Balance de la descentralización 2008 2017 Ponencia a ser presentada en el Foro “Descentralización y Autonomía en el Ecuador: Lecciones aprendidas y desafíos” organizada por el Instituto de Altos Estudios Nacionales, el Consejo Nacional de Competencias y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, Quito, 4 de septiembre de 2018 Agustín Burbano de Lara V. 04/09/2018
1.
2.
Índice de la PPT 3. 4.
5. 6.
Objetivos a. Hipótesis b. Metodología Marco Teórico a. Teoría secuencial de la descentralización b. Doble Transición c. Retorno del Estado 1era secuencia de reformas (1980 - 2007) 2da secuencia de reformas (actual) a. Proceso de transferencias Evaluación Recomendaciones
1. Objetivos
Objetivo 1 ●
Realizar un balance de los alcances y las limitaciones del modelo de descentralización obligatorio de la CPE 2008, respecto del modelo de descentralización uno a uno o a la carta de la CPE 1998.
Objetivo 2 ●
Generar una serie de observaciones críticas que motiven la discusión y la introducción de observaciones en el futuro proceso de reformas
Hipótesis
1.1
1
El modelo de descentralización obligatorio de la CPE de 2008 solucionó la mayoría de los problemas estructurales del modelo uno a uno o a la carta de la CPE de 1998.
El proceso de retorno del Estado tuvo un significado ambivalente para la descentralización en el Ecuador.
1.2 Las dinámicas de desconcentración y de re-centralización del retorno del Estado generaron límites externos e internos al proceso de descentralización
Marco Teórico
Doble Transición Przeworsky (1991), Gamarra (1994), Agüero y Stark (1998), Oxhorn y Ducantezeiler (1998) y Assies (2003); Portantiero (1987), Nun (1987).
Teoría secuencial de la descentralización (Falleti)
1. 2.
Transición a la democracia Introducción reformas estructurales neoliberales
●
Dependientes de la trayectoria
Retorno del Estado (Weber, Sidicaro, Mann,
●
Acento en correlación de fuerzas entre intereses nacionales y sub-nacionales
Tilly). 1. 2.
Orientación neo-desarrollista de la economía Re institucionalización del Estado (Diferenciación funcional de las elites burocráticas)
El proceso de reformas Secuencia de tipo de reformas descentralizadoras 01
Descentrali zación 03
Cambios en el Régimen Social de Acumulación
02
Cambios en el Régimen Político de Gobierno
El proceso de reformas Cuadro No.1. Secuencia de la descentralización y grados finales de empoderamiento de los gobiernos locales
Intereses prevalecientes 1era ronda
1era ronda de reformas
2da ronda de reformas
3era ronda de reformas
Grado de autonomía subnacional
Subnacionales
Política →
Fiscal →
Administrativa
Alto
Nacionales
Administrativa →
Fiscal →
Política
Bajo
Subnacionales
Política →
Administrativa →
Fiscal
Medio/bajo
Nacionales
Administrativa →
Política →
Fiscal
Medio
Empatados
Fiscal →
Administrativa →
Política
Medio / Bajo
Empatados
Fiscal →
Política →
Administrativa
Alto
Secuencia descentralización modelo a la carta (Isabel Molina, 2015) 3era ronda administrativa de reformas (LME 1993 -F-; LDEPS 1997; CP
1era ronda política de reformas (reflujo retorno democracia. LRP 1969; LRM 1971; LME 1993 (DM)
1979 - 1989
1998)
1989 - 1997
2da ronda fiscal de reformas (FODESEC, FONDEPRO, Ley del 15%, + de 20 transferencias de carácter particular y/o regional)
1997 - (1998) 2006
Efectos del modelo uno a uno o a la carta 1. Secuencia P → A → F beneficia a gobiernos subnacionales pero de forma asimétrica (vertical y horizontalmente) 2. Estatalidad: Frankenstein criollo. Arbitrario, selectivo, discrecional. a. Sistema de competencias y laberinto fiscal b. Vacío nivel intermedio c. Fragmentación
Hipótesis
1.1
1
El modelo de descentralización obligatorio de la CPE de 2008 solucionó los problemas estructurales del modelo uno a uno o a la carta de la CPE de 1998.
El proceso de retorno del Estado tuvo un significado ambivalente para la descentralización en el Ecuador.
1.2 Las dinámicas de desconcentración y de re-centralización del retorno del Estado generaron límites externos e internos al proceso de descentralización
Retorno del Estado: agendas constitucionales 1
Agenda neo desarrollista
Agenda de re-institucionalizaciĂłn del Estado RediseĂąo integral y diferenciaciĂłn funcional: anti corporativismo, patrimonialismo, clientelismo
Agenda Plurinacional
2
Agenda garantista 3
El Ecuador es un Estado de Derechos
5
Agenda medio ambiental
4
Secuencia descentralización modelo a la carta (Isabel Molina, 2015) 3era ronda ¿? Fiscal → Gob. Sub nacionales Política → Gob. Nacional
1era ronda administrativa de reformas (competencias exclusivas 5 niveles de gobierno)
2008 - 2017
?
2da ronda ¿? Fiscal → Gob, Nacional Política → Gob. Sub nacionales
?
Límites externos: proceso de desconcentración Tipologías de la penetración infraestructural del Estado en el territorio Privativa (exclusividad Gob. Nacional)
Alta desconcentración, baja descentralización.
Defensa; Relaciones Exteriores y Comercio Exterior; Justicia y Derechos Humanos, Gobierno y Policía; y Finanzas.
Trabajo; Educación; Salud; Industrias.
Alta descentralización, baja desconcentración
Sectores estratégicos
Agricultura y Ganadería; Acuacultura y Pesca; Ambiente; Turismo; Cultura; Deporte; Desarrollo Urbano y Vivienda; Inclusión Económica Social; Planificación; Participación; Migración.
Electricidad y Energías Renovables; Minas y Petróleos; Transporte y Obras Públicas; Agua. Caso riego: 1.130 millones de USD inversión Gob. Central vs 200 millones de USD transferencias por competencia 2012 - 2015 (JPH / MICSE)
Límites internos: proceso de transferencia de competencias 1. 2.
3. 4.
5.
6.
2011 - Cooperación Internacional (Sin costeo). Instancia rectora: ex-Seteci 2012 (primeros meses) - Riego y drenaje (tensiones MAG - Senagua). Con costeo. Planificación, regulación y control, gobierno central. Cinco modelos. 2012 - Regularización dragado, limpieza fluvial y gestión forestal 2012 (finales) - Tránsito, transporte y seguridad vial. Con costeo y modelos de gestión. No se transfiere subsidios. 2015 y 2016 - Áridos y pétreos, gestión ambiental, fomento productivo, vialidad, bomberos, actividades turísticas (regularización) 2015 - Retroceso en infraestructura social salud y educación (enmienda)
Dinámicas de re-centralización -
-
Las facultades a nivel central reducen los márgenes de autonomía a nivel local Articulación se experimenta como control
Procesos de transferencias de competencias disímiles
Principales problemas y recomendaciones 1.
Posición subalterna de los intereses subnacionales en las relaciones intergubernamentales a.
2.
Superación de participación clientelar en proceso de desconcentración
Modelo con énfasis en la gestión urbana y déficits en la gestión rural a.
Sesgo rígido en las competencias de los municipios.
b.
Disconformidad de Juntas Parroquiales
c.
Permanencia de vacío de gobierno intermedio (fortalecer Gobiernos Provinciales)
3.
No se han promocionado lógicas horizontales de fortalecimiento de capacidades institucionales
4.
Se debe fortalecer procesos de capacidades institucionales desde el nivel central
Investigación original Ortiz Crespo, Santiago; Bastidas Redín, Cristina ; Burbano de Lara V., Agustín (2017) - Balance de la descentralización en el Ecuador. GIZ, Quito - Ecuador
Recomendación: Molina Morte, Ana Isabel (2015) Las relaciones intergubernamentales en la descentralización de Ecuador, Madrid: Universidad Complutense de Madrid, Instituto Universitario Ortega y Gasset