Bogotá, Julio de 2017 Honorables Magistrados Corte Constitucional Colombiana E. S. D. Atención: Honorable Magistrado Alberto Rojas Ríos Referencia: Intervención Ciudadana en el proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 895 de 2017 Expediente: RDL0028
MARCO ALBERTO ROMERO SILVA, Director, INGRID PAOLA HURTADO, Coordinadora del equipo de tierras, FERNANDO VARGAS VALENCIA, Coordinador del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica, CARLOS ENRIQUE NÚÑEZ, LUIS FERNANDO SÁNCHEZ, EMILIO LAGOS BRUCE y JOSUÉ DAVID SOTO, analistas del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica de la CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO – CODHES, identificados como aparece al pie de nuestras firmas, respetuosamente nos permitimos presentar esta INTERVENCIÓN CIUDADANA, mediante la cual alertamos al Alto Tribunal sobre la inconstitucionalidad parcial del Decreto Ley 895 de 2017 por incumplir con el requisito de conexidad con el Acuerdo de paz de noviembre de 2016. Para realizar el análisis el presente texto se articula alrededor de tres ejes a) la exposición del contenido del Acuerdo de paz en la materia objeto de la norma examinada; b) el contraste entre los contenidos del Acuerdo de paz y el decreto 895 de 2017 y c) la revisión constitucional en estricto sentido, para argumentar que los artículos 2, 3, 5, 9,10,11, 13, 14 y 17 del Decreto 895 de 2017 carecen de conexidad directa con el acuerdo de paz y omiten las materias que debían ser abordadas en el mecanismo excepcional del llamado fast track. Para cumplir con lo anterior debe tenerse en cuenta que la propia Corte Constitucional ha indicado que el examen de constitucionalidad de las normas expedidas en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deben cumplirse los siguientes requisitos a) competencia material, b) conexidad, c) finalidad y d) estricta necesidad (Corte Constitucional Sentencia C-699 de 2016; Corte Constitucional Sentencia C 160 de 2017).
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INTRODUCCIÓN El Decreto Legislativo 895 de 2017 crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política en aplicación de lo acordado en el Punto 2 del Acuerdo Final, referente a la "Participación política: Apertura democrática para construir la paz", con el cual se pretende contribuir a la implementación de medidas que conduzcan a una plena participación política y ciudadana. El Acuerdo de paz concibe el “Sistema Integral de Seguridad”, como un marco de garantías y libertades que busca asegurar la promoción y protección de la persona, el respeto por la vida y la libertad de pensamiento y opinión de tal forma que a partir de allí se profundice la democracia. Con este sistema, se pretende también contribuir a crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad, que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución de dirigentes por motivo de sus actividades políticas, de libre opinión o de oposición. La seguridad, se define en el Acuerdo de Paz, como "una concepción moderna, cualitativamente nueva, de la seguridad que, en el marco del fin del conflicto, se funda en el respeto de la dignidad humana, en la promoción y respeto de los derechos humanos y en la defensa de los valores democráticos, en particular en la protección de los derechos y libertades de quienes ejercen la política" (Acuerdo Final de Paz, p. 38). El Decreto incorpora dentro de la normativa legal una Instancia de Alto Nivel que pone en marcha el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, define su objeto, los elementos e instancias que los concretan, las funciones que a cada instancia corresponden y programas para su materialización. 1.
CONTENIDOS DEL ACUERDO DECRETO 895 DE 2017
ASOCIADO
AL
OBJETO
DEL
El sub punto 2.1.2 del Acuerdo Final de Paz firmado por el Gobierno nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón, establece la creación de un Sistema integral de protección para la participación política. En este sub punto del Acuerdo, se establece en cabeza del Gobierno nacional la obligación de crear un sistema de protección para aquellas personas que deciden participar en política, con un especial énfasis en los partidos políticos, organizaciones y particulares que ejerzan oposición política al Gobierno de turno. Este sistema de protección va más allá de la mera mención de garantías o derechos que aquellos participantes en política necesitan para el ejercicio de sus derechos políticos, pues otorga mecanismos efectivos y reales para hacer operativas dichas garantías, como el fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas o el despliegue preventivo de estrategias de seguridad ciudadana. El sistema de protección contemplado en el sub punto en mención va desde la organización institucional con entidades de la Presidencia de la República hasta los 2
estamentos de seguridad apoyados también en un marco normativo robusto que se enfoca en la persecución y reforzamiento de penas para delitos asociados con el cercenamiento de la opinión y del ejercicio de la política por cualquier medio como el uso de la violencia (asesinatos selectivos, amenazas, etc.) o mediante la incitación al odio por propaganda o campaña política, etc. Tanto las garantías y derechos iniciales (medidas preventivas) como los finales (penalización) están rodeadas de sistemas de seguimiento, monitoreo y protección, con permanente comunicación entre las entidades creadas por este sistema de protección, con el propósito de proteger en todos los momentos del ejercicio de la política. El sistema de protección gira en torno a la persona, principalmente la persona humana, con un enfoque diferencial enfocado hacia aquellas que han decidido ejercer la política por encima de que otras formas de participación, las cuales también se encuentran reconocidas y cubiertas por el sistema. 2.
CONTRASTE ENTRE EL ACUERDO DE PAZ Y EL DECRETO LEY 895 DE 2017
Dentro de un análisis general del Decreto Ley, se observa con notoria preocupación que, siendo la participación política un elemento tan sensible por tratarse de un objetivo conjunto entre el Gobierno y las FARC-EP inherente a la profundización democrática como construcción de condiciones para superar la violencia y por dicha vía, garantizar la no repetición de las violaciones asociadas al conflicto armado, ya que por un lado representa la cesación definitiva del conflicto y por el otro lado, la posibilidad de transmitir un ideario político dentro de los espacios democráticos, no se haya incluido en el proceso de expedición de este Decreto ni dentro de sus contenidos, la participación efectiva de las víctimas, a pesar que ello es transversal a la implementación de todo el Acuerdo en su conjunto, tal como se encuentra reconocido dentro del punto 5. Esta circunstancia, por las razones que se exponen a continuación, permite avizorar prima facie la inconstitucionalidad del Decreto por configurarse una omisión legislativa relativa que a su vez se expresa como falla en la conexidad del Decreto Ley con el Acuerdo de Paz, que en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016 se integra al bloque de constitucionalidad. En efecto, el Acuerdo de paz exige el fortalecimiento de la participación de las víctimas más allá de las normas actualmente vigentes. Como ha sostenido CODHES en sus documentos de incidencia, el derecho a la participación de las víctimas aparece referido principalmente al punto quinto del Acuerdo de Paz, aunque sus derechos estén relacionados con la mayoría de los puntos o capítulos del pacto entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Por esta razón, debería asegurarse su intervención en todos los asuntos que en el marco de implementación de dicho Acuerdo las afectan de una u otra manera1. 1
Cfr. CODHES (2017). Participación de las víctimas en la implementación del acuerdo final de paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, Papeles para la Incidencia, No. 5, Bogotá.
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En efecto, existen mecanismos de participación en los programas de reforma rural, de reforma electoral, en los mecanismos, procesos y procedimientos del sistema de verdad, justicia y reparación, en las propuestas de apertura democrática, en la política de solución al problema de drogas ilícitas y en los demás puntos sustanciales del Acuerdo Final. El punto dos del Acuerdo Final de Paz se dirige a promover una ampliación democrática como una de las bases sólidas para forjar la paz. La profundización de la democracia que establece el punto en referencia, incluye la ampliación de la participación política y de la participación ciudadana en asuntos de interés público. De conformidad con lo anterior, es necesario establecer la relación entre la participación social y ciudadana en general, las estrategias orientadas a promover la participación ciudadana pactadas en el Acuerdo Final y la participación de las víctimas en los temas que las afectan por cuanto uno de los objetivos del Acuerdo es, o debería ser, que en el mediano plazo se reversen los impactos de la violencia en las víctimas y en las comunidades a que pertenecen. Ello implicaría que las víctimas contaran con condiciones y garantías de seguridad eficaces para participar como ciudadanos y ciudadanas plenas, en la vida social de los territorios como comunidades políticas a las cuales pertenecen y en los espacios políticos que se verían fortalecidos por la implementación del Acuerdo de Paz. Lo anterior independientemente de que las víctimas siempre hayan pertenecido a dichas comunidades, porque retornaron o porque se reubicaron en ellas. La reconstrucción de la ciudadanía de las víctimas tiene estrecha relación con el carácter restaurativo del Acuerdo por cuanto expresa, por un lado, el reconocimiento de que la victimización tiene un contenido político y de que la paz es el ejercicio del derecho a tener derechos, negado radicalmente a las víctimas, y por otro, el restablecimiento de la pertenencia de las víctimas a sus comunidades políticas por la vía de la efectividad de sus derechos. El Decreto Ley materializa en términos normativos legales lo dispuesto en el Sub punto 2.1.2 del Acuerdo de paz. Sin embargo en el artículo 2, al definir el objeto establece que las medidas de prevención, protección y seguridad y las garantías asociadas a sus derechos ciudadanos están dirigidas a beneficiar a quienes hayan sido elegidos popularmente, a quienes se declaren en oposición, a líderes comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo movimiento o partido político al que habrán de transitar las FARC-EP. Lo anterior deja por fuera del importante sistema allí diseñado a los líderes y lideresas de organizaciones de víctimas y a víctimas que se encuentran en riesgo por su liderazgo político o la reclamación de sus derechos como la indemnización, la justicia o la búsqueda de la verdad y que emplean espacios democráticos de participación para fortalecer sus reivindicaciones tanto jurídicas como sociales 4
dentro de los espacios democráticos de contienda política o de participación comunitaria, a nivel local, regional o nacional. Esta protección debería ser especialmente dirigida a los reclamantes de tierras que sufrieron el despojo de sus predios, quienes actualmente se encuentran expuestos a procesos graves de revictimización por motivaciones políticas. Lo anterior es de vital importancia para la implementación del Acuerdo de Paz. Desde la perspectiva contextual, y de acuerdo con el monitoreo de CODHES, entre Septiembre de 2016 y Marzo de 2017 por lo menos 80 líderes y lideresas han resultado agredidas. Sin embargo, el incremento del número promedio de líderes y lideresas agredidas se da a partir del año 2014, momento en el que se alcanza en la mesa de conversaciones el Acuerdo sobre participación política: 180 170
160 Año
Personas
140
2011
26
2012
60
2013
37
2014
51
2015
170
60
2016
115
40
2017
70
20
120
115
100 80
70 60
51 37
26
0 2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fuente: Monitoreo CODHES, 2016-2017
Lo anterior genera obligaciones por parte del Estado de protección especial y reforzada con el objetivo de prevenir las violaciones a derechos humanos asociadas a los liderazgos ejercidos por las víctimas en la defensa de sus derechos, lo cual los sitúa, como actores políticos en riesgo de ser victimizados por dicha condición, circunstancia que debió reconocer expresamente el Decreto Ley 895 de 2017 desde la perspectiva de la estricta conexidad del mismo con el Acuerdo de Paz, como se argumenta a continuación.
3.
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DESDE LA PERSPECTIVA DE LA CONEXIDAD EXTRICTA
A partir de un análisis detallado tanto de la parte motiva como del contenido normativo del articulado del Decreto Ley 895, se hace necesario poner en conocimiento de la Corte Constitucional, aquellos preceptos en los que se encuentran las principales falencias de constitucionalidad expresadas en la omisión legislativa relativa (en los términos establecidos en la sentencia C-173 de 2010) consistente en la falta de inclusión de las víctimas dentro los titulares o destinatarios 5
de las garantías de seguridad para la participación política establecidas en el Decreto Ley examinado. En este caso, se hace referencia a la existencia de una obligación del Estado, cual es garantizar medidas de protección reforzada a víctimas para el ejercicio de sus derechos políticos o que participen de espacios establecidos para ello en el propio Acuerdo de Paz, que no se materializó por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades legislativas de que trata el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 en el Decreto Ley 895, lo cual implica, la declaratoria de la inconstitucionalidad de la totalidad del decreto, o en su defecto, y como alternativa para salvaguardar aquellos contenidos que si reflejan lo establecido por el Acuerdo de Paz, o que se consideren inconstitucionales aquellos artículos que se mencionarán más adelante2. En este caso, el reconocimiento de la centralidad de las víctimas en su implementación por parte del Acuerdo de Paz, y las circunstancias contextuales que muestran la grave situación de muchos líderes y lideresas de víctimas en las regiones, en el sentido de estar expuestos y expuestas a agresiones en virtud del ejercicio de sus liderazgos, que son claramente roles políticos a los que refiere el Punto 2 del Acuerdo, configura una "obligación de hacer" que el Artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 consagró a cargo del Presidente. En este caso, de la parte motiva del Decreto Ley 895 de 2017 se desprende que no ha mediado “motivo razonable” para que el Presidente se abstuviera de cumplir dicha obligación, incurriendo con su actitud negativa en una violación a la Constitución. En este orden de ideas, y en virtud que el Acuerdo de Paz se encuentra incorporado a la Constitución en virtud del artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 2016, los preceptos del Decreto Ley 895 que a continuación se resaltan a la Corte, han omitido incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta. De manera adicional, puede interpretarse que al constituir un ámbito de reconocimiento de sujetos de especial protección en virtud del ejercicio de la política, el Decreto Ley 895 al excluir a las víctimas, líderes, lideresas y organizaciones de víctimas, produce de iure una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma. Con base en estos presupuestos, es importante señalar a la honorable Corte Constitucional que en la norma objeto de estudio existe una conexidad con varios de los elementos necesarios para demostrar la omisión legislativa que la jurisprudencia del alto tribunal ha establecido de manera pacífica y sistemática, pues en términos del Acuerdo de Paz y del Acto Legislativo 01 de 2016, en particular a lo que refiere a los siguientes artículos: el artículo 13 (Presunción de riesgo
Para efectos del presente análisis, CODHES entiende la omisión legislativa relativa como el incumplimiento del legislador de una obligación derivada de la Constitución, o del Bloque de Constitucionalidad en sentido amplio “que le impone adoptar determinada norma legal” (Corte Constitucional, Sentencia C-173 de 2010). 2
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extraordinario); el artículo 14 (Programa Integral de Seguridad para las comunidades y organizaciones en los territorios); el artículo 17 (sistema de alertas tempranas). Así mismo, el artículo 2 destacado en la segunda parte de la presente intervención ofrece un listado amplio de titulares de las medidas de prevención, protección y seguridad y las garantías asociadas a sus derechos ciudadanos reconocidas por el propio Decreto en conexidad con el sub punto 2.1.2 del Acuerdo de Paz, sorprendentemente excluye a las víctimas organizadas y no organizadas, sus líderes y aquellas que han obtenido cierto grado de visibilidad política en distintos niveles (local, regional, nacional) por liderar procesos de reivindicación de derechos, lo cual las expone a circunstancias de riesgo extraordinario y por ende, a circunstancias de re-victimización. En términos concretos, estos vacíos normativos, contribuyen al incumplimiento de los deberes de protección reforzada que el Estado tiene para con las víctimas en términos de prevención y garantías de no repetición, y por ende, coadyuvan a poner en riesgo la vida y la seguridad personal de las víctimas y particularmente, de sus líderes y lideresas. En este orden de ideas, la omisión aquí destacada desconoce que el Acuerdo final de Paz de noviembre de 2016 establece que los derechos de las víctimas constituyen una de las columnas que sostiene el andamiaje de lo pactado. En efecto, en la parte considerativa del decreto legislativo analizado se reconoce que en los territorios existen riesgos de seguridad para determinadas personas y “que este hecho se evidencia, adicionalmente, en la situación actual que están viviendo en los territorios los líderes comunitarios, de comunidades rurales, de organizaciones sociales, de mujeres y defensoras de derechos humanos y de movimientos sociales”. En este ámbito de reconocimiento, faltó incluir en el apartado destacado de las consideraciones del decreto legislativo bajo examen a las organizaciones de víctimas, a las víctimas no organizadas y a aquellas que al ejercer liderazgos en ámbitos de reivindicación como sucede en la reclamación de tierra en particular, por cuanto son quienes han sufrido de manera especial y reiterada la exposición a amenazas y agresiones, especialmente en este último periodo. Lo anterior por cuanto no hay razón suficiente para haberlos excluido del objeto del Decreto Ley 895, de manera que con dicha omisión también se está violando el derecho a la igualdad, en términos de negación injustificada de acceso de las víctimas mencionadas a las garantías para la promoción y protección de la persona, el respeto por la vida y la libertad de pensamiento y opinión, que definen el sistema integral de seguridad establecido en la norma cuya constitucionalidad es objeto de revisión en el proceso de la referencia. La omisión aquí destacada se repite a su vez en el parágrafo 2º del artículo 5 (relacionado con la participación en la instancia de Alto Nivel), en el artículo 9, numeral 3 (Interlocución de la secretaría técnica con organizaciones y movimientos políticos y defensores de derechos humanos), en el artículo 10 sobre evaluación del 7
sistema (en relación con la representación de las víctimas), en el artículo 11 (Comité de impulso a las investigaciones). En todas estas disposiciones la omisión advertida afecta el derecho a la participación de las víctimas, lo que refleja el desconocimiento de la justificación del Decreto Ley 895 consistente, según el Acuerdo de Paz, en la necesidad de robustecer la democracia como una respuesta a que “décadas de conflicto han abierto brechas de desconfianza al interior de la sociedad, en especial en los territorios afectados por el conflicto” a través de la apertura de “espacios para la participación ciudadana más variada y espacios que promuevan el reconocimiento de las víctimas” (Acuerdo Final de Paz, p. 7). CONCLUSIONES Y SOLICITUDES Se precisa que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad parcial del Decreto Ley 895 de 2017, por omitir la inclusión de las víctimas dentro del sistema de seguridad en la participación política , o en su defecto, la constitucionalidad condicionada a que se incorpore al mismo aquellos contenidos que se encuentran en el Acuerdo de Paz y que no fueron recogidos íntegramente en la norma analizada específicamente tratándose de las víctimas y lo establecido en el punto 5, a pesar que ésta refleja en un porcentaje significativo lo establecido en el Sub Punto 2.1.2 del Acuerdo Final de Paz. De la honorable Corte Constitucional,
MARCO ROMERO SILVA C.C. 79.291.141 de Bogotá Director General
FERNANDO VARGAS VALENCIA C.C. 80.766.376 de Bogotá Coordinador de Incidencia Jurídica
INGRID PAOLA HURTADO C.C. 1.018.419.290 de Bogotá Coordinadora del Equipo de Tierras
CARLOS ENRIQUE NÚÑEZ C.C. 79.804.781 de Bogotá Analista de Incidencia jurídica
LUIS FERNANDO SÁNCHEZ C.C. 1.019.028.991 de Bogotá Analista de Incidencia jurídica
EMILIO LAGOS BRUCE C.C. 2.234.946 de Ibagué Analista de Incidencia Jurídica
JOSUÉ DAVID SOTO C.C. 1.085.280.524 de Pasto Asistente de investigación en Incidencia jurídica
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