VII Semana Nacional de Transparencia “Transparencia y su impacto en la gestión pública” Agosto 25-27.2010 – Ciudad de México Soledad Ferreiro Serrano Directora Biblioteca del Congreso Nacional de Chile
sferreiro@bcn.cl Twitter:@soleferreiro
Acceder a la información pública es un derecho de los ciudadanos garantizado constitucionalmente, como también está garantizada la protección de sus datos personales. La transparencia es una declaración que permite que los ciudadanos controlen la acción, los actos y resoluciones del Estado y que establece que los ciudadanos deben estar informados de la gestión pública así como también de la gestión privada que maneja bienes públicos. Los Estados han vivido en los últimos años un proceso creciente de instalación del concepto de Transparencia y de activación de acciones y normas para garantizarla. El proceso siguiente –e incluso paralelo- es pasar a la Acción desde la perspectiva que la Transparencia constituye un acto republicano del alta consciencia en la medida que el Estado genere las mejores experiencias para que la ciudadanía acceda a la información publicada y tenga la certeza de que ésta es de calidad, segura, certera y reusable. Capital social y Democracia Los ciudadanos adquieren capital social al informarse de las acciones del Estado y viven y amplían el ejercicio democrático al construirse una opinión y además compartirla y publicarla. Como resultado de una acción deliberada de transparencia por parte del Estado, éste se convierte en un activador del ejercicio de la democracia y del empoderamiento de las personas. América Latina Entender el fenómeno de las redes sociales en América Latina y su creciente adhesión a ellas, 23% más respecto del año 2009, es un indicador importante de tomar en cuenta cuando se diseñan las modalidades de acceso a la información pública. América Latina tiene el 8% de los usuarios de Internet del mundo, sumado a que el 50% de la población tiene Facebook y que de acuerdo a Comscore Metrix mundial, Venezuela es el segundo país, Brasil el tercero y Chile el décimo en penetración de Twitter. Además, los latinoamericanos están 24,3 hrs. semanales en Internet, siendo el estándar mundial de 22,6 hrs. Economía del valor de uso Así la denomina el teórico Manuel Castells, economía que se desarrolla
en respuesta a desarrollos tecnológicos y que abren nuevas posibilidades comunicacionales en la sociedad permitiendo a las personas buscar, elegir y componer la información y relacionarla entre sí de acuerdo a sus intereses, lo que a gran escala se convierte en una malla universal de relaciones que se configuran y les confiere a los ciudadanos una autonomía comunicativa basada en su propia selección o colaboración entre individuos. En esta nueva cultura política el ciudadano es autónomo y elige como participar en una suerte de Comunitarismo Solitario a decir de Lipovetzky. Todas estas nuevas formas de relación son parte de la Web semántica, proyecto impulsado por el W3 Consortium, dirigido por el creador de Internet, Sir Tim Berners Lee para facilitar la relación mediante el lenguaje de los múltiples objetos digitales disponibles en la red, prácticas que ya cuentan con una gran adhesión en el mundo. Revolución del tiempo libre El Spare time Revolution y el excedente cognitivo han dado origen a nuevos fenómenos colaborativos en que las personas ponen su conocimiento a disposición, tales como la suite de Wikimedia Foundation: Wikipedia, Wikisource y Wiki Commons; mashup, remix, o la adhesión a los conceptos de opendata o datos abiertos, el proyecto Linked Data o acciones colaborativas, flashmobs, que se organizan por Internet para defender una causa y que abren nuevas dimensiones sociales de interacciones. Caminando hacia la web semántica La web semántica le da un extraordinario poder al ciudadano en la creación autónoma de relaciones para conectar entre sí información desde su propia perspectiva. Esta posibilidad en Internet se refiere a cómo las personas, y no los dueños de los datos, tienen la oportunidad de relacionarlos, siguiendo ciertas prácticas comunes. Esto es posible cuando los proveedores de contenidos han adoptado el Open Data o Datos Abiertos y dejan libre esta posibilidad de conexión o enlace. El ciudadano se beneficia cuando hace una estrategia de búsqueda y se activa el “crowd sourcing” que accede a estas relaciones, pre-hechas por cualquier ciudadano desplegándose datos construidos dinámicamente, “metadata on the fly” . Así, la búsqueda nunca va tener el mismo resultado, dado que cada día más personas generan nuevas relaciones que inciden y modifican el despliegue de los resultados. Parte de este fenómeno se debe a esta revolución del tiempo libre o excedente cognitivo que está disponible en el mundo. Todas estas acciones están potenciadas por la permanente propuesta de estándares y buenas prácticas del W3 Consortium, entidad que cuida el buen uso de Internet y su desarrollo proveyendo los instrumentos técnicos para el mejoramiento de la Internet. En términos técnicos se requiere incorporar, una capa semántica, (layer) en la cual cada objeto digital tiene un identificador único y persistente (URI, unified resource indicador, que es el nombre) y un conjunto de metadatos de
distinto tipo. Estos atributos del Open Data son una condición básica para que exista la web semántica y es desde ahí que las personas pueden generar las relaciones que se visualizan en conjunto, formándose cadenas de relaciones abiertas permanentemente incrementables cuyo potencial es interminable. El Estado y su responsabilidad El mundo disponible, previamente caracterizado, está fácilmente apropiable por la población conectada de América Latina cuya expansión está en permanente crecimiento. Por ello, es relevante monitorear sus tendencias y desarrollar una actitud de respuesta a las expectativas ciudadanas, conocer sus prácticas imperantes, adecuarse a sus sensibilidades culturales y evitar la existencia de caos en la ciudadanía y en la oferta de información o documentos públicos. La construcción de la oferta parte con el diseño de la experiencia que se desea generar y con la selección de los estándares y buenas prácticas ya consolidadas en el mundo. Esto facilita que los países entre sí y al interior de sus administraciones logren entendimientos comunes en pos de contenidos certeros, que puedan ser usados y re usados fácilmente. La instalación de estas nuevas prácticas requieren a su vez de una estrategia de educación cívica que se haga cargo del entrenamiento de las personas y que a su vez retroalimente la oferta en un proceso de mejoramiento continuo. Observar señales débiles y anomalías le confiere al Estado un rol de liderazgo al alertar los ciudadanos. ¿Y la Ciudadanía que espera? Los ciudadanos o consumidores de información esperan que ella les de posibilidades de acción o innovación. Que sea confiable, consistente, actualizada, fácil de usar y encontrable por los buscadores. Cuando la información no es digital, es decir, objetos (análogos) tales como documentos, libros, videos o fotos esperan tener acceso a catálogos que les informen donde estos recursos están localizados y accesibles. Con el fin de ampliar el acceso, existen en el mundo grandes proyectos de digitalización de largo plazo dirigidos a preservar y a convertir objetos análogos, que no tienen restricciones de derecho de autor, a contenidos digitales. Esto permite la publicidad de documentos históricos o Memoria del país, cuyo acceso libre da pie a nuevas investigaciones que pueden reinterpretar la historia conocida. Así, la ciudadanía experta tiene la posibilidad de relacionar hechos desde múltiples perspectivas y compartirlos, dando pie a nuevas interpretaciones. Si la oferta del gobierno no se cumple bien, los ciudadanos estarán molestos y frustrados con el Estado porque no consiguen la información que requieren, no podrán controlar el accountability de las reparticiones, verán a estas como poco modernas, que gastan dinero en duplicaciones innecesarias, se sentirán
que están perdiendo tiempo y que el Estado malgasta los recursos. Finalmente habrá una ciudadanía desorientada y desinformada.
Actores del proceso de gestión de Información Pública ● Los poderes del Estado a través de las entidades públicas son proveedores de la información que producen o adquieren toda vez que su acceso no esté restringido por las normativas nacionales. Son responsables de organizar la documentación y contenidos en sus distintos soportes; proveer acceso a ella y responder a los reclamos directos de los ciudadanos, a través de múltiples acciones. ●
La Ciudadanía con sus respectivas distinciones, discapacitados, niños, adultos mayores, etc. tienen el derecho a ser informados.
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Un ente normativo, facilitador al cual la ciudadanía puede reclamar en caso de incumplimiento.
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La Biblioteca Nacional que registra, preserva y da acceso el producto intelectual del país y la memoria tangible e intangible.
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Archivos Históricos cuyo rol es ser administrativa y dar acceso a ella, permanente con las entidades públicas.
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Archivos Administrativos que cumplen roles de custodia, acceso y descarte de documentos administrativos y facilitan el ejercicio del accountability por parte de la ciudadanía.
custodios de la memoria manteniendo una relación
¿Qué dificultades tienen estos actores para cumplir bien su misión? Generalmente las entidades descritas no son consideradas ejes claves en el desarrollo de los países de América Latina, por una parte, su misión no es vista como importante, lo que se percibe por el escaso presupuesto que históricamente se ha asignado a estas entidades. Por otra parte no han podido ampliar su gestión hacia los contenidos digitales (que están reemplazando a los documentos) lo que se constata en que no se preservan bases de datos, web y redes sociales. El concepto europeo y de los países del norte de América le da una gran preponderancia al rol que estos cumplen en la configuración de la identidad de un país al acopiar, procesar, preservar y poner en valor público los artefactos, objetos y los contenidos digitales, ambos registros de testimonios del fluir del país-nación. Propuestas de Coordinación entre Entidades Públicas Para este análisis, el ejercicio de la transparencia, puede entenderse como un
conjunto de acciones coordinadas que generan valor público a la ciudadanía. Estas acciones están marcadas por las distintas fuerzas del entorno que en este caso podemos determinar como los estándares y prácticas de gestión de información y documentos, las nuevas formas en que las personas se relacionan y usan información a través de las redes y las posibilidades tecnológicas disponibles. Considerando lo expuesto anteriormente, la gestión documental no es un hecho aislado manejado al interior de una repartición sino que puede ser mirado como una respuesta frente a una obligación hacia la ciudadanía y una contribución a la democracia. El primer paso de la gestión de información es contar con Repositorios de Contenidos Digitales y Repositorios de Contenidos Referenciales. Los Repositorios de Contenidos Digitales deberán seguir los estándares mínimos de Dublin Core y W3C u otros que puedan ser complementarios. Ser documentos abiertos (open data) y dar acceso al documento final. Disponer de una formar de buscar en texto completo (full text retrieval), manejar estándares XML de intercambio e interoperabilidad con otras instituciones. Los Repositorios de Contenidos Referenciales que son los que aluden por ejemplo a un libro físico (catálogos), muestran que alguien posee ese material e indican donde se puede encontrar este objeto. Posibles roles y responsabilidades asociadas a las distintas etapas del proceso de construcción de valor. Es condición clave contar con un órgano nacional cuyo Rol sea declarar las buenas prácticas y estándares a seguir relacionadas con la organización y preservación de objetos físicos y digitales en Internet y evaluar permanentemente las experiencias de los usuarios. Serán sus responsabilidades entrenar a las entidades públicas en la aplicación de las normativas emanadas del w3Consortium. También, asegurar que se cuente con el presupuesto adecuado para el conjunto de las reparticiones, evaluar la gestión de procesos de las entidades, dictar normas de preservación, de comunicación con los usuarios, web, mantenerse alerta a los cambios tecnológicos y las nuevas formas de relacionarse de los usuarios en las redes y consecuentemente implementar nuevas prácticas innovadoras. A su vez, El Rol de cada repartición o entidad pública es asegurar al usuario la disponibilidad de la información pública en forma certera, a tiempo, que sea reutilizable, así como de fácil acceso de acuerdo a normas comunes. Cada repartición tendría responsabilidades de cumplir con las normativas emanadas del órgano superior, desarrollar o fortalecer las entidades que
seleccionan, acopian, organizan objetos (físicos) en múltiples formatos como archivos, bibliotecas, centros de información, documentación y gestionar los contenidos digitales. Además, crear repositorios para gestionar los contenidos digitales de acuerdo a estándares y prácticas internacionales. Entrenar a todas las partes involucradas en el proceso. Responder a las solicitudes de la ciudadanía. Mantener un web que sea fácilmente usable, que cumpla con las promesas de información definidas por la normativa general y que sea sensible a las características culturales de sus usuarios. Analizar las estadísticas de uso como un medio para conocer las tendencias y frecuencias y mejorar la oferta de información. Monitorear la experiencia de los usuarios en forma permanente y modificar la oferta coherentemente. La Biblioteca Nacional en todo el mundo es el órgano que genera la memoria de un país cuidando que la producción intelectual en todos los ámbitos sea obtenida, utilizada y puesta a público, asimismo conserva los cambios en la sociedad de cómo las personas se relacionan y generan información y conocimiento. La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos recientemente ha adquirido la memoria de Twitter para que a futuro estas conversaciones sean analizadas como parte del fenómeno social de una época. La tradición nos muestra la existencia de Archivos Históricos y Administrativos (records) que han actuado separados. Los primeros mantienen colecciones permanentes, los segundos descartan un conjunto de documentos que por ley pueden eliminarse y trasladan los permanentes a los Históricos. La actual tendencia, derivada de las posibilidades de organización digital, es tomar control de los registros digitales desde su creación en las oficinas públicas. Así se aseguran que cumplan con todos los elementos necesarios para constituirse en registros históricos. Por esta razón los Archivos Históricos, que son entidades que conocen el rubro de la información y tienen larga experiencia y que están preparados para dar saltos cualitativos fácilmente, son viables para ser los que definan las normativas. De esta manera podrán cumplir mejor su rol de apoyar la gobernabilidad y la democracia. Queda latente la pregunta de como relacionar hoy la de Transparencia con los Archivos Nacionales y los Regionales.
información
Conversaciones de posibilidades En cuanto a normativas deseables es bueno contar con declaraciones que reconozcan legalmente la existencia de la información de dominio público, o patrimonio cultural común u otra que de libertad para el uso y reuso de la información publicada. En el caso de no contar con ello es recomendable adoptar alguna licencia como Creative Commons, CC . Declarar el concepto de open gov y open access que defina cuál es el organismo que fija la reglas, cómo es su relación con las reparticiones públicas y cuáles son los roles y responsabilidades deben tener. Asimismo, definir
que los repositorios de las reparticiones públicas tengan el carácter legal de abiertos y que cada repartición sea responsable de ellos. Declarar que es un derecho constitucional que los ciudadanos sean informados de la información pública en forma fácil y cuyos contenidos sean reusables. Un tema para estudiar en profundidad es cómo se concilia el concepto de Accountability, activado mediante las leyes de Transparencia con el de los Archivos que actúan como custodios de la Memoria de un país o el rol de la Biblioteca Nacional o los Museos, ellos dando cuenta de un patrimonio físico, intelectual e artístico o intangible. Mantener la Transparencia como un acto deliberado de romper con el statu quo de gobiernos cerrados y secretos, ¿es una acción transitoria? ¿es una visualización para marcar un compromiso del Estado con la ciudadanía en forma explícita?. ¿Podrá devenir en el futuro en una actividad regular de una repartición en que la transparencia sea uno de los nodos de información disponible para la ciudadanía y que está junto a toda la oferta de información definida de dominio público o patrimonio cultural común?. Pasar de la transparencia a la acción es un acto republicano consciente del Estado para generar las mejores experiencias al ciudadano percibido por él, y con la mayor responsabilidad en que la información publicada es de calidad, seguro y certero.