Modelo Aberto de Gestao por Resultados - CLAD, BID by Cátedra Libre Gobierno Abierto

Modelo Aberto de

Gestão para Resultados no Setor Público

Tradução de Ernesto Montes-Bradley y Estayes

CLAD

BID Banco Interamericano Desenvolvimento

Centro Latino-Americano de Administração para Desenvolvimento

ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

Governadora do Estado do Rio Grande do Norte Wilma Maria de Faria Secretário de Estado da Administração e dos Recursos Humanos Paulo César Medeiros Subsecretário de Recursos Humanos Vital Luís Costa Diretora da Escola de Governo Valéria Maura de Medeiros Rocha Revisão Paulo César Medeiros Valéria Maura de Medeiros Rocha Vital Luís Costa Capa Reprodução do original Diagramação e Impressão IGRAMOL Junho/2008 Divisão de Serviços Técnicos Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Central Zila Mamede Serra, Alberto. Modelo aberto de gestão para resultados no setor público / Alberto Serra; tradução de Ernesto Montes-Bradley y Estayes. - Natal, RN: SEARH/RN, 2008.

140 p. Tradução de: Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público. Originalmente apresentado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD), Caracas, 2007. 1. Gestão pública. 2. Setor Público – Avaliação. 3. Administração de recursos humanos. I. Montes-Bradley y Estayes, Ernesto. II Título. RN/UF/BCZM

CDU 35.08 L856e

Créditos Este documento foi elaborado por Albert Serra (consultor), com a colaboração de Verónica Figueroa e Ángel Saz, mais a contribuição dos seguintes funcionários e consultores do BID: Nora Berretta, Manuel Fernando Castro, Mauricio García Moreno e Ariel Pares (consultores) e Ernesto Castagnino, Xavier Comas, Koldo Echebarria e Carlos Pimenta (BID). A coordenação geral esteve a cargo de Roberto García López do BID e de Nuria Cunill Grau do CLAD.

BID CLAD Banco Interamericano de Centro Latino-Americano de Desenvolvimento Administração para o Desenvolvimento © Banco Interamericano de © Centro Latino-Americano de Desenvolvimento (BID) Administração para o Desenvolvimento 1300 New York Ave.N.W. (CLAD) Washington, D.C. 20577, USA Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela Tel: 001 (1202) 623.1000 Tel.:(58212) 9922395/3297/9937277 Fax: (1202) 623.3096 Fax: (58212) 9918427 E.mail: prodev@iadb.org E.mail: cedai@clad.org.ve http://www.iadb.org http://www.clad.org.ve ISBN: 978-980-6125-49-0 Depósito legal: If86020073503183 As idéias e pensamentos contidos neste documento não representam os critérios do BID nem do CLAD. Não é permitida a reprodução total ou parcial deste documento nem seu armazenamento num sistema informatizado, nem sua transmissão de qualquer forma ou por qualquer meio, seja ele eletrônico ou mediante fotocópias ou quaisquer outros métodos sem o prévio consentimento do BID e do CLAD.

Documentos Debates do CLAD: Estado, Administração Pública e Sociedade, Nº 11.

ÍNDICE Apresentação da Governadora do Estado Prefácio à edição brasileira Apresentação dos autores Introdução I. A Gestão para Resultados no Âmbito Público 1. A modernização da gestão pública e da GpR 2. A Nova Gestão Pública como marco da GpR 3. As contribuições da Gestão para Resultados na administração pública 4. Gestão por Resultados ou Gestão para Resultados? 5. A GpR na América Latina: principais experiências II. Conceito e Definição da GpR 1. Dimensões da GpR 2. Objeto de trabalho e objetivo da GpR 3. Termos associados à GpR 4. Definição de Gestão para Resultados e seu âmbito de aplicação 5. Em direção a um modelo aberto de GpR III. Estrutura e elementos da GpR 1. Estrutura da GpR 2. Componentes do processo de criação de valor 3. Interações entre os componentes 4. Ferramentas 5. Agentes envolvidos na GpR IV. Integração organizacional 1. Fatores para promover a integração

17 17 18 19 23 23 27 27 29 33 36 37 41 41 43 50 54 59 63 65 5

organizacional Síntese do modelo de GpR

Requisitos para a implantação da GpR 1. Democracia 2. Contexto institucional estável 3. Segurança jurídica 4. Controle social 5. Cultura de valor público 6. Estabilidade institucional 7. Reconhecimento da funcionalidade gestão 8. Reconhecimento e aceitação do modelo 9. Valores institucionais e profissionais 10. Sistema de sanções e incentivos 11. Disponibilidade e uso da informação 12. Desenvolvimento sustentável da GpR VI. A implementação da GpR 1. Fatores de êxito 2. A percepção subjetiva

Bibliografia

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Anexo 1: Avaliação das capacidades institucionais da Gestão para Resultados. Guia de referência para 95 o diagnóstico da situação 1. Introdução 95 2. Guia de referência 100 3. Processamento da informação 128 133 Anexo 2: Definições da GpR

APRESENTAÇÃO DA GOVERNADORA DO ESTADO A presente obra dá continuidade a uma iniciativa do Governo, por intermédio da Secretaria de Estado da Administração e dos Recursos Humanos, de verter para a língua portuguesa publicações que abordem assuntos relevantes para a gestão pública, especialmente aquelas que contenham propostas inovadoras ou temas que conduzam ao âmbito daquilo que se convencionou chamar de Nova Gestão Pública. As dificuldades para concretização de iniciativas desta natureza são inúmeras, como se pode imaginar, e vão desde a escolha da obra a ser traduzida, até a efetivação de uma tradução que, mantendo fidelidade ao original, consiga veicular uma linguagem de fácil entendimento, potencializando a possibilidade de atingir o maior número de leitores, dentre os que se interessam pelo assunto, especialmente no contingente de servidores públicos estaduais. Não que os obstáculos arrefeçam o nosso ânimo. Este é um Governo que tem mostrado ao longo do seu desenrolar que não se intimida com desafios. Além disso, o propósito que move a empreitada torna-se o êmulo de sua realização. O desafio aqui é conquistar adeptos para formação de uma nova mentalidade no serviço público. Pessoas preparadas para pensar e agir de uma nova maneira no enfretamento de velhos problemas da administração pública brasileira. É disso que trata a obra ora traduzida. O Modelo Aberto de Gestão para Resultados no Setor Público desenvolve um tema 7

dos mais caros à Nova Gestão Pública: O governo voltado para resultados. Trata-se de um estudo produzido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, BID, e Centro LatinoAmericano de Administração para o Desenvolvimento, CLAD, conduzido por especialistas no assunto. Na palavra dos próprios autores, “o livro pretende fornecer um marco conceitual e analítico que facilite uma ampla compreensão da Gestão para Resultados (GpR), a partir da revisão e do esclarecimento dos principais termos a ela relacionados”. No final do livro estão anexadas fichas formuladas com base em uma metodologia de referência, cuja aplicação conduz a um diagnóstico organizacional de governos e órgãos da administração pública. Predomina no texto uma preocupação com a clareza dos conceitos e terminologia utilizada no estudo do tema, o que empresta à obra um caráter didático, tornando sua leitura fácil e agradável. Apesar de estarmos vivendo a era da globalização, a vida, parafraseando a frase famosa, continua a ser um assunto local. A tradução do estudo posta a disposição dos interessados, tem especial relevância para o momento que vive o Rio Grande do Norte. Caminhamos a passos largos para colher o resultado das políticas públicas postas em prática pelo atual Governo. É urgente concluirmos a fixação das bases para a reconstrução do serviço público estadual, dentro dos novos padrões de eficiência, eficácia e efetividade. Estamos 8

trabalhando no sentido de consolidar estratégias compatíveis com um governo orientado para resultados, criando condições para que servidores dedicados e comprometidos se sintam reconhecidos e valorizados e possam contribuir para a qualidade do resultado que buscamos. Nós temos a determinação de fazer, precisamos cada vez mais fortalecer a competência, a habilidade e os conhecimentos necessários à concretização dos objetivos, nada melhor para isso do que um estudo que destaca a idéia de “dirigir por objetivos para conseguir resultados”. Boa leitura para todos!

Wilma Maria de Faria GOVERNADORA DO ESTADO

PREFÁCIO À EDIÇÃO BRASILEIRA Um dos maiores obstáculos para a melhoria da qualidade das políticas públicas no Brasil é a falta de massa crítica. O país possui poucas escolas de graduação em administração pública e ciência política. As escolas de governo e os centros de formação são poucos e se ressentem da ausência de bibliografia em português disponível para ser utilizada nos programas de treinamento e formação. Este déficit de livros e textos sobre políticas públicas é, na prática, um dos maiores entraves para a capacitação de profissionais em políticas públicas. Os poucos livros disponíveis sobre temáticas relacionadas com Gestão Pública e Políticas Públicas são quase todos publicados pela Fundação Getúlio Vargas e pela Escola Nacional de Administração Pública. Em anos recentes, duas outras instituições se somaram ao esforço de disponibilizar em português, títulos de trabalhos clássicos e contemporâneos importantes para estudiosos e profissionais que lidam com o desafio de melhorar a qualidade dos governos: a Fundação FUNDAP e a Secretaria de Administração do Estado do Rio Grande do Norte. O texto ao qual este Prefácio se refere trata de Monitoria e Avaliação em Políticas Públicas, um campo cuja importância é inversamente proporcional à disponibilidade de material em português. Os déficits cognitivos nesta esfera são 11

surpreendentes, considerando-se a importância do tema para o acompanhamento e problematização das políticas de governo. O Estado do Rio Grande do Norte, através de sua empreendedora Secretaria de Administração, tem apresentado significativos avanços na esfera da Gestão Pública. A preocupação com a instrumentalização da comunidade de políticas que trata do tema é mais do que bem vinda. Todos que estão engajados no processo de modernização do Estado Brasileiro e na implementação de reformas destinadas a melhorar a qualidade das nossas políticas públicas se beneficiarão enormemente desta publicação do Banco InterAmericano para o Desenvolvimento e do CLAD, agora disponibilizada no país graças à sensibilidade dos dirigentes potiguares. Francisco Gaetani

APRESENTAÇÃO DOS AUTORES No âmbito da modernização do setor público, vem tomando consistência a necessidade de identificar, valorizar e dar a conhecer – com crescente rigor e transparência – o valor público como conseqüência de uma ação do Estado. Por outro lado, a sociedade demanda – de modo insistente – a necessidade de promover um crescimento constante da produtividade no ambiente público, exigindo a redução da pressão fiscal e o incremento, ao mesmo tempo, da produção de bens públicos. O resultado se transforma, assim, em um instrumento-chave para a valorização da ação pública; e a gestão para resultados e do resultado surge como instrumento e objetivo da melhoria e modernização da administração pública. Este trabalho se insere nos esforços do BID, que associado à promoção de um novo patamar de efetividade para o desenvolvimento, procura contribuir para o entendimento dos fatores e processos que ajudam ao êxito da implantação de um sistema de gestão para resultados. Faz parte, ainda, dos trabalhos que o CLAD vem realizando há alguns anos para orientar o gerenciamento na obtenção de resultados úteis à sociedade. Este documento pretende fornecer um marco conceitual e analítico que facilite uma ampla compreensão da Gestão para Resultados (GpR), a partir da revisão e do esclarecimento dos 13

principais termos a ela relacionados. Contém, ainda nos anexos finais, uma metodologia de referência para diagnosticar a situação da GpR nos governos e nas organizações públicas. A metodologia utilizada na elaboração desta tarefa está alicerçada na soma de quatro documentos de trabalho; na realização de três oficinas com funcionários do BID, do CLAD e de diferentes governos; e do resultado das consultas formuladas a diversos especialistas. Tudo isto procurando contrastar realizações desenvolvidas, revisões críticas praticadas e propostas, ou formulações validadas. Deve-se destacar, contudo, que não se pretende oferecer nenhum resultado definitivo à questão colocada como objeto de trabalho. As especificidades nacionais, a natureza abrangente do conceito gestão para resultados – derivada da própria lógica integradora do processo de gestão – e a enorme quantidade de produção teórica, conceitual, operacional e experimental existente sobre o tema, convidam e obrigam à mais absoluta humildade em qualquer tentativa de aproximação ao tema. Espera-se, em troca, que esta produção forneça elementos que ajudem ao esclarecimento conceitual e ao desenvolvimento operacional, sem esquecer que uma das características que parece acompanhar sistematicamente a gestão para resultados (e em geral, a avaliação da ação pública) é a enorme distância que no setor público costuma haver entre a prática real e a relevância formal, aqui incluído o desenvolvimento conceitual do tema.

Roberto García López

Julio César Fernández Toro

Coordenador do Programa para a implementação do Pilar Externo do Plano de Ação a Médio Prazo para a Efetividade do Desenvolvimento (PRODEV) Departamento de Capacidade Institucional e de Finanças

Secretário Geral Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD)

Institucional e de Finanças Banco Interamericano Desenvolvimento (BID)

INTRODUÇÃO Este documento apresenta uma proposta de modelo integrador de Gestão para Resultados – GpR que possa ser adaptado às necessidades das instituições e organizações públicas. Partindo de uma revisão da bibliografia existente sobre o tema e do esclarecimento dos principais termos relacionados com a GpR, procurou-se fornecer um marco conceitual que facilite a sua compreensão como ferramenta para promover uma administração pública mais eficiente. Este texto contém os seguintes capítulos:  No primeiro se examina a contribuição da GpR ao setor público, identificando os principais processos de modernização que tem facilitado e promovido sua utilização. Também, descrevem-se algumas aproximações teóricas e revisam-se as principais experiências de sua aplicação na América Latina.  No segundo se esclarece o conceito de GpR a partir de diferentes dimensões e se lhe identifica o objetivo.  No terceiro se descreve a estrutura da GpR e seus componentes, destacando as interações que se produzem entre eles e as ferramentas que facilitam sua implementação. 15

 No quarto se analisa a contribuição da GpR como instrumento de integração organizacional do processo de criação de valor público, e propõe-se uma abordagem acerca do papel desempenhado pelos diferentes componentes e seus modos operacionais.  No quinto se perfilam os limites que traz a GpR para a melhoria do gerenciamento público e para a modernização do Estado, além de propor algumas condições que deve ter o âmbito ou contexto onde se haverá de implantar o modelo.  No sexto expõem-se estratégias gerenciais para implementar a GpR.  No fim, como anexo, repousa um guia de referência para a avaliação das capacidades institucionais de Gestão para Resultados (Anexo 1) e um conjunto de acepções de GpR (Anexo 2) onde se incluiu uma revisão de definições consideradas neste documento. Inseriu-se, também, a bibliografia consultada.

I. A GESTÃO PARA RESULTADOS NO SETOR PÚBLICO 1. A modernização da gestão pública e a GpR Durante as últimas décadas, o Estado tem passado a desempenhar um papel-chave como produtor de valor público, e como tal tem priorizado a criação de condições para o desenvolvimento e o bem-estar social, além da produção de serviços e da oferta de infra-estrutura. Esta mudança na função do Estado tem transformado várias frentes da administração pública, pela exigência cada vez mais contundente dos cidadãos que exercem também o papel de usuários dos serviços. A crise fiscal do modelo anterior, uma vez esgotado o período de esplendor do Estado do Bem-Estar, tem trazido novos problemas. Dentre eles, destaca-se a crescente necessidade de atender uma demanda irrefreável de bens públicos de boa qualidade, típica do Estado de Bem-Estar, porém hoje acompanhada da exigência de diminuir a pressão fiscal – inclusive naqueles casos em que ainda persiste um modelo de estado anterior ao de bem-estar. Esta substituição de missão trouxe muitos desafios ao Estado, entre os quais a redefinição dos conceitos de administração, gestão pública e valor público. Além disso, essas transformações têm afetado profundamente as 17

práticas dos dirigentes públicos (políticos e gerentes) e a teoria na qual fundamentavam suas ações. Da mesma forma, esta mudança afetou o sistema de controle da ação do Estado; está-se migrando da exigência de rigor nos procedimentos para a exigência de resultados – inerente a um Estado que se apresenta como provedor de serviços, capacitador de desenvolvimento e fornecedor de bem-estar. Desta troca de missão se deriva uma variação na posição do cidadão perante o Estado. O cidadão comum se preocupa em assegurar-se uma correta e burocrática (homogênea, idêntica e não discricionária) aplicação da lei e da norma. O cidadão-usuário se interessa por conseguir o melhor retorno fiscal – enquanto bens coletivos. Vê-se, pois, que o Estado deve deslocar sua atenção, antes colocada no procedimento como produto principal de sua atividade, agora voltada para o de serviços e bem-estar. A gestão por resultados é um dos lemas que melhor representa o novo desafio. Isto não significa que não interessa o modo de fazer as coisas, apenas exprime que agora é muito mais relevante o quê se faz pelo bem da comunidade. 2. A Nova Gestão Pública como marco da GpR Nestes últimos tempos, a Gestão Pública – como disciplina – tem abordado estes desafios novos com o auxílio da lógica gerencial, isto é, pela racionalidade econômica que procura conseguir eficácia e eficiência. Esta lógica compartilha, mais ou menos explicitamente, três propósitos fundamentais:  Assegurar a constante otimização do uso dos recursos públicos na produção e distribuição de bens públicos como resposta às exigências de mais serviços e menos impostos, mais eficácia e mais eficiência, mais eqüidade e mais qualidade.  Assegurar que o processo de produção de bens e serviços públicos (incluindo a concessão, a distribuição e a melhoria da produtividade) seja transparente, equitativo e controlável. 18

 Promover e desenvolver mecanismos internos que melhorem o desempenho dos dirigentes e servidores públicos, e, com isso, fomentar a efetividade dos organismos governamentais, visando a concretização dos objetivos anteriores. Estes objetivos, presentes nas atuais demandas cidadãs e aos quais se orienta a GpR, são, conjuntamente com a democracia, o principal pilar de legitimidade do Estado atual. Desta forma, a Nova Gestão Pública fornece os elementos necessários à melhoria da capacidade de gerenciamento da administração pública bem como à elevação do grau de governabilidade do sistema político. Figura 1. O Estado e a GpR

Fonte: Elaboração própria

3. As contribuições da Gestão para Resultados na administração pública 19

O conceito e a prática da GpR no setor público têm um grau de desenvolvimento e consolidação relativamente baixo. O termo gestão para resultados percorreu um longo caminho e é uma das variantes da Administração por Objetivos cuja origem se encontra no livro de Peter Drucker “The practice of management”, publicado em inglês em 1954 (1). Drucker complementou posteriormente suas idéias (1964) na obra “Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions” (2), onde utiliza pela primeira vez esse termo. Inicialmente, a GpR se utilizou principalmente no setor privado, mesmo quando o governo federal dos Estados Unidos da América começou a usar algumas de suas propostas no gerenciamento de diferentes órgãos públicos (Gibson & Tesone, 2001). Somente durante o governo do presidente Nixon é que se começou a implantar no conjunto da administração pública o que passou a ser conhecida como a Nova Gestão Pública. Esta moderna filosofia sugere a passagem de uma gestão burocrática a uma de tipo gerencial (Ospina Bozzi, 2000). Na base destas novas idéias se encontrava uma preocupação generalizada sobre as mudanças que o entorno exigia e sobre a imperiosa necessidade de repensar o papel do Estado; de melhorar a eficiência, a eficácia e a qualidade dos serviços públicos; de otimizar o desempenho dos servidores públicos e das organizações em que trabalhavam. Vários estudiosos e especialistas em gestão pública alertaram para os benefícios que o enfoque da GpR poderia trazer para este novo cenário. De acordo com Emery (2005), a GpR acarreta três tipos de considerações para a administração do setor público: 1

NT: Obra traduzida no Brasil sob o título “A prática da administração de empresas”,SP, Ed.Pioneira, 1998. 2 NT: Obra traduzida no Brasil sob o título “Administrando para obter resultados” ,SP, Ed.Pioneira, 1998.

 Constitucionais: a maioria das constituições regula o uso dos fundos públicos por parte das autoridades em cumprimento de mandato.  Políticas: as autoridades devem responder pelas suas ações e pelo conteúdo dos seus programas eleitorais, por respeito ao princípio da responsabilidade do cargo.  Cidadãs: por obediência ao princípio de delegação democrática, os cidadãos confiam nas autoridades eleitas, delegando-lhes a gestão dos fundos públicos – produto da coleta de seus impostos. Apesar de existirem muitos documentos que tratem da GpR, não existe uma definição única para ela. A maioria dos textos usa este termo como uma noção “guarda-chuvas”, por assim dizer. Na literatura em língua espanhola é comum achar um uso indistinto de conceitos: controle de gestão, gestão do desempenho, gestão por resultados, gestão por objetivos, avaliação do desempenho, avaliação de resultados (Sanín, 1999), sem uma clara diferenciação. No âmbito anglo-saxão também existe uma diversidade de expressões para referir-se à GpR, tais como: performance management, performance basedmanagement, governing for results, management results, resultbased management e outras mais. Managing for results, provavelmente o termo mais utilizado em inglês, acompanhou o programa Reinventing Government, liderado por Al Gore durante os dois mandatos do presidente Clinton. Trata-se, portanto, de um conceito muito amplo quanto ao seu uso, interpretação e definição. A heterogeneidade da expressão e do conceito também se observa na sua aplicação operacional: os países põem em prática a GpR segundo suas próprias perspectivas. Um estudo para identificar o significado que lhe atribuem os gestores públicos de diferentes nações demonstrou que freqüentemente eles empregam os mesmo termos com sentido diferente (Proulx & Machiavelli, 2005). É assim como o conceito “resultados” varia notavelmente entre as distintas 21

instituições públicas. Isto não ocorre na empresa privada, onde os indicadores-chave do êxito se conhecem nitidamente: rentabilidade, benefícios, quotas de mercado etc. Muitos autores destacam a dificuldade de determinar e avaliar os resultados da ação estatal como uma das características que diferenciam a gestão do setor público do privado (Emery, 2005). Algumas definições de GpR A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) tem sido um dos principais meios de difusão do termo “resultados” no âmbito da administração pública. Em 1995, a publicação “Governance in Transition” utiliza pela primeira vez o termo performance management. Posteriormente, em 1997, fez-se uma referência ao tema na publicação “Enquète de resultats. Pratiques de gestion des performances”, e em 2002 editou-se um glossário específico sobre a GpR. No mesmo ano, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) trata da gestão baseada em resultados no seu “Manual de Monitoramento e Avaliação para Resultados”. O Banco Mundial, por sua vez, também tem impulsionado a GpR por meio de seus informativos. Em 2004 editou o documento “Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development Practitioners”, onde utiliza também a expressão “resultsbased management”. Para a Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL) a GpR acarreta a priorização da consecução dos objetivos estratégicos gerais e específicos no processo de gestão dos recursos públicos. A avaliação dos resultados guia-se, em geral, pelos critérios de eficácia, eficiência, economia e qualidade da intervenção do Estado (CEPAL, 1998). Por sua vez, a literatura procedente do Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD) também se refere constantemente à GpR, em particular os trabalhos de Cunill e Ospina (2003). No âmbito do setor público, o governo dos Estados Unidos da América tem publicado uma série de manuais destinados a implantar a GpR em diferentes repartições públicas, dentre as quais se destaca o Departamento Federal de Energia, que utiliza o termo performance-based management, por meio do Performance-Based Management Special Interest Group (PBM-SIG). A Global Accounting Office (GAO) aplica a expressão performance management para propor melhorias na gestão das organizações federais. No âmbito de governos estaduais encontra-se também usos e referências similares. O governo francês, a partir da implantação em 2001 da Lei Orgânica de Finanças (LOLF), também tem publicado alguns informativos com relação à démarche de performance e à gestion par resultats. O governo canadense, por outro lado, tem imprimido vários manuais para guiar os gestores públicos na implantação da GpR, por iniciativa da Environment Canada. Em alguns documentos do governo de Austrália (Departamento de Finanças e Administração) fala-se output-based management. 22 O termo ‘gestão pública orientada a resultados’ (Wirkungsorientierte Verwaltungsführung) é utilizado pelo governo da Suíça para referir-se às reformas administrativas que estão sendo implantadas naquele país desde 1996. Neste caso, os produtos e os resultados são os principais componentes dos acordos de gestão, que se combinam com um orçamento alocado a cada unidade de desempenho. E por isso mesmo, esse país

4. Gestão por Resultados ou Gestão para Resultados? Diante dessa confusão e imprecisão terminológica torna-se preciso expor neste trabalho um ponto de vista claro quanto à palavra que deveria usar-se em espanhol (3). Embora a expressão mais difundida seja Gestión por Resultados, do ponto de vista semântico esta frase faz pouco sentido, pois parece contraditório dirigir por resultados quando o natural é obter resultados no fim de um processo. Em conseqüência, é mais apropriado usar a preposição para, enfatizando desse modo uma gestão orientada à consecução de resultados pré-determinados, pré-definidos, esperados. A palavra cunhada por Peter Drucker (1954 e 1964) ajuda a esclarecer o assunto. No contexto da disciplina “management” (administração, gerenciamento, gestão (4)), Peter Drucker formula duas expressões: managings BY objectives e managings FOR results. Sua tradução ao português é administração, gerência, direção, gestão por objetivos e gestão para resultados, respectivamente, seguindo o uso corrente. Neste trabalho adotase a idéia de dirigir por objetivos para conseguir resultados. O modelo conceitual que se propõe a continuação aspira dar consistência à expressão Gestão para Resultados, na perspectiva de fortalecer a ação dos organismos públicos para melhorar os resultados em benefício dos cidadãos e da sociedade. 3 4

NT: ‘espanhol’ no original. NT: gestão é considerada galicismo pelos puristas, que sugerem administração em seu lugar

(HOUAISS, Dic. da Língua Portuguesa, Ed. Objetiva, RJ, 2001); apesar disso, este termo vem se difundindo no Brasil hodierno.

5. A GpR na América-Latina: principais experiências Já que este documento possui um enfoque aplicado, convém partir duma revisão dos principais casos da cultura de gestão pública onde se observe uma priorização dos resultados sobre os procedimentos. Esta pesquisa permitirá observar que a GpR adota distintas perspectivas para diferentes contextos. Um breve exame das tendências na Europa assinala que, em países como França, Alemanha ou Irlanda, o foco da atenção é a reforma dos procedimentos orçamentários. Noutras nações, como Dinamarca, Holanda, Noruega e Suécia, a ênfase é posta no monitoramento de atividades e produtos. Também, a União Européia – e em alguma medida Espanha – busca incrementar sua capacidade de avaliação das políticas, dos resultados e dos serviços públicos sem necessariamente trabalhar com indicadores de produtos. Por outro lado, Austrália, Estados Unidos e Grã Bretanha estão comprometidos tanto no monitoramento como na avaliação dos resultados (Ruffner, 2002). Uma revisão das principais experiências da GpR na América Latina revela que esta ferramenta tem sido aplicada em diferentes âmbitos de gestão. Cada país a adaptou às características institucionais próprias. Segundo Makón (2000), a GpR não constitui um modelo único que se aplica de maneira pré-determinada, utilizando um mesmo conjunto de instrumentos. Pelo contrário, existem outras maneiras de colocála em prática. A opção que se escolhe depende das ferramentas que se utilizem, do contexto político, social e econômico de cada país, bem como dos objetivos pretendidos. Um estudo de Nuria Cunill e Sonia Ospina (2003) permite extrair interessantes conclusões sobre casos havidos na Colômbia, Costa Rica, Chile e Uruguai, apesar de concentrar sua atenção nos sistemas de avaliação e não nos de gestão de 24

resultados. Este ensaio sugere que a introdução da avaliação como prática sistemática no setor público não trouxe conflitos à governabilidade, e que em dois dos quatro casos analisados houve incremento da participação cidadã e aprofundamento da democracia representativa. Neles, a inserção de sistemas de avaliação se apoiou na necessidade de aumentar a eficiência e a eficácia da gestão pública, além de possibilitar a assunção de responsabilidade por parte dos funcionários públicos. Estes dois objetivos gerais foram encarados de duas maneiras diferentes, dependendo do país. No Chile e Uruguai, adotou-se o “modelo orçamento”, que dá prioridade ao planejamento estratégico e à tomada de decisões, além de promover a responsabilidade administrativa dos funcionários e instituições públicas. A maioria dos mecanismos de avaliação de ambas as nações se estruturou em torno do processo orçamentário, com a finalidade de escorá-lo com informações consideradas chaves à orientação que se deseja para alocar os recursos fiscais. Diversamente, o “modelo plano” adotado originalmente pela Colômbia e Costa Rica, combina a busca de melhorias no processo de formulação de políticas e na gestão do setor público, com o objetivo de aumentar a participação da sociedade no controle e na fiscalização do governo, o que, por sua vez, potencializa o caráter democrático do Estado. Neste caso, a denominação do modelo alude ao papel central desempenhado pelos planos nacionais de desenvolvimento de cada um desses países no funcionamento dos respectivos sistemas de avaliação. Ariel Zaltsman (2003), seguindo Cunill e Ospina, sustenta que as diferenças entre os dois modelos são as seguintes:  A localização das iniciativas de avaliação dentro da estrutura institucional do Estado: o modelo orçamento, na órbita da programação orçamentária; o modelo plano, no campo do planejamento. 25

 O modelo orçamento avalia os resultados da ação de instituições e programas específicos; enquanto o modelo plano inclina-se a avaliar, também, os resultados das políticas setoriais (educação, saúde, moradia, emprego).  Parece ser que quando se vinculam os resultados da avaliação com o processo de programação orçamentária, os países baseados no “modelo orçamento” teriam obtido um sucesso maior do que os do “modelo plano”. Zaltsman coloca que, mesmo nos casos em que a avaliação de resultados não foi concebida como uma ferramenta para o aprofundamento da democracia, ela é atualmente aplicada com a finalidade de melhorar a gestão e a atribuição de responsabilidade em áreas como a do emprego e da educação, áreas estas que costumam incluir setores de menor renda como seus principais beneficiários. E mais, seguindo esta linha de raciocínio – o de ter êxito em seu objetivo –, o uso da avaliação nestas áreas poderia contribuir também para melhorar a eqüidade distributiva.

II. CONCEITO E DEFINIÇÃO DA GpR 1. Dimensões da GpR Seguindo a evolução conceitual – do duplo ponto de vista de definição e prática – se pode observar que a GpR possui as seguintes dimensões:  É um marco conceitual de gestão organizacional, pública ou privada, em que o fator resultado se converte na referênciachave quando aplicado a todo o processo de gestão.  É um marco de assunção de responsabilidade de gestão, por causa da vinculação dos dirigentes ao resultado obtido.  É um marco de referência capaz de integrar os diversos componentes do processo de gestão, pois se propõe interconectá-los para otimizar o seu funcionamento.  Finalmente, e especialmente na esfera pública, a GpR se apresenta como uma proposta de cultura organizadora, diretora, de gestão, mediante a qual se põe ênfase nos resultados e não nos processos e procedimentos. Todas estas dimensões situam a GpR como uma ferramenta cultural, conceitual e operacional, que se orienta a priorizar o resultado em todas as ações, e que é capaz de otimizar o desempenho governamental. Assim, se trata de um exercício de direção dos organismos públicos que procura conhecer e atuar sobre todos aqueles aspectos que afetem ou modelem os resultados da organização. 27

A GpR tem, portanto, uma dimensão de controle organizacional que convém esclarecer, pois o conceito de controle no setor público possui conotações particulares derivadas, fundamentalmente, do sistema de auditoria externa que domina nesse Estado. A ferramenta GpR não faz parte dessa concepção de controle, mas de outro universo: o de gestão e direção estratégico/operacional, porque permite e facilita aos gerentes da administração pública melhor conhecimento, maior capacidade de análise, desenho de alternativas e tomada de decisões para que sejam alcançados os melhores resultados possíveis, afinados com os objetivos pré-fixados. Figura 2. A Gestão para Resultados no setor público

Fonte: Elaboração própria

É importante assinalar esta diferença porque, muito embora a GpR seja uma boa base para uma melhor prestação de contas (e uma maior transparência), sua função principal não é a de servir como instrumento de controle da atuação dos gerentes públicos, mas a de proporcionar a eles um meio de monitoramento e regulação que lhes garanta o exercício de suas 28

responsabilidades. Caberia considerar aqui que, somente quando a gerência dispõe do “direito de uso da GpR”, é que a mesma estará adequadamente capacitada para uma prestação de contas apropriada. Viu-se, pois, até aqui, que a GpR tem relação com os instrumentos de gestão e com o exercício da função gerencial. Isso, porém, não é empecilho para que ela contribua à participação social, à transparência e à prestação de contas no setor público, tal qual parece mostrar algumas experiências já comentadas. 2. Objeto de trabalho e objetivo da GpR Dada a diversidade de aspectos para os quais se propõe o uso da GpR e as múltiplas práticas existentes, a denominação desta ferramenta pareceria ser suficiente para resolver a questão acerca de qual seja seu objeto de trabalho. Assim, seria lógico pensar que se o objetivo da GpR é o resultado, seu objeto de atenção deveria ser também o resultado. Porém, deve-se não confundir o propósito desta ferramenta (melhorar o resultado) com o objeto de sua ação (o fenômeno sobre o qual intervém). Para esclarecer esta questão, compete refletir previamente sobre o que significa “resultado” no âmbito da administração pública. Do ponto de vista semântico, resultado é efeito e conseqüência de qualquer ação. Desta maneira, o resultado de um ajuste orçamentário será o grau de aproximação atingido entre receitas e despesas. Num plano de redução de pessoal, será a diminuição de empregados que se consiga. Na gestão, tanto pública quanto privada, toda ação realizada em qualquer nível e sobre qualquer situação, ou fator, produz um resultado. A GpR respeita esta premissa na medida em que procura que as ações públicas alcancem um bom resultado, ou, o melhor resultado. Do ponto de vista estratégico da administração de empresas, resultado é a criação de maior valor para o acionista. Esta 29

acepção pode transladar-se à administração pública – auxiliada por Moore (1995) – consignando que o resultado que o governo procura é a maximização da criação de valor público. Para que esta afirmação adquira pleno sentido, tal qual o propõe Moore, é imprescindível definir o que seja valor público. Segundo este autor, o valor público se cria quando se realizam atividades capazes de proporcionar respostas efetivas e úteis às necessidades ou demandas que:  Sejam politicamente desejáveis como conseqüência de um processo de legitimação democrática;  Sua propriedade seja coletiva, assim caracterizando sua natureza pública;  Requeiram a geração de mudanças sociais (resultados) que modifiquem certos aspectos do conjunto da sociedade, ou de alguns grupos específicos reconhecidos como destinatários legítimos de bens públicos. Estas condições impõem consideráveis dificuldades de gestão (sem dúvida, muito superiores às que enfrenta a gestão empresarial, que é exclusivamente centrada na geração de excedentes econômicos), mas ajudam a precisar o objeto de trabalho da GpR no âmbito estatal. Este objeto pode ser resumido como o processo que assegure a criação de valor público, sempre dentro de um regime democrático, única garantia de que o valor identificado como desejável seja realmente público. Portanto, o objeto de trabalho da GpR não se acha em nenhum dos componentes, interações, fatores ou agentes que formam parte do processo de criação do valor público, mas, em todos eles, no conjunto, tal como registraram Cunill e Ospina em 2003. É tão relevante o plano (definição dos objetivos de governo) quanto o orçamento (alocação de recursos ao processo de criação de valor); são importantes os custos de produção e os bens que se realizem. Porém, não é possível obter resultados 30

sem o concurso de todos estes fatores e outros relacionados com a administração pública. Agora, uma vez definido o objeto de trabalho da GpR, é possível estabelecer a contribuição que se espera dela, tanto na ação de governo como nos organismos públicos. A literatura existente e a prática da administração pública coincidem em assinalar que os objetivos deste instrumento são os que se seguem.  Oferecer elementos de informação, conhecimento e intervenção aos responsáveis pela administração pública que lhes permitam controlar e maximizar o processo de criação de valor a fim de atingir o melhor resultado possível a respeito do que se espera da ação de governo.  Contribuir à melhoria da capacidade de prestar contas das autoridades e das organizações públicas, para assim permitir que a sociedade, os órgãos de controle e a comunidade internacional possam avaliar sua gestão.  Ajudar à alocação descentralizada de objetivos e responsabilidades bem como à avaliação do desempenho daqueles que exercem as funções gerenciais – com o correspondente uso de incentivos e sanções. Figura 3. Utilidade da Gestão para Resultados

Fonte: Elaboração própria

Estes objetivos acarretam a integração de vários conceitos e ferramentas administrativas, tais como: controle de gestão, administração por objetivos, gestão estratégica, gestão de desempenho, avaliação e monitoramento, medição de resultados. Trata-se, portanto, de um instrumento de gestão política e gerencial cujo alvo é o conjunto de resultados que o governo legitimamente deseja alcançar.

O objetivo último da GpR no setor público é gerar capacidade nas suas organizações para que consigam, mediante a gestão do processo de criação de valor público, Termos associados GpRobjetivos do programa de os3. resultados estipuladosà nos Não é fácil construir uma definição de GpR nem estabelecer uma certa universalidade para o termo, como se tem comentado. A literatura consultada e as experiências de gestão no âmbito anglo-saxão, francófono e ibero-americano apresentam uma larga diversidade de termos associados ao que aqui se denomina GpR. Ao revisar tais termos, reunidos no Anexo 2 deste documento, pode-se observar dois aspectos relevantes:  A maior parte dos enunciados colhidos se orienta, fundamentalmente, a destacar a necessidade de melhorar a capacidade do gerenciamento público na conquista dos objetivos e na otimização dos resultados.  A variedade de termos e definições existentes tem criado uma linguagem confusa, com prejuízo da clareza conceitual. Este segundo ponto demanda uma revisão dos termos associados à GpR que, sem ânimo de encerrar a discussão, permite um emprego mais homogêneo deles e, assim, contribuir para esclarecer os conceitos. Na tabela 1 se preparou um glos32

sário desses termos, com suas respectivas equivalências em inglês, espanhol e francês.

Tabela 1. Glossário de termos relacionados com a Gestão para Resultados Português Inglês Espanhol Francês Atividade

Activity

Outcome change Client, customer

Actividad Actuación, desempeño Actores involucrados Cambio social Cliente

Desempenho

Performance

Eficácia

Efficacy

Eficacia

Eficiência Efetividade Padrão

Efficiency Effectiveness Standard Evaluation, Assessment Impact Indicator

Eficiencia Efectividad Estándar

Changement social Client Efficacité (succès, réussite) Efficience Effectivité Norme, Étalon

Evaluación

Évaluation

Partes interessadas Mudança social Cliente

Avaliação Impacto Indicador

Stakeholders

Impacto Indicador

Recursos (entradas)

Inputs

Insumos, recursos

Avaliação de desempenho Medida Medida do produto

Performance mea- Medición surement desempeño Measurement Medida Medida Output measure producto

Activité Performance Parties prenantes

Impact Indicateur Intrants, Ressources, Moyens del Mesure de performance Mesure de Extrant, Produit mesure

Medida do resultado Meta Missão Ponto de referência Objetivo Orçamento Processo Produtividade Produto (saídas) Programa Prestação contas

Resultado Resultados do governo Resultado final Resultado intermediário Situação social inicial Efeito direto (na situação social) Usuário Tarefa

Result measure Goal Mission Benchmark Objective Budget Process Productivity Output Program Accountability Result Government results Final result Intermediate results

Initial outcome Outcome User Task

Medida de resultado Meta Misión Norma de referencia Objetivo Presupuesto Proceso Productividad Producto Programa Rendición cuentas

Resultado Resultados de gobierno Resultado final Resultado intermedio Situación social inicial Efecto directo (en la situación social) Usuario Tarea

Mesure de resultat Finalité Mission Référence Objectif Budget Processus Productivité Extrant, Produit Programme Responsabilité de rendre compte, Redevabilité, Accountability Resultat Resultats de governement Resultat final Réalisation intermédiaire Situation social initial Réalisation (Effet direct) Utilisater Tâche

É necessário precisar o significado de alguns destes termos por causa do uso confuso que deles se faz. Por exemplo, a palavra inglesa performance não deveria traduzir-se como “resultado” e sim como “desempenho” (cumprir com as obrigações inerentes a uma profissão, cargo ou ofício). Traduzir performance como “resultado” é um equívoco e provoca confusão. 34

Ainda, necessário é outro alerta, pois afeta o núcleo mesmo do tema que aqui se trata: o próprio conceito de resultado e a identificação que dele se faz com outcome. Pode ser que seja este o tema de maior interesse, pelas razões que se mencionam a seguir. Outcome é situação. O objetivo da ação de governo procura, no geral, modificar outcomes, ou seja, situações sociais. O resultado do governo não é o outcome senão o grau conseguido na modificação do outcome. A taxa de infecção por AIDS – um outocome – não é por si mesma o resultado de uma ação de governo. Talvez o resultado de uma ação ou não-ação de governo seja sua variação na alta ou na queda da taxa. O termo “resultado” não é aplicável exclusivamente ao resultado final da ação de governo (a modificação conseguida em situações sociais – outcomes), mas a qualquer atuação que se produza ao longo da gestão do processo de criação de valor. Assim, aparecem resultados na satisfação dos usuários; ou de tipo orçamentário, na gestão de custos; ou na formação, desenvolvimento e capacitação de capital humano etc. Toda atuação numa GpR (ou simplesmente gestão) pressupõe um objetivo definido e explícito que conclui com algum resultado. Uma ação de governo fixa seus objetivos e persegue resultados orientados à modificação da situação social (outcomes). O diretor financeiro de uma prefeitura colabora neste cenário, mas com atuações, objetivos e resultados que não tem relação direta com a situação social. A GpR conduz a que todos os resultados parciais que aparecem ao longo do processo de criação de valor sejam relevantes, e não tão-somente o resultado final. Resta para comentar o tema que se refere à proposta de incorporação do termo “efetividade” (que se utilizará mais adiante de forma explícita), em quatro línguas, porém com 35

significado diferente de eficácia e eficiência. Algumas traduções utilizam effectiveness por eficiência ou eficácia. Propõe-se, neste artigo, um emprego específico e aplicável à gestão pública para o termo efetividade como a relação entre o produto conseguido e a mudança social gerada (“capacidade de modificação da situação social prévia”), proposta que se desenvolverá mais adiante. Sem dúvida, ainda há outros termos que podem submeter-se à discussão (cliente-usuário, por exemplo, como também meta, objetivo, goal, objective...) como se fez até aqui, já que os anteriores foram escolhidos e comentados em detalhe por causa da sua maior relevância para este trabalho, do ponto de vista conceitual. 4. Definição de Gestão para Resultados e seu âmbito de aplicação Sem dar por encerrado o debate conceitual acima acerca do que se entende por GpR, propõe-se aqui uma definição que colhe os elementos comuns. Deste modo, a GpR está caracterizada por:  Uma estratégia na qual se definam os resultados esperados por um organismo público no que se refere à mudança social e à produção de bens e serviços;  Uma cultura e um conjunto de ferramentas de gestão orientado à melhoria da eficácia, da eficiência, da produtividade e da efetividade no uso dos recursos do Estado para uma melhora dos resultados no desempenho das organizações públicas e de seus funcionários;  Sistemas de informação que permitam monitorar a ação pública, informar à sociedade e identificar o serviço realizado, avaliando-o;  Promoção da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, mediante um processo de melhoramento contínuo;

 Sistemas de contratação de funcionários de gerência pública, visando aprofundar a responsabilidade, o compromisso e a capacidade de ação dos mesmos;  Sistemas de informação que favoreçam a tomada de decisões dos que participam destes processos. Por conseguinte, com base nestes elementos, sugere-se a seguinte definição para a GpR: A Gestão para Resultados é um marco conceitual cuja função é a de facilitar às organizações públicas a direção efetiva e integrada de seu processo de criação de valor público, a fim de otimizá-lo, assegurando a máxima eficácia, eficiência e efetividade de desempenho, além da consecução dos objetivos de governo e a melhora contínua de suas instituições. O campo de aplicação da GpR tanto pode ser o setor público em geral como o das organizações que o compõem. 5. Em direção a um modelo aberto de GpR Nos parágrafos que seguem ensaiam-se algumas hipóteses acerca de qual seja o estágio da questão GpR no âmbito público, especialmente na América Latina, além de acrescentar algumas linhas de trabalho que permitirão encaminhar a proposta que se oferece nos seguintes capítulos. A transformação de um Estado típico do século XIX (e da sua administração pública) para os tempos atuais faz pressupor uma troca na sua missão, a de passar de uma situação de exercício de autoridade (e de polícia) – entendida como garantia da paz interna, da ordem e da defesa exterior – para outra, assumindo funções de regulador do mercado, de promotor do desenvolvimento e provedor do bem-estar. Esta mudança estimula novas exigências aos modelos de condução e gestão do Estado, como também ao modelo de relação existente entre o Estado e seus cidadãos. 37

Estas exigências determinam o papel que deveria cumprir a GpR no âmbito público e que se articula ao redor de três eixos principais: 1) aprimorar o desempenho do governo em seu processo de criação de valor e de produção de resultados; 2) otimizar o sistema de prestação de contas perante a sociedade e a transparência de sua atuação; e, 3) implantar sistemas de condução e gestão (com assunção de responsabilidade e discricionariedade por parte dos gerentes) que promovam a otimização contínua do desempenho dos servidores públicos como ferramenta-chave ao serviço da consecução dos eixos antes mencionados. Durante as duas últimas décadas, na maioria dos países democráticos tem se desenvolvido experiências orientadas à implantação da GpR, com distinto grau de intensidade. Isto permite ressaltar o vínculo, uma sinergia até, entre democracia e GpR. Por outro lado, a literatura consultada revela o estado embrionário em que se encontra, ainda, a GpR na administração pública, e este fato torna difícil achar conceitos comuns universais. Os modelos de gestão implementados são tão diversos como marcos conceituais existentes. Além das abordagens do ponto de vista “plano” e “orçamento” (identificados na América Latina), noutras regiões existem tendências que incluem no centro do modelo outras variáveis do processo de criação de valor, tais como: prestação de contas, avaliação de desempenho e gerenciamento de incentivos, para citar só alguns. Esta diversidade de abordagens pode ser que se deva a dois fatores: a) que o centro da GpR não esteja claro; e b) que seu processo de implementação (no que se deve integrar ao conjunto do processo de gestão) seja altamente complexo e obrigue a efetuar aproximações parciais. Provavelmente ambos os fatores influenciem ao mesmo tempo.

A complexidade do processo de implementação desempenha um papel importante na GpR do setor público, fato que pode explicar-se pelas seguintes razões.  No setor público, a organização do processo de criação de valor e a criação de valor público (Moore, 1995) estão orientadas à mudança social e não a resultados de rentabilidade econômica, o que dificulta sua conceituação e formalização.  A organização e a estrutura do setor público são complexas em aspectos importantes como o da tomada de decisões, a construção de consensos sobre o valor público que se pretende criar e a produção de bens e serviços. Este último é particularmente intrincado, pois acarreta aspectos que vão desde a geração de segurança aos cidadãos à infra-estrutura viária, passando pelos serviços de educação e saúde.  A medida ou avaliação do desempenho dos dirigentes (políticos e gerentes) encarregados de administrar um sistema é árdua, pois o resultado de sua gestão é, em grande medida, um produto coletivo e, portanto, é difícil atribuir méritos e deméritos individuais. A presença da GpR na maioria dos esforços de modernização da administração pública trouxe consigo uma grande produção de informação e instrumentos, o que tem gerado efeitos contrários. Por um lado, tem permitido apreender e captar situações que antes não se conheciam, mas, por outro, tem gerado uma esmagadora quantidade de dados e de material difícil de processar. A partir das hipóteses mencionadas, pretende-se desenvolver um modelo conceitual de GpR que integre vários elementos básicos que sejam operados de forma modular e que, por sua vez, possam relacionar-se com o arsenal de instrumentos de gestão já disponíveis e suficientemente conhecidos (desde a gestão e/ou planejamento estratégico, passando pelo orçamento por programas, até a qualidade total e a avaliação de políticas públicas). Esta proposta não pretende reformular nem substituir 39

estes instrumentos, mas integrá-los numa visão sistemática e abrangente da gestão para resultados no setor público. Esta opção se justifica porque a GpR, por definição, é um instrumento integrador de todo o procedimento de gestão e, portanto, pede a assistência de outros mecanismos que atuam sobre componentes ou elementos específicos. Adicionalmente, mesmo que o setor público de todos os países latino-americanos seja comparável entre si nos seus aspectos estruturais básicos, ele apresenta uma grande variedade de formas institucionais e normativas que foram criadas para responder a contextos nacionais ou “sub-nacionais” específicos. O modelo integrador da GpR que aqui se propõe almeja ser uma referência útil para todos as nações e, por conseguinte, para distintas culturas organizacionais e diferentes níveis de desenvolvimento institucional.

III. ESTRUTURA E ELEMENTOS DA GpR 1. Estrutura da GpR Ao definir-se como marco de referência para melhorar o funcionamento do processo de criação de valor público, a GpR possui todas as características típicas de um procedimento de criação de valor que se articule mediante uma dinâmica circular. Provavelmente, o modelo Planejar-Fazer-Avaliar-Reconduzir (PDCA, segundo siglas inglesas), formulado inicialmente por Walter Shewhart (1939), é o que melhor espelha este ponto de vista ao identificar os componentes do ciclo de gestão. 41

Figura 4. Modelo PDCA

Fonte: Elaboração própria, com base no modelo de Walter Shewhart (1939)

Esta forma simples de representação facilita a construção de modelos de gestão mais complexos, como é o processo de criação de valor no setor público. Com base nele se propõe, a seguir, uma versão que se ajusta às características específicas do setor público e se orienta a fornecer um ponto de referência e um eixo articulador dos distintos elementos da GpR. O esquema da figura 5 reflete o que se tem definido como o “objeto de trabalho da GpR”, que consiste na criação de valor público. Ali se recolhem os componentes que formam parte deste processo e de suas relações dinâmicas. O esquema pretende estabelecer uma estrutura de referências-chave para a organização da GpR, no entanto, sem realizar um aprofundamento exaustivo. Com este critério, e a partir deste esquema básico, avançar-se-á na descrição de outros elementos imprescindíveis à GpR, que se detalham a seguir. O processo de criação de valor se produz numa esfera organizacional concreta, que mantém uma relação ativa com seu contexto. Nesse âmbito, a criação de valor se realiza mediante um sistema complexo que transforma os recursos em produtos e 42

mudanças sociais. Os elementos básicos que integram este processo de transformação se configuram ao redor de três categorias principais:  Componentes do processo de criação de valor;  Interações entre os componentes;  Ferramentas. E mais, a estes elementos básicos se lhes acrescentam as partes envolvidas no sistema.

Figura 5. O ciclo de criação de valor público e a GpR

Fonte: Elaboração própria

Posto que a GpR almeja a excelência do processo de criação de valor, deve-se assegurar a integração dos componentes e a otimização das interações entre eles como mecanismo apto para obter os melhores resultados em todos os momentos do processo. Deve-se garantir, ainda, a presença das partes necessárias e legítimas, além de criar as condições favoráveis ao resultado estratégico previsto no programa de governo. Segue uma análise detalhada de cada um dos elementos básicos identificados. 2. Componentes do processo de criação de valor Os componentes do esqueleto do processo de criação de valor público (objeto de atenção da GpR) são os seguintes. a) Situação social inicial 44

O principal aspecto que diferencia a gestão pública da privada é que o objetivo estratégico da primeira é produzir mudanças sociais. Assim, o processo de criação de valor busca gerar os produtos que provoquem essas alterações. Por tal motivo, o ponto de partida da GpR não pode ser outro senão a identificação e o diagnóstico precisos da situação social que se deseja mudar. b) Objetivos estratégicos (plano de governo) Os objetivos estratégicos dependem da decisão de cada governo e se definem, fundamentalmente, como aspirações de mudança social. No geral, isto já é uma prática habitual no planejamento dos planos de governo, entre outras causas, porque é ali onde sua ação se legitima perante a sociedade. c) Unidades de ação estratégica (instituições) As unidades de ação estratégicas são as instituições encarregadas da criação de valor, ou seja, o governo, seus ministérios, departamentos, empresas públicas e afins, tanto na esfera federal como na estadual. Este componente é um ponto de enlace entre a ação de governo e os organogramas das organizações. Ainda que a estrutura institucional do país esteja previamente definida em leis, geralmente todos os níveis do governo – e especialmente aqueles cujas autoridades provêm de eleição popular – dispõem de margens de manobra ampla para o redimensionamento e a reestruturação de suas unidades de ação estratégicas. Com efeito, eles podem decidir quantos ministérios, departamentos, áreas de administração, organismos autônomos devem existir. O arranjo das unidades de ação é uma peça-chave na GpR, pois estabelece a capacidade institucional que o governo terá para executar o seu programa. Da correspondência entre o arranjo e o programa de governo dependerá a possibilidade de construir um procedimento efetivo de criação de valor. Como exemplo da complexidade que esta correspondência acarreta, 45

convém mencionar que freqüentemente a disposição das unidades de ação estratégicas está desconectada do programa de governo e se dirige, antes, a resolver o problema de alocação das quotas de poder no interior das coligações políticas governantes. Mesmo quando seja lógico que os ingredientes políticos formem parte das considerações incluídas na formulação das unidades de ação, eles não deveriam ter primazia sobre as necessidades organizacionais da execução do programa de governo. d) Carteira de estratégias (programas de governo) Este componente relaciona o plano de governo com as unidades de ação estratégica e com o orçamento. O mecanismo para construir a carteira de ações estratégicas é a estrutura de programas que se converte, posteriormente, no orçamento por programas. É preciso notar aqui um tema-chave, ainda por resolver: o grau de integração desejável entre a estrutura das unidades de ação e a dos programas. Duas opções extremas podem se identificar; a primeira, que é a de criar uma correspondência entre ambos os componentes, em que a maioria dos programas coincida com determinadas unidades; a segunda opção supõe que não existe vinculação linear entre os dois componentes. No modelo que aqui se apresenta, recomenda-se a primeira opção. Estabelecer, ainda que minimamente, esquemas claros de responsabilidade institucional e níveis altos de integração entre programas e estrutura organizacional que permita uma maior capacidade de ação. De qualquer forma, a responsabilidade sobre os programas – mesmo quando não exista correspondência linear com as unidades de ação – deve ser incumbida a organizações e a pessoas específicas, para que não haja confusão. É uma norma fundamental da GpR que a designação de responsáveis por cada um dos resultados seja clara e precisa. e) Carteira de produtos (bens e serviços) 46

A carteira de produtos, ou de bens e serviços, constitui o ponto de contato entre a instituição pública e os cidadãos. O valor público produzido pelo Estado – em todos seus níveis – adquire um caráter concreto e palpável nos bens e serviços. Estes são os instrumentos capazes de produzir a mudança social desejada. O conteúdo da carteira materializará – adequada ou inadequada – à ação e os objetivos do governo. A gestão da carteira de produtos é a questão-chave, além de complexa pelas razões seguintes.  Primeiramente, porque a execução se dá num nível relativamente baixo da estrutura organizacional, normalmente pouco qualificada.  Exige-se uma visão global, para assegurar que os produtos desenvolvidos promovam o impacto esperado em relação à mudança social perseguida.  Na administração pública costuma inexistir uma cultura de trabalho sobre aspectos tais como: análise de necessidades, projeto de produto, segmentação de usuários, cálculo de demanda e produção, alocação de recursos, estabelecimento de preços públicos, fluxo de processos, cooperação públicoprivada, gestão da contratação.  Freqüentemente, o que o Estado produz apresenta qualidades singulares: regulação, criação e transmissão de valores; promoção de comportamentos, práticas e atitudes imprescindíveis para conseguir certos resultados no âmbito social – mesmo quando de difícil condução e avaliação. Finalmente, a capacidade das instituições públicas para assegurar a culminância do seu processo de criação de valor, e a execução dos objetivos do plano de governo depende de um bom projeto da carteira de produtos. f) Objetivos produtivos (volume de bens e serviços) Uma vez definida a carteira de produtos, que geralmente é válida para todo o mandato de governo, é necessário definir os 47

volumes de produção para cada ano fiscal. O volume desejável (ou possível) de produção é uma decisão que deve revisar-se a cada dotação orçamentária, porque a GpR requer a fixação dos objetivos de produção como condição necessária para a alocação orçamentária e como elemento-chave para a avaliação posterior do grau de ajuste entre o objetivo fixado, os recursos alocados e utilizados, e os bens e serviços produzidos. Convém assinalar que a eficácia, a eficiência, a produtividade e a qualidade do sistema se definem fundamentalmente neste componente. g) Orçamento e sistema contábil Tal como a experiência da América Latina o demonstra, a concepção orçamentária e a elaboração do plano de governo são as peças-chave do sistema público de criação de valor. No orçamento se definem os recursos destinados à produção de bens e serviços que as unidades de ação vão empregar e, portanto, representa a concretização do plano de governo e a sanção definitiva de seus programas. Já que não há produtos sem meios econômicos, é o orçamento quem valida a carteira de estratégias e de produtos. Por isso é importante que a dotação de recursos se realize no plano da carteira de estratégias (programas), embora preservando certa margem de discricionariedade que uma boa direção requer e que deve estar formalmente estabelecida. Também é substancial que o sistema de informação contábil registre o desempenho econômico nesse mesmo plano. Da integração da carteira de estratégias-orçamentocontabilidade depende, em grande medida, o êxito ou o fracasso da GpR. Desses três componentes será obtida informação vital sobre a atividade realizada, despesa vinculada, resultados obtidos, relação com o objetivo, custos unitários (ou seja, eficiência e produtividade). h) Produção de bens e serviços 48

O elo seguinte na criação de valor está assentado no próprio processo de produção. Sua gestão e a administração de suas variáveis-chaves (relação tempo-custo-satisfação) exigem um esforço importante na medida em que grande parte da produção do Estado desemboca em serviços que geralmente acarretam um baixo controle sistêmico e fortes interações entre fornecedores e público usuário. É na prestação dos serviços que concorrem de maneira simultânea, os processos de produção, distribuição e consumo. E é este, pois, o momento da verdade, quando os serviços de educação, saúde, segurança e qualquer outro são testados pelos cidadãos. i) Resultados estratégicos da ação de governo e seu impacto Se o processo de criação de valor se der seguindo o que se tem descrito acima nos componente anteriores, os produtos projetados deveriam impactar sobre a situação social e provocar as mudanças esperadas, atingindo-se os objetivos do plano de governo, como conseqüência. Entretanto, a possibilidade de acrescentar a este processo outros métodos de avaliação (análise de políticas, avaliações parciais e finais, avaliação dos impactos) pode contribuir à melhoria da capacidade de reação, reprogramação, aprendizado e adaptação, necessárias para encarar um novo ciclo. j) Esferas da GpR Os componentes mencionados constituem a estrutura básica do processo de criação de valor público e são aspectos fundamentais da GpR. Porém, com intenção de demarcar ainda mais este método de criação de valor no próprio campo da administração pública, convém identificar as quatro esferas de ação nas quais se encontram estes componentes: políticas e estratégias, orçamento, execução e avaliação. A ligação dos componentes a estas esferas se realiza com fins exclusivamente 49

teóricos, já que na realidade as fronteiras entre uns e outros não estão bem delimitadas.  Políticas e estratégias: compreende os processos de planejamento e programação das estratégias e objetivos da ação de governo. Nesta esfera se acham os seguintes componentes: a) situação social inicial; b) objetivos estratégicos (plano de governo); c) unidades de ação estratégica; e d) carteira de estratégias.  Orçamento: implica a definição do cenário macroeconômico, fiscal e financeiro, além da administração do ciclo orçamentário. Aqui se tem os componentes: a) carteira de produtos e serviços; b) objetivos produtivos; e c) orçamento e sistema contábil.  Execução: compreende a criação de serviços, produtos e intangíveis geradores de valor público. É neste ambiente que se poderiam encontrar os componentes de: a) carteira de produtos; b) objetivos produtivos; e c) processos produtivos, produções realizadas, alocações e distribuições realizadas.  Avaliação: esta esfera se entrelaça com a análise do resultado (em relação com os objetivos de governo) e com avaliação de impactos e consistências. E neste âmbito se localizam os seguintes componentes: a) processos produtivos e distributivos; e b) resultados estratégicos da ação de governo e seus impactos. A dinâmica das relações entre os diferentes componentes, bem como os âmbitos discriminados podem visualizar-se na figura 6.

Figura 6. Esferas e componentes da GpR

3. Interações entre os componentes Tal como enunciado, o segundo elemento da GpR é a interação entre os componentes já identificados. Até comentou-se a relevância de cada um deles, assim como os desafios e oportunidades que sua gestão apresenta. É preciso agregar, 51

porém, que as interações entre os componentes representados na figura 7 são tão importantes quanto as suas próprias características.

Figura 7. Principais interações na GpR

Fonte: Elaboração própria

a) Consistência Entende-se por consistência a articulação e a coerência mútua entre os componentes, que vão desde a formulação dos objetivos estratégicos (plano) até a elaboração do orçamento. O grau de consistência do sistema de criação de valor viria determinado pela coerência interna que pudesse estabelecer-se na seguinte cadeia de interações: 52

Marco Organizacional – Situação Social Avaliada – Objetivos Estratégicos – Unidades de Ação – Carteira de Estratégias – Carteira de Produtos – Objetivos de Produção - Orçamento A falta de consistência afetará negativamente a consecução dos objetivos estratégicos e dos resultados. b) Eficácia Provavelmente seja o conceito mais exigido e com mais tradição no âmbito do bem-fazer organizacional. Na sua acepção correta, trata-se de conseguir o objetivo sem preocupar-se com os meios. Do ponto de vista da GpR, a eficácia é uma condição necessária porém insuficiente, dada a importância que está adquirindo a procura da eficiência, ou seja, a consideração pelos custos. c) Eficiência A interação sobre a qual trabalha a eficiência é aquela entre o bem produzido e os recursos consumidos, vale dizer, entre a produção realizada e o orçamento. A variável mais importante para dar uma resposta a uma das principais exigências da sociedade: “fazer mais com menos”, é o custo unitário de produção, ainda que seu cálculo seja uma das maiores fragilidades da administração pública, especificamente, dos sistemas de informação contábil. d) Produtividade Por causa da proximidade que existe entre os conceitos produtividade e eficiência, é conveniente ressaltar suas diferenças e entender a produtividade como um dos poucos mecanismos que podem permitir o crescimento da “produção” pública sem incrementar o consumo de recursos. Pode-se estabelecer que: a produtividade se gera na relação entre a produção, a organização, os procedimentos e a carteira de 53

produtos. O desenvolvimento organizacional (melhoria organizacional, capacitação, inovação tecnológica, investimento de capital, investigação e desenvolvimento de produto ou procedimento) pode melhorar a capacidade produtiva do setor público sem necessidade de acrescentar recursos orçamentários nem batalhar limitando-se somente aos custos. e) Impacto O conceito de impacto é específico à administração pública. A empresa privada não se interessa até esse ponto nos resultados de sua atuação. O conceito de impacto permite considerar na análise (e na formulação das políticas públicas) a relação causaefeito entre a produção realizada e a mudança social provocada. Trata-se de um dos principais desafios da gestão pública e, especialmente, da GpR, já que estabelecer relações entre o produto e o objetivo de mudança social é difícil. Contudo, é importante notar que não é sempre assim, pois é possível estabelecer uma relação direta entre o grau de dificuldade de avaliação do impacto e a distância causal ou mudança entre o produto e os efeitos que têm sobre a ação social. f) Efetividade O conceito de efetividade complementa a análise de impacto e permite estabelecer uma relativa categorização de produtos com relação à mudança social esperada. Propõe-se entender por efetividade a relação existente entre um produto e a variação provocada na situação social (produto-resultado). Qualifica-se como efetivo um serviço ou ação de governo quando sua incidência na consecução do objetivo de mudança social fixado seja alta. De fato, seria a última medição da ação de governo e sua política pública. g) Satisfação 54

É um conceito suficientemente conhecido e não possui a relevância que costuma ser-lhe concedida no setor privado, pelo menos no sentido comum de satisfação individual do consumidor. O caráter coletivo do valor público, a existência de limitações ou obrigações normativas e a distinção entre usuários ou beneficiários, não permite conceder ao conceito satisfação o mesmo valor que se lhe outorga no mercado privado. Certamente, isso não significa que não se almeje que a ação do setor público cause altos níveis de satisfação individualizada por parte dos cidadãos-usuários. Figura 8. Síntese do ciclo de gestão e suas interações

Fonte: Elaboração própria 4. Ferrramentas O terceiro elemento que dá forma à estrutura de trabalho da 55

GpR está constituído pelo que aqui se denomina ferramentas de gestão ou de administração. A GpR é, em si mesma, uma delas. Todavia, sua especificidade principal está na sua vocação integradora, derivada de seu objetivo (garantir o resultado criando valor público) e de seu objeto de trabalho (o processo de criação de valor). Necessita-se, portanto, unificar múltiplos instrumentos de administração. No caso latino-americano, sobressaem pelo menos dois (plano e orçamento), cuja fragilidade fundamental está, precisamente, no seu baixo nível de integração. De acordo com o esquema básico proposto, listam-se a seguir as ferramentas de gestão consideradas necessárias e adequadas à construção de um modelo de GpR. Cabe assinalar que é neste ponto onde se enxerga com mais clareza a amplitude extrema e o caráter multidimensional do conceito de GpR. As ferramentas disponíveis têm sido classificadas em três grupos: instrumentos de gestão, sistemas de informação e função gerencial. Em alguns casos, este arranjo possui pouco sentido já que a informação é a base de quase todos os instrumentos de gestão. Entretanto, a informação e a capacidade de usá-la são fatores decisivos para a GpR e, no geral, para o funcionamento de qualquer instituição. Por isso mesmo, tem-se optado por enunciar somente aqueles elementos de maior especificidade no campo da informação. a) Os instrumentos de gestão Existem vários instrumentos de gestão que a GpR pode usar e cada um deles conta com uma ampla bibliografia explicativa. Aqui só se mencionam os principais:  Análise, projeto e planejamento estratégico.  Planejamento organizacional.  Planejamento de políticas públicas e desenvolvimento de programas. 56

 Marketing estratégico e operacional (análise posicionamento e segmentação de mercados, projeto carteira de produtos).  Orçamento, contabilidade e análise de custos.  Gestão de operações, traçado e dimensionamento processos, planejamento dos entornos e ambientes serviço.  Gestão da produção de serviços.

de de

b) A informação Os gerentes e a informação são, ambos, a matéria-prima chave da GpR e, com freqüência cada vez maior, do próprio processo de criação de valor. A medida do desempenho, o conhecimento da demanda social, a fixação dos objetivos e a sua quantificação, os custos de produção, a identificação dos impactos e a análise de sua efetividade – entre muitos outros aspectos – produzem informações que muito bem podem transformar-se em conhecimento e utilizar-se para redefinir a cadeia de valor. Este último enunciado leva à colocação dos seguintes problemas a respeito da informação:  O primeiro deles consiste na dificuldade de adaptar a geração de informação aos requerimentos dos usuários responsáveis pelo processo de gestão e não aos interesses particulares dos que reproduzem a informação.  Outro problema surge da carga adicional de trabalho e investimento que o processo de produção de informação supostamente acarretará ao pessoal das instituições, circunstância que em certos casos poderia ser utilizada em seu desfavor.  Um terceiro inconveniente se deriva da natureza fluída da informação, que se expande por todo o espaço que possa dispor, 57

independentemente da sua funcionalidade, além de que habitualmente apresenta um baixo custo de produção. Mas, informação barata não quer dizer que seja obrigatoriamente útil.  A quarta dificuldade tem a ver com a complexidade e os baixos níveis de automatização do processo informação-análiseconhecimento-aprendizado-decisão. Costuma-se acreditar, erroneamente, que a informação por si mesma fornece conhecimento e capacidade de decisão. É fundamental incorporar aos instrumentos da GpR os critérios e as práticas extremamente prudentes da administração de informações, garantindo que fiquem sujeitas aos usuários, nunca ao critério de seus produtores. Além disso, para o conjunto das atividades relacionadas com a GpR e o controle da gestão, também é essencial que os sistemas de produção e de tratamento se incrustem progressivamente na cadeia de valor, e se automatizem, para assim garantir três condições importantes: 1) que não exista um processo paralelo de produção de informação, 2) que ela se produza em tempo real, e 3) que sejam reduzidas as distorções que possam provocar quem quer que as produza. Felizmente, a informática permite avançar nessa direção cada vez mais longe. Um dos principais riscos da GpR é a facilidade com que ela pode ser desviada em favor de um sistema de produção de informação que, no fim, se converte num indesejável objetivo em si mesmo, por causa da baixa capacidade organizacional e gerencial para usar a informação em benefício da gestão real da cadeia de criação de valor. Produzir informação custa cada vez menos e não acarreta nenhum risco de gestão, entretanto, usar essa informação para tomar decisões é arriscado. O critério para distinguir a utilidade ou a nulidade de uma informação é simples: os dados que não incidem na tomada de decisões são desnecessários. Numa boa proporção, o grau de relevância de uma informação para a gestão depende do modelo 58

que se escolha para aquela função gerencial. Em conseqüência, propõe-se guiar a produção da informação mediante o princípio de a maior simplicidade possível e o emprego da menor quantidade de informação relevante, especialmente no plano gerencial da instituição. É primordial, portanto, delimitar o tamanho dos sistemas de registro de informação e de indicadores logo na sua etapa inicial, para evitar que a vantagem teórica se converta na prática num fator de inoperância. A informação também é útil para desenvolver outro elemento da gestão pública, ainda que ela esteja fora do âmbito de ação principal da GpR: a prestação de contas. Como colocado anteriormente, a prestação de contas pode apoiar-se, entre outros meios, na Gestão para Resultados e, mais especificamente, na sua capacidade de registrar o percurso dos bens e serviços produzidos pelo setor público, desde a sua concepção como parte de um programa (que contribui à realização de um objetivo), até o seu consumo por parte dos cidadãos. Tal capacidade pode contribuir à transparência da gestão pública e, portanto, ser usada para a prestação de contas.

Tabela 2. Componentes, interações e ferramentas da GpR

Marco institucional de referência Estrutura organizacional – Âmbito territorial Marco de competência – Missão definida – Entorno institucional Componentes

Interações

Objetivos estratégicos Unidades de ação estratégica Carteira de estratégias Carteira de produtos

Consistência

Recursos alocados Recursos aplicados Economia Processos

Eficiência

Distribuição Uso social

Eqüidade

Resultados intermediários Resultados finais

Eficácia Efetividade

Ferramentas Estratégia Análise Projeto Implantação Planejamento organizacional Orçamento Contabilidade Custos Tempos Circuitos Controle de produção Controle de usuários Informação de produção Informação social Mudança social

Fonte: Elaboração própria

c) A função gerencial Dentre as ferramentas próprias da atividade gerencial achamse as seguintes:  Reconhecimento formal da função de gestão e sua discricionariedade. 60

 Sistema de seleção e contratação de gerentes vinculado ao processo de criação de valor.  Participação do gerente em todos os componentes da GpR.  Assunção de responsabilidade pelo resultado por parte da gerência: Sistema de incentivos e sanções.  Sistema de capacitação para o exercício da função gerencial.  Espaço institucional coerente com a lógica da GpR. Para concluir este capítulo sobre as ferramentas é preciso destacar que, diferentemente dos componentes da GpR, elas estão incrustadas na própria cadeia de valor e configuram a sua estrutura; as ferramentas são elementos transversais que servem ao desenvolvimento e à consolidação de uma gestão pública orientada para resultados. 5. Agentes envolvidos na GpR A estrutura da Gestão para Resultados aqui proposta permite identificar as partes engajadas em cada um dos ciclos. Na continuação se analisará brevemente o papel que cada uma delas desempenha na GpR. a) Os cidadãos Os cidadãos são os destinatários do valor criado pelo setor público, ora como indivíduo, ora como parte de uma coletividade. Enquanto indivíduos, os cidadãos são eleitores, usuários, contribuintes e funcionários; enquanto membros de uma coletividade, eles participam de diferentes formas organizadas existentes na sociedade civil. Todos os cidadãos estão envolvidos na produção de valor público, seja de modo ativo ou passivo. E numa boa proporção, a consolidação da GpR (e da moderna administração pública em geral) se dá pelo grau e qualidade dessa inclusão e participação 61

dos cidadãos. São eles que exigem ao Estado o cumprimento de suas obrigações; e a qualidade de suas demandas depende da maturidade das convicções dos cidadãos e de suas práticas democráticas. Ainda que os cidadãos não sejam os operadores da GpR, eles são um fator importante para seu desenvolvimento e sua consolidação. b) O Poder Legislativo Uma parte substancial do processo de criação de valor ocorre no Congresso, cenário da validação da vontade popular. Como já se disse, não é o único mecanismo nem o exclusivo momento de contato com os cidadãos, mas é sim um agente fundamental do governo e da criação de valor público. c) As autoridades do Poder Executivo As altas autoridades do Poder Executivo são os proprietários da GpR. Sua função, entretanto, centra-se mais em validar com a sociedade a proposta governamental de ação (criação de valor), do que executar a dita proposta. d) Os gerentes A GpR é uma ferramenta de gestão especialmente adequada para o exercício da gerência. Os gerentes de todos os níveis de governos são os que conduzem e dominam integralmente o processo de criação de valor, desde a análise da situação social e do projeto estratégico até a gestão dos procedimentos operacionais de qualquer organismo público.

e) Os técnicos Os funcionários de nível técnico são os que se encarregam de gerar o produto, assim como de garantir seu projeto, sua distribuição e sua entrega. Amiúde se confunde esta função com a de gerenciar; é cada vez mais importante evitar esse tipo de 62

confusão, sobretudo porque na mesma proporção em que avança a capacidade de colaborar com o setor privado na produção de valor público, aumenta a possibilidade de que partes substanciais do trabalho que os técnicos públicos realizam sejam feitas pelo setor privado. Evidentemente, isto não deve ocorrer com as funções políticas e gerenciais do governo. É preciso notar que a qualidade e a eficiência da produção pública dependem, em grande medida, de seus funcionários de nível técnico. f) A empresa privada A crescente cooperação e, por vezes, a concorrência produtiva entre o setor público e privado vem dando vigor aos vínculos já fortes que os unem por causa das funções fiscais, de regulação e de fomento. O papel do setor privado na produção de valor público adquire hoje um valor estratégico cada vez maior. g) Os avaliadores Como já se comentou, a complexidade da administração pública exige a realização de atividades específicas de avaliação em alguns âmbitos (avaliação do impacto, análise de políticas) que não poderiam ser resolvidos com mecanismos internos de gestão e controle (contabilidade, sistema de objetivos, indicadores de gestão, índices de produção). h) Os controladores oficiais A vontade de autocontrole não pode permitir que se perca de vista a importância capital que a vigilância externa tem para a prestação de contas no setor público. Neste sentido, mesmo quando a GpR não é um instrumento de prestação de contas, ela se constitui num suporte e, sobretudo, num sujeito da avaliação e da tomada de contas. 63

i) Os controladores sociais O controle social sobre o setor público se estabelece em muitas áreas. Entretanto, é cada vez mais relevante aquele que é promovido pela sociedade civil organizada e pelos meios de comunicação. A gestão desta atividade é especialmente complexa devido à sua legitimidade pública, nem sempre acompanhada de neutralidade política. Por último, convém ressaltar que o principal ator da GpR é o gerente público, não somente porque é o maior usuário mas porque é o responsável pela sua implantação e posterior desenvolvimento. Apesar disso, há outros participantes que a usam, especialmente como meio de tomada de decisões, ou como base para prestar contas, ou como instrumento de avaliação do desempenho. Neste capítulo viu-se, pois, a possibilidade de converter a GpR numa cultura de gestão e que isso também depende de que as autoridades políticas e os cidadãos a considerem útil e benéfica, que não seja percebida tão-somente como mais um instrumento gerencial.

IV. INTEGRAÇÃO ORGANIZACIONAL 64

Os principais desafios que a GpR enfrenta na formatação e na condução das organizações do setor público são as tendências opostas dos seguintes binômios: 1) diferenciaçãointegração e 2) descentralização-alinhamento. A complexidade crescente da administração pública obriga a promover processos de diferenciação organizacional para que as instituições possam atuar em diversas áreas temáticas e territoriais. Mas, isso acarreta riscos de desintegração tanto nas organizações quanto no setor público em geral. Para diminuir o risco se necessita que os procedimentos de diferenciação venham acompanhados de sistemas de integração que assegurem a coerência e a consistência da ação governamental. O binômio anterior traz consigo outro mais complexo: a descentralização-alinhamento. Os princípios da subsidiaridade e da proximidade (vizinhança do governo com o cidadão), próprios das democracias avançadas, exigem a descentralização do Estado. A própria GpR demanda a descentralização da organização e, muito especialmente, a delegação de responsabilidades aos gerentes de todos os níveis. Cabe recordar aqui que gerência não é sinônimo de direção geral, mas de função gerencial. Do mesmo modo que a diferenciação, a descentralização, a delegação de responsabilidades e o empoderamento (52) também geram riscos de desintegração. Como contrapeso, é necessário assegurar o alinhamento das instituições – sobretudo de seus dirigentes – com o plano de governo, a lei e os valores democráticos. O antídoto contra estes riscos é a renúncia ao paradigma burocrático de domínio do regulamento, da norma, do 5

NT: Neologismo. Aportuguesado do inglês “to empower” e empregado nos textos de sociologia política no sentido de conceder poder [a um coletivo desfavorecido socioeconomicamente] para que mediante sua autogestão, melhore suas condições de vida. Exemplos: “Trata-se de empoderarmos de utilizar os bens e direitos conseguidos para o desenvolvimento dos interesses próprios” (Alborch, Malas [Esp. 2002]. Apud Diccionario panhispánico de dudas. Real Academia Española – Asociación de Academias de la Lengua Española, Ed. 2005, Aguilar, Colombia, pág. 254.

procedimento, cedendo poder aos dirigentes (políticos e gerenciais) com o propósito de promover suas responsabilidades e autonomias na gestão do processo de criação de valor. Cabe atribuir-lhes objetivos, porém admitindo-lhes a faculdade de serem criativos na forma de consegui-los. A discricionariedade não é um jogo sem regras, pelo contrário, possui regras distintas e provavelmente muito mais exigentes e rigorosas que as do jogo burocrático. Conseqüentemente, a GpR deve encontrar a forma de evitar que seus valores se transformem em defeitos. Para isso, ela terá que contribuir com mecanismos adequados à resolução das tendências que se apresentarem e compensar com sistemas e mecanismos integradores, assim como assegurar que a descentralização e a delegação de responsabilidades atuem alinhadas com o mandato geral. Para tanto, deve-se levar em conta os seguintes aspectos:  Integrar a cadeia de valor por meio de sistemas de informação e direção.  Integrar horizontalmente as distintas unidades estratégicas de ação para que atuem de forma sinérgica e garantam a consistência do conjunto.  Integrar verticalmente os diferentes níveis de trabalho do governo e das instituições.  Integrar a própria cadeia de valor, de forma que se comporte como tal e não apenas como mero mecanismo burocrático e mecânico. A experiência dos países da América Latina mostra enormes esforços no planejamento e na implementação de instrumentos orientados a essa integração, e ao mesmo tempo se evidencia que eles são também os empecilhos principais que se opõem ao avanço dos sistemas que pretendem constituir-se em instrumentos da GpR. Parece que a integração do sistema chega a ser um dos principais obstáculos para sua implantação e consolidação. Deve-se ter presente que a GpR é uma ferramenta 66

de integração e alinhamento da gestão organizacional, nunca um instrumento a mais que se acrescente ou substitua outros. Portanto, os instrumentos de integração já estão dentro da própria GpR e é esta qualidade a que permite atenuar os riscos de cair nos inconvenientes colocados. 1. Fatores para promover a integração organizacional O primeiro fator que a GpR possui para promover a integração organizacional é seu caráter integral e seu enfoque abrangente da administração pública. Deste modo, a GpR é um instrumento universal de gestão que pode ser utilizado por qualquer nível ou instituição, não só pelos governos centrais. Observa-se na literatura especializada, particularmente a oriunda da América Latina, a tendência de associar a GpR ao governo central, o que é errôneo, pois país nenhum conseguiria uma boa administração pública se apenas o governo central lograsse um desempenho de boa qualidade. Por outro lado, a GpR conta com vários elementos de integração – relacionados a seguir – associados ao processo de criação de valor e à sua implantação na estrutura organizacional do setor público e de suas instituições. a) Cultura e valores da GpR e da governabilidade Um elemento-chave da GpR e de sua função integradora consiste na criação de uma cultura de administração pública orientada para a máxima produção de valor em favor dos cidadãos, procurando efetividade, eficácia e eficiência no seu desempenho. Este ponto de vista tem uma clara função integradora, além de impulsionar o alinhamento. A longo prazo, é ele o elemento que dá sustentabilidade à GpR, cujos princípios também enriquecem o sistema de valores da administração pública, já que posiciona no centro da ação do Estado o conceito 67

de responsabilidade e os objetivos de desenvolvimento e a mudança social. b) Funções diretora e gerencial O principal fator de integração e alinhamento nos organismos são suas autoridades. A gestão ótima do processo de criação de valor depende da existência de uma estrutura diretora e gerencial, complementar da direção política e alinhada com a cultura da GpR. Destarte, a questão decisiva neste tema consiste em estabelecer um marco de seleção de dirigentes que assegurem: 1) a delegação da tomada de decisões e o reconhecimento da discricionariedade, e 2) a assunção de responsabilidades profissionais e pessoais. Para tanto se dispõe de modelos de contratação apropriados para a alta direção, de fórmulas de avaliação de desempenho e resultados para os dirigentes, bem como de diversas formas de incentivos e sanções vinculados a essa avaliação. E tudo isto deve ser complementado com o estabelecimento de sistemas de remuneração razoavelmente competitivos com os do mercado privado. O desenvolvimento da função gerencial tem uma especificidade e um alcance que superam muito a natureza abrangente da GpR, que só pode pôr em relevo a sua importância, identificar o seu papel no ciclo de gestão, avaliar em que grau favorece ou dificulta o ciclo global da criação de valor. O aprimoramento da função diretora depende, pois, de instrumentos e conhecimentos especializados nesse campo. c) O program a de governo O programa de governo outorga integração e alinhamento mediante dois fatores de grande importância:  A formulação quantificada dos objetivos estratégicos de governo estabelecidos em função dos objetivos de desenvolvimento e mudança social (modificações esperadas nos resultados). 68

 A definição dos programas de governo (carteira estratégica) que vão articular sua ação e que definem os processos globais e parciais de criação de valor propostos para a consecução dos objetivos de desenvolvimento e mudança social. Sem a formulação clara deste componente, a GpR é inviável; a diferenciação e a descentralização descaminhariam para a desintegração e a atomização da organização. d) Estrutura organizacional As estruturas organizacionais das instituições públicas constituem o sistema de integração de valores, missão e objetivos, e, por sua vez, elas trazem consigo a capacidade produtiva necessária para assegurar a criação de valor. Mais uma vez se requerem outras ferramentas específicas para apoiar a concepção deste elemento; neste trabalho se assinalarão somente alguns critérios-chave. A estrutura organizacional deve coadjuvar à integração vertical e horizontal, para o qual se requerem algumas condições, dentre as quais:  Nos organismos dedicados à produção de serviços, o que implica numa forte interação (direta e contínua com os usuáriosbeneficiários), é relevante que a estrutura organizacional seja o mais plana possível, para que a distância entre a alta direção e o pessoal de linha em contato permanente com o cidadão seja, por sua vez, o mais curta possível.  Os diagramas organizacionais planos, especialmente nos organismos muito diferenciados nas suas linhas de produto – como é o caso da maioria das instituições públicas – têm tendência a ampliar-se horizontalmente (número de ministérios, número de áreas ou departamentos nos governos locais etc.). Esta tendência causa problemas de integração vertical e horizontal de forma exponencial, já que cada novo nível de desagregação multiplica os pontos de relação e os custos de transação interna. 69

 A maior capacidade de integração da cadeia de produção de valor e a melhor contribuição da estrutura organizacional à implementação dos programas de governo consiste em conseguir o máximo ajuste entre o diagrama vertical básico, a estrutura das organizações e os programas de governo; além de reduzir ao mínimo imprescindível as relações horizontais, as quais tendem a diluir a responsabilidade orgânica e a dificultar as relações técnicas de produção entre sistemas diferentes, assim como a incrementar os custos internos de transação. De acordo com tudo isto, a estrutura organizacional mais adequada para garantir uma ótima contribuição da GpR deveria articular-se ao redor dos seguintes critérios:  Estabelecer estruturas planas e o mais estreitas possível. No diagrama da organização, esta tendência deve admitir a possibilidade de soltar o lastro na ação de governo. Isto pressupõe focalizar a ação do governo nos principais centros de criação de valor que lhe sejam específicos e próprios. A interatividade entre o diagrama organizacional e de produção pode fornecer condições de criação de valor público altamente eficazes, eficientes e efetivos para o desenvolvimento social.  Atribuir a responsabilidade da direção política e gerencial dos programas de governo a um único ministério, departamento ou área de governo. Quando isto não seja possível e resulte imprescindível optar pela transversalidade organizacional (diferente da política), é necessário criar órgãos de integração horizontal, sem deixar de definir com clareza o responsável ministerial último do programa. Evidencia-se a necessidade crescente de promover uma ação de governo com maior integração horizontal e transversalidade. Contudo, não deve se confundir este requisito com uma exigência organizacional; quem deve ser transversal é a política e não a organização. A integração da política se produz ao estabelecer uma articulação adequada entre a política de governo, os objetivos e os programas. Tentar conceder 70

integração à ação governamental mediante a diagramação organizacional só fragiliza sua capacidade.

e) Carteira de produtos A carteira de produtos é o conjunto de serviços, atividades, projetos, regulamentações e outros elementos tangíveis ou intangíveis criadores de valor público que o setor governamental produz. Ela permite integrar horizontal e verticalmente a totalidade da produção pública, observar e validar sua coerência e sua consistência, estruturar o processo de produção e definir a base do sistema de planejamento, execução e controle da produção. A carteira de produtos permite ao governo expor sua oferta com clareza e de forma concreta; deste modo se estabelecem direitos e expectativas da população perante o setor público e com eles alimentar a capacidade real dos cidadãos para avaliar a produção pública de valor. Entretanto, são muito poucos os governos e organismos públicos que exteriorizam seus produtos e muito menos ainda os resultados de sua ação. Mais uma vez, a GpR remete, neste caso, às ferramentas e técnicas de gestão de serviços procedentes do mercado de serviços e gestão de operações, entre outras. f) Orçam ento e sistem a contábil Os instrumentos até aqui descritos permitem abordar o pontochave do sistema público de criação de valor: o sistema de financiamento da produção e sua alocação em objetivos e programas de governo. Este sistema se nutre dos recursos de toda a sociedade, obtidos por meio da tributação, com o objetivo de criar valor público mediante prestação de serviços, redistribuição de renda e criação de condições sociais e políticas de desenvolvimento. O orçamento e os demais instrumentos de gestão financeira concretizam esta missão no dia-a-dia. 71

Em conformidade com o ciclo de criação de valor proposto neste documento, a construção do orçamento se compõe dos seguintes elementos:  Objetivos estratégicos de governo e programas;  Carteira de produtos;  Estrutura organizacional e de responsabilidades. Estes três elementos permitem uma alocação de recursos ajustada tanto à política como à organização. O orçamento se alinha, desta maneira, com a concepção de gestão que a GpR propõe. A ferramenta que deve utilizar-se é o orçamento por programas e por produtos, com menção dos responsáveis institucionais de implantá-los. O orçamento está vinculado, também, a um instrumento pouco considerado nas análises: a contabilidade, uma ferramenta de informação que permite conhecer o orçamento executado. Com ela se inicia a segunda parte do ciclo que conduz à avaliação dos resultados. Para que esta avaliação seja factível, a contabilidade deve ser um espelho da formulação orçamentária, dos programas de governo e da carteira de produtos. Deve permitir a análise da despesa, da produção e do custo dos bens e serviços públicos. Se este instrumento se transformar num mero sistema de registro da despesa, sem vinculação com a carteira de produtos nem com a estrutura de responsabilidades orgânicas, não será útil à GpR. g) Quadros de com ando A contabilidade não é, evidentemente, o único sistema de controle necessário à GpR. De fato, todas as fórmulas de trabalho propostas têm uma dimensão de vigilância do processo de criação de valor. Além disso, todas cumprem com a demanda crescente de melhorar qualquer gestão: sistemas de informação que possam incrustar-se neste processo e que permitam, portanto, reduzir o custo da informação, ampliar seu uso 72

orgânico e sistemático, expandir seu controle. Estes sistemas de informação devem ser os seguintes, no mínimo:  Sistema integrado de objetivos e atividades.  Mapas estratégicos.  Controle de gestão. Mais uma vez, a GpR faz uso dos instrumentos de gestão para dar suporte à condução integrada do processo de criação de valor. Neste caso pode-se recorrer a dois grupos de ferramentas. Em primeiro lugar estão os sistemas de integração de objetivos e atividades (quadros integrais de comando, sistemas em cascata de objetivos, sistemas de planejamento operacional) e os mapas estratégicos (que demandarão uma adaptação às características da gestão pública) que podem articular a organização da carteira de produtos com o desempenho produtivo e os objetivos estratégicos. Figura 9. Mapa estratégico

Fonte: Elaboração própria

Em segundo lugar, dispõem-se das ferramentas clássicas de controle de gestão, cuja função consiste em oferecer informação sobre os processos de produção, seus componentes e seus resultados em todas as dimensões (produção, despesa, custo, tempo, produtividade, eficiência, satisfação). Convém insistir na conveniência de vincular estes sistemas de informação ao próprio sis tema de produção (este tema será comentado com mais detalhe no próximo ponto). h) Sistemas de monitoramento e avaliação A complexidade da gestão pública exige, do ponto de vista da GpR, sistemas de análise de desempenho externos ao próprio processo de produção e complementários com os que operam em tempo real dentro do sistema de criação de valor e no interior do ciclo de gestão. Estes sistemas (que podem ser incluídos no tradicionalmente denominado monitoramento e avaliação) se localizam (no que concerne a este trabalho) no marco da GpR, no de prestação de contas e no de controle externo (tribunais de contas, controle parlamentar, auditorias de procedimentos ou de gestão). Sem dúvida alguma, as fronteiras são difusas, porém interessa esclarecer a função de cada sistema de controle. É necessário destinar recursos ao monitoramento e à avaliação, dirigidos especialmente aos seguintes elementos do processo de criação de valor:  Consistência.  Impacto.  Satisfação.  Oportunidades de melhoria contínua. Para analisá-los, terá de se recorrer aos mecanismos clássicos de avaliação e monitoramento externos, e, a miúde, a posteriori. O Banco Mundial (2004) sustenta que grande parte da atividade 74

atual neste campo acontece no âmbito do acompanhamento e, por isso mesmo, é preciso dar mais atenção à avaliação. Esta é necessária – na opinião dessa instituição – para julgar se as estratégias e os programas continuam sendo pertinentes, além de obter informação acerca dos impactos de todo tipo; e no meio delas, saber das conseqüências imprevistas e das não procuradas. Mediante a avaliação pode-se determinar, ainda, se os objetivos e indicadores utilizados para o acompanhamento continuam sendo apropriados. A avaliação é necessária para demonstrar causalidade ou atribuição, isto é, determinar se algum dos resultados documentados foram, efetivamente, conseqüências da intervenção que se avalia. Talvez o mais importante seja que a avaliação possa proporcionar informação acerca do “porquê” e do “como”, para poder entender de que forma e sob quais circunstâncias funciona ou não certa política, estratégia, programa, e por conseqüência tomar decisões fundamentadas sobre medidas futuras. i) Instrumentos e sistemas de comunicação O último elemento de apoio à integração são os sistemas de comunicação, tanto internos como externos. Também neste espaço as tecnologias de informação, especialmente a internet, fornecem um valor-chave na medida em que permitem que a comunicação adquira duas características relevantes:  Bi-direcionalidade e interatividade.  Assincronia. Estas duas características multiplicam as capacidades de relação e comunicação, tanto interna como externa, e favorecem a integração do processo de criação de valor dentro da organização pública e do conjunto do setor governamental. Apesar de reconhecer esta grande capacidade adicional de gestão da comunicação, não se deve esquecer que os recursos convencionais (especialmente o papel) continuarão sendo por 75

muito tempo um suporte fundamental – se não for para sempre. Também não se deveria esquecer aqui a elaboração da memória institucional anual dirigida aos cidadãos. É preciso recordar que a transparência é importante para assegurar a legitimidade e a credibilidade do enfoque centrado nos resultados. Mostrar e demonstrar que o governo produz resultados importantes para a população é parte essencial do processo de GpR e de uma administração pública democrática de boa qualidade.

2. Síntese do modelo de GpR Com o propósito de facilitar a visualização do modelo descrito e de suas relações básicas, propõe-se um gráfico simplificado dos componentes e relações que se colocam para a integração da GpR.

Figura 10. Mapa básico da Gestão para Resultados

Fonte: Elaboração própria

É importante recordar que a contribuição básica que a GpR pode dar à gestão do processo de criação de valor nos organismos 76

públicos não é conseqüência de sua capacidade de substituir outras ferramentas de gestão, mas que se deriva da sua possível contribuição como instrumento capaz de integrar as ferramentas de gestão com os demais elementos-chave da direção:  Programa de governo.  Organização de recursos.  Informação e conhecimento.  Instrumental de gestão. A GpR, concebida desta maneira, fornece coerência, visão global e capacidade integradora à condução dos organismos públicos.

V. REQUISITOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA GpR Tal qual se colocou, a GpR trabalha neste caso num marco organizacional definido: o das administrações públicas. Neste capítulo se identificam os requisitos e as condições prévias para que a GpR possa funcionar neste ambiente. A maioria está vinculada ao entorno político, institucional e social e, em menor medida, ao desenvolvimento organizacional. Como mencionado anteriormente, alguns analistas e certas experiências sugerem que no setor público a GpR pode favorecer o desenvolvimento institucional e a qualidade de ação do governo. Aceitando esta possibilidade, deve-se também constatar que a GpR precisa, para sua implantação, de um contexto institucional e político relativamente maduros, no qual se dêem as seguintes condições mínimas. 1. Democracia Do ponto de vista político, a primeira condição para a implantação da GpR é a existência de um regime democrático consolidado e estável. Como já se colocou, esta ferramenta de administração não busca definir um modelo de Estado, mas que 77

pressupõe um esquema político em que o corpo social tenha o controle. Todavia, promove uma determinada maneira de entender a ação do Estado compatível apenas com a democracia. Os regimes autoritários não têm motivos para se preocupar com um processo de criação de valor para a população. Nem sequer uma democracia pouco consolidada, como se argumentará a seguir, tem boas condições para implementar com sucesso a GpR, se não houver um avanço paralelo em seu desenvolvimento político e institucional. Convém levar em conta estes condicionantes, pois pode ocorrer que um excesso de expectativas frustre o desenvolvimento da GpR no setor público. 2. Contexto institucional estável O grau de maturidade das democracias se reflete em sua rigidez institucional. Dela se derivam a coerência do ordenamento territorial, jurídico, econômico e administrativo. Requer-se um marco institucional sólido para que haja continuidade na gestão pública e, portanto, na implementação da GpR. Como se deduz do que se viu neste documento, desenvolver uma gestão orientada a resultados supõe aplicar esforços sistemáticos e contínuos ao longo de um período grande, e esta circunstância requer estabilidade institucional. 3. Segurança jurídica Um cenário de segurança jurídica, talvez um Poder Judiciário administrado com uma lógica de GpR, é uma peça-chave para um bom funcionamento dos organismos estatais comprometidos com a criação de valor público para a sociedade. Afinal de contas, é no poder judiciário aonde se dirimirão os atos ilícitos ou de corrupção administrativa que, de outro modo, na ausência de um sistema eficaz de administração de justiça, ficariam impunes. 78

4. Controle social A existência de condições para o controle social da gestão pública é um requisito importante para o bom funcionamento da GpR. Tal como se tem colocado aqui, o agente-chave para guiar a GpR é a sociedade. Sem um controle cidadão dos organismos do Estado, a possibilidade de criação de valor público diminui. 5. Cultura de valor público A existência de uma cultura capaz de perceber o valor do setor público é outro pré-requisito importante para implantar a GpR. As estruturas da administração pública devem ser percebidas de fora – e por si mesmas – como meios (instrumentos) para alcançar os resultados, nunca como um fim em si. Neste sentido, os próprios funcionários devem compreender e promover uma cultura de valor público na qual os cidadãos possam vê-los (a eles e suas instituições) como produtores de valor, e não como meros administradores ou controladores. 6. Estabilidade institucional A estabilidade, tanto a estrutural como a política, não só permitirá implantar um sistema de GpR capaz de se sustentar ao longo do tempo, mas que também criará as condições necessárias para seu desenvolvimento e aprendizado. Esta estabilidade deve visualizar-se de maneira integral, isto é, deve estar caracterizada na maioria dos organismos públicos porque na implementação da GpR interagem diferentes instituições públicas. 7. Reconhecimento da funcionalidade da gestão A administração pública moderna demanda organismos com capacidade de adaptar-se rapidamente às mudanças de contexto e às demandas da sociedade. Faz-se necessário, em conseqüência, introduzir mudanças na gestão das instituições 79

públicas para permitir que estas respondam com boa qualidade e efetividade às novas demandas da comunidade. Neste contexto, requerem-se mudanças estruturais relacionadas especialmente com a geração de mecanismos que dêem maior autonomia à ação dos gestores públicos. A antiga forma de entender a ação estatal como um processo sujeito a controles minuciosos pouco contribui à correta implantação da GpR. A prestação de contas tornou-se um mecanismo à disposição dos cidadãos e dos políticos para conseguir que os funcionários públicos assumam a responsabilidade das suas ações.

8. Reconhecimento e aceitação do modelo A GpR necessita da aceitação consciente e do compromisso dos agentes incumbidos de pô-la em prática. É necessário, portanto, promover um foco centralizado nos resultados como um fato importante que interesse desenvolver. Precisa-se que um compromisso político de alto nível promova a GpR para além dos limites temporais de um governo, como também para impulsionar as ações especificas orientadas a gerar as capacidades necessárias para que os gestores públicos possam atuar sobre os processos de criação de valor em concordância com as novas demandas cidadãs. Sem a preparação e os compromissos adequados, a GpR pode ser percebida como uma ameaça em lugar de uma oportunidade ou, o que seria pior, como uma nova moda, que, como todas, deva passar. 9. Valores institucionais e profissionais Para implementar a GpR é importante contar com um sistema de valores que assegure o desempenho de responsabilidades plenamente comprometido com as idéias de valor público e da 80

primazia do interesse geral. A função gerencial – como tudo na vida pública – deve reger-se por um sistema de valores e de comportamentos institucionais, pessoais e profissionais, antes do que por qualquer outro critério. O código de normas e deveres dos funcionários públicos é o primeiro instrumento para a gestão e a avaliação do desempenho. A dificuldade de medir o resultado, inclusive do processo, talvez pudesse ser compensada se se trabalhasse com a hipótese de que comportamentos adequados geram resultados esperados; afirmação especialmente válida na esfera pública. Neste marco se situam diversas iniciativas que focam o desempenho dos dirigentes em direção a um modelo baseado em valores, e não por causa exclusiva dos incentivos. Cabe ressaltar a prática britânica de avaliar de forma contínua os códigos de comportamento dos responsáveis da gestão pública.6 10. Sistema de incentivos e sanções Uma das tendências da GpR, a mais importante segundo alguns, é a de desenvolver mecanismos para avaliar e estimular o desempenho gerencial. Sem dúvida, num cenário de descentralização, diferenciação, delegação de poder e reconhecimento da discricionariedade, como é o da GpR, o papel dos dirigentes é primordial. Habitualmente, os instrumentos que se usam para trabalhar sobre o desempenho dos gerentes pertencem a um dos seguintes campos:  Articulação da função a compromissos de desempenho.  Estabelecimento de incentivos relacionados aos resultados.  Formalização contratual da responsabilidade gerencial e do desempenho da organização. Há poucas dúvidas acerca da necessidade de avaliar e operar 6

Como exemplo pode examinar-se os princípios que regem a vida do servidor público britânico no sítio: http://www.public-standards.gov.uk/about_us/the_seven_principles_of_life.aspx.

o desempenho gerencial como uma peça-chave da GpR. A realidade, porém, demonstra a extrema dificuldade de desenvolver, na prática, este tipo de estratégia. No setor privado, a gestão de sistemas de remuneração diferenciada traz enormes problemas e tem colhido contínuos fracassos, exceto nos casos de executivos de primeiro nível (mediante a consideração de resultados globais) e dos que trabalham na área comercial (cujo resultado pode vincular-se facilmente às vendas). A dificuldade no âmbito público é ainda maior por causa da natureza de seus objetivos. A possibilidade de introduzir sistemas de valorização e reconhecimento do desempenho depende do nível de desenvolvimento da cadeia de produção de valor público e da estratégia de controle da gestão. Os sistemas com conhecimento insuficiente de sua própria atividade, e sem uma adequada medida do desempenho, não podem criar formas de gestão diferenciadas baseadas na variabilidade da compensação e da remuneração. 11. Disponibilidade e uso da informação Como assinalado, a informação constitui um dos pilares da GpR por favorecer a tomada de decisões e o desenvolvimento do conhecimento, o que, de per si só, não serve aos propósitos do modelo proposto. Para que seja útil, a informação deve ser analisada, interpretada, assimilada. Mesmo assim, será necessário selecionar razoavelmente aqueles aspectos do processo de GpR que se precisem conhecer mediante a identificação das áreas críticas que garantem o êxito de todo o processo de criação de valor público. 12. Desenvolvimento sustentável da GpR A sustentabilidade e o desenvolvimento da GpR estão em relação direta com as características do contexto institucional e das próprias instituições públicas nas quais se pretende aplicá-la. 82

Adicionalmente, a participação dos cidadãos e o desenvolvimento das capacidades gerenciais dos funcionários públicos também desempenham um papel importante. Todos estes elementos devem alinhar-se com os princípios da GpR. Para isso é preciso que os governos a introduzam no interior das instituições públicas e da sociedade, como um processo de mudança cultural a médio e longo prazo. Os requisitos mencionados constituem as condições básicas que devem existir na hora de implantar a GpR como ferramenta eficaz a serviço da administração pública. Se não se apresentam estas condições, dificilmente se alcançarão os benefícios que supõe a sua utilização.

VI. A IMPLEMENTAÇÃO DA GpR A implantação da GpR acarreta uma mudança fundamental nas maneiras de pensar, atuar e administrar do setor público. A natureza integradora de todo o ciclo de gestão que este instrumento fornece afeta a todas as instituições, em todos seus níveis, e transforma a cultura das organizações. A experiência confirma esta ação integral da GpR e mostra que os países que tentaram esta via tiveram mudanças profundas. Trata-se de um processo de longo prazo, com benefícios no futuro mediato. A partir das experiências de implementação da gestão para resultados em algumas nações, é possível expor as seguintes considerações. Entre os especialistas em direção e gestão estratégica há um consenso acerca de que o fracasso dos sistemas de gestão estratégica se deve mais a uma má implantação do que a um projeto inadequado. Esta afirmação é claramente aplicável ao desenvolvimento da GpR. Neste caso, o projeto do modelo exige 83

importantes desafios, muitas vezes nada fáceis de resolver. Entretanto, ainda que se superem estes empecilhos, seguirá sendo verdadeiro que um bom projeto não assegura uma boa implementação. O modelo é complexo, mas o grau de impacto na organização e a profundidade da mudança que comporta faz muito mais difícil sua implementação e, sobretudo, sua difusão em toda a amplitude dos organismos públicos. Será necessário, portanto, que além de desenvolver um bom modelo, sejam gerados estratégias e mecanismos apropriados de implantação. E mais, não se deve perder de vista que a GpR é um instrumento de gestão que poderia denominar-se de segundo nível, já que sua função é a de permitir a integração de um conjunto de ferramentas de gestão em um sistema coerente e conectado ao longo de todo o ciclo, que integre todos seus componentes. Isto significa que seu desenvolvimento dependerá do processo de implementação dos elementos que integrem o conjunto do modelo. A GpR permite identificar com relativa facilidade as fragilidades de um sistema de gestão, sem que isso signifique que superá-las seja de sua exclusiva responsabilidade, nem que seja uma tarefa simples. Do mesmo modo (como se assinala na parte onde se abordam os requisitos para sua implementação), será indispensável que se conjugue uma série de fatores que permitam compreender as possibilidades reais de avanço na implementação desta ferramenta em um cenário determinado. 1. Fatores de êxito Por sua própria natureza, a implantação da GpR deve ser flexível, sem um modelo rígido a imitar, se bem que com uma clara estrutura do processo de criação de valor a produzir. Tal como aqui se concebe, trata-se de um sistema aberto, com muitas variáveis; portanto, cada aplicação da proposta e cada processo de implantação serão distintos e merecerão um projeto próprio. Para que a contribuição da GpR seja efetiva convém discutir os 84

seguintes fatores críticos de êxito. a) Compromisso e administração das mudanças A implantação da GpR traz uma mudança profunda de cultura no conjunto da administração pública e em cada setor da organização. Supõe, igualmente, a revisão de todo o sistema de gestão e sua adaptação a esta nova cultura. Trata-se de uma transformação profunda e de amplo alcance. Independentemente de qualquer outro fator, é necessário iniciar o processo a partir desta perspectiva e com este compromisso. b) Apoio e comprometimento das autoridades políticas A implantação da GpR deve contar com um nível razoável de apoio político e de envolvimento das autoridades no processo. Objetiva-se a melhoria da capacidade das organizações públicas para atingir os objetivos de governo, o qual exige o apoio e o compromisso dos funcionários políticos do mais alto nível, sobretudo para formular objetivos que sejam viáveis e operáveis mediante a GpR. c) Iniciativa e compromisso gerencial Sendo imprescindível o apoio político, a GpR é fundamentalmente uma ferramenta de gestão. Neste sentido, aos executivos públicos lhes compete desenvolver a iniciativa e adquirir o compromisso político necessário para sua implantação. Certamente, o programa de governo é a peça-chave do modelo, mas, antes de formulá-lo, as autoridades políticas deveriam possuir um conhecimento cabal da situação social para elaborar os objetivos do desenvolvimento. À gerência incumbe dispor deste instrumento (ou de qualquer outro dos que se tem identificado como componente da GpR) para, incluído o assessoramento, formular adequadamente a proposta e os programas de governo. 85

d) A gestão do tempo Os prazos para a implantação da GpR como cultura e ferramenta de gestão são inevitavelmente longos por distintas causas:  Pela complexidade do tema e pela multiplicidade de frentes onde seja preciso trabalhar;  Pela natureza da mudança que se propõe;  Por seu caráter cíclico e pela lógica de acerto-erro que o acompanha;  Porque, no fundo, sua implantação é um processo sem final conhecido, já que se conecta diretamente com a necessidade de melhorar continuamente as organizações, sua gente, seus processos de criação de valor. Isto posto, torna-se possível identificar duas etapas na implantação deste sistema. Num primeiro momento – etapa de implantação – se instala uma primeira versão de todos os componentes identificados como essenciais para a GpR. Num segundo momento – etapa de maturação e melhoria contínua – se ocupa de aprofundar o desenvolvimento de todos e cada um dos instrumentos, e da relação entre eles. É necessário prever que a primeira parte deste processo será extensa e complexa. e) Adaptação ao contexto Cada país, cada setor público e cada administração têm suas próprias histórias, culturas organizacionais, identidades. O desenvolvimento da GpR deve levar em conta a idiossincrasia organizacional e partir da sua própria proposta de desenvolvimento, convertendo esta bagagem em oportunidade na hora de implantar este sistema. Será necessário, portanto, verificar culturas, capacidades e habilidades, fraturas e carências, antes de dar os primeiros passos para implantar a proposta de mudança e a estratégia concreta para seu desenvolvimento, o que significa, fundamentalmente, escolher com quem e por onde começar na sua revisão e adaptação às 86

exigências do modelo de gestão existente no início. f) Visão global, implantação local O modelo aberto de GpR que aqui se propõe, caracteriza-se pela integração ao ciclo de gestão de todo o instrumental estratégico e operacional. Isto possibilita a visão global da gestão do processo de criação de valor, contribuição principal da GpR. Esta virtude, porém, pode converter-se em problema; um instrumento tão abrangente corre o risco de não passar de ser uma proposta teórica sem ancoragem na realidade concreta. Esta é a razão pela qual tem se apresentado um modelo integral e, por sua vez, modular; que possa adaptar-se às características específicas de um governo, ou setor ou organização, e que permita o emprego das ferramentas complementares de gestão que se considerem mais adequadas segundo um determinado contexto. O modelo proposto permite manter a visão global e, ao mesmo tempo, aplicá-lo em qualquer parte do ciclo de gestão. Esta é, na prática, a forma como têm sido implementadas as experiências conhecidas de avaliação para resultados, a exemplo dos modelos Plano e Orçamento (Cunill e Ospina, 2003). g) Desenvolvimento equilibrado e sustentável O desenvolvimento modular que se propõe para implementar a GpR pode desviar-se, caindo num crescimento desequilibrado, onde umas partes cresçam mais que outras, tendência que se deve evitar. Resulta óbvio que a implementação das peças e dos recursos que estruturam a GpR trazem diferentes níveis de dificuldade. Não é a mesma coisa constituir um sistema orçamentário que elaborar um sítio institucional na internet; também não se enfrentam os mesmos desafios quando se encomenda um estudo de impacto a avaliadores externos ou quando se quer “incrustar” um sistema de controle de gestão que recolha a atividade dos serviços administrativos ou de bem-estar em tempo real. 87

A estratégia a perseguir consiste em orientar o desenvolvimento da GpR em direção àquelas áreas nas que se encontrem menos resistências, onde se disponha de melhores ferramentas ou maior capacidade de decisão. Deve-se ter presente que a característica modular da proposta não elimina a necessidade de sua aplicação integral nem de procurar o equilíbrio em suas três dimensões principais: contexto institucional e social, desenvolvimento organizacional, e desenvolvimento produtivo. h) Análise e uso da informação Convêm recordar agora a reflexão feita num capítulo anterior sobre o tema da informação. Esta é, no geral, a matéria-prima principal da função diretora e da GpR. A informação é barata, fácil de conseguir e, se não é utilizada de forma contrária, é inofensiva. Converter a GpR em um acúmulo de informação sem aplicação na tomada de decisão ou na direção executiva do sistema de criação de valor, a transformaria numa ferramenta inútil. A estratégia de captura, acumulação, processamento e uso da informação na GpR procura facilitar a compreensão dos fatos para tomar decisões. Qualquer informação que não sirva para tais fins é supérflua e tende a distorcer todo o sistema de informação, o que o torna pouco confiável. j) Aprendizado organizacional e individual A GpR oferece uma aprendizagem contínua e dela se nutre. Não pode ser implantada sem o desenvolvimento paralelo das capacidades de direção e gestão ou sem os instrumentos apropriados para operar, desde a análise social até o marketing de serviços e a gestão da informação, passando pela gestão estratégica e orçamentária. A cultura do setor público geralmente é pouco predisposta às mudanças e ao aprendizado. É necessário transformar este padrão de conduta e promover formas organizacionais que concebam a mudança como 88

progresso e melhoramento, e a aprendizagem, incluída a que provêm dos erros, como um fator de desenvolvimento pessoal e institucional. j) Plano de trabalho para resultados O último fator crítico que se põe em consideração é a necessidade de dispor de um plano de aplicação da GpR, ainda que não exista consenso sobre sua implantação. Assim, a transição deveria ser objeto de exame, avaliação e revisão periódicos, oferecendo a oportunidade de definir o que dá um resultado bom, ou um insucesso, e saber de que forma se poderia melhorar o foco. “Praticar o que se prega” pode constituir uma forma de demonstrar o compromisso com a GpR e evidenciar a sua própria capacidade.

Figura 11. Equilíbrio e desenvolvimento da GpR

Fonte: Elaboração própria

2. A percepção subjetiva A estes fatores deve ser acrescido o elemento da percepção subjetiva. Os agentes promotores, envolvidos e afetados pela GpR devem compreender e admitir sua implantação como uma contribuição, nunca como uma ameaça. Em outros termos, os agentes relevantes devem poder fazer uma análise custo-beneficio do sistema, que lhes ofereça um saldo positivo; caso contrário, o processo não nascerá.

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ANEXO 1 AVALIAÇÃO DAS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS DA GESTÃO PARA RESULTADOS. GUIA DE REFERÊNCIA PARA O DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO. 1. INTRODUÇÃO a) Missão e estrutura do guia de referência A realização de uma avaliação do grau de desenvolvimento da GpR num governo ou numa organização pública enfrenta os problemas lógicos que provêm da natureza da GpR. A integralidade de todo o ciclo de gestão que define o objeto de trabalho da GpR obriga a uma perspectiva holística que deve manter a visão integral e integrada de seu objeto de atenção. Com esta focalização se propõe um guia de avaliação do estado de desenvolvimento da GpR, baseada nas seguintes premissas:  A avaliação e o diagnóstico do grau de desenvolvimento da GpR exige uma aproximação contingente. A prática e o desenvolvimento da GpR dependem da cultura interna e de seu contexto e a ela deve ajustar-se, como também às condições materiais, sociais e técnicas do sistema social em que está imersa.  A complexidade do objeto de análise torna inviável o desenvolvimento de um modelo de diagnóstico plenamente padronizado e automatizado. O guia que se propõe exige ajustes e, sobretudo, o apoio de especialistas para sua análise.  O guia tem como objetivo principal favorecer a materialização prática do marco conceitual proposto para a GpR, sugerindo âmbitos e aproximações focalizadas para todos os momentos do ciclo de gestão. 98

 As fontes de informação devem ser múltiplas. A visão integradora impede que uma única fonte forneça toda a informação, que seja de um só nível de qualidade e neutralidade. À imprescindível visão gerencial deve ser-lhe acrescida a informação procedente de fontes “frias”, habitualmente de caráter documental e preexistente ao próprio processo de análise. Partindo destas premissas metodológicas desenvolveu-se um guia de referência contendo os seguintes elementos:  Um questionário de referência que se propõe como guia inicial de trabalho para o analista ou analistas responsáveis de realizar as avaliações, análises, diagnósticos e recomendações.  Um sistema de processamento da informação, de caráter quantitativo.  Uma estrutura de informe final, na qual se recolhem os elementos de análise, diagnóstico e recomendações possíveis. A estrutura que se propõe é uma mera tentativa. b) Questionário A função do guia de referência é facilitar a medição e avaliação do grau de orientação de um governo ou administração pública em direção à GpR. O questionário permite recorrer à totalidade do ciclo de gestão para constatar a existência e o nível de desenvolvimento, além da qualidade dos componentes, interações e ferramentas nele presentes. O questionário propõe também elementos de análise dos fatores de contexto que podem operar como requisitos ou fatores de êxito ou variáveis críticas. Seguindo a lógica do modelo conceitual proposto foram incorporados os âmbitos principais que configuram o processo de criação de valor e o ciclo de gestão, e para cada um destes componentes foi identificada uma série de itens destinados a comprovar e avaliar a existência dos elementos relevantes do ciclo de gestão. Estes itens ganham nota entre 0 a 5, interpretada 99

quantitativa e qualitativamente. De acordo com o marco conceitual e com a intenção de procurar uma maior clareza analítica, propõem-se dois âmbitos para analisar o ciclo de gestão e o processo de criação de valor público, em blocos separados.  No primeiro bloco se propõe a análise do ciclo de gestão propriamente dito de uma determinada estrutura de governo (governo central, estado, região, municipalidade etc.)  No segundo bloco se propõe a análise das condições de contexto em que opera a instituição sujeita a avaliação. Esta estrutura assegura a possibilidade de padronizar um modelo de análise que permitirá conseguir dois objetivos básicos:  Um grau razoável de universalidade de aplicação em distintos níveis de governo e em diferentes realidades sociais.  Um nível de análise adaptável e contingente, adequado à necessidade de enquadrar a dinâmica da gestão nas condições sociais, institucionais e organizacionais específicas de cada caso. c) Processamento quantitativo A respeito da escala de valores, propõe-se aplicar a cada componente estudado um intervalo de 6 pontos (0 a 5). O significado quantitativo de cada ponto na escala é o mesmo, e pode converter-se num sistema de pontuação transferível a uma avaliação em porcentagem sobre o total possível para cada componente. Em função do item tratado, o significado da escala de avaliação pode variar ente quatro possibilidades, a saber:  Que exista ou não, no sistema, o item em avaliação; logo, a escala se usa dicotomicamente: sim, existe, nota 5; não existe; nota 0.  Estado da questão tratada no item. Evolui de 0 (“tema não tratado nem proposto”) até 5 (“existe um sistema institucional plenamente operacional”). 100

 Nível de qualidade avaliação do item tratado. Evolui desde 0 (“nulo/a”) até 5 (“excelente”).  Situação de desenvolvimento ou implantação do tema tratado no item. Pode evoluir de 0 (“inexistente”) até 5 (“consolidado”). Escala da avaliação # 0

Existênci a NÃO

1 2 3 4 5 SIM

Estado da questão Tema não tratado nem proposto Tema tratado, porém sem nenhuma decisão Planejaram-se atuações pendentes de implementação Iniciaram-se ações parciais de implementacão Existe um projeto integral em fase de implementação Existe um sistema institucional plenamente operacional

Nível de desenvolvimeto/ Situação qualidade NULO (A) BAIXO (A)

INEXISTE NTE PROPOST O

MEIO-BAIXO (A)

INICIADO

MEIO-ALTO (A)

DESENVOLVIDO

ALTO (A)

IMPLEMENTADO

EXCELENTE

CONSOLI DADO

Como se pode observar ao ler a proposta de questionário (com a independência de produzir adaptações ao mesmo, ampliando ou reduzindo os âmbitos de análises ou itens), cada um de seus âmbitos e cada um dos sub-âmbitos (campos) que se possam utilizar nas análises oferece uma pontuação máxima. A pontuação obtida é comparável a esta pontuação máxima (em forma absoluta ou percentual) e é comparável entre os distintos 101

âmbitos. Daí se deduz um ordenamento de melhor a pior avaliação, para todos os níveis da estrutura do questionário, o que, por sua vez, permite identificar os níveis de desenvolvimento e os desequilíbrios que houver entre os âmbitos do ciclo de gestão. d) Estrutura do informe final de avaliação Como dito, o instrumento de avaliação que ora se propõe não é auto-executável pelos usuários da análise, mas que se concebe e propõe como um guia de suporte e homogeneização do trabalho de analistas experientes sobre o grau de desenvolvimento da GpR num governo de qualquer nível ou numa organização pública. O produto final esperado do sistema de avaliação da GpR aqui proposto tem diferentes dimensões e será específico para cada caso analisado. É razoável esperar, entretanto, que existam alguns mínimos denominadores comuns presentes em todos os casos. Para referência, propõem-se conteúdos básicos que poderiam dar substância ao produto final obtido pela aplicação do questionário e do marco conceitual propostos: 1- Diagnóstico sistemático do nível de desenvolvimento da GpR (estratégias e políticas, orçamento, execução, avaliação) existente, com suprimento de níveis relativos de desenvolvimento. 2- Diagnóstico estruturado do contexto (habitat institucional, desenvolvimento organizacional) onde opera a administração pública analisada. 3- Análise especializada das causalidades existentes entre o contexto e o desenvolvimento da GpR. Identificação de barreiras, limites e oportunidades para o desenvolvimento da GpR. 4- Identificação de Fatores Críticos de Êxito no ciclo de gestão e no contexto a ser considerado no planejamento de uma estratégia de desenvolvimento GpR. 102

5- Proposta tentativa de recomendações, linhas de ação, prioridades e requisitos para o desenvolvimento da GpR na administração pública analisada. A seguir se propõe uma primeira versão generalizante do questionário, insistindo que o mesmo deve sujeitar-se a revisões contínuas e a desenvolvimentos específicos adaptados a tipologias de governo, a realidades políticas, econômicas e sociais diferentes, a objetivos analíticos concretos. 2. GUIA DE REFERÊNCIA Bloco 1- Ciclo de gestão Âmbito 1: políticas e estratégias O objeto de análise neste âmbito é identificar a presença e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gestão vinculados à formulação do programa de governo, à fixação de objetivos de governo, ao planejamento estratégico e organizacional, à política econômica estrutural e à carteira de programas que estruturam o orçamento e a ação de governo. Assim, os componentes a analisar que ora se propõem são: 1. A informação e a análise econômico-social. 2. O programa e os objetivos de governo. 3. A estrutura orgânica e as unidades estratégicas de atuação. 4. As estratégias básicas de intervenção. 5. A consistência do programa de governo. 6. A transferência da estratégia ao nível operacional

103

1.1. Informação e análise econômico-social

0 1 2 3 4 5

Existe um sistema público de informação que permite formular e monitorar o plano Existem mecanismos que assegurem uma colheita confiável e contínua da informação A informação é utilizada para a tomada de decisões A informação se entrega desagregada, por setor e território A informação permite a comparabilidade temporal A informação é acessível aos agentes públicos e sociais A informação se sustenta num sistema estável Existe um sistema de registro de resultados de administrações anteriores que permite configurar uma linha de base para avaliação

1.2. Programa e objetivos de governo 0 1 2 3 4 5 Existe um plano institucional / setorial O plano contempla objetivos e metas a médio prazo O plano estabelece programas definidos em conformidade com uma análise de necessidades sociais O plano fixa objetivos mensuráveis em todos os âmbitos de atuação, com referências quantitativas e considerando uma linha de base Os objetivos se referem a outcomes Os objetivos se referem a outputs 104

Os objetivos transversais implicam explicitamente a determinados departamentos Os objetivos assinalam unidades organizacionais ou departamentais de forma explícita Explicitam-se objetivos estratégicos maiores que um mandato de governo Explicitam-se mecanismos de continuidade para os objetivos do governo anterior

1.3. Estrutura orgânica e unidades 0 1 2 3 4 5 estratégicas de atuação A estrutura organizacional se fixa de acordo com os requisitos do programa de governo Existem instrumentos que verifiquem a coerência entre a estrutura orgânica em função das prioridades do plano e de seus programas Os programas são atribuídos a "Centros de Responsabilização" A responsabilidade dos programas transversais está claramente identificada e definida com antecedência Especifica-se o compromisso dos responsáveis gerenciais e políticos dos "Centros de Responsabilização" com os objetivos institucionais/ setoriais

105

1.4. Estratégias básicas de intervenção

0 1 2 3 4 5

Explicitam-se os âmbitos de intervenção pública que serão prioritários para a ação institucional

As estratégias de fornecimento e produção dos serviços públicos são explícitas As estratégias de fornecimento e produção de serviços públicos são sustentáveis Existem modelos explícitos de cooperação público-privada para áreas definidas como estratégicas na produção de bens e serviços públicos Existe um sistema de regulação explícito para cooperação público-privada na produção de bens e serviços públicos Existem estratégias e regras de cooperação com a sociedade civil A capacidade institucional é adequada à formulação e execução das estratégias de intervenção

106

1.5. Consistência do programa de governo

0 1 2 3 4 5

O plano institucional é coerente com as condições do entorno e inclui análises de viabilidade Os objetivos do plano são consistentes e sustentáveis Os objetivos do plano são consistentes com os objetivos departamentais O plano e seus objetivos são consistentes com o marco econômico-fiscal É possível ler o plano em termos de objetivos e metas

1.6. Transferência do nível 0 estratégico ao operacional Existe alinhamento das ações departamentais com os programas e os objetivos institucionais Existem mecanismos explícitos de transferência por etapas da estratégia ao nível operacional e de fixação de objetivos As unidades operacionais estabelecem vinculações entre os objetivos de produção e os objetivos institucionais Todas as atividades estão vinculadas aos objetivos institucionais A dotação orçamentária se adapta às prioridades do plano institucional

Âmbito 2: Orçamento O objeto de análise neste âmbito é identificar a presença e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gestão 107

vinculados à formulação da estratégia econômica, à estruturação e processo de formulação do orçamento, ao processo de execução orçamentária, ao sistema de registro contábil, aos sistemas de apoio à gestão fornecida pelo sistema de informação econômica e pelo sistema de responsabilização e contratação da execução orçamentária. Assim, os componentes a analisar que ora se propõem são: 1. A estratégia econômica e financeira 2. O sistema orçamentário e o programa de governo 3. O procedimento de execução orçamentária 4. O sistema contábil e a gestão operacional 5. A contratação da gestão orçamentária (interna e externa) 6. O acompanhamento da execução orçamentária e a prestação de contas 2.1. Estratégia econômico-financeira 0 1 2 3 4 5 Dispõe-se de um sistema de controle financeiro As previsões orçamentárias estabelecidas são cumpridas O descumprimento das previsões orçamentárias supõe a exigência de revisões para o ajuste A gestão financeira está vinculada a indicadores externos de referência Existem auditorias financeiras independentes e homologadas internacionalmente A dívida é transparente, conhecida e cumpre os limites legais estabelecidos

108

2.2. Sistema orçamentário e programa de 0 1 2 3 4 5 governo O orçamento integra investimento e despesas de custeio com programas Existe correspondência entre os programas do orçamento e os programas do plano institucional Não existem programas orçamentários ou institucionais sem a respectiva correspondência O orçamento permite identificar ao longo de toda a cadeia de comando a dotação por unidade orçamentária responsável O orçamento inclui elementos de análise de custos dos principais serviços públicos

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2.3. Procedimento de execução orçamentária 0 1 2 3 4 5 Existe um sistema procedimental que regule a execução orçamentária, definido em norma legal A execução orçamentária está submetida a um controle de regularidade a priori A execução orçamentária está submetida a um controle de regularidade a posteriori A autorização da execução orçamentária pertence ao um nível político A execução orçamentária está delegada a um nível gerencial A execução orçamentária está distribuída em função de limites quantitativos A contratação de pessoal está submetida a regulamento e transparência Existem sistemas efetivos e eficientes de auditoria interna Existem procedimentos de compras e contratações estatais padronizados, com sistemas de publicidade pela internet, de produtos, preços, provedores e compradores.

2.4. Sistema contábil e gestão operacional 0 1 2 3 4 5 As normas de contabilidade pública são obrigatórias Utiliza-se o sistema contábil homologado As práticas contábeis cumprem com os requisitos geralmente aceitos na ciência contábil

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A contabilidade se ajusta à carteira de serviços e produtos A contabilidade é acessível aos gerentes A contabilidade fornece informação de gestão aos gerentes (despesa unitária, custos etc.) A contabilidade se ajusta aos programas orçamentários A contabilidade opera em tempo real A gestão operacional está vinculada ao processo econômico e contábil

2.5. Contratação da gestão orçamentária 0 1 2 3 4 5 (interna e externa) Existe vinculação da gestão orçamentária com os objetivos institucionais alocados por unidade A responsabilidade gerencial está vinculada aos objetivos e ao orçamento A remuneração dos gerentes está vinculada aos objetivos Usam-se sistemas de sanções e incentivos na avaliação da responsabilidade gerencial

2.6. Sistema de acompanhamento da 0 1 2 3 4 5 execução orçamentária e prestação de contas Existem sistemas estáveis de informação e controle de gestão orçamentária Dispõe-se de um sistema mensal de controle de gestão econômico-financeira para os gerentes 111

O controle de gestão é utilizado como instrumento habitual na tomada de decisões A execução de projetos dispõe de um sistema de acompanhamento As contas se auditam externamente todo ano Existem instâncias explicitamente previstas para a análise da gestão e suas conclusões são difundidas Existe um sistema de acompanhamento financeiro com indicadores de resultados da despesa com investimento e custeio Âmbito 3: Execução O objeto de análise neste âmbito é identificar a presença e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gestão vinculados à execução do programa de governo e à formulação orçamentária, revisando em profundidade a estrutura do ciclo produtivo propriamente dito. Nesta revisão tomou-se em consideração, entre outras coisas, o catálogo ou carteira de serviços, projetos e atuações comprometidos, tangíveis e intangíveis, o sistema de fixação de objetivos operacionais e de produção, a gestão de processos internos e externos, os sistemas de organização da atividade, a análise de custos e a capacidade de gerir a eficiência e os sistemas de "distribuição", e a relação com a população destinatária da produção pública de valor. Assim, os componentes a analisar que ora se propõem são: 1. As estratégias de fornecimento e produção 2. Os bens e serviços públicos 3. Os objetivos produtivos 4. Os processos produtivos 5. Os sistemas de informação de suporte à produção 112

6. A comunicação da oferta pública 7. A gestão da entrega do serviço 8. A participação social 3.1. Estratégias de fornecimento e 0 1 2 3 4 5 produção As estratégias de fornecimento de serviços públicos à sociedade definem as prioridades com critérios de eqüidade social Os serviços e bens públicos têm uma definição clara dos direitos e condições de acesso dos cidadãos A população dispõe de mecanismos para exercer seus direitos de acesso aos bens e serviços públicos A produção privada de serviços públicos está regulada e garante-se a natureza pública deles Dispõe-se de sistemas que assegurem a produção privada de serviços públicos

3.2. Bens e serviços públicos 0 1 2 3 4 5 Todos os serviços dispõem de informação padrão à disposição da sociedade, que inclui os compromissos de provimento da organização pública Os serviços e bens ofertados respondem aos compromissos legais estabelecidos A oferta de bens e serviços se revisa com base nas avaliações de resultado realizadas

113

Desenvolvem-se atividades de I+D orientadas à melhoria dos serviços e à inovação de modos mais eficazes e eficientes de atendimento à sociedade Estabelecem-se metas de fornecimento de bens e serviços anuais ou plurianuais 3.3. Objetivos produtivos 0 1 2 3 4 5 Fixam-se objetivos de produção para os bens e serviços, e toma-se em consideração a avaliação do ciclo anterior de gestão Os objetivos de produção se correspondem com os compromissos legais e do programa de governo Conhecem-se, monitoram-se e administram-se os desajustes existentes entre a capacidade de produção e os compromissos adquiridos Estabelecem-se critérios de prioridade pública para administrar os desajustes de oferta e demanda efetiva de serviços e bens públicos Os objetivos produtivos consideram todas as variáveis relevantes do ponto de vista da eficácia e da eficiência (output, input, custo, processo, qualidade...) Dispõe-se de sistemas de informação que permitem conhecer as variáveis relevantes do processo de produção Dispõe-se de sistemas de gestão dos objetivos da produção de bens coletivos Dispõe-se de sistemas de fixação de objetivos para a gestão do exercício de autoridade e sua regulação 114

3.4. Processos produtivos 0 1 2 3 4 5 Os processos produtivos internos estão protocolizados e são conhecidos Os processos estão vinculados aos responsáveis Os processos se ajustam às especificações de eficácia e eficiência Dispõe-se de referências e padrões para a fixação dos processos internos Dispõe-se de sistemas de gestão para assegurar a qualidade, eficiência e eficácia dos processos de produção de bens e serviços públicos A gestão de provimentos tem os requisitos necessários à aquisição de bens e serviços, e são avaliados por meio de indicadores o grau de atenção a esses requisitos

3.5. Sistemas de informação de suporte à 0 1 2 3 4 5 produção Existem sistemas de informação sobre a produção de bens e serviços públicos A informação da produção está desagregada a nível de produto, e permite gerir custos e processos Os gerentes dispõem de informação contínua e estável sobre o processo de produção A coleta e processamento da informação de produção estão automatizados

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A informação da produção é transportada ao sistema de avaliação A informação da produção é considerada estratégica na organização Oferece-se informação sobre a produção média para que cada unidade possa comparar-se e conhecer a sua própria situação relativa Existem níveis de produção que operam como guia do desempenho Existe informação sobre a despesa efetuada por produto que permita alimentar os indicadores de eficiência

116

3.6. Comunicação da oferta pública 0 1 2 3 4 5 Dispõe-se de uma estratégia explícita de comunicação da atividade e da oferta pública Existem canais de informação e comunicação de fácil acesso para todos os serviços públicos A comunicação está elaborada com a clara orientação de facilitar a compreensão pelos cidadãos A informação é exaustiva e cobre toda a ação institucional Utilizam-se tecnologias de informação como meio de acesso fácil à informação pública Avalia-se periodicamente a qualidade da comunicação e da informação A informação prescrita é considerada prioritária Existe esforço sistemático para manter informados os setores socialmente vulneráveis acerca das suas possibilidades de acesso aos bens públicos 3.7. Gestão da entrega do serviço 0 1 2 3 4 5 Existem critérios explícitos de atendimento ao cidadão em todos os serviços O compromisso de entrega do serviço público é explícito As queixas pelo descumprimento do compromisso de serviço são reconhecidas e geram reações de correção O tempo é considerado como uma variávelchave na entrega do serviço Dispõe-se de mecanismos de gestão para situações de emergência ou imprevistos em todos os serviços 117

3.8. Participação social

0 1 2 3 4 5

Existem sistemas estáveis de participação social que fornecem critérios na definição da oferta de serviço Dispõe-se de sistemas de participação coletiva ou individual que permitem detectar necessidades emergentes Utilizam-se mecanismos ativos e equilibrados de colaboração na produção dos serviços (coprodução) Utilizam-se mecanismos de consulta direta para elaborar planos de melhoria da gestão

Existem relações estáveis com as organizações da sociedade civil Existem regras formais para as consultas públicas obrigatórias Configuram-se redes público-privadas que permitem analisar e cuidar da geração e distribuição de bens públicos

Âmbito 4: Avaliação O objeto da análise neste âmbito é identificar a presença e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gestão vinculados ao processo de avaliação da ação de governo e da 118

atuação da organização pública. Neste âmbito consideram-se os sistemas de avaliação da satisfação dos cidadãos, os métodos de avaliação e controle da geração de "outputs" e suas condições de obtenção, a análise dos resultados estratégicos da ação de governo, a capacidade para estabelecer o grau de consistência da ação de governo com as mudanças sociais produzidas (outputoutcome), enfim, os instrumentos e métodos que permitem monitorar a mudança social. Assim, os componentes a analisar que ora se propõem são: 1. A avaliação da produção e determinação do valor público 2. A análise de satisfação 3. A análise dos resultados estratégicos, dos impactos e das mudanças parciais da ação de governo 4. A prestação de contas 5. A responsabilização da ação de governo 6. A participação nas avaliações e a utilização das mesmas 7. A análise da realidade social

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4.1. Avaliação da produção e determinação 0 1 2 3 4 5 do valor público Existe avaliação dos objetivos de produção estabelecidos Existe avaliação dos níveis de cobertura da demanda social atingida Existe avaliação das variáveis “eficácia, eficiência, custo-benefício, processos” para toda a produção de serviços Existe avaliação da produção normativa e reguladora, bem como dos seus impactos sociais Existe avaliação do processo de entrega dos bens públicos à sociedade Existe acompanhamento dos resultados obtidos versus metas previstas Incluem-se análises qualitativas nas avaliações Existe capacidade institucional para acompanhar e avaliar os resultados 4.2. Análise de satisfação 0 1 2 3 4 5 Avalia-se o grau de satisfação dos destinatários de serviços diretos para cada serviço Avalia-se a satisfação da sociedade com os serviços públicos, independentemente de seu nível de uso Os sistemas de avaliação da satisfação dos cidadãos são regulares e permitem a comparação temporal A informação sobre o grau de satisfação podese desagregar territorial e socialmente 120

A informação sobre o grau de satisfação pode ser analisada setorialmente por unidade de gestão Existe um sistema transparente de queixas As queixas da sociedade são atendidas e ocasionam ações de melhoria

4.3. Análise dos resultados estratégicos, dos 0 1 2 3 4 5 impactos e das mudanças parciais da ação de governo A contribuição dos programas institucionais à mudança social é avaliada Dispõe-se de sistemas de avaliação do impacto da produção realizada nas mudanças ocorridas As avaliações influem direta e explicitamente nas decisões políticas do governo As avaliações sistemáticas são consideradas na tomada de decisões Analisam-se as mudanças sociais que puderam ter sido a causa do desajuste no resultado Existe um sistema periódico de indicadores de acompanhamento dos objetivos institucionais Realizam-se análises de impacto das ações reguladoras Desenvolvem-se medidas de aproximação (outcomes parciais) que facilitem a avaliação dos impactos da ação pública 121

Existem instrumentos para avaliar o impacto dos intangíveis produzidos pela ação pública (clima, confiança econômica, segurança percebida, expectativas) Efetuam-se avaliações de processos e gestões operacionais dos programas e das políticas A avaliação contribui à articulação dos processos de planejamento e orçamentação 4.4. Prestação de contas 0 1 2 3 4 5 A informação sobre mudanças sociais está apoiada por metodologias geralmente conhecidas e aceitas O sistema estatístico é independente e atende requisitos confiáveis A informação estatística é homologável a nível internacional As avaliações ad hoc da ação institucional são públicas Presta-se contas à sociedade no tocante aos resultados da gestão A prestação de contas inclui as metas de produção, desenvolvimento e orçamento

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4.5. organizações Responsabilização da ação governo 0 1 2 3 4 5 As dispõem de de mecanismos internos de responsabilização Existem sistemas sistemas de formais de sanções ou Existem incentivos monetários incentivos atrelados aos resultados obtidos ao individuais ou coletivos atrelados Existe a vontade de fazer e utilizar os desempenho (incentivos por resultados) resultados das avaliações desde o mais alto nível 4.6. A participação nas avaliações e a 0 1 2 3 4 5 utilização das mesmas As avaliações se realizam com garantias de independência de julgamento As avaliações são acessíveis às gerências das organizações As avaliações se utilizam na tomada de decisões As avaliações estão na base da retroalimentação e reformulação dos programas de governo As carteiras e catálogos de serviços se revisam de acordo com o resultado das avaliações Discute-se ou conhece-se publicamente o resultado das avaliações Existem padrões de qualidade para as avaliações

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4.7. Análise da realidade social 0 1 2 3 4 5 Dispõe-se de sistemas de análise social Os sistemas de análise social se utilizam para avaliação da ação institucional Os sistemas de informação permitem avaliar as demandas e necessidades sociais Os sistemas de informação permitem conhecer os níveis de cobertura da ação institucional das demandas sociais Bloco 2 - Contexto Âmbito 1: Habitat institucional O objeto de análise neste âmbito é identificar as condições do contexto institucional onde acontece a “institucionalidade” pública analisada, visando conhecer os fatores críticos e os elementos de apoio que este entorno institucional fornece ao desenvolvimento da GpR. Assim, os componentes a analisar que ora se propõem são: 1. A democracia política 2. A segurança jurídica 3. O controle social 4. A cultura de valor público 5. O reconhecimento da funcionalidade da gestão 6. A orientação para resultados

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1.1. Democracia política 0 1 2 3 4 5 A confiabilidade, a solidez e a periodicidade do sistema eleitoral democrático são... O nível de avaliação da ação governamental via processo eleitoral é... A transparência do processo eleitoral é... A liberdade de expressão dos cidadãos sobre todos os assuntos públicos é... A independência (econômica e política) dos meios de comunicação é... A separação entre o poder legislativo e executivo é... A coerência entre o perfil das estruturas públicas e o modelo de estado democrático é...

1.2. Segurança jurídica

0 1 2 3 4 5

A submissão das organizações públicas à lei é... O desenvolvimento de um marco de competência básico, regulamentado e estável em todos os níveis governamentais é... A independência do poder judiciário é... A submissão dos responsáveis da gestão pública à lei e aos tribunais de justiça é... O desenvolvimento do sistema jurídico e judicial que regula a atuação das organizações públicas é...

125

1.3. Controle social

0 1 2 3 4 5

A informação de que dispõem os cidadãos sobre as atuações das organizações públicas é... O desenvolvimento de mecanismos de consulta e participação dos cidadãos nas políticas públicas é... O desenvolvimento de programas destinados a prover aos cidadãos de informação sobre a qualidade da gestão é... O desenvolvimento de instrumentos que facilitam aos cidadãos serem agentes ativos de controle de gestão é... 1.4. Cultura de valor público

0 1 2 3 4 5

O financiamento da ação pública proveniente da sociedade por meio do sistema fiscal é... A orientação dada pelos gestores e funcionários públicos para obtenção de benefícios públicos é... A independência entre os fins da gestão pública e os poderes econômicos é... O conhecimento da missão e dos objetivos dos organismos públicos por parte dos cidadãos é... O desenvolvimento de espaços de atuação dentro das estruturas públicas que facilitam e promovem a participação é... O desenvolvimento de códigos de conduta explícitos nos organismos públicos é... 126

1.5. Reconhecimento da funcionalidade da 0 1 2 3 4 5 gestão O desenvolvimento de um estatuto profissional que reconhece a função de gestores públicos é... O desenvolvimento de mecanismos de controle da gestão que privilegia a obtenção de resultados é... O reconhecimento dos gestores públicos como agentes agregadores de valor à consecução dos resultados é... O desenvolvimento de mecanismos que assegurem a profissionalização da alta gerência pública é... O desenvolvimento de recursos alocados especificamente à formação de capacidades e habilidades dos gestores públicos é... A visualização por parte dos gestores públicos de que a gestão por resultados traz uma oportunidade e não uma ameaça é... O desenvolvimento de um sistema integral de incentivos e sanções para os gestores públicos é... O desenvolvimento de sistemas de responsabilização gerencial e de desempenho organizacional é...

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1.6. Orientação para resultados 0 1 2 3 4 5 O reconhecimento da importância de uma gestão pública orientada para resultados por parte dos agentes econômicos e sociais é... A aceitação explícita do modelo é... A publicação dos resultados obtidos pelos organismos públicos é... A utilização das lições aprendidas para promover mudanças nos organismos públicos orientados à melhoria da eficácia e da eficiência é... A vontade política dos governos para promover a consecução de resultados é... A “institucionalidade”, a Constituição e as leis promovem a cultura de gestão para resultados

Âmbito 2: Desenvolvimento da Organização O objeto de análise neste âmbito é identificar as condições internas de desenvolvimento da própria organização, aquelas que vão estabelecer as condições de desenvolvimento da GpR e seus limites. É relevante neste ambiente considerar a estabilidade institucional e da organização, o apoio interno à GpR, o grau de consolidação da função gerencial, o arsenal de gestão existente com seu nível de desenvolvimento e consolidação, a tecnologia disponível, a capacidade de gestão de processos complexos, e de forma especial, o nível de qualificação dos recursos humanos. Assim, os componentes a analisar que ora se propõem são: 1. A estabilidade da organização 128

2. O apoio ao desenvolvimento da gestão para resultados 3. A função gerencial 4. As ferramentas de gestão 5. A implantação da GpR 6. A coordenação intra-administrativa

2.1. Estabilidade da organização 0 1 2 3 4 5 A estabilidade da estrutura jurídica e econômica da organização pública é... O reconhecimento jurídico da missão e o marco de competências da administração são... O respaldo político e a legitimidade da gerência pública são... A independência do serviço civil dos processos eleitorais é...

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2.2. Apoio ao desenvolvimento da gestão 0 1 2 3 4 5 para resultados O apoio da direção política à implantação da GpR é... O envolvimento da direção política no processo de implementação da GpR é... O desenvolvimento de estratégias orientadas a modificar as estruturas e a cultura da organização em função da GpR é... O conhecimento dos benefícios da GpR por parte das equipes gerenciais é... O compromisso dos gerentes com a implantação da GpR é... O comprometimento dos níveis intermediários na implantação da GpR é.. A adaptação das estruturas da organização às necessidades da GpR é... A coerência da cultura da organização com os valores próprios da GpR é... A inclusão do aprendizado como elemento dinamizador da mudança cultural é... A promoção do aprendizado em todos os níveis de gestão é... A capacitação contínua sobre GpR é... O desenvolvimento de estratégias para a aplicação de mudanças graduais em favor do aprimoramento do processo de GpR é... A compreensão das vantagens da GpR por parte dos níveis técnicos é...

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2.3. Função gerencial 0 1 2 3 4 5 O reconhecimento formal da função gerencial é... A identificação dos níveis de responsabilidade gerencial é... A descentralização na tomada de decisões de gestão é... A vinculação da seleção e contratação dos gerentes com o processo de criação de valor é... O desenvolvimento de mecanismos de responsabilização dos gerentes quanto ao resultado é... O nível de avaliação do desempenho, tanto quantitativo como qualitativo, é... A objetividade e a independência política dos sistemas de recrutamento de gerentes são... A objetividade e a independência política dos sistemas de recrutamento de todos os níveis são... A capacitação contínua para o exercício da função gerencial é... A percepção da GpR como uma oportunidade por parte dos executivos públicos é... 2.4. Ferramentas de gestão 0 1 2 3 4 5 A disponibilidade de sistemas consolidados de informação social e organizacional é... A computadorização da informação econômica, contábil e orçamentária é... A acessibilidade da informação por toda a organização é... 131

A disponibilidade de tecnologias da informação consolidadas é... A integração das tecnologias da informação nos processos de produção e gestão é... A capacitação do pessoal no uso e na gestão dos sistemas de informação é... A utilização de ferramentas de gestão é... A elaboração do plano estratégico é... A utilização de ferramentas de gestão contábil e orçamentária para a gestão é... A utilização de ferramentas de gestão de serviços (marketing, segmentação, posicionamento, investigação de demandas sociais, análise de opinião) é... A capacidade para o manejo de engenharia e arquitetura de processos de forma continuada é... A utilização da informação de gestão na tomada de decisões é... Existem metodologias adequadas para implementar a GpR Existem ações explícitas para capacitar funcionários e instituições na GpR

2.5. Implantação da GpR 0 1 2 3 4 5 A correspondência do processo de implantação com linhas estratégicas claras e definidas é... A liderança política da implantação da GpR é... A definição do plano que guia a implementação da GpR é...

132

O desenvolvimento de mecanismos de revisão constante acerca da adequação do processo de GpR à realidade organizacional é... A correspondência da GpR com o desenvolvimento do contexto institucional é... A adequação do período de prova para a implementação da GpR é... A visualização da GpR como uma ferramenta que aumenta a credibilidade nas organizações públicas a longo prazo é... O gradualismo e o incremento de processo de implantação da GpR é... A possibilidade de participação de todos os níveis no processo de implantação é... O monitoramento do processo de implantação é... 2.6. Coordenação intra-administrativa 0 1 2 3 4 5 A coordenação entre as unidades de atuação e os órgãos encarregados de planejar as políticas é... O equilíbrio de poder entre as unidades de planejamento e as unidades de atuação é... A coordenação entre as unidades de atuação setoriais é... A coordenação entre os órgãos de planejamento de políticas e os de orçamento é... O equilíbrio de poder entre as unidades de planejamento e as de orçamento é... O equilíbrio na tomada de decisões referentes ao plano institucional entre as unidades de planejamento e de orçamento é... 133

3. PROCESSAMENTO DA INFORMAÇÃO O processamento da informação obtida mediante o guia, como já se advertiu, não é mecânico. A inclusão de um método de análise quantitativo não supõe, dada a complexidade do tema, que seja a única maneira de processar a informação colhida. De fato, e convém insistir, esta quantificação deve ser considerada apenas como mais um elemento a ser analisado e interpretado por meio de uma análise qualitativa, apoiada noutras fontes e no conhecimento prévio dos analistas especializados. Em conclusão, o processo de análise se inicia com um método quantitativo (mediante guias), mas não acaba nisso. A proposta é que o processo completo inclua as seguintes atividades: 1. Processamento da informação obtida nas entrevistas realizadas e apoiadas no guia. Comparação e validação da informação mediante o emprego de outras fontes alheias ao processo. 2. Interpretação dos dados quantitativos e comparação interna entre componentes e âmbitos. 3. Análise das condições do entorno. 4. Identificação de interações entre as condições do entorno e a situação da GpR. Identificação de causas, barreiras, limitações e fatores condicionantes. 5. Conclusões finais acerca das possibilidades e limites da aplicação da gestão para resultados. a. Sugestões sobre alternativas e estratégias para implantar a GpR Este procedimento de trabalho se inicia com o processamento do Bloco 1 do guia, mediante uma estrutura que oferece o seguinte resultado para cada um dos elementos incluídos na análise. 134

Pontuação por componente 1.1. Informação e análise econômico-social 0 1 2 3 4 5 Existe um sistema público de informação que 1 permite formular e monitorar o plano Existem mecanismos que assegurem uma 2 coleta confiável e contínua da informação A informação é utilizada para a tomada de 3 decisões A informação se entrega desagregada, por 3 setor e território A informação permite a comparabilidade 1 temporal A informação é acessível aos agentes públicos 2 e sociais A informação se sustenta num sistema estável 1 Existe um sistema de registro de resultados de administrações anteriores que permite 1 configurar uma linha de base para avaliação Pontuação total do componente: 14

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Análise por componente e âmbito Âmbito 1 - POLÍTICAS E Pontua Máxi Porcent ESTRATÉGIAS ção ma agem 1.1. Informação e análise econômico14 30 47% social 1.2. Programa e objetivos de governo 6 30 20% 1.3. Estrutura orgânica e unidades 11 35 31% estratégicas de atuação 1.4. Estratégias básicas de 16 30 53% intervenção 1.5. Consistência do programa de 6 30 20% governo 1.6. Transferência do nível 22 30 73% estratégico ao operacional Total 75 Máximo 185 Porcentagem 41%

b. Instrumentos complementares de análise e apresentação gráfica A dimensão analítica final desejável não é contraditória com o fornecimento de visualizações simples que facilitem aproximações, sínteses e visões globais da situação analisada, elementos de comparação e comunicação. Nesta linha, acrescenta-se ao sistema de processamento quantitativo uma proposta de apresentação gráfica dos resultados que, de momento, somente se oferece para os âmbitos básicos de análise, muito embora possa considerar-se a possibilidade de desenvolver o mesmo instrumento para a análise do entorno. 136

137

Neste nível de análise é possível incorporar ao gráfico os índices ordinais transferidos com base 100, proporcionados justamente pelas 6 baterias de questões indagadas para cada âmbito de análise (4 âmbitos do bloco 1 e 2 âmbitos do bloco 2). Este segundo processamento gráfico do questionário – mais detalhado – se inscreveria no modelo que descreve a seguir.

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ANEXO 2 DEFINIÇÕES DE GpR O termo “gestão para resultados” aparece, pela primeira vez, no título do livro de Peter Drucker: “Managing for Results Economic Tasks and Risk-Taking Decisions”. Observe-se, em primeiro lugar, que a tradução correta seria “Gestão para Resultados”; pois é preciso notar que o próprio Drucker utiliza a frase “Management by Objectives” para definir a Direção por Objetivos, o que elimina qualquer dúvida acerca da intenção do autor quanto ao emprego da preposição for. Embora se saiba que a coisa faz o nome e não o contrário, provavelmente seja mais apropriado pensar, como querem propor alguns autores, que se trata de administrar diligentemente para conseguir os melhores resultados. Prosseguem algumas definições mais recentes sobre o assunto.  Performance Management: “performance management covers corporate management, performance information, evaluation, performance monitoring, assessment and performance reporting. In the context of the new performance trend however, a stricter definition is a management cycle under which programme performance objectives and targets are determined, managers have flexibility to achieve them, actual performance is measured and reported, and this information feeds into decisions about programme funding, design, operations and rewards or penalties”. (Gestão para Resultados: Compreende-se Gestão para Resultados como gestão corporativa, informações sobre resultados, avaliação, monitoramento de resultados, julgamento e relatórios de resultados. Entretanto, no contexto das novas correntes sobre resultados, uma definição mais estrita seria um ciclo gestor sob 139

o qual os alvos e objetivos do programa de resultados são determinados, os gerenciadores têm flexibilidade para alcançálos, resultados efetivos são medidos e relatados, e esta informação sustenta as decisões sobre fundos, esquema, operações e gratificações ou penalidades do programa) Governance in Transition. OECD, 1995.  Performance Management: “the ongoing monitoring and reporting of program accomplishments, particular progress towards preestablished goals. It is typically conducted by program or agency management. Performance measures may address the type or level of program activities conducted (progress), the direct products and services delivered by a program (outputs), and/or the results of those products and services (outcomes)”. (Gestão para Resultados: “O monitoramento e relatório contínuos de realizações do programa, e o detalhamento do progresso sobre as metas préestabelecidas. É normalmente conduzido pela gerência do programa ou agência. Os resultados avaliados podem apontar o tipo ou nível de atividades administradas no programa (progresso), os produtos e serviços diretos entregues pelo programa (produção), e /ou a apuração desses produtos e serviços (resultados)) Results-Oriented Cultures: Using Balanced Expectations to Manage Senior Executive Performance. GAO, 2002.  Performance Management: “performance management is the use of performance measurement information to help set performance goals, allocate and prioritize resources, inform managers to either confirm or change current policy or program directions to meet those goals, and report on the success of meeting those goals”. (Gestão para Resultados: “Gestão para Resultados é o uso de informações sobre medidas de resultados para ajudar a estabelecer metas de resultados, alocar e 140

priorizar recursos, informar gerenciadores tanto para confirmar quanto para mudar a direção das políticas ou programas atuais para alcançar essas metas, e relatar sobre o sucesso das metas atingidas.) Manages for Results: a Guide to Advanced Performance Measurement. Fairfax County, 2000.  Performance Management: “A system, integrated with corporate management, of performance information, evaluation, performance monitoring, assessment and performance reporting”. (Gestão para Resultados: “Um sistema, integrado ao gerenciamento coorporativo, de informações sobre resultados, avaliação, monitoramento de resultados, julgamento e relatório de resultados.) Australian Budget Glossary. Australian Goverment Departament of Finance and Administration, 2005.  Performance Management: “Performance management is the system, processes, cultures and behaviors that turn an organization’s ambition in to delivery”. (Gestão para Resultados: “Gestão para Resultados é o sistema, processos, culturas e ações que transformam as ambições de uma organização em realizações.) Transformation in Performance Management. Horton, Martin A., 2005.  Gestión por Resultados: “Priorización del logro los objetivos estratégicos generales y específicos en el proceso de gestión de los recursos públicos”. (NT: Gestão para Resultados: “Priorização da consecução dos objetivos estratégicos gerais e específicos no processo de gestão dos recursos públicos”) El pacto fiscal: fortalezas, fragilidades y desafíos. CEPAL, 1998. 141

 Gestión por Resultados: “Modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad”. (Gestão para Resultados: “Modelo que propõe a administração dos recursos públicos centrada no cumprimento das ações estratégicas definidas no plano de governo, num período de tempo determinado. Desta forma, ela permite administrar, diligenciar e avaliar a ação das organizações do Estado com relação às políticas públicas definidas para atender as demandas da sociedade”) El modelo de gestión por resultados en los organismos de la administración pública nacional. Makón, M., 2000.  Gestión por Resultados: “Estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impactos”. (Gestão para Resultados: “Estratégia de gestão concentrada no desempenho e na consecução de produtos, efeitos e impactos”) Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados. OCDE, 2002.  Gestión por Resultados: “Orientar la gestión a resultados implica supeditar las estructuras, los procedimientos y la administración de los recursos con los que cuenta un organismo a resultados establecidos y comprometidos previamente entre las instancias de decisión y control intervinientes”. (Gestão para Resultados: “Orientar a gestão para resultados implica sujeitar as estruturas, os procedimentos e a administração dos recursos de que dispõe um organismo a resultados estabelecidos e comprometidos previamente pelas instâncias de decisão e controle intervenientes”) 142

Sistema de gestión por resultados y planificación estratégica en el sector público. Ossorio, Alfredo [et allis], 2005.  Gestión por Resultados: “Gestión por resultados es una orientación gerencial que promueve e incentiva el interés de un grupo de trabajo para que su labor se oriente a generar resultados concretos”. (Gestão para Resultados: “Gestão para resultados é uma orientação gerencial que promove e incentiva o interesse de um grupo de trabalho para que sua tarefa se oriente a gerar resultados concretos”) Monitoreo y evaluación para la gestión por resultados. Ospina Bozzi, Sonia, 2006.  Gestión del Desempeño: “El desempeño está asociado con los logros individuales o colectivos al interior de una organización, y al alineamiento de la gestión con las metas y los objetivos de la organización. Por lo tanto el desempeño es una magnitud de los logros de una organización”. (Gestão do Desempenho: “O desempenho está associado aos logros individuais ou coletivos no interior de uma organização, e ao alinhamento da gestão com as metas e os objetivos da organização. Portanto o desempenho é uma magnitude dos proveitos de uma organização”) Diseño de un sistema de medición de desempeño para evaluar la gestión municipal: una propuesta metodológica. Arraigada, R., 2002.  Results-Based Management: “A management strategy or approach by which an organization ensures that its processes, products and services contribute to the achievement of clearly stated results. Results-based management provides a coherent framework for strategic planning and management by improving learning and accountability. It is also a broad management strategy aimed at achieving important changes in the way 143

agencies operate, with improving performance and achieving results as the central orientation, bay defining realistic expected results, monitoring progress towards the achievement of expected results, integrating lessons learned into management decisions and reporting on performance”. (Gestão para Resultados: “Uma estratégia ou abordagem de gestão pela qual uma organização garante que seus processos, produtos e serviços contribuam para a realização de resultados claramente determinados. A gestão para resultados produz uma estrutura coerente para a gestão e o planejamento estratégicos através do aperfeiçoamento do aprendizado e da responsabilidade final. É também uma estratégia de gestão ampla voltada para o empreendimento de mudanças importantes na forma como as agências operam, com o aperfeiçoamento do desempenho e o alcance dos resultados como orientação central, monitorando o progresso na direção da conquista dos resultados esperados, integrando as lições aprendidas com as decisões gerenciais e os relatórios sobre desempenho.”) Handbook on Monitoring and Evaluating for Results, UNDP, 2002.  Results-Based Management: “A management strategy focusing on performance and achievement of outputs, outcomes and impacts”. (“Uma estratégia de gestão concentrada no desempenho e na conquista da produção, resultados e impactos”.) Ten steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development Practitioners. Kusek, J & Rist, R., 2004.  Performance-Based Management: “Performance-based management is a systematic approach to performance improvement through an ongoing process of establishing strategic performance objectives; measuring performance; 144

collecting, analyzing, reviewing, and reporting performance data; and using that data to drive performance improvement”. (“Gestão para Resultados é uma abordagem sistemática para o aperfeiçoamento dos resultados através de um processo contínuo que determina objetivos de desempenho estratégico; coletando, analisando, revendo e relatando dados sobre desempenho; e usando estes dados para direcionar o aperfeiçoamento do desempenho”.) The Performance-Based Management Handbook. PBM SIG, 2001.  Performance-Based Management: “In a government setting, this implies that the expected results to be achieved through various programs, policies and services should be clearly articulated, that meaningful measures of success are selected and that accomplishments achieved and reported in a fair and credible manner. Performance information can be used to monitor the progress of a program, policy or services as well as to make decisions about their strategic objectives and resource allocations”. (Gestão para Resultados: “No ambiente de um governo, isto implica que as expectativas dos resultados a serem alcançados através dos vários programas, políticas e serviços devem ser claramente articuladas, que as medidas significativas de sucesso são escolhidas e que os feitos alcançados são relatados de forma justa e crível. Informações sobre desempenho podem ser usadas para monitorar o progresso de um programa, política ou serviços, como também para tomar decisões sobre seus objetivos estratégicos e distribuição de recursos.”) Manager’s Guide to Implementing Performance BasedManagement. GOC, 2005.  Managing for Results: “Managing for Results is a business system that links people, dollars, and resources to the results 145

customers and citizens expect from City services. The system integrates strategic planning with budgeting, performance measurement and decision-making. The goal of Managing for Results is to have an effectives performance management system that is accountable to citizens for achieving results”. (Gestão para Resultados: “Gestão para resultados é um sistema empresarial que liga pessoas, dólares e recursos aos resultados que clientes e cidadãos esperam dos serviços do estado. O sistema integra o planejamento estratégico com receita, medição de resultados e tomada de decisões. O objetivo da Gestão para Resultados é alcançar um sistema de gestão para resultados efetivo que explique aos cidadãos os resultados alcançados.”) Managing for Results: Business Planning Guide. COA, 2005.  Managing for Results: “MFR systems set objectives that direct public managers to focus on goal achievement and provide information on the level of success in doing so. In the mind of managers, it creates a general awareness of performance as the goal to which processes are directed toward. It provides leaders with a means to set policy priorities, maintain oversight on the achievement of programs, allocate resources, and hold managers accountable”. (“A Gestão por Resultados estabelece objetivos que faz com que os gestores públicos dirijam seus esforços para a conquista de metas e gerem informações sobre o nível de sucesso alcançado. Cria nos gerentes a consciência de que os processos tem por objetivo o desempenho. Dá aos líderes meios para estabelecer prioridades, supervisionar a execução dos programas, alocar recursos e cobrar resultados dos gerentes.”) Integrative Leadership in the Public Sector: a Model of Performance-Information Use. Moynihan, D. & Wallace, P., 2005. 146

 Managing for Results: “The ideas behind MFR are basic: to identify the needs a government is trying to address; to develop an overall plan (mission, goals, objectives, and strategies) for addressing those needs; to come up with policies, programs, and services to meet those needs; to organize and implement budgets, accounting, and management systems that support the strategies, goals, and objectives laid out in the overall plan; and finally to develop and track cost and performance data that allow the government gauge its progress in reaching its goals and objectives, and tweaking (or changing) strategies. Programs, policies, management systems, or budgets when it is necessary”. (Gestão para Resultados: “As idéias por trás do GPR são básicas: identificar as necessidades que um governo está tentando localizar; desenvolver um plano geral (missão, meta, objetivos e estratégias) para localizar essas necessidades; apresentar políticas, programas e serviços que possam se adequar a essas necessidades; organizar e implementar orçamentos, contas e sistemas de gestão que auxiliem as estratégias, metas e objetivos traçados no plano geral; e finalmente desenvolver e localizar dados sobre custo e resultados que permitam ao governo aferir seu progresso no alcance dos objetivos , e adaptar (ou mudar) estratégias, programas, políticas, sistemas de gestão ou orçamentos, quando necessário.”) Managing for Results: an Overview. Walters, J.; Abrahams, M. & Fountain, J., 2003.  Governing for Results: “Refers to the system of spending and measuring results of spending whereby a government, both the executive and legislative branches, focuses decisions and activities on the benefits, as well as costs, and outputs, of government activities and actions. This means maximizing the quality of services and programs to the government’s citizens and developing proper ways measure outcomes of those services 147

and programs, especially in the opinion of customers”. (Gestão para Resultados: “Refere-se ao sistema de gastos e à extensão dos resultados desses gastos através dos quais o governo, tanto o executivo quanto o legislativo, centraliza decisões sobre os benefícios, como também os custos, e a produção, das ações e atividades governamentais. Isto significa maximizar as qualidades dos serviços e programas ofertados aos cidadãos, e desenvolver modos apropriados para medir os resultados desses serviços e programas, especialmente na opinião dos clientes.”) State Approaches to Governing-for-Results and Accountability. Liner, B.; Dusenbury, P. & Vinson, E., 2000.  Output-Based Management: “A management approach designed to assist government and agencies in resourcing the outputs (goods and services) required to achieve planned outcomes. Output-based management focuses on identifying planned outcomes, determining which outputs are required to achieve the outcomes, and purchasing those outputs from the most cost-efficient and affective producer from de public or private sector. This approach is intended to emphasize the relationship between what agencies produce and the impact on society”. (Gestão para Resultados: “Uma abordagem de gestão projetada para assistir governo e agências na obtenção da produção (bens e serviços) necessária para atingir os resultados planejados. A Gestão para Resultados procura identificar os resultados planejados, determinando que produtos sejam necessários para o alcance desses resultados, e adquirindo essa produção, no setor público ou privado, de produtores que ofereçam maior positividade no sentido custoeficiência.”) Notes on Public Sector Reform and Performance Management: Australia, GOA, 2005.

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 Démarche de Performance : "La démarche de performance ou démarche de pilotage par les performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l’atteinte de résultats (ou performance prédefinis, en matiére d’efficacité socio-économique de qualité de service ou d’efficience, dans le cadre de moyens prédéterminés. Les objectifs à atteindre définis au niveau stratégique son déclinés pour chaque échelon opérationnel. Ces objectifs laissen chaque échelon libre du choix des moyens à employer pour les réaliser, afin de lui permettre d’allouer au mieux les moyens disponibles et de choisir les modalités d’action les plus appropriées". (Abordagem de Desempenho: “A abordagem de desempenho ou condução para o desempenho é um dispositivo de condução das administrações tendo por objetivo melhorar a eficácia da despesa pública, orientando a gestão para alcance de resultados (ou desempenho predefinido: em matéria de eficácia sócio-econômica de qualidade de serviço ou de eficiência no quadro de meios predeterminados). Os objetivos a serem alcançados são definidos em nível estratégico e são fixados para cada escalão operacional. Esses objetivos deixam cada escalão livre para escolher os meios para realizá-los, a fim de permitir que eles aloquem os meios disponíveis e escolham as modalidades de ação mais apropriadas.”) La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. GOF, 2004.  Gestion à la Performance: "La gestion à la performance concerne d’abord le volet budgétaire a travers la budgétisation par programmes, traduction des objectifs stratégiques des gouvernements. Elle été le catalyseur d’une gestion plus stratégique et rationnelle dépassant le simple cadre financier et concernant tous les niveaux de l’administration: mise à plat des missions et des activités; définition d’objectifs, hiérarchisation 149

des priorités, identification des ressources et des processus concernés; mise en place des outils de suivi, mesur et contrôle". (Gestão de desempenho: “A gestão de desempenho diz respeito, primeiramente, ao orçamento através de proposta orçamentária para programas que traduzam os objetivos estratégicos dos governos. Foi no catalisador de uma gestão mais estratégica e racional, ultrapassando o simples quadro financeiro e voltado para todos os níveis da administração: promoção de missões e atividades; definição de objetivos, hierarquização das prioridades, identificação dos meios e dos processos referidos; operacionalização das ferramentas de acompanhamento, mensuração e controle”) France: le pari d’une réforme systémique, Waintrop, F. Et Chol, C., 2004.  Results-Oriented Public Management: (Wirkungsorientierte Verwaltungsführung) é utilizado pelo governo da Suíça para referir-se às reformas que estão sendo implantadas naquele país desde 1996. Neste sentido, os produtos e os resultados são os principais componentes dos acordos de gestão, que são combinados com um orçamento alocado por unidade de desempenho. E por isso mesmo tem-se impulsionado também importantes reformas em termos orçamentários. Performance Measurement Challenges in Switzerland: Lessons from Implementation. Schedler, K., 2000.

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NT: A presente tradução realizou-se à vista de um exemplar que se terminou de imprimir nas oficinas gráficas 150

de Arte-tip, C.A. – Caracas, Venezuela – Setembro de 2007; tal como reza no colofão do texto original.

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