Intervención cc equilibrio de poderes

Bogotá, 3 de septiembre de 2015

Honorables Magistradas y Honorables Magistrados Corte Constitucional E. S. D.

Atención Honorable Magistrado Mauricio González Cuervo

Ref.: intervención en la audiencia pública convocada en los procesos de radicado D-10890 y D-10907 (acumulados)

Claudia López Hernández, en mi calidad de ciudadana y en representación del Partido Alianza Verde, agradezco a la Honorable Corte Constitucional la amable invitación que me ha extendido para participar en este importante debate sobre la constitucionalidad del acto legislativo 02 de 2015, en lo relacionado con la reforma a la administración y gobierno de la Rama Judicial. Con el propósito de abordar las preguntas formuladas por el Honorable Tribunal, explicaré primero el alcance de la reforma constitucional introducida mediante los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 2 de 2015 sobre el diseño constitucional de la administración de justicia y el equilibrio de los poderes. A continuación, mostraré que la aprobación de estas normas implica un ejercicio legítimo por parte del Congreso de su potestad de reformar la Constitución, en la medida en que no se desconoció ninguno de sus pilares esenciales. Por llegar a esta conclusión, me veo relevada de abordar la tercera cuestión planteada por la Corte.

Primera pregunta: ¿cuál es el impacto de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 02 de 2015 en el diseño constitucional de la administración de justicia y en el equilibrio de poderes?

En respuesta a este primer interrogante, sostenemos que los artículos 14 a 19 del acto legislativo 02 de 2015 tienen el propósito de reemplazar un diseño institucional de administración y gobierno que en la práctica mostró tener algunos inconvenientes en su diseño y operación, por otro que pretende corregirlos y que armoniza con los elementos definitorios de la Constitución de 1991. Por lo anterior, los mencionados artículos tienen la intención de resolver problemas del funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura, con estricto

respeto a los límites competenciales del poder de reforma del Congreso, en la medida en que respetan pilares esenciales de la Constitución como la separación de poderes públicos, la independencia y autonomía de la Rama Judicial y la coordinación y colaboración armónica entre ramas del Poder Público para cumplir con fines esenciales del Estado como la provisión de Justicia. A continuación desarrollamos este planteamiento.

1. Los propósitos del Constituyente al crear el Consejo Superior de la Judicatura La Constitución Política de 1991 estableció un órgano al que se le otorgó la administración de la Rama Judicial y la disciplina de sus funcionarios. Cada una de estas dos funciones estaba a cargo de una Sala especializada: la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. La Sala Administrativa fue conformada por seis magistrados elegidos por las Altas Cortes (tres por el Consejo de Estado, dos por la Corte Suprema de Justicia y uno por la Corte Constitucional), a quienes les correspondía la administración y el gobierno de la Rama Judicial. Este diseño fue entendido por la Corte Constitucional como una una “garantía de la autonomía administrativa de la Rama Judicial perseguida por el Constituyente”1.

Por su parte, la Sala Jurisdicción Disciplinaria fue conformada por siete magistrados, elegidos por el Congreso de ternas enviadas por el Presidente. Tenía entre sus funciones la de resolver conflictos de competencia y ejercer la función disciplinaria sobre jueces, fiscales y abogados. La Corte Constitucional en su jurisprudencia consideró que este diseño respondía a la “necesidad de configurar al interior de la jurisdicción una instancia encargada del ejercicio del control disciplinario sobre los funcionarios de la rama judicial, pues relegar ese control a autoridades exteriores, ajenas a ella, implicaba una limitación injustificada de su independencia y autonomía, fundamentales para la sujeción de sus decisiones sólo a la ley”2.

2. Algunos problemas del diseño del Consejo Superior de la Judicatura que han podido advertirse a lo largo de su funcionamiento De esta forma, el diseño del Consejo Superior de la Judicatura tenía la importante finalidad de promover la autonomía de la Rama Judicial, y a la vez servir para lograr un eficaz acceso a la administración de justicia. Pese a lo anterior, la puesta en marcha de este diseño no logró cumplir a cabalidad con estas finalidades. En efecto, al ponerse en funcionamiento, pudo advertirse que existían ciertos problemas que no fueron tenidos en cuenta en un inicio cuando la Asamblea Nacional Constituyente decidió crear el Consejo Superior de la Judicatura ni en su diseño.

Tales problemas se relacionan principalmente con tres aspectos: la falta de colaboración armónica dentro de la Rama Judicial y con las demás ramas del poder público; la falta de

1 2

Corte Constitucional, sentencia C-265 de 1993.

Corte Constitucional, sentencia C-879 de 2003.

eficacia en la administración y gobierno de la Rama, y la falta de mecanismos de rendición de cuentas. A continuación explicamos brevemente en qué consiste cada uno de estos problemas3.

2.1.

Indebida colaboración armónica del Consejo Superior de la Judicatura con las ramas del poder público

Como destacamos anteriormente, al crear el Consejo Superior de la Judicatura la Asamblea Nacional Constituyente tuvo la finalidad de dotar de autonomía a la Rama Judicial, tanto con relación a su función de administración como con relación a su función de ejercer poder disciplinario. Sin embargo, al analizarse su funcionamiento puede notarse que el Consejo Superior de la Judicatura no ha colaborado de manera suficientemente armónica con las demás ramas del poder público, ni siquiera dentro de la propia Rama Judicial. Esto se explica por distintas razones: a. La ausencia de un mecanismo de coordinación entre los magistrados elegidos para conformar la Sala Administrativa y el resto de la Rama Judicial, ya que los primeros una vez elegidos no debían actuar en coordinación con la Rama Judicial para tomar sus decisiones. Esto tenía como consecuencia que fuera posible que el órgano autónomo de administración y gobierno de la Rama Judicial en realidad no la representara, en detrimento del autogobierno de la Rama. b. El riesgo de manejo corporativo de la administración de la Rama Judicial, pues los seis miembros que conformaban la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura eran nombrados por las Altas Cortes, sin representación de otros sectores igualmente importantes en el funcionamiento de la Rama y menos aún de personas externas a la Rama. c. La composición de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria dependía del Presidente y del Congreso, lo cual permitía una intervención excesiva de ambos órganos, especialmente, incidiendo en sus funciones de administración de justicia y de disciplina de jueces, fiscales y abogados.

En suma, después de algunos años de la entrada en funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura, pudo apreciarse que este órgano planteaba problemas de coordinación con la 3

La enumeración de las críticas al diseño del Consejo Superior de la Judicatura se basan en: Comisión de Expertos de Reforma a la Justicia, Informe Final, 10 de junio de 2010, disponible en: http://www.eleccionvisible.com/doc/csdj/DOCS_INF_COMISION_EXPERTOS_REFORMA_JUSTICIA.pdf; La Rota, Miguel Emilio, “El Consejo Superior de la Judicatura: ni democrático ni independiente”, Revista de Derecho Público 23, septiembre de 2009, pp. 3 a 17; Corporación Excelencia por la Justicia, El modelo de gestión de la Rama Judicial colombiana: el gobierno y la gerencia judicial, sin fecha, disponible en: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB4QFjAAahUKEwil2ZjV3sfHAhVG mh4KHTVPDkA&url=http%3A%2F%2Fwww.cej.org.co%2Fseguimientoreforma%2Findex.php%2Fmesasreforma%2Fdocumentos%2Fdoc_download%2F311-el-modelo-de-gestion-en-la-rama-judicial-colombiana-elgobierno-y-la-gerencia-judicial&ei=8jXeVaWYCca0erWeuYAE&usg=AFQjCNGfbgSZC5MjvmVkvFxgb4AGhnDGXg.

propia Rama Judicial y con los demás poderes del Estado. Así, era problemática su coordinación con la Rama Judicial, ya que la composición de la Sala Administrativa hacía posible que en ella solo se vieran representadas algunas visiones de la Rama Judicial, la de las Altas Cortes, en detrimento de una representación más plural y democrática que incluyera otras visiones de la Rama. E igualmente era problemática su coordinación con otros poderes del Estado, por dos razones distintas. Por un lado, la composición de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria permitía una intervención excesiva de las otras dos ramas del poder público sobre la Rama Judicial. Y por otro lado, porque no permitía una adecuada participación y relación con otras ramas del poder público en las decisiones administrativas y de gobierno de la Rama Judicial, dada la conformación de la Sala Administrativa.

Así, paradójicamente, a pesar de que la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria fueron concebidas por el constituye como garantías de independencia judicial, en la práctica la composición de ambos órganos suponían una amenaza a ella, en la medida en que exacerba un inadecuado corporativismo, falta de coordinación interna con las diferentes voces y actores de la Rama Judicial y de coordinación y colaboración armónica con otras Ramas del Poder Público.

2.2.

La falta de eficacia en la administración y gobierno de la Rama

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ha tenido problemas en cumplir su función de administración y gobierno de la Rama Judicial de manera eficiente. De acuerdo con Corporación Excelencia para la Justicia, el porcentaje de ejecución del presupuesto de funcionamiento “osciló entre el 98% y el 96% entre 2008 y 2011, mientras que en el de inversión osciló entre el 58% y el 17%”4. Aunque se argumenta que esto en parte se debe a que el Gobierno nacional en ocasiones desembolsó tardíamente los recursos, los problemas de ejecución se presentaron durante todos los últimos 10 años (es decir, entre 2003 y 2013)5.

Estos problemas se explican por distintos rasgos del diseño de la Sala Administrativa, entre los que se cuentan los siguientes: a. Falta de separación entre las funciones de gobierno y administración, a pesar de que ambas tienen naturaleza diferente. Las funciones de gobierno hacen referencia a la adopción de lineamientos generales sobre el funcionamiento de la Rama, por lo que pueden ser tomadas en sala y periódicamente. Las funciones de administración hacen referencia a funciones de ejecución y gestión, requieren ante todo eficiencia, se presentan de manera cotidiana y deben atenderse con agilidad. b. La falta de un modelo de gestión eficiente en la Sala Administrativa. Cada magistrado tenía a su cargo la coordinación de determinados temas, pero las

4

Corporación Excelencia para la Justicia, La autonomía presupuestal de la Rama Judicial, sin fecha, pp. 4 y 5, disponible en: http://www.cej.org.co/seguimientoreforma/index.php/mesasreforma/documentos/doc_download/309-la-autonomia-presupuestal-de-la-rama-judicial.

5 Ibíd, p. 5.

decisiones se tomaban en Sala, lo cual no es eficiente para funciones cotidianas de ejecución y control. c. El perfil de los miembros que conforman la Sala Administrativa, pues este no necesariamente era el más idóneo para la administración de la Rama, ya que se exige de ellos que sean abogados, sin pedir calidades de gerencia. Y además, gran parte de la estructura de la Sala Administrativa se conformaba también por abogados.

2.3.

La falta de rendición de cuentas del Consejo Superior de la Judicatura

La creación del Consejo Superior de la Judicatura no vino acompañada del establecimiento de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que ayudaran a hacer un escrutinio público a su gestión, al no preverse canales de comunicación no solo con las demás instituciones del Estado (como se mostró al exponer la falta de coordinación del Consejo Superior de la Judicatura con las ramas del Estado), sino también con la ciudadanía. Esto se aprecia en la medida en que ni en Constitución ni en la legislación nacional existe algún mecanismo de rendición de cuentas del funcionamiento de las salas del Consejo Superior (exceptuando el informe anual al Congreso que debe presentarse con base en la ley 5ª de 1992).

En otras palabras, los defectos relacionados con la falta de colaboración armónica del Consejo Superior de la Judicatura con los demás poderes del Estado tiene la consecuencia adicional de hacerlo menos transparente y dificultar su rendición de cuentas. Esto genera que dicho órgano sea menos permeable a las demanda sociales de justicia, pues si este órgano no tiene que interactuar con otros actores (institucionales o no institucionales) podrá tener menos visiones que enriquezcan su percepción sobre las necesidades de la justicia en el país.

2.4.

Conclusión: algunos inconvenientes derivados de los problemas de diseño

Para concluir este apartado, conviene además señalar que los tres problemas de diseño del Consejo Superior de la Judicatura antes descritos podrían explicar problemas adicionales que ha tenido este organismo, particularmente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. La intervención excesiva de los intereses políticos en este organismo, sumado a la ausencia de rendición de cuentas, puede explicar en buena medida distintos casos de corrupción que hubo en este organismo, relacionados, entre otros, con fallos de tutela relacionados con casos de parapolítica6, el llamado “carrusel de las pensiones”7 y algunos casos sobre traslado de competencias a la justicia penal militar8.

6

Cfr. La Silla Vacía, “La Sala Disciplinaria de la Judicatura, ¿otra estrategia para salvar a los parapolíticos?”, 27 de octubre de 2009, disponible en: http://lasillavacia.com/historia/5013.

7 Cfr. Revista Semana, “El carrusel de los magistrados”, 19 de febrero de 2011, disponible en: http://www.semana.com/nacion/articulo/el-carrusel-magistrados/235779-3.

8 Cfr. El Tiempo, “El fallo de la Judicatura que la ONU tiene en la mira”, 8 de mayo de 2013, disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12786762.

Lo anterior muestra que las deficiencias en el diseño de una institución pueden a su vez traer consigo otras malas prácticas en el funcionamiento del organismo. Estas malas prácticas, sumados a los tres defectos en el diseño del Consejo Superior de la Judicatura, hacían necesario que el Congreso se ocupara sin más demoras de la reforma a esta institución.

3. La modificación al Consejo Superior de la Judicatura aprobada en el acto legislativo 02 de 2015 El buen diseño de una institución impacta directamente en la debida realización de sus funciones. En este sentido, los problemas del diseño tienen impacto en la misión del Consejo Superior de la Judicatura de garantizar un buen funcionamiento de la Rama Judicial y de ejercer sus funciones de manera coordinada con las demás ramas. Por lo anterior, se hacía necesaria una reforma constitucional con el fin de realizar los ajustes necesarios para promover las funciones que inicialmente le fueron encargados a ese órgano.

Con este ánimo, en el marco de la discusión del acto legislativo 02 de 2015, se discutieron distintas propuestas de diseño institucional, con la premisa de conservar la independencia judicial y a la vez avanzar en otras finalidades: la rendición de cuentas, la colaboración armónica de poderes y la mayor eficacia en la administración y gobierno de la Rama Judicial.

Como resultado de estos debates, finalmente se aprobó un nuevo diseño constitucional que separa dos funciones que poco tienen que ver: la de ejercer la función disciplinaria y la administrar y gobernar la Rama Judicial. Para ese propósito, se crearon dos organismos independientes: por un lado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y por otro lado, el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. El nuevo diseño de estos órganos, establecido mediante los artículos 14 a 19 del acto legislativo 02 de 2015, pretende responder a cada uno de los problemas del Consejo Superior de la Judicatura enunciados anteriormente, como se mostrará a continuación.

3.1.

Mejorar la colaboración armónica de las ramas del poderes público

El nuevo diseño constitucional que reemplazó al Consejo Superior de la Judicatura parte de la idea de promover una relación de colaboración más armónica al interior de la Rama Judicial entre las distintas ramas del poder público. Con este propósito, se realizaron tres cambios importantes: a. Se estableció una relación directa entre los miembros de la Rama Judicial y quienes estén presentes en el Consejo de Gobierno y Administración. En efecto, tres de sus miembros pertenecen a las Altas Cortes y otros dos son elegidos directamente por los otros estamentos de la Rama Judicial, uno por los magistrados y jueces y otro por los empleados judiciales. De esta manera, se pretende superar la separación que existía entre los miembros del órgano de administración y gobierno con los estamentos de la

Rama Judicial, la cual era posible porque no existía relación funcional ni orgánica entre los primeros y los segundos. b. La composición del Consejo de Gobierno y Administración es más plural, incluyendo estamentos de la Rama Judicial distintos a las Altas Cortes, al igual que el gerente de la Rama y tres expertos en políticas públicas. Además, se previó la posibilidad de que a iniciativa del Consejo de Gobierno y Administración de la Rama, personas externas a la Rama Judicial (ministros, académicos, litigantes) pudieran participar en las sesiones para determinados temas. De esta forma, se promueve una independencia judicial democrática, en la que la pluralidad de voces facilita que la administración y el gobierno de la Rama Judicial perciba demandas sociales del entorno en el que se imparte justicia. c. Se creó un órgano que se encargará exclusivamente de la disciplina de los funcionarios y de los empleados de la Rama Judicial, diseñado de tal manera que no fuera exclusivamente nombrado por la propia Rama, ya que carecería de imparcialidad, ni que fuera exclusivamente nombrado por otra rama del poder público, ya que podría prestarse para una intromisión excesiva en perjuicio de la independencia judicial de la Rama. Por esta razón, se dispuso que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial estaría compuesta por siete miembros, cuatro de ellos ternados por el Consejo de Gobierno Judicial y tres de ellos propuestos por el Presidente de la República, elegidos todos por el Congreso. Este esquema fortalece la independencia y autonomía de la Rama Judicial y limita la excesiva intromisión del Ejecutivo en la función disciplinaria de la Rama Judicial 3.2.

Aumentar la eficacia en la administración y gobierno de la Rama Judicial

El sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial tiene una función esencial en un Estado social de derecho, que consiste en promover el adecuado funcionamiento de la Rama Judicial. Por esto, la segunda finalidad que se tuvo en mente al reformarlo era hacerlo más eficaz, en aras de que la justicia preste un mejor servicio en todo el país. Para dotar a la administración y gobierno de la Rama Judicial de un modelo de gestión que le permitiera cumplir mejor esta función, se propusieron tres cambios importantes con relación al diseño constitucional anterior: a. Se realiza una separación clara entre las funciones de gobierno y de gerencia. Las primeras se le encargan al Consejo de Gobierno y Administración, mientras que las segundas se le asignan a la Gerencia de la Rama Judicial. b. La responsabilidad de las funciones de gerencia recae en un funcionario, quien tiene la función de implementar las decisiones del Consejo de Gobierno y Administración. Rinde cuentas ante este órgano colegiado, pero no tiene que consultar con este todas sus decisiones cotidianas de administración de la Rama. c. Los perfiles de los órganos de administración de la Rama Judicial responden a las funciones que se les encargan. El Consejo de Gobierno y Administración, en la medida

en que debe trazar los lineamientos generales de la Rama Judicial, está conformada por cinco miembros que representan distintos estamentos de la Rama. Ellos mismos son quienes eligen a tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, que tienen la función de apoyarlos en la elaboración de las políticas de la Rama, quienes deben tener formación especial en formulación en políticas públicas. Entre todos los miembros del Consejo de Gobierno, elegirán a un Gerente de la Rama, experto en administración.

3.3.

Aumentar la rendición de cuentas del órgano encargado de la administración y gobierno de la Rama Judicial

El acto legislativo 02 de 2015 estableció un mínimo de rendición de cuentas a los integrantes del Consejo de Gobierno Judicial. Ello puede observarse si se tiene en cuenta que habrá cinco integrantes de este órgano que pertenecen funcional y orgánicamente a distintos estamentos de la Rama Judicial, lo cual permitirá que estos les puedan exigir que expliquen y justifiquen sus actuaciones en el Consejo de Gobierno Judicial.

Es cierto que el acto legislativo 02 de 2015 no definió mecanismos adicionales de rendición de cuentas, pero esto es algo de lo que podrá ocuparse la ley que reglamente lo previsto en los artículos 14 a 19 de dicho acto.

4. Conclusión: los artículos 14 a 19 del acto legislativo 02 de 2015 no suponen un exceso por parte del Congreso de su facultad de reformar la Constitución En resumen, la reforma al Consejo Superior de la Judicatura tuvo como propósito crear un modelo de gestión de la Rama Judicial más eficiente, más transparente y más representativo, que a la vez preservara la independencia judicial. Siendo esta su intención, no altera ninguno de los pilares esenciales de la Constitución, sino que pretende incorporarse armónicamente al diseño constitucional existente. En efecto, lo previsto en los artículos 14 a 19 del acto legislativo 02 de 2015 es compatible con distintos elementos que han sido reconocidos como pilares esenciales de la Constitución colombiana, como lo son la independencia judicial9, la colaboración armónica de poderes10, el deber de respetar, garantizar y proteger los derechos fundamentales11 y la transparencia en el ejercicio de la función pública12.

Es compatible con la independencia judicial, en la medida en que la administración de la Rama Judicial la seguirá ejerciendo la propia rama, a través de personas que dependen funcional y orgánicamente a ella, y que no son independientes de ella, como sucedía con la Sala Administrativa del Consejo Superior. Es compatible con la colaboración armónica de poderes, por cuanto permite que los distintos estamentos de la Rama Judicial puedan acudir al Consejo de Gobierno Judicial a definir las políticas de la Rama, previendo también la posibilidad de que 9

Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012.

Corte Constitucional, sentencias C-970 de 2004 y C-1045 de 2005.

11 Corte Constitucional, sentencia C-579 de 2013.

12 Corte Constitucional, sentencia C-1056 de 2012.

10

en determinadas ocasiones los ministros de despacho y directores de departamento administrativo acudan a las sesiones de este órgano con el fin de colaborar en la definición de las políticas necesarias para el adecuado funcionamiento de la Rama Judicial. También es compatible con el deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos de las personas, en la medida en que propende por un diseño institucional más eficaz y que tenga capacidad estratégica de gestión, al separar claramente las funciones de gobierno de las de administración y establecer órganos y perfiles adecuados para tales propósitos. Y finalmente, es compatible con la transparencia, en la medida en que avanza en materia de rendición de cuentas de la administración de justicia, lo cual debe servir para que las autoridades estatales y los particulares interesados hagan seguimiento y control a la administración y gobierno de la Rama Judicial.

Segunda pregunta: ¿Al aprobar los referidos artículos el Congreso de la República actuó dentro del marco de su competencia constitucional o excedió los límites al ejercicio del poder de reforma de la Constitución?

Como se mencionó antes, con la aprobación de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 02 de 2015 el Congreso tuvo la finalidad resolver algunos problemas del funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura. Esta finalidad se tradujo en un nuevo diseño que pretende responder a cada una de las deficiencias de funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura. Según se mostró, ese nuevo diseño guarda armonía con pilares esenciales de la Constitución, lo que muestra que el Congreso no incurrió en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución Política.

En todo caso, para reforzar esta conclusión es conveniente revisar los supuestos vicios de competencia en los que, según las demandas de inconstitucionalidad de radicados D-10890 y D10907, habría incurrido el Congreso de la República con la aprobación de los referidos artículos.

Con este propósito, se hará una breve mención de las reglas jurisprudenciales establecidas por la Corte Constitucional en materia de sustitución de la Constitución, con el fin de aplicarlas luego, en una segunda parte, al análisis de los cargos planteados por las demandas de la referencia.

1. Reglas jurisprudenciales sobre el análisis de cargos por sustitución de la Constitución En el año 2003 la Corte Constitucional planteó por primera vez su teoría sobre los límites competenciales al poder del Congreso de reformar la Constitución13. Desde entonces, ha consolidado una línea jurisprudencial sobre su facultad para conocer acciones de inconstitucionalidad dirigidas contra actos legislativos en los que se plantea la sustitución de la Constitución por el desconocimiento de sus pilares esenciales.

13

Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2003.

En las sentencias que conforman esta línea jurisprudencia ha establecido criterios que deben ser tomados en cuenta con el fin de analizar tales cargos. Concretamente, la Corte ha dicho que el análisis de la sustitución de la Constitución consiste en tres pasos distintos, los cuales conforman un silogismo. Primero, debe identificarse cuál es el elemento sustancial de la Constitución que se considera sustituido. Este elemento conformará la premisa mayor del argumento. Segundo, debe explicarse cuál es el elemento nuevo que fue introducido a la Constitución mediante una reforma constitucional. Esta será la premisa menos del argumento.

Y tercero, a modo de conclusión, debe mostrarse que la premisa mayor del argumento es completamente opuesta a la premisa menor.

Los criterios que deben ser tomados en cuenta para elaborar la premisa mayor del argumento de la sustitución de la Constitución han sido expuestos con detalle por la Corte Constitucional.

Según la Corte, para conformar la premisa mayor se debe: “(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior”14 Estos requisitos exigen una carga argumentativa mayor que la que normalmente se requiere en las acciones públicas de inconstitucionalidad contra leyes. La razón de lo anterior es la especialidad las demandas por sustitución de la Constitución: estas se dirigen contra actos aprobados por el constituyente secundario después de un riguroso procedimiento legislativo.

De esta forma, esta carga argumentativa pretende que “la sola existencia de esta posibilidad de control no se traduzca en el frecuente e injustificado cuestionamiento ciudadano a la labor que el constituyente secundario hubiere cumplido en legítimo ejercicio de sus competencias, circunstancia que se presume, y que en consecuencia debe ser debidamente desvirtuada por el actor”15.

14 15

Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012.

Corte Constitucional, sentencia C-1056 de 2012.

Finalmente, la Corte ha mencionado que es relevante aplicar un test adicional a aquel cuyos pasos analíticos fueron mencionados antes. Se trata del llamado “test de efectividad”, en virtud del cual debe analizarse si la reforma constitucional tiene las mismas características de lo reformado, en especial aquella que tiene que ver con la universalidad de las normas constitucionales. De acuerdo con la Corte, no superará este test de efectividad una reforma constitucional que no modifique una regla constitucional, sino que incluya a ella una excepción individual. En este caso, se tratará de un “quebrantamiento de la Constitución” y tendrá como consecuencia la inconstitucionalidad de la reforma constitucional16.

2. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad planteados por las demandas de radicado D-10890 y D-10907 contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 02 de 2015 Procederemos ahora a analizar si los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 02 de 2015 son contrarios a los pilares esenciales de la Constitución mencionados por los demandantes. Para tal efecto, estudiaremos cada uno de los cargos de constitucionalidad de manera separada, analizando tanto la admisibilidad del cargo como el fondo. Argumentaremos que todos los cargos planteados no cumplen con los requisitos de admisibilidad de las demandas por sustitución de la Constitución. Pese a lo anterior, también realizaremos consideraciones de fondo con relación a todos los cargos, para probar que incluso si ellos cumplieran los requisitos de admisibilidad, no logran demostrar que el Congreso excedió sus competencias de reforma a la Constitución y la sustituyó.

2.1.

Presunto desconocimiento del pilar esencial de la jurisdicción constitucional

Los demandantes argumentan que el parágrafo del artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015 sustituyó el pilar esencial de la jurisdicción constitucional. Dicho parágrafo señala que ni la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ni las comisiones seccionales de disciplina judicial serán competentes para conocer de acciones de tutela. Para los demandantes, esta modificación implica que de ahora en adelante no todos los jueces del país serán competentes para conocer de acciones de tutela, como supuestamente lo exige el pilar esencial de la jurisdicción constitucional.

Este cargo es planteado por las dos demandas. En ambos casos consideramos que existen problemas de admisibilidad, particularmente con relación a la demanda D-10890. Esta no identifica con claridad el pilar esencial de la Constitución que presupuestalmente se sustituiría con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015. Hace referencia a varios, como lo son la dignidad humana, la igualdad ante la ley, la soberanía popular, la democracia y la libertad de acceso ante la administración de justicia (D-10890). Además, la demanda no explica por qué por lo menos uno de estos deben ser considerados pilares esenciales de la Constitución. Más bien pareciera que se trata de artículos constitucionales específicos, con lo cual resulta que, en el fondo, lo que solicita la demanda es hacer un juicio de 16

Corte Constitucional, sentencia C-588 de 2009.

intangibilidad del artículo 86 de la Constitución Política, que señala que todos los jueces son competentes para conocer de acciones de tutela.

Por su parte, la demanda D-10907 también presenta algunos problemas de admisibilidad.

Concretamente, sí identifica con claridad un pilar esencial de la Constitución que se considera desconocido: la jurisdicción constitucional. No obstante, para probar la existencia de este pilar esencial señalan como único referente normativo el artículo 86 de la Constitución Política.

Menciona también otros, como el artículo 229 de la Constitución y 25 de la Convención Americana, pero en realidad estos hacen referencia al acceso a la administración de justicia en general, no a una jurisdicción en particular. Por esto, tal como está planteado el cargo, lo que pretende es hacer un juicio de intangibilidad con base en el artículo 86 de la Constitución, por lo que la Corte debería declararse inhibida.

Pero en todo caso, en gracia de discusión analizaremos de fondo el cargo planteado por el demandante. En nuestra opinión, el pilar esencial de la Constitución relevante para analizar el parágrafo del artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015 es el deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos fundamentales17. Un elemento de ese deber es el acceso efectivo a la administración de justicia para la protección de los derechos de las personas.

Siguiendo esta lógica, el problema jurídico que surge es si lo establecido en el parágrafo del artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015 implica una vulneración al acceso a la justicia a través de la acción de tutela.

De acuerdo con el informe de gestión del Consejo Superior de la Judicatura para el año 2014, la Sala Disciplinaria resolvió un total de 1.609 acciones de tutela. Por su parte, los Consejos Seccionales de la Judicatura resolvieron un total de 1.771 acciones de tutela, de las cuales 1.136 fueron impugnadas18. Teniendo en cuenta que el total de tutelas presentadas en el país durante el 2014 fue de 498.24019, las presentadas ante la jurisdicción disciplinaria representan aproximadamente el 0.45% del total.

Se aprecia de esta manera que el impacto sobre el acceso a la administración de justicia a través de la acción de tutela es poco, y además se encuentra justificado. El parágrafo del artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015 no establece una restricción arbitraria para interponer acciones de tutela, sino que responde a la finalidad de especializar la jurisdicción disciplinaria en asuntos exclusivamente disciplinarios. Por esto se le quitaron las funciones de resolver conflictos de competencia y de conocer de acciones de tutela.

17

Como se indicó antes, la existencia de este pilar fue reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia C-579 de 2013.

18 Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso de la República 2014, 17 de marzo de 2015, p. 99, disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/5597675/Informe+al+Congreso+Rama+Judicial+2014.pdf/d bf7a25d-5698-4d75-af2a-65491c4e66a1. Estas cifras nos dan un aproximado de 2244 procesos de tutela resueltos por la jurisdicción disciplinaria durante 2014.

19 Defensoría del Pueblo, La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social, Bogotá: Defensoría del Pueblo, p. 69.

Además, al no otorgársele funciones judiciales adicionales a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial pretende evitarse que el Ejecutivo pueda influir en esta clase de decisiones, a través de los tres magistrados que postula. Esta intervención del Presidente en la conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene sentido para efectos del ejercicio de las funciones disciplinarias de la Rama Judicial, pues de lo contrario sería la propia Rama eligiendo a todos sus jueces disciplinarios, lo cual tendría poca credibilidad. En cambio, tal intervención del Presidente no estaría justificada para efectos del ejercicio de funciones judiciales20.

En suma, aun cuando disponer que determinado juez no debe conocer de asuntos de tutela supone una restricción al acceso a la administración de justicia (el cual es un elemento del pilar esencial de la Constitución según el cual es deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos fundamentales), en todo caso tal restricción es leve y obedece a una finalidad legítima, por lo que no puede ser entendida como una sustitución de la Constitución.

2.2.

Presunto desconocimiento del pilar esencial de la independencia judicial

Según la demanda D-10890, la independencia de la Rama Judicial es desconocida mediante la reforma. Los actores argumentan que esto sucede de dos maneras. Por un lado, se desconoce la independencia interna de la Rama Judicial, en la medida en que algunos de los miembros del Consejo de Gobierno hacen parte de la Rama, en vez de ser funcionarios autónomos de ella.

Por otro lado, se desconoce la independencia externa de la Rama, ya que se permite que la ley prevea situaciones en las que los ministros de despacho puedan participar en las sesiones del Consejo de Gobierno.

Al plantear su cargo los demandantes tampoco cumplen la carga argumentativa que les corresponde, entre otras razones porque no identifican por qué la independencia judicial es un pilar esencial de la Constitución, lo cual no requiere mayor esfuerzo teniendo en cuenta que ya la Corte Constitucional lo ha considerado así en su jurisprudencia21. Además, incumplen un requisito general de las demandas de constitucionalidad, que tiene que ver con la certeza del cargo. De acuerdo con este requisito, las demandas de inconstitucionalidad deben dirigirse contra disposiciones normativas reales y existentes22. Los demandantes señalan que se desconoce el pilar esencial de la independencia judicial porque se le permite a los ministros de despacho y directores de departamento administrativo participar en todas las decisiones del Consejo de Gobierno (demanda D-10890, folio 2), cuando en verdad el artículo 15 del acto legislativo 02 de 2015 se limita a señalar que la ley determinará los casos en los que tales funcionarios podrán participar.

20

Podría argumentarse que este razonamiento desconoce que el Presidente ejerce una influencia similar en la Corte Constitucional, y no por ello alguien pensaría en retirarle el ejercicio de funciones judiciales. No obstante, consideramos que el caso es distinto, pues ternar 3 de 9 magistrados implica una posibilidad de intervención menos que el hecho de ternar 3 de 7 magistrados, como sucede con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

21 Según se indicó, así lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-288 de 2012.

22 Corte Constitucional, sentencia C-243 de 2012.

Pero además, si se analizan de fondo ambos planteamientos puede apreciarse que ellos son equivocados. Por un lado, es equivocado pensar que la pertenencia de algunos miembros del Consejo de Gobierno (los presidentes de las Altas Cortes, un representante de los jueces y magistrados y uno de los empleados) a la Rama Judicial mina su independencia. Conviene precisar que efectivamente es necesario que el órgano de gobierno y administración de la Rama Judicial sea independiente. Pero se trata de una independencia de la Rama Judicial con relación a los demás poderes públicos, no del órgano de gobierno y administración dentro de la propia Rama Judicial. Como se recordará de lo expuesto, una de las críticas a la Sala Administrativa es que su conformación permitía que existieran funcionarios que no respondieran a los intereses de la Rama Judicial y que podían tomar sus decisiones con base en otros intereses. Esta situación no promovía el autogobierno de la Rama Judicial, sino el gobierno de unos cuantos que eran elegidos por la Rama pero luego se volvían autónomos de ella. Mediante el acto legislativo se pretendió corregir ese error de diseño de la Sala Administrativa, con lo cual puede afirmarse que, en realidad, dicha reforma no desconoce la independencia judicial, sino que de hecho la promueve.

Por otro lado, tampoco es acertado señalar que la posibilidad de que el legislador faculte a los ministros de despacho para asistir al Consejo de Gobierno desconoce la independencia judicial.

Este argumento parte de una concepción errada de la independencia judicial. La independencia judicial tiene múltiples aristas. Siguiendo a Owen Fiss, puede hablarse de tres: la independencia del juez frente a las partes en un litigio, también llamada “imparcialidad”; la independencia del juez frente a los demás jueces, también llamada “autonomía”; y la independencia de la Rama Judicial en su conjunto con las otras ramas del poder23. Mientras que la imparcialidad debe ser absoluta, la independencia de la Rama Judicial con relación a las otras Ramas del poder no debe serlo, ya que ellas actúan juntas en procura de finalidades comunes.

Un asunto en el que la independencia de la Rama Judicial admite restricciones con miras a optimizarla es precisamente su administración y gobierno. Se trata de un asunto en el que no solo la Rama Judicial tiene interés y en el que las decisiones que toma tienen impacto en las funciones de las demás (por ejemplo, en la función del Ejecutivo de manejar las finanzas del Estado). Por esta razón, durante todo el debate parlamentario de la reforma de equilibrio de poderes, la bancada del Partido Alianza Verde propuso que el Ministro de Justicia hiciera parte en las funciones de administración y gerencia del Consejo de Gobierno y Administración. Esta opción finalmente no se aceptó, sino que se prefirió la opción según la cual la ley podrá señalar las oportunidades en las que puedan participar los ministros de despacho en las sesiones del Consejo de Gobierno. Consideramos que incluso si se hubiera aceptado la opción de la bancada del Partido Alianza Verde se estaría respetando la independencia judicial y la colaboración armónica de los poderes públicos. Como esta opción no se acogió, queda más en evidencia el grado en el que la conformación del Consejo de Gobierno Judicial es respetuosa de los mencionados pilares esenciales de la Constitución.

23

Owen Fiss, “The Right Degree of Independence”, en Irwin Stotzky (Ed.), Transition to Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, San Francisco: Westview Press, pp. 55 a 57.

Por lo señalado, no le asiste razón a los demandantes al argumentar que la aprobación de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 02 de 2015 sustituyen el pilar esencial de la separación de poderes, en especial su elemento de independencia judicial.

2.3.

Presunto desconocimiento del pilar esencial de la jurisdicción especializada para juzgar asuntos disciplinarios

Este cargo es planteado solo por la demanda D-10890. Para los demandantes, la habilitación que hace el artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015 al legislador para que le otorgue a un colegio de abogados la competencia para juzgar faltas disciplinarias de los abogados sustituye el pilar esencial según el cual la conducta de los abogados debe ser juzgada por una jurisdicción especializada.

Este argumento tiene varios problemas de admisibilidad. En primer lugar, no explica las razones por las cuales este sería un pilar esencial de la Constitución, por lo que no queda claramente establecida la premisa mayor del juicio de sustitución. Ni siquiera menciona distintas referencias normativas que por lo menos den lugar a pensar que se trata de un pilar esencial de la Constitución, sino que tan solo menciona los artículos 256 y 116. El primero de ellos es el que fue modificado por el artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015, el segundo hace referencia a la posibilidad de que los particulares administren justicia. De nuevo, este cargo pretende que se haga un juicio de intangibilidad de dos artículos de la Constitución. Señalar que dos artículos fueron modificados por una reforma constitucional no hace nada más que decir una obviedad: que las reformas constitucionales cambian el sentido de disposiciones constitucionales.

En todo caso, si se analiza de fondo el argumento planteado por el demandante, se aprecia que no existen razones para aceptar su argumentación. Según ha dicho la Corte Constitucional, la razón que explica la decisión del constituyente de crear la Sala Jurisdiccional Disciplinaria fue dotar de independencia a la Rama Judicial, atribuyéndole la función de ejercer la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales a un organismo que perteneciera a la propia Rama.

Así, sostuvo que la creación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria respondió a la: “necesidad de configurar al interior de la jurisdicción una instancia encargada del ejercicio del control disciplinario sobre los funcionarios de la rama judicial, pues relegar ese control a autoridades exteriores, ajenas a ella, implicaba una limitación injustificada de su independencia y autonomía, fundamentales para la sujeción de sus decisiones sólo a la ley”24.

En este orden, la atribución de asignarle el conocimiento de la función disciplinaria de los abogados no era la función principal de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ni consiste en una garantía esencial de la independencia judicial. Podría decirse entonces que se trataba de una función accesoria. Ya que no existe entonces una razón de peso para que la disciplina de los

24

Corte Constitucional, sentencia C-879 de 2003

abogados sea ejercida siempre por un órgano judicial, no existe ningún impedimento para entregarle la función a los propios abogados.

2.4.

Presunto desconocimiento del pilar esencial de la igualdad

La demanda D-10890 argumenta que el acto legislativo 02 de 2015 creó una distinción contraria al principio de igualdad, al entregar a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia de juzgar las faltas disciplinarias no solo de los funcionarios judiciales, como sucedía con la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sino también las de los empleados judiciales. Antes de la reforma introducida por el acto legislativo 02 de 2015 esta función recaía en cabeza del superior jerárquico y de la Procuraduría, en ejercicio de su poder preferente.

Existen distintas razones por las cuales la Corte Constitucional debería considerar que este cargo no cumple con los requisitos de admisibilidad. En primer lugar, no explica por qué el principio de igualdad es un pilar esencial de la Constitución, lo cual no era particularmente difícil, teniendo en cuenta que la Corte en decisiones anteriores ya le ha otorgado dicho carácter a este principio25. Además, tampoco cumple un requisito general de los cargos de inconstitucionalidad, como plantear un cargo con suficiencia, en la medida en que los demandantes ni siquiera realizar un test de igualdad, el cual es el utilizado por la Corte Constitucional para estudiar los cargos por presunta vulneración del principio de igualdad. Por lo tanto, la Corte Constitucional debería declararse impedida para resolver este cargo.

Y en caso de que estudie de fondo el cargo, consideramos que debería declarar que la competencia otorgada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial de conocer procesos disciplinarios contra empleados judiciales. Esto se debe a que si bien es cierto que la disposición que otorga esta competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015) establece una diferencia de trato, dicha diferencia se encuentra justificada, lo cual hace que no desconoce el principio de igualdad.

En efecto, como lo señala el demandante, efectivamente se establece una distinción entre los empleados de la Rama Judicial y los demás empleados del Estado, en la medida en que solo los segundos van a estar sujetos al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación mediante el ejercicio del poder preferente. Como lo ha señalado múltiples veces la Corte Constitucional, no toda distinción de trato resulta discriminatoria. Para determinar qué distinciones de trato resultan serlo, la Corte Constitucional ha utilizado la siguiente metodología: “Para determinar si una diferencia de trato resulta discriminatoria, es preciso establecer, en primer lugar, si los supuestos de hecho son asimilables; en segundo lugar, debe indagarse sobre la finalidad del tratamiento diferenciado; a continuación debe determinarse si esa finalidad es razonable y, por consiguiente, constitucionalmente admisible; a reglón seguido debe indagarse sobre la adecuación del medio a los fines 25

Corte Constitucional, sentencia C-588 de 2009.

perseguidos, para, finalmente, superados los anteriores pasos, establecer si se satisface el criterio de la proporcionalidad”26.

Aplicando estos criterios al caso concreto se concluye que la diferencia no es discriminatoria.

Así, para empezar, convendría decir que los empleados judiciales y los demás empleados del Estado no son asimilables, ya que a los primeros los cobija una garantía constitucional específica: la independencia judicial. La independencia judicial, como mencionamos antes, implica, entre otras cosas, que quienes administran justicia no sean objeto de presiones indebidas por las partes o por las otras ramas del poder público. Para proteger esta finalidad constitucional, es razonable que un órgano de la propia Rama Judicial discipline no solo a los funcionarios judiciales sino también a los empleados, ya que la investigación disciplinaria a los empleados judiciales también puede funcionar como un mecanismo de presión a jueces, fiscales y magistrados.

Así, el fin que persigue la asignación de competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para investigar disciplinariamente la conducta de los empleados de la Rama Judicial persigue un fin legítimo (promover la independencia judicial) y es razonable para lograr ese fin legítimo. Además, es proporcional en estricto sentido, en la medida en que los beneficios de la distinción superan sus costos, pues de hecho no se aprecia cuál sería el costo que para los demás empleados del Estado les generaría el hecho de que los empleados de la Rama Judicial no sean objeto del poder preferente de la Procuraduría.

Por lo anterior, no le asiste razón a los demandantes al argumentar (sin cumplir las exigencias constitucionales de los cargos de sustitución) que entregar disciplinariamente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la facultad de investigar disciplinariamente la conducta de los empleados de la Rama Judicial. Distinto sería el caso si mediante el acto legislativo 02 de 2015 se dejara a determinados empleados del Estado sin control disciplinario alguno, pues ello podría desconocer el pilar esencial de la Constitución de acuerdo con el cual Colombia se establece como un Estado de derecho27. Pero el caso, como se ha visto, es distinto, pues de lo que se trata, simplemente, es de un cambio del órgano encargado de ejercer el control disciplinario.

Sobre este aspecto, es relevante referirse a uno de los cargos planteados por la demanda D10907 relacionada con el cambio del juez disciplinario competente para juzgar los procesos de los empleados de la Rama Judicial. De acuerdo con los demandantes, el parágrafo transitorio del artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015 no estableció reglas para realizar el tránsito del esquema actual de juzgamiento de empleados judiciales por razones disciplinarios al nuevo esquema establecido en dicho acto legislativo. Para los demandantes, dicho vacío legal es problemático por cuanto el artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015 no estableció que a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se le puedan asignar otras funciones que señale la ley.

26

Corte Constitucional, sentencia C-029 de 2009.

La cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho ha sido considera por la Corte Constitucional un pilar fundamental de la Constitución. Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012.

27

Si bien la demanda D-10907 tiene razón al indicar que existe un vacío legal sobre el tránsito de los procesos disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la conclusión que extraen de tal vacío no es correcta. No es cierto que no se le pueda asignar tal función a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ya que el legislador no estableció que a tal órgano se le puedan otorgar otras funciones distintas a las establecidas por la Constitución. Esto parte de una lectura errada del artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015, el cual de hecho en su inciso primero le asigna esta competencia. Y además, no tiene que haber un reconocimiento expreso en una norma constitucional de que a un órgano se le puedan asignar otras funciones, ya que el Congreso en todo caso puede hacerlo en virtud de la cláusula general de competencia. De acuerdo con la Corte Constitucional, de una lectura armónica de los artículos 114 y 150 de la Constitución se sigue que “las funciones del Congreso que se especifican en el artículo 150 de la Constitución no son taxativas sino simplemente enumerativas y que a este órgano le corresponde la responsabilidad de dictar reglas en todas aquellas materias no confiadas a otras esferas estatales”28. En virtud de lo anterior, entre dentro de las funciones del Congreso regular lo previsto en el artículo 19 del acto legislativo 02 de 2015, así como de sus reglas de transición.

2.5.

Presunto desconocimiento del pilar esencial de la supremacía de la Constitución

De acuerdo con la demanda de radicado D-10890, el artículo 18 del acto legislativo 02 de 2015 sustituyó el pilar esencial de la Constitución consistente en la supremacía constitucional, al establecer normas transitorias sobre la conformación del nuevo órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial. De acuerdo con los demandantes, de esta manera se elude el procedimiento de las leyes estatutarias para definir la conformación del órgano de administración y gobierno.

El argumento planteado por los demandantes carece de claridad, pues no logra explicar cómo una norma constitucional que establece artículos transitorios desconoce controles democráticos, pues de hecho se trata del procedimiento legislativo más riguroso, mucho más que el de las leyes estatutarias. Además, los demandantes no identifican las razones por las cuales mediante un artículo transitorio se pueden establecer reglas de tránsito de un nuevo órgano a otro. Por estas dos razones, el cargo planteado carece de claridad y de suficiencia.

Además, al formular este cargo los demandantes citan múltiples principios constitucionales que podrían ser violados, como la separación de poderes y la supremacía de la Constitución (folios 20 y 21 de la demanda D-10890), con lo cual no queda claro cuál es el elemento fundamental de la Constitución que debe tomarse como premisa mayor del juicio de sustitución.

Ahora bien, analizando de fondo este cargo puede apreciarse que tampoco le asiste razón a los demandantes. Lo que los demandantes argumentan se relaciona con el quebrantamiento de la 28

Corte Constitucional, sentencia C-473 de 1997.

Constitución, que se produce cuando una norma específica establece excepciones a las disposiciones generales de la Constitución. Fue lo que sucedió con el acto legislativo 01 de 2008, mediante el cual se estableció una excepción concreta al concurso de méritos como criterio de ingreso a la administración pública. Al revisar este acto legislativo mediante la sentencia C-588 de 2009, la Corte argumentó que el mencionado acto legislativo pretendía “imponer una decisión ad-hoc que beneficia a un grupo de personas y que, además, quiso amparar la efectividad de ese propósito colocándolo bajo el manto de una reforma constitucional que, como se ha demostrado, de tal, si acaso, únicamente tiene el nombre”29.

Lo que realiza el artículo 18 del acto legislativo 02 de 2015 es distinto a lo previsto por el acto legislativo 01 de 2008. En efecto, el artículo 18 del acto legislativo 02 de 2015 establece normas para la conformación por primera vez de un órgano establecido mediante esa misma reforma.

En ese sentido, no está beneficiando a un grupo participar de personas, sino fijando plazos para la integración de un órgano. Su propósito es distinto: promover la rápida conformación del Consejo de Gobierno y Administración de la Rama Judicial, objetivo que no se podría lograr si se espera a que se haya tramitado una ley estatutaria que establezca el procedimiento de conformación del primer Consejo de Gobierno y Administración de la Rama Judicial. En este sentido, no puede concluirse que el artículo 18 del acto legislativo 02 de 2015 constituye un quebrantamiento de la Constitución, pues no está eludiendo ningún control democrático ni beneficiando a personas en concreto, sino tan solo dándole celeridad a la conformación de un órgano creado por el acto legislativo 02 de 2015.

Tercera sección: conclusiones y pretensiones Con base en los argumentos desarrollados en el presente memorial, solicitamos a la Honorable Corte Constitucional: 1. De manera principal, declararse inhibida para conocer de fondo los argumentos los cargos por sustitución de la Constitución planteados en las demandas de radicado D10890 y D-10907 (acumulados) contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 2 de 2015, por dos razones. Primero, por cuanto tales cargos desconocen requisitos generales que deben cumplir todas las demandas de inconstitucionalidad contra normas del ordenamiento colombiana. Segundo, por cuanto desconoce requisitos específicos que deben cumplir todas las demandas de inconstitucionalidad por medio de las cuales se plantean cargos por sustitución de la Constitución.

2. De manera subsidiaria, si la Corte accede a estudiar de fondo uno o algunos de los cargos de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución planteados en las demandas de radicado D-10890 y D-10907 (acumulados) contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del acto legislativo 2 de 2015, declarar exequibles los mencionados artículos, ya que mediante ninguno de ellos se sustituye algún pilar esencial de la Constitución.

29

Corte Constitucional, sentencia C-588 de 2009.

De las Honorables Magistradas y de los Honorables Magistrados,

Claudia LĂłpez HernĂĄndez Senadora de la RepĂşblica Partido Alianza Verde