Senadora Claudia López Alianza Verde
Bogotá, 30 de septiembre de 2016
Doctor Alejandro Ordóñez Procuraduría General de la Nación Cra. 5ª No. 15-60 Ciudad
Ref: Irregularidades REFICAR. Al responder citar esta referencia S2106-285 Señor Procurador:
La presente comunicación tiene por objetivo poner en su conocimiento una serie de irregularidades relacionadas con la planeación, administración y gestión del proceso de modernización de la Refinería de Cartagena (en adelante REFICAR), con el fin de que se inicien las investigaciones disciplinarias a que haya lugar, y se tomen las medidas pertinentes. A continuación, describo en orden cronológico los hechos que permiten evidenciar las prácticas irregulares que dan lugar a mi comunicación: 1. Lineamientos que estipuló el Estado colombiano para la ejecución de la modernización de la Refinería de Cartagena El Conpes 3312 de 2004 - Proyecto de Plan Maestro de la Refinería de Cartagena - PMD (Anexo 1) declara el proyecto de modernización de la refinería como de importancia estratégica para el país y estipula una serie de lineamientos claros para ejecutar el proceso de modernización. Entre estos lineamientos, se encuentran principalmente: (i)
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Que el proyecto tenga la mayor participación privada posible, de forma que el privado asuma el riesgo de capital.
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Senadora Claudia López Alianza Verde (ii) Que los socios privados briden las garantías para asumir los costos de incumplimiento. (iii) Establece la cifra de US$736 millones como monto máximo de inversiones del proyecto. (iv) Establece que el proceso de consecución de una firma privada realice la ingeniería de detalle y la construcción, debe ser realizada por medio de un contrato bajo la modalidad de “llave en mano” a fin de eliminar el riesgo de los posibles sobre costos en la construcción. (v) Crear un Comité Interinstitucional conformado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía y Ecopetrol, con el fin de continuar en la búsqueda de inversionista(s) privado(s) que aporten capital de riesgo a la expansión de la refinería, en las etapas de construcción, operación y comercialización. Por otro lado, el Conpes 3336 de 2005 (Anexo 2), por su parte, amplía el cronograma para ejecutar el PMD, adelantando en primera instancia un proceso de vinculación de inversionistas bajo la modalidad que Ecopetrol lo considere (socio o contratista) y reitera que la vinculación de capital privado se realice a riesgo del inversionista. 2. Creación de Reficar S.A.: una sociedad entre Ecopetrol y Glencore En agosto de 2006, el gobierno del entonces presidente Álvaro Uribe abrió una licitación para encontrar una compañía que en sociedad con Ecopetrol ejecutara el proceso de modernización y ampliación de la Refinería de Cartagena. En este proceso es seleccionada la multinacional suiza Glencore, convirtiéndose en dueña del 51% de la Refinería de Cartagena con una oferta ganadora de $US 630,7 millones, venciendo a su competidora Petrobras, que ofreció $US 595 millones. Esta sociedad entre Glencore y Ecopetrol dio origen a Reficar S.A. En este punto se debe resaltar que Glencore es seleccionada como socia a pesar de que no tenía ninguna experiencia en el sector de refinerías. En el Informe de Auditoría publicado en noviembre de 2015 por la Contraloría General de la República, titulado “REFINERÍA DE CARTAGENA: LECCIONES APRENDIDAS Y NO APRENDIDAS DE UN MEGAPROYECTO” (Anexo 3), se afirma que “Glencore S.A. aun cuando podría operar como un socio financiero (en el cual tampoco demostró idoneidad) no era la firma propicia ya que su experticia no correspondía a la necesaria para ejecutar un proyecto de estas características en un sector especializado” (página 138).
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Senadora Claudia López Alianza Verde El Informe citado indica que Glencore era una compañía dedicada a diversas actividades de producción, comercialización, marketing y logística de productos de minería (carbón y minerales ferrosos y no ferrosos), petróleo crudo y productos agrícolas (pp.19); pero que no tenía experiencia en construcción ni en diseño de ingeniería de refinerías. Esto genera dudas sobre los intereses que primaron dentro del proceso de selección, pues no tiene sentido técnico asociarse con una compañía que ofrece el mayor precio pero que no cuenta con la experiencia idónea para un proyecto estratégico de tal envergadura, como es el caso de Glencore. Por la selección de un socio inadecuado para la conformación de Reficar S.A, una de tantas irregularidades que determinó una afectación negativa al erario público, solicito se investigue la presunta comisión de conductas punibles y faltas disciplinarias en contra de la función pública y demás que la Fiscalía y la Procuraduría consideren respecto de la entonces Junta Directiva de Ecopetrol. 3. Contratación de CB&I bajo la modalidad de contrato de “llave en mano” En noviembre de 2007 Reficar contrató a la firma Chicago Bridge & Iron Company - CB&I bajo la modalidad de contrato de “precio suma global llave en mano” o costos fijos, en línea con lo estipulado por el Conpes 3312 de 2014. Se trata de un contrato Engineering, Procurement and Construction -EPC-, con el fin de adquirir servicios de ingeniería detallada, suministro y construcción y hace parte de un nuevo plan de inversiones aprobado ese mismo año, del orden de US$ 2.618 millones. La modalidad de contrato de “llave en mano” o costos fijos permite blindar a Reficar de pérdidas monetarias ante choques que ocasionen sobrecostos o gastos no contemplados, haciendo que el costo lo asuma el contratista privado. 4. Ecopetrol recompró el 51% de un negocio en problemas y exonera al privado Glencore de su responsabilidad En enero de 2009 Glencore solicitó formalmente a Ecopetrol aplazar actividades y suspender órdenes de compra. Glencore decidió salir de su participación en Reficar, aduciendo dificultades financieras por cuenta de la crisis internacional que le presuntamente le impedían contar con los recursos para llevar a cabo el proceso de ampliación y modernización de la refinería.
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Senadora Claudia López Alianza Verde El 28 de enero de 2009, representantes de Glencore asistieron al Foro Económico Mundial en Davos a donde asistió también el entonces presidente Álvaro Uribe quien se refirió al tema públicamente exigiendo el cumplimiento de los compromisos pactados para la Refinería. Sin embargo, en mayo de 2009 Ecopetrol le recompró el 51% de las acciones a Glencore por un valor de $US 549 millones. Según el Informe de la CGR (Anexo 3, página 41), la causal de retiro invocada por Glencore nunca se probó y Ecopetrol aceptó la salida de su socio sin hacer uso de los mecanismos para contrarrestar los incumplimientos (como el cobro de una garantía por US$ 75 millones) (Anexo 3, página 41). Esta situación ilustra que a pesar la infracción contractual por parte de Glencore la Junta Directiva de Ecopetrol no ejerció ninguna acción de las contempladas en las cláusulas de incumplimiento que se habían incluido en el contrato de la sociedad y por el contrario, decidió adquirir nuevamente el 51% de la sociedad pese al riesgo financiero que ello implicaba. Además, el precio de recompra de las acciones pasó de un pacto inicial de $US 549 millones en mayo de 2009 a $US 4.033 millones en septiembre como resultado de la auditoría contable y financiera adelantada por Ecopetrol, como lo señala el Informe de la CGR (Anexo 3, página 41). Esto ilustra que Ecopetrol aprobó y ejecutó la compra de las acciones a su socio sin tener en cuenta los perjuicios que esto traería para los recursos públicos en juego, no solo ignorando las sanciones pactadas sino incrementando el precio de venta en más de 7 veces el precio fijado para la recompra de las acciones entre mayo y septiembre. En esta decisión tienen responsabilidad tanto la Junta Directiva de Ecopetrol como la de Reficar. Sobre el particular resulta evidente que la decisión adoptada por la Junta Directiva de Ecopetrol favoreció irregularmente a Glencore en detrimento de los intereses de los colombianos incurriendo con ello en conductas punibles y faltas disciplinarias contrarias a la correcta administración pública, situación que, entre otras, solicito sea objeto de investigación. 5. Cambio de modalidad de contratación con CB&I: de “llave en mano” (costos fijos) se pasó a modalidad de costos reembolsables El 15 de junio de 2010, la Junta Directiva de Reficar aprueba el cambio de la modalidad de contratación a contrato de costos reembolsables con la firma CB&I, contradiciendo lo estipulado por el Conpes 3312 de 2004 y trasladando al Estado la responsabilidad de asumir los riesgos generados por sobrecostos. Además, el 5 de agosto de este mismo año, se le otorgó a CB&I un Contrato de Estabilidad Jurídica.
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Senadora Claudia López Alianza Verde En el Informe de Auditoría de la CGR (Anexo 3) se indica que el cambio de la modalidad de contratación es la principal causa de los sobrecostos ocurridos entre 2011 y 2015, que ascienden a un monto de US$ 4.023 millones, equivalentes aproximadamente a $12 billones en 2016, a todas luces la cifra más cuantiosa que se haya conocido en el país por concepto de irregularidades y corrupción. Para mostrar la gravedad de la cifra, públicamente hemos manifestado que esta cifra casi triplica los 10 escándalos más grandes de corrupción juntos de los últimos años en Colombia (Anexo 4). Estos 10 casos suman $4,3 billones. Por la decisión de cambio en la modalidad de contrato al pasar de “llave en mano” a costos reembolsables debería investigarse la presunta responsabilidad de las Juntas Directivas de Ecopetrol y de Reficar en esa fecha. Lo anteriormente relatado ha sido justificado por la Junta Directiva de Ecopetrol desde distintas perspectivas con el fin de eludir responsabilidades disciplinarias o penales. Sin embargo, lo que aquí se relata persigue la finalidad de que se investigue penalmente estas actuaciones, pues un desfalco del orden de US$4.023 millones, con una serie de irregularidades como las que ocurrieron, con toda certeza, no se limita a lo disciplinario. La ciudadanía colombiana merece que estas actuaciones no queden impunes, pues ello se configura como un incentivo para persistir en actuaciones inadecuadas en cargos con una alta responsabilidad en el manejo de recursos. De acuerdo a todo lo señalado anteriormente, las irregularidades que se han hecho más evidentes en este caso son:
Al seleccionar a Glencore como socio estratégico se incurrió en negligencia en el proceso de selección estratégico para la ejecución del Plan Maestro de la Refinería de Cartagena - PMD (Anexo 1). El PMD, proyecto declarado como estratégico para la Nación en el Conpes 3312 de 2004 debía contar con un socio idóneo que contara con la experticia adecuada en el sector situación que no se presentó según la Contraloría General de la Nación (Anexo 3).
Negligencia para hacer ejecutar las cláusulas de incumplimiento del contrato cuando Glencore decidió retirarse del proyecto en 2009 lo cual implico un detrimento patrimonial en contra del erario público que favoreció a Glencore, situación que posiblemente se ajusta a las conductas punibles establecidas en el título XV del Código Penal colombiano.
Negligencia para acatar lineamientos técnicos estipulados por el Estado en los Conpes 3312 de 2004 y 3336 de 2005, especialmente en lo que respecta a la modalidad de contratación con CB&I, que debió mantenerse mediante contrato de “llave en mano”, pero que se cambió a contrato de costos reembolsables en 2010.
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Detrimento patrimonial de recursos públicos del orden de $4.023 millones de dólares, sin considerar costos de oportunidad debidos a lo que se dejó de recibir en utilidades por las demoras en las obras, ni a los costos ambientales y sociales en la Zona Franca Permanente Especial Refinería de Cartagena.
Caso omiso a las advertencias de la Contraloría acerca de los planes de mejoramiento para garantizar la transparencia y claridad financiera y contable.
6. Negligencia técnica – Debate de control político en el Senado El 3 de mayo de 2016, la Plenaria del Senado de la República realizó un debate de control político sobre Reficar; en él fueron invitados, entre otros, Javier Genaro Gutiérrez, Ex Presidente de Ecopetrol y Juan Carlos Echeverry, Presidente de Ecopetrol. A continuación, se recogen los principales puntos de sus intervenciones. Intervención Javier Gutiérrez – Ex Presidente de Ecopetrol El Ex Presidente de Ecopetrol explicó el funcionamiento de los Controles de cambios. Indicó que el Control de Cambios es el mecanismo mediante el cual se acordó contractualmente que se irían a modificar los presupuestos y los cronogramas, esos valores no darían modificaciones al contrato original, lo que se encuentra especificado en la reserva. Agregó que el proceso de los controles de cambios fue cuidado y juicioso. Cada control de cambios estaba revisado técnicamente; se hacían los análisis por parte del equipo de Reficar y de Foster Wheeler, y en algunos casos se traían asesores externos para revisarlo. Señaló además que el control de cambios contaba con otra revisión por la parte de la sección de proyectos comerciales y financieros de las áreas especializadas de Ecopetrol. También se tenía a la firma Jacobs, como una fuente adicional de información. Cada control de cambios era aprobado por la Junta Directiva de Reficar, se revisaba por parte del Comité de Negocios de la Junta Directiva de Ecopetrol, luego lo miraba la Junta Directiva de Ecopetrol, y si había necesidad de recursos adicionales también había aprobación de la Junta. En la presentación usada por Javier Gutiérrez se indicó que “la aprobación del control de cambios si bien ajustaba el valor estimado del presupuesto (Capex), no constituía aceptación de los costos o cronogramas presentados por CB&I para el proyecto y como tal se aprobaban con reserva de derecho: esta aprobación es sin perjuicio de los derechos y acciones que la Sociedad pueda tener en contra de CB&I o cualquier tercero, bien sea bajo el contrato EPC, otros contratos o, de manera
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Senadora Claudia López Alianza Verde más general, bajo la ley, incluyendo pero sin limitarse a ello, para reclamar los costos no razonables, así como los daños y perjuicios asociados a la extensión del tiempo y mayores costos”. Finamente señaló que cada vez que se actualizaba hacían cambios se revelaba la información al mercado, se les informaba a los organismos de control y se hacía revelación de los principales rubros y modificaciones que se llevaban a cabo. Intervención Juan Carlos Echeverry – Presidente de Ecopetrol Durante su intervención, Juan Carlos Echeverry, hizo referencias a las actuaciones realizadas entre agosto de 2010 y septiembre de 2012, cuando como Ministro de Hacienda hizo parte de la Junta Directiva de Ecopetrol, y señaló que:
En mayo de 2011 se evidenció por primera vez los problemas del proyecto de la Refinería de Cartagena, fecha en la que se estudiaron los primeros controles de cambios y se evidenciaron los posibles retrasos.
En mayo de 2012 es el momento crítico de proyecto, en ese momento se estudia un nuevo control de cambios debido a los retrasos del proyecto.
A continuación, hizo referencia a las recomendaciones que señalaron como necesarias para afrontar la situación:
Que el presidente de Reficar se trasladara a vivir a Cartagena.
Que se cambiara la Junta de Reficar, y que se enviara al vicepresidente de refinación a Cartagena 3 días a la semana.
En ese momento, considerado como el oportuno por el ex Ministro Echeverry, la Junta expresa su preocupación por los inadmisibles retrasos sistemáticos que llevaban entre 4 y 5 meses, para finales de 2011 e inicios de 2012.
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Senadora Claudia López Alianza Verde Medidas encaminadas a enfrentar la situación de Reficar: INTERVENCIÓN JAVIER GUTIÉRREZ INTERVENCIÓN JUAN CARLOS ECHEVERRY Medidas Junta Directiva Ecopetrol (mayo,2012) Pasos Control de Cambios en el ámbito de Reficar 1. Detección de la necesidad de hacer cambios en 1. Renegociación con CB&I. términos de presupuesto o de fechas. Este paso lo hacía CB&I, Foster Wheeler o Reficar. 2. Contratación de la firma consultora Bechtel para que evalué el valor del reemplazo de CB&I y poner a un tercero. 2. CB&I hacía una estimación inicial de lo que podían La respuesta de Bechtel entregada en ser los costos y los plazos. abril, señala un valor de 8.000 mil millones de dólares, lo que superaba el presupuesto de 6.900 millones de dólares, por lo que era mejor seguir con CB&I. 3. Se le pedía a Foster Wheeler que hiciera una revisión detallada, que propusiera cambios a lo que 3. Contratación de firma Jacobs para que sugería CB&I, y que estimara con un modelo entregue informe mensual sobre el avance diferente cuál podía ser el presupuesto o la posible la obra. variación en términos del costo, y proponer optimizaciones. 4. Reunión Foster Wheleer con la administración de 4. Solicitud de adelantar proceso para Reficar, esta insistía sobre la necesidad de que recauda información para un eventual hubiera ajustes, cambios y optimizaciones. proceso arbitral. 5. Reunión de CB&I y la administración de Reficar, 5. Reporte mensual de costos a la Junta. quien le decía a la primera que no se iban a aceptar Cambio de Junta Directiva de Reficar. las propuestas, y que se querían cambios y optimizaciones adicionales. 6. Propuesta de control de cambios con una recomendación. Pasos Control de Cambios en el ámbito de Ecopetrol 7. Revisión por el área financiera y por el ámbito de proyectos, para hacer sugerencias de modificaciones. 8. Referenciamento a nivel internacional para determinar si con la modificación que se estaba haciendo en el proyecto continuaba teniendo razonabilidad comparado con proyectos similares. C ra
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Senadora Claudia López Alianza Verde INTERVENCIÓN JAVIER GUTIÉRREZ 9. Estimación independiente de Jacobs, para compararlo con el referenciamiento internacional y con la propuesta que se tenía hasta el momento. 10. Primera consideración en términos del control de cambios. 11. Revisión Junta Directiva de Reficar que no aprobaba en una primera instancia, quien volvía a hacer las revisiones anteriores, por lo que tardaba varias sesiones de junta, hasta que se llegaba a un primer acuerdo. 12. Revisión del Comité de Negocios de la Administración de Ecopetrol. 13. Revisión del Comité de Negocios de la Junta Directiva de Ecopetrol. 14. Normalmente, el Comité de Negocios de la Junta Directiva de Ecopetrol no lo aprobaba la primera vez que llegaba, pues se pedían optimizaciones adicionales, variaciones y modificaciones y volvía a dar todo el ciclo. 15. Una vez se hacían tales revisiones, volvía al Comité de Negocios. Cuando este lo aprobaba, pasaba a la Junta Directiva para su revisión. 16. En caso de necesidad de recursos adicionales de presupuesto, se requería una aprobación de la Junta Directiva de Reficar. Aclaró que los controles de cambios se veían en presupuesto futuro, que toda contratación y subcontratación era previamente aprobada por el Comité de Contratos y Compras. Además, señaló que siempre se hacía revisión de la facturación antes de ser pagada.
INTERVENCIÓN JUAN CARLOS ECHEVERRY Como consecuencia de las medidas, manifiesta que el avance de la refinería aumenta de 0.4% a 1.2% a principios de 2013. Manifiesta que luego de los avances, llega un evento desafortunado en julio de 2014: la huelga de la USO con CB&I que tiene un gran efecto en el avance de proyecto.
Con todos los controles y pasos señalados anteriormente, no se entiende cómo no fue posible atender la problemática de Reficar a tiempo, y se permitió que las consecuencias alcanzaran tan altas proporciones.
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Senadora Claudia López Alianza Verde En virtud de lo anterior, solicito a su Despacho que, de acuerdo a su competencia, investigue y establezca la responsabilidad de la Junta Directiva de Ecopetrol y de Reficar, de sus gerentes entre el 2004 (fecha de expedición del Conpes 3312) hasta la fecha, y de los demás funcionarios públicos o particulares, por la presunta comisión de faltas disciplinaria, y de los demás que la Procuraduría consideren que pudieron haber sido cometidas. Para lo anterior, adjunto los siguientes documentos para que sean analizados y tenidos en cuenta como material probatorio dentro de la investigación que se solicita.
Anexo 1. Copes 3312 de 2004. Anexo 2. Conpes 3336 de 2005. Anexo 3. Informe de la Auditoría de la Contraloría General de la República “Refinería de Cartagena: lecciones aprendidas y no aprendidas de un megaproyecto”. Anexo 4. El Espectador. Top 10 peores escándalos de corrupción. Anexo 5. Video de Intervención Senadora Claudia López en el debate sobre Reficar en la Plenaria del Senado del 3 de mayo de 2016. Parte I. Anexo 6. Video de Intervención Senadora Claudia López en el debate sobre Reficar en la Plenaria del Senado del 3 de mayo de 2016. Parte II. Anexo 7. Presentación de la Senadora en el Debate de control político en el caso de Reficar en la Plenaria del Senado el 3 de mayo de 2016. Anexo 8. Video de la Intervención de Javier Genaro Gutiérrez, Ex Presidente de Ecopetrol, en el debate sobre Reficar en la Plenaria del Senado del 3 de mayo de 2016. Anexo 9. Video de la Intervención de Juan Carlos Echeverry, Presidente de Ecopetrol, en el debate sobre Reficar en la Plenaria del Senado del 3 de mayo de 2016.
Sin otro particular, estaré atenta a cualquier información adicional que se requiera para adelantar las actividades sugeridas. Los requerimientos adicionales pueden enviarse al correo electrónico clopezsenado10@gmail.com o a la Carrera 7 No. 8-68 Edificio Nuevo del Congreso, Oficina 228. Cordial saludo,
Claudia López Senadora de la República Partido Alianza Verde
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