XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006
Panel “Estado, transparencia y gobernabilidad democrática”
Importancia de la transparencia en la gobernabilidad democrática Alejandro Carrillo Castro
Introducción En las sociedades contemporáneas existe una preocupación creciente por la gobernabilidad. Si bien este interés comenzó en los países desarrollados con la crisis del Estado de bienestar en los años ’70, en los países latinoamericanos es un problema, en los términos actuales, desde los últimos años del siglo XX. En Latinoamérica, los mediocres resultados -en términos de crecimiento económico, empleo y reducción de la pobreza, entre otros- de las medidas recomendadas por los organismos internacionales en la década de los ‘80s, muy bien compendiadas en el Consenso de Washington (Williamson, 1989), contribuyeron a la crisis de gobernabilidad. Estas recomendaciones han sido ampliamente analizadas y criticadas por numerosos autores, incluso por el propio John Williamson (2003). Asimismo, organismos internacionales, reconocieron tardíamente los errores y externalidades negativas, subrayando las falacias de la aplicación de “modelos” sin considerar que “las diferencias en el tamaño, la composición étnica, la cultura y los sistemas políticos hacen que cada Estado sea único...” (Banco Mundial, 1997). Estas recomendaciones se hicieron al calor de la apertura de mercado y de la corriente neoliberal que representa esta concepción, que desde los inicios de los años ‘80s impulsaron la reducción del Estado y la introducción de medidas de “gerenciamiento” (management) del sector privado, importante componente de la Nueva Gestión Pública. En la aplicación de esta “asistencia técnica”, es indudable que se olvidó el desarrollo histórico y cultural de los países latinoamericanos y su condición de sociedades altamente desiguales. Se asumió que el racionalismo instrumental, de pretendido valor universal, era suficiente para darle viabilidad política a las reformas, dejando de lado las instituciones políticas en que se desenvuelven la planeación e instrumentación de las reformas. No se consideró, por otra parte, la existencia de burocracias patrimonialistas y el incipiente desarrollo weberiano de las mismas (Prats, 2005a). Otro subproducto negativo de la falta de éxito de las políticas neoliberales en los países latinoamericanos, muchos de ellos con democracias o redemocratizaciones recientes, es la baja confianza de los ciudadanos en las instituciones políticas y los actores políticos. Latinobarómetro (2003) da cuenta de la baja aprobación del gobierno ( 38%), la baja satisfacción con la democracia (28% muy satisfecho y algo satisfecho), y la muy baja satisfacción con la economía de mercado (16% muy satisfecho y algo satisfecho). La confianza en las instituciones políticas es muy importante porque proporciona unidad y cohesión a la dicotomía gobierno-sociedad, como veremos más adelante. El propósito de este trabajo es destacar el papel de la transparencia, que cuando es exigible 1
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a todos los actores sociales y no sólo al Estado, se convierte en un elemento clave en la gobernabilidad democrática, para recuperar la confianza ciudadana y para cohesionar la identidad básica de la sociedad. Evolución reciente del Estado y la Administración pública Una sucinta interpretación de la evolución reciente del Estado y de la administración pública la hacen Bertucci y Alberti (2005): “Durante los pasados 60 años, la retórica concerniente al rol del Estado en la esfera social y económica ha cambiado sustancialmente: desde un Estado ‘omnipotente’, lo cual caracterizaba a muchos países como resultado de la Segunda Guerra Mundial, hacia la concepción de un Estado ‘minimalístico’ en los ’80s, y hasta un nuevo entendimiento en los finales de los ‘90s sobre la importancia de ambos, el Estado y el mercado, en el desempeño de funciones invaluables para la sociedad. [...] Este giro ha conducido a un cambio desde el concepto de Administración Pública hacia la Nueva Gestión Pública y de ésta al amplio concepto de gobernanza”. Con lo anterior concuerda Prats (2005b:157) al definir la evolución de las funciones estatales en su paso de la burocracia a la nueva gerencia pública, y de ésta a la gobernanza. Subraya que ésta última no tiene pretensiones universales, es decir, no significa anulación de las anteriores, sino su “modulación y reequilibrio”, actúa sólo en “...todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiados”. Es preciso puntualizar que en el periodo 1950-1980 el modelo estatista era recomendado por las Naciones Unidas. El Estado era el motor responsable del desarrollo para “saltar” etapas económicas y lograr un buen nivel de crecimiento; el paradigma era la intervención estatal. Desde 1980 empezó la recomendación del modelo contrario: el paradigma era el Estado mínimo, se prescribía, principalmente, la privatización; “redimensionar” el Estado (reducción del presupuesto y de personal público); la liberalización comercial y financiera; eliminación de las barreras a la inversión extranjera directa. Desde 1995, con las reformas de segunda generación, vuelve la importancia de las funciones del Estado para el desarrollo, pero debe ser un Estado transparente, que rinda cuentas y sea democrático. El Estado cumple menos funciones sustantivas, pero no deja de regularlas. Gobernabilidad y gobernanza Un primer acercamiento a los diversos usos de los conceptos gobernabilidad y gobernanza, que tienden a confundirse, lo haremos a través del diccionario de la Real Academia Española. Es preciso aclarar que estos términos tienen un comportamiento dinámico, evolucionan paralelamente a los avances de la teoría y prácticas de gobierno. Por otra parte, se les da connotaciones y énfasis diversos de acuerdo al ámbito de su uso. gobernabilidad: Cualidad de gobernable Gobernable: Capaz de ser gobernado Gobernación: 1. f. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. 2. f. Ejercicio del gobierno Gobernanza: 1. f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.
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Con el propósito de complementar el concepto de gobernanza, con las aportaciones que más se acercan a su actual uso, transcribimos la “idea genérica de que la gobernanza está constituida por las normas y reglas que pautan la interacción en el marco de redes de actores públicos, privados y sociales interdependientes en la definición del interés general en entornos complejos y dinámicos” (Oriol, 1995). Governance para el PNUD “es un enfoque del ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para manejar los asuntos de un país en todos sus niveles. Comprende mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y median sus diferencias (Fukuda, 2002). Un importante objetivo de las instituciones de gobierno, de acuerdo a la PNUD, es promover la interacción constructiva entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil (United Nations, 2005: 13). Para el Instituto de Gobernanza de Ottawa, este término “comprende las instituciones, procesos y convenciones en una sociedad, la cual determina cómo el poder es ejercido, cómo son hechas las decisiones importantes que afectan la sociedad y cómo se les concede un lugar a diferentes intereses en tales decisiones.” (Fukuda, 2002) Debemos agregar que en algunas definiciones de gobernanza es necesario recuperar la centralidad del Estado como el principal actor, ya que en algunas conceptualizaciones con sesgo ideológico se tiende a disminuir el papel rector del gobierno. Por su parte, la gobernabilidad tiene que ver con: a) la construcción y operación eficaz y eficiente del ejercicio del poder político, b) la conformación de un orden político social con tradición de justicia y legitimidad y respeto de los derechos humanos, es decir vinculada al “buen gobierno”, c) proporcionar estabilidad política, y d) respeto del marco de las instituciones democráticas (Camou 1997, Rodríguez 2006). Para “contribuir a que las instituciones de los Estados Iberoamericanos estén dotadas de las capacidades necesarias para asegurar la gobernabilidad democrática”, el Código Iberoamericano de Buen Gobierno, aprobado en el Consenso de Montevideo (2006), considera en sus fundamentos los siguientes valores guías: objetividad, tolerancia, integridad, responsabilidad, credibilidad, imparcialidad, dedicación al servicio, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, igualdad de género y protección de la diversidad étnica y cultural, así como del medio ambiente. Asimismo, en este documento se entiende por buen gobierno “aquél que busca y promueve el interés general, la participación ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y procedimientos de la democracia y el Estado de Derecho.” El Código mencionado se presentará en la próxima Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, a realizarse en la República Oriental de Uruguay, los días 4 y 5 de noviembre del presente año. Oriol (2003) cita la definición de gobernabilidad de Kooiman: “la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte”, y de ella concluye que la gobernabilidad se deriva de la capacidad efectiva de un sistema sociopolítico para responder a sus demandas y 3
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necesidades. De esta forma, el nivel de gobernabilidad se verá reflejado en el tipo de políticas públicas y regulaciones que logre implementar: “más gobernabilidad no sólo alineará mejor necesidades con capacidades conferidas institucionalmente, sino también necesidades y políticas”, agrega Oriol. La introducción del concepto de gobernación nos servirá para enlazar la relación entre gobernanza y gobernabilidad. El concepto clásico de gobernación “comprende tanto las instituciones de gobierno como las acciones dirigidas a la definición y realización de los intereses generales (dirección política, políticas públicas, legislación, administración).” La capacidad de gobernar de un sistema esta claramente conectada con los procesos de gobernanza y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de respuesta no puede existir gobernabilidad, pero este ajuste depende de las estructuras de la gobernanza y de los actores que intervienen en ella (Prats, 2005). De esta manera la gobernabilidad es el resultado de un buen gobierno, que logra que sociedad y gobierno articulen sus demandas-respuestas, en un clima de cohesión social. Un ejemplo de ello sería el que las políticas indicativas –no obligatorias pero necesarias- del Plan Nacional de Desarrollo de México sean acatadas por determinados grupos sociales, porque intervinieron en ellas como demandantes y como participantes en la confección de esas políticas. Una sociedad cada vez más compleja y, por otra parte, la interdependencia y diversidad planteada por la globalización, contextualizan y están en la base de los actuales cambios de los roles y estructuras del Estado, la política y la administración pública; condicionan la gobernabilidad y gobernanza en los Estados nacionales. La decisión de cuál debe ser el interés público y su ejecución ya no es monopolio del poder público. La acción del gobierno “sólo resulta eficaz y legítima cuando consiguen que la ejecución y decisión sea el resultado de una interacción entre los poderes públicos, el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad civil” (Prats, 2005a). Asimismo, la definición que nos da Prats (2005a: 19) contiene los elementos de la actual globalización: “Entendemos por globalización el proceso de integración creciente de las sociedades y las economías no sólo en términos de bienes, servicios y flujos financieros, sino también de ideas, normas, información y personas. La globalización contemporánea es más rápida, intensa y barata que cualquiera de los procesos de internacionalización que le han precedido.” Transparencia y gobernabilidad democrática La transparencia es poner a disposición de la sociedad información sistematizada y clasificada de las organizaciones del Estado al escrutinio público (Ugalde, 2002). Otro autor (Kaufman, 2002) amplia el concepto y lo refiere al flujo de información social, política y económica, de manera puntual y confiable, incluyendo a las corporaciones y bancos entre otros, además de las instituciones públicas, si bien reconoce que la transparencia en los mercados, por sí mismos no inducen niveles socialmente deseables de transparencia. Una definición aceptable de transparencia la dan Schiavo-Campo y Sundaram (2000: 579): “La Transparencia en la administración pública significa que la información relevante 4
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está disponible para el todo el público en forma utilizable, y que las decisiones y regulaciones del gobierno son un prerrequisito para una genuina rendición de cuentas y refuerzan la predictibilidad. La ineficiencia y la corrupción prosperan más en la oscuridad, y la capacidad para presionar por el cambio desde fuera del gobierno requiere un público con una información adecuada sobre las actividades y normas con las cuales juzgar el desempeño de los servicios públicos.” La transparencia es un tema del Estado moderno, y como asunto de gobernabilidad tiene que ver con el ejercicio del gobierno en términos democráticos. Como se dijo, la gobernanza incluye a otros actores de la sociedad civil y del mercado (stakeholders) y significa también control de los ciudadanos al Estado, a través de la transparencia y de la rendición de cuentas. Así la transparencia se convierte en un elemento para operatividad democrática, cuyo propósito es que se tenga confianza en el gobierno. El componente axiológico del quehacer público ha sido dejado de lado por el gerencialismo más ramplón. Las Naciones Unidas (1951: 9-11) en una de sus primeras publicaciones sobre administración pública, establece principios y valores que bien puede decirse que se refieren a una gobernabilidad democrática. Me permitiré transcribir los párrafos respectivos: “21. El mejoramiento permanente de la administración pública sólo puede ser realizado si está basado en ciertos valores y estándares fundamentales. Sin la aceptación de estos valores básicos, la reforma administrativa en cualquier nación estaría sin dirección; ...”. “22. Un requerimiento fundamental para el mejoramiento de cualquier sistema de administración pública es atender la estabilidad gubernamental, el orden público y el imperio de la Ley. ...”. “23. Un efectivo sistema de administración pública debe estar fundamentado en una política que tienda a ampliar el alcance de la libertad personal, las oportunidades económicas y sociales y la democracia política. ...” “24. Una efectiva administración pública requiere un liderazgo y una opinión pública favorables. ...” “26. Una sana administración pública busca extender el área de participación tan ampliamente como sea posible...” “27. Un sano sistema de administración pública contribuye tan directamente como sea posible al desarrollo económico y social de la nación y al aumento del nivel seguridad y bienestar social de la población. ...” “29. Un sano sistema de administración pública es solícito en sus relaciones con el público. ...” La transparencia y la rendición de cuentas son valores éticos de la democracia, junto con la legitimidad, la eficiencia y la eficacia. Es necesario tener presente que la transparencia es un medio y no un fin. ¿Transparencia 5
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para qué?, para lograr mayor eficacia, consolidar la democracia, para lograr la gobernanza. Muchas veces se la utiliza justamente como una cortina de humo, se proporciona información que no logra el fin. No nos sirve que nos digan cuánto se gastó y en que rubros, si no se informa las razones de la decisión, si no se proporcionan elementos para una evaluación de resultados. En suma, la transparencia en la gobernanza significa “que los ciudadanos conocen qué está haciendo la administración pública, cómo lo está haciendo, y porqué lo está haciendo, incluyendo sus planes para el futuro” (Söderman, 2006). La transparencia en México El artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la obligación que tiene el Estado de informar de los asuntos públicos: “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso que ataque la moral, los derechos de terceros, provoque delito o perturbe el orden público; el derecho a la información está garantizado por el Estado” La transparencia, como derecho a conocer el qué, el cómo y el por qué de las acciones del Estado, forma parte del derecho a la información, el cual está considerado como una garantía individual, complementaria a la libertad de expresión, aunque distinta de ésta. Si bien la inclusión del derecho a la información, como garantía individual, en la Constitución data de 1977, no es sino hasta 2002 cuando se dicta el ordenamiento reglamentario -Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental- y se crea el Instituto Federal de Acceso a la Información Gubernamental, que se encarga de velar por esta garantía. La idea original era establecer el derecho a la información como un derecho social, para que, por una parte, los órganos gubernamentales pusieran la información veraz y objetiva al servicio de la sociedad, a fin transparentar la operación del gobierno y permitir conocerla y realizar una evaluación eficaz. Por la otra, se contemplaba que el derecho a la información garantizara también que la sociedad en conjunto tuviese el derecho a que los medios de comunicación social (prensa, radio y televisión), fueran igualmente objetivos, transparentes y responsables de la información que proporcionaran (Carrillo, 2005). El Art. 6º. Constitucional es interpretado por la actual ley reglamentaria como una garantía individual más, esto es, sólo exigible al Estado, y no a los medios de comunicación y el resto de grupos o agentes sociales, como sí ocurre con otros derechos sociales, tales como el derecho a la educación, al trabajo, a la protección de la salud, de la familia y del medio ambiente. Estos derechos sociales son exigibles en su cumplimiento, también por el Estado, a los demás grupos o agentes sociales en nombre y a beneficio de la sociedad en su conjunto (Carrillo, 2005). Para algunos legisladores y estudiosos de la vida pública nacional queda pendiente el reto que implica reglamentar la parte complementaria de dicho precepto, para que el derecho de la información se convierta en un verdadero derecho social, en beneficio de una mayor 6
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transparencia no sólo del accionar gubernamental, sino de todos los agentes económicos, sociales y políticos de la sociedad mexicana y contribuir a alcanzar una efectiva gobernabilidad (Carrillo, 2005). El derecho a la información, en una verdadera democracia del conocimiento, debe proteger también, como garantía social, a toda persona frente a actos que pudieran afectarla como consecuencia de falsedades u omisiones en la información que deberían proporcionar otros actores sociales relevantes. Por ejemplo, las grandes corporaciones comerciales o financieras, que son responsables ante sus accionistas y el público en general; y también a los grandes medios de comunicación masiva, responsables igualmente ante sus audiencias, lectores y suscriptores. En México se privatizaron monopolios públicos y se convirtieron en monopolios privados, cuyos servicios gravitan sobre los ciudadanos, los cuales no tienen posibilidades de exigirles transparencia. Es paradigmático en Estados Unidos el caso de la empresa energética Enron que, tras la opacidad de sus actividades, el amiguismo, influencias, el uso de la fuerza política y la manipulación contable, causó graves daños financieros a otras empresas, a ciudadanos inversionistas y a miles de sus empleados. Hoy cuando los poderes fácticos, que existen en todas las sociedades, tienen una fuerte presencia económica y social, y tienden a la “captura” del Estado para servir intereses privados (World Bank, 2000), como en el caso Enron mencionado, y como ha sucedido en los países en transición (ex países socialistas), se justifica darle al derecho de la información la categoría de derecho social. En el siglo XXI seguimos la inercia de las defensa de los derechos frente al poder público, con la figura de las garantías individuales, que se hicieron valer ante el absolutismo en el siglo XVIII. Pero actualmente el poder político no sólo lo tiene el gobierno, hay entes coactivos que en algunos aspectos han desplazado al Estado y contra los cuales carecemos de cualquier tipo de veto. En México, los servicios públicos prestados por los particulares no rinden ninguna clase de información que interesa directamente al ciudadano. En algunos países como Alemania existe la defensa de derechos ante particulares, y el amparo contra particulares ya existe en Argentina y en Colombia (Valadés, 2006). Son numerosas las acciones que faltan por hacer en México, gobierno y sociedad juntos, para consolidar un entramado institucional y cultural en el que la transparencia contribuya a una mejor gobernabilidad, es decir a un buen gobierno. En el Primer Coloquio Nacional La Transparencia como Política del Estado Democrático, realizado en México, en abril de 2006, organizado por la Secretaría de la Función Pública y el Instituto Nacional de Administración Pública, se establece una agenda de esas tareas, para los ámbitos de gobiernos federal, estatales y municipales, y para el medio social. Asistieron a este coloquio representantes académicos, de la sociedad civil, medios de comunicación, dependencias federales y organismos descentralizados, organismos constitucionales autónomos, así como representantes de los poderes legislativo y judicial, y de gobiernos estatales y municipales. Destacamos las siguientes acciones pendientes para una mejor transparencia en México, como retos pendientes muy importantes y de largo alcance, expuestas en el coloquio mencionado (Valadés, 2006): ¾ Los ciudadanos no tienen derecho para acceder a la información de los entes privados que prestan servicios públicos. En este caso están los medios de comunicación, las 7
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policías privadas que son casi tan numerosos como la policía pública; podemos saber lo que hace la policía pública y no una privada. No existe una ley de archivos; no podemos acceder a nuestra información, no contamos con una acción ciudadana llamada Habeas Data. No existe la obligación de los altos funcionarios de dejar expedientes con la motivación y fundamento de sus decisiones, no sólo que sepamos qué hicieron, sino por qué lo hicieron, y con qué fundamento lo llevaron a cabo. No se conocen las Actas de los Consejos de Administración de los organismos públicos descentralizados, no sabemos qué deciden ni cómo deciden. No hay una ley para regular la acción de los cabilderos (lobbyng), se desconocen cuáles son los niveles de compromiso que los legisladores adquieren o los niveles de presión bajo los que actúan. Ausencia de Libros Blancos o Libros Maestros en donde el Estado dé la versión de sus propias decisiones. Por ejemplo, no hay un Libro Blanco del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) con el cual se procedió al rescate bancario de la crisis financiera de 1995. Tampoco hay un Libro Blanco de por qué se decidió que el capital financiero internacional se adueñara del capital financiero mexicano, que se pudiera vender el 100% de los bancos a los extranjeros; no conocemos cuáles fueron las “razones del Estado”. Conocemos los informes, pero no sabemos porque se llegó a esa decisión.
Control, Transparencia y confianza Una de las condiciones básicas de la gobernabilidad democrática es recuperar la confianza en la política por parte de los ciudadanos y grupos sociales. Prats (2005a: 160) define a la política como “el resultado de la aceptación de la existencia simultánea de grupos diferentes y, por lo tanto, de diferentes intereses y tradiciones, dentro de una unidad territorial sujeta a un gobierno común. La política es la respuesta plausible al problema de la gobernabilidad de una estructura social compleja y diversa.” Una concepción holística de la sociedad nos permite considerar que hay unidad entre gobierno y sociedad civil, que hay una identidad objetiva, más allá de los diferentes intereses, basada en la convivencia y en la cooperación social. La democracia de calidad permite el juego político y legitima la alternancia: hoy eres gobierno, mañana, ciudadano. La confianza se convierte en un valor social necesario, pero debe tener una base objetiva. La transparencia proporciona esa base que hace posible la interacción social, al adoptar un rol principal en la construcción de la confianza, y abrir paso a la gobernabilidad democrática. La gráfica que se expone a continuación intenta expresar las ideas aquí vertidas. Cuando se pierde la identidad social, es necesario “controlar al otro”, y se puede caer en la sobrerregulación y en el exceso de control. El antídoto es la confianza, la cual está basada, como se dijo, en una transparencia amplia que compromete a todos los sectores de la sociedad: gobierno, camarillas, lobbystas, organizaciones no gubernamentales, corporaciones, partidos políticos, sindicatos, entre otros.
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Gráfica 1. Importancia de la transparencia en la gobernabilidad democrática.
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RESEÑA BIOGRÁFICA NOMBRE: Alejandro Carrillo Castro DIRECCIÓN: Carretera Libre México Toluca No. 2151 (Km. 14.5), Colonia Palo Alto, C. P. 05110, México, D. F.; Teléfonos: 5081 2680, 5081 2682; Fax 5081 2602. e-mail: presidenciainap@infosel.net.mx Realizó estudios profesionales en la Universidad Nacional Autónoma de México, donde obtuvo los grados de Licenciado en Derecho y Doctorado en Administración Pública. Entre otros cargos, se ha desempeñado como Secretario General del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Coordinador General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República, Director General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Cónsul General de México en Estados Unidos, Representante Permanente de México ante la OEA, Coordinador General de Comunicación Social en el Gobierno Federal, Comisionado en el Instituto Nacional de Migración. Asimismo, formó parte del Grupo Mundial de Expertos en Administración Pública de las Naciones Unidas. Actualmente es Presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administración Pública de México, y Vicepresidente para América Latina del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas Es profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México y ha publicado diversos libros en su especialidad. Promovió la fundación del CLAD y fue su Presidente por dos periodos. También fundador y Presidente de la Asociación Latinoamericana de Administración Pública (ALAP) 10