólo son dejados sin castigo, sino que incluso dejan de ser cubiertos por los medios. La autora del informe hace referencia a que las denuncias tienden a ser poco precisas e incompletas. Las personas no se sienten responsables por denunciar actos de corrupción, a pesar de que existe una línea telefónica para denuncias contra pandilleros. “Cuéntaselo a Valdemar” es un programa que inició con resultados modestos. Aún así, Guatemala todavía carece de un sistema bueno y eficiente de protección a informantes. Es más, inclusive la Comisión Internacional en Contra de la Impunidad (CICIG) cuenta con un sistema deficiente. Las personas tienen que enviar reportes escritos a un P.O. Box, pero rara vez reciben respuesta. Los denunciantes ni siquiera reciben una reducción en sus penas o compensaciones de algún tipo por colaborar con la justicia.

A continuación se traducen los comentarios hechos por un experto de Global Integrity sobre el informe preparado para Guatemala. La versión completa en inglés se encuentra disponible en: http://report.globalintegrity.org/Guatemala/2008/notebookComments

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En lo que respecta a la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, la misma ha justificado la violación constitucional al derecho a la privacidad y secreto en comunicaciones privadas, argumentando que en circunstancias de interés social, la seguridad nacional debe prevalecer. En consecuencia, la policía nacional tiene la autorización de interceptar, transcribir, analizar y resguardar todo tipo de comunicaciones entre individuos, en cualquier forma y por cualquier medio, lo cual no constituye incentivo alguno a los denunciantes para cooperar. A manera de comentario personal, el reporte de Guatemala solamente se enfoca en la realidad de la vida urbana. No hace mención de cómo las áreas rurales sufren de serios conflictos entre las mineras transnacionales y las comunidades indígenas. Miembros de las cortes, oficiales y fiscales, los medios, e incluso el ejército, conjuntamente presionaron a los protestantes mientras se oponían en San Marco y en San Juan Sacatepéquez. Se está dando una creciente criminalización de los líderes comunitarios como una advertencia a cualquier que demande la protección de los derechos humanos. Además, oficiales de gobierno han cometido serias irregularidades en la aprobación de estudios de impacto ambiental. En área de conflicto, el Ejecutivo ha emitido regulaciones especiales limitando derechos constitucionales, algo conocido como “estado de excepción”, el cual, a pesar de ser una práctica temporal y excepcional, se ha constituido como una práctica regular. Contexto Adicional para el lector. Guatemala no cuenta con una política que ataque directamente el problema de justicia. La Comisión Internacional en Contra de la Impunidad (CICIG) como una comisión conjunta y especial entre Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala, ha integrado personal de diferentes nacionalidades, brindándoles inmunidad a todos. Su propósito es descubrir organismos ilegales y desmantelar su estructura, investigando sus miembros para someterlos a la justicia, confiando en que las instituciones pertinentes aplicarán la ley. Por último, la aprobación de la Ley de Libre Acceso a la Información ha generado polémica. La Comisión para la Transparencia, dirigida por el Vicepresidente Rafael Espada, cuenta con el mandato para implementar dicha ley. A pesar de ello, no existe una política clara sobre cómo se va a realizar su implementación, y la autoridad a cargo no cuenta con poder para hacer que se cumplan las disposiciones. En última instancia, quien tiene a su cargo la estructuración de la ley es el Congreso, el cual, irónicamente, es el organismo más corrupto.

Este informe, más que una crítica al reporte presentado para Guatemala, es un complemento que toca puntos relevantes de la situación del país, los cuales no deben ser ignorados. La opinión del experto busca dar una visión más específica sobre la realidad del país, rescatando los casos donde la corrupción se hace presente en el día a día de los guatemaltecos.

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CONCLUSIÓN: FORTALECIENDO LAS INSTITUCIONES El continuo esfuerzo del gobierno de Guatemala por generar condiciones propicias que permitan a la sociedad reducir sus niveles de pobreza y pobreza extrema, así como desarrollar un crecimiento económico sostenible del sector productivo, es el horizonte hacia el cual deberán dirigirse todas las acciones de sucesivas administraciones. No obstante, el manejo de los recursos con los que se dispone es el factor clave de éxito, repercutiendo de forma negativa las prácticas carentes de transparencia, aportando en detrimento del capital social. Todavía existe una débil institucionalidad relativa a la funcionalidad de los procesos políticos, yendo desde el financiamiento de campañas hasta el soborno de empleados de bajo rango. En la medida que no se tomen medidas de hecho que permitan transparentar los procesos, se seguirá corriendo el riesgo de que organizaciones ilícitas se apropien del espectro económico y político en Guatemala. Adicionalmente, se sigue teniendo dificultad en cuanto al acceso libre a la información pública, ya que la misma se encuentra sujeta a la discrecionalidad que existe en las instituciones de gobierno, a pesar de ya contar con una legislación sobre el tema. Dentro de toda esta realidad, más importante aún sigue siendo la deficiencia en la regulación del servicio civil, lo cual evita la profesionalización de los servidores públicos, entorpeciendo la eficiencia de un gobierno integral. Se necesita de una institucionalidad que soporte los cambios políticos para que se pueda dar seguimiento a los procedimientos, los cuales son las garantías necesarias para una mayor eficiencia y una continua fiscalización. Es así como el Índice de Integridad Pública se vuelve un instrumento sumamente útil para seguir detectando todos estos pequeños valladares que es necesario seguir solventando con el fin de que el gobierno responda de forma transparente al cumplimiento de sus funciones. Adicionalmente a un sistema de rendición de cuentas que permita monitorear la ejecución de los recursos públicos, se necesita la institucionalización de medidas que permitan detectar, perseguir y sancionar aquellas acciones anómalas derivadas de la corrupción en alguno de los procesos. No basta una situación de ausencia de corrupción, sino que falta la generación de mecanismos que permitan combatirla en caso de que se presente. La transparencia debe ser un tema que continuamente aparezca en las agendas de trabajo, siendo prioridad dentro de los organismos de Estado. No puede dejarse de lado la eficiencia de la administración pública en pos de programas de inversión, ya que es necesario que se garantice la adecuada asignación de los recursos antes de que los mismos sean utilizados. Por último, vale la pena generar conciencia al momento de mencionar que todavía falta mucho que hacer con el fin de obtener evaluaciones positivas en el índice, sobre todo al momento de mantener continuidad con la difusión de información, la cual es clave para cambiar perspectivas, y en todo caso, generar opiniones mejor fundamentadas, más allá de lo que se capta del ambiente prevaleciente.

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REFERENCIAS •

Información obtenida de Global Integrity (http://www.globalintegrity.org): Índice de Integridad Pública 2008 Índice de Integridad Pública 2006 Índice de Integridad Pública 2004 Metodología 2008 para el Índice de Integridad Pública

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Acción Ciudadana. “El Acceso a la Información Pública en Guatemala”. Guatemala: 2005.

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Acción Ciudadana. “Indicadores de Percepción y Experiencias de Corrupción en Guatemala – IPEC –“. Guatemala: 2006.

•

Acción Ciudadana. “Indicadores de Acceso a la Información Pública en Guatemala”. Guatemala: 2007.

•

Acción Ciudadana. “Mapa de Indicadores sobre la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción en Guatemala”. Guatemala: 2007.

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Naciones Unidas. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

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Organización de Estados Americanos. Convención Interamericana contra la Corrupción.

Sitios Web: Consultados en los meses de septiembre y octubre con fines de análisis y recopilación de datos: • • • • • • • • •

Acción Ciudadana (http://www.accionciudadana.org.gt) Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (http://www.unodc.org) Convención Interamericana contra la Corrupción (http:// www.13iacc.org) Global Integrity (http://www.globalintegrity.org) Gobierno de Guatemala (http://www.guatemala.gob.gt) Ministerio de Finanzas Públicas (http://www.minfin.gob.gt) Ministerio Público (http://www.mp.lex.gob.gt) Superintendencia de Administración Tributaria (http://www.sat.gob.gt) Transparency International (http://www.transparency.org)