Participacion ciudadana ambitos parlamentarios by Cátedra Libre Gobierno Abierto

La participación ciudadana en ámbitos parlamentarios. Ezequiel Rubinstein (Instituto de Ciencia y Técnica Legislativa) ezerubinstein@gmail.com Resumen. La profusión de literatura académica y práctica sobre mecanismos participativos pasa por alto la construcción de un cuerpo de conocimiento sistemático sobre aquellos que se pueden utilizar en ámbitos parlamentarios. Esta ponencia identifica áreas de investigación prioritaria al respecto: comprender y consensuar conceptos de eficacia (en la representación, procedimiento, información y valoración de resultados), entender los particulares puntos de vista “parlamentarios” frente al quiebre en los principios representativos que dan sentido a la política profesional, la evaluación de la eficiencia de cada método en influir sobre los procesos políticos, y la medición de las variaciones en la legitimidad parlamentaria. Se señaló también la necesidad de documentar técnicas para minimizar el riesgo de manipulación, y la evaluación de la forma en que los métodos participativos pueden eficazmente superar las desigualdades en recursos de los ciudadanos. Se recomienda la elaboración o revisión de las estrategias participativas parlamentarias y la introducción de innovaciones institucionales.

Nota biográfica: Ezequiel Rubinstein ha asesorado a la Legislatura de Buenos Aires, cumplió cargos docentes en la Universidad de Buenos Aires (UBA) y en el gobierno local de esa ciudad; y ejerció como asesor jurídico de la administración pública. Actualmente es consultor de administraciones públicas. Abogado (UBA), M.A., (University of Bath). 1

Su trabajo conducente al grado de doctor se focaliza en la participaci贸n y reforma a los parlamentos.

Palabras clave: participaci贸n ciudadana, parlamentos, mecanismos participativos

Índice 1.

Introducción. El estado de la cuestión. ................................................................................. 4

Mecanismos participativos objeto de esta ponencia............................................................ 6 Mecanismos consultivos ......................................................................................................... 10 Consulta por presentación de documentos ........................................................................ 10 Encuestas de opinión .......................................................................................................... 11 Audiencias Públicas ............................................................................................................. 11 Peticiones ............................................................................................................................ 12 Jurados ciudadanos y foros deliberativos ............................................................................... 13 Jurados ciudadanos ............................................................................................................. 13 Foro deliberativo ................................................................................................................. 14 Mecanismos de cogobierno .................................................................................................... 14 Referéndums e iniciativas ciudadanas .................................................................................... 16

Técnicas de participación ciudadana parlamentaria en uso en Europa y América Latina .. 18 Mecanismos consultivos ......................................................................................................... 18 Peticiones ............................................................................................................................ 18 Audiencias Públicas ............................................................................................................. 21 Consultas por presentación de documentos. ..................................................................... 23 Referéndum e iniciativa ciudadana ......................................................................................... 25

4. Orientaciones para la investigación en mecanismos de participación ciudadana parlamentaria. ............................................................................................................................. 27 Participación parlamentaria: ¿para qué? ................................................................................ 28 La paradoja de la manipulación o la irrelevancia .................................................................... 34 La desigualdad en recursos participativos .............................................................................. 37 5.

A modo de conclusión: direcciones posibles para la investigación futura. ........................ 42

Bibliografía ................................................................................................................................. 45

1. Introducción. El estado de la cuestión.

Political participation symbolizes influence for the powerless, but it is also a key for social control. In consequence, liberals, radicals, and authoritarians all favor participation, a tribute to the term’s symbolic potency and semantic hollowness. (Edelman, 1977:120)

La mejora de los modelos de democracia liberal comprende, al menos desde la posguerra de mitad del siglo XX, la introducción de mecanismos participativos en los procesos políticos, que incluyen a la ciudadanía formalmente en la toma de decisiones. Suele coincidirse en varias explicaciones de porqué esto es así: el percibido déficit de algunos aspectos del sistema representativo y de partidos, si no directamente una crisis de legitimidad del sistema demoliberal (Crozier, Huntington, yWatanuki ,1975; Habermas 1988; Offe 2006; Bobbio, 1985; Vallespín, 2000), la multiplicación de decisiones administrativas en cada vez más áreas de la vida, la complejidad de los asuntos a decidir que motiva que se busque contar con mejores y más fuentes de información (Rowe y Frewer, 2004: 514), la necesidad de contener la insatisfacción social, etc. La profusión de estos mecanismos de participación promovió el surgimiento de una literatura relativamente abundante, tanto de cariz teórico, como descriptiva y evaluativa. Ahora bien, dada la conocida transformación en las funciones reales de los cuerpos parlamentarios en el mismo período (ver, por ejemplo Burns, 1999; Lupo, 2001, etc.) no es de sorprender que tanto la atención práctica como la académica no se dirigiera a los mecanismos de participación que pueden implantarse en el seno de unas instituciones cuya intervención dentro de los procesos políticos pareciera estar en declive.

Sin embargo, ante esta realidad, en la última década muchos parlamentos han incorporado programas de participación ciudadana como forma de reducir el percibido “déficit democrático” (Fox, 2011: 2). Además de los tradicionales métodos de referéndum y otras formas de la llamada “democracia semidirecta” que en ocasiones predatan la existencia misma de los parlamentos, muchos han adoptado procedimientos que incluyen formalmente a los ciudadanos en sus procesos de decisión. A pesar de ello, las experiencias participativas en los procesos parlamentarios no se encuentran adecuadamente estudiadas (Fox: 2011: 8; Beetham, 2011: 134). A diferencia de la multiplicidad de trabajos que existen sobre los métodos participativos en ámbitos de las administraciones públicas dependientes de los Ejecutivos, existe una relativa escasa documentación de los mecanismos que los parlamentos eligen para involucrar a la ciudadanía en el ejercicio de las competencias que están ejerciendo en su nombre. Los estudios que existen suelen centrarse en casos o mecanismos particulares (como Lindner y Riehm, 2009; Lindner, 2011; Irrazábal, 2008, Carman, 2006 y 2009), en estudios teóricos (Beetham) o estudios de casos particulares que no siempre coinciden con una definición estricta de participación parlamentaria (como Fox, 2011)

En vista de estas limitaciones de la investigación y documentación existente, esta ponencia tiene el objetivo de (a) mostrar una selección de las técnicas de participación ciudadana parlamentaria existentes en la actualidad, y (b) proponer algunos ejes por los que pueden desarrollarse la investigación y las reformas de los esquemas participativos. Esto se llevará a cabo de la siguiente manera: en el capítulo 2 se definirá con precisión lo que la ponencia entiende por “mecanismo participativo parlamentario”, y se establecerán algunas categorías analíticas. El capitulo 3 ofrecerá un catálogo ilustrativo de las principales formas de participación existentes en Europa y América Latina. Se 5

hará en el entendimiento de que son necesarias documentaciones comprensivas de estos mecanismos, a nivel nacional y comparado. Finalmente, en el capítulo 4 se propondrán las que esta ponencia entiende que deberían ser áreas de prioridad para la investigación.

2. Mecanismos participativos objeto de esta ponencia

Está sujeto a considerable debate qué cuenta como participación y qué no lo es. Por ejemplo, Rowe y Frewer (2005: 253-254) sugieren una definición de participación ciudadana con la que – argumentan – pocos estarían en desacuerdo: la práctica de involucrar a miembros de la sociedad en la definición de la agenda política, las decisiones, y las actividades de política pública de las instituciones. No obstante, reconocen, los problemas surgen al intentar delimitar conceptos como “involucrar”. Por ejemplo, se discute si la recepción pasiva de información es “participar”, o cuán interactivo tiene que ser el flujo de información. Una revisión preliminar de los sitios web de nueve parlamentos de América Latina y Europa muestra también una vaguedad importante. Bajo la rúbrica “participación pública” suelen situarse tanto procedimientos como las peticiones o las consultas, así como la información sobre el trámite de expedientes parlamentarios y las visitas guiadas al hemiciclo y demás instalaciones (ver Tabla 1). Tabla 1. La "participación" en páginas parlamentarias

Parlamento Alemania (Bundestag)

Contenido de la página web de participación ciudadana o asimilables Portal “mitmischen” (“meter baza”) Dirigido a público juvenil • Diskutieren (discutir): foros, votaciones online, peticiones. • Verstehen (comprender): documentos, debates históricos, datos sobre el parlamento, informaciones sobre los diputados, etc. • Erleben (experimentar): reportajes, visitas, talleres,

Dirección electrónica http://www.mitmi schen.de/

Argentina (H. Cámara de Diputados) Brasil (Cámara dos Deputados)

formación y prácticas, juegos educativos, sorteo de viaje al parlamento, etc. “Relación con la comunidad”: Visitas guiadas incluye solicitudes, eventos culturales y enlaces.

Apartado “Participe” contiene 2 links: Visite la cámara y eDemocracia. Visite la cámara: contenido turístico, y formativo sobre las funciones del parlamento, además de contener un formulario de comunicación genérico). Presentación

http://www.diput ados.gov.ar/

http://www2.cam ara.gov.br/espano l

E-Democracia: Comunidades Legislativas: Debates relacionados con Proyectos de Leyes ya existentes Espacio libre: “Quiero discutir”: Foros de discusión sobre temas creados por otros usuarios y “Nuestras ideas” posibilidad de elegir entre dos temas propuestos para discutir con los diputados. “Infórmese”: noticias, eventos, calendario, comunicados Sepa más: Documentos de interés

Chile (Cámara de Diputados)

Colombia (Cámara de Representan tes)

Perú (Congreso de la República del Perú)

Noticias En la columna derecha, “registrase” y e- Democracia en redes sociales: Facebook, Twitter, Flickr, Youtube En el documento “Mecanismos de Participación Ciudadana en la Cámara de Diputados” disponible en su página web se listan como formas de participación ciudadana: • Presencia directa en el debate de la Sala de Sesiones: • Audiencias Públicas de Comisiones • Jornadas Temáticas de Comisiones • Consulta Legislativa Línea 800 • Visitas a la Cámara de Diputados • Medios Institucionales de Comunicación a disposición de la Ciudadanía • Apartado “participe de la democracia” incluye: - Acceso a proposiciones de los representantes - Chat: - Foro (actualidad legislativa) - Síguenos en Facebook, Twitter, RSS • - Congresista virtual: “Vote aquí” Encuestas sobre temas legislativos Se describen como parte de la estrategia de participación ciudadana • Cabinas de participación ciudadana • Programas de visitas guiadas • Ferias itinerantes

http://www.cama ra.cl/camara/medi a/transparencia/p articipacion_ciud adana.pdf

http://www.cama ra.gov.co/portal2 011/

http://www.congr eso.gob.pe/index _participacion.as px

• • • • • •

Portugal (Assembleia da República)

Reino Unido (House of Commmons)

Venezuela (Asamblea Nacional)

Talleres de capacitación Charlas educativas Visita a los despachos de los diputados Portal del Congreso Audiencias Publicas Mecanismos virtuales de participación (pedidos, foros, opiniones sobre proyectos, etc.) Espacio ciudadano • Correo ciudadano • Contactos (mensajes a la asamblea) • Actividad parlamentaria o Iniciativa legislativa o Escrutinio público de proyectos de ley o Foros de discusión o Peticiones o Blogs o Páginas personales • Visite la asamblea Get Involved (Participe), incluye: •

Lobby your MP or Lord (intente influir sobre su diputado o senador) • Petition Parliament (peticione) • Submit evidence on a Bill (aportación de documentos sobre proyectos en trámite) • Take part in a Committee inquiry (aportación de documentos para el control del Gobierno) • Reglas de participación en foros, Facebook y otros canales del Parlamento. • Programa “Parliamentary Outreach” (contacto parlamentario): formación y difusión sobre las actividades parlamentarias y cómo participar en ellas. • Información electoral y sobre referéndums • Redes sociales “Oficina de atención al ciudadano”: solicitud de ayuda (asistencial), quiénes somos, enlaces de interés, documentos de interés, galería fotográfica, contactos.

http://www.parla mento.pt/Espaco Cidadao/Paginas/ default.aspx

http://www.parlia ment.uk/business/ commons/

http://www.asam bleanacional.gov. ve/

Esta misma imprecisión del término “participación” puede encontrarse en la literatura relevante. Arnstein (1969: 216) cree que equivale a poder ciudadano, a su reparto entre los excluidos para redefinir la distribución de los beneficios de la sociedad. Para otros, la distinción relevante es la de aquellos procesos en los que el público es un mero receptor de informaciones con aquellas otras en las que pueden al menos ser escuchados. Este es el enfoque implícito en los investigadores que incluyen como 8

participativas a las encuestas. Después de todo, “… que esa información se use para empoderar al público depende tanto de los motivos de los organizadores como de las características intrínsecas del mecanismo y solo puede determinarse un tiempo después del evento “(Rowe y Frewer, 2004: 515, traducción propia). Existen numerosas formas de clasificar los mecanismos de participación ciudadana (Bishop y Davis, 2002: 16-26) y ninguna de ellas es hegemónica (Rowe y Frewer, 2004.: 584). Los atributos relevantes para hacerlo reflejan normalmente aquellos importantes para las formas participativas de la administración pública, en su faz de prestadora de servicios o proveedora de bienes públicos. Estas funciones no son frecuentes en ámbitos parlamentarios. Específicamente pensando en estos últimos, Beetham (2011: 133-138) distingue cuatro grandes categorías de mecanismos de participación ciudadana: •

mecanismos consultivos,

•

jurados ciudadanos y foros deliberativos,

•

mecanismos de cogobierno, y

•

referéndums e iniciativas ciudadanas.

Para intentar delimitar un campo de estudio concreto, y dada su pertinencia al tipo de organismos que estamos explorando, este trabajo hará principalmente uso de esta clasificación, con algunas adaptaciones que se creen convenientes para poder incluir métodos participativos que no surgen explícitamente de ella. Hay que puntualizar que no se considerarán mecanismos que no sean institucionalizados, es decir, que no incluyan a los ciudadanos en procedimientos propios de los parlamentos.

Mecanismos consultivos

Bajo la rúbrica de “mecanismo consultivo” es posible clasificar aquellos procedimientos de participación que tienen por objeto conocer la opinión de ciudadanos u organizaciones acerca de una medida para la que el órgano público tiene competencia. Los mecanismos consultivos incluyen tanto aquellos que están abiertos a la participación de cualquier ciudadano que se presente, como otros en los que su composición está determinada por el órgano convocante para reflejar determinadas características de la población. Pueden adoptar formas muy disímiles. A continuación se enumeran y explican las principales. Consulta por presentación de documentos

En su forma más básica, un mecanismo consultivo de este tipo pone a disposición de la ciudadanía uno o más documentos sobre los que se solicita comentario, en forma escrita. En principio los mecanismos basados en la presentación de documentos permiten aportaciones de un variado grupo de participantes. Tienen la ventaja organizativa de su muy bajo coste (en un caso extremo, solo es necesaria una dirección postal o electrónica) y la flexibilidad de los inputs recibidos (las aportaciones no son estructuradas). Pero las limitaciones de este método también son evidentes: la imposibilidad de entablar dialogo con las autoridades, el acceso no equitativo a la información y recursos educativos que posibilitan construir un documento argumentativo (y por lo tanto la imposibilidad de llegar a algunos grupos de la población), el predominio de colectivos particularmente movilizados, así como

cuestionamientos sobre la transparencia del proceso, cuando sólo se invita a presentar documentos a determinados “expertos”.

Encuestas de opinión

Las encuestas (telefónicas, cara a cara, postales, por Internet, etc.) son un mecanismo bastante utilizado para obtener información estandarizada de una muestra estadísticamente representativa de la población presuntamente afectada. Pueden compensar el sesgo de la autoselección de otros mecanismos participativos, cuando se encuentran bien diseñadas, así como permitir comparar la evolución de la opinión pública en el tiempo. Sus limitaciones más frecuentemente advertidas: las preguntas deben ser formuladas en forma poco compleja, y a menudo su diseño afecta la respuesta. Además, preguntar al público su opinión sobre un tema sobre el que no se brinda información previa suficiente puede resultar frustrante de los objetivos de la consulta. Fishkin, Luskin y Jowell (2000: 658) proponen, por tal motivo, el uso de las encuestas deliberativas de opinión. Estas consisten seleccionar una muestra estadísticamente representativa de la población, para luego generar discusiones sobre el tema en grupos pequeños. Al cabo de la discusión se encuesta la opinión de los participantes. Estos resultados se pueden usar como un termómetro más adecuado del sentir popular sobre el tema.

Audiencias Públicas

La facilidad de organizar y relativo bajo coste de este mecanismo las convierte en uno de los más utilizados en los parlamentos actuales. Las audiencias públicas tradicionales funcionan como foros abiertos en lugares públicos en los que los ciudadanos están invitados a escuchar propuestas y/o a volcar sus opiniones. Podría decirse que existen dos modelos de audiencias públicas parlamentarias: cerrado y abierto. En el cerrado, los parlamentos (pero más generalmente, las comisiones) invitan a un conjunto de personas relacionadas con un tema en trámite. En las abiertas la concurrencia es libre, aunque existen límites de espacio y tiempos. Si bien estas últimas gozan de las ventajas de su convocatoria amplia y posibilidad de participaciones no restringidas en exceso por reglas de diseño (como en el caso de las encuestas), la realidad de su práctica parece mostrar el dominio de grupos y ciudadanos particularmente movilizados por el tema en discusión, y por aquellos con mayores recursos verbales (Smith, 2005: 27). Las audiencias públicas no siempre logran atraer un corte longitudinal de la sociedad, en particular a los grupos más desaventajados (además de retórica y desinhibición, participar en ellas requiere de tiempo, formación, transporte y ausencia de cargas familiares que la impidan). El hecho de que normalmente se celebren en horas hábiles, dentro de espacios oficiales (que pueden resultar algo intimidantes para el ciudadano común) va también en desmedro de su capacidad de convocar a todas las voces relevantes. Peticiones Estas consisten en la posibilidad de que los ciudadanos soliciten directamente al parlamento que este emita un informe no vinculante sobre un tema que les afecta. A las solicitudes se les da tratamiento particular o se pueden remitir a otra autoridad que se crea competente para entender de la cuestión. Suelen existir comisiones permanentes de 12

peticiones que emiten dictámenes ellas mismas o solicitan la intervención de otras comisiones parlamentarias, o de órganos ejecutivos. Para adoptar un dictamen sobre el tema planteado se requiere que éste sea de la competencia del órgano parlamentario, criterio que puede ser aplicado con mayor o menor laxitud. El carácter distintivo de una petición es su método no controlado de selección de “participantes” (tomado este término en sentido amplio), la inexistencia de un plazo, la no facilitación previa de información, las aportaciones abiertas y no estructuradas y su carácter individual y escrito. Ello tiene un impacto evidente en la capacidad de este método en maximizar la información relevante sobre los casos concretos, pero impacta en la capacidad de los parlamentos para generar juicios abstractos sobre el problema, así como elaborar criterios de justicia. Cuando las peticiones de todos los ciudadanos (y sus respuestas) son públicas puede, en el largo plazo, establecerse un tipo de diálogo asíncrono entre la ciudadanía y las autoridades.

Jurados ciudadanos y foros deliberativos Los jurados ciudadanos y foros deliberativos se distinguen de los métodos consultivos en que promueven la deliberación y la generación de un consenso (que no suele, pero puede, ser vinculante). Su composición suele realizarse por sorteo u otro criterio que contemple la representatividad (Beetham, op. cit.: 133) Jurados ciudadanos

Los jurados ciudadanos reúnen a un grupo relativamente pequeño, seleccionado en forma estratificada y aleatoria, suelen pagar a los participantes un honorario, y pueden durar tres o cuatro días durante los cuales se escucha testimonio, se interroga a expertos y se delibera sobre el asunto a tratar. Al final del ejercicio se espera que emita un 13

informe con recomendaciones, que debería ser recogido de alguna manera por las autoridades públicas (Smith, 2005: 41). Un jurado se distingue de otros mecanismos participativos por su intención de combinar información, limitación en tiempo, escrutinio público, deliberación, independencia y autoridad. Suele excluirse como miembros a quienes pertenezcan a grupos con un interés o a expertos en la cuestión (Maer, 2007: 2, 13). Foro deliberativo

A los efectos de esta ponencia, un foro deliberativo puede ser definido como la reunión de un número importante de participantes en un lugar público (físico o virtual), con la intención de deliberar sobre un asunto de interés público. Se trata de un mecanismo mucho más masivo que un jurado, y las limitaciones al volumen de participación tienen más que ver con limitaciones de espacio, tiempo, presupuesto o tecnologías. Pueden reunirse en más de una ocasión y en más de un lugar (por ejemplo, para facilitar el acceso de comunidades distantes). Al igual que en los jurados, suele existir uno o más facilitadores que coordinan y promueven la discusión. Esto las diferencia claramente de las audiencias públicas, ya que en estas últimas no existe ni la necesidad de arribar a conclusiones generales, ni existe la posibilidad de deliberar propiamente dicha (las exposiciones se suceden con poca o ninguna oportunidad para la réplica). Al incluir un volumen alto de participantes, es normal que los foros deliberativos sean subdivididos en unidades menores que permitan la discusión plena y significativa.

Mecanismos de cogobierno

Esta categoría engloba genéricamente a aquellos mecanismos mediante los cuales las autoridades públicas comparten algún nivel de responsabilidad en la toma de decisiones. Son, al decir de Arnstein (1969: 221-224), “grados de poder ciudadano”. Smith (2005: 56-57) caracteriza los mecanismos de cogobierno como aquellos que generalmente (a) involucran una relación más continua entre los ciudadanos y la autoridad pública; (b) no se limitan a eventos específicos; (c) tienen algún poder de definir la agenda política, estableciendo prioridades y el grado de influencia de la participación misma, en lugar de simplemente responder a propuestas oficiales; y (d) tienen poder formal de decisión o al menos fuerte influencia en la decisión final. Otras características de los mecanismos de cogobierno son más variables, como por ejemplo, la forma de selección de los participantes, que puede resultar de su autoselección o realizarse por sorteo u otro criterio establecido por sus organizadores. Los mecanismos participativos de cogobierno documentados, como es de esperar, no refieren al ejercicio de facultades de los parlamentos. En realidad, la propia ausencia de facultades de gobierno en estos últimos parecería contradictoria con que usaran formas de cogobierno. Sin embargo, existen propuestas interesantes para hacerlo, dentro de las competencias normalmente presentes en los parlamentos. Por ejemplo Smith (2005: 74-77) da cuenta del uso de asambleas deliberativas con participantes elegidos al azar para debatir una reforma legislativa, y a los cuales se les garantizaba que las conclusiones a las que arribaran alimentarían un referéndum sobre la cuestión (en este compromiso estriba que se lo considere un mecanismo de cogobierno y no simplemente uno de consulta). En forma mucho más radical, Beetham (2011: 136-137) sugiere la transformación de las segundas cámaras o cámaras revisoras, en una suerte de “senado popular”, en el que sus 15

miembros, elegidos aleatoriamente por períodos largos de seis años, con renovación parcial cada dos, cumplan un papel sustantivo de control sobre la cámara baja. Una propuesta similar puede encontrarse en Schmitter (2004: 104-106). Por lo demás, el cogobierno al que refiere estos mecanismos puede referir a cuestiones internas del gobierno de los propios parlamentos. Por ejemplo, normalmente la agenda parlamentaria está controlada por las iniciativas de los poderes ejecutivos, y en menor medida, por las proposiciones de los grupos políticos y sus integrantes1. Introducir mecanismos que permitan reasignar las prioridades parlamentarias en ámbitos como la fijación del orden del día de comisiones o de las sesiones plenarias, haciéndolos más sensibles a la ciudadanía, podría ser un campo fértil para el uso de mecanismos de cogobierno.

Referéndums e iniciativas ciudadanas

Los referéndums (también llamados por algunas legislaciones “consulta popular” o “plebiscitos”) involucran a todo un electorado para que este de su opinión sobre un tema. Pueden ser de celebración obligatoria (son usuales en los casos de reforma constitucional o de tratados internacionales) o meramente consultivos. Si bien la diferencia puede en la práctica resultar más formal que sustancial (un resultado más o menos aplastante provoca un compromiso político por parte de las autoridades), el carácter vinculante de un referéndum probablemente tenga un impacto en la concurrencia de los electores a las urnas (Schmitter, 2004: 80). Existen dos tipos de referéndums: el de tipo “legislativo” en el que se somete una iniciativa a los electores para su aprobación o rechazo, o aquellos que surgen por 1

Y en aún mucha menor medida, por aquellos raros casos en que tienen éxito las iniciativas ciudadanas tratadas en el siguiente apartado.

petición de la ciudadanía (a través de un número de firmas) para que se someta a su voto un acto ya aprobado por el parlamento (esto no equivale a una “iniciativa ciudadana”, ya que en esta última el papel de la ciudadanía es forzar o sugerir el tratamiento de una propuesta que aún no se ha sancionado, aún cuando pueda ir seguida de una votación popular). Los referéndums tienen un enorme potencial. Al decir de Schmitter (2004: 74) “Insertar formas de democracia directa como un complemento a la representativa se considera una forma- tal vez la mejor- de llenar aquel vacío [causado por el descontento y desconfianza generalizados con los gobernantes”. Smith (2005: 80) identifica los argumentos usuales en contra del uso de referéndums: falta de capacidad de los ciudadanos para tomar decisiones adecuadas; desprotección de las minorías; influencia de las desigualdades políticas, económicas y sociales; y el debilitamiento de la democracia representativa. A estos argumentos habría que añadir el conocido problema del diseño de la pregunta (McPherson, 1977: 95-96). En cuanto a la iniciativa ciudadana (también llamada “iniciativa popular”, o “iniciativa legislativa”) esta ponencia la define como el mecanismo por el cual uno o más ciudadanos proponen al parlamento la adopción de un acto determinado de su competencia. Las iniciativas ciudadanas son interesantes por su capacidad teórica para liberar la función legislativa de su captura por intereses partidarios muy incrustados en el sistema político. Cuando tienen carácter vinculante sobre el parlamento pueden permitir reformas que operarían en detrimento de estos intereses (Williams y Chin, 2000: 28)

3. Técnicas de participación ciudadana parlamentaria en uso en Europa y América Latina En este capítulo brindaremos un panorama de las principales técnicas de participación ciudadana parlamentaria que pueden encontrarse en cuerpos legislativos nacionales de Europa y América Latina2. La reseña es parte de trabajo de campo en curso y no tiene pretensión de exhaustividad o representatividad, sino ser un primer esbozo de un mapa de los mecanismos participativos parlamentarios en esas regiones.

Mecanismos consultivos Los métodos consultivos son de los más comunes canales participativos dispuestos por los parlamentos en Europa y América Latina. Peticiones

Como se dijo, las peticiones son un procedimiento participativo de antigua historia e implantación en los parlamentos. Pero en tiempos recientes se advierte una intención de parlamentos jóvenes de potenciar este tipo de comunicaciones con los ciudadanos. El estudio de Riehm, Bohle y Lindner (2011: 16) identifica que, entre los miembros de la UE, Suiza y Noruega, todos tienen en funcionamiento un sistema de peticiones. En 19 casos, estas pueden remitirse tanto al parlamento como al Ombudsman. En siete casos (países escandinavos y bálticos) las peticiones sólo pueden dirigirse al Ombudsman. Estos autores señalan que menos de la mitad de los sistemas de peticiones parlamentarios se encuentran disponibles en internet, si bien la tendencia es hacia una presencia cada vez mayor. Evalúan que los sistemas de Austria, Bulgaria, Alemania, Lituania, Luxemburgo, Portugal, Eslovaquia y la República Checa son particularmente 2

Se incluye, por su importancia en la literatura sobre participación ciudadana parlamentaria, el caso del Parlamento de Escocia.

innovadores, y que aquellos que cuentan con una comisión específica para gestionar las peticiones son más sensibles a las demandas ciudadanas, en comparación con aquellos parlamentos que siguen el modelo Westminster, en los que los ciudadanos sólo pueden peticionar por intermedio de sus representantes. Los sistemas de peticiones al Ombudsman reciben más solicitudes que las comisiones de peticiones, pero al tratar cuestiones más basadas en agravios a intereses particulares por las administraciones públicas, las presentaciones ciudadanas tienen menos interés general. Un caso frecuentemente citado a nivel europeo es el del Bundestag alemán. Su comisión de peticiones las tramita y solicita la opinión de las comisiones especializadas si las peticiones guardan relación con un tema que se está debatiendo en ellas. Cada mes, se presenta al Bundestag una lista de las peticiones tramitadas con sus correspondientes recomendaciones (Yamamoto, 2007: 36). Existe un alto nivel de informatización de los procedimientos de peticiones parlamentarias en Europa, con el caso alemán como un ejemplo de buenas prácticas que está siendo transferido a otros países como Luxemburgo. La telematización de estos mecanismos participativos tenderá a ofrecer, no solamente el ingreso de la solicitud, sino también su seguimiento, modificación, retiro, la consulta y adhesión a peticiones ajenas con firma digital. A nivel subnacional, el Parlamento Escocés tiene uno de los sistemas de petición más efectivos (Smith, 2005). Tiene la obligación de examinar toda petición sobre un asunto de su competencia si esta es formalmente correcta. Un alto número de ellas son realizadas por ciudadanos individualmente, distribuidos en forma pareja a la población del territorio sobre el que el Parlamento tiene competencia. 19

En España el derecho de petición ante los parlamentos es ampliamente reconocido, tanto a nivel nacional en la Constitución Española y los reglamentos de ambas cámaras legislativas, como en los estatutos de autonomía y reglamentos de los parlamentos de las comunidades autónomas3. Sin embargo en el contexto español, tal y como lo reconoce una publicación oficial del Congreso de los Diputados “[…] ha visto reducida su trascendencia de forma considerable”. Las peticiones a esta cámara y al Senado, sólo pueden realizarse por escrito, y no están previstas formas de realizarlo por medios electrónicos. Las peticiones recibidas deben o bien ser remitidas al Defensor del Pueblo, a las comisiones competentes sobre el asunto de que se trate, al la otra cámara legislativa, al Gobierno, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o a las comunidades autónomas y ayuntamientos; o en su defecto ser archivadas. Más allá del derecho reconocido a obtener resguardo de la presentación realizada, y copia del acuerdo adoptado, la realidad es que en el sistema español existe un relativo déficit de la capacidad de seguimiento ciudadano de las peticiones que se hacen. Si bien la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición prevé la posibilidad de que los peticionarios sean convocados a audiencia especial, este derecho a fecha 2006 no se había hecho efectivo nunca (Araujo Díaz de Terán, 2006). En América Latina las peticiones, como mecanismos participativos parlamentarios, se encuentran sensiblemente menos formalizadas. Todas las constituciones prevén el derecho genérico de una persona a peticionar a las autoridades, pero el tratamiento específico que las cámaras legislativas le dan es variable.

Reglamento del Parlamento de Cataluña, art. 60, Reglamento del Parlamento de Andalucía, art. 49.2.4

En Brasil, por ejemplo, el artículo 253 del Reglamento de la Cámara de los Diputados4 dispone que las peticiones presentadas contra actos u omisiones de las autoridades públicas son recibidas por la Defensoría del Pueblo (Ouvidoria Parlamentar), por las comisiones o por la Mesa, conforme el caso. Pueden ser presentadas tanto por medios electrónicos, en papel, o por teléfono, con la identificación del peticionario. El sitio web del Congreso de la República del Perú, por su parte, tiene una sección llamada “pedidos” en las que los ciudadanos expresan todo tipo de inquietudes, algunas sin relación con potestades del parlamento, y otras quejas contra empresas o servicios públicos, corrupción, delito, etc. Es interesante que los textos completos de estos pedidos se encuentran disponibles públicamente. En Argentina, la Cámara de Diputados de la Nación acepta presentaciones de ciudadanos particulares, las cuales son giradas a la comisión que resulte competente por la materia, o en su defecto, a la comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento. La práctica parlamentaria, sin embargo, les concede a estas iniciativas escaso valor, y deben ser archivadas si ningún diputado las hace propias dentro del año parlamentario en que fueron ingresadas (reglamento de la Cámara, arts. 89 y Res HCDN del 30/9/925)

Audiencias Públicas

Las audiencias públicas son un método de participación ciudadana parlamentaria con buena implantación en América Latina, aunque existe notable variedad en las formas de llevarlas a cabo y su grado de institucionalización.

Ver texto en http://www.camara.gov.br/internet/legislacao/regimento_interno/RIpdf/RegInterno.pdf (último acceso, 2/7/12) 5 Ver texto completo en http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/congreso/regladip.pdf (última consulta el 15/7/12)

En la Cámara de los Diputados de Brasil, estas son una prerrogativa de las comisiones, que seleccionan a las “entidades de la sociedad civil” participantes (término que la práctica parece interpretar flexiblemente, al permitirse la asistencia de empresas). Se intenta que estén representadas “las distintas corrientes de opinión” (art. 256 §1 del reglamento de la Cámara). Se prevé la concurrencia con asesores (lo cual da la idea del público para quién está pensado este mecanismo). Se permite a los diputados interpelar al orador y queda prohibido a los oradores hacerse preguntas mutuamente. Puede acompañarse documentos. No existen previsiones reglamentarias sobre cómo se agregan los resultados, ni la obligación de considerarlos en la tramitación legislativa. En el caso de las comisiones de investigación, estás pueden trasladarse a cualquier punto del territorio nacional para celebrar audiencias públicas (art. 36, IV) (Cámara dos Deputado, 2004) En la Cámara de Diputados de Chile, las audiencias también son convocadas por las Comisiones Permanentes de la Cámara y están destinadas a escuchar el parecer de las personas involucradas en un determinado proyecto de ley. Pueden en participar ellas todos los ciudadanos interesados, solicitando una invitación a la Comisión respectiva. Se rigen por las normas y procedimientos propios de una Sesión de Comisión. En el caso de proyectos de ley que no tengan urgencia calificada de "discusión inmediata" o de " suma urgencia", las comisiones están obligadas reglamentariamente a una audiencia de una duración de una hora, a lo menos, para escuchar a las instituciones o, que debe realizare en forma previa al inicio del estudio del proyecto. Se prevé que la Secretaría de la comisión de publicidad a la realización de la audiencia y a los principales alcances del proyecto de ley en trámite. Puede autorizarse la difusión radial, televisiva, y a través de Internet, del trámite de audiencias públicas. (Cámara de Diputados de Chile, 2011: 163) 22

En el Poder Legislativo federal de Argentina las audiencias públicas se utilizan en forma ad-hoc para recibir opiniones ciudadanas sobre la designación de algunas autoridades (miembros de la Corte Suprema, Procurador General) y otros asuntos de relevancia nacional. En Europa la mayor parte de sus parlamentos nacionales pueden organizar audiencias. Normalmente es una potestad de cada una de las comisiones, aunque también (como en el caso de Noruega) pueden requerir la convocatoria por el pleno. Las comisiones pueden tener el derecho a convocar a cualquier ciudadano (como en el caso de Austria o Dinamarca6) o referirse a expertos (como en el caso español en que puede recabarse “… la comparecencia de otras personas competentes en la materia, a efectos de informar y asesorar a la Comisión”7). Las audiencias a ciudadanos y/o expertos de los parlamentos de Europa son crecientemente públicas, y su número ha aumentado desde los años 90 (Mattson y Strom, 1995)

Consultas por presentación de documentos.

La consulta por presentación de documentos parece seguir patrón similar al de las audiencias públicas: tanto en América Latina como en Europa las comisiones tienen derecho a solicitar la aportación por expertos y ciudadanos comunes de las informaciones que crean convenientes a la tramitación de los asuntos de su competencia.

The Standing Orders of the Danish Parliament, § 8 (9). Ver texto completo en http://www.thedanishparliament.dk/Publications/Standing%20Orders%20of%20the%20Folketing/Chap ter%203.aspx (último acceso 15/7/12) 7 Reglamento del Congreso de los Diputados, art. 44.4. Ver texto completo en http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/reglam_congreso.pdf (último acceso 15/7/12)

También respecto de esta modalidad participativa es interesante mencionar el caso del parlamento escocés. Su página de participación ciudadana lista todas las iniciativas de las comisiones sujetas a consulta, de acuerdo con las fechas límite para hacer aportaciones. Existen reglas transparentes respecto del tratamiento de la información, y los documentos presentados se hacen públicos. A diferencia de otros sistemas consultivos de los parlamentos, la modalidad online está integrada con la presencial. Es decir, no se obliga al ciudadano a presentar sus documentos electrónicamente (aunque se lo alienta a hacerlo), y todos los documentos recibidos son tratados de igual forma, indiferentemente del canal utilizado. De acuerdo con trabajo de campo en desarrollo por el autor de esta ponencia, otros parlamentos que realizan consultas por presentación de documentos son el Folketing danés, donde este mecanismo se ha usado unas 415 veces en un plazo de 24 meses, la Saeima letona, las dos cámaras del parlamento austríaco, la Cámara de Diputados checa, la cámara de los Comunes británica, la cámara de diputados de Rumanía y la Assembleia da República portuguesa, que posee una ágil herramienta online de colaboración En América Latina el caso de la Cámara de los Diputados de Brasil sobresale claramente sobre cualquier otra experiencia en consulta ciudadana. Su portal edemocracia organiza “comunidades virtuales” alrededor de algunos proyectos importantes en trámite legislativo, y pone a disposición de los usuarios herramientas de edición colaborativa del texto propuesto, discusiones con los demás usuarios (incluyendo diputados) en las que pueden anexarse documentos, chats con los diputados responsables, y acceso a la documentación relativa, incluyendo los vídeos de las audiencias. Las comunidades están integradas con redes sociales.

En el sitio web del Senado de Chile, “Senador Virtual” es una poderosa plataforma que permite al público pronunciarse sobre los proyectos de ley en tratamiento ante esa cámara. Se puede expresar la opinión favorable o desfavorable por el proyecto en general, y por cada uno de sus artículos, permitiendo introducir redacciones alternativas a los textos propuestos. Permite el acceso a información relacionada con el proyecto. Las contribuciones son moderadas y finalizado el plazo de consulta, se envían a los comités y a la comisión del Senado donde tramita el proyecto. Al igual que con las audiencias públicas, algunos mecanismos de consulta dirigidos por las comisiones parlamentarias tienen un mecanismo de selección de participantes “controlado”, es decir, no presenta documentos quien quiere, sino quién es invitado8.

Referéndum e iniciativa ciudadana La mayoría de las legislaciones de Europa y América Latina prevén los referéndums o iniciativas ciudadanas. Sin embargo, su uso es relativamente limitado. De acuerdo con los datos aportados por Schmitter (2004: 75-76), entre 1960 y2003 en todos los países miembros del Consejo de Europa los ciudadanos pudieron participar en 628 decisiones de democracia directa (más de la mitad, en Suiza). En prácticamente todos los países europeos se realizó algún referéndum o iniciativa ciudadana en ese lapso. Solo cinco países europeos superan los diez referéndums en tal período. El promedio en los países miembros del Consejo de Europa es de siete. Suiza, Liechtenstein, Irlanda e Italia muestran un patrón de uso de los referéndums que incorpora regularmente temas de la

Este es el caso de de algunas regulaciones a nivel estatutario y reglamentario en comunidades autónomas españolas. El Parlamento catalán, por ejemplo, prevé las consultas en su reglamento, pero únicamente con base corporativa, es decir, sólo reconoce el “derecho de audiencia” en el trámite legislativo, como prerrogativa a ser habilitada por el propio órgano, y durante el corto plazo de presentación de enmiendas.

agenda política normal. En otros países el alza en su utilización en los últimos años se explica por actos relacionados con la Unión Europea. Los países de Europa del Este contienen en sus constituciones muchas instituciones de democracia semidirecta, incluyendo la posibilidad de la iniciativa ciudadana, las cuales se usan en una proporción más intensa que en Europa occidental. Schmitter observa también que las experiencias europeas con referéndums e iniciativa ciudadanas fueron altamente efectivas en el sentido de que condujeron a cambios importantes en las políticas. Desde 1990, observa, cerca de tres de cada cuatro referéndums iniciados por el gobierno y la mitad de las iniciativas ciudadanas tuvieron éxito. Sin embargo este autor señala (2004: 69-70) que la tendencia en el siglo XXI viene siendo la de una preocupante caída en el éxito de las iniciativas de democracia semidirecta, hecho que atribuye al aumento de los referéndums no vinculantes (que permiten a las autoridades ignorar el resultado) y la caída en la afluencia de electores (que puede invalidar legalmente los resultados). Ello puede llevar a un círculo vicioso que retroalimente la apatía popular, si cada vez que se realizan referéndums estos son desoídos por incumplimiento del umbral de electores o su carácter no vinculante. Según Altman en América Latina el 70% de sus estados han celebrado alguna forma de mecanismo de democracia directa9, y la tendencia en los últimos veinte años es de un incremento de más del 400% en su utilización y se han incluido en numerosos textos constitucionales. Cuantitativamente, predomina Ecuador, que en dos fechas acumuló 29 referéndums. En algunos países existen referéndums con carácter vinculante y su práctica fue asociada a reformas constitucionales (por ej., en Panamá, Guatemala, Ecuador, o Venezuela) o a cambios globales en el sistema político (como en Brasil, 9

Altman define los mecanismos de democracia directa como el “ … grupo de mecanismos que permite a los ciudadanos decidir sobre materias específicas directamente en las urnas. [M ]edios de decisión política por medio del sufragio directo y universal.” (Altman, 2005: 204)

dónde en 1993 se puso a disposición de los electores no solo la alternativa entre régimen presidencial y parlamentario, sino también entre república o monarquía) (Altman, 2005: 211-214) Respecto del mecanismo de iniciativa ciudadana, existen básicamente dos modelos en América Latina: en el primero (utilizado en Argentina) una cantidad de firmas permite iniciar el tratamiento parlamentario de una ley, pero es sólo vinculante en el sentido de que obliga a poner la propuesta en la agenda. El segundo modelo, implica el llamado a un referéndum cuando se logra el umbral de firmas. Uruguay utilizó este método al menos nueve veces a nivel nacional. En dos oportunidades, el electorado logro forzar un referéndum derogatorio respecto de leyes ya sancionadas (Altman, 2005: 214-218)

4. Orientaciones para la investigación en mecanismos de participación ciudadana parlamentaria.

En los capítulos anteriores de esta ponencia se intentó mostrar cómo el avance teórico y práctico en relación con distintos tipos de mecanismos de participación ciudadana, comienza a tener recepción en ámbitos parlamentarios. Para intentar comenzar a comprender este fenómeno, se esquematizó una caracterización de los principales métodos participativos considerados, y se proveyeron ejemplos concretos. Pero la información sistemática con la que se cuenta es poco adecuada. No existe un mapa de la participación ciudadana parlamentaria, y la literatura académica prácticamente ignora la cuestión. Este capítulo intentará proponer, consecuentemente, algunas de las que parecen ser direcciones necesarias en la investigación.

Participación parlamentaria: ¿para qué? Una de las cuestiones que más llama la atención en los ejercicios participativos parlamentarios de los que da cuenta la visita exploratoria por el autor de esta ponencia a un mínimo de veinte páginas web parlamentarias es la aparente desvinculación de aquellos con estrategias globales de participación ciudadana. Las excepciones, por supuesto, son notables: dentro de la tradición anglosajona, el Reino Unido y el Parlamento Escocés. La Cámara de los Diputados brasilera también refiere sus técnicas de participación a una estrategia global (Jamil, 2010). Pero la situación general parece ser la de la adopción de mecanismos participativos por fuera de una visión a largo plazo que vincule estos instrumentos con el rol que se entiende que los parlamentos debieran jugar en los sistemas políticos y sociedades en que se insertan. La tendencia a incluir cada vez más mecanismos participativos dentro de las instituciones de gobierno llama la pregunta de qué es lo que convierte a la participación en algo tan atractivo para quienes detentan el poder. ¿Qué esperan las élites parlamentarias que aporten estos procedimientos? Aunque el interrogante de más fuerza es tal vez previo a ello: “… cómo podemos estar seguros de que la ‘participación’ resulte en alguna mejora respecto de la forma anterior de hacer las cosas, o incluso de que tenga algún efecto en absoluto.” (Rowe y Frewer, 2004: 513, traducción propia) Evaluar los ejercicios participativos no se diferencia esencialmente de evaluar cualquier otro proyecto social: importa por razones financieras, éticas, prácticas y académicas. (Rowe y Frewer, 2004: 516). Estos autores proponen que, para cualquier ejercicio participativo, una evaluación adecuada implica (1) definir qué significa la efectividad en el caso, (2) operacionalizar el concepto, y (3) realizar la evaluación. Basándose en marco analítico de Renn y Webbler (que identifica dos meta-principios, la equidad y la 28

competencia), Abelson et al (2003: 244-245) establecen cuatro grandes ejes evaluativos: la representación, el procedimiento, la información y los resultados de los ejercicios participativos. Tabla 2. Principios para el diseño y evaluación de mecanismos participativos.

Representación Legitimidad y equidad en la selección

¿El grupo de participantes es representativo? Comunidad política Selección de los participantes vs. Autoselección. Inclusividad (amplia) vs. Exclusividad (estrecha)

Procedimiento Grado de control ciudadano sobre: fijación de la agenda, establecimiento de las reglas procedimentales, la selección de expertos, información. Sobre la deliberación: tiempo concedido, posibilidad de réplica, fomento del respeto mutuo. Credibilidad/ legitimidad del proceso: ¿en qué punto del proceso político se está buscando incluir a la ciudadanía? ¿Quién está escuchando y qué autoridad tiene quién responde?

Información Características Accesibilidad, legibilidad, comprensibilidad, selección y presentación.

Resultados Mayor legitimidad y rendición de cuentas respecto del proceso de decisión. Comunicación de las decisiones. Ciudadanía más informada

¿Quién selecciona la información y a los expertos?

Interpretación: adecuación del tiempo disponible para considerar y discutir la información.

Arribo al consenso sobre una decisión. Mejora en la calidad de las decisiones.

Fuente: Abelson et al, 2003: 245

Todos estos ejes de evaluación son problemáticos. La representación plantea cuestiones sobre cuáles son los criterios relevantes para representar (territorio, clase social, etnia, género, …). Cuando el número de participantes en el ejercicio es controlado la preocupación es que la selección refleje una realidad externa más amplia. Cuando no lo es, y – en teoría – la participación está abierta a quien lo desee, se generan 29

preguntas sobre la validez del grupo cuya voz termina oyéndose (en ámbitos parlamentarios, un estudio de esta cuestión es el trabajo de Lindner y Riehm, 2011, sobre las peticiones electrónicas al Bundestag). Siempre habrá excluidos (aún por razones técnicas como la falta de espacio en una audiencia pública o la edad insuficiente para el voto en un referéndum). Por ello es inevitable pensar a los presentes como representantes informales de los ausentes. Y esto, como señala Mansbridge (2003: 194), genera tensiones como el resentimiento de quien invierte recursos en participar y es animado a hablar en nombre de quienes percibe como free riders, sino directamente la imposibilidad de representar, que deben resolverse mejorando la inclusión. La autora apunta que, al igual que en la representación formal, los “representantes informales” deberían satisfacer el criterio democrático “contradictorio” (adversarial) de que los intereses en conflicto se hallen representados en proporción a su número en la población efectiva. En la participación ciudadana parlamentaria, los problemas de representación podrían agravarse. Muchos parlamentos están integrados por diputados o senadores seleccionados por criterios electorales que resultan de una evolución histórica y de negociaciones políticas sensibles. Sería lógico que abrir sus puertas al paso más o menos irrestricto de una masa impredecible en su composición y demandas, y que puede alterar equilibrios demográficos, de género, etc., alcanzados dificultosamente, genere tensiones. La investigación futura debería ahondar en cómo perciben los actores que esta irrupción quiebra y modifica los roles representativos existentes hasta el momento. La evaluación de los mecanismos de participación parlamentaria en el eje “procedimiento” es también una asignatura pendiente.

La efectividad vista como la obtención de ciertos resultados concretos de política pública podría dar lugar también a estudios parlamentarios empíricos que pusieran a prueba la capacidad comparada de distintos métodos participativos para trasladar demandas ciudadanas a los actos u omisiones del parlamento, es decir, para que estas sean verdaderamente influyentes. El conocimiento de esa realidad presenta problemas importantes como la propia definición del término “influir”, la delimitación del proceso político objeto de estudio y las metodologías de recolección y análisis de los datos, por mencionar los más evidentes. Refiriéndose a las audiencias públicas (uno de los mecanismos más utilizados en los parlamentos) Smith advierte que “existe una evidencia mínima de que tales reuniones realmente influyan en las decisiones de las autoridades públicas, más que simplemente legitimen decisiones previas” (2005: 29, traducción propia). Con tantos aspectos que pueden ser considerados a la hora de sentar principios de efectividad, no sorprende que no existan criterios universalizables para los ejercicios participativos. Cuando se ha intentado (por ejemplo Syme y Sadler, 1994) estas definiciones se basaron principalmente en patrones esperados de eficacia en la administración pública de tipo prestacional. Ello representa un desafío para la investigación de mecanismos participativos parlamentarios: sus criterios de eficacia deben ajustarse a las notas particulares que tienen los órganos asamblearios (escasez de servicios directos a la ciudanía, énfasis en actividades regulatorias, aspiración de cumplir una “función de representación”, importancia del control a órganos externos, el bloqueo como “actividad”, la multiplicidad de voluntades, etc). En cualquier caso, la investigación sobre mecanismos participativos parlamentarios debiera tener en cuenta que en muchos casos será difícil reducir los “objetivos” de los diferentes ejes en que se estructuren a una formulación programática formal. Tanto los 31

marcos teóricos como los instrumentos de recogida de datos deberían adecuarse a la realidad de que la participación juega un rol particular para cada grupo o incluso actores individuales. Las funciones latentes de muchos ejercicios no saldrán fácilmente a la vista y requerirán la comprensión de los esquemas de acción, motivaciones y oportunidades de quienes participan. Pedir que estos se pongan de antemano de acuerdo en qué debe considerarse un éxito para el ejercicio, de manera de poder evaluarlo objetivamente después (Rowe y Frewer, 2004: 520) implica adoptar cierto criterio normativo sobre la evitación del conflicto y el desconocimiento de las relaciones de poder. Esta interacción procedimental previa, por otra parte, no es viable en muchos mecanismos participativos en los que las reglas vienen muy estructuradas “desde arriba” (como un referéndum, una consulta, una encuesta, etc.). Además, en punto a los objetivos de los mecanismos participativos parlamentarios, existe una diferencia fundamental respecto de aquellos organizados por órganos administrativos. La construcción de la “voluntad parlamentaria” es un asunto en el que confluyen una estructura de partidos con otra administrativa, y en la que a menudo existen prerrogativas individuales de los parlamentarios. En este sentido la pregunta original sobre qué cuenta como participar se complica hacia qué cuenta como participar en los procedimientos parlamentarios. Por ejemplo: en ocasiones un diputado o senador gozará de prerrogativas para la organización de eventos a título individual. ¿Cómo deberíamos estudiar la participación ciudadana dentro de este tipo de convocatorias? ¿Deberíamos sospechar sin más de motivaciones clientelistas y descartar profundizar en ellas? ¿Y si la convocatoria es masiva e involucra la discusión de un tema paralelamente en tratamiento por las comisiones o el pleno? Más allá de la retórica sobre, por ejemplo, cercanía con el ciudadano y decisiones más legítimas e informadas, ¿son estos “realmente” los objetivos perseguidos por estos 32

ejercicios participativos? ¿En qué condiciones fueron introducidos dentro de sus esquemas políticos y normativos y cómo y en qué dirección se renueva su significado, es decir, cómo los valoran los actores que los instituyeron y aquellos que actualizan su vigencia mediante la práctica? ¿Y en qué medida coinciden estos objetivos con los de distintos participantes? Como se mencionó, obtener mayores cotas de legitimidad para las instituciones políticas (o la desactivación de la oposición desestabilizante y no institucionalizada) suelen ser objetivos implícitos de casi todo programa participativo. Si se entiende la legitimidad como la evaluación positiva que los ciudadanos hacen de sus gobernantes desde una perspectiva de bien común, de forma que puedan justificar su obediencia en base a un sistema motivacional autónomo (Tyler, 2006: 378) sería de esperar que las evaluaciones de los mecanismos participativos se dirigieran aunque sea parcialmente, a medir este tipo de “eficacia”. Pero ¿qué medir? La realidad es que muchos actores políticos tienen sobre esta cuestión una visión simplificada: cuando un tiempo antes de las elecciones generales de 2011 el autor de esta ponencia preguntó a un candidato al Congreso de los Diputados de España por su percepción de si existía urgencia por relegitimar las instituciones, este fue enfático en que “lo que la gente quiere es que le vaya bien en su vida: una casa, trabajo, prosperidad.” Curiosamente, diez años antes, un diputado argentino refería su opinión sobre los que en 2012 podría llamarse “indignados” y que entonces habían forzado la renuncia de cuatro presidentes en diez días: “lo que les duele es el bolsillo”. Estas pueden parecer simplificaciones sobre qué pretende la gente común de sus gobernantes, pero en efecto, parecen tener algún respaldo empírico en la literatura que explora las causas y significados de la legitimidad de los estados contemporáneos (por

ej., Gilley, 2006 o Hurrelmann, 2005), de acuerdo con la cual la mejora en los niveles de vida, derechos democráticos, y buena gobernanza son indicadores plausibles de legitimidad. Consecuentemente, dentro del amplio campo de la evaluación participativa parlamentaria existe un espacio interesante en el que intentar juzgar con metodologías satisfactorias en qué medida estos mecanismos contribuyen a obtener apoyos más amplios para el sistema demoliberal, o que reviertan el descrédito de las asambleas representativas. Esta ponencia llega a la observación de que no hay un estudio sistemático de qué es lo que funciona, en qué contexto y porqué para los procedimientos de participación parlamentaria. La revisión de la literatura existente en castellano e inglés muestra que para otros tipos de participación tampoco abundan los esfuerzos sistemáticos de establecer observaciones universalizables. Los estudios que existen consisten mayormente en el registro de la forma en que determinados mecanismos fueron utilizados, resultados obtenidos y algunas generalizaciones o recomendaciones para la práctica. Por ello es de esperar que los esfuerzos de investigación profundicen cada vez más en la documentación de los casos concretos, intentando trazar una metodología que permita plantear la transferibilidad de las experiencias entre parlamentos.

La paradoja de la manipulación o la irrelevancia

Este trabajo se inició definiendo y documentando un tipo particular de participación institucionalizada, que es aquella que ocurre en el marco de las competencias parlamentarias, las que pueden adoptar formas muy distintas, algunas de larga tradición, 34

y otras más innovadoras. El foco de esta ponencia está puesto sobre aquellas áreas que no se encuentran adecuadamente exploradas y analizadas, y por ello prosiguió señalando un área de urgente necesidad de investigación, el definir para qué se quiere la participación ciudadana parlamentaria, cuál es su significado para quienes dedican tiempo a ella, y algunos posibles problemas que plantea conocer la efectividad de las distintas técnicas disponibles, comenzando por la propia definición de “efectividad”. Ahora se propone continuar con otra cuestión que lastra a la praxis y a la investigación: la paradoja de la manipulación10 y la irrelevancia. En términos muy generales esto puede definirse como que, en los mecanismos institucionalizados de participación, al estar la llave de su realización en manos de las élites en el poder, estas tenderán a favorecerlos sólo si perciben que mejorarán o no menoscabarán su posición. Por ello, y de ahí la paradoja, cuando no pueden asegurarse esto último, intentan reducir el campo de decisión, la obligatoriedad de las conclusiones u otros parámetros que neutralicen al ejercicio participativo. Por ejemplo, poniendo en duda la propia definición de trabajo utilizada en por sus coautores (“gobernanza participativa empoderada”, EPG), Abers (2003: 200, traducción propia) señala que “[…] estos experimentos normalmente no están ‘empoderados’ cuando son iniciados por la administración pública. Desde el estudio de Selznick […] numerosos observadores han hecho notar que los foros supuestamente participativos tienen poco poder real, y sirven en su lugar como espacios en los que las autoridades públicas crean la ilusión del control popular, mientras que las decisiones reales se siguen tomando en otra parte. Incluso cuando los políticos en el poder están ideológicamente comprometidos en promover decisiones participativas, encuentran a menudo límites prácticos y políticos para no hacerlo. Dicho simplemente: aquellos acostumbrados a influir en las decisiones […] se resisten a perder el control. Dado que tienen poder, normalmente lo logran.”

La práctica participativa americana y europea está plagada de ejemplos de manipulación. Tantos que invitan a plantearse si no es realmente la norma, al menos 10

A efectos de esta ponencia, se entiende por manipulación de un ejercicio participativo la apropiación por una de las partes de elementos esenciales de éste (de su procedimiento, de su impacto sobre el proceso político, de la interpretación de sus resultados, etc.), de manera de beneficiarla de una forma no admisible por las convenciones explícitas (jurídicas y de otros tipos) que gobiernan las expectativas de los participantes.

para algunos mecanismos en particular (llama a la desesperanza el bajo uso de los mecanismos de referéndum o iniciativa documentado por Schmitter, 2004 o el predominio de la voluntad de las autoridades cuando organizan mecanismos de democracia semidirecta, Altman, 2005: 224). Sin embargo, la revisión de literatura que precedió la escritura de esta ponencia da cuenta de un tratamiento muy ligero de la micro-política de la manipulación participativa. De hecho, los mecanismos participativos son vistos en ocasiones como una vía de escape a situaciones de dependencia clientelar siempre que se den las condiciones adecuadas (Abers, 2003: 202). Pero si se quiere avanzar de un estado de desconfianza a las formas de inclusión “desde arriba” de los ciudadanos en la política, entonces se precisa saber más sobre qué estrategias concretas se utilizan para manipular el diseño, puesta en práctica, agregación de resultados y evaluación de los ejercicios participativos parlamentarios. Existen algunas pocas excepciones en la bibliografía: Smith (2005: 29, 112) recomienda, por ejemplo, entregar la organización concreta de las audiencias públicas a un tercero independiente, o que los gobiernos promuevan que las campañas en los referéndums sean equitativas. Fuera de este tipo de evaluaciones no sistemáticas de aspectos muy parciales de la captura de los mecanismos participativos, se echa en falta un tratamiento integrador de lo que se sabe sobre la cuestión. Cuando la manipulación de un mecanismo participativo forme parte de estrategias clientelísticas en sociedades muy desiguales como algunas latinoamericanas, está claro que en buena medida el problema no podrá resolverse sin atacar también la pobreza, que está en la base de la vulnerabilidad a incentivos clientelistas (Fox, 1994: 153). No

obstante, no se debería renunciar a encontrar formas de diseño y control de la participación que coadyuven a reducir la coerción. Si, como se mostró anteriormente en esta ponencia, se clarifica para que se quiere participar (por ejemplo, si se quiere o no entregar poder al ciudadano) y se conoce convenientemente qué esperar de cada mecanismo concreto de intervención de la ciudadanía, se podrá elegir mejor un método que no sea frustrante para ninguna de las partes. Al participar en términos claros y efectivos, se supone que los individuos acumulan un capital de experiencia personal que los hace menos vulnerables al clientelismo. Ello redundará en participación más libre y en retroalimentar el proceso, desvinculando la redistribución de bienes socioeconómicos de la renuncia a la libertad participatoria (que incluye, por supuesto, la libertad de no participar). En consecuencia, parece claro que la investigación sobre mecanismos participativos parlamentarios haría una contribución significativa si pudiera esclarecer (a) cómo ocurre la captura de los distintos mecanismos concretos por parte de las autoridades públicas (y correlativamente) como ocurre la liberación a un uso más soberano por la gente, de mecanismos inicialmente pensados en forma manipulativa; (b) qué estrategias de diseño son adecuadas para “inmunizar” a los mecanismos participativos o ejercicios particulares de su posible manipulación; (c) qué estrategias funcionan para blindar a ciudadanos y grupos de la necesidad de comprometer su libertad participativa en estos tipos de ámbitos a cambio de los beneficios a corto plazo surgidos de relaciones clientelares.

La desigualdad en recursos participativos

En el apartado anterior de esta ponencia se evidenció la necesidad de investigar cómo pueden las ciencias sociales cooperar para liberar el potencial participativo de las posibles intenciones manipulativas de quienes diseñan, organizan, evalúan y transfieren al proceso político las actividades de un mecanismo participativo parlamentario. Se mencionó brevemente como la desigualdad económica es un factor estructural que suele asociarse a la vulnerabilidad a la manipulación. Pero la desigualdad plantea problemas que superan este tema. Tal vez uno de los más notorios sea la repetición de los patrones de privilegio en la participación. La distribución desigual de recursos participativos es un hecho comprobable (Somuano, 2005: 69), y la inadecuada respuesta a éste resulta en que muchas iniciativas públicas reproduzcan dentro de ellas los privilegios existentes en la sociedad, convocando a los mismos grupos que normalmente influyen sobre los procesos de decisión. Se observa frecuentemente como la carencia de recursos participativos genera un círculo vicioso que provoca que aquellos menos influyentes (y que incurren en costes marginales mucho más altos para participar) simplemente se “retiran del juego”, porque no perciben que participar les vaya a redituar en algo (Abers, 2003: 200). Con ello en mente, numerosas técnicas se ponen en marcha habitualmente para mejorar el acceso y la calidad de la participación de sectores que disponen de menores recursos: los pobres, poblaciones rurales, comunidades indígenas, etc. En algunos casos compensando con invitaciones a participar el sesgo conservador que pueda tener la autoselección de los participantes. En otros (como en los jurados ciudadanos) se ha demostrado la eficacia de la selección de un conjunto aleatorio. También es frecuente la celebración de actos participativos en lugares más accesibles para poblaciones aisladas.

Otras técnicas, como los grupos focales o las encuestas incorporan desde su propio diseño la selección de una muestra representativa. Sin embargo, ninguna ingeniería institucional para los mecanismos participativos existentes ha logrado apartar completamente los problemas que presentan las distintas formas de desigualdad. Si las desigualdades conducen –como muy frecuentemente lo harán - a que no se vean representados algunos puntos de vista, la legitimidad y utilidad de la decisión se verá comprometida (Mansbridge, 2003: 192) Uno de los recursos participativos de que disponen los ciudadanos es la educación, y más concretamente, las habilidades para desempeñarse eficazmente en entornos comunicativos. Una observación frecuente en los estudios de casos de audiencias públicas, jurados ciudadanos, talleres, etc., es la forma en que determinados participantes logran imponer sus puntos de vista por su mejor desenvoltura para la retórica, desinhibición, y acceso a la información. Estos participantes están en una situación de ventaja que es necesario socializar cuando se pueda (ej., compartiendo la información privilegiada) o morigerar (ej., controlando los tiempos de intervención). Los roles de facilitadores, sesiones formativas, etc. también pueden usarse con provecho para incrementar las habilidades de los menos aventajados. Por eso Mansbridge (2003: 177) subraya la importancia de la formación para superar la paradoja de Kaufman de la democracia participativa según la cual la gente que más carece de recursos es aquella que resulta marginada de los procesos que les ayudarían en adquirirla. Sin embargo, y a pesar de existir extensos casos documentados, qué es lo que hace que la formación “funcione” como potenciador de las habilidades participativas no es del todo claro. Esta autora señala (2003: 184-185), por lo tanto, uno de los caminos sobre los que deberían transitar los esfuerzos en investigación: sería necesario inquirir en qué capacidades concretas sienten los organizadores que carecen los participantes, qué es lo que sienten 39

realmente que están enseñando cuando imparten formación y qué sienten los receptores de la formación que están aprendiendo y cómo evalúan el impacto de la formación sobre los recursos participativos. Así y todo, el tratamiento que recibe la desigualdad en la literatura sobre mecanismos participativos no parece en condiciones de brindar una orientación certera de cómo tratar los problemas concretos. Si bien los contextos nacionales son muy disímiles existen problemas comunes como la forma de incluir a minorías étnicas, las cuestiones que plantean los estados con varias lenguas, los efectos de retribuir económicamente la participación en contextos de alto desempleo, etc. Además, al tratar los problemas de la participación desigual, no siempre queda claro desde que punto lo hace la bibliografía existente. No siempre queda claro de si se trata de una inclusión participativa de tipo de “espejo” (el concepto se toma de Pitkin, 1967: 61), en cuyo caso vale preguntarse si además de traer al excluido esa incorporación incluye eficientemente los puntos de vista que ese excluido “debería” representar (los intereses de las mujeres, de las minorías étnicas, etc.), de la inclusión como “derecho universal a participar” (Cornwall y Gaventa, 2001: 32), en la que el acceso tendría que estar al alcance de todos en el mismo grado. Este último tipo de participación se ejerce en razón de la participación misma (participar no solamente como un vehículo a determinados intereses, sino como el ejercicio de determinadas capacidades sociales). Tales casos no admiten juicios de adecuación ni ser ejercida por un representante: o se participa o no se lo hace. Por ello la investigación futura sobre mecanismos participativos parlamentarios podría indagar en la forma en que los participantes perciben sus roles recíprocos en términos de representantes de intereses más generales que los propios. ¿Cómo opera la transición

entre participar por “mi” interés, al interés de un colectivo de referencia, y finalmente hacia visiones de bien común e imparcialidad deliberativa? Existe prácticamente nula documentación sobre cómo opera la representación informal en los ámbitos parlamentarios. Porque si bien puede ser loable la intención de asegurar la presencia de quienes normalmente no pueden hacerse escuchar, se sabe poco de la efectividad de esas cuotas dentro de los mecanismos a que refiere esta ponencia. Por ejemplo, ¿logran llevar la visión de sus grupos de referencia, o por el contrario tienden a identificarse con otros intereses como los de la propia burocracia parlamentaria que los convoca? La reflexión de a quiénes incluir, cómo, cuándo y con qué efectos, tiene también el objetivo de evitar que los arreglos institucionales que se pongan en práctica no empeoren, en lugar de mejorar, el acceso de los excluidos sistémicos. Burton (2004: 193, traducción propia) explica que “ … si se le da más responsabilidad para tomar decisiones a los participantes, la pregunta de quién tiene el derecho a participar adquiere mayor importancia. Si desde el comienzo se deja claro que se está ejercitando un procedimiento de consulta, y que la decisión final la tomarán otros – los cuales aspiramos que hayan sido elegidos democráticamente y se los pueda hacer responsables por sus actos – entonces no importa tanto si no muchos participan. Si, por el contrario la responsabilidad de decidir se transfiere a la gente, entonces la extensión de esa participación es crucial.”

Estas observaciones tienen consecuencias muy importantes para el diseño de mecanismos participativos parlamentarios. Si sus organizadores se toman el trabajo de asumir con honestidad el impacto que esperan dentro del proceso político de los ejercicios puede juzgarse con mayor precisión la importancia de que los sectores “relevantes” se encuentren representados.

5. A modo de conclusión: direcciones posibles para la investigación futura.

Al iniciar esta ponencia se propuso un breve repaso por la literatura y práctica de la participación ciudadana parlamentaria. Se encontraron enfoques interesantes en ambos, pero también algunas cuestiones pendientes. En primer término, los distintos significados que puede adoptar la eficacia en el diseño, ejecución y evaluación de los ejercicios participativos parlamentarios. Todos los ejes de esa eficacia son problemáticos: la representación, el procedimiento, la información y la valoración de los resultados. Es probable que resulten campos fértiles para la investigación futura. La percepción del quiebre en los principios representativos que dan sentido a la política profesional, la evaluación de la eficiencia de cada método participativo parlamentario en trasladar influencia al juego político, la dificultad de enunciar objetivos consensuados en las instituciones parlamentarias, en que la confrontación ideológica es parte esencial de su diseño y la medición de la eficacia en términos de variaciones en la legitimidad parlamentaria, son algunos de los temas que se propusieron para la pesquisa. Seguidamente se señaló uno de los problemas más frecuentemente mencionado, pero inadecuadamente estudiado, cual es, el de la paradoja de la manipulación o la irrelevancia de la participación. No existe bibliografía suficiente sobre la forma en que los mecanismos participativos parlamentarios son manipulados en su diseño, práctica, agregación de resultados y evaluación. Menos documentadas aún, en consecuencia, son las técnicas disponibles para minimizar el riesgo de manipulación. A medida que los mecanismos participativos parlamentarios van incrementándose en todo el mundo, se hace urgente una “ingeniería institucional” que cree una estructura de incentivos lo

suficientemente poderosa para contrarrestar la utilización oportunista de la participación popular. El foco pasó luego a la desigualdad en los procedimientos participativos parlamentarios. Una vez definido que se entiende por igualdad en el caso concreto puede comenzar a operarse herramientas que aspiren a conseguirla. Estas herramientas son bien conocidas, pero su eficacia en ámbitos parlamentarios para traer los puntos de vista de los excluidos debería ponerse a prueba, tanto más cuanto que estos métodos son criticados en ocasiones por poner las decisiones públicas en riesgo de una deslegitimación aún peor que bajo los arreglos representativos vigentes. Una de esas técnicas compensatorias de la falta de recursos participativos es la formación en habilidades comunicativas. La mejora de esta herramienta depende de entender mejor cómo funciona la adquisición de esas habilidades y la interacción con los formadores. Este crecimiento personal de los participantes es interesante también para comprender las condiciones de éxito de los mecanismos de tipo deliberativo: ¿cómo se pasa del interés egoísta a hablar en términos del grupo de referencia excluido? Por último, esta ponencia llega a algunas observaciones sobre la práctica participativa que podrían inspirar el diseño actual de los mecanismos participativos parlamentarios: promover un proceso de reflexión interna que intente consensuar dentro de cada parlamento la estrategia participativa, para luego definir los instrumentos que mejor se adecuen a ella, pensar creativamente formas de introducir métodos de cogobierno dentro de los parlamentos (como tal vez pueda ser la incorporación de jurados ciudadanos en la determinación de la agenda), mejorar la vinculación de las iniciativas online con los demás canales existentes (presencial, telefónico), pensar siempre los mecanismos desde el punto de vista de los ciudadanos, acentuar programas que compensen las desigualdades en recursos participativos (por ejemplo, formación), y 43

perder el miedo a abandonar formas corporativas, asociativas y de participaci贸n de expertos, a favor de procedimientos no mediados de involucrar al ciudadano.

Bibliografía

Crozier, Michel, Huntington, Samuel P., y Joji Watanuki. 1975. The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission. New York: New York University Press Abelson, Julia, Forest, Pierre-Gerlier, Eyles, John, Smith, Patricia, Martin Elisabeth, y Gauvin, Francois-Pierre. 2003. “Deliberations about deliberative methods: issues in the design and evaluation of public participation processes”. Social Science & Medicine 57: 239–251 Abers, Rebecca Naera. 2003. “Reflections on What Makes Empowered Participatory Governance Happen”, en Fung, Archon y Wright Erik Olin (eds.) Deepening Democracy - Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. Londres, Verso Altman, David. 2005. “Democracia directa en el continente americano: ¿autolegitimación gubernamental o censura ciudadana?”. Política y Gobierno, vol. XII. Disponible en Internet: http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=60312201 (último acceso, 18/07/12) Araujo Díaz de Terán. 2006. Constitución Española. Sinopsis artículo 77. Recurso web disponible en http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=77&tipo=2 (última visita, 1/7/2012) Arnstein, Sherry. 1971. “A Ladder of Participation”. Journal of the Royal Town Planning Institute, 176-182. 45

Beetham, David. 2006. El parlamento y la democracia en el siglo veintiuno: una guía de buenas prácticas. Ginebra: Unión Interparlamentaria Beetham, David. 2011. “Chapter 5. Do Parliaments Have a Future?” en Alonso, Sonia; Keane, John; Merkel, Wolfgang y Fotou; Maria (eds.) The Future of Representative Democracy. Cambridge: Cambridge University Press Bishop, Patrick y Davis, Glyn. 2002. Mapping Public Participation in Policy Choices. En Australian Journal of Public Administration 61(1): 14-29, March 2002. Burns, Thomas R. 1999. “The Evolution of Parliaments and Societies in Europe: Challenges and Prospects” European Journal of Social Theory 2 (2):167-194. Burton, Paul. 2004. “Power to the people? How to judge Public Participation”, Local Economy: 193-198 Cámara de Diputados de Chile. 2011. Reglamento de la Cámara de Diputados. Disponible en línea en http://www.camara.cl/camara/media/docs/reglamento_camara.pdf Cámara dos Deputados. 2004. Regimento interno da Câmara dos Deputados. Disponible online en http://www.camara.gov.br/internet/legislacao/regimento_interno/RIpdf/RegInterno.pdf (última visita 10/7/12) Carman, Christopher. 2006. The Assessment of the Scottish Parliament’s Public Petitions System 1999-2006, Scottish Parliament, Edinburg. Carman, Christopher. 2009. Engaging the public in the petition process. Edinburgo: Ipsos Mori

Cornwall, Andrea y Gaventa, John. 2001. “Bridging the gap: citizen participation and accountability”, en IIED, Deliberative Democracy and citizen empowerment. Londres: IIED De Souza, Josias. 2005. Bastidores do poder. (BLOG) http://josiasdesouza.folha.blog.uol.com.br/arch2005-10-01_2005-10-31.html Edelman, Murray. 1977. Political language: words that succeed and policies that fail. New York: Academic Press Fishkin, James; Luskin, Robert; y Jowell, Roger. 2000. “Deliberative Polling and Public Consultation”. Parliamentary Affairs 53: 657-666. Fox, Jonathan. 1994. “The difficult transition from clientelism to citizenship: lessons from Mexico”. World Politics, 46: 151-184. Fox, Ruth, 2011. Parliaments and public engagement: innovation and good practice from around the world. Londres: Hansard Society Gilley, Bruce. 2006. “The Determinants of State Legitimacy: Results for 72 Countries”. International Political Science Review 27: 47- 71. Habermas, Jürgen. 1988. Legitimation crisis. Cambridge: Polity Press Hurrelmann, Achim; Krell-Laluhová, Zuzana; Schneider, Steffen . 2005. “Mapping legitimacy discourses in democratic nation states: Great Britain, Switzerland, and the Unites States compared”, TranState working papers, No. 24. Disponible en línea en http://hdl.handle.net/10419/28274 ¨(último acceso 12/7/12)

Jamil, Francisco. 2010. “Internet, canais de participação e efeitos políticos: um estudo do Portal da Câmara”. En revista Fronteiras – estudos midiáticos. maio/agosto 2010. 12(2): 82-94 Lindner, Ralf and Riehm, Ulrich. 2011. "Broadening Participation Through E-Petitions? An Empirical Study of Petitions to the German Parliament," Policy & Internet: Vol. 3: Iss. 1, Article 4 Lupo, Nicola. 2001. “The Transformation of Parliamentary Functions: Are Parliaments Still Legislative Bodies”. En Falconer, Peter et al, Managing Parliaments in the 21st Century: Egpa Yearbook. Amsterdam: IOS Press Maer, Lucinda. 2007. Citizens’ Juries. Standard Note: SN/PC/04546. Disponible en http://www.parliament.uk/commons/lib/research/briefings/snpc-04546.pdf (última visita 16/06/12) Mansbridge, Jane (2003) Practice–Thought–Practice, en Fung, Archon y Wright Erik Olin (eds.) Deepening Democracy - Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. Londres: Verso Mattson, Ingvar y Strom, Kaare. 1995. “Parliamentary Committees”. En Döring, Herbert (eds.). Parliaments and majority rule in Western Europe. Frankfurt: Mannheimer Zentrum für Europæische Sozialforschung McPherson, Crawford Brough. 1977. The Life and Times of Liberal Democracy. Oxford: Oxford University Press Offe, Klaus. 2006. Strukturprobleme des kapitalistischen Staates: Aufsätze zur Politischen Soziologie. Frankfut: Campus Verlag Gmbh

Pitkin Hanna. 1972. The concept of representation. Berkeley: University of California Press, Ltd. Riehm, Ulrich; Böhle, Knud y Lindner, Ralf. 2011. Elektronische Petitionen und Modernisierung des Petitionswesens in Europa. Disponible en línea en http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse17/a02/Docs/AB146_Zusammenfassun g.pdf (última visita 19/7/12) Rowe, Gene y Frewer, Lynn. 2004. Evaluating Public-Participation Exercises: A Research Agenda. Disponible en ftp://www.ige.unicamp.br/pub/CT001%20SocCiencia/Agosto%2016/Rowe%20and%20 Frewer%202004.pdf Rowe, Gene y Frewer, Lynn. 2005. “A Typology of Public Engagement Mechanisms”, Science, Technology, & Human Values, Vol. 30 No. 2, Spring 2005 251-290 Schmitter, Carl (coord.). 2004). The future of democracy in Europe. A green paper for the Council of Europe. Estrasburgo: Consejo de Europa Smith, Graham. 2005. Beyond the ballot: 57 democratic innovations from around the world. Londres: The Power Inquiry Somuano Ventura, Ma. Fernanda. 2005. "Más allá del voto: modos de participación política no electoral en México". Foro Internacional, num. Enero-Marzo: 65-88. Syme Geoffrey y Sadler Brian. 1994. “Evaluation of Public Involvement in Water Resources Planning. A Researcher-Practitioner Dialogue”. Eval Rev vol. 18 no. 5: 523542

Tyler, Tom R. 2006. “Psychological perspectives on legitimacy and legitimation.” Annu. Rev. Psychol. 57:375–400 Yamamoto, Hironori. 2007. Instrumentos de control parlamentario. Estudio comparativo de 88 parlamentos nacionales. Ginebra: IPU