Bogotá, XX julio de 2015
Honorables Magistradas y Honorables Magistrados Corte Constitucional E. S. D. Ref.: Intervención ciudadana en la demanda de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la ley 1753 de 2015 Radicado: D-10864
Claudia López Hernández, Angélica Lozano Correa, Jorge Prieto Riveros, Inti Asprilla y Jorge Iván Ospina, mayores de edad, vecinos de Bogotá, identificados como aparece al pie de nuestras respectivas firmas, respetuosamente nos permitimos presentar ante los Honorables Magistrados y a las Honorables Magistradas este concepto, en el cual respaldamos la solicitud de inconstitucionalidad de una de las normas impugnadas mediante la demanda de la referencia. Específicamente, en nuestro escrito presentamos los argumentos por los cuales consideramos que el inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015 debe ser declarado inconstitucional, por cuanto desconoce el derecho fundamental de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos a la reparación integral. Específicamente, se desconoce la autonomía de las víctimas y su derecho a acceder a un recurso judicial efectivo para solicitar reparaciones, previsto en los artículos 29 y 229 de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dicho artículo específicamente dice: “ARTÍCULO 50. Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE). A los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE) les serán aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y 1682 de 2013 y demás normas que las reglamenten, modifiquen o adicionen. La inclusión del predio en los PINE se entenderá en los términos del artículo 72º de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la obligación de compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos en el artículo 98º de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a
los recursos que se consignen en el depósito judicial efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de expropiación. Parágrafo. Las disposiciones previstas en este artículo se podrán aplicar a los proyectos que antes de la promulgación de esta ley hubiesen sido declarados como Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE)”. La tesis que defenderemos en el presente concepto es que la calificación de imposibilidad jurídica de la restitución sobre todos los predios donde se ubica un Proyecto de Interés Nacional Estratégico (PINE) supone una vulneración al derecho prevalente a la reparación de las víctimas del conflicto armado. Esto se debe a que considerar que no procede la restitución en todos los predios donde se ubica un PINE introduce límites desproporcionados al derecho a la reparación de las víctimas, por lo cual debe declararse inconstitucional el inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015. Con el propósito de desarrollar esta tesis, el concepto se divide en dos partes. En la primera explicamos el alcance del derecho a la restitución de predios y las condiciones que deben cumplirse para que una restricción a este derecho sea considerada constitucional. En la segunda sostenemos que la declaración de imposibilidad jurídica de la restitución de un predio en el que se ubica un PINE no es una restricción constitucional al derecho a la restitución, por lo que desconoce dicho derecho y debe declararse inconstitucional. 1. El derecho de las víctimas a la restitución de las tierras despojadas o abandonadas Las víctimas de graves violaciones de derechos humanos tienen el derecho fundamental a ser reparadas por los daños que les fueron ocasionados. En el caso de desplazamiento forzado, la reparación implica la restitución de los bienes que les han sido despojados o que fueron forzadas a abandonar. Por lo tanto, siguiendo este razonamiento, la restitución de bienes para las víctimas de desplazamiento forzado adquiere el carácter de derecho fundamental. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional, al sostener que: “Ciertamente, si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental”1. La Corte Constitucional ha entendido que, tratándose de personas víctimas de desplazamiento forzado, el derecho fundamental a la restitución establece la facultad de una víctima que fue despojada de su tierra o forzada a abandonarla a exigirle al Estado que le asegure el disfrute de la posición en la que se encontraba antes del 1 Corte Constitucional, sentencia T-821 de 2007, reiterada en la sentencia C-820 de 2012.
momento de la vulneración de sus derechos 2. Al cumplir este derecho de las víctimas, el Estado debe tomar en cuenta que la reparación es el medio preferente de reparación en los casos de desplazamiento forzado, según lo establecen los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas3. El carácter prevalente de la restitución a las víctimas también fue reconocido por la ley 1448 de 2011 en su artículo 72, el cual señala que el Estado colombiano debe adoptar “las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente”. Igualmente, ha afirmado que este derecho debe satisfacerse “en la mayor medida posible y considerando todos los intereses constitucionales relevantes” 4, reconociendo así que no se trata de un derecho absoluto, sino que admite limitaciones. Según lo anterior, la restitución, como cualquier otro derecho fundamental, puede ser limitado sin que ello implique necesariamente su violación. En aquellos casos en los que sea legítimo restringir el derecho a la restitución de los bienes despojados o abandonados de manera forzosa, el Estado en todo caso debe garantizarle a la víctima la restitución por equivalencia u ofrecerle una compensación adecuada 5. Además, en desarrollo la obligación del Estado de adoptar “las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente”. Con el fin de distinguir cuándo una medida implica una limitación legítima del derecho a la restitución de bienes y cuándo implica un desconocimiento de ese derecho, la Corte Constitucional ha señalado que debe analizarse la proporcionalidad de la medida. Sobre esto, ha sostenido que: “la restricción de los derechos cuyo aseguramiento es pretendido mediante el ejercicio de las medidas de protección de tierras y patrimonio, únicamente es admisible de existir un propósito contrapuesto que cumpla con las exigencias del examen de proporcionalidad y atienda a la satisfacción de un interés general, condiciones que tendrán que ser valoradas y aprobadas por un juez o autoridad competente”6. 2 Corte Constitucional, sentencia C-820 de 2012. 3 Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas. Informe definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo Sergio Pinheiro, aprobado por la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2005. Específicamente, el principio 2.2 señala que “Los Estados darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva”. 4 Ibíd. 5 Ibíd. 6 Corte Constitucional, sentencia T-699A de 2011.
Como lo ha definido la Corte Constitucional, el juicio de proporcionalidad es una metodología que sirve para analizar si una medida que restringe un derecho fundamental es legítima o no. Según esta, para que una limitación a un derecho sea válida, debe (i) perseguir un fin legítimo, (ii) ser adecuada para lograr ese fin, (iii) ser necesaria, es decir, que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido, y (iv) ser proporcional en estricto sentido, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer 7. La Corte Constitucional ha aplicado el juicio de proporcionalidad para determinar si las medidas de limitación del derecho a la restitución previstas en la ley 1448 de 2011 son constitucionales o no. Al hacerlo, ha establecido importantes reglas que deben ser tomadas en cuenta para analizar las restricciones del derecho a la restitución de tierras. Por ejemplo, en la sentencia C-820 de 2012, la Corte Constitucional analizó si era constitucional el artículo 99 de la ley 1448 de 2011, según el cual en aquellos predios objeto de restitución en los que existieran proyectos agroindustriales, si el poseedor no lograba demostrar su buena fe exenta de culpa, el proyecto debería ser entregado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas. En esta sentencia la Corte Constitucional sentó algunas reglas relevantes para determinar la constitucionalidad de medidas que restringen el derecho a la restitución, por lo que hacemos referencia a ella para utilizarlas en el análisis del inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015. En esa ocasión, la Corte consideró que entregar los predios con proyectos agroindustriales a la Unidad de Tierras en casos en los que no se logre demostrar la buena fe exenta de culpa es una medida que buscaba una destinación social y económicamente útil de la propiedad y, a partir de ello, financiar programas de reparación colectiva, lo cual era una finalidad con claro sustento constitucional. También adujo que la norma es adecuada para lograr esa finalidad. Pero agregó que no es necesaria ni proporcional en sentido estricto. De acuerdo con la Corte, una medida que hace prevalecer los intereses de los proyectos agroindustriales sin consultar a las víctimas la destinación del predio a restituir desconoce la autonomía de las víctimas, su especial vinculación con la tierra y el derecho a la restitución. Según la Corte, aun cuando es legítimo considerar estos intereses en los procesos de restitución de tierras, existen medidas menos gravosas para cumplir esta finalidad. Para la Corte, para proteger los intereses de terceros en los procesos de restitución y a la vez tomar en cuenta los derechos de las víctimas es necesario tener en cuenta las siguientes estrategias: 7 Corte Constitucional, sentencia C-142 de 2001.
“(i) que no eliminen la posibilidad de toda valoración y decisión de la víctima respecto de la continuidad del proyecto, (ii) que no impliquen una limitación indefinida y absoluta del derecho de la víctima restituida para beneficiarse de los rendimientos o resultados de la explotación de un proyecto agroindustrial que, según el régimen ordinario y atendiendo el supuesto de mala fe previsto en la norma examinada, accede al propietario y (iii) que no desconozcan el derecho definitivo de las víctimas a obtener la restitución equivalente o la compensación económica”8. En esta sentencia la Corte reconoció que la protección del derecho a la restitución puede, en efecto, tener un impacto negativo en intereses constitucionales protegidos, como la propiedad y la libertad de empresa. Con todo, sostuvo que el derecho de las víctimas a la restitución debe prevalecer, por la especial protección que la Constitución les reconoce. Al respecto, sostuvo que: “la importancia de la realización de tales intereses [la protección de la propiedad y la libertad de empresa] resulta, en el presente caso, de menor entidad que la limitación del derecho a la restitución en tanto este último (i) es un derecho fundamental que se predica de un sujeto especialmente protegido, (ii) ampliamente reconocido por el derecho internacional y (iii) directamente relacionado con la autonomía de las victimas y su derecho a acceder a la administración de justicia” 9. En virtud de lo anterior, puede concluirse que la restitución de predios goza de una especial protección constitucional, pues se trata de un derecho que se le reconoce a sujetos especialmente protegidos. Con todo, ello no significa que este derecho nunca ceda frente a otros intereses constitucionales en juego, como la prosperidad general y la función social de la propiedad, pero para que estas limitaciones a la restitución sean válidas deben ser establecidas de manera proporcional. 2. La improcedencia de la restitución en los predios calificados como PINE es una restricción desproporcionada al derecho de las víctimas a la restitución, por lo que debe considerarse inconstitucional En virtud del inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015, el predio de un proyecto que sea calificado por el Gobierno nacional como PINE no podrá ser objeto de los mecanismos de restitución de tierras previstos en la ley 1448 de 2011, pues se entenderá que existe imposibilidad jurídica para restituirlo. Esta norma, por lo tanto, establece una restricción del derecho a la restitución para aquellas personas que han sido forzadas a abandonar sus tierras o a las que se les han despojado. Corresponde entonces analizar si esta restricción es proporcional o no lo es, con el fin de analizar si debe ser declarada inconstitucional. Nuestra tesis, como dijimos antes, es que la restricción no es proporcional y debe considerarse inconstitucional. 8 Corte Constitucional, sentencia C-820 de 2012. 9 Ibíd.
En principio, creemos que puede admitirse que declarar la improcedencia de la restitución en un predio donde se encuentra un PINE puede promover objetivos constitucionalmente legítimos. En primer lugar, en la medida en que los PINE tienen un alto impacto en el crecimiento económico y social del país (artículo 49 de la ley 1753 de 2015), puede aceptarse que promueven la prosperidad general, reconocida como uno de los fines esenciales del Estado según el artículo 2 de la Constitución Política. También puede considerarse que esta medida protege la función social de la propiedad, prevista en el artículo 58 de la Constitución Política, en la medida en que pone al servicio del interés general determinados predios que pueden tener un impacto alto en el crecimiento económico y social del país. Asimismo, puede aceptarse que la declaración de improcedencia de la restitución sobre los predios donde se ubiquen PINE es adecuada para promover la prosperidad general y la función social de la propiedad, en la medida en que otorga seguridad jurídica sobre los predios donde dichos proyectos se desarrollan. No obstante, al igual que lo sostienen los demandantes, creemos que existen medidas menos lesivas con los derechos de las víctimas para proteger el interés general y la función social de la propiedad. Si bien es válido que el derecho a la restitución ceda en determinados casos frente a predios donde se ubican proyectos que puedan tener un alto impacto en el crecimiento económico y social del país, la disposición prevista en el inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015 establece esta medida en términos amplios y generales, sin control judicial alguno, que puede en la práctica suponer un límite importante en la política de restitución de tierras, afectando así el derecho fundamental a la restitución de las personas despojadas o forzadas a abandonar sus tierras. En otras palabras, para otorgar seguridad jurídica a los Proyectos de Interés Nacional Estratégico y hacerlos viables, se opta por un mecanismo gravoso para los derechos de las víctimas que solicitan predios en restitución, pues dicho mecanismo, como mostraremos, les niega su derecho de acceder a un recurso judicial efectivo y su autonomía. Así, según el artículo 49 de la ley 1753 de 2015, queda a total discreción de la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE) definir qué proyectos tienen el carácter de Proyectos de Interés Nacional Estratégico, y por esta vía en últimas le corresponde definir qué predios pueden ser excluidos de la restitución. Según el decreto 2306 de 2012, esta comisión se encuentra conformada por los ministros del Interior, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, Ambiente y Desarrollo Sostenible y Transporte, y por el director del Departamento Nacional de Planeación. Por lo tanto, sería el propio Gobierno nacional el que definiera los límites a la restitución de tierras mediante la declaración de un proyecto como PINE. De esta manera, se establece una excepción al procedimiento de compensación
mediante la entrega de un predio de similares características. De acuerdo con el artículo 97 de la ley 1448 de 2011, el solicitante de restitución de un predio podrá pedirle al juez o magistrado que conozca de su caso que se restituya el predio despojado o abandonado de manera forzosa, que le compense con la entrega de un bien inmueble de similares características, o que le compense el equivalente en dinero. El juez en su sentencia, atendiendo a las características particulares del caso, determinará la medida de reparación correspondiente. A diferencia del procedimiento establecido en el mencionado artículo 97, el previsto en el inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015 obliga al juez a limitarse a entregar la compensación mediante un predio de similares características cuando constante que en el predio que se pide restituir se encuentra un PINE. En últimas, la intervención del juez en el procedimiento será ineficaz, pues se le impide que, bajo cualquier circunstancia, adopte una decisión distinta a la de considerar la imposibilidad jurídica de la restitución del predio. En virtud del artículo 50 de la ley 1753 de 2015, la medida de reparación mediante la compensación con un predio de similares características se hace de manera automática frente a todos los predios que se solicitan en restitución pero que fueron calificados por la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos como Proyecto de Interés Nacional Estratégico. Esto impide que el juez haga una valoración, caso por caso, de la ponderación de los intereses de las víctimas que solicitan el predio en restitución, por un lado, con respecto a la protección de un PINE en particular, por otro lado. Son los jueces quienes están en la mejor posición para realizar esta ponderación, pues pueden apreciar los factores que se presentan en cada uno de los casos que tienen que resolver. Esta misma apreciación no la realiza la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE), al determinar en cada caso si un proyecto es estratégico para la nación o no lo es. De acuerdo con el documento CONPES 3762 del 20 de agosto de 2013, los criterios que deben tomarse en cuenta para considerar que un proyecto es de interés estratégico nacional se relacionan con su contribución a la economía, a la generación de empleo, a la generación de retorno positivo a la inversión, al aumento de la capacidad de exportación, a la generación del ingresos para la nación y al cumplimiento de las metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo10. Así, se observa que la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos no tiene obligación alguna de considerar la satisfacción de los derechos de las víctimas al valorar si un proyecto debe ser calificado como de interés nacional y estratégico. La limitación del rol del juez en los procesos de restitución que involucren un predio en el que se ubique un PINE desconoce el derecho de acceso a un recurso judicial efectivo para solicitar reparaciones y la autonomía de las víctimas que solicitan la 10 Documento CONPES 3762, Lineamientos de política para el desarrollo de proyectos de interés nacional y estratégicos – PINE, del 20 de agosto de 2013.
restitución de un predio. Por un lado, el derecho a acceder a un recurso judicial efectivo para solicitar reparaciones está consagrado en el derecho internacional y ha sido reconocido a nivel interno. Está contemplado, entre otros, en los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones 11. De acuerdo con el Principio VII, “Entre los recursos contra las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y las violaciones graves del derecho internacional humanitario figuran los siguientes derechos de la víctima, conforme a lo previsto en el derecho internacional: a ) Acceso igual y efectivo a la justicia […]”. Por su parte, el principio XIII establece que “[a]demás del acceso individual a la justicia, los Estados han de procurar establecer procedimientos para que grupos de víctimas puedan presentar demandas de reparación y obtener reparación, según proceda”. Además, la Corte Constitucional ha reconocido que el derecho de acceso a la administración de justicia para pedir reparaciones tiene sustento también en la Constitución Política y en tratados internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad. Según la Corte, este derecho se deriva de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos12. Como se observa, para cumplir esta obligación internacional derivada del derecho a reconocer reparaciones, el recurso no solamente debe existir sino que también debe ser adecuado y efectivo, es decir, debe ser idóneo para proteger la situación jurídica infringida y ser capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido. En el evento previsto en el inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015, la intervención del juez de restitución de tierras se vuelve inadecuada e ineficaz, pues al constatar que en el predio que se solicita en restitución se encuentra un PINE, debe limitarse a ordenar la compensación mediante un predio de similares condiciones, sin la posibilidad de valorar si el caso amerita otra medida de reparación distinta. Por lo tanto, en este caso en particular, el recurso judicial se torna inadecuado pues en ningún caso puede lograr la restitución del predio solicitado. Por otro lado, la disposición del inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015 elimina por completo la autonomía de las víctimas que solicitan predios en restitución. En efecto, esta disposición niega cualquier valoración y decisión de la víctima respecto del destino del predio que se solicita en restitución. Como ya se mostró antes, la Corte Constitucional ha considerado que no escuchar la opinión de las víctimas sobre el destino del predio en el que existen proyectos agroindustriales es una limitación desproporcionada de su derecho a la reparación. 3. Conclusión y solicitud 11 Adoptada por Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General el 16 de diciembre de 2005. 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-821 de 2007.
Con base en los argumentos expuestos, si bien es constitucionalmente válido que en casos individuales pueda considerarse que no es procedente la restitución de un predio a una víctima que lo solicita, es desproporcionado que el legislador establezca una norma en virtud de la cual el Gobierno nacional, a través de la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos, pueda definir predios que no pueden ser objeto de los procedimientos de restitución previstos en la ley 1448 de 2015. El inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015, al establecer esta disposición, desconoce la autonomía de las víctimas y su derecho de acceder a un recurso judicial adecuado y efectivo para obtener reparaciones, previsto en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, solicitamos a la Corte Constitucional declarar inexequible el inciso 2 del artículo 50 de la ley 1753 de 2015, por limitar de manera desproporcionada el derecho fundamental de las víctimas a obtener la restitución de sus predios. De las Honorables Magistradas y Honorables Magistrados,
CLAUDIA LÓPEZ HERNÁNDEZ c.c. 51.992.648 de Bogotá
ANGÉLICA LOZANO CORREA c.c.52.268.342 de Bogotá
INTI RAÚL ASPRILLA c.c.80.201.740 de Bogotá
JORGE PRIETO RIVEROS c.c. 9.650.034 de Yopal
JORGE IVAN OSPINA GÓMEZ c.c. 6.342.414 de la Cumbre, Valle