Institucionalizar la participación de la sociedad civil en poderes legislativos: Métodos efectivos de asesoramiento Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013.
Tavera Pareja, Iván. Programa de Fortalecimiento a la Concertación y al Estado de Derecho (CONCED – GIZ) Email: ivan.tavera@giz.de Resumen/abstract: El paper analiza los conceptos centrales del enfoque y los principales hallazgos y aprendizajes en el trabajo del Programa CONCED-GIZ para el asesoramiento a entes legislativos en el tema de Participación de la sociedad civil organizada. Además presenta los principales resultados de una investigación de campo sobre dicha participación en las Asambleas Legislativas Departamentales de Bolivia.
Palabras clave: Parlamentarismo, participación ciudadana, legislativo, sociedad civil.
Nota biográfica: El autor se desempeña como Asesor de Coordinación Técnica y Concertación del Programa CONCED-GIZ en Bolivia. Cuenta con más de 15 años de experiencia en el trabajo con Entes Legislativos en Bolivia y ha asesorado técnicamente el proceso de la Asamblea Constituyente (2006).
El presente documento es el resultado de la gestión de conocimiento realizada sobre el trabajo del Programa CONCED-GIZ en Bolivia. Los aprendizajes y hallazgos que se presenta provienen del asesoramiento realizado entre julio de 2012 y agosto de 2013 en el área de Relacionamiento con la Sociedad civil, a las nueve Asambleas Legislativas Departamentales, instauradas en el País como parte del proceso de construcción de las autonomías departamentales.
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Introducción El año 2009 marca un hito en la historia de Bolivia. Marca el nacimiento del Estado Plurinacional de Bolivia, el Estado que refleja una Bolivia que ensambla clases sociales, culturas, vidas, lenguas e historias, dando así lugar a un Estado que representa el “yo colectivo” de la bolivianidad (García, 2009: 7). A partir de dicho hito, el país viene llevando adelante el actual proceso de reconfiguración del estado, el mismo que tiene como uno de sus contenidos centrales el desarrollo de un régimen de autonomías departamentales, municipales, regionales e indígena-originaria-campesinas. La Constitución Política vigente en Bolivia y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización han fijado el marco de trabajo para transformar la acción del estado en el nivel sub-nacional, con especial atención en la descentralización del poder legislativo (órgano legislativo). En la actualidad la Asamblea Legislativa Plurinacional (parlamento nacional) no es la única que tiene atribuciones legislativas. Las nueve Asambleas Legislativas Departamentales (ALD), de reciente creación, tienen atribuciones de legislación, deliberación y fiscalización. Forman parte de los Gobiernos Departamentales Autónomos, uno por cada departamento de Bolivia. Este proceso de construcción de autonomías viene siendo objeto de numerosos esfuerzos desde el año 2009, incluyendo iniciativas tanto del propio estado, como de la cooperación internacional. En este marco se incluye el Programa de Fortalecimiento a la Concertación y al Estado de Derecho (CONCED – GIZ), esfuerzo conjunto entre la Vicepresidencia del Estado Plurinacional1 y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) de Alemania, buscando fortalecer a las nueve ALD mediante el asesoramiento técnico en tres áreas: técnica legislativa, sistema de información legal del estado y relacionamiento de las ALD con la sociedad civil. El presente trabajo busca presentar tanto el enfoque como los principales hallazgos y aprendizajes de la experiencia vivida en el campo de la participación ciudadana en las ALD. La intención es la de compartir reflexiones sobre la experiencia de asesorar en esta temática a entes legislativos, dada su creciente importancia en el mundo y en Latinoamérica.
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La Vicepresidencia del Estado es a la vez la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
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Participación ciudadana en las Asambleas Legislativas Departamentales El Programa CONCED-GIZ realizó a fines de 2012 un estudio con el propósito de elaborar, en el tiempo más breve posible, un estado de situación de la participación ciudadana en las ALD del país. La idea principal fue responder algunas interrogantes que, en el contexto de la descentralización del Órgano Legislativo boliviano, se consideró prudente contestar ¿La ciudadanía conoce su nueva institucionalidad legislativa y participa de ella? ¿Se están comprendiendo las nuevas reglas del juego para el nivel departamental en lo que a participación se refiere? ¿Se está avanzando en la institucionalización autonómica del órgano legislativo? En base al estudio realizado2, en términos generales las nueve ALD del país han logrado avanzar algunos pequeños pasos en pro de su institucionalización. Han avanzado en la función de elaboración, tratamiento y aprobación de leyes, según las competencias asignadas. Este aspecto ha sido ampliamente debatido en el País como uno de los factores principales del avance de las autonomías, en contraposición a la atribución competencial, más bien poco generosa, a los departamentos. Sin embargo el debate está siendo muy fructífero por el aprendizaje que se está viviendo a nivel departamental sobre la pertinencia (y costo) de establecer un ente legislativo propio y obtener una función legislativa más cercana. Asimismo las ALD han logrado avances, pequeños pero importantes, en la instauración de procesos internos (reglamentos, procedimientos) para su propio trabajo, esfuerzo que se valora aún más si se toma en cuenta que la mayoría de ellas cuenta con presupuestos de funcionamiento más bien pequeños. En este aspecto se ha observado la presencia de un fenómeno de asimilación de procesos a los que efectúa la Asamblea Legislativa Plurinacional del nivel central, con sus virtudes y defectos. Por último, en forma más bien intuitiva, las ALD han avanzado en la ardua tarea de comunicación institucional para proyectar su imagen y posicionarse como un actor clave para el desarrollo departamental. En este campo se ha hecho uso de muchas formas alternativas de comunicación, entre las cuales, por el objeto del presente documento, es de importancia la apertura de espacios de participación ciudadana, especialmente en los procesos de generación de leyes. Todas las asambleas han 2
El estudio se llevó a cabo entre diciembre de 2012 - febrero de 2013 y alcanzó a todos los departamentos del País. Aquí presentamos los resultados más interesantes del mismo.
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generado espacios destinados a la participación de la sociedad civil, además de participar en espacios convocados por la propia sociedad civil. Sin embargo el estudio pudo detectar la existencia de muchas dudas y cuestionamientos sobre el funcionamiento de dichos espacios. No solo sobre los aspectos técnicos a considerar para realizar una efectiva “escucha” de los planteamientos, sino también sobre la preparación y ejecución de las mismas, las actividades e instrumentos para hacer evaluaciones, las formas de efectuar “devoluciones” y la manera de asegurar la incorporación real de los planteamientos en los instrumentos normativos. Otro factor crítico identificado fue el relacionado a la generación de expectativas por parte de la sociedad civil ante la convocatoria de las ALD, las mismas que después, en varios casos se han visto frustradas por no observarse resultados concretos de la participación. Incidencia de la participación ciudadana sobre las decisiones legislativas El 70% de los actores de la Sociedad Civil entrevistados ha manifestado haber participado en al menos una ocasión en espacios creados por la Asamblea Legislativa de su respectivo Departamento y más de 60% de ellos también manifiesta haber formulado propuestas de normativas específicas o para el Estatuto. Sin embargo tanto entrevistados como asambleístas, coinciden en que de los planteamientos hechos, pocos han llegado a ser parte de las decisiones finales. El 60% de los integrantes de las ALD, considera positiva pero débil la incidencia de la participación de la Sociedad Civil en los procesos legislativos. Uno de los hallazgos más importantes del estudio se dio a raíz de preguntar la razón de esta débil incidencia a representantes de la sociedad civil. Se había anticipado que podría haber respuestas como: la ALD no nos convoca, la ALD es poco transparente, etc. Al contrario la sociedad civil apuntó a dos aspectos clave: las propias limitaciones en cuanto al conocimiento técnico para formular propuestas de calidad y al desconocimiento sobre la consideración positiva o negativa de ellas que hacen las ALD. Este último factor se ha presentado en casi todos los procesos de convocatoria que se han efectuado. La participación debe ser visibilizada y transformada en incidencia real a fin de mantener la credibilidad y confianza en las acciones de los entes legislativos (Corporación Participa, 2012:8). Es por eso que se planteó la necesidad de ahondar en el tipo de espacios que las ALD ponen a disposición de la sociedad. Se pensó en 4
diferenciar los mismos a fin de lograr hallazgos que permitan orientar mejor los esfuerzos de convocatoria. Mecanismos de participación Una de las interrogantes planteadas por el estudio fue la preferencia por los mecanismos y espacios de participación. Desde la lógica de las ALD, la pregunta se dirigió a determinar cuál es el espacio de participación de la sociedad civil que consideran más fructífero y apropiado, mientras que desde la perspectiva de la ciudadanía se intentó conocer qué mecanismo que motiva más su participación. En el País se tiene alguna tradición respecto de mecanismos de relacionamiento. El mecanismo más utilizado ha sido el de Audiencias Públicas, de larga tradición en el antiguo Parlamento Nacional. Además en el proceso de la Asamblea Constituyente (2006), se establecieron dos mecanismos muy importantes: los Foros Ciudadanos y los encuentros regionales, ambos con sus propios objetivos y formas diferenciadas de acción. A estos tres mecanismos se sumó el de audiencias expertas, espacio que ha venido siendo cada vez más utilizado en el País. De entre los cuatro mecanismos propuestos el criterio de los asambleístas privilegió las Audiencias Públicas como el mejor recurso para la participación de la sociedad civil, mientras que esta última inclinó su preferencia hacia los Foros de Interés Ciudadano. •
PERSPECTIVAS COMPARADAS: PREFERENCIAS DE MECANISMOS DE RELACIONAMIENTO Opciones de Participación Ciudadana Perspectivas comparadas
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Frecuencia
16 14 12 10 8 6 4 2 0
Audiencias Publicas
Foros de Interés Ciudadano SC
Encuentros Regionales
Audiencias Especializadas
ALD
Fuente: Estudio elaborado
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La significativa polarización en las opiniones de asambleístas y representantes de la sociedad civil organizada -Audiencias Públicas y Foros de Interés Ciudadano- refleja los intereses distintos que se persiguen. Mientras asambleístas concentran su interés en un mecanismo que les permita evadir el debate sobre temas específicos y más bien posicionar sus ideas políticas, la sociedad civil prefiere un mecanismo que le permita dialogar y debatir más ampliamente sobre temas que son de su interés. Las Audiencias Públicas constituyen en ese sentido un mecanismo que en la práctica se activa desde las Asambleas Legislativas Departamentales, casi siempre mediante una vinculación directa a la generación de normativa departamental. La experiencia muestra que es el mecanismo más empleado por los entes legislativos departamentales, a pesar de no ser el más indicado para todos los propósitos del proceso legislativo3. Aquí es que surge la duda sobre el verdadero propósito de la activación de estos mecanismos. En todo caso, parece quedar claro que la utilización de los mismos tiene efectos no solo en términos del cumplimiento del proceso legislativo, sino también sobre la imagen de las propias ALD. Posicionamiento de las ALD Dado el escaso tiempo de vigencia institucional de las ALD, parece prematuro hablar sobre el posicionamiento de la ALD en el contexto departamental. Es poco probable que instituciones, altamente centralizadoras y reglas del juego que han permanecido inmutables durante muchos años, desaparezcan rápidamente del contexto en que se encuentran. Desde esta óptica, parece posible enfocar el proceso de autonomías en el país como la tensión entre instituciones que buscan mantener y retomar el centralismo en la toma de decisiones y las instituciones de reciente creación en pro de las autonomías subnacionales. Las ALD, en todo caso, han tenido y aún tienen la posibilidad de enfrentar el desafío de su posicionamiento a partir de generar instituciones virtuosas de relacionamiento con la sociedad civil, lo que les permitirá tanto establecerse en el contexto departamental y
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Las Audiencias Públicas son el mecanismo para el relacionamiento con la sociedad civil más empleado por las ALD en Bolivia. Es posible atribuir esto a la tradición legislativa, heredada de instancias como el ex Congreso Nacional de la República. No obstante, se evidencia que la puesta en práctica de otros medios de relacionamiento legislativo-sociedad civil, como Foros de Interés Ciudadano y Audiencias Expertas, comienzan a enriquecer el vínculo, sobre todo en la construcción participativa de las leyes.
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nacional, como ser parte de las instituciones clave en los esfuerzos de desarrollo. Esto es algo que también está en debate actualmente: la verdadera posibilidad de las autonomías para plantear y llevar adelante su propio desarrollo, dadas las competencias que les han sido otorgadas. Este debate, en la práctica, se está resolviendo de a poco en base a un modelo de “tira y afloja” entre las autonomías y el gobierno central. Otro aspecto a considerar a este respecto es el de los reducidos presupuestos con los que cuentan en general las ALD, los que no les permiten desarrollar acciones intensivas y extensivas para difundir el rol institucional. Prueba de ello es la confusión persistente, por parte de las organizaciones de la sociedad civil, entre el rol de las actuales ALD y el de los ex Consejos Departamentales (organismos de acompañamiento de la labor del ejecutivo departamental, sin potestad legislativa). En la actualidad las ALD se encuentran inmersas en sus propios procesos para la elaboración de estatutos departamentales, prueba de fuego para su accionar y su legitimación en el sistema de gobierno. Estatutos Departamentales El proceso legislativo más importante encarado por las ALD es la construcción del Estatuto Autonómico Departamental, donde tanto entidades como organizaciones de la sociedad civil consideran haber participado con propuestas. La formulación participativa del Estatuto Autonómico Departamental es un punto fundamental que merece reconocimiento especial en el trabajo desarrollado por las ALD. La opinión de una mayoría importante de actores de la sociedad civil (74%) así lo establece. Sin embargo, ahondando en el concepto de incidencia, la cifra es mucho menos interesante: más del 60% de ellos manifiesta que dicha participación se ha traducido en una escasa incidencia en las decisiones finales. Desde la óptica de la propia sociedad civil son dos las razones de esta situación: la calidad de propuestas presentadas, dadas las limitaciones en cuanto al conocimiento técnico para su formulación; y la falta de retroalimentación por parte de la ALD, en lo referente a su consideración real y efectiva. De hecho, la falta de “mecanismos de devolución” de los resultados obtenidos por la participación ciudadana fue un elemento mencionado tanto por asambleístas como por la ciudadanía.
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Participación de grupos poblacionales específicos Tan importante como promover y conseguir la participación de la sociedad civil en los procesos legislativos departamentales, es abrir paso a la participación de grupos o segmentos poblacionales con intereses particulares y que no siempre son reivindicados sino a través de sus propios integrantes. Tal es el caso de las mujeres y pueblos indígena-originario-campesinos, cuya participación e incidencia en la agenda legislativa de los Departamentos muestra resultados destacables. La participación de organizaciones de mujeres en procesos legislativos departamentales es positiva. Más del 90% de los entrevistados consideran una positiva influencia de las organizaciones de mujeres. En la práctica, el indicador refleja la lucha de las mujeres organizadas por su inclusión, tanto en la formulación de leyes de hecho, su presencia se nota en muchos casos asociada a los espacios de dirección en las ALD como en el contenido de las mismas. Las organizaciones de mujeres han demostrado una fuerte presencia y cohesión en los asuntos legislativos de todos los departamentos del País. Muy parecida es la apreciación sobre la incidencia de los pueblos indígena-originariocampesinos. El 95% de los asambleístas entrevistados considera que la incidencia es positiva. No obstante, la participación indígena aún es débil en los espacios creados por las ALD, habiéndose detectado déficits importantes en cuanto a su incidencia real. Participación de actores “clave” Tan importante como la habilitación de espacios de participación de la ciudadanía, es la identificación, invitación y priorización de los actores clave de un determinado mecanismo de participación. Como en varias ocasiones han apuntado distintos teóricos, la participación ciudadana en cualquier espacio de discusión o encuentro creado por las autoridades se considera efectiva en la medida en que se haya dado la asistencia y presencia activa de los actores clave cuya posible incidencia positiva o no resulte fundamental para dicho proceso. Al respecto el estudio reveló que más de la mitad de los asambleístas considera que no siempre se ha dado la participación de todos los actores clave y que, incluso, puede que varios procesos legislativos se hayan dado sin la participación de ninguno de los principales actores involucrados. Este aspecto fue precisado en el desarrollo de la asesoría, habiéndose elaborado instrumentos específicos al respecto, de manera de evaluar la realización de mecanismos de relacionamiento a partir de la participación de los principales actores involucrados. 8
Principales conceptos del enfoque de asesoramiento Dado el marco contextual presentado, en el tema de participación de la sociedad civil el Programa CONCED-GIZ planteó el área de Relacionamiento con la Sociedad Civil, después de analizar algunas alternativas más conocidas y con marcos teóricos más trabajados: participación ciudadana y participación social (Guimaraes, 2008: 4). El insumo principal para esta decisión fue el aporte del planteamiento institucional del profesor Joan Prats, el cual además de visualizar un aspecto crucial del desarrollo institucional, incorporó mucho del trabajo que el
profesor realizó en Bolivia,
incluyendo su aporte en el propio proceso constituyente. Este insumo se convirtió en esencial para comprender tanto el proceso autonómico del País (tensión dinámica entre instituciones centralizadas y nuevas instituciones autonómicas), como las propias formas de interacción estado-sociedad (instituciones poco virtuosas en el tratamiento demanda-respuesta) y más específicamente sociedad civil organizada y asambleas legislativas departamentales (instituciones nacientes y en formación). Entre las consideraciones principales realizadas están: Vínculo entre autonomía, participación y democracia La participación que los procesos descentralizadores y autonómicos en general promueven se considera como un elemento de fortalecimiento de la democracia. De hecho, son múltiples y coincidentes las opiniones que sostienen que autonomía sugiere mayor democracia porque permite y garantiza más (y más efectiva) participación política de la ciudadanía en los procesos de construcción de las política públicas. La autonomía puede garantizar mejor práctica política “…por la simple y sencilla razón de que el poder baja a la base de la sociedad, llega a la calle, porque en la calle el ciudadano puede constatar de manera directa el efecto de su participación política a través de los mecanismos democráticos…” (Mesa, 2012: 61-62). Es más, se afirma que la participación es vital para la reconstrucción social de sociedades caracterizadas por la fragmentación y la exclusión. Se podría decir que el objetivo que se busca con la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos es darle contenido y ampliar la democracia, avanzando en la perspectiva de lo que se denomina «democracia participativa».
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En especial en las dos últimas dos décadas, el concepto de Participación ha sido ampliamente utilizado en el discurso político, dado que este concepto está relacionado con los derechos de la ciudadanía y la gobernanza que se pretende promover, con mayor énfasis, en los procesos autonómicos y descentralizadores. Tipo y profundidad de la participación social Pero, ¿qué tipo de participación social y ciudadana se pretende? ¿Hasta dónde llega la misma? La participación puede circunscribirse al control sobre los recursos y las instituciones, desde fuera del Estado4 (Stiefel y Wolfe, 1970: 27), puede concebirse al nivel de consulta o toma de decisiones en todas las fases del ciclo del proyecto5, o puede concentrarse en la participación política orientada a influir en las decisiones de los representantes y funcionarios estatales6. Dicho de otra forma, ¿qué nivel de participación social se persigue? Y ¿cuál es el requerido para avanzar, más efectivamente en democracia? Se pueden distinguir tres niveles de participación: Información, tenerla en grado suficiente sobre cualquier tema público es imprescindible para participar en la discusión sobre esos temas7; Consulta y Debate, proceso en el cual los interesados (afectados) emiten opinión, sugieren y dialogan con la administración8; Gestión compartida o trabajo en común (Cogestión), que implica tomar decisiones de manera conjunta y compartida entre la administración y la Sociedad Civil (Gaventa, 1999:13). Cobra entonces mucha importancia el tipo de participación ciudadana que se pretende instalar. Por lo tanto fue clave definir bajo qué lógica de asesoramiento se debía trabajar el asesoramiento a las ALD. Es aquí donde surgió el concepto de Relacionamiento
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En un estudio muy influyente a finales de 1970, Stiefel y Wolfe, definen la participación como los esfuerzos organizados para incrementar el control, sobre los recursos y las instituciones reguladoras en determinadas situaciones sociales, por parte de los grupos y movimientos excluidos de tales controles. 5 El Grupo de Aprendizaje en Participación del Banco Mundial define la participación como el proceso mediante el cual las partes interesadas influyen y comparten el control sobre iniciativas de desarrollo y sobre las decisiones y recursos que los afectan. Desde esta perspectiva, la participación se pudo ver en el nivel de consulta o toma de decisiones en todas las fases del ciclo del proyecto, desde la evaluación de las necesidades, a la apreciación, a la aplicación, la vigilancia y la evaluación. 6 Parry, Moyser y Neil Day definen participación política como la participación en el proceso de formulación, aprobación e implementación de las políticas públicas. La principal preocupación está en las acciones de los ciudadanos dirigidas a influir en las decisiones tomadas principalmente por los representantes y funcionarios públicos. 7 “Información implica también Formación: la información que no es comprendida no sirve, por lo tanto a veces es necesaria una labor previa de formación”. John Gaventa and Camilo Valderrama. 8 “Mediante la Información y la Consulta podremos posibilitar llegar a propuestas de consenso que, a la larga, serán más eficaces y útiles que las realizadas sin participación”. John Gaventa and Camilo Valderrama.
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ALD-Sociedad civil, dada su connotación mayor en la interacción, en el proceso continuo de articulación entre los actores, en la posibilidad de considerar el trabajo de asesoramiento como el insumo inicial para posicionar las ideas fundamentales y buscar que se desarrollen por sí mismas. La Real Academia de la Lengua Española en su edición vigésima segunda (2001), aporta una definición clave del relacionamiento: conexión, correspondencia, trato, comunicación de alguien con otra persona. En este sentido el término conexión se constituye en el elemento para establecer si existen además: inclusión, apoyo o complemento, aspectos que se consideraron clave para orientar el trabajo de asesoramiento a las ALD. También fue importante considerar que si se quiere que la participación social trascienda la retórica y desemboque en ciudadanía activa, es necesario enfocar cambios importantes en los modos de relacionamiento con la sociedad; implica modificaciones del accionar fundamental de todos los actores (sociales y políticos) y plantea desafíos en términos de estrategias que consoliden canales institucionales y mecanismos de relacionamiento con posibilidades de convertirse en instituciones. En contextos sociales fragmentados y excluyentes, la participación social, considerada como factor esencial de reconstrucción del tejido social, debe contar con una característica adicional muy importante, la de no ser “…funcional a las lógicas gubernamentales, por el contrario debe tener una dimensión crítica y exigente de las políticas, para contribuir a su permanente democratización” (Villarroel, 2000: 24). Mecanismos de participación e incidencia En consecuencia, para que este tipo de procesos participativos tengan éxito, es necesario generar marcos institucionales y mecanismos de relacionamiento entre la Sociedad Civil y el Estado que potencien la participación y otorguen condiciones mínimas para que las organizaciones y actores sociales puedan incidir. En la búsqueda de mecanismos y marcos institucionales de relacionamiento entre la Sociedad Civil y el Estado, que contribuyan a potenciar la participación y desarrollar procesos de ciudadanía que fortalezcan la democratización de la democracia, procurar la incidencia parece fundamental. Se entiende por incidencia al “…proceso utilizado para influir en espacios donde se toman decisiones políticas” (PARC/SUNY-USAID: 2004: 7). 11
A la hora de sugerir mecanismos y marcos institucionales para la participación de la Sociedad Civil, es correcto asumir la existencia de demanda de participación por parte de ésta. Pero debe considerarse que esta demanda está sujeta a los beneficios que de la participación obtiene. Como bien señalan Ferrari Wolfenson y Mazzina: ”…. hay límites a la participación, que no puede ser extendida de forma indefinida incluso en el escenario más idílico, con ciudadanos muy preparados para participar, políticos muy predispuestos a que lo hicieran y una vida política intensa y estimulante, los recursos que el ciudadano medio podría dedicar a la vida política serían finitos debido al rol crucial que juega un recurso tan limitado como es el tiempo……, el hecho de que éste sea limitado provoca que los ciudadanos lo valoren especialmente, por lo que será preciso que los participantes obtengan satisfacciones expresivas o instrumentales de su participación y no se queden con la sensación de haber estado derrochando su tiempo para nada” 9. La participación indudablemente promueve ejercicio ciudadano, pero trae aparejadas muchas expectativas que de no ser cubiertas, al menos parcialmente, pueden dar lugar a frustraciones y la consecuente pérdida de legitimidad y credibilidad institucional. En definitiva, el reto de todos los procesos que pretenden fortalecer el ejercicio de la ciudadanía de múltiples actores es trascender los espacios rituales donde se escenifican diálogos poco prácticos entre administradores y ciudadanos, hacia
mecanismos
participativos para tomar decisiones que se lleven a la práctica. Asesoramiento en Relacionamiento con la Sociedad Civil Como resultado de las consideraciones anteriores (y otras concernientes al acuerdo entre gobiernos, entre ellas montos y tiempos de ejecución), el trabajo del Programa CONCED-GIZ se enfocó en generar y establecer las condiciones necesarias de conocimientos, instrumentos, aptitudes, reforzamiento de actitudes, resultados y formas de réplica, para la consolidación a futuro de procesos sostenidos de relacionamiento de las ALD con la sociedad civil de sus respectivos departamentos. Para esto se definió la siguiente metodología de trabajo.
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Ferrari Wolfenson, Gustavo y Mazzina, Constanza. “Mecanismos de participación”. Trabajo presentado en el V Congreso Nacional de Ciencia Política, 14-17 de noviembre 2001.
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Metodología utilizada Considerando los tiempos que asambleístas y funcionarios pueden asignar a temas de fortalecimiento de capacidades, la metodología utilizada para el trabajo se basó en la idea de efectuar cuatro ciclos lo más prácticos posibles, con instrumentos simples para el análisis en la práctica de lo elaborado por cada ALD. Estos ciclos se materializaron en la realización de cuatro viajes, con intervalos de aproximadamente veinte días, para realizar con asambleístas y asesores talleres prácticos de capacitación, organización de equipos de trabajo, programación de actividades y seguimiento del avance. En el caso del área de relacionamiento con la sociedad civil, en general se definió trabajar los siguientes aspectos en cada ciclo (estos ciclos fueron manejados en forma más bien flexible en función de las posibilidades en cada ALD, con sus diferentes momentos y dinámicas institucionales): •
Primer ciclo: Intercambio sobre la importancia de la participación de la sociedad civil en los procesos legislativos departamentales. La metodología de trabajo preveía iniciar un debate participativo (como muestra de lo que serían luego los mecanismos de relacionamiento), sobre los temas centrales de la participación, su papel en las democracias, la necesidad de interactuar con los representados, las vías alternativas para esto, el concepto de diálogo y los criterios para la eficacia de los mecanismos de relacionamiento (audiencias públicas, audiencias expertas, foros de intereses ciudadanos).
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Segundo ciclo: Culminación del trabajo de capacitación de asambleístas y asesores especialmente en los mecanismos de relacionamiento, siempre considerando los temas transversales de interculturalidad y género. Además en este ciclo se incluyó el desarrollo participativo de una propuesta para la realización de un mecanismo acordado conjuntamente, en base a un proyecto de ley que estuviere siendo tratado en la ALD y al análisis de necesidades y objetivos. Al finalizar el ciclo fue necesario establecer el equipo de trabajo de la ALD para realizar toda la preparación para la realización del mecanismo.
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Tercer ciclo: Taller para el trabajo de aspectos clave de la preparación. En este taller se previó trabajar la operativización del tema a ponerse a consideración de la sociedad civil, los necesarios mapeos de actores para la convocatoria y posteriormente para la evaluación de la misma, la evaluación de las condiciones de convocatoria, la definición de instrumentos de sistematización y devolución 13
inmediata de lo trabajado en el mecanismo, la definición de responsabilidades y la programación de
actividades para el proceso final. En algún caso fue
necesario hacer una simulación lo más aproximada a la realidad, a fin de que asambleístas y asesores visualizaran su rol y el desarrollo ideal de un mecanismo de relacionamiento. Este instrumento fue de mucha utilidad al momento de establecer los diferentes roles, generar un espíritu de trabajo conjunto para el mecanismo y definir aspectos como el manejo de posibles situaciones conflictivas. •
Cuarto ciclo: Realización del mecanismo y evaluación compartida. Sin la intervención de asesores CONCED-GIZ, la aplicación en la realidad del mecanismo es, sin duda, el momento de mayor aprendizaje por parte de las ALD, dado que se enfrentan realidades respecto de la participación, las formas de escucha de planteamientos, los propios planteamientos que muchas veces se contradicen y las dificultades inherentes a la propia convocatoria. Una vez finalizado el mecanismo, llega el momento del aprendizaje conjunto, a través de metodologías participativas con preguntas clave.
A continuación se presenta los aspectos principales considerados en el enfoque de trabajo, con el propósito de reflexionar sobre su eficacia y pertinencia en base a su contrastación con la práctica. Asimismo, en cada uno se presenta los aprendizajes recogidos en la experiencia y algunas recomendaciones y sugerencias que parecen importantes. Entorno del asesoramiento Al iniciar el trabajo se debió comprender el ambiente altamente político, marcado aún por las tensiones que había vivido el País desde el 2003 y polarizado en lo políticopartidario. Fue bastante común encontrar pugnas internas en las ALD. Por este motivo el contexto de trabajo requería tomar recaudos para evitar tanto posibles efectos negativos de nuestra presencia, como prever que el asesoramiento pudiera llegar a todas las facciones políticas. En la práctica se estableció claramente que los recaudos que se tomaron fueron absolutamente necesarios. En varias oportunidades se tuvieron que adoptar decisiones en base al criterio de pluripartidismo que trazamos al inicio del trabajo. Este aspecto fue crucial a la hora de establecer los necesarios lazos de confianza con asambleístas y
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funcionarios de las diferentes ALD. En otras ocasiones fue imposible realizar capacitaciones con la presencia de todas las fuerzas políticas, lo que afectó directamente a los resultados que se lograron. Otro aspecto del entorno que fue muy necesario considerar fue el relativo a interculturalidad. En realidad se trabajó en un ambiente de mucha diversidad cultural, lo que hizo necesario que, especialmente en el tema de lenguaje, se tenga que hacer ajustes muy importantes. La fuerte presencia indígena, provocada no solo por las normas relativas a la elección de asambleístas sino también por el contenido de la política del oficialismo, ocasionó que en los trabajos con asambleístas se utilizara un lenguaje más bien sencillo, evitando en lo posible el lenguaje técnico. No así en el caso de trabajos solo con asesores de las ALD, en los que la preparación profesional era mayor. La necesaria adecuación de instrumentos y mensajes estuvo siempre presente en el desarrollo de los ciclos. Asimismo, durante el trabajo se impulsó las ideas relativas a la igualdad de género. En algunas asambleas fue la primera vez que se tocó el tema, dado el ambiente cultural y ciertas costumbres del departamento. La presencia femenina en las asambleas legislativas es un asunto en debate en Bolivia desde hace ya varios años. De manera que, en general, el tema fue asumido por los participantes. Es necesario mencionar que al apoyar a las nueve ALD del País, se pudo contar con un elemento adicional para promover el avance del trabajo conjunto: una especie de efecto “competencia” entre ellas. En varias oportunidades fue necesario acudir a los logros de otras asambleas en aras de obtener compromiso o lograr el cumplimiento de tareas y actividades. En razón de este apoyo paralelo a las nueve ALD del País, fue posible pensar en llevar adelante actividades de encuentro entre ellas, para que pudieran compartir sus experiencias y aprendizajes, dado que todas están atravesando las mismas problemáticas y enfrentan muy similares desafíos. Experiencia y aprendizaje propios El trabajo de relacionarse con la sociedad civil es algo que no se enseña sino que debe ser aprendido en base a la experiencia y vivencia necesarias, de manera que se pueda evidenciar diferencias importantes entre lo que se acostumbra a hacer y lo que técnicamente pueden ofrecer las metodologías al respecto. 15
En la práctica esta idea inicial fue validada en función a los resultados obtenidos. Durante la ejecución de los ciclos de asesoramiento se hizo evidente que los asambleístas y sus asesores aprendieron tanto de sus aciertos como de sus errores, durante la labor de planteamiento y ejecución de los mecanismos. La labor de orientación y guía de los asambleístas y asesores en los momentos clave ha sido muy importante, dado que ha permitido que se saquen conclusiones muy necesarias para los próximos trabajos. Inclusive ha sido necesaria una labor de provocación por parte del asesor para cimentar los aprendizajes. Por ejemplo las preguntas: si ustedes representan a la sociedad civil ¿porqué deben ir a escucharla? ¿No deberían ustedes saber qué les van a decir?, han sido de mucha utilidad para solidificar las ideas. Por otro lado, a la luz de la experiencia fue evidente que el asesoramiento no consideró plenamente la faceta de reinvención constante de los mecanismos de relacionamiento. El avance de la tecnología, las posibilidades prácticas de las ALD, las demandas de los diferentes sectores de la sociedad civil, la diversidad de temas a tratar, etc. son algunos de los aspectos para adecuar la acción de los entes legislativos. Apropiación de la temática Para que el efecto del asesoramiento sea sostenible, la apropiación del tema por parte de asambleístas y asesores de las ALD, debe ser lo más alta posible. Es necesaria la consideración de las costumbres y formas de interacción de cada departamento. Al respecto se debe mencionar que se cometen muchos errores al pensar que el relacionamiento con la sociedad civil es una actividad sencilla de realizar. Respecto de la apropiación de la temática por parte de las ALD, se ha observado en la práctica su utilidad. El cuidado de este aspecto ha sido un factor clave para el éxito alcanzado. Desde un inicio del asesoramiento se tuvo el cuidado de dar y practicar esta idea. Lo que significó que se hable y se recalque mucho los saberes y pensamientos de asambleístas y asesores de las ALD, sus propias lógicas, la toma de decisiones por su parte, etc. El efecto “nosotros los hicimos” ha sido importante para la cimentación del tema en los procesos legislativos de las ALD. Aquí es necesario comentar que no todo es atribuible a la labor de asesoramiento. En este caso concreto, un conflicto social de grandes proporciones por una decisión legislativa de una de las ALD, dio lugar a que todas las ALD hagan conciencia de la necesidad de generar espacios de consulta y escucha. Este acontecimiento que paralizó un departamento por aproximadamente un
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mes, tuvo el efecto de ser muy demostrativo de la necesidad de atender los planteamientos de la sociedad civil. Es necesario reconocer que no se ha previsto realizar una labor de levantamiento y sistematización de conocimientos para visualizar el efecto en los próximos años, lo que sería de mucha utilidad para asegurar la institucionalización de esta temática en las ALD. Integralidad del asesoramiento Para la asimilación de la temática se necesita considerar tanto los aspectos más técnicos (mecanismos formales de participación, criterios de eficacia, convocatorias, espacios, etc), como los relacionados con las actitudes y aptitudes de las personas, tales como habilidades para el diálogo y concertación, motivación, comunicación interpersonal, escucha activa, etc., las cuales soportan el andamiaje necesario para efectuar una verdadera escucha de la sociedad civil. Los aspectos más técnicos incluyen: •
Tipos de mecanismos de relacionamiento: objetivos, funcionamiento.
•
Criterios de eficacia de los mismos, incluyendo: la oficialidad requerida dentro del proceso legislativo, el cumplimiento de normativa que los regula, la convocatoria por parte de al menos una instancia colegiada de la ALD (comisión, brigada, comisión mixta), su carácter público, sin restricciones a la participación, su carácter no
vinculante y las técnicas para considerar obligatoriamente las propuestas
levantadas. •
Aspectos formales del desarrollo: instalación de sesiones, orden del día, acta de las sesiones, etc.
•
Técnicas usuales: mapeo de actores, sistematización.
Entre los aspectos relacionados con aptitudes y actitudes: •
Comunicación interpersonal, ruidos, clarificación
•
Escucha activa, empatía, rol de los asambleístas
•
Instrumentos para ampliar la mente
•
Diálogo y concertación
•
Liderazgo y trabajo en equipo
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Como se puede ver, el trabajo en estos temas requiere de cuidar la coherencia entre los asuntos que se trabaja y el propio comportamiento de los asesores del Programa. Este, sin duda, es el factor clave para el aprendizaje. Trabajar este tipo de aspectos requiere de “reforzadores” presentes en las diversas actividades que se cumplen. Por esto el trabajo de asesoramiento se hizo más complejo sobre todo si se toma en cuenta que la labor implicó cuidar los mensajes no conscientes y considerar la estrecha relación entre el mensaje y el “mensajero”. Incidencia de la participación La participación ciudadana sin incidencia condena al fracaso a los mecanismos de relacionamiento y a la desvalorización de la acción de los entes legislativos. El uso de mecanismos de relacionamiento solamente para la “foto”, es decir para aparentar que se está consultando a la población, es un error que puede ser muy difícil de superar. La expectativa de la sociedad civil no es la de asistir a las audiencias. Su expectativa es de lograr incidir en los instrumentos legislativos, hacer que su voz se escuche. La posibilidad de incidencia por parte de la sociedad civil es un factor clave para asegurar la sostenibilidad de cualquier mecanismo de relacionamiento. Sin embargo, la práctica demuestra que es muy difícil percibir el grado de incidencia. Se relaciona con la posibilidad de ver los planteamientos plasmados en normas, pero también con la posibilidad de cambiar la orientación de las mismas, complementarlas, etc. La cualidad de incidencia es siempre vista a partir de percepciones y no tanto de datos fácticos. Por eso es que el tema se torna de debate. Para las mismas personas muchas veces la percepción es diferente. Esto, por lo tanto, se convierte en una especia de arte: Las ALD siempre deben tener presente que no solo tienen que escuchar a la sociedad civil, sino que además deben hacerlo notar y precisarlo en el ideario común. Ha sido muy gratificante escuchar esta afirmación por parte de algunos asambleístas, después de haber terminado el asesoramiento. Los aprendizajes señalan en la dirección correcta: evitar el abuso de los mecanismos de relacionamiento, siempre considerando el largo plazo más que el éxito inmediato.
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Instituciones para la sostenibilidad Paralelamente al trabajo directo con las ALD, también se ha trabajado en favor de explicitar la necesidad de generar reglas formales e informales que le den sostenibilidad a los esfuerzos por relacionar a las ALD con la sociedad civil. Mediante instrumentos de difusión se ha tratado de apoyar la institucionalización en el entorno departamental. Desde la difusión por televisión de mensajes en pro del posicionamiento de las ALD y su conocimiento por parte de la ciudadanía, hasta el uso de instrumentos como separatas periodísticas con mensajes a favor de la participación ciudadana, el trabajo de construcción de instituciones ha sido objeto de esfuerzos por parte del CONCED-GIZ. Las tensiones entre las viejas instituciones y las nuevas se verán disminuidas en el mismo grado en que las instituciones nuevas signifiquen mejoras reales en la respuesta del Estado a las necesidades ciudadanas. Este es el aspecto crucial a comprender al interior de las ALD. Por ahora la población en general está a la espera de mejores señales por parte de la institucionalidad departamental, sobre el histórico desencanto con la legislación del nivel central. Esta es la oportunidad que las ALD tienen y el “nicho de mercado” que pueden enfocar. En la práctica, es fácil ver que los esfuerzos desarrollados en esta dirección han sido más bien pequeños, en relación a la magnitud de la tarea. Por ejemplo, la costumbre enraizada de incumplimiento por parte del estado de sus propias normas, es un factor que debe ser atacado frontalmente para garantizar la pertinencia de contar con: 1 Asamblea Legislativa Plurinacional, 9 Asambleas Legislativas Departamentales y cerca de 340 Concejos Municipales con potestad legislativa. Es una gran cantidad de entes legislativos que conforman el estado boliviano. Gran parte de su labor supone la existencia de un estado que cumple con la ejecución de sus normas y con una ciudadanía que vigila porque así sea. Encuentros regionales Al momento de escribir este trabajo el CONCED-GIZ ha realizado ya el primer encuentro regional de asambleístas y asesores de ALD, con el propósito de crear espacios en los que se pueda compartir experiencias y trabajar aspectos medulares sobre actitudes y aptitudes de líderes potenciales de cambio.
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En este primer encuentro se desarrollaron varios aspectos técnicos, como fiscalización estratégica y presupuestaria, que fueron compartidos por los participantes. Además, en el sentido vertido anteriormente, estos trabajos estuvieron acompañados de una serie de técnicas grupales y vivenciales para el aprendizaje conjunto de aspectos como liderazgo, trabajo en equipo, dinámica grupal, respondiendo tanto al planteamiento de partida del asesoramiento en esta área, expuesto anteriormente, como al reconocimiento del carácter colegiado de la labor de los entes legislativos. En realidad, el carácter colegiado de su accionar junto con el carácter político de sus atribuciones, son las características más importantes a considerar para establecer procesos exitoso de asesoramiento. Es necesario reconocer en este campo, que los trabajos del Programa CONCED-GIZ en estos temas se orientaron, por su propia naturaleza, solamente a algunos asambleístas y asesores de ALD. No se concibió realizarlos para todos por las exigencias que suponen la tarea y los recursos necesarios. Sin embargo la experiencia vivida aconseja desarrollar esfuerzos en este sentido en el futuro, siempre en aras de fortalecer el funcionamiento de las ALD y, por lo tanto, los posibles impactos de su labor. -------------o-----------Compartir la experiencia y enseñanzas vividas en el trabajo de fortalecimiento de las ALD en Bolivia, tiene el propósito fundamental de aportar en el desarrollo de métodos y técnicas para fortalecer el funcionamiento de entes legislativos en Latinoamérica y el mundo. Evidentemente la naturaleza misma de dichos entes y las particularidades de su conformación y organización, hacen necesario establecer enfoques, conceptos y métodos particulares. Aspecto que, junto al interés más bien menor por parte de las agencias de cooperación y organismos de cooperación internacional por trabajar en el campo, ha ocasionado que los avances sean más bien lentos. Esperamos sinceramente que los aprendizajes y hallazgos del trabajo sean de utilidad para las personas que tienen la labor de mejorar el funcionamiento de este tipo de entidades que hacen intrínsecamente a la democracia. Esperamos que las experiencias vividas por EL CONCED-GTZ ayuden a investigadores, asesores y profesionales de la capacitación a orientar sus trabajos y hacerlos más efectivos.
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