Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas (El Reto 19)

Volumen 19

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Equipo Nacional de Veri cación

Luis Jorge Garay Salamanca Director

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado Volumen 19

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado Volumen 19

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado

Equipo Nacional de Verificación Luis Jorge Garay Salamanca Director

El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado Volumen 19

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

© Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado

© Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES

ISBN (papel): 978-958-8881-74-4

ISBN (PDF): 978-958-8881-75-1

Equipo Nacional de Verificación

Luis Jorge Garay Salamanca, director

Fernando Barberi Gómez, coordinador académico

Clara Leonor Ramírez Gómez, investigadora Fernando Vargas Valencia, investigador

Organizaciones miembros de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado

Pastoral Social Cáritas Colombiana

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)

Corporación Casa de la Mujer

Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)

Conferencia Nacional de Organizaciones Afrodescendientes (CNOA)

Corporación Viva la Ciudadanía

Académicos, investigadores y otras personalidades nacionales integrantes de la Comisión

Mons. Rafael Castillo Torres

Emigdio Cuesta

Luis Jorge Garay Salamanca

Mons. Héctor Fabio Henao

Patricia Lara Salive

Marco Romero Silva

Olga Amparo Sánchez

Luciano Sanín

Pedro Santana Rodríguez

Rodrigo Uprimny Yepes

Fanny Uribe Idárraga

Luis Ernesto Vargas

Luis Fernando Arias (q. e. p. d.)

Orlando Fals Borda (q. e. p. d.)

Acompañamiento internacional

Rigoberta Menchú

Roberto Meyer

Preparación editorial Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Secretaría Técnica de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Carrera 6 n.° 34-62, of. 302 Tel. (+601) 2325666 Bogotá, Colombia, Suramérica www.codhes.org

Director de CODHES Marco Romero Silva

Subdirector de CODHES Jorge Durán Pinzón

Coordinación editorial Juan Sebastián Solano Ramírez

Corrección de texto Verónica Barreto Riveros

Imagen de carátula

Wilson Leonel Painting 129 Pintura abstrato em cartão. Técnica mista. Tinta acrílica. Pincel espátula e moldura. Attribution 2.0 Generic (CC BY 2.0)

Montaje de carátula y diagramación Filomena Edita S. A. S.

Diseño editorial Diego Quintero

Impresión Impresión DGP Editores S. A. S. 300 ejemplares Diciembre de 2022 Impreso en Colombia

Esta publicación se realiza en el marco de las acciones adelantadas por el Programa de Participación y Reparación Colectiva a las Víctimas, implementado por CODHES en cooperación con USAID.

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento ForzadoynoreflejannecesariamentelasopinionesdeUSAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

Contenido

Prólogo ................................................................................................................................ 15

COMENTARIOS AL INFORME ANUAL DEL GOBIERNO NACIONAL 2021 VIGENCIA 2020 Y AL INFORME DE RESPUESTA DEL GOBIERNO NACIONAL AL AUTO 756 DE 2021

Introducción 23

Derechos asociados a la situación de desplazamiento 25 Derecho a la protección de tierras 46 Derechos que la población víctima de desplazamiento forzado comparte con el resto de la población colombiana .................................... 61 Derechos de las víctimas de desplazamiento forzado ............................................108

Referencias .......................................................................................................................122

COMENTARIOS COMPLEMENTARIOS AL INFORME DEL GOBIERNO NACIONAL 2020

Introducción ......................................................................................................................131

Financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras ..................................132

Atención humanitaria .....................................................................................................143 Reparación colectiva .......................................................................................................155

Referencias .......................................................................................................................166

COMENTARIOS A LA RESPUESTA DEL GOBIERNO NACIONAL AL AUTO 811 DE 2021

Órdenes en materia de registro y atención humanitaria 173 Órdenes relacionadas con las medidas asociadas a la superación de la situación de la vulnerabilidad de la población desplazada 183 Órdenes relacionadas con la vulnerabilidad sobreviniente y el acceso de la población desplazada a las medidas adoptadas para mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia 188

Referencias 191

UNA VISIÓN PROSPECTIVA DE LA POLÍTICA DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS

Introducción 197

Base conceptual para la comprensión de la política de restitución de tierras y territorios ........................................................199 Evolución del proceso de restitución de tierras: ruta individual ...........................204

Balance sobre los avances y obstáculos de la política de restitución de tierras 215

Convergencia de acciones entre la política de restitución de tierras y el Acuerdo Final de Paz 249 Conclusiones y recomendaciones 256

Referencias .......................................................................................................................262

APLICACIÓN DE ENFOQUES DIFERENCIALES EN MATERIA DE REPARACIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO

Introducción 273 Hallazgos 276 Recomendaciones 287 Referencias 290

Lista de tablas

Tabla 1. Promedio anual de solicitudes mensuales decididas en fase administrativa 2017, enero 31 de 2022........................................ 27

Tabla 2. Porcentaje de cumplimiento de órdenes y sentencias proferidas ......... 33

Tabla 3.Proporción de solicitudes decididas en relación con solicitudes recibidas y solicitudes inscritas FMI respecto a solicitudes inscritas RUPTA, 2019-2020 ........................................................................................................................... 49

Tabla 4. Cálculo del IGED realizado por el Gobierno nacional, 2016-2020 ......... 85

Tabla 5. Acceso de víctimas a diferentes programas de subsidios de vivienda, 2019-2020 90

Tabla 6. Subsidio de vivienda familiar en diferentes programas, 2019 y 2020 90

Tabla 7. Distribución de los subsidios familiares de vivienda de interés social rural a población víctima, 2018-2020 ............................................ 92

Tabla 8. Comparación de las estrategias del PNVISR .............................................. 92

Tabla 9. Subsidios familiares de vivienda asignados pendientes por legalizar a proyectos de población desplazada, 2004-2014 ............................. 96

Tabla 10. Metas para los procesos de reparación colectiva étnica, 2020-2031 162

Tabla 11. Solicitudes de restitución de tierras no inscritas en el RTDAF 206

Tabla 12. Comportamiento de las solicitudes por departamento 207

Tabla 13. Metas establecidas en el CONPES 4031 de 2021 213

Tabla 14. Áreas y hectáreas microfocalizadas por año 217

Tabla 15. Número de solicitudes no inscritas por año, 2012-2021 227

Tabla 16. Causales de negación registradas por la URT 229

Tabla 17. Tipo de órdenes dirigidas a la URT ...........................................................236

Tabla 18. Estado de las órdenes dirigidas a la URT ...............................................237

Tabla 19. Órdenes dictadas a favor de segundos ocupantes a la URT ...............243

Tabla 20. Estado del cumplimiento de órdenes de proyectos productivos .......247

Tabla 21. Municipios microfocalizados en zonas PDET 252

Tabla 22. Distribución de las solicitudes de restitución de tierras por subregión PDET 253

Lista de figuras

Figura 1. Porcentaje de hogares según situación laboral de los encuestados antes de la pandemia y en mayo-junio de 2021 73

Figura 2. Evolución de las solicitudes de restitución de tierras por etapas 205

Figura 3. Áreas microfocalizadas por año 218

Figura 4. Evolución de solicitudes de restitución de tierras en la etapa administrativa...................................................................................................................218

Figura 5. Solicitudes inscritas vs. no inscritas (incluidas las desistidas) ..........228

Lista de siglas

AF

ANT

Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera Agencia Nacional de Tierras Agencia de Renovación del Territorio Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad Contraloría General de la República Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras comités operativos locales de restitución de tierras Consejo Nacional de Política Económica y Social Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Departamento Administrativo Nacional de Estadística Departamento Nacional de Planeación Departamento para la Prosperidad Social estado de cosas inconstitucional entidades territoriales certificadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia formatos únicos de declaración goce efectivo de derechos Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Instituto Geográfico Agustín Codazzi indicadores de goce efectivo de derechos índice de pobreza multidimensional Jurisdicción Especial Indígena Jurisdicción Especial para la Paz lesbianas, gais, bisexuales, transexales e intersexuales Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones niños, niñas y adolescentes Organización Internacional del Trabajo Organización de las Naciones Unidas

OSIGD PATR PDET PEIRT PGN PIRC PMI PNVISR POSPR RRI RTDAF RUPD RUPTA RUV SAE SFVE SGP SIAT SIMAT SIMPADE SIPOD SIVJRNR SMLMV SNAIPD SNARIV SRC SRCE SNR TOAR UAF UARIV UBPD URT USAID VIPA VISR

orientación sexual o identidad de género diversa Planes de Acción para la Transformación Regional Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial Plan Estratégico Interinstitucional de Restitución de Tierras Procuraduría General de la Nación Planes Integrales de Reparación Colectiva Plan Marco de Implementación Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural

Reforma Rural Integral Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente

Registro Único de Población Desplazada Registro Único de Predios y Territorios Abandonados Registro Único de Víctimas Sociedad de Activos Especiales SAS subsidios familiares de vivienda en especie

Sistemas General de Participaciones Subsidio Integral de Acceso a Tierras Sistema de Matrícula Estudiantil

Sistema de Información para el Monitoreo, la Prevención y el Análisis de la Deserción Escolar Sistema de Población Desplazada Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición salario mínimo legal mensual vigente Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas sujetos de reparación colectiva sujetos de reparación colectiva étnicos Superintendencia de Notariado y Registro trabajos, obras o actividades con sentido reparador unidad agrícola familiar Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas

Unidad de Restitución de Tierras Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Programa de vivienda de interés prioritario para ahorradores viviendas de interés social rural

Prólogo

Este decimonoveno volumen de la serie El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado presenta el estado de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado con antelación a la prórroga de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

Como puede entreverse, el presente volumen se concentra en la evaluación de la situación de la población desplazada al finalizar el año 2020 en clave del goce efectivo de sus derechos, en términos de los siguientes subsistemas: derecho a la atención humanitaria, derechos sociales fundamentales (salud, educación, vivienda), derecho a la autosostenibilidad (generación de ingresos) y derechos en razón de su condición de víctimas (indemnización, restitución de tierras, protección de tierras y reparación colectiva).

Adicionalmente, se presentan unos comentarios sobre la financiación de la Ley de Víctimas y la atención humanitaria.

Esta evaluación se realiza para la Corte Constitucional, que anualmente solicita a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado presentar comentarios sobre los informes que el Gobierno nacional debe remitirle en junio de cada año sobre el goce efectivo de derechos de la población desplazada.

En esta ocasión, la Corte también solicitó a la Comisión comentarios sobre la respuesta del Gobierno nacional a las inquietudes que le formulara en los autos 756 y 811 de 2021, que se incluyen igualmente en el presente informe.

Por último, en este volumen se incorpora un estudio denominado “Una versión prospectiva de la política de restitución de tierras” y otro titulado “Aplicación de enfoques diferenciales en materia de reparación integral a víctimas de desplazamiento forzado”.

El director del Equipo Nacional de Verificación quiere agradecer al coordinador académico e investigador, Fernando Barberi Gómez, a la investigadora Clara Leonor

Ramírez Gómez, a Hinabu Consultores y a Ana Catalina Sarmiento Zárate por sus invaluables aportes a la realización de los distintos componentes de este volumen.

De igual manera, desea extender sus agradecimientos a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado por la confianza depositada en el Equipo Nacional de Verificación, a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), sin cuyo concurso no habría sido posible la realización y publicación de este libro.

Jorge Garay Salamanca Director Equipo Nacional de Verificación Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Luis

•

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Contenido

Introducción 23

Derechos asociados a la situación de desplazamiento................................. 25

Derecho a la restitución de tierras 25

Introducción 25 Indicadores de goce efectivo 25 Indicador de la fase administrativa................................................................................ 26

Dificultades que se observan en la fase administrativa 27 El indicador de la fase judicial........................................................................................ 29 Los resultados del proceso de restitución de tierras ................................................ 31

Las órdenes de jueces y magistrados........................................................................... 32

El documento CONPES 4031 de 2021 33

Bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales 35

Interpretación extensiva del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011 ................................. 35

Conclusiones ...................................................................................................................... 40

Recomendaciones ............................................................................................................. 43

Derecho a la protección de tierras

46

La nueva normativa 46

Los indicadores de protección de tierras 48

La adopción de medidas de protección ......................................................................... 48

El levantamiento de medidas de protección 50 Comentarios a las respuestas al Auto 756 de 2021 51

Otras inquietudes de la Corte 55

Dificultades del sistema registral .................................................................................. 55

La inexistencia de un procedimiento homologado reglado para el levantamiento de medidas de protección colectiva 56

Las tendencias, por zonas microfocalizadas y macrofocalizadas, en las que se solicitan nuevas medidas de protección y el tipo de medidas de protección .............. 56

Porcentaje de predios inscritos en el RUPTA que hizo tránsito al RTADF 57

Porcentaje de los predios inscritos en el RUPTA que están en zonas microfocalizadas y no han iniciado el trámite para decidir si procede la inscripción en el RTDAF ......... 57

Porcentaje de los predios inscritos en el RUPTA que están en trámite para su inscripción en el RTDAF 58

El documento CONPES 4031 de 2021 58 Recomendaciones 59

Derechos que la población víctima de desplazamiento forzado comparte con el resto de la población colombiana ........................................ 61 Derecho a la educación .................................................................................................... 61

Introducción 61 Avances en la superación del estado de cosas incontitucional.................................... 62 Medición del indicador de goce efectivo del derecho de asistencia escolar 62

Otros indicadores 63 Bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales .............................................. 64

Comentarios a la respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021 66

Necesidades de profundización y vacíos advertidos en cuanto a la garantía del derecho a la educación ............................................................................................ 66

Las metas del CONPES 4031 de 2021 69

Conclusiones .................................................................................................................. 70

Derecho a la generación de ingresos ............................................................................ 71

Introducción 71 Medición del IGED de generacion de ingresos 71

Medidas de política para la superación de bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales 74

El CONPES 4031 de 2021 ............................................................................................... 76

Comentarios a las respuestas del Gobierno nacional a los requerimientos de la Corte en el Auto 756 de 2011 77

Conclusiones .................................................................................................................. 82

Derecho a la vivienda digna ............................................................................................. 83

Introducción 83

Evaluación de los avances en superación del ECI en materia de vivienda .................. 84

Evolución del IGED de vivienda digna 85 Bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales ....................................... 87

Vivienda urbana................................................................................................87

Vivienda rural 91

Conclusiones .................................................................................................................. 93

Auto 756 de 2021. Identificación de vacíos y necesidades de profundización de la información del informe anual 2021 95

Obstáculos para satisfacer las necesidades habitacionales de los hogares que participaron en esquemas anteriores de soluciones de vivienda 95

Persistencia de las dificultades en el acceso a soluciones de vivienda para los hogares que no participaron en esquemas anteriores .......................................... 99

Siniestralidad e incumplimiento de los proyectos ejecutados en el marco de esquemas anteriores para vivienda rural 100

Persistencia de obstáculos que dificultan que los subsidios se materialicen eficientemente y que las viviendas entregadas sean adecuadas ........................103

Falta de claridad acerca de la demanda rural de vivienda por parte de la población desplazada 104

Conclusiones parte 3 106

Derechos de las víctimas de desplazamiento forzado 108

Derecho a la indemnización 108

El indicador de goce efectivo .......................................................................................108

La indemnización a la población desplazada en el año 2020 109

Acompañamiento...................................................................................................111

Indemnización para niños, niñas y adolescentes 111

La población desplazada con derecho a la medida de indemnización administrativa 112

La aplicación de la Resolución 1049 de 2019 .............................................................113

Algunos avances 113 Algunas preocupaciones ..............................................................................................114

Respuesta a las inquietudes formuladas por la Corte al Auto 756 de 2011 117

Otros fundamentos jurídicos .......................................................................................119 Recomendaciones 119

Referencias 122

Introducción

La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF), en respuesta al llamado que le reiterara recientemente la honorable Corte Constitucional para presentar comentarios sobre los autos relacionados con la Sentencia T-025 de 2004, por medio de la cual se declara el estado de cosas inconstitucional de la situación de la población desplazada, se permite someter a consideración de esta Corporación sus puntos de vista sobre el informe del Gobierno nacional correspondiente a la vigencia 2020 y sus respuestas al Auto 756 de 2021, así como los relativos al documento CONPES 4031 de 2021.

En esta oportunidad fueron objeto de análisis los aspectos relativos a los derechos a la restitución y protección de tierras, la educación, la vivienda, la generación de ingresos y la indemnización administrativa.

Como se puede apreciar a lo largo del documento, en los derechos objeto de análisis resaltan los inconvenientes para estimar el indicador de vivienda digna, la ausencia de una estimación de los indicadores de generación de ingresos, los problemas inherentes al indicador de la fase judicial de la restitución de tierras, la falta de consistencia en la información presentada, los problemas relativos tanto a los resultados de la investigación realizada por la Procuraduría General de la Nación (PGN) sobre las solicitudes negadas para la inscripción de predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF), como a los de la auditoría llevada a cabo por la Contraloría General de la República (CGR) sobre el pago de la indemnización.

Las respuestas del Gobierno a las inquietudes formuladas por la Corte en el Auto 756 en referencia, en algunos casos, se limitan a repetir aspectos incluidos en el informe de la vigencia 2020, aparte de que en otros son muy generales y solo en pocos casos resultan conclusivas.

Por su parte, el documento CONPES sobre la política de víctimas en los aspectos analizados presenta varias falencias, a saber: 1) no necesariamente se utiliza el

diagnóstico para la definición de las metas y las estrategias, 2) las metas son moderadas y en algunos casos carecen de sustento y 3) no son claras las estrategias para el cumplimiento de dichas metas. En síntesis, puede afirmarse que no se encuentra definida la ruta que debe seguirse para el cumplimiento de los objetivos de la ley.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Derechos asociados a la situación de desplazamiento

Derecho a la restitución de tierras

Introducción

Los comentarios al informe del Gobierno nacional correspondientes a la vigencia del año 2020 (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas [UARIV], 2021b) utilizan diversas fuentes de información con el fin de analizar el estado de este proceso, con base en los estudios y datos más recientes disponibles. En este sentido, las fechas de corte de la información pueden diferir para los distintos tipos de análisis que se desarrollan en este capítulo de la respuesta de la CSPPDF.

Indicadores de goce efectivo

Antes de entrar a analizar los indicadores presentados en el informe, vale la pena reiterar la posición de la CSPPDF en el sentido de que los indicadores incluidos no son de goce efectivo, puesto que no miden el grado de satisfacción del derecho, sino que corresponden a indicadores de gestión, tanto de la fase administrativa como de la judicial del proceso de restitución de tierras y territorios. Así, entonces, se solicita a la Corte Constitucional que, en el marco de la revisión actual que adelanta sobre los indicadores de goce efectivo de derechos (IGED), tenga en cuenta la conveniencia de adoptar los indicadores posfallo, que se presentaron en el documento Compilación completa de indicadores (CSPPDF, 2020a).

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Indicador de la fase administrativa

De acuerdo con la infografía que aparece en la página web de la Unidad de Restitución de Tierras (URT) en febrero 25 de 2022, a enero 31 de ese año se habían recibido 135 997 solicitudes por la ruta individual, de las cuales 110 545 corresponden a municipios localizados en zonas microfocalizadas y las restantes 25 452 a aquellos ubicados en zonas no microfocalizadas.

Se habían gestionado 118 732 solicitudes, identificándose un rezago en la gestión de 17 265 solicitudes que no cuentan con ningún trámite, a las cuales es preciso adicionar las 13 2821 solicitudes en zonas microfocalizadas que tampoco disponen de una decisión de fondo, para un total de 30 547 solicitudes pendientes de decisión, cifra equivalente al 22,5 % del total de solicitudes.

Como es conocido, el indicador de la fase administrativa del proceso de restitución de tierras está definido por el Gobierno y por la Corte como la relación entre las solicitudes de restitución ubicadas en zonas microfocalizadas que cuentan con decisión de fondo y las solicitudes de restitución recibidas provenientes de dichas zonas.

Así, entonces, este indicador alcanza el 88,0 % al finalizar el mes de enero de 2022, superando el umbral del 70,0 % establecido por la Corte Constitucional mediante el Auto 373 de 2016.

Sin desconocer el avance del indicador, resulta conveniente señalar que, como se muestra en la tabla 1, a partir del año 2018 se presenta una disminución en el promedio mensual de las decisiones adoptadas por la URT desde 2017 hasta el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de enero de 2022. En efecto, este promedio se reduce en un 42,5 %, al pasar de 1234 decisiones mensuales en el 2017 a solo 710 en el periodo comprendido entre el 1 de enero del 2021 y el 31 de enero del 2022.

Conviene también destacar el hecho de que luego de una disminución constante en el número de solicitudes presentadas entre 2016 y 2020, que llegaron tan solo a 640, se revierte la tendencia en el 2021, lo cual puede explicarse en parte por la apertura de nuevas zonas microfocalizadas.

1 Solicitudes en zonas microfocalizadas pendientes de trámite = Solicitudes ubicadas en zonas no microfocalizadas – solicitudes que cuentan con decisión de fondo = 110 545 – 97 263 = 13 282.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Tabla 1

Promedio anual de solicitudes mensuales decididas en fase administrativa 2017, enero 31 de 2022

Año Solicitudes recibidas por año

Solicitudes decididas por año

Promedio mensual de solicitudes decididas

2017 8793 14 810 1234 2018 8093 11 995 1000 2019 3191 11 805 984 2020 3816 7678 640 Ene 1/2021-Ene 31/2022 6786 9227 710

Fuente: Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (CSMLV, 2021); URT (2022).

Dificultades que se observan en la fase administrativa

A pesar del porcentaje de avance del indicador, se detectan diversas dificultades que es del caso mencionar:

En primer lugar, hay que señalar la elevada proporción de las solicitudes de inscripción en el RTDAF que han sido negadas, la cual alcanza el 64,9 %. La CSPPDF ha venido solicitando a la URT, en los comentarios a los informes anuales que presenta el Gobierno nacional a la Corte, que incluya un análisis detallado de las causas de las decisiones negativas y de los desistimientos, sin éxito alguno2 Afortunadamente, la PGN, en el marco de su actuar preventivo, revisó una muestra representativa aleatoria de las decisiones en las que se negó la inscripción de los predios solicitados en el RTDAF. Primero, analizó la base de datos de las resoluciones expedidas entre 2011 y 2019 y revisó 28 084 decisiones negativas, encontrando que 319 correspondieron a rechazos de plano, 14 310 a exclusión de estudio y 13 455 a no inscripción. Así entonces, pudo identificar que el 52 % de las decisiones se emitieron

2 Más aún, en diciembre 23 de 2021, la CSPPDF presentó a la URT un derecho de petición solicitando la base de datos de los actos administrativos correspondientes a decisiones negativas de inscripción en el RTDAF, pero no obtuvo respuesta.

sin acometer el estudio individual de cada solicitud para la inclusión del predio en el RTDAF. En este sentido, se recomienda que la URT realice mayores esfuerzos investigativos antes de negar el estudio formal o abrir la fase de pruebas, pues en aquella aplica las mismas causales por las que niega la inscripción como consecuencia del estudio formal.

Segundo, estableció una muestra representativa conformada por 894 solicitudes negadas en el año 2019 y procedió a revisar los actos administrativos en 178 casos. El resultado de esa tarea se puede sintetizar de la siguiente forma: solo en el 29,0 % de los casos se encontró que la decisión se ajusta a la normatividad, mientras que en el 71,0 % de ellos se identificaron yerros sustanciales o procesales. Estos son los errores más recurrentes detectados: 1) pruebas trascendentales que no fueron decretadas o practicadas, 2) hechos trascendentales que fueron omitidos, 3) pruebas trascendentales que no fueron valoradas, 4) el fundamento jurídico no era aplicable al caso concreto y 5) pruebas trascendentales que fueron tergiversadas (CSMLV, 2021, pp. 161-162).

En estas circunstancias, la PGN solicitó a la URT la revocatoria de las decisiones adoptadas de manera errónea para proteger en todos los casos los derechos de los reclamantes.

La gravedad del problema encontrado por la PGN que afecta seriamente los derechos de los reclamantes de restitución de tierras amerita llevar a cabo las siguientes acciones: 1) verificar el trámite que se ha dado a la revocatoria de las resoluciones y el estado del trámite en que se encuentran las solicitudes de los reclamantes cuya revocatoria fue solicitada, 2) conformar por parte de los órganos de control un equipo de expertos para realizar una revisión exhaustiva de las resoluciones que han rechazado la inscripción de predios en el RTDAF y 3) solicitar a la Corte mantener el control constitucional de la fase administrativa del proceso de restitución de tierras, a pesar de que el indicador de esta fase ha superado el umbral determinado por la Corte Constitucional, puesto que se confiaba en que para la satisfacción del umbral se requeriría que las decisiones adoptadas estuvieran fundamentadas en derecho y no afectaran los derechos de los reclamantes de tierras.

A este problema se suma también el alto porcentaje de desistimientos, los cuales, de acuerdo con los datos contenidos en el informe del Gobierno, ascendieron a 1490 durante la vigencia 2020 y representaron cerca del 17 % de las solicitudes decididas. En esta materia es imperativo que los organismos de control investiguen las razones de tales desistimientos directamente con los solicitantes, particularmente en las zonas donde esta práctica haya sido más frecuente (UARIV, 2021b, p. 163, tabla 39).

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Adicionalmente, es necesario mencionar la lentitud del proceso administrativo de la URT. En efecto, la duración del trámite de las solicitudes en todas las direcciones territoriales de la URT sobrepasa el plazo contemplado para ello en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, que para la fase administrativa del proceso de restitución de tierras está estipulado en 90 días. La dirección territorial más ágil es la de Norte de Santander, donde la duración promedio del trámite de la solicitud es de 16,4 meses, es decir, superior en un 443,3 % a la estipulada en la ley. Los trámites de mayor duración se encuentran en las direcciones territoriales de Tolima, Caquetá, Antioquia y Apartadó, en las cuales se extienden a más de 53 meses, superando en más de 18 veces el término estipulado por la ley (CSMLV, 2021, p. 162). Al respecto, la CSMLV (2021) manifestó que la URT justificaba la demora en el trámite de las solicitudes por las siguientes razones:

(i) la suspensión de las actuaciones por cuestiones de seguridad de conformidad con el artículo 2.15.1.1. 15 del Decreto 1075 de 2015; (ii) complejidades en el acopio de material probatorio para adelantar diligencias presenciales en los predios (ejemplo: pruebas sociales en campo); (iii) coordinación para actividades con las Fuerzas Militares, (iv) trámite de sustracción de áreas de reserva forestal en curso; y (vi) los impactos de la pandemia causada por el COVID-19. (p. 163)

Los impactos de la pandemia no parecerían ser una causa fundamental de las demoras en el trámite, comoquiera que se han presentado incluso antes de la llegada de esta. Por ello, valdría la pena explicar las demoras en la celebración de las pruebas en campo, así como las razones a que se puede atribuir la falta de coordinación con las Fuerzas Militares.

El indicador de la fase judicial

La fórmula del indicador de la fase judicial del proceso de restitución de tierras se define de la siguiente manera: Número de egresos efectivos dentro de la vigencia / Inventario inicial de procesos de restitución activos + los ingresos de la vigencia.

El informe del Gobierno nacional (UARIV, 2021b) indica que, de acuerdo con información suministrada por el Consejo Superior de la Judicatura, durante la vigencia 2020 se profirieron 1725 egresos de un total de 9622 procesos que estuvieron a consideración de los jueces y magistrados de restitución de tierras, razón por la cual el indicador de la fase judicial fue equivalente al 17,9 % en el año en consideración.

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En este punto se hace necesario volver una vez más al indicador en materia judicial, puesto que, para tener una visión clara del avance en el proceso de restitución de tierras, este indicador, al igual que el correspondiente a la fase administrativa, debería estar definido con base en la proporción de las solicitudes que cuentan con un fallo judicial en relación con el total de solicitudes que se han sometido a consideración de los jueces y magistrados de restitución de tierras3.

Ahora bien, en lo que atañe al comportamiento de las sentencias, el Consejo Superior de la Judicatura indica que, entre 2012 y 2020, el indicador en términos de demandas atendidas en la fase judicial equivaldría al 44,7 %, comoquiera que se han proferido 10 451 sentencias y se han recibido 23 371 demandas (UARIV, 2021b, p. 169, tabla 45).

A este respecto resultaría de particular importancia, de una parte, que la URT explicara la diferencia entre egresos efectivos y sentencias emitidas, y, de otra, que el Consejo Superior de la Judicatura diera a conocer las razones de la sensible disminución en las sentencias proferidas en el año 2019, cuando se profirieron solo 863 egresos en comparación con las 1.874 que se habían expedido en el 2018. Esta cifra resulta muy atípica si se considera que solamente es superior a las proferidas en los años 2012 y 2013, cuando apenas se estuvo constituyendo la jurisdicción del proceso de restitución de tierras.

En esta materia se recomienda contar con información fidedigna sobre el avance que se registra en la fase judicial de la restitución de tierras, puesto que, mientras que en términos de sentencias proferidas estas ascienden a 10 451, según el informe del Gobierno correspondiente a la vigencia 2020 (UARIV, 2021b), solo ascenderían a 6791 en enero 31 de 2022, de acuerdo con la información contenida en la página web de la URT en esa fecha de corte.

Finalmente, se recomienda a la honorable Corte Constitucional definir el indicador de la fase judicial con base en las solicitudes y no en las sentencias proferidas o los denominados egresos efectivos.

3 El umbral establecido por la Corte Constitucional para la superación del estado de cosas inconstitucional (ECI) en materia de tierras establecido en el Auto 373 de 2016 reza de la siguiente manera: “El 70 % de las solicitudes de restitución que se encuentran en zonas microfocalizadas finalizaron el trámite administrativo, y de aquellas que han sido inscritas en el RTDAF, el 70 % han sido resueltas judicialmente”.

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Los resultados del proceso de restitución de tierras

De acuerdo con la información contenida en la infografía de la URT (2022), a enero 31 de 2022 se han proferido por la ruta individual 6791 sentencias que han resuelto 12 595 solicitudes, que corresponden a 10 001 predios, para un total de 177 539 hectáreas restituidas o compensadas, las cuales beneficiaron a 8 531 familias. Por la ruta étnica, de las 195 demandas de restitución presentadas, se han emitido 22 sentencias que cubren 358 609 hectáreas que beneficiaron a 15 321 familias.

Así entonces, en total se ha ordenado la compensación o restitución de 536 148 hectáreas que han beneficiado a 23 852 familias.

A este respecto es necesario señalar que las cifras indicadas por el número de solicitudes de restitución presentadas y por las decisiones que sobre ellas se han adoptado se encuentran muy lejos de los estimativos existentes con antelación a la expedición de la ley4. Este fenómeno puede obedecer a distintos factores: 1) el retorno de los campesinos a los predios abandonados forzosamente sin acompañamiento estatal y sin la formalización de la propiedad, 2) los problemas de seguridad en varios territorios del país que han impedido su microfocalización, 3) la reducida utilización de la facultad que le otorgó la Ley 1448 de 2011 a la URT para iniciar de oficio los procesos de restitución de tierras y 4) las amenazas y homicidios que ocurren sobre los reclamantes de tierra, entre otros.

En lo que atañe al número de hectáreas restituidas o compensadas, se adicionan a los factores recién mencionados: 1) el rezago existente en el número de solicitudes tramitadas por la URT que a enero 31 de 2022 ascendía, como se anotó, a 30 547, cifra que equivale al 22,5 % de las solicitudes presentadas, 2) el elevado número de solicitudes de inscripción al RTDAF que han sido negadas y 3) el gran porcentaje de solicitudes de inscripción al RTDAF que han sido negadas.

Es imperativo adelantar un estudio de fondo para indagar las causas del bajo nivel de solicitudes presentadas y de hectáreas restituidas, sin perjuicio de: 1) acelerar la gestión de solicitudes por parte de la URT, reduciendo la duración de su trámite administrativo; 2) realizar una revisión exhaustiva de las solicitudes de inscripción en el RDTAF rechazadas; 3) fortalecer, si fuere el caso, la jurisdicción de restitución

4 Sin considerar el despojo o abandono forzado de territorios étnicos, uno de los estimativos más conservadores realizados hasta el 2013 era el incluido en el documento CONPES 3726 de 2012 de 360 000 familias y 4 352 395 hectáreas. Posteriormente, la URT estimó en el año 2016 que, a partir del comportamiento histórico de las solicitudes desde el 2012, estas alcanzarían la cifra total de 128 900 al finalizar la vigencia inicial de la ley.

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de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas de tierras; 4) adelantar las acciones necesarias para microfocalizar nuevas zonas, y 5) fortalecer las medidas de protección de los reclamantes de tierras y los funcionarios involucrados en los procesos de restitución.

Las órdenes de jueces y magistrados

Aunque no se han establecido indicadores posfallo del derecho a la restitución de tierras, de manera que se pueda detectar que las víctimas de despojo o abandono de tierras han superado el estado de vulnerabilidad derivado de los hechos victimizantes inherentes al despojo y el abandono forzado de tierras, sí resulta pertinente indagar hasta dónde se tiene información disponible sobre el grado de cumplimiento de las órdenes proferidas en las sentencias emitidas por los jueces y magistrados, con el fin de tener una idea sobre el avance en el proceso de estabilización económica de los reclamantes.

A pesar de los esfuerzos realizados por la CSMLV para recabar información en esta materia y poder estimar el porcentaje de cumplimiento de las órdenes emitidas en la jurisdicción agraria, es preciso señalar que ello no resultó posible, ya que, de una parte, entidades como la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y las tres entidades responsables del tema de vivienda, como son el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Vivienda y Ambiente y el Banco Agrario, se abstuvieron de reportar esta información a la CSMLV5 y, de otra, la información suministrada por las otras entidades no fue uniforme, puesto que la URT y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) presentaron la información en términos de órdenes recibidas y órdenes cumplidas, en tanto que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), la UARIV y la Unidad Nacional de Protección (UNP) lo hicieron en términos de sentencias proferidas y sentencias cumplidas.

Con todo, como se observa en la tabla 2, puede afirmarse que el porcentaje de órdenes cumplidas por la URT y el IGAC es muy bajo, pues no llega siquiera al 50 %, mientras que el porcentaje de sentencias cumplidas por la UARIV, el SENA y la UNP es más elevado, puesto que alcanza el 67,7 %.

5 La responsabilidad de la provisión de vivienda rural fue trasladada del Ministerio de Agricultura al Ministerio de Vivienda. En el cálculo del porcentaje de avance en el cumplimiento de las órdenes no pudo incluirse al SENA, por cuanto esta entidad reportó información por número de sentencias y no por número de órdenes.

Estado

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Tabla 2

Porcentaje de cumplimiento de órdenes y sentencias proferidas

Entidad

Órdenes o sentencias emitidas Órdenes o sentencias cumplidas Cumplimiento (%)

URT* 30 903 13 935 45

IGAC* 4558 2939 65

Subtotal órdenes* 35 459 16 874 48

UARIV** 5901 4126 70 SENA** 4478 2879 64 UNP** 162 138 85 Total 10 541 7143 68 * Órdenes ** Sentencias Fuente: CSMLV (2021, pp. 149-155).

El bajo cumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras indujo a la CSPPDF a dirigir el pasado 23 de diciembre un derecho de petición a la URT solicitándole suministrar la información detallada del cumplimiento de dichas órdenes. El análisis de esta información se presenta a la Corte en un documento titulado “Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras”, incluido en este volumen.

En esta materia resulta necesario que las entidades del SNARIV aceleren el cumplimiento de las órdenes emitidas por los jueces y magistrados y que el Consejo Superior de la Judicatura adecúe sus sistemas de información para llevar a cabo el seguimiento de estas órdenes.

El documento CONPES 4031 de 2021

El documento CONPES 4031 de 2021 no presenta una estrategia clara dirigida a que al término de vigencia de la ley se hayan restablecido los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado de tierras.

Con excepción de la búsqueda acertada en el sentido de que un elevado porcentaje de las solicitudes anuales inscritas en el RTDAF estén en cabeza de mujeres o que sean reconocidas como cónyuges en los actos administrativos de inscripción, con el fin de garantizar sus derechos patrimoniales, promoviendo su participación y la transversalización del enfoque de género en la política pública de restitución de tierras en las mismas condiciones que los hombres, y de la capacitación que se brindará a las mujeres víctimas de despojo o abandono de sus predios en el proceso de restitución de tierras, las demás acciones contempladas en la estrategia resultan bien discutibles.

En efecto, la mayoría están referidas al establecimiento de metas para la nueva vigencia de la ley, tanto para la presentación de demandas ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, como para el cumplimiento de las órdenes que sean proferidas por estos últimos.

La meta ideal en términos del porcentaje de demandas que deben presentarse ante los jueces o magistrados, en virtud del poder que le otorgan a la URT los reclamantes de tierras, es de por lo menos el 90 % del total de los poderes otorgados durante el periodo comprendido entre el 10 de junio de 2021 y el 10 de junio de 2031, pues si se limita, como afirma el documento CONPES de víctimas, a un 90 % de aquellos que se otorguen cada año, se presentaría un rezago sensible al finalizar el año 2031.

En cuanto a las metas para el cumplimiento de las órdenes de los jueces y magistrados, es menester señalar que no existe ningún sustento para su definición, más aún teniendo en cuenta que se desconoce el número y la clase de órdenes que se emitirán en la fase judicial del proceso de restitución. Además, el establecimiento de una meta en estas materias debería basarse en porcentajes y no en números absolutos, y no debería ser inferior a un 90 o 95 % del total de las órdenes emitidas, en tanto es posible que en el último año de vigencia de la ley no se alcance a cumplir la totalidad de las órdenes proferidas. Adicionalmente, no parece lógico que se estime que van a entregar el doble de proyectos productivos en relación con el número de predios que serán entregados anualmente en promedio.

Finalmente, conviene señalar que tampoco son claras las bases que sustentan las metas de decisión de solicitudes de inscripción de predios en el RTDAF, según las cuales se presentaría un pico en los años 2021 y 2022 y una sensible disminución para los años subsiguientes.

En estas circunstancias, se hace necesario actualizar el Plan Estratégico realizado por la URT en el 2016, con miras a definir las metas y la estrategia que permitan restablecer el GED a la restitución de tierras al finalizar la vigencia de la ley en el año 2031.

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Bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales

Interpretación extensiva del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011

Uno de los bloqueos institucionales existentes para la satisfacción del derecho a la restitución de tierras identificado por la Corte Constitucional, mediante el Auto 373 de 2016, se refería a la lectura extensiva del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011, que daba lugar a una alta tasa de inadmisiones de las demandas presentadas sin fundamento normativo.

El Gobierno nacional respondió la inquietud de la Corte incluida en el fundamento jurídico 14.1, en el cual le solicitaba dar cuenta del alcance e impacto de las medidas tomadas en la interpretación y aplicación que realizan los jueces y magistrados de la jurisdicción especializada del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011.

A este respecto, el Gobierno manifestó que ha tomado medidas con el fin de colaborar en la superación de este bloqueo institucional y procurar agilizar, simplificar y descongestionar el proceso de restitución de tierras, en aras de materializar el goce efectivo de los derechos (GED) fundamentales de esta población. Entre las medidas adoptadas se encuentran: 1) medición trimestral de actos inadmisorios, 2) presentación o intervención en acciones de tutela contra autos inadmisorios que no cumplen el exhorto contemplado en el Auto 373 de 2016, 3) fortalecimiento de la articulación de la URT con el Consejo Superior de la Judicatura y 4) desarrollo de actividades de socialización. Asimismo, informó que había establecido un indicador denominado JU-EC-01, con el fin de medir el porcentaje de demandas inadmitidas trimestralmente, lo cual a su vez permite verificar las causales de inadmisión, corroborar que correspondan a lo establecido en el artículo 84 de la Ley 1448 de 2011 y verificar que se dé cumplimiento en término a la solicitud realizada por los jueces.

La CSPPDF considera que, de las acciones desarrolladas, hay dos que revierten especial importancia: el establecimiento del indicador y la presentación de tutelas contra la inadmisión de demandas en ciertos casos. Es interesante señalar que, si bien, según el nuevo indicador, aún es elevado el porcentaje de demandas inadmitidas, el cual asciende al 9,0 % entre el primer trimestre de 2020 y el tercer trimestre del 2021, este presenta una tendencia descendente al reducirse de 10,7 % durante el año 2020 al 8,0 % durante los primeros nueve meses del 2021.

En lo que se refiere a la presentación de tutelas cuando los jueces o magistrados mantienen su decisión, pero esta no se acompasa con los requisitos taxativos

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estipulados en el artículo 84 de 2011, la CSPPDF considera que constituyen un precedente vertical, toda vez que la acción de amparo es conocida por el superior jerárquico, y también un precedente horizontal, ya que la acción de tutela recae sobre los jueces especializados en restitución de tierras.

A este respecto sería importante conocer, sin embargo, si solo en 10 casos de las 150 demandas inadmitidas en 2020 se optó por presentar una acción de tutela o si solamente en esos casos la inadmisibilidad obedeció a una interpretación exhaustiva del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011. Esta información debe complementarse para aclarar el número de tutelas presentadas y el número de ellas que fallan en favor de los reclamantes de tierras.

Con todo, se considera que aún no están dadas las condiciones para dar por superado este bloqueo institucional en lo que atañe a la inadmisibilidad de las demandas, y al respecto se sugiere a la Corte definir una meta máxima del 3,0 % para el indicador establecido por la URT.

Fundamento jurídico 14.3. Déficit de protección a segundos ocupantes en el proceso de restitución de tierras

Con base en la información suministrada, este despacho ordenará al director de la URT profundizar en: a) cuántos terceros han sido caracterizados a través de la “Guía de caracterización de terceros” y sus resultados. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

En respuesta al Auto 756, la URT informó que había desarrollado distintas metodologías de caracterización y reportó un número total de 9431 terceros caracterizados. La información aportada por la URT permite concluir que ha habido algunos avances en lo relativo a los segundos ocupantes, comoquiera que, entre otros, elaboró en el año 2017 la Guía general para la ruta de atención a terceros, que permitió orientar la metodología de identificación y/o caracterización de terceros, que se debe aplicar en el proceso de restitución para los casos donde aparezcan. Esta guía determinó que en la etapa administrativa se debería aportar un insumo inicial llamado “identificación” y en la fase judicial la caracterización, siempre que existiera orden judicial ejecutoriada. Asimismo, sustituyó la metodología de caracterización aplicada desde 2017 hasta 2020, por considerar que el índice de pobreza multidimensional (IPM) subestimaba las condiciones de pobreza. La nueva metodología de caracterización desarrollada tanto en la categoría de dependencia como en la de posible vulnerabilidad está compuesta por diferentes dimensiones que alimentan un resultado general; por ejemplo, la categoría de posible vulnerabilidad cuenta con cinco dimensiones, a saber: 1) condiciones dife-

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renciales, 2) condiciones sociofamiliares y habitacionales, 3) condiciones de acceso a alimentos y nutrición, 4) condiciones económicas y 5) condiciones de riesgo. Por su parte, la categoría de posible dependencia cuenta con cuatro dimensiones: 1) actividad económica; 2) seguridad y soberanía alimentaria; 3) vivienda, arraigo y acceso a otros predios, y 4) dependencia por forma de llegada al predio.

Con todo, si bien las acciones descritas por la URT responden a la inquietud expresada por la Corte en el fundamento jurídico 14.3 del Auto 756 de 2021 y son favorables al tratamiento de los segundos ocupantes, no pueden catalogarse de ninguna manera como las necesarias para garantizar los derechos de este segmento de la población campesina, puesto que para ello se requiere, además de su caracterización, el cumplimiento de las órdenes emitidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras a ellos referidas.

Para conocer el avance que se ha presentado en el tratamiento de esta población, se requiere que el Consejo Superior de la Judicatura informe, de una parte, tanto el número de sentencias como de órdenes en ellas emitidas en favor de los segundos ocupantes y, de otra, el número y el porcentaje de cumplimiento de las órdenes que en su favor han sido proferidas.

Como se comenta en el documento titulado “Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras”, que forma parte de este volumen de El Reto, es necesario destacar que, si bien el reconocimiento de los segundos ocupantes y la adopción de medidas a su favor han sido más o menos homogéneos por parte de la Judicatura, se han expedido fallos con desconocimiento de los precedentes constitucionales por la no aplicación de las subreglas jurisprudenciales contenidas en las sentencias C-330, T-315 y T-367 de 2016. Por lo anterior, esta población ha tenido que acudir a la interposición de tutelas para solicitar la aplicación de los estándares jurídicos pertinentes en relación con la buena fe exenta de culpa, el reconocimiento o la determinación de las medidas de protección a su favor, lo cual impone una carga adicional para esta población vulnerable. En consecuencia, se pone de relieve la necesidad de contar con medidas legales que den un margen de obligatoriedad y garantía del principio de igualdad para la atención de los segundos ocupantes.

b) Qué medidas han adoptado los jueces especializados en restitución de tierras para proteger a los segundos ocupantes y cuál es el balance de su implementación. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

De otra parte y en respuesta a las medidas adoptadas por los jueces especializados en restitución de tierras para proteger a los segundos ocupantes, el Gobierno incluyó las

acciones desarrolladas por la URT para el cumplimiento de las órdenes dictadas por los jueces para este efecto que son de su responsabilidad. Al respecto, se observa un bajo porcentaje de cumplimiento que solamente alcanza el 37 %, comoquiera que solo han podido cumplirse 214 de las 586 órdenes dictadas. Las dificultades señaladas para la atención de las órdenes se centran en la falta de disponibilidad de bienes inmuebles para la atención de las órdenes relacionadas con entrega de predios equivalentes a una unidad agrícola familiar (UAF). Sin desconocer que todas aquellas órdenes que impliquen la entrega de un predio están expuestas a las dificultades propias de los procesos de compra y formalización de tierras, este bajo porcentaje puede estar reflejando la falta de voluntad política de adquirir los predios con destino a los segundos ocupantes. Fundamento jurídico 15.1. Restitución de tierras y superación de la situación de vulnerabilidad

Por lo anterior, este despacho ordenará al director de la URT que, como coordinador de la política de restitución, informe: a) cómo realiza el seguimiento al cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas al conjunto de entidades del SNARIV en el marco de las decisiones sobre restitución de tierras. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La URT aclara que, aun cuando no tiene la función de realizar el seguimiento al cumplimiento de las órdenes dictadas por los jueces y magistrados, quienes son precisamente los responsables de velar por su cumplimiento, sí ha desarrollado diversas acciones para tal fin. Entre estas, la más importante ha sido sistematizar dichas órdenes en el módulo posfallo del RTDAF. En efecto, a diciembre de 2020 había sistematizado 5293 de las 6 153 sentencias identificadas, es decir, el 85,2 %.

b) cuál es el balance del cumplimento de las órdenes asociadas a la consolidación de los procesos de restitución de tierras. En particular, es necesario informar sobre las órdenes asociadas a garantizar los derechos a la vivienda, generación de ingresos, educación, salud, alimentación, retornos y reubicaciones y acompañamiento psicosocial. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La URT no presenta, como le solicita la Corte, el balance del cumplimiento de las órdenes asociadas a la restitución de tierras, a pesar de que, según afirmó en la respuesta a la inquietud anterior, cuenta con la sistematización del 85 % de las órdenes emitidas. Solo se limita a presentar la información correspondiente al cumplimiento de las órdenes que le han sido dirigidas a ella. En este sentido, destaca el cumplimiento de más de 24 833 órdenes a su cargo, las cuales están relacionadas con la implementación

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de proyectos productivos, la priorización al subsidio de vivienda, la compensación a víctimas y terceros de buena fe, la atención a segundos ocupantes y el alivio de pasivos. No obstante, no informa sobre el número de órdenes que le han sido dirigidas, por lo cual no resulta factible estimar el porcentaje de cumplimiento de dichas órdenes. Específicamente, menciona que ha atendido 8707 órdenes, lo que ha permitido la implementación de 4990 proyectos familiares en 22 departamentos, registrando una inversión superior a $ 138 200 millones; igualmente, gestionó la priorización de 6565 subsidios de vivienda en 24 departamentos; cumplió 824 órdenes de compensación, de las cuales el 58,9 % fueron atendidas mediante pago en dinero, el 16,3 % con compra de predio, el 15 % a través de predio equivalente, el 0,4 % correspondió a órdenes atendidas mediante la tradición de dominio de predios equivalentes a una UAF y el 9,4 % correspondió a órdenes moduladas o modificadas.

De igual manera, ha dado cumplimiento a 239 órdenes dirigidas a ocupantes de buena fe exentos de culpa, de las cuales el 98 % fueron atendidas mediante pago en dinero y el 2 % estuvieron representadas en órdenes moduladas, así como a 214 órdenes dirigidas a segundos ocupantes en 16 departamentos, de las cuales el 48 % indicaba la decisión de mantener al segundo ocupante en el predio sujeto de reclamación, el 23 % mediante pago en dinero, el 16 % a través de la entrega de un predio con una área equivalente a una UAF, el 8 % estuvo representado en la implementación de un proyecto productivo, el 4 % por medio de la compra de predio de área igual a una UAF y el 1 % se atendió mediante la asignación de un subsidio integral de reforma agraria (SIRA), a través de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

Finalmente, se han atendido 4001 órdenes de alivio de pasivo financiero, 3684 órdenes de alivio de pasivo de servicios públicos domiciliarios a nivel nacional y 39 órdenes de proyectos agroindustriales, de las cuales 10 se encuentran aún en administración por parte del Fondo de la URT, así como 545 órdenes de costas judiciales y 15 órdenes complementarias.

Por el contrario, en relación con las órdenes dictadas a entidades distintas de la URT, informa que tiene conocimiento de 43 941 órdenes, de las cuales el 32,1 % están dirigidas a garantizar el derecho a la salud, el 26,7 % el derecho al retorno y la reubicación, el 21,6 % el derecho a la vivienda, el 15,5 % el derecho a la educación, el 2,2 % el derecho a la atención psicosocial y el 1,9 % el derecho a la generación de ingresos, pero no reporta el grado de cumplimiento de estas órdenes.

Conclusiones

Las principales conclusiones de este aparte se pueden sintetizar de la siguiente manera:

• Si bien en principio podría considerarse superado el umbral establecido por la Corte Constitucional para el GED a la restitución de tierras en su fase administrativa, ello no resulta prudente debido a las investigaciones adelantadas por la PGN en relación con las decisiones adoptadas sobre la inscripción de los predios en el RTDAF.

• Es de destacar que a enero 31 de 2022 existe un rezago en el trámite de solicitudes en la fase administrativa, equivalente a 30 547 solicitudes, esto es, cerca del 22,5 % del total de las recibidas. Además, el promedio mensual de solicitudes de restitución de tierras decididas por la URT se redujo en un 42,5 % entre el año 2017 y el periodo comprendido entre el 1 de enero del 2021 y el 31 de enero del 2022.

• Por su parte, el 64,9 % de las solicitudes de inscripción de los predios en el RTDAF tramitadas por la URT han sido rechazadas. A este problema se suma también el alto porcentaje de desistimientos que a 2020 representaron cerca del 17 % de las solicitudes decididas.

En concordancia, la PGN encontró, en una revisión de 28 084 decisiones negativas expedidas entre el año 2011 y el 2019, que el 52 % de las decisiones se emitieron sin acometer el estudio individual de cada solicitud para la inclusión del predio en el RTDAF. Asimismo, a partir de una muestra representativa de 894 solicitudes negadas en el 2019, procedió a revisar los actos administrativos en 178 casos, encontrando que solo en el 29,0 % de ellos la decisión se ajusta a la normatividad, mientras que en el 71,0 % se identificaron yerros sustanciales o procesales. Por ello, la misma PGN solicitó a la URT la revocatoria de las decisiones adoptadas de manera errónea.

• La duración del trámite de las solicitudes en todas las direcciones territoriales de la URT sobrepasa considerablemente el plazo contemplado para ello en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

En efecto, durante la vigencia 2020 se profirieron 1725 egresos de un total de 9622 procesos que estuvieron a consideración de los jueces y magistrados de resti-

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tución de tierras, razón por la cual el IGED de la fase judicial del proceso de restitución de tierras durante 2020 fue equivalente al 17,9 %.

• No se puede contar con una visión integral del proceso de restitución de tierras, puesto que el indicador utilizado por el Gobierno no está expresado como la proporción de solicitudes que cuentan con un fallo judicial y el total de solicitudes que se han presentado ante los jueces y magistrados. No puede olvidarse que el umbral establecido por la Corte Constitucional para la superación del ECI en materia de tierras establecido en el Auto 373 de 2016 reza de la siguiente manera: “El 70 % de las solicitudes de restitución que se encuentran en zonas microfocalizadas finalizaron el trámite administrativo, y de aquellas que han sido inscritas en el RTDAF, el 70 % han sido resueltas judicialmente”.

Además, la información presentada sobre el número de sentencias proferidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras es contradictoria, pues mientras que estas ascienden a 10 451, según el informe del Gobierno correspondiente a la vigencia 2020, ellas solo totalizan 6791 en enero 31 de 2022, de acuerdo con la información contenida en la página web de la URT (2022).

Es preciso resaltar que, de acuerdo con la información contenida en el informe del Gobierno durante 2020, el número de sentencias proferidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras registró una sensible disminución en el año 2019, en el cual solamente alcanzaron a 863 sentencias, cifra solamente superior a las proferidas en los años 2012 y 2013, en los cuales apenas se estuvo conformando la jurisdicción para la restitución de las tierras.

A enero 31 de 2022 se habían restituido por la ruta individual 177 539 hectáreas que beneficiaron a 8531 familias y por la ruta étnica, 358 609 hectáreas que beneficiaron a 15 321 familias.

El número de solicitudes de restitución de tierras presentadas por la ruta individual y las hectáreas restituidas hasta enero 31 de 2022 se encuentra muy lejos de los estimativos existentes con antelación a la expedición de la ley, lo cual puede obedecer a los siguientes factores: 1) el retorno a los predios abandonados sin buscar la formalización de la propiedad a través de la ley, 2) la existencia aún de varias zonas no microfocalizadas, 3) la baja utilización de la facultad que otorgó la ley a la URT de iniciar de oficio los procesos de restitución y 4) las amenazas y homicidios de que son víctimas los reclamantes de tierra.

El bajo número de hectáreas restituidas puede deberse, además de los factores anteriores, a: 1) el rezago existente en el número de solicitudes tramitadas por la

URT, 2) el elevado porcentaje de solicitudes de inscripción al RTDAF que han sido negadas y 3) el gran número de solicitudes de inscripción al RTDAF que han sido negadas.

Resulta factible inferir que el porcentaje de cumplimiento de las órdenes emitidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras hasta 2020 es bajo, comoquiera que el de las entidades que lo reportan en número de órdenes es inferior al 50 % y el de aquellas que lo manifiestan en términos de sentencias es inferior al 70 %.

• El documento CONPES 4031 de 2021 no presenta una estrategia que permita pensar que al término de vigencia de la ley se hayan restablecido los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado de tierras.

La mayoría de las acciones contempladas en materia de restitución de tierras se limita al establecimiento de metas sin sustento relativas al cumplimiento de las órdenes proferidas en las sentencias de restitución y la presentación de demandas ante la jurisdicción de tierras. Incluso, en algunas relativas al cumplimiento de las órdenes se evidencia una contradicción, comoquiera que se planea entregar, en promedio anual, el doble de proyectos productivos en relación con el número de predios que serán entregados anualmente.

La meta establecida en términos del porcentaje anual de demandas que la URT presentará ante los jueces o magistrados daría como resultado un rezago sensible en el número de demandas pendientes de someter a la jurisdicción de tierras al finalizar la nueva vigencia de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. A su vez, las metas de decisión de solicitudes de inscripción de predios en el RTDAF, según las cuales se presentaría un pico en los años 2021 y 2022 y una sensible disminución para los años subsiguientes, ameritarían una explicación.

La CSPPDF considera que, de las acciones desarrolladas por el Gobierno tendientes a impedir una lectura extensiva del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011, hay dos que revisten especial importancia, como son el establecimiento del indicador de demandas inadmitidas y la presentación de tutelas contra la inadmisión de demandas en ciertos casos. Debe resaltarse que el porcentaje de demandas inadmitidas se redujo del 10,7 % en el 2020 al 8,0 % en los primeros nueve meses del 2021.

No obstante, se comparte con el Gobierno nacional la conveniencia de la presentación de tutelas contra la inadmisión de demandas cuando sea del caso.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Con todo, se considera que aún no están dadas las condiciones para dar por superado el bloqueo institucional relativo a la inadmisibilidad de las demandas.

• Si bien las acciones descritas por la URT responden a la inquietud expresada por la Corte en el fundamento jurídico 14.3 del Auto 756 de 2021 y son favorables al tratamiento de los segundos ocupantes, de ninguna manera pueden catalogarse como suficientes para garantizar los derechos de este segmento de la población campesina, dado que para ello se requiere, entre otros, el cumplimiento del 100 % de las órdenes emitidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras a ellos referidas.

La URT solamente ha cumplido el 37 % de las órdenes que han emitido los jueces y magistrados en favor de los segundos ocupantes.

En este contexto, resulta preocupante que se hayan expedido fallos con desconocimiento de los precedentes constitucionales de las subreglas contenidas en las sentencias C-330, T-315 y T-367 de 2016, lo que pone de relieve la necesidad de contar con medidas legales que den un margen de obligatoriedad y garantía del principio de igualdad para la atención de los segundos ocupantes.

• La URT responde adecuadamente la inquietud de la Corte expresada en el literal a del fundamento jurídico 15.1 del Auto 756 de 2021, pero con respecto al literal b solo presenta el cumplimiento de las órdenes que le han sido dictaminadas a ella y el número de órdenes dirigidas a garantizar los derechos a la salud, al retorno y la reubicación, a la vivienda, a la educación, a la atención psicosocial y a la generación de ingresos, pero no las discrimina por entidades del SNARIV y menos aún presenta el porcentaje de cumplimiento de estas.

Recomendaciones

Las principales recomendaciones de este aparte se pueden sintetizar de la siguiente manera:

• Reformular el indicador de la fase judicial del proceso de restitución de tierras.

• Adoptar los indicadores posfallo que se presentaron en el documento Compilación completa de indicadores (CSPPDF, 2020a).

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

• Verificar tanto el trámite que se ha dado a la revocatoria de las resoluciones de rechazo a la inscripción de predios en el RTDAF solicitada por la PGN, como el estado del trámite en que se encuentran las solicitudes de los reclamantes, cuya revocatoria fue solicitada.

• Conformar por parte de los órganos de control un equipo de expertos para realizar una revisión exhaustiva de las resoluciones que han rechazado la inscripción de predios en el RTDAF.

• Mantener el control constitucional de la fase administrativa del proceso de restitución de tierras, a pesar de que el indicador de esta fase ha superado el umbral determinado por la Corte Constitucional, dados los yerros encontrados por la PGN en el trámite de las solicitudes de los reclamantes.

• Investigar por parte de los organismos de control directamente con los reclamantes de tierras las razones que los indujeron a los desistimientos, al menos en las zonas donde esta práctica ha sido más frecuente.

• Reducir la duración del trámite de las solicitudes en la fase administrativa del proceso de restitución de tierras.

• Aclarar la inconsistencia entre el número de sentencias proferidas incluido en el informe del Gobierno nacional durante la vigencia 2020 y la cifra consignada en la página web de la URT con fecha de corte de enero 31 de 2022.

• Adelantar un estudio de fondo para indagar las causas del bajo nivel de solicitudes presentadas y de hectáreas restituidas, sin perjuicio de: 1) acelerar la gestión de solicitudes por parte de la URT, reduciendo la duración de su trámite administrativo; 2) realizar una revisión exhaustiva de las solicitudes de inscripción en el RDTAF rechazadas; 3) fortalecer, si fuere del caso, la jurisdicción de restitución de tierras; 4) desarrollar las acciones necesarias para microfocalizar nuevas zonas, y 5) fortalecer las medidas de protección de los reclamantes de tierras y los funcionarios involucrados en los procesos de restitución.

• Acelerar el cumplimiento de las órdenes emitidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras por parte de las entidades del SNARIV.

• Adecuar los sistemas de información del Consejo Superior de la Judicatura para que realice el seguimiento al cumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

• Actualizar el plan estratégico que presentó la URT a la Corte Constitucional con miras tanto al establecimiento de las metas como a la planificación de las acciones requeridas para garantizar el cumplimiento de esas metas ante la prórroga del periodo de vigencia de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

• Expedir normas legales de tal manera que se genere un margen de obligatoriedad y garantía del principio de igualdad para la atención de los segundos ocupantes.

Derecho a la protección de tierras

La nueva normativa

Antes de entrar a comentar los IGED en materia de protección de tierras, es necesario analizar la normativa vigente, constituida fundamentalmente por el Decreto 640 de 2020 que reglamentó el artículo 84 de la Ley 1955 de 2019, que adicionó el artículo 33A de la Ley 387 de 1997 para regular el procedimiento administrativo especial para el trámite de las solicitudes de inscripción o cancelación de las medidas de protección de predios o territorios en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA).

Al respecto, es necesario señalar que, en términos generales, el decreto implica, a juicio de la CSPPDF, avances significativos en la regulación de esta temática, comoquiera que, de una parte, amplía la posibilidad de adoptar medidas de protección de predios ubicados en zonas microfocalizadas y, de otra, precisa la ruta y los requisitos para la inscripción y el levantamiento de las medidas de protección individuales o colectivas, tanto por solicitud de parte como de oficio. De esta manera, se reduce sensiblemente la discrecionalidad de la URT para la adopción de decisiones de esta naturaleza. Además, contempla que:

Cuando se disponga la protección de predios a través de su inscripción en el RUPTA y se identifique que el solicitante reúne los requisitos que exige la Ley 1448 de 2011 para reclamar la restitución de tierras, en aplicación de lo descrito en el artículo 76 de la mencionada normatividad, deberá iniciarse de oficio el procedimiento de restitución de tierras dentro del término de vigencia de la mencionada ley. (Decreto 640 de 2020)

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

No obstante, al menos aparentemente, se identifican dos vacíos en el decreto. El primero de ellos está relacionado con la protección de predios que se encuentren en poder de poseedores, puesto que para estos la normativa anterior era explícita en señalar que, una vez decidida la inscripción del predio en el RUPTA, debía inscribirse esta medida en el folio de matrícula inmobiliaria para efectos publicitarios, mientras que la actual se refiere solo al trámite posterior que deben seguir las solicitudes de protección de los propietarios y los ocupantes de baldíos. En este sentido, se hace necesario modificar el decreto en referencia para subsanar esta falencia.

El segundo está relacionado con el levantamiento de las medidas de protección, puesto que no se comparte lo establecido en el segundo párrafo del inciso 2 del artículo 2.15.6.1.3, que reza de la siguiente manera:

Cuando se solicite la cancelación de una medida de protección declarada por los Comités enunciados en el inciso anterior y, sobre el predio se hayan producido enajenaciones con posterioridad a la adopción de la declaratoria, se considerará como beneficiario de la medida al nuevo propietario inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria, siempre y cuando se constate la existencia de autorización de enajenación concedida por el Comité correspondiente, en el periodo que contaba con dicha competencia. (Decreto 640 de 2020)

En efecto, la CSPPDF considera que no debe ser factible que un predio que goce de una medida de protección declarada por comités municipales, distritales o departamentales de atención integral para la población desplazada por la violencia, o territoriales de justicia transicional, pueda contar con enajenaciones posteriores a la declaratoria de la medida de protección sin que esta se hubiera levantado previamente. Por tanto, se solicita eliminar dicho párrafo. Además de lo anterior, hubiera sido deseable incluir en el artículo 2.15.6.1.2 la obligatoriedad de que, aún en casos en que no se puedan otorgar las medidas de protección de predios o territorios, por ejemplo, en razón a que la solicitud resulta extemporánea, si el solicitante cumple los requisitos establecidos en la Ley 1448 de 2011 para reclamar la restitución de tierras, debiera ser obligatorio que la URT iniciara de oficio el proceso de restitución.

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Los indicadores de protección de tierras

La adopción de medidas de protección

En materia de protección de tierras se presentan también diferencias, aunque no significativas, entre las cifras que reporta el Gobierno nacional en su informe anual correspondiente a la vigencia 2020 (UARIV, 2021b) y las que incluye en su respuesta al Auto 756 de 2021 proferido por la Corte Constitucional. En el primer documento mencionado se relacionan 603 solicitudes de protección de tierras decididas frente a las 588 que refiere la tabla 32 del segundo. De igual manera, difiere ligeramente el número de solicitudes inscritas por la ruta del RUPTA (119 vs. 118) (UARIV, 2021b, pp. 155-156; PGN, 2021, pp. 193-194, tabla 32). Sin embargo, como se comenta más adelante, sí existe una diferencia significativa con respecto tanto a las solicitudes de protección de predios recibidas como a las inscritas en el RUPTA, puesto que la respuesta al Auto 756 incluye cifras diferentes para unas y otras6

De acuerdo con las cifras incluidas en el informe de la vigencia 2020 e igualmente en la respuesta al Auto 756, se registra un avance importante en el indicador referido a la proporción de solicitudes decididas en relación con las solicitudes recibidas, equivalente a 9,5 puntos porcentuales, al pasar de 29,7 % en 2019 a 39,2 % en 2020. Asimismo, se observa también otro avance en el indicador relacionado con la proporción de las medidas de protección inscritas en folio de matrícula inmobiliaria en relación con las solicitudes inscritas en el RUPTA, el cual pasó de 12,8 % en 2019 a 39,1 % en 2020, como se observa en la tabla 37.

Con todo, debe señalarse que la meta de inscripción de solicitudes que para el 2020 era de 1091 registros se cumplió apenas en un 55,3 %8

De otra parte y en relación con la afirmación del Gobierno contenida en la respuesta al Auto en referencia (PGN, 2021), en el sentido de que la relación entre las

6 Según la tabla denominada “Tendencias de crecimiento o decrecimiento en la recepción de solicitudes de inscripción en el Rupta por parte de la UAEGRTD”, el número de solicitudes inscritas en 2019 y 2020 fue de 350 y 430, respectivamente, y de acuerdo con la tabla titulada “Progresión en las decisiones de inscripción en el Rupta por parte de la UAEGRTD”, el número de solicitudes fue de 50 y 118, en su orden.

7 En la respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021 (PGN, 2021, tabla 32), se observa que el avance en el trámite de estas solicitudes se registra desde que la administración del RUPTA fue encargada a la URT.

8 Este porcentaje es la relación entre las inscripciones de medidas de protección del informe anual del Gobierno 2020 (UARIV, 2021b) y la meta señalada en el octavo informe de la CSMLV (2021, p. 156).

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

solicitudes tramitadas y las recibidas asciende a un 60,1 %, comoquiera que se han decidido 1409 solicitudes de 2430 recibidas desde que la URT recibió el encargo de administrar el RUPTA, y que en consecuencia se estaría a punto de alcanzar el umbral establecido por la Corte del 70 %, la CSPPDF considera que es pertinente contar también con un indicador de esta proporción, pero referido exclusivamente a aquellas solicitudes que se tramiten en la ruta del RUPTA, particularmente por la importancia que adquieren las medidas de protección en las zonas no microfocalizadas.

A diferencia del anterior, el indicador propuesto registra un retroceso de 6,4 puntos porcentuales al pasar de 29,7 % en la vigencia del 2020 a solo 23,3 % en la vigencia del 2019.

En estas circunstancias, la CSPPDF recomienda a la honorable Corte Constitucional establecer este indicador adicional del derecho a la protección de tierras y territorios y establecer un umbral de 70 %.

Adicionalmente, sería conveniente conocer la decisión final de las demás solicitudes que quedaron pendientes de solución o de inscribir en un folio de matrícula inmobiliaria al finalizar cada vigencia, lo cual amerita una explicación detallada de parte del Gobierno nacional. En este sentido, debería informar la decisión final sobre las 1083 y las 934 solicitudes que quedaron pendientes de decisión en las vigencias de los años 2019 y 2020, respectivamente, así como sobre las 41 y 56 solicitudes de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria que igualmente quedaron pendientes de trámite en estas vigencias.

Tabla 3

Proporción de solicitudes decididas en relación con solicitudes recibidas y solicitudes inscritas FMI respecto a solicitudes inscritas RUPTA, 2019-2020

Año 2020 2019

Solicitudes decididas/Solicitudes recibidas 39,2 % 29,7 %

Solicitudes inscritas FMI/Solicitudes inscritas RUPTA 39,1 % 12,8 %

Fuente: UARIV (2020 y 2021b).

El Gobierno nacional aduce la existencia de la pandemia del COVID-19 como la causa de la falta de inscripción de las medidas de protección adoptadas en el folio de matrícula inmobiliaria, al argumentar las dificultades de movilidad generadas para la notificación de dichas medidas, manifestando que la inscripción en dicho instrumento

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

no podía solicitarse hasta tanto se encontraran ejecutadas las decisiones. Al respecto, se piensa que razones diferentes a la pandemia explican esta situación. De un lado, en el año 2019, sin la presencia del virus, igualmente se dejaron de inscribir 41 de las 47 medidas de protección susceptibles de inscripción en el folio de matrícula, en contraste con el porcentaje de inscripción en el año 2020, que ascendió al 39,1 %, superior al del año 2019, que fue de tan solo 12,7 %; de otro lado, la movilidad no estuvo restringida durante todo el año 2020.

En razón a lo anterior, es conveniente que en el informe de la vigencia 2021 se presenten no solo los indicadores adoptados en el plan institucional, sino también las acciones de mejora desarrolladas para subsanar las dificultades de comunicación y notificación a los solicitantes de las decisiones adoptadas y los resultados de estas.

Dicha afirmación concuerda con lo planteado por el Gobierno, cuando reconoce que, para subsanar las dificultades de comunicación y notificación de las decisiones adoptadas por la URT, adoptaron indicadores de seguimiento como acción de mejora en el plan institucional.

El levantamiento de medidas de protección

De acuerdo con los datos incluidos en el Anexo 3 del informe del Gobierno durante la vigencia 2020 (UARIV, 2021b), se cancelaron 5796 medidas de protección sobre un total de 8939 solicitudes recibidas, lo que denota un porcentaje de avance del 64,8 %. Al descontar las solicitudes correspondientes al departamento del Tolima, donde se está llevando a cabo un plan de ordenamiento y formalización de la propiedad, lo cual justifica el alto número de solicitudes (5338) de cancelación de este tipo de medidas recibidas, resalta el hecho de que solo cinco departamentos (Antioquia, Norte de Santander, Meta, Valle del Cauca y Arauca) concentraron el 77,9 % de las solicitudes recibidas y el 77,4 % de las canceladas. Este hecho amerita una profunda investigación del origen de dichas solicitudes y un especial cuidado en la evaluación de su pertinencia por parte de las direcciones territoriales de la URT, debido a los serios problemas de orden público que se registran principalmente en Antioquia alrededor de Caucasia, en Norte de Santander en el área de Tibú y en cuatro de los seis municipios del departamento de Arauca. A este respecto se sugiere respetablemente a la Corte Constitucional sugerir a la CGR realizar una auditoría a la URT con énfasis en las direcciones territoriales responsables de la cancelación de las medidas de protección originarias de las solicitudes de los departamentos referidos.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Comentarios a las respuestas al Auto 756 de 2021

Fundamento jurídico 14.4. Necesidad de articular los mecanismos de protección con el proceso de restitución de tierras

Con fundamento en lo reportado por el Gobierno nacional, este despacho ordenará al director de la URT profundizar en: a) los planes o estrategias con los que cuente para la activación de las rutas oficiosas para materializar las medidas de protección de predios a lo largo de todo el país, con énfasis en aquellas zonas en donde se presentan emergencias humanitarias recurrentes por cuenta de hechos asociados al desplazamiento forzado. De igual forma, deberá profundizar en las medidas para buscar la mayor eficiencia en la activación de las rutas de protección. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021) (énfasis del original)

En lo que se refiere al literal a, el Gobierno informó que, después de haber iniciado de oficio los procedimientos de inscripción de predios en el RUPTA para dos eventos de desplazamiento masivo ocurridos en el municipio de San José de Uré en el departamento de Córdoba, que se constituyeron en dos proyectos piloto de articulación para la ruta de inscripción de las medidas de protección de oficio en el RUPTA, y que permitieron identificar 209 personas vinculadas como presuntas víctimas de desplazamiento forzado, para las cuales se adelanta el proceso de inscripción de los predios, se diseñó una estrategia para implementar la ruta de inscripción en el RUPTA de manera oficiosa.

La estrategia diseñada partió del rastro de 48 alertas tempranas que relacionaban posibles eventos de desplazamiento forzado masivo, en los que se podrían evaluar los presupuestos para iniciar de oficio la ruta de protección predial a través del RUPTA en 20 departamentos.

A continuación, se procedió a establecer relaciones de articulación con la UARIV, con el fin de acceder a la información que permitiera corroborar la ocurrencia de los hechos de desplazamiento masivo e intercambiar información acerca de las víctimas en el marco del Convenio 1524 de 2012, teniendo en cuenta que esta entidad tiene la facultad de conocer de esos hechos victimizantes y estudiar la información del censo y el acta del evento.

En desarrollo de esta estrategia, en el año 2021 se llevaron a cabo las siguientes acciones: 1) conformación de una mesa técnica con la UARIV en el marco de la cual se plantearon a esta entidad las necesidades de articulación e información requeridas para activar la ruta de protección de oficio; 2) el ajuste del anexo técnico del Convenio

Comentarios

1524 de 2012, con la inclusión de las variables de información requeridas por la URT, para acceder de manera periódica, o por demanda, a los datos de las personas que la UARIV, en el marco de sus competencias, ha identificado como víctimas de hechos de desplazamiento forzado masivo; 3) el intercambio de comunicaciones entre las dos entidades, y 4) la realización de un ejercicio de búsqueda en bases de datos del IGAC, la SNR, la ANT, entre otros, con base en la descripción realizada por la persona titular del derecho, con el fin de identificar los predios. En los casos en que no resulte posible encontrar el predio en la información institucional, se ha de generar un polígono aproximado, en cumplimiento de lo descrito en el parágrafo 2 del artículo 2.15.6.2.7 del Decreto 1071 de 2015.

A este respecto, resulta pertinente formular los siguientes comentarios: en primer lugar, no parece estrictamente necesario que la URT deba estudiar las alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo si se establece que la UARIV le dé a conocer de inmediato la ocurrencia de los desplazamientos masivos. En segundo lugar, el tiempo que transcurre entre la solicitud que se formula para que la UARIV identifique y remita los formatos únicos de declaración (FUD) asociados a los hechos de desplazamiento y la remisión de esta entidad a la URT de las bases de datos correspondientes a las personas relacionadas con los desplazamientos masivos, que fue de 89 días, resulta demasiado extenso.

La iniciación de la protección de predios de manera oficiosa cobra especial importancia en las actuales circunstancias, que se caracterizan por un aumento sensible en la ocurrencia de desplazamientos masivos.

b) Planes y estrategias para superar los vacíos u obstáculos de información que existen para materializar el derecho a la protección de predios cuando se activa la ruta de manera oficiosa. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

El Gobierno afirma que, además de las gestiones de articulación con la UARIV descritas en el literal a, se encuentra adelantando cruces de información con la Red Nacional de Información y lleva a cabo un ejercicio de búsqueda en bases de datos del IGAC, la SNR, la ANT, entre otros, teniendo en cuenta la descripción realizada por la persona titular del derecho, todo lo cual parece conducente.

c) Cómo se materializa la protección de los predios baldíos que no cuentan con folio de matrícula inmobiliaria. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

El Gobierno se limita en esta materia a informar que, de acuerdo con la normativa existente en el caso de predios cuya solicitud provenga de ocupantes de baldíos, se

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

procederá a comunicar la decisión a la ANT para que proceda con los trámites de su competencia, conforme a lo descrito en el inciso 4 del artículo 2.15.6.1.1 del Decreto 1071 de 2015, dentro de los cuales se encuentra el inicio oficioso del proceso de apertura de folio de matrícula inmobiliaria previsto en los artículos 2.2.6.16.278 y subsiguientes del Decreto 1069 de 2015. A este respecto, la CSPPDF considera que la protección del baldío no se garantiza, a menos que efectivamente sea abierto el folio de matrícula inmobiliaria. Así entonces, resulta conveniente sugerir a la Corte que solicite a la ANT una relación de las comunicaciones sobre las medidas de protección otorgadas sobre predios que se encuentran en poder de ocupantes de baldíos y los correspondientes folios de matrícula abiertos por esta entidad.

d) El resultado de las variables relativas al proceso de protección de predios a través del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

En la respuesta a este interrogante, el Gobierno repite buena parte de los argumentos incluidos en su informe de la vigencia 2020 (UARIV, 2021b); resaltan, en particular, los elementos centrales del nuevo marco jurídico del RUPTA y el incremento tanto en el número de solicitudes de protección gestionadas como en el número de las inscritas en el RUPTA. En este punto surge la discrepancia entre las cifras presentadas de las solicitudes de inscripción, como se comenta más adelante.

e) Cuáles son los municipios afectados por hechos de desplazamiento forzado masivo de los que la URT activó la ruta de inclusión en el RUPTA. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

El Gobierno se abstuvo de responder este interrogante.

Fundamento jurídico 14.6. Declive en la utilización de las rutas de protección de predios y falta de un proceso homologado y reglado para el levantamiento de las medidas.

Con base en la información reportada, este despacho ordenará al director de la URT profundizar en:

El análisis de cómo las medidas levantadas de protección evidencian que la nueva normativa contribuye a superar la falencia de política pública. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021) (énfasis del original)

El Gobierno indica que:

El punto de partida para realizar el análisis requerido por la H. Corte Constitucional, lo constituye el pronunciamiento realizado por la alta Corporación en el Auto 373 de 2016, en cuyo numeral “2.1.1.2. Protección de tierras”, se realizaron las observaciones correspondientes a la política pública de protección de predios a través del RUPTA, por lo cual se transcribirán apartados de la providencia judicial mencionada, destacando en cada uno las acciones adoptadas.

En desarrollo de este planteamiento sostiene que la Corte indica que las falencias identificadas a lo largo del proceso de protección de tierras están relacionadas con: a) la demora en el diseño e implementación de las rutas de protección, b) las bajas coberturas en materia de protección de predios y territorios, y c) el número reducido de solicitudes de protección que se materializaron, es decir que fueron objeto de anotación en el folio de matrícula inmobiliaria (UARIV, 2021b, p. 195)

1. En cuanto al literal a, la CSPPDF, a excepción de las salvedades incluidas en relación con el Decreto 640 de 2020, comparte la visión del Gobierno en el sentido de que actualmente se cuenta con un procedimiento administrativo reglado y no discrecional, que constituye un marco adecuado para la correcta atención de las solicitudes de inscripción y cancelación de medidas de protección.

2. Con respecto al literal b, en principio la CSPPDF comparte igualmente la posición del Gobierno, puesto que tuvo lugar la ampliación de la posibilidad de adoptar medidas de protección en zonas microfocalizadas. El segundo argumento presentado al respecto puede repercutir en un aumento en las solicitudes de restitución de tierras, pero no da lugar a la adopción de mayores medidas de protección, puesto que para iniciar este proceso se requiere que las medidas hayan sido adoptadas.

Sin embargo, el cumplimiento de esta tesis no depende exclusivamente del marco jurídico existente, sino también de manera sustancial de las acciones que adelante la URT en materia de la inscripción de las medidas de protección, tanto en las zonas no microfocalizadas como en aquellos casos en que el solicitante no cumpla con los requisitos de la Ley 1448 para que la URT inicie de oficio un proceso de restitución de tierras.

3. Finalmente, en lo que atañe al literal c, se hace necesario reiterar la importancia de realizar acciones concretas que conduzcan a la efectiva inscripción de las medidas

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

de protección de propietarios y poseedores en los folios de matrícula inmobiliaria. En efecto, es realmente preocupante que solo 42 medidas de protección de las 139 susceptibles de inscribir en folio de matrícula inmobiliaria durante las vigencias de 2019 y 2020, es decir, menos de la tercera parte, hayan sido efectivamente inscritas en este registro, puesto que mientras que no se haya dado la inscripción de las medidas de protección adoptadas, ellas carecen de efecto protector.

Adicionalmente, en el marco de este fundamento jurídico, el Gobierno se refiere a aspectos del Auto 373 de 2016 proferido por la Corte Constitucional cuando afirma que: la H. Corte Constitucional indicó que “la transición que trajo consigo la Ley de Víctimas, por lo tanto, también se encontró acompañada de problemas de desinformación, de falta de divulgación y de socialización de las rutas y de las medidas de protección, lo que se ha traducido en un bajo nivel de conocimiento de estos mecanismos por parte de los funcionarios públicos encargados de operarlos, y de la población desplazada potencialmente beneficiaria.

Con respecto a las acciones enunciadas por el Gobierno para responder este planteamiento de la Corte, resulta difícil emitir un juicio objetivo sobre la suficiencia de las labores de difusión de las rutas y de las medidas de protección. Quizá se podría contar con mayores elementos de juicio si se conociera el número de cartillas entregadas a la población víctima y el número de personerías municipales que contaron con jornadas de socialización. Resulta sí extraña la ausencia de jornadas de socialización a las mesas municipales y departamentales de víctimas.

Otras inquietudes de la Corte

Dificultades del sistema registral

Como respuesta a esta inquietud expresada por la Corte, el Gobierno se limita a mencionar la normativa existente para proceder a registrar en el folio de matrícula inmobiliaria las medidas de protección de predios de propietarios y poseedores, y en la ANT y las de los ocupantes de baldíos, y señala que a partir de la articulación institucional y de políticas públicas se prevé mitigar las dificultades procurando la efectiva materialización de los derechos de las víctimas, de manera gradual y progresiva. A este respecto resulta claro que la argumentación expuesta de ninguna manera

puede aceptarse como una respuesta a este interrogante, pues no incluye las acciones concretas que se hayan desarrollado para agilizar el trámite de la inscripción de los predios en los sistemas registrales.

La inexistencia de un procedimiento homologado reglado para el levantamiento de medidas de protección colectiva

El Gobierno responde acertadamente que actualmente se cuenta con un marco legal que establece un procedimiento reglado y no discrecional, con rango de ley, e implementado por una entidad del orden nacional como la URT, mitigando las presiones de actores con influjo en los entes territoriales para el levantamiento de las medidas de protección colectivas (Decreto 1071 de 2015, parte 15, tít. 6, cap. 3).

Adicionalmente, indica que la activación del mecanismo de levantamiento y cancelación de medidas de protección colectiva se hace con ocasión de las solicitudes elevadas por los comités territoriales, a los cuales se han vinculado los subcomités de protección, prevención y garantías de no repetición, con participación del Ministerio Público y la fuerza pública, con previos análisis técnicos de su viabilidad, la cual en todo caso es corroborada en la fase probatoria liderada por la URT. También afirma que, en todos los casos, este tipo de solicitudes se realiza con ocasión del despliegue de políticas de ordenamiento o formalización de la propiedad rural en los entes territoriales requirentes, con el acompañamiento de la ANT, entre otras entidades, o de cooperación internacional como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Si bien es cierto que actualmente se cuenta con un marco regulado para la tramitación del levantamiento de las medidas de protección, no puede garantizarse que se ha eliminado completamente la discrecionalidad, aunque sí se ha reducido sustancialmente.

Las tendencias, por zonas microfocalizadas y macrofocalizadas, en las que se solicitan nuevas medidas de protección y el tipo de medidas de protección

La CSPPDF considera que la respuesta a esta inquietud es confusa, puesto que presenta información que no concuerda con la incluida en el informe de Gobierno correspondiente a la vigencia 2020. En efecto, mientras que en este informe el total de solicitudes recibidas en las vigencias del 2019 y del 2020 ascienden a 1540 y 1537, para un total de 3077, en la respuesta al Auto 756 se afirma que el total de medidas recibidas entre los años 2016 al 2020 fue de solo 2320 solicitudes. Además, si eventualmente

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se considerara que en este último caso la respuesta aludiera a solicitudes gestionadas y no a solicitudes referidas, tampoco existiría concordancia con las cifras presentadas en la respuesta del Gobierno al Auto 756 de la Corte.

Este punto reviste especial importancia y es conveniente solicitar al Gobierno que explique las razones de la diferencia entre las dos cifras y que aclare de una vez por todas el número efectivo de solicitudes recibidas de protección de tierras.

Porcentaje de predios inscritos en el RUPTA que hizo tránsito al RTADF

A este respecto, el Gobierno informa que desde que la URT está encargada de la administración del RUPTA, solamente 14 solicitudes de protección sobre igual número de predios de las 392 solicitudes de protección inscritas en el RUPTA se encuentran incluidas en el RTDAF, es decir, apenas un 3,6 % de ellas. Este porcentaje parece muy bajo si se tiene en cuenta que, aún descontando las solicitudes gestionadas por esta ruta de protección, que ascendieron a 245 en el 2020 por considerar que en dicho año no se alcanzó a culminar la fase administrativa del proceso de restitución, este porcentaje solo ascendería al 9,5 %. Este hecho genera serias dudas sobre la celeridad con que se tramita la fase administrativa de la restitución de tierras. No obstante lo anterior, es necesario señalar que, nuevamente, se presentan diferencias significativas en las cifras incluidas en la respuesta al Auto 756 de 2021, esta vez referentes al número de solicitudes inscritas en el RUPTA, puesto que la cifra incluida en la respuesta a este interrogante menciona 392 solicitudes, número que difiere sensiblemente de la incluida en la tabla denominada “Progresión en las decisiones de inscripción en el RUPTA por parte de la Unidad de Tierras”, que para igual periodo (2016-2020) asciende a 188. El Gobierno debe, entonces, explicar también la diferencia que se presenta en el número de solicitudes inscritas en el RUPTA.

Porcentaje de los predios inscritos en el RUPTA que están en zonas microfocalizadas y no han iniciado el trámite para decidir si procede la inscripción en el RTDAF

Es muy elevado el porcentaje de los predios ubicados en zonas microfocalizadas que no ha iniciado el trámite para determinar si procede iniciar el proceso de restitución de tierras. En efecto, el Gobierno indica que, de las 123 medidas de protección inscritas que corresponden a zonas microfocalizadas, solo a 6 se les ha iniciado este trámite, por lo cual dicho porcentaje resulta superior al 95 %.

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Porcentaje de los predios inscritos en el RUPTA que están en trámite para su inscripción en el RTDAF

El Gobierno indica que, de las 14 solicitudes decididas con inscripción en el RUPTA, solo 9 se encuentran en trámite, puesto que 3 se encuentran con decisión de fondo, 2 en fase judicial con sentencia y 1 en zona no microfocalizada. En estas circunstancias, el porcentaje de predios inscritos en el RUPTA que están en trámite para su inscripción en el RTDAF es del 2,3 %.

Asimismo, el Gobierno acertadamente explica que no todas las solicitudes de protección inscritas en el RUPTA que se encuentren en zonas microfocalizadas son susceptibles de inclusión en el RTDAF, debido a los distintos requisitos exigidos para el ingreso al RUPTA y al RTDAF.

En relación con la respuesta gubernamental, es conveniente señalar de nuevo una incoherencia en las cifras, puesto que en la respuesta a un interrogante se indica que hay 14 solicitudes de inscripción en el RUPTA en zonas microfocalizadas que han hecho tránsito al proceso de restitución de tierra, en contraste con otro aparte en el que se señala que son solo 13, pues una de las 14 está en zona no microfocalizada. Además de aclarar estas cifras, valdría la pena que la URT solicite a la ANT una relación de las comunicaciones acerca de las medidas de protección otorgadas sobre predios que se encuentran en poder de ocupantes de baldíos y los correspondientes folios de matrícula abiertos por esta entidad.

El documento CONPES 4031 de 2021

Resulta desalentadora la estrategia diseñada para contribuir a la reparación de las víctimas por los daños causados en el marco del conflicto armado en materia de protección de tierras. En efecto, se limita al cumplimiento de la obligación de inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria la totalidad de los predios que le sean comunicados por la URT y a establecer sin criterios explícitos un estimativo de recepción de solicitudes de protección de predios, el cual se proyecta a un número promedio de 1281 predios anuales entre los años 2021 y 2031, y otro estimativo de recepción de solicitudes de cancelación de medidas de protección de predios, equivalente en promedio a 2494 predios anuales durante el mismo periodo. Cabe aclarar que ni siquiera se define una meta en esta materia para la nueva vigencia de la Ley 1448 de 2011.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Recomendaciones

• Modificar el Decreto 640 de 2020 para incluir explícitamente que, en el caso de las medidas de protección otorgadas a los poseedores, es preciso registrarlas en el folio de matrícula inmobiliaria.

• Eliminar el segundo párrafo del inciso 2 del artículo 2.15.6.3 del Decreto 640 de 2020.

• Incluir en el artículo 2.15.6.1.2 del Decreto 640 de 2020 la obligatoriedad de que, aún en casos en que no se puedan otorgar las medidas de protección de predios o territorios, si el solicitante cumple los requisitos establecidos en la Ley 1448 de 2011 para reclamar la restitución de tierras, sea obligatorio que la URT inicie de oficio el proceso de restitución.

• Aclarar la razón de las diferencias entre las cifras relativas al número tanto de solicitudes de medidas de protección recibidas como de solicitudes inscritas en el RUPTA entre las consignadas en el informe de Gobierno y en las tablas denominadas “Tendencias de crecimiento o decrecimiento en la recepción de solicitudes de inscripción en el RUPTA por parte de la UAEGRTD” y “Progresión en las decisiones de inscripción en el RUPTA por parte de la UAEGRTD”, incluidas en la respuesta al Auto 756 de 2021, y mostrar las cifras reales de estas solicitudes en el periodo 2016-2021.

• Adoptar un indicador que relacione las solicitudes de protección de predios decididas por la ruta del RUPTA con las solicitudes recibidas originarias de zonas microfocalizadas y establecer un umbral del 70 %.

• Informar la decisión final adoptada tanto sobre las solicitudes de protección que quedaron en trámite sobre las vigencias de 2019 y 2020, así como sobre aquellas medidas de protección otorgadas que se encuentran pendientes de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria.

• Solicitar a la ANT una relación de las comunicaciones acerca de las medidas de protección otorgadas sobre predios que se encuentran en poder de ocupantes de baldíos y los correspondientes folios de matrícula abiertos por esta entidad.

• Presentar en el informe de la vigencia de 2021 las acciones de mejora desarrolladas para subsanar las dificultades de comunicación y notificación de las decisiones adoptadas a los solicitantes y los resultados de dichas acciones.

• Adelantar una auditoría a la URT, particularmente a las direcciones territoriales responsables de la cancelación de medidas de protección en los departamentos de Antioquia, Norte de Santander, Arauca, Valle del Cauca y Meta.

• Procurar reducir el tiempo transcurrido entre la solicitud que formula la URT a la UARIV para identificar y remitir los FUD asociados a los hechos de desplazamiento y la remisión de esta entidad a la primera de las bases de datos correspondientes a las personas relacionadas con los desplazamientos masivos.

• Revisar la operatividad de los convenios suscritos por la URT con la UARIV.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Derechos que la población víctima de desplazamiento forzado comparte con el resto de la población colombiana

Derecho a la educación

Introducción

El Auto 373 de 2016 estableció que, para dar por superado el ECI en educación, se deben considerar las variables de asistencia escolar, deserción, repetición, apoyos necesarios para la alimentación y el transporte escolar, y terminación del ciclo secundario. Las fuentes de información para estas variables son las encuestas de verificación y de calidad de vida y los registros administrativos. El umbral en cada una de estas variables es que los niveles de las variables para la población desplazada entre 5 y 17 años de edad sean por lo menos iguales —o que no superen, en los casos de deserción y repetición— a los de la población del país que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables para el mismo grupo de edad. Asimismo, el auto señaló la presencia de un bloqueo institucional por omisión, consistente en la inacción de la administración para garantizar el derecho a la educación de los menores desplazados que aún se encuentran excluidos del sistema y la ausencia de un mecanismo específico para su identificación y vinculación, así como una práctica inconstitucional que produce un trato discriminatorio con los niños y

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

niñas desplazados que habitan en zonas rurales y enfrentan condiciones de emergencia causada por el conflicto y la violencia.

Avances en la superación del estado de cosas incontitucional

Medición del indicador de goce efectivo del derecho de asistencia escolar

Este indicador del Gobierno nacional mide el porcentaje de niños y niñas con edades entre los 5 y los 16 años que se encontraban matriculados en alguna institución de educación preescolar, básica o media9. Adicionalmente, mide un indicador similar para la población de 17 años.

El resultado del indicador, señalado en la tabla 102 del informe del Gobierno (UARIV, 2021b, p. 333), comparado con el del resto de la población, muestra que el 86,7 % (1 509 255) de las personas desplazadas en este grupo de edad estaban matriculadas en 2020. La diferencia con el conjunto de la población es todavía de 5,5 puntos porcentuales. Para el grupo de 17 años, la tasa de asistencia fue de 71,5 % (113 408 personas), con un avance importante y no explicado con respecto a las cifras de 201910.

Contrastan estos resultados con los publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en el cálculo del IPM, con base en la Encuesta de calidad de vida 2020 (DANE, 2021b) y el Sistema de Matrícula Estudiantil (SIMAT) sobre la caída de la asistencia escolar durante 2020, como consecuencia en especial de la pandemia. El DANE (2021b) realizó un ajuste del indicador de asistencia para tener en cuenta las condiciones de escolaridad en medio de la pandemia, puesto que no basta con estar matriculado, dado que, al no tener equipos o conexiones a internet, un alumno no puede asistir a las clases ofrecidas virtualmente por el colegio. El incremento de hogares con privación por inasistencia escolar pasó de 2,7 % en 2019 a 16,4 % en 2020 para el grupo de 6 a 16 años de edad, cifra que muestra la magnitud de la afectación por la

9 Las consideraciones de la CSPPDF a los indicadores de educación fueron presentadas en los documentos Revisión de los indicadores del Auto 331 de 2019 (CSPPDF, 2020c) y Respuesta al Auto 443 de 2020. Diálogo técnico con el Gobierno nacional sobre IGED (CSPPDF, 2020b).

10 Las cifras que se presentan en el informe no son consistentes. Aunque para el cálculo del indicador se toman las cifras anteriormente indicadas, en la página 330 del informe se presentan otras, producto del cruce entre el SIMAT y el Registro Único de Víctimas (RUV): 1 979 319 niños y niñas entre 5 y 17 años de edad, de los cuales se atienden 1 751 409 por parte del sistema oficial (88,5 %). Más adelante, en la tabla 114 se señala que para el mismo año y grupo de edad había 1 877 171 personas víctimas de desplazamiento, de las cuales 1 649 261 (87,9 %) eran atendidas. Esta situación resta confiablidad a los cálculos del IGED.

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pandemia, que llega en un contexto de baja conectividad, como lo había establecido el DANE en la ECV 2019 con tasas de acceso a internet en la población de 5 a 28 años de edad, para la población rural de 51,5 % y para la urbana de 82 %.

El estudio realizado por la CSPPDF (2021c) sobre el impacto de la pandemia para las víctimas de desplazamiento forzado encontró altas tasas de matrícula, pero graves dificultades de conectividad para el conjunto de hogares encuestados (85,9 %), lo cual alerta sobre las dificultades de una educación no presencial en contextos socioeconómicos de bajo acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). La pandemia, según se empieza a mostrar con distintos estudios, ha causado inasistencia escolar y ha desmejorado la calidad de la educación. Es de prever que esta situación haya afectado en mayor medida a poblaciones especialmente vulnerables como la población víctima de desplazamiento forzado (PVDF). Análisis de cobertura para los años 2020 y 2021 deben tener en cuenta estas limitaciones y es conveniente sugerir a las autoridades educativas que, cuando realicen análisis de los efectos de la pandemia en la educación, que ya empiezan a vislumbrarse con los resultados de distintas pruebas de calidad, diferencien los impactos sobre la PVDF.

Otros indicadores

Los otros indicadores presentados por el Gobierno nacional en su informe son los de repetición, deserción, transporte escolar y alimentación escolar.

El indicador de repetición señala que 5,7 % de los estudiantes matriculados en el año 2020 se encontraban repitiendo el año escolar cursado en 2019. La cifra aumenta (casi se triplica en términos absolutos) con respecto a 2019, cuando era de 2,1 % y está por encima de la tasa para la población comparable, que fue de 5,6 %. La explicación del Gobierno nacional sobre la diferencia entre la tasa general y la tasa para la PVDF como “efecto de la emergencia sanitaria que vive el país” (UARIV, 2021b, p. 344) no se sustenta. La CSPPDF no ve con claridad cómo la pandemia, que se inicia en 2020, puede haber afectado los resultados escolares de los niños y niñas en 2019, puesto que son quienes no aprobaron ese año quienes lo repiten en 202011

El indicador de deserción está orientado a medir la proporción de alumnos entre 5 y 17 años de edad que abandonaron el estudio durante un año lectivo. La

11 Adicionalmente, hay diferencias en la información sobre el número de repitentes reportados. En la tabla 107 (UARIV, 2021b, p. 343), que presenta los resultados del indicador, se señalan 92 678 repitentes para 2020, a diferencia del cuerpo del texto, en el que se afirma que del cruce entre el RUV y el SIMAT se encuentran 94 058 repitentes, de los cuales solo un 63,0 % están caracterizados en el SIMPADE (UARIV, 2021b, p. 344).

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

tasa calculada para 2020 de 3,1 % muestra una mejora con respecto a 2019, pero se encuentra por encima de la tasa para la población comparable, que fue de 2,4 %. De nuevo, hay diferencias entre las cifras de personas reportadas en deserción en la tabla 109 (49 443) y en el cuerpo del texto (49 745). Sorprende que de ellas solamente un 11,7 % haya sido caracterizado por el Sistema de Información para el Monitoreo, la Prevención y el Análisis de la Deserción Escolar (SIMPADE), registro creado específicamente para el monitoreo de la deserción escolar.

En cuanto al transporte escolar, los resultados de 2020, a juicio de la CSPPDF, están claramente afectados por la pandemia, ya que el cierre de las instituciones educativas durante buena parte del año hizo imposible la prestación de este servicio. Cualquier dato que se presente es, por construcción, incompleto.

Otro indicador dirigido a garantizar la permanencia es el de alimentación escolar, que también se vio afectado por la pandemia, aunque el Gobierno nacional diseñó estrategias para lograr su continuidad durante la emergencia. El reporte gubernamental señala que un 70,3 % de los alumnos entre 6 y 17 años de edad recibieron alguna forma de alimentación escolar durante la pandemia. El estudio de la CSPPDF (2021c, pp. 92 y ss.) encontró que un 66,7 % de los estudiantes desplazados reportó haber recibido alguna modalidad de alimentación escolar en forma regular durante lo corrido de la pandemia. Al solicitar una comparación de la calidad del servicio recibido entre los que recibieron alimentación antes y durante la pandemia, un 37,6 % respondió que durante la pandemia la calidad fue menor.

Bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales

El informe del Gobierno nacional de 2021 (UARIV, 2021b) presenta los resultados del cruce entre dos fuentes de información, el SIMAT y el RUV, para la identificación de las personas víctimas entre 5 y 17 años de edad que se encuentran en el sistema educativo. El resultado muestra que, de 1 877 171 desplazados de estas edades en el RUV, 1 649 261 se encuentran en el sistema escolar, esto es, el 87,9 %, de manera que 227 910 niños, niñas y adolescentes (NNA) se encontraban fuera del sistema (DANE, 2021b).

El Gobierno informa que ha venido adelantando una estrategia de articulación institucional para la búsqueda activa y la vinculación al sistema de los NNA que hoy se encuentran por fuera de este. En 2020, en desarrollo de tal metodología, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) prestó asistencia técnica a las secretarías de Educación de Córdoba y Norte de Santander. Adicionalmente, se informó que, en sondeo

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

realizado con las mesas departamentales de víctimas sobre las necesidades educativas durante la pandemia, se identificaron aspectos como falta de conectividad, intermitencia del servicio de energía eléctrica y restricciones de movilidad, a lo cual se suman los que provienen de las acciones violentas de los grupos armados. Se presentan los resultados de un convenio suscrito con el Consejo Noruego de Refugiados, que ha permitido avanzar en la identificación y caracterización de NNA desescolarizados y en algunos casos su retorno al sistema escolar, logros sin duda importantes, pero de baja cobertura, dada la magnitud del fenómeno de no escolarización. Es importante, sin embargo, señalar que la experiencia puede replicarse para avanzar en otros territorios.

Aunque se afirma que con la estrategia de búsqueda activa “se ha logrado mayor vinculación de los NNA víctimas de desplazamiento forzado y un importante avance en la superación del bloqueo institucional” (UARIV, 2021b, p. 376), no se presenta información que corrobore tal avance.

En cuanto a las prácticas inconstitucionales relacionadas principalmente con la falta de apoyos complementarios en zonas rurales, la falta de permanencia del personal docente en dichas zonas y la falta de garantía del derecho en situaciones de conflicto, el Gobierno menciona de nuevo la realización de un “censo de escolaridad” para la identificación de NNA por fuera del sistema, la aprobación de un decreto sobre transporte escolar12 y la orientación a las secretarías de Educación para su implementación. No se presenta información que permita establecer si alguna acción se ha iniciado ya en materia de transporte escolar en desarrollo de este decreto, ni cómo podría impactar a la población estudiantil víctima de desplazamiento forzado de las zonas rurales.

Frente a la revictimización causada por el resurgimiento de actores armados en los territorios, se destaca la formulación por parte del MEN del componente de educación del Plan de Acción para la Prevención del Reclutamiento, Utilización y Violencia Sexual en contra de NNA, con la priorización de 181 municipios y la orientación en la

12 Se trata tal vez del Decreto 746 de mayo de 2020 del Ministerio de Transporte, que crea zonas diferenciales para el transporte y el tránsito conformadas por municipios o grupos de municipios donde no existen sistemas de transporte cofinanciados por la Nación y que tengan una vocación rural y características económicas, geográficas, sociales o étnicas propias del territorio. En relación con el transporte escolar (art. 2.2.8.1, párr. 1,), “se tendrá en cuenta, además que los servicios de transporte y/o de tránsito no permitan garantizar el acceso efectivo de la población al sistema de educación”. Dicha norma también define el trámite para la creación de zonas diferenciales para la prestación del servicio de transporte escolar.

materia a las entidades territoriales certificadas (ETC), pero no se presenta información sobre el impacto de este plan sobre la PVDF en edad escolar.

Comentarios a la respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Necesidades de profundización y vacíos advertidos en cuanto a la garantía del derecho a la educación

Fundamento jurídico 18.1. Se ordena al MEN profundizar en: a) los resultados del censo de escolaridad y otros instrumentos con énfasis en las zonas donde se presentan los desplazamientos, tanto en los municipios expulsores como receptores. b) la forma en que tales resultados se analizan en el desarrollo de los proyectos, programas o políticas focalizadas.

c) el análisis sobre la deserción y repitencia de los niños, niñas y adolescentes y el impacto de las herramientas, metodologías, programas de contingencia o de gestión de riesgo, con énfasis en aquellas instituciones educativas o entidades territoriales certificadas de los municipios expulsores y receptores de población desplazada. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

El MEN aclara que no existe un censo de escolaridad13, sino solamente un “censo de población desescolarizada” que “desde el año 2014 se viene trabajando con el Consejo Noruego para los Refugiados (CNR)” (PGN, 2021, p. 284), el cual no se ha generalizado en el país y solamente se trabaja en las ETC donde el CNR tiene presencia. La caracterización, entonces, se hace con el SIMAT. Se presentan de nuevo las cifras de atención del informe inicial, y se agrega la desagregación por ETC, sin que en esa información sea claro qué porcentaje de la población víctima de desplazamiento en edad escolar es atendida. La estimación que se presenta sobre el porcentaje que la PVDF representa en el total de la matrícula escolar no permite estimar tasas de asistencia. Hay descuido en la presentación de la información, como se evidencia en la tabla 44 (PGN, 2021, p. 291), en la cual se presentan como pertenecientes a la población raizal 1 391 847 personas en edad escolar, lo cual no es consistente con la población raizal del país y se presentan dos cifras para indígenas, sin que pueda el lector tener certeza de cuál es la cierta.

13 Sorprende esta respuesta, puesto que en el informe anual de la vigencia 2020 se señala, como parte del avance para la superación del bloqueo institucional, la acción “Censo de escolaridad” (UARIV, 2021b, p. 375).

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

No se reporta la utilización de la información en el desarrollo de las políticas o programas, más allá de repetir textualmente lo ya dicho en el informe anual de la vigencia 2020.

En cuanto a la deserción y la repetición, el informe señala las fases de desarrollo del SIMPADE y el apoyo del MEN a las entidades territoriales para su desarrollo. No presenta resultados más allá de señalar en forma genérica 37 factores de riesgo que son los comúnmente señalados como causales de deserción o ausentismo escolar, pero sin establecer su magnitud e importancia.

Fundamento jurídico 18.2. La UARIV deberá coordinar la respuesta del SNARIV respecto de los vacíos relacionados con:

a) el número e individualización de ETC en donde se presentaron situaciones de emergencia generadas por el conflicto armado durante el año 2020.

b) las acciones que se adelantaron tanto por las entidades territoriales como por el Gobierno nacional para asegurar la permanencia en el sistema escolar de las niñas, niños y adolescentes que afrontan dichos contextos.

c) cómo se fortalecen los sistemas de información para focalizar y hacer seguimiento a la implementación de las herramientas diseñadas para garantizar el derecho a la educación de la población desplazada o en riesgo de estarlo. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

En su respuesta al Auto 756 (PGN, 2021), el Gobierno reitera textualmente lo dicho en el informe anual de la vigencia 2020 (UARIV, 2021b). La única adición a la información allí consignada es la relacionada con la propuesta de actualización de una directiva ministerial para armonizar las disposiciones del MEN en materia de riesgo de 2009 y 2011, con la Política Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, la Estrategia Transversal de Política de Atención Integral en Salud y la Ley 1448 de 2011, dirigida a “identificar, planear, implementar y monitorear los procesos de la gestión integral de riesgos escolares” (p. 31) que, aunque es de interés, a juicio de la CSPPDF no responde a la preocupación de la Corte ante el riesgo generado por el conflicto armado para la población escolar.

Fundamento jurídico 18.3. Se ordena al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC) profundizar la información sobre a) los municipios que se beneficiarán de la ejecución del “Proyecto Centros Digitales”, con especial énfasis en aquellos ubicados en Antioquia, Cauca,

Chocó, Córdoba, Nariño, Norte de Santander y Valle del Cauca, dado que estos concentran emergencias humanitarias recurrentes; y b) la población víctima de desplazamiento forzado en edad escolar que se estima beneficiar en cada uno de los municipios. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta aparece en un anexo titulado “Insumo MINTIC” (MINTIC, 2021). Se trata de una comunicación dirigida por el Secretario Jurídico de MINTIC al director de la UARIV, para dar respuesta, según reunión de coordinación interinstitucional realizada, a los literales a y b, dejando los literales c y d a cargo del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) y el MEN.

Con respecto al proyecto Centros Digitales, informa el MINTIC que se trata de un proyecto de acceso rural público a internet para instalar centros digitales en las instituciones educativas oficiales rurales, con dos puntos de acceso: uno para la comunidad educativa y otro para el acceso de los habitantes del centro poblado. Informa, asimismo, sobre la realización de la Licitación Pública FTIC-LP-038-2020, adjudicada en diciembre de 2020 a dos oferentes: Región A. Comunicación Celular S. A. (COMCEL), para conectar 7468 puntos digitales, y Región B. Unión Temporal Centros Poblados, para conectar 7277 centros.

El MINTIC presenta la información de avance de la Región A en los departamentos de Antioquia, Córdoba y Norte de Santander, que son los departamentos especificados por el Auto 765 de 2021 y son objeto de cobertura por parte de este operador. No se presentan, sin embargo, los municipios que serán cubiertos. La cobertura de población desplazada, que se muestra por departamento y no por municipio, ascendería a 40 307 personas en los tres departamentos. No se evidencia información sobre la población potencialmente beneficiaria en los otros departamentos que deberían haber sido cubiertos por la unión temporal, cuyo contrato fue caducado.

La CSPPDF señala la falta de articulación del informe, puesto que en otras partes del mismo documento (UARIV, 2021b, p. 28 y anexo citado en p. 29) se listan 21 municipios que, teniendo emergencias humanitarias recurrentes, accedieron a la oferta de entidades nacionales14, o se señalan 73 municipios y 7 gobernaciones que, según la Defensoría del Pueblo, presentan crisis humanitarias recurrentes, información que podría haber sido utilizada para nutrir la respuesta de este punto.

14 Son 21 municipios, entre los cuales se encuentran 4 capitales departamentales: Barranquilla, Cartagena, Valledupar y Armenia.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Fundamento Jurídico 18.4. Se ordena a la UARIV, el ICETEX, el MEN y el MINTIC profundizar en:

a) los resultados de las estrategias y programas reportados en la garantía de la educación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento o en riesgo de estarlo; para este propósito se deberán presentar los resultados concretos respecto de la permanencia de menores de edad en el sistema educativo, especialmente en los municipios que afrontaron situaciones de emergencias humanitarias, y b) cómo se articulan las estrategias enunciadas para garantizar el derecho a la educación de los NNA en situación de desplazamiento, o en riesgo de estarlo. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

Los resultados de estrategias y programas reportados en respuesta a este fundamente jurídico son los mismos textualmente que los presentados en el informe inicial. Fundamento jurídico 18.5. Se ordena a la UARIV coordinar con el SNARIV para subsanar el vacío relacionado con:

a) las medidas adoptadas y los resultados asociados para asegurar la permanencia del personal docente en zonas rurales y las estrategias para garantizar la continuidad de la prestación del servicio educativo, desagregado por departamentos y municipios. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La CSPPDF no encontró en el informe gubernamental respuestas que subsanaran este vacío.

Las metas del CONPES 4031 de 2021

El plan de acción del documento establece seis acciones relacionadas con educación, dentro del objetivo de mejorar las condiciones socioeconómicas de las víctimas de desplazamiento forzado para lograr la estabilización socioeconómica y contribuir al GED de esta población. Solo una de ellas tiene que ver directamente con la garantía de acceso y permanencia de la población desplazada al sistema escolar, y ninguna con logros educativos o de calidad. Hay tres estrategias para la orientación y el fortalecimiento de las ETC, una de las cuales se relaciona con el fortalecimiento de estrategias para la permanencia educativa y otras dos con la orientación para la focalización y prestación del servicio a personas mayores de 15 años de edad en los ciclos lectivos especiales integrados (CLEI). Se incluye también el desarrollo de una estrategia para

prevenir la estigmatización y la discriminación, que debe diseñarse e implementarse hasta 2025. La acción directamente relacionada con el acceso a educación de niños y niñas víctimas tiene que ver con el acceso a la educación inicial, aunque el indicador no es el adecuado, como se comenta en el anexo. Finalmente, hay una acción de orientación a las ETC en la normativa vigente para la prestación del servicio de transporte escolar.

Conclusiones

• El resultado del IGED a la educación presentado por el Gobierno nacional para el año 2020, de una cobertura del 86,7 % de matrícula para el grupo de personas entre 5 y 16 años de edad, y de 71,5 % para las personas de 17 años de edad (85,4 % si se unen los dos grupos), se encuentra por debajo del calculado por la CGR (2015) en la Primera Encuesta Nacional de Víctimas, realizada en 2013, cuando era del 86,5 % para el grupo de 5 a 17 años. No se aprecia, a juicio de la CSPPDF, un esfuerzo sostenido por incluir a todos los NNA víctimas de desplazamiento forzado en el sistema educativo.

• Esta situación se traduce en la existencia de un alto número de PVDF en edad escolar que se encuentra por fuera del sistema, calculado por el informe gubernamental en 227 910 personas. La identificación y caracterización de estas personas se ha desarrollado a paso lento y solo en algunas regiones del país, según informe del mismo Gobierno, de manera que no se conocen las razones precisas de inasistencia para que se puedan diseñar soluciones efectivas. Esta situación, a más de no garantizar el GED de educación, afecta la trayectoria de vida de miles de NNA víctimas de desplazamiento forzado, quienes, a medida que pasa el tiempo, están más lejos de retomar senderos educativos formales que les permitan desarrollar sus proyectos de vida.

• La pandemia, sin duda, ha afectado la asistencia y la calidad educativa de miles de NNA en el país. Resultados de encuestas de hogares y de pruebas de calidad educativa (Saber 11) muestran una alta inasistencia escolar y una disminución en la calidad. Esta situación debe llevar a las autoridades educativas del país a diseñar estrategias que midan el impacto y tracen una ruta para su mitigación y superación, en la cual es necesario contar con un claro enfoque diferencial que permita establecer los impactos y las mejores soluciones para la PVDF, que ya antes de la pandemia tenía menores tasas de asistencia.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

• Las metas en materia educativa del CONPES 4031 de 2021 no están dirigidas a la superación del ECI ni de los bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales señalados por los autos de la Corte. Solo hay metas de acceso relacionadas con la educación inicial. No se establecen medidas para superar la deserción o la repetición, ni se plantean acciones dirigidas a superar falencias en materia de transporte, alimentación, entrega de kits escolares y otras medidas que incentivan la permanencia. No hay ninguna acción dirigida a la medición de las trayectorias escolares de la PVDF, aspecto que sería importante, ya que se trata de un plan a diez años que marca casi por completo los años estudiantiles de NNA.

Derecho a la generación de ingresos

Introducción

El Auto 008 de 2009 estableció que la política de generación de ingresos hacía parte de los componentes que debía replantearse en su totalidad. A su turno, el Auto 373 de 2016 definió que se podrá superar el ECI en este derecho cuando no exista población desplazada en condición de pobreza extrema, y superada esta la PVDF no sufra ningún rezago frente a la poblacion nacional de condiciones comparables. Aunque no es posible garantizar que toda la población desplazada obtenga empleo o recupere sus medios de subsistencia, esta no debe encontrar osbtáculos en el acceso al empleo y a medios de subsistencia. Son varias las fuentes para la medición del ECI, entre las cuales se mencionan encuestas de verificación y de calidad de vida, así como registros administrativos.

Medición del IGED de generacion de ingresos

Por segundo año consecutivo, el Gobierno nacional no realiza medición del GED en materia de generación de ingresos para la población desplazada. En el informe se afirma que la medición se tendrá lista en agosto de 2021, pero la CSPPDF no ha tenido acceso a dicha medición. La Corte Constitucional, en su momento, ordenó al Gobierno la reformulación de esta política, lo cual se ha hecho apenas en forma parcial.

Los indicadores dispuestos por la Corte en la materia consideran que toda la población desplazada debe superar la línea de pobreza extrema y, una vez superada,

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

“la población desplazada no podrá rezagarse frente a la población nacional, que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables, en el cumplimiento de las metas fijadas por el Gobierno nacional para la superación de la pobreza” (Corte Constitucional, Auto 373 de 2016, pp. 150-151).

Es de conocimiento de todos el fuerte aumento en la pobreza, total y extrema —especialmente urbana—, como consecuencia de la pandemia y de las medidas tomadas para mitigarla. Aunque las estadísticas del DANE no discriminan a la población desplazada, es esperable que una población especialmente vulnerable, con altos niveles de informalidad laboral, haya sufrido en mayor medida los efectos de la recesión económica. Los resultados presentados por el DANE son dicientes: la pobreza monetaria aumentó 6,8 puntos porcentuales entre 2019 y 2020, quedando en un 42,5 %, y la pobreza extrema en 15,1 %. Dado que los índices de pobreza para la población desplazada han sido siempre mayores15 que los de la población en general, es de esperarse que este golpe la haya afectado en mayor medida.

Ante los vacíos de información de pobreza de los hogares desplazados en una coyuntura crítica, la CSPPDF (2021c) señala algunos de los resultados en la materia sobre el impacto de la pandemia para la población desplazada que pueden ser de interés para la Corte:

• Antes de la declaratoria de la pandemia, el 14,0 % de los respondientes de la encuesta no tenía trabajo ni desempeñaba oficio u ocupación. Quienes tenían trabajo se desempeñaban como trabajadores por cuenta propia en un 56,7 % de los casos, y solo un 28,5 % era obrero o trabajador particular. Estas cifras para el conjunto de la población eran de 43,0 % por cuenta propia y 39,9 % de obreros o empleados particulares. Ello muestra la mayor vulnerabilidad de la composición ocupacional de la población desplazada antes de la pandemia.

• Los ingresos de las personas desplazadas entrevistadas estaban en promedio por debajo de un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV), alcanzando

15 En 2013, según la primera ENV de la CGR, última medición representativa de la pobreza para la población desplazada, la pobreza era del 49,4 % y la pobreza extrema, del 24,4 %, mientras que las cifras de la población total, para el mismo año, eran de 30,6 % y 9,1%, respectivamente. Es así que la tasa de pobreza de la población desplazada era 1,6 veces la de la población total, en tanto que la de la pobreza extrema, 2,7 veces. Si estas relaciones se mantienen, la pobreza total para la población desplazada habría alcanzado 68 % y la pobreza extrema, 40,8 % (CGR, 2015).

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

apenas el 83 %. Un 29,0 % de los encuestados recibía antes de la pandemia ingresos de otras fuentes no laborales que equivalían en promedio a 0,4 SMLMV.

• Una primera afectación de la pandemia fue la pérdida de empleo: solo un 40,7 % de quienes tenían trabajo antes de la pandemia lo conservaba un año después. Un 26,1 % tenía trabajo, lo perdió y no lo había recuperado un año después. Un 19 % corrió con mejor suerte, porque aunque tenía trabajo y lo perdió, un año después había logrado un nuevo trabajo. Hubo una especial afectación para los asalariados o empleados domésticos y para las mujeres, quienes además debieron asumir actividades adicionales de cuidado y educación de hijos durante el confinamiento. El resumen de la situación lo ilustra la figura 1.

Figura 1

No tenía antes y tiene ahora No tenía antes y no tiene ahora

Tenía trabajo, lo perdió y tiene nuevo Tenía trabajo, lo perdió y no tiene Tenía trabajo y lo conserva

Porcentaje de hogares según situación laboral de los encuestados antes de la pandemia y en mayo-junio de 2021 2,8 % 11,5 % 19 % 40,7 %

Fuente: CSPPDF (2020a).

26,1 %

• En materia de ingresos, el deterioro reportado es impactante: 72,8 % de quienes dijeron tener ingresos en febrero de 2020 y en mayo de 2021 señalaron que los de 2021 eran menores que los de 2020. Para un 22,1 % de los jefes de hogar encuestados eran iguales y solo fueron superiores para un 5,1 % de los casos. Esto implica un incremento en los niveles de pobreza monetaria para la población desplazada. Las fuentes de ingresos no laborales solo fueron conservadas totalmente por 28,1 % de quienes las tenían y parcialmente por un 39,9 %, mientras que un 31,9 % las perdió totalmente.

• Los apoyos gubernamentales recibidos fueron relevantes y ayudaron a la población a paliar la situación. Un 58,9 % de los hogares encuestados fue cubierto por lo menos con uno de los programas tradicionales (Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, Familias en su Tierra o por

el mecanismo de compensación del IVA) y un 8,4 % adicional, por el Ingreso Solidario. De esta forma, el 67,3 % de los hogares víctimas de desplazamiento involucrados en el estudio contaron con por lo menos una ayuda durante la pandemia. La cobertura de esta ayuda es mayor cuando se trata de hogares con jefatura femenina (70,0 %) y jefatura indígena (69,3 %), y para quienes habitan en las ciudades pequeñas (77,8 %). Sin embargo, 32,7 % de los hogares no recibió ninguna ayuda.

• Al indagar sobre la percepción de pobreza de los hogares, se encontró que el 18,9 % de los encuestados consideraba que sus hogares eran muy pobres, un 63,2 % adicional que eran pobres y solo un 17,9 % manifestó que contaba con los ingresos necesarios para cubrir sus gastos esenciales. Para el conjunto de la población del país, según el DANE (2021b) en la ECV de 2020, un 38,2 % de los jefes de hogar consideraban que su hogar era pobre, cifra muy inferior a la reportada por la población desplazada.

• Esta caída en ingresos y alta percepción de pobreza se relaciona directamente con el aumento de la inseguridad alimentaria. Preguntados los entrevistados sobre el número de comidas completas consumidas al día, se encontró que, durante el primer año de pandemia, los hogares disminuyeron el número de comidas diarias: 21,2 % solo consumió en promedio una comida al día, 56,6 % solo dos y 21,4 % las tres. Antes de la pandemia, un 58,4 % de los hogares podían consumir las tres comidas, 39,2 % dos comidas y un 2,3 % podía consumir únicamente una comida. Estas cifras son superiores a las reportadas por el DANE para el conjunto de la población, comoquiera que, pese al incremento en la inseguridad alimentaria, hasta un 67,3 % de la población logró consumir tres comidas al día en tiempo de pandemia (antes de pandemia era 89,3 %).

Medidas de política para la superación de bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales

El Gobierno nacional, en documento entregado como anexo por la UARIV (2021b), reconoce que “actualmente no existe un documento que consolide las diferentes acciones que se están llevando a cabo por parte del Estado para atender las necesidades y particularidades de la población desplazada para garantizar su derecho a la generación de ingresos”. Señala, asimismo, que la línea de emprendimiento se encuentra desarrollada por el CONPES 4011 de 2020 y que el CONPES 4031 de 2021

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

integra acciones que tienen como fin la estabilización socioeconómica de este grupo poblacional y contempla acciones de emprendimiento y empleabilidad.

En el primer caso, se mencionan acciones dirigidas a población víctima, como la definición de acompañamiento psicosocial para los potenciales emprendedores, con acciones que se iniciarán en 2022, así como la formulación de un modelo de intervención dirigido al fortalecimiento y acompañamiento de emprendimientos rurales dirigidos a población en condiciones de pobreza y a víctimas para fomentar el emprendimiento rural.

El CONPES 4031 de 2021, por su parte, incluye acciones para mejorar las condiciones socioeconómicas de la población víctima de desplazamiento forzado, en especial las relacionadas con el derecho a la subsistencia mínima, con la superación de la condición de vulnerabilidad y con acciones de empleabilidad y emprendimiento que esperan atender 91 990 víctimas de desplazamiento por año. Adicionalmente, se define la construcción de un documento metodológico con los criterios de focalización para el acceso a la oferta social de la población víctima caracterizada a partir de los resultados de la medición de superación de la situación de vulnerabilidad (SSV) y la identificación de las víctimas incluidas en el RUV que se encuentran en el Registro Social16 para hacer seguimiento a su situación de vulnerabilidad. (CONPES 4031 de 2021)

El informe gubernamental presenta los resultados de un conjunto de programas, no necesariamente articulados, enfocados en la formación para el trabajo, la orientación vocacional y socioocupacional y el autoempleo. Se presentan resultados de programas en: 1) emprendimiento rural como Somos Rurales, Colombia Emprende; 2) formación para el trabajo como Formándonos para el Futuro, Trans-Fórmate, dirigido a jóvenes, de orientación vocacional, y 3) El Futuro es de los Jóvenes, para jóvenes de 16 a 21 años, con encargo fiduciario de la UARIV. Todos estos y muchos más se reportan con distintas pero bajas coberturas y sin una clara articulación en la búsqueda de la mejora de la situación de ingresos de la

16 Registro previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, creado mediante decreto en el marco de la emergencia económica, ecológica y social declarada como consecuencia de la pandemia, mediante Decreto 812 de junio de 2020. El Registro Social de Hogares es administrado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), con el fin de validar y actualizar la información socioeconómica de las personas y hogares, a través del uso de registros administrativos y de caracterización de la población, para identificar los criterios de focalización, elegibilidad y permanencia de los beneficiarios de los programas sociales y subsidios del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, así como para la asignación de subsidios.

PVDF. A esto se suma la atención a víctimas por parte de los programas ordinarios del SENA, la Agencia Pública de Empleo (APE) o el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), sin que se agregue información que permita conocer cuál fue la atención total a la PVDF y mucho menos el impacto que esta atención ha tenido o se prevé que tenga sobre la situación de ingresos de los hogares.

El Gobierno nacional destaca como contribución a la superación de los bloqueos institucionales advertidos la estrategia Economía para la Gente, desarrollada por el MCIT, que busca generar un entorno favorable que promueva el crecimiento y la sostenibilidad de los micronegocios e iniciativas productivas de la población vulnerable, entre ellas las víctimas del conflicto armado. Sin embargo, no se informa sobre resultados de la estrategia.

La otra contribución es el programa de inclusión productiva de pequeños productores rurales, a favor de los beneficiarios de restitución de tierras, del cual no se presentan tampoco coberturas ni impactos.

Desde un contexto más general, se recuerda el compromiso del Plan Nacional de Desarrollo sobre el diseño de rutas integrales de inclusión productiva, que se complementa con el desarrollo de una plataforma de equidad digital para el seguimiento y registro de los hogares que ingresen a la ruta. A este respecto, tampoco se presentan resultados hasta el momento.

El CONPES 4031 de 2021

En el diagnóstico del documento se señala como uno de los principales problemas el insuficiente acceso de las víctimas de desplazamiento forzado a los derechos que les permitan su estabilización socioeconómica. A diciembre de 2020, de acuerdo con la información de SISBEN IV, al 63 % de los hogares víctimas de desplazamiento forzado se les estiman ingresos inferiores a la línea de pobreza y el 23 % en con (sic) ingresos estimados inferiores a la línea de pobreza extrema, cifras que evidencian la persistencia de la situación de vulnerabilidad de esta población. (CONPES 4031 de 2021, p. 35)

El documento identifica, como uno de los problemas que han impedido la estabilización, la “ausencia de información que permita identificar con mayor precisión, no solo las necesidades particulares de cada individuo, sino su ubicación y sus capacidades para brindar una oferta adecuada y oportuna” (CONPES 4031 de 2021, p. 35). De allí que, según el CONPES 4031 de 2021, las víctimas no tengan acceso suficiente

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

a una subsistencia mínima, se encuentren en alto número en situación de vulnerabilidad, una muy baja proporción de los hogares haya logrado asentarse en condiciones dignas y seguras, y que exista una vulnerabilidad acentuada en el caso de las comunidades étnicas. En el diagnóstico gubernamental, la principal limitante es la información.

Entre las acciones propuestas se tienen metas en programas desarrollados hoy por instituciones como el Servicio Público de Empleo (SPE): inclusión caracterización y orientación laboral; el SENA: orientación ocupacional, formación profesional y apoyo al emprendimiento; el Departamento para la Prosperidad Social (DPS): apoyo a emprendimientos; el Ministerio de Trabajo: iniciativas de generación de ingresos y autoempleo; la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (UAEOS): fomento a organizaciones solidarias; el MCIT: emprendimientos inclusivos; la Agencia de Desarrollo Rural (ADR): fortalecimiento asociativo de productores rurales, apoyo financiero a PIDAR, apoyo para riego y drenaje y extensión agropecuaria, y el Ministerio de Cultura: asistencia técnica a colectivos culturales de mujeres.

Al no haber un diagnóstico claro de las necesidades de la población desplazada en la materia, no es posible evaluar si tales metas son suficientes o no lo son, como tampoco es claro cuál es la estabilidad que en el tiempo tienen estos proyectos que hoy existen.

Comentarios a las respuestas del Gobierno nacional a los requerimientos de la Corte en el Auto 756 de 2011

Para las dos principales falencias advertidas por el Auto 373 de 2016 en materia de generación de ingresos, el Auto hace requerimientos de información, primero sobre:

La ausencia de una reformulación integral de la política de generación de ingresos por parte del Gobierno nacional.

Fundamento jurídico 19.1. En lo que respecta a la Ruta para la Superación de la Pobreza, se ordena al DPS profundizar en:

a) cuáles son las herramientas de recolección de información utilizadas para caracterizar la vulnerabilidad y las capacidades de las víctimas de desplazamiento forzado con el propósito de focalizar y asegurar el acceso de dicha población a la oferta social contemplada en el marco de la ruta enunciada.

En particular, es necesario que el DPS precise:

b) qué criterios y/o variables incorporan los instrumentos empleados por el Gobierno en el marco de la caracterización de la población, que permitan identificar las necesidades y características particulares de las víctimas de desplazamiento forzado, que aseguren la incorporación de un enfoque diferencial para esta población en el direccionamiento de la política social. Además, es necesario que informe sobre los resultados de: c) la interoperabilidad de estas herramientas con los registros administrativos de las demás entidades del SNARIV, en especial con aquellos que se emplean en el “Modelo Integrado”.

En lo que respecta al desarrollo de la plataforma “Equidad Digital”, se ordenará al DPS profundizar en: d) las acciones previstas para concretar su implementación y su impacto en la población desplazada; e) cómo se asegurará la interoperabilidad de dicha plataforma con los demás registros administrativos de las víctimas en el marco del “Modelo Integrado”; y f) la función de la medición de la superación de la situación de vulnerabilidad de las víctimas de desplazamiento forzado en la operación de dicha herramienta. En materia de la articulación institucional, se ordena al DPS profundizar en: g) la adecuación y asignación de la oferta de ingresos y de empleo para población desplazada, tanto interna de la institución como de las demás entidades nacionales, locales, aliados privados y cooperantes sobre las cuales recae dicha articulación. Esto implica precisar los criterios con los cuales se identificarán, focalizarán y priorizarán a las víctimas del desplazamiento forzado en los programas y proyectos que se articulan en la “Ruta para la Superación de la Pobreza”. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta del Gobierno nacional señala que las herramientas de información para los programas que hacen parte de la Ruta de Superación de la Pobreza son el sistema de información Equidad Digital y el SISBEN. Aunque se explican en detalle los componentes de equidad digital como mecanismo de interoperabilidad de los proyectos del DPS, no se responde al interrogante del Auto sobre las herramientas utilizadas para la caracterización de la vulnerabilidad y las capacidades de la PVDF. En relación con el interrogante b sobre los criterios y variables que permitan identificar a la población desplazada y garantizar un enfoque diferencial, se menciona

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

el cruce del RUV y el instrumento de medición de SSV con el SISBEN17 y las bases de datos de los programas del DPS. Se mencionan, igualmente, instrumentos de focalización territorial generales, como los territorios con Planes de Desarrollo con Enfoque Territoral (PDET) y las Zonas Futuros, así como la identificación de municipios con alto número de víctimas, baja capacidad fiscal y administrativa y bajos niveles de medición de la SSV o de aquellos para los cuales se haya emitido una alerta por parte del Sistema de Alertas Tempranas (SAT). Se listan, además, los instrumentos operativos de programas que administra el DPS. No se señalan los criterios y variables requeridas por el Auto.

En cuanto a los resultados de la interoperabilidad de las herramientas con los registros administrativos, se informa la gestión de acuerdos administrativos de intercambios entre la UARIV y el DPS.

En torno a la plataforma Equidad Digital, se informa sobre el diseño de la estrategia, sin hacer referencia precisa para que la CSPPDF pueda inferir cuál será su impacto en la población desplazada.

En cuanto a la articulación institucional, la respuesta señala que, para la gestión de la oferta social externa, se gestionan acuerdos con entidades nacionales y locales, públicas y privadas, con oferta para la superación de la pobreza, y se realizan acciones de articulación definidas en el marco de los acuerdos. No parece existir, entonces, una estrategia de articulación institucional general que permita consolidar la oferta, establecer cuál es apta para la PVDF y cuál sería el camino para que dicha población pueda acceder a ella.

Adicionalmente, se señala que “el proceso de identificación, focalización, priorización de los beneficiarios para la efectiva asignación de la oferta solo es posible realizarlo para los programas internos de Prosperidad Social” (PGN, 2021, p. 336), lo cual reafirma las dificultades de articulación.

Fundamento jurídico 19.2. Se ordena al director de la UARIV que coordine las respuestas del SNARIV para subsanar los vacíos de información relacionados con la ausencia de una reformulación integral de la política de generación de ingresos:

17 Sobre la utilización del SISBEN IV para la caracterización de la PVDF, la CSPPDF (2021b) entregó a la Sala de Seguimiento, en febrero de 2021, un documento con los Comentarios al Informe Único Auto 326 de 2020 presentado por el Gobierno nacional, relacionado con las mediciones de vulnerabilidad de la población desplazada.

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

a) los avances y resultados respecto de la consolidación de un marco normativo cohesionado y articulado que regule de manera integral la política de generación de ingresos y de empleo.

b) las medidas dirigidas a superar el desconocimiento y la confusión de la población desplazada en relación con las medidas de generación de ingresos y de empleo disponibles.

c) la incorporación de un enfoque diferencial que sea sensible a las particularidades de la población desplazada en los programas y proyectos que se implementan actualmente en materia de generación de ingresos y de empleo.

d) la existencia de una estrategia coordinada e integral que permita superar la ausencia de una política de generación de ingresos en el sector rural. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

En cuanto al marco normativo, el Gobierno nacional envía un documento no aprobado que tiene por objeto “exponer el estado actual de la política para la generación de ingresos de la población desplazada en condición de vulnerabilidad”18. Teniendo en cuenta que la obligación en materia de generación de ingresos es de medio y no de resultado, como lo afirma el Auto 373 de 2016, dicho documento sostiene que: no necesariamente la generación de estrategias en garantía de un derecho específico implica la construcción de una política particular o exclusiva para su atención, incurriendo en una inversión presupuestal adicional, sino que puede ser resuelta a través de la articulación de políticas relativas, que, para el caso de las víctimas de desplazamiento forzado, deben contemplar acciones que respondan a sus particularidades y necesidades. (UARIV, 2021a, p. 2)

En este marco no sorprende a la CSPPDF que el Gobierno nacional afirme que “no existe un documento que consolide las diferentes acciones que se están llevando a cabo por parte del Estado para atender las necesidades y particularidades de la población desplazada para garantizar su derecho a la generación de ingresos” (UARIV, 2021a, p. 7).

18 Aunque el Gobierno no presentó en su informe anual una medición de la pobreza de la PVDF, en el documento se señala: “De acuerdo con la información más reciente de víctimas incluidas en la base de datos del SISBEN IV barrido enero 31 de 2021, la población desplazada es un 19,6 % más pobre monetariamente en comparación con la población general y un 11,28 % más se encuentra en pobreza extrema (el 23,75 % de los desplazados se encuentran bajo la línea de pobreza extrema). Lo anterior evidencia un mayor nivel de vulnerabilidad económica en la población que ha sido víctima de desplazamiento forzado en comparación con la población en general” (UARIV, 2021a, p. 1).

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

En criterio de la CSPPDF, esta respuesta permite afirmar que no se ha atendido la orden de replanteamiento de la política de generación de ingresos y que continúan presentándose los bloqueos institucionales que limitan la superación del ECI en materia de generación de ingresos para la PVDF.

Los retos que el Gobierno nacional plantea en el documento (UARIV, 2021a) así lo confirman: 6 años después del Auto 173 de 2016 y 13 años después del Auto 008 de 2009, el Gobierno todavía plantea como reto “avanzar en la definición de lineamientos que aumenten el impacto en la generación de ingresos de la población desplazada por la violencia” (p. 11), para lo cual, se propone, entre otras medidas: “avanzar en el reconocimiento y consenso entre las entidades públicas acerca de los lineamientos existentes para la generación de ingresos de la población desplazada” (p. 11) y “la adecuada articulación entre las acciones contenidas en los diferentes instrumentos de política pública que permita establecer una ruta de atención clara a la población” (p. 11).

A juicio de la CSPPDF, mientras la ruta no exista o no sea clara, de poco sirven jornadas de socialización de oferta, de promoción de servicios institucionales, desarrollo de piezas comunicativas y reuniones de distinto tipo, listadas ampliamente por el Gobierno nacional en su informe, sin que se muestre cuál es su impacto sobre el acceso a los programas de generación de ingresos de la población desplazada. La propia presentación de resultados por parte del Gobierno nacional con pequeñas coberturas, dispersa en sinnúmero de programas sin ninguna consolidación ni valoración del impacto en la población que se pretende beneficiar, es otra muestra que ilustra los vacíos por la inexistencia de política.

Respecto a la orden sobre “la implementación de una estrategia para decretar la superación de la situación de vulnerabilidad, a pesar de la ausencia de una política de generación de ingresos y de empleo que permitiera dicha superación” (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021), no se pronuncia la CSPPDF en este documento.

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Conclusiones

• El informe del Gobierno nacional sobre la vigencia 2020 no hace una medición del IGED de generación de ingresos de la población desplazada, ni tampoco de ninguno de los indicadores complementarios definidos, de manera que no es posible tener una aproximación real a su cumplimiento.

• Es claro que, como consecuencia de la pandemia, la pobreza y la pobreza extrema aumentaron en forma nunca antes vista, especialmente en zonas urbanas, donde se encuentra ubicada buena parte de la población desplazada del país. Por tanto, es de esperar que la crisis haya golpeado en forma particularmente fuerte a una población que el propio Gobierno nacional señala como una de las más vulnerables (ver nota al pie 2).

• La CSPPDF presenta algunos elementos sustantivos que permiten establecer la pérdida de empleo, el deterioro de las condiciones de ingresos, el aumento de la inseguridad alimentaria y una altísima percepción de pobreza.

• El informe del Gobierno nacional concluye con la solicitud a la Corte Constitucional de declarar avances en el cumplimiento de este componente, teniendo en cuenta que el carácter de las obligaciones en la materia es de medio y no de resultado. Para la CSPPDF, no podría haber avances en cuanto a la erradicación de la pobreza extrema, puesto que, pese a la ausencia de medición gubernamental, sí existen indicios sugerentes como los evaluados por la CSPPDF recién mencionados, aparte de que la situación general del país y la alta vulnerabilidad de la población desplazada indican, por el contrario, que se habría producido una significativa pauperización de la población víctima del desplazamiento forzado. Es necesario, entonces, que se tomen las medidas necesarias para calcular la pobreza y la pobreza extrema de la población desplazada, puesto que la falta de estadísticas puede llevar a la inacción y permitir su deterioro en el tiempo, con consecuencias de largo plazo para la población, especialmente para niños, niñas y adultos mayores.

• Tampoco se pudo constatar un avance en cuanto a la superación de los bloqueos institucionales. Ante los informes presentados por el Gobierno nacional, es claro que no se ha cumplido con la orden de reformulación integral de la política de generación de ingresos y que no se cuenta con un modelo de articulación institucional que permita al propio Gobierno y a la población víctima de desplaza-

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miento forzado conocer la ruta de acceso a un sinnúmero de acciones que se desarrollan desde distintos programas.

Derecho a la vivienda digna

Introducción

En Auto 008 de 2009, la Corte Constitucional ordenó al Gobierno nacional replantear un conjunto de políticas públicas para la población desplazada, entre ellas la política de vivienda. En el auto mencionado, la Corte Constitucional señala que la política centrada en los subsidios tiene varios problemas, tales como una cobertura insuficiente, la no materialización de los subsidios entregados y el no cumplimiento del IGED de vivienda digna, aún en el caso de subsidios entregados. Para la Corte, la política debería estar dirigida, más que al otorgamiento de subsidios, a proveer acceso a toda la población desplazada a alojamiento y vivienda básicos.

Más tarde, en el Auto 219 de 2011, la Corte Constitucional constata el incumplimiento de la orden por parte del Gobierno nacional y señala otras dificultades de la política basada en subsidios, como problemas de difusión de la información, complejidad en los trámites de postulación y el gran crecimiento de asentamientos precarios.

El Auto 373 de 2016 establece que el umbral para la superación del ECI en este componente podrá medirse con distintas fuentes de información19 y compararse con la población colombiana que se encuentra en condiciones socioeconómicas comparables, de manera que el IGED del derecho a la vivienda digna para la población desplazada que contempla varios aspectos, como seguridad jurídica de la tenencia, espacio suficiente, materiales adecuados, ubicación y acceso a servicios públicos, sea por lo menos igual al de la población de referencia. Adicionalmente y siguiendo las recomendaciones de los principios Kälin, la Corte Constitucional señala que, como parámetros adicionales para evaluar el cumplimiento, se debe contemplar el porcentaje de población desplazada que sigue sin acceso a vivienda adecuada y su reducción a lo largo del tiempo.

19 Registros administrativos, encuestas de verificación y encuestas de calidad de vida.

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En particular, en materia de vivienda urbana, el Auto 373 de 2016 señala que, aunque el Programa de Vivienda Gratuita (PVG) permite avances importantes20, persisten los obstáculos para el acceso a la vivienda digna con los esquemas anteriores, fallas en las estrategias de comunicación, información y notificación en el PVG, dificultades de disponibilidad de suelos por parte de los entes territoriales, barreras de acceso y recomposición de los grupos familiares con el paso del tiempo. Señala, igualmente, vacíos en materia de legalización y regularización de asentamientos informales, así como la falta de adecuación de otros programas diferentes al PVG —señalados en ese entonces por el Gobierno nacional— para atender las necesidades de la población desplazada, principalmente por las dificultades de esta última para contar con ingresos suficientes para asumir créditos de vivienda. Finalmente, declara como medio el cumplimiento de la orden de reformulación de la política de vivienda urbana (Corte Constitucional, Auto 373 de 2016, p. 120).

En cuanto a la vivienda rural, el Auto 373 de 2016 señaló las dificultades de los esquemas señalados por el Gobierno nacional para solucionar problemas como la siniestralidad y el incumplimiento de los proyectos ejecutados, la persistencia de obstáculos para la materialización efectiva de los subsidios de vivienda y la falta de claridad sobre la demanda real de vivienda rural por parte de la población desplazada. En consecuencia, declara como bajo el cumplimiento de la orden de reformulación de la política de vivienda rural.

Evaluación de los avances en superación del ECI en materia de vivienda Como se señaló en la introducción de esta parte, el umbral establecido para superar el ECI es que el porcentaje de hogares desplazados que acceden a una vivienda digna sea por lo menos igual al de la población en condiciones socioeconómicas similares. Sin embargo, ante las dificultades de información para realizar tal comparación, el Auto 373 de 2016 estableció acordar provisionalmente como criterio “el porcentaje de los desplazados internos que siguen sin vivienda adecuada y la reducción de este porcentaje a lo largo del tiempo”.

20 Entre ellos señala la superación de los problemas relacionados con la falta de recursos por parte de la población desplazada para sufragar la parte no subsidiada del valor de la vivienda en los esquemas tradicionales de subsidio, así como avances significativos de cobertura que permitieron que entre 2012 y 2015 se entregaran 48 529 subsidios familiares de vivienda en especie (SFVE) (Corte Constitucional, Auto 373 de 2016, p. 96).

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

La medición con la encuesta representativa de la población víctima de desplazamiento forzado más reciente es la realizada por la CGR en su Primera Encuesta Nacional de Víctimas de 2013. Han pasado ocho años desde esta última medición. Sin embargo, vale la pena señalar los porcentajes existentes en ese entonces: solo 11,3 % de los hogares cumplía con las condiciones establecidas en cada uno de los indicadores complementarios (CGR, 2015, p. 162). Para el Gobierno nacional, en la misma época el porcentaje de hogares con vivienda en condiciones dignas ascendía a 19,4 % (Auto 373 de 2016).

A partir de 2012, se han introducido cambios en la política de vivienda, el más importante de los cuales fue la Ley 1537 de 2012, que creó el PVG y corrigió algunos de los problemas señalados en la política tradicional de subsidios, entre ellos la garantía del cierre financiero del proyecto. En la primera fase del programa se ejecutaron 103 000 viviendas. En la segunda fase estaban previstas 30 000 soluciones adicionales.

Evolución del IGED de vivienda digna

Ante la ausencia de mediciones con encuestas estadísticamente significativas, el Gobierno nacional recurre, anualmente, a diferentes registros administrativos entre los cuales se encuentran los sistemas de información de subsidios familiares de vivienda (del Ministerio de Vivienda para zona urbana y del Banco Agrario para zona rural), el SISBEN, el PAARI, la Red Unidos, y fichas de caracterización desarrolladas por la UARIV. Esta metodología ha llevado a variaciones no claramente explicadas en el universo de víctimas, puesto que para todos los hogares no es posible recolectar la información. Así, en la tabla 4 se observan los universos utilizados a partir de 2016, construidos a partir de los distintos informes anuales del Gobierno nacional, al igual que los cálculos del IGED de vivienda digna.

Tabla 4

Cálculo del IGED realizado por el Gobierno nacional, 2016-2020

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Total hogares 2016 2017 2018 2019 2020*

Con criterios determinados NI 2 435 305 2 930 312 2 667 707 2 884 726

Con vivienda en condiciones dignas 256 941 548 799 689 791 NI 605 741 Sin vivienda digna NI 1 886 506 2 240 529 NI 2 278 985

% cumple IGED 13,8 % 16,6 % 19,5 % NI 17,2 %

Total hogares urbanos 2016 2017 2018 2019 2020

Universo NI 2 461 211 NI 2 667 707 2 398 692

Condición no determinada NI 747 812 NI 562 945 280 265

Con criterios determinados NI 1 713 399 NI 2 104 762 2 118 427

Con vivienda en condiciones dignas NI 447 832 NI 441 005 475 890

Sin vivienda en condiciones dignas NI 1 265 567 NI 1 663 757 1 642 537

Cumple IGED urbano NI 18,2 % NI 16,5 % 19,8 %

NI: no informa.

Las cifras de totales de 2020 son tomadas del CSMLV (20121, p. 190). Fuente: elaboración propia con base en UARIV (2018, 2019, 2020 y 2021b).

Puede observarse, entonces, el cambio en el total de hogares contemplados para la medición, así como de aquellos que cuentan con información completa. Las cifras de 2018 y 2019 son especialmente confusas, como lo anotó la CSPPDF (2021a, pp. 37 y ss.) en sus comentarios al informe anual del Gobierno presentado en 2020. Aunque el Gobierno nacional pretende corregir los datos de 2019 en el informe sobre la vigencia 2020, no lo logra y, por el contrario, señala como válidos para 2019 los datos que en el informe del año anterior habían sido reportados para 2018. Para 2019, el Gobierno estima en 16,15 % el porcentaje de hogares rurales con acceso a vivienda adecuada. En el sector urbano hay una dificultad importante: cuando se desagrega el indicador en cada uno de los componentes, no es clara la forma como se procede a la medición. Los informes reportan que esta se hace sobre aquellos hogares que tienen

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Comentarios al informe anual

Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

información completa. El indicador de vivienda digna implica que los hogares deben cumplir, simultáneamente, con los cinco componentes. En el informe de la vigencia 2020 (UARIV, 2021b, pp. 442-445) se encuentra que, para el indicador de Zona Libre de Riesgo, no hay información para 1 528 598 hogares en 2019 y para 881 491 hogares en 2020, lo cual reduce ampliamente el total de hogares reportados con información completa y sugiere serios problemas de medición.

Preocupa a la CSPPDF que no se corrijan estos problemas señalados ampliamente en informes anteriores, que no permiten un nivel adecuado de certidumbre en la evaluación de la evolución del indicador. Para el total nacional, la última medición reportada se presenta en 2018, cuando se señalaba que 19,5 % de los hogares víctimas de desplazamiento forzado ya tenían acceso a vivienda digna. Esta proporción es similar a la señalada por el Gobierno nacional en 2014: 19,4 %. Con esta información, a juicio de la CSPPDF, no se puede argumentar una mejora sostenida en el acceso de la población desplazada a la vivienda digna ni declarar, como lo solicita el Gobierno nacional, un avance en la superación del ECI.

Bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales

Vivienda urbana

Señala el Auto 373 de 2016 la persistencia de “bloqueos institucionales que impiden solucionar los problemas de cobertura, de una parte y, de la otra, la materialización de los subsidios asignados en una solución habitacional que cumpla con los requisitos mínimos para considerarla digna” (p. 122). Frente a este último bloqueo, la Corte Constitucional señala “el recurrente, evidente y prolongado incumplimiento por parte de las autoridades en la satisfacción de las necesidades habitacionales de las personas beneficiarias de los esquemas anteriores” (Auto 373 de 2016, pp. 122-123). De allí se derivan dos órdenes al Gobierno nacional: 1) presentar soluciones alternativas para satisfacer las necesidades habitacionales de las familias que participaron en los esquemas anteriores, que se encuentran en estado calificado o tienen subsidio asignado y no tuvieron acceso al PVG; 2) establecer una estrategia de aplicación del principio de subsidiariedad, que tenga en cuenta las carencias de las entidades territoriales en términos de suelo urbanizable, recursos financieros y de otra índole, para buscar soluciones a los hogares que participaron en esquemas anteriores y no tuvieron acceso a vivienda, y 3) presentar un informe sobre los proyectos declarados

del

en siniestro y otros problemas que implican incumplimiento, que permita conocer el número de hogares desplazados afectados y las medidas desarrolladas para superarlo. a.

Problemas de cobertura

El programa de vivienda con mayor cobertura, con destino a poblaciones pobres y vulnerables, con priorización y alta cobertura para la población desplazada, fue el PVG, creado a partir de la Ley 1537 de 2012, que reformuló en parte la política de vivienda urbana. Este programa subsidia el 100 % del valor de una solución de vivienda y contribuyó a solucionar algunos de los problemas de la política tradicional de subsidios. Sin embargo, para la Corte Constitucional, aunque este subsidio mejora el GED, existen “otras alternativas de subsidio, como la construcción en sitio propio o el mejoramiento de la vivienda” (Auto 373 de 2016, p. 124), así como estrategias para garantizar la seguridad jurídica de la vivienda o la mejora en el acceso a servicios públicos.

i) Acceso al PVG de personas que participaron en proyectos declarados en siniestro, incumplimiento o indemnizados en esquemas anteriores

La fase I del PVG cubrió 103 809 subsidios y la fase II, 18 152. De ellos, a marzo de 2021 se habían asignado 121 236, de los cuales el 65,8 % se dirigieron a PVDF. Esto es, 79 805 SFVE.

En el informe anual de 2018 (UARIV, 2018), se informa que en el marco del PVG se habían atendido 27 499 hogares con subsidio familiar de vivienda asignado y sin aplicar de convocatorias anteriores (2004 y 2007). En el informe anual de 2021 sobre la vigencia 2020 (UARIV, 2021b), el Gobierno nacional informa que durante la fase I del PVG se ejecutaron “más de 103 000 viviendas” y en la fase II, 30 000 soluciones en hogares de municipios de categoría 3, 4, 5 y 6.

En el informe de 2020 (UARIV, 2020, p. 466), se indicó que durante 2019 se asignaron 4183 SFVE en especie a población víctima de desplazamiento, de los cuales 1167 se asignaron a hogares que contaban con subsidio asignado o sin aplicar o que se encontraban en estado calificado de convocatorias anteriores. En el informe de 2021 se reporta que durante 2020, en el marco del “PVG fases I y II fueron atendidos un total de 3409 hogares pertenecientes a población víctima de desplazamiento forzado, de los cuales 246 corresponden a hogares que se encontraban en estado calificados o sin aplicar en los esquemas anteriores (2004-2007)” (UARIV, 2021b, p. 447), y de ellos 3328 corresponden a la fase II y 81 a la fase I (UARIV, 2021b, p. 447, p. 452).

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ii) Programas alternativos para garantizar necesidades habitacionales

Mi Casa Ya: dirigido a hogares con ingresos entre 2 y 4 SMLMV que no sean propietarios de vivienda ni sean beneficiarios de otros programas de vivienda. La cobertura de este programa, para población desplazada, ha sido baja: hasta 2019 se habían asignado 32 703 subsidios, de los cuales 2948 (el 9 %) fueron asignados a población desplazada. Durante 2020 se asignaron 3566 subsidios a población víctima de desplazamiento forzado (UARIV, 2020, p. 460).

Programa de Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores (VIPA): para hogares con ingresos de hasta 2 SMLMV, que cuentan con un ahorro mínimo de 5 % del valor de la vivienda y acceden a crédito faltante para una VIP urbana. Durante 2019 se asignaron 675 subsidios de vivienda, de los cuales 301 (44,5 %) fueron asignados a población desplazada. Durante la vigencia 2020 se asignaron 668 subsidios a población desplazada en 6 departamentos (UARIV, 2021b, p. 454).

Cobertura a la tasa de interés21: para hogares con ingresos inferiores a 8 SMLMV. Hasta 2020, 17 337 hogares en situación de desplazamiento forzado se beneficiaron de este programa, cifra equivalente al 5 % del total de 344 500 beneficiarios de este apoyo.

Semillero de Propietarios: para hogares con ingresos inferiores a 2 SMLMV que cuenten con concepto favorable para suscribir un contrato de arrendamiento o de arrendamiento con opción de compra. En 2019 se asignaron 329 subsidios, de los cuales 45 se dirigieron a hogares víctimas de desplazamiento (13,6 %). En 2020 se otorgaron 289 subsidios en modalidad de arrendamiento a PVDF en 13 departamentos y 58 en modalidad de ahorro (UARIV, 2020, pp. 460 y 462).

Casa Digna Vida Digna: programa de mejoramiento de viviendas, a través de mejoramiento del entorno y del equipamiento social, la titulación de viviendas y el mejoramiento en el interior de las viviendas. Hasta 2019 se había suscrito convenio con 13 entes territoriales del país. El reglamento del programa establece que un 10 % de los cupos debe dirigirse a población víctima de desplazamiento forzado. Durante 2020, bajo este programa se asignaron 152 subsidios a PVDF (UARIV, 2020, p. 463).

En resumen, durante 2019, 3489 personas víctimas se beneficiaron con subsidios familiares de vivienda, y en 2020, 8143, como lo muestra la tabla 5.

21 Por la cual una parte de los intereses que se deben pagar por un crédito hipotecario para la adquisición o leasing de vivienda de interés social nueva de hasta 135 SMMLV, en cualquier proyecto de mercado, es aportada por el Gobierno.

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Tabla 5

Acceso de víctimas a diferentes programas de subsidios de vivienda, 2019-2020

Programa 2019 2020

Total Víctimas % Total Víctimas %

VIPA 675 301 44,5 NI 668

Semillero 329 45 13,6 2467 347 14,0

Mi Casa Ya 32 703* 2948* 9,0 38 713 3566 9,2

Desplazados 24 24 100

Casa Digna Vida Digna 1140 153 13,4 Bolsas anteriores 519 171 32,9 NI NI PVG II 5595** NI 3332** 3409

Total 39 845 3489 45 652 8143

* Esta cifra no coincide con la del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT, 2021), que reporta 33 010 víctimas para el total y 3356 víctimas en 2019, lo que significa una cobertura de 10,1 %.

** Cifras tomadas de Sinergia, que reporta que durante 2020 se entregaron en total 3332 subsidios del PVG II, menos que el total reportado por el MVCT para población desplazada. NI: no informa.

Fuente: elaboración propia con base en UARIV (2021b, p. 479) y MVCT (2021).

La CSMLV (2021) señala cifras diferentes para 2020 y agrega el Programa de Mejoramiento de Vivienda, como se muestra en la tabla 6.

Tabla 6

Subsidio de vivienda familiar en diferentes programas, 2019 y 2020

Programa 2019 2020 Total Víctimas % Total Víctimas %

Semillero Propietarios 329 45 13,6 2142 262 14,0

Mi Casa Ya 32 703 2948 9,0 36 713 3570 9,2 Mejoramiento de Vivienda 6359 0 0,0 1149 129 11,2 Total 39 391 2 993 7,6 40 004 3961 9,9

Fuente: CSMLV (2021, p. 183).

No hay, entonces, certeza plena sobre los subsidios otorgados por cuanto las cifras gubernamentales no coinciden entre sí (Sinergia vs. MVCT) ni con las de la CSMLV (2021). No se analiza en qué medida estos subsidios contribuyen al logro de la superación del IGED en la materia ni a la superación de los bloqueos señalados. b. Legalización y regularización

de asentamientos informales

En cumplimiento del Auto 373 de 2016, el Gobierno nacional realizó entre 2017 y 2018 el levantamiento del inventario de asentamientos informales de población desplazada, que dio por resultado la identificación de 1517 asentamientos, frente a lo cual, durante 2019, se realizaron procesos de asistencia técnica para la legalización. En 2020 se avanzó en la ubicación en 83 municipios del 60 % de los asentamientos precarios identificados en el inventario, reportándose 2698 asentamientos predominantemente urbanos. De estos asentamientos, 1023 ya se encuentran legalizados. Adicionalmente, se informa que durante 2020 se hicieron avances en la expedición de actos administrativos relacionados con legalización de asentamientos humanos y en la asistencia técnica a los municipios.

Vivienda rural

La política de vivienda rural ha sufrido varios cambios. El más reciente es el paso de la responsabilidad de la política de vivienda del MADR al MVCT, como estaba dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2021. Asimismo, el otorgamiento de subsidios pasó de ser responsabilidad del Banco Agrario primero y FIDUAGRARIA más tarde, a ser asumido por FONVIVIENDA.

En su informe de la vigencia 2020, el Gobierno señala que el MADR enfocó sus acciones hacia la obligación de “culminar y dar cierre a los subsidios otorgados antes de la vigencia 2020” (UARIV, 2021b, pp. 486 y ss.), aunque no se presenta una información concreta sobre el estado de estas acciones y los mecanismos de entrega al MVCT.

Por su parte, la CSMLV (2021) establece que entre 2018 y 2019, antes del traslado de competencias, se asignaron 4540 subsidios familiares de interés social rural (SFISR) en 2018 y 5684 en 2019. En contraste, en 2020 solo se asignaron 12. En la tabla 7 se presenta la información pertinente.

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Tabla 7

Distribución de los subsidios familiares de vivienda de interés social rural a población víctima, 2018-2020

Programa 2018 2019 2020

Distribución departamental 3515 4348 1

Programas estratégicos 1025 1336 UARIV 350 548 URT 675 788 11

Total 4540 5684 12

Fuente: elaboración propia con base en CSMLV (2021, p. 193).

En el marco del AF, se expidieron el Decreto Ley 890 de 2017 y la Resolución 179 de 2017, que adoptó el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural. Sin embargo, ante la nueva política y definición de responsabilidades institucionales, la implementación de estos planes se detuvo, hasta que el Gobierno reformuló la política y expidió un nuevo Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural (PNVISR) el 21 de agosto de 2021, mediante Resolución 410 del mismo año del MVCT (tabla 8).

Tabla 8 Comparación de las estrategias del PNVISR

Resolución 179 de junio de 2017 - MADR

1. Soluciones de vivienda social rural subsidiadas adecuadas al entorno rural, regional y cultural.

2. Potenciales beneficiarios y enfoque diferencial para el acceso al subsidio.

3. Otorgamiento y ejecución de subsidios para la construcción o mejoramiento de vivienda social rural (no reembolsables y pueden cubrir hasta 100 % del valor de la vivienda).

Resolución 410 de agosto de 2021 - MVCT

1. Diseño e implementación de una metodología de focalización para el otorgamiento de viviendas de interés social rural (VISR).

2. Modelo operativo para la construcción de VISR.

3. Soluciones de VISR adaptables a las regiones y con un componente de saneamiento básico.

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Resolución 179 de junio de 2017 - MADR

4. Otorgamiento y ejecución de subsidios con crédito para la construcción de vivienda nueva o mejoramiento de vivienda social rural.

5. Otorgamiento de subsidios para población cuyos predios han sido restituidos y está reincorporada a la vida civil.

6. Generación de capacidades comunitarias y participación activa de beneficiarios en la estructuración y ejecución de proyectos.

7. Asistencia técnica para el mantenimiento y sostenibilidad de las soluciones de vivienda social rural subsidiadas.

Resolución 410 de agosto de 2021 - MVCT

4. Estrategia de relacionamiento y modelo de acompañamiento social en proyectos de VISR.

5. Acciones para la prestación de asistencia técnica y articulación interinstitucional.

6. Diseño de un sistema de información, seguimiento y gestión del conocimiento de la política pública de VISR.

Fuente: elaboración propia con base en las resoluciones 179 de 2017 y 410 de 2021.

Algunas de las estrategias coinciden: en ambas se busca un esquema de focalización, pero la resolución de 2017 habla específicamente de enfoque diferencial. En los dos casos se establece como estrategia la adecuación o adaptabilidad de las soluciones de vivienda al entorno. Sin embargo, la resolución de 2017 da mayor énfasis a la generación de capacidades comunitarias y de participación de los beneficiarios, y establece con claridad el otorgamiento de subsidios, bien fueran totales o con crédito y de subsidios para vivienda de víctimas restituidas y de población reincorporada a la vida civil. En tal sentido, respondía en forma más precisa al Decreto Ley 890 de 2017.

Conclusiones

• La información presentada por el informe gubernamental sobre la vigencia 2020 no permite advertir plenamente avances en el GED a la vivienda digna por parte de la población desplazada, ya sea que habite en zona urbana o rural. Las debilidades de la información con la cual se calcula el indicador —fuentes diversas, restricciones en el universo, no representatividad— no dan certeza sobre los avances, al punto de que, aún sin considerar esta falencia, todavía alrededor del 80 % de la población desplazada no accede a una vivienda en condiciones dignas.

• El programa con mayor cobertura de la población desplazada ha sido sin duda el PVG en sus dos fases, que al hacer entrega de soluciones de vivienda completamente financiadas permitió superar buena parte de los problemas de los programas de subsidios tradicionalmente diseñados para la población pobre, entre ella la PVDF, además de que otorgó una prioridad a esta población. Sin embargo, el PVG concluyó con el cambio de gobierno, pues en la actualidad se desarrollan solamente remanentes y los programas existentes no están dirigidos a la PVDF, aunque tienen medidas de priorización a través del otorgamiento de porcentajes de cobertura obligatoria o de puntajes adicionales a ciertos grupos de población. No es claro, sin embargo, que la PVDF pueda hacer uso pleno de estos programas, algunos de los cuales están dirigidos a hogares con ingresos superiores a los 2 SMLMV22. Preocupa a la CSPPDF que, aunque es claro que los PVG no son la única forma de acceso para la PVDF, se vuelva a incurrir en las falencias de los programas gubernamentales que restringen el acceso para poblaciones especialmente vulnerables y que están precisamente en el origen de la orden de reformulación de la política pública de vivienda emitida en el Auto 008 de 2009.

• No hay información que permita establecer otros avances en la política pública de vivienda tendientes a superar el ECI, por ejemplo, en lo que concierne a programas de titulación o de acceso masivo o de programas especiales para mitigar o trasladar viviendas en zonas de riesgo, o a la ampliación de cobertura de servicios públicos cuando se han identificado estos componentes como limitantes para contar con una vivienda digna.

• La política de vivienda para PVDF en el sector rural se ha visto afectada no solo por los problemas ampliamente señalados por el Auto 373 de 2016, sino por un cambio frecuente en las responsabilidades y competencias institucionales, el último de los cuales fue el traspaso de estas al MVCT, que condujo a una clara disminución en la entrega de subsidios en 2020, según los propios reportes gubernamentales. Es de esperar que con la normatividad aprobada entre 2020 y 2021 se dé inicio a la nueva política y se puedan apreciar impactos favorables en el ECI de vivienda digna de la PVDF rural.

22 Por ejemplo, en el informe de respuesta al Auto 756 de 2021 (PGN, 2021, p. 406), el Gobierno señala que el programa Mi Casa Ya se dirige a facilitar la compra de vivienda urbana de la clase media colombiana, para lo cual el hogar debe, entre otros requisitos, contar con cierre financiero.

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Auto 756 de 2021. Identificación de vacíos y necesidades de profundización de la información del informe anual 2021

En materia de vivienda se pide profundizar en varios aspectos:

Obstáculos para satisfacer las necesidades habitacionales de los hogares que participaron en esquemas anteriores de soluciones de vivienda

Fundamento jurídico 20.1. Se ordena al MVCT y a FONVIVIENDA profundizar en:

a) cuáles son las estrategias contempladas para contactar de manera efectiva a la población desplazada para acceder a soluciones de vivienda y cómo las estrategias se adaptan a las particularidades de la población (movilidad y retorno).

(Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta del Gobierno nacional señala estrategias de carácter general de divulgación que no implican contacto con los hogares de PVDF, como reuniones con las mesas de víctimas o el portal SNARIV y el mapa de oferta (de lenta respuesta, según experiencia de investigadores de la CSPPDF). Señala el MVCT (2021) que, como “entidad del orden centralizado […] no cuenta con dependencias y funcionarios permanentes en territorio”, por lo que no puede garantizar presencia constante en los centros regionales para la atención de víctimas. Las metas de asistencia a centros regionales (2) y acompañamiento a entidades territoriales durante 2020 (6) fueron muy bajas y no se aprecia en qué medida pueden contribuir a mejorar la información de la PVDF. El informe no responde sobre las estrategias en condiciones de movilidad y retorno.

b) la demanda actualizada de vivienda de los hogares desplazados y qué estrategias se desarrollan para cubrir esa demanda. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

El informe gubernamental describe los programas existentes y sus procedimientos y requisitos, pero en ningún momento señala la demanda de vivienda por parte de la PVDF. Reporta de nuevo los datos consignados en el informe 2021.

c) cuántas personas y hogares desplazados se ven afectados por el hecho de haber estado vinculados a proyectos pasados y que aún continúan sin soluciones efectivas por parte del Gobierno. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

Según la información remitida, 4019 hogares no han logrado aún materializar su subsidio. Este problema se concentra en 5 departamentos, como se aprecia en la tabla 9.

Tabla 9

Subsidios familiares de vivienda asignados pendientes por legalizar a proyectos de población desplazada, 2004-2014

Departamento Antioquia Bolívar Caquetá Córdoba La Guajira Otros (1) Total

2004 3 3 6 2005 4 1 1 1 7 2006 2 2 2 9 11 26 2007 3 1 4 9 17 2008 46 6 16 2 2 31 101 2009 23 4 4 2 14 44 77 2010 119 5 2 7 14 129 262 2011 585 422 785 593 561 1125 3510 2014 11 2 13 Total 782 440 810 632 591 1355 4019

Fuente: elaboración propia con base en UARIV (2021b, Anexo 2. SFV asignado pendiente por legalizar 22-11-21).

La CSMLV (2021) señala la existencia de “43 299 hogares en estado calificado para la asignación y aplicación de un SFV” de un total de 64 708 de las vigencias 2004 y 2007. Adicionalmente, entre 2003 y 2020, según la misma CSMLV (2021), “permanecen en ahorro programado 21 408 subsidios asignados […] y en fiducias 12 375”. De manera que el problema señalado por el Auto 373 de 2016, que indicaba que 80 000 familias no habían podido acceder a vivienda a pesar de haber recibido un subsidio o encontrarse en estado calificado, no se ha solucionado plenamente (Corte Constitucional, Auto 373 de 2016, p. 98).

d) el inventario de proyectos declarados en siniestro o incumplimiento, paralizados o indemnizados en el entorno urbano y en el entorno rural. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

La información presentada por el Gobierno nacional es confusa. En primer término, se afirma que se refiere al PVG en sus dos fases, con un total de 103 809 viviendas y 296 proyectos en 225 municipios en la fase I y 28 152 viviendas en 190 proyectos en 178 municipios en la fase II. Sin embargo, cuando presenta la lista de proyectos en incumplimiento, paralizados o indemnizados, en total 26 proyectos con 4545 subsidios afectados, aparecen algunos con resolución de incumplimiento anterior a la fecha de inicio del PVG23. Los departamentos del Meta y de Antioquia concentran en 10 proyectos el 51 % del total reportado. Aunque inicialmente se dice que la información responde al entorno urbano y rural, posteriormente se afirma que, debido al traslado de competencias establecido por el Plan Nacional de Desarrollo, a la fecha de la implementación de la Política Pública de Vivienda de interés Social Rural (PPVISR) adoptada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) mediante Decreto 1341 de 2020 y Resolución 536 de la misma anualidad, no existen proyectos de vivienda siniestrados, ni en incumplimiento, ni paralizados ni mucho menos indemnizados. (PGN, 2021, p. 418). Aunque esta afirmación sea cierta, puesto que la implementación de la nueva política no se había iniciado, preocupa a la CSPPDF la suerte que en el traslado de competencias de un ministerio a otro hayan corrido los proyectos de vivienda manejados anteriormente por la cartera de Agricultura y sus entidades adscritas. Para un hogar desplazado, cuyo acceso a vivienda está paralizado por problemas de gestión que no dependen de él, es indistinto qué cartera maneja el programa, pues lo que necesita es una solución.

e) cuánto tiempo requiere, de conformidad con los ritmos de implementación, satisfacer las necesidades de vivienda urbana para los hogares desplazados. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta del Gobierno nacional se limita a presentar de nuevo el cálculo de los IGED, con las mismas falencias señaladas anteriormente en este informe, relacionadas tanto con el universo de hogares que cae fuertemente sin explicación entre 2019 y 2020,

23 Son los casos de Villavicencio (Meta), con dos proyectos: Unión Temporal Chigüiros VIS, con resolución de incumplimiento de fecha 24/12/2010, y Metavivienda, con resolución de incumplimiento de fecha 16/04/11, y de Mocoa (Putumayo), con el proyecto de la Unión Temporal Alcaldía de Mocoa y Geociviles Limitada, con resolución de incumplimiento de fecha 23/07/2011 (PGN, 2021, p. 415). Asimismo, al cruzar la información de los proyectos siniestrados con el listado de PVG fases I y II, los municipios con siniestros no aparecen en el listado de PVG en municipios como Villavicencio, Mocoa, Cocorná, Caucasia, San Rafael y San Juan del Cesar.

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

como con la confusión de datos entre 2018 y 2019. No concluye el ejercicio ni responde sobre el tiempo faltante para satisfacer la necesidad de vivienda urbana para la PVDF. Aunque se afirma que se podrían tomar en cuenta los indicadores, tanto el IGED como los complementarios, no se realiza el ejercicio y, por el contrario, se afirma que estos “pueden variar de acuerdo al constante movimiento de la población o aumento de la población en situación de desplazamiento, además de variación de los porcentajes de cumplimiento de los componentes de vivienda adecuada, resultados que genera la Red Nacional de Información” (PGN, 2021, p. 425).

Para la CSPPDF, con el ritmo de implementación actual, si se diera una mejora de 3,3 puntos porcentuales por año, como afirma el Gobierno haber sucedido entre 2019 y 2020, en 2031, cuando termine la vigencia de la Ley 1448 de 2011, el 56 % de los hogares desplazados tendrían una vivienda digna. El cálculo, sin embargo, es poco robusto estadísticamente. Si se tomara el cambio en el indicador entre 2017, cuando era de 18,2 %, y 2020, de 19,8 %, que se traduce en una mejora de solo 1,6 puntos porcentuales en tres años, solo un 24,7 % de la PVDF tendría acceso a vivienda digna en 2031. Si se tomaran las cifras para el total del país, se daría una disminución en el indicador entre 2018 y 2020 de 19,5 % a 17,2 %, por lo que no habría habido avances. Hay, entonces, problemas de confiabilidad en la calidad de las cifras que afectan la medición.

Adicionalmente, el principal programa de vivienda que benefició a la PVDF, el PVG, no ha tenido nuevas fases y durante los últimos años se han ejecutado apenas remanentes. La cobertura de otros programas de subsidio para población desplazada es baja, como se aprecia en las cifras reportadas por el Gobierno, aunque no hay información completa y algunas fuentes no coinciden (por ejemplo, las cifras de Sinergia del Departamento Nacional de Planeación para los totales y las cifras reportadas por el Gobierno nacional en sus informes, como se anotó antes). A esto se suma que la estrategia basada en subsidios parciales sigue teniendo los problemas que llevaron en su momento a la Corte Constitucional a ordenar la reformulación de la política de vivienda, entre ellos dificultades de cierre financiero, de acceso a crédito y de historial financiero.

Las metas del CONPES 4031 de 2021 no parecen representar un avance decisivo en la cobertura de la población víctima de desplazamiento. Para el periodo 2021-2031 prevé un total de 170 929 subsidios entre vivienda nueva, arrendamiento y mejoramiento en zonas urbana y rural. Según la CSMLV (2021, p. 187), tales subsidios solo cubrirían el 7,5 % de las necesidades actuales de vivienda y, agrega la Comisión, el indicador se da en subsidios asignados y no en soluciones de vivienda, con lo cual se

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

dificulta el seguimiento y el cálculo del tiempo necesario para lograr una cobertura total de la población que así lo requiere.

f) cuáles son los municipios en los que se ejecutaron, se implementan en la actualidad y se programó la implementación de proyectos de vivienda que benefician a población desplazada. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta del Gobierno nacional es parcial. Informa sobre la normatividad existente antes de la Ley 1537 de 2012. Remite archivo con listado de subsidios pendientes por legalizar de bolsas anteriores, indicando el municipio, pero no puntualiza dónde se desarrollan actualmente ni en dónde está previsto desarrollar programas de vivienda en beneficio de la PVDF.

Persistencia de las dificultades en el acceso a soluciones de vivienda para los hogares que no participaron en esquemas anteriores

Fundamento jurídico 20.2. Con fundamento en las necesidades actualizadas de vivienda urbana de los hogares desplazados, el MVCT y FONVIVIENDA deberán profundizar en:

a) cuál es la demanda de vivienda que no se satisface a través de los diferentes programas que actualmente maneja el Gobierno nacional. Al respecto, es necesario que informen qué función tiene la medición de superación de vulnerabilidad para identificar necesidades y focalizar soluciones de vivienda para hogares desplazados. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

El MVCT responde que no es el responsable de caracterizar a la PVDF. Si bien eso es cierto, a juicio de la CSPPDF, una parte fundamental de la política de vivienda es conocer la demanda, lo cual implica realizar las articulaciones necesarias para determinar el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda de población desplazada. No se responde sobre la relación entre la medición de la superación de vulnerabilidad y la identificación de necesidades de vivienda para los hogares desplazados, lo cual, para la CSPPDF, sugiere falta de articulación entre las distintas entidades de gobierno encargadas de la política pública para la PVDF.

b) cómo se facilita la ejecución de los programas de subsidios de vivienda en municipios con baja capacidad técnica y presupuestal, en donde existen necesidades en vivienda para hogares desplazados. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La CSPPDF no encontró respuesta a esta solicitud de precisión de información. Fundamento jurídico 20.3. En lo que respecta a la información relacionada con asentamientos precarios, el MVCT deberá profundizar en d) dificultades (nuevas o persistentes) en la legalización de los asentamientos precarios; b) cuáles son las estrategias que se implementaron para superarlas y sus resultados concretos en términos de beneficiarios que correspondan a población desplazada, y c) cómo se articulan las estrategias de legalización y regularización de la política de asentamientos precarios con la política de asistencia y reparación a las víctimas. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

Con respecto a la primera cuestión, la respuesta gubernamental señala que persisten las mismas barreras señaladas en la respuesta al Auto 373 de 2016: falta de recursos y capacidades de las entidades territoriales para realizar estudios técnicos, localización de los asentamientos en suelos de protección o de particulares, disponibilidad de servicios públicos, desconocimiento de los procesos por parte de las entidades territoriales y de las comunidades, entre los más importantes. En cuanto a las estrategias para superar las difultades, se señala la mejora normativa (Decreto 149 de 2000) y la prestación de asistencia técnica a los municipios y distritos por parte del MVCT, sin que se informe más precisamente de coberturas y alcance de dicha asistencia. Se informa, asimismo, la existencia de una carta de entendimiento con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) para identificar procesos piloto que puedan ser replicados. No se señalan resultados de las estrategias ni sus beneficiarios. Tampoco hay respuesta clara sobre la articulación de las dos políticas, más allá de señalar los programas de vivienda que están dirigidos a población vulnerable.

Siniestralidad e incumplimiento de los proyectos ejecutados en el marco de esquemas anteriores para vivienda rural

Fundamento jurídico 20.4. El MADR y el MVCT deberán profundizar en: a) cuáles son los resultados esperados respecto del desarrollo de la política de vivienda rural para la población desplazada ubicada en áreas rurales; y b) oferta de proyectos para garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda en el ámbito rural [...], la cual deberá incluir: número de familias rurales beneficiarias, porcentaje de beneficiarios que serán población desplazada y municipios

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

en los que se ubica la oferta, para lo que se solicita identificar cuáles de estos municipios son PDET. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

Frente al literal a, el informe del Gobierno nacional indica el objetivo general y los objetivos estratégicos de la política de vivienda social rural, y presenta la metodología de focalización territorial y poblacional para la política, con prioridad para la población víctima, entre ella la PVDF. Señala, finalmente, la ruta de atención para el acceso a vivienda en el caso de sentencias de restitución. Sin embargo, no se reportan resultados esperados.

En cuanto al literal b, se describen de nuevo los mecanismos de focalización, entre los cuales se ortorgan 20 puntos adicionales a propuestas que incluyan municipios PDET y un mecanismo especial de financiación (80 % Nación y 20 % entidades territoriales). En la única convocatoria realizada hasta ahora, se presentaron 434 municipios, de los cuales 140 son PDET. De este total se seleccionaron como beneficiarios 99 municipios, 52 de los cuales son PDET. No se informa sobre número de familias beneficiarias ni cuántas de ellas son desplazadas, tal vez porque el proceso de convocatoria no ha concluido.

Hay, no obstante, información que puede contribuir a responder al requerimiento de la Corte y que no se menciona en el informe gubernamental, que está consignada en la Resolución 410 de agosto de 2021 del MVCT, que establece el Plan Nacional de Construcción de Vivienda de Interés Social. Aunque no hay una estimación de demanda, sí se establece un presupuesto indicativo de $ 3,7 billones de pesos entre 2020 y 2031, y se señalan posibles metas con tales recursos: 33 204 viviendas nuevas y 44 963 mejoramientos de viviendas. De estas soluciones, están previstas para municipios PDET 12 184 viviendas nuevas y 14 912 mejoramientos. No especifica en la resolución, sin embargo, cuántas de las viviendas serían destinadas a PVDF (Resolución 410 de 2021, p. 92).

Si se comparan estas metas con las anteriormente establecidas por la Resolución 179 de 2017 del MADR, que creaba el Plan Nacional de Construcción de Vivienda en consonancia con el Decreto Ley 890 de 2017, se aprecia una reducción significativa, puesto que la resolución de 2017 proyectaba recursos por $ 14,3 billones para 208 037 viviendas nuevas y $ 4,7 billones para 312 056 mejoramientos de vivienda (p. 71) en la estrategia 3 de otorgamiento y ejecución de subsidios para construcción o mejoramiento de VIS rural. A esto habría que agregar otros recursos previstos por esta resolución, como la estrategia 4 de otorgamiento de 100 000 subsidios con crédito por $ 1,7 billones.

Por su parte, el CONPES 4031 de 2021 establece como meta para vivienda rural la asignación de 28 749 subsidios para adquisición de vivienda y 21 180 para el mejoramiento de viviendas rurales de población víctima entre 2021 y 2031, promedio anual inferior al reportado para vivienda nueva rural en 2019 (4540) o en 2020 (5684). Fundamento jurídico 20.5. Se ordena al MVCT Subsanar el vacío de información relacionado con la forma en que la Resolución 536 de 2020 del MVCT se articula con las disposiciones en materia de vivienda de interés social rural consignadas en el Decreto Ley 890 de 2017. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta se articula con la del fundamento jurídico 20.4 y señala que se evidencia la clara articulación entre lo establecido en el AFP [Acuerdo Final de Paz], lo que dispone el Decreto Ley 890 de 2017, lo que implementó el Decreto 1341 de 2020 y, a su vez, desarrolla la PPVISR adoptada mediante Resolución 536 de 2020, que posteriormente fue recogida por la Ley 2079 de 2021.

Sin embargo, no se muestra la relación.

Al hacer un análisis de correspondencia de algunos aspectos entre el Decreto 890 y la Resolución 536, la CSPPDF encuentra coincidencias explícitas en algunos puntos: 1) el establecimiento de soluciones de vivienda nucleadas y dispersas, y 2) el establecimiento de un mecanismo especial de asignación de subsidios para hogares restituidos, lo cual contribuye sin duda al cumplimiento de las sentencias judiciales. Adicionalmente, hay algunas coincidencias en la población priorizada mujeres cabeza de familia y madres comunitarias, personas en situación de vulnerabilidad y excombatientes (o población reincorporada), así como coincidencias parciales en poblaciones priorizadas, a saber: 1) el Decreto Ley 890 establece entre ellas a los grupos étnicos y la resolución la acota a las poblaciones indígenas pertenecientes a los resguardos y las personas que forman parte de comunidades negras legalmente constituidas; 2) las dos normativas incluyen a las víctimas del conflicto armado, pero mientras el decreto señala en forma específica a los hogares desplazados, la resolución posterior se refiere al conjunto de víctimas, y 3) población que forma parte de programas estratégicos, pero mientras en el decreto se establece que son programas de formalización, titulación y acceso a tierras rurales, en clara concordancia con el AF, en la resolución se mencionan programas estratégicos “sectoriales”, sin que sea claro cuáles son. Finalmente, el decreto incluye como posibles beneficiarios los afectados por desastres naturales, calamidades y emergencias que no están incluidos en la

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

resolución, y esta última incluye a personas que se autorreconozcan como campesinos, que no están señalados por el decreto.

Otras diferencias se relacionan con el monto de los subsidios. El Decreto 890 establecía que el Gobierno podía reglamentarlos para tener en cuenta costos y requerimientos de cada región y que se deberían incluir los municipios PDET y PNIS. La resolución establece un monto universal de 70 SMLMV para vivienda nueva y 22 SMLMV para mejoramiento, con la posibilidad de reconocer un plus para sufragar gastos de transporte en el caso de viviendas dispersas. En cuanto a la fuente de recursos, el decreto establecía que provendrían del Presupuesto General de la Nación, mientras que la resolución agrega otras fuentes como el Sistema General de Regalías, los recursos de entidades territoriales y otros más. La resolución no recoge la destinación, que el decreto había establecido, de un 20 % de los recursos de Finagro provenientes de inversiones forzosas para financiación de vivienda de interés social y prioritario en el campo.

Persistencia de obstáculos que dificultan que los subsidios se materialicen eficientemente y que las viviendas entregadas sean adecuadas Fundamento jurídico 20.6. En relación con las dificultades identificadas para materializar los subsidios, se ordena al MADR profundizar en:

a) Las dificultades y los territorios en los que persisten problemas para materializar los subsidios y las soluciones que se han implementado para superarlas (número de familias con subsidio en los diferentes municipios).

b) Cómo la nueva estructura institucional (Resolución 356 de 2020) pretende superar c) las barreras, medidas requeridas y planes para ejecutarlas en plazo razonable.

Subsanar vacíos de información, por parte del MADR, sobre el número de subsidios entregados en zona rural, respecto de la demanda por subsidios y el porcentaje de los mismos destinados a PVDF.

Los literales a y c no son respondidos. El punto b expone los pilares de la política pública de vivienda de interés social rural y, de hecho, identifica barreras: la primera tiene que ver con el bajo nivel de participación de los beneficiarios en el diseño de las tipologías de vivienda y la poca atención que se presta a los usos y costumbres. La solución, genérica, se centra en mejorar la participación ciudadana, con una estrategia de diálogo social y participación que solo aparece en la resolución como

una definición y un parágrafo. Para ello también se promoverá una metodología de participación en el marco de vivienda digna. No se indica cuál será la metodología ni su nivel de desarrollo. Un tercer aspecto señalado se dirige a optimizar la eficiencia en la asignación del subsidio y la ejecución de obras territoriales. De nuevo, se presenta la metodología de focalización en dos etapas, territorial y poblacional, y se advierte la necesidad de reducir tanto el número de actores que intervienen en las diferentes fases del proceso como el tiempo de ejecución. Aunque son puntos importantes, no es claro cuál es la situación específica que se pretende cambiar (número de actores que actualmente intervienen, tiempo promedio de ejecución de los proyectos, por ejemplo). Finalmente, se reseña la regionalización de los proyectos para contribuir al desarrollo regional. Para la CSPPDF, este sería precisamente uno de los aspectos para establecer la concordancia con el Decreto Ley 890, con la utilización, por ejemplo, de las subregiones PDET. Sin embargo, la respuesta es genérica y se refiere al uso de técnicas de análisis espacial y georreferenciación, que por más que sean útiles, son simplemente instrumentos de la política.

Falta de claridad acerca de la demanda rural de vivienda por parte de la población desplazada

Fundamento jurídico 20.7. El MADR y el MVCT deberán subsanar los vacíos de información relacionados con:

a) La demanda de vivienda rural en condiciones dignas para personas en situación de desplazamiento o, si dicha información no se tiene, las acciones adelantadas para determinar la demanda. Sobre este aspecto, se solicita precisar la función de la medición de superación de vulnerabilidad en la identificación de la demanda de vivienda de población desplazada ubicada en zonas rurales. b) Cuántas familias en situación de desplazamiento que retornaron o se reubicaron en zonas rurales han sido beneficiarias de las viviendas de interés social rural desde 2016; y, c) Qué porcentaje representan de las familias víctimas de desplazamiento que han accedido a alguno de los subsidios familiares de vivienda. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta del Gobierno nacional se hace como fundamento jurídico 21.1 e informa que la Ley 2079 de 2021 prevé un enfoque diferencial como principio orientador y que la población víctima del conflicto armado se incluya entre las cobijadas por dicho

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

principio. Como cuantificación de la demanda, el informe reporta que: 1) 79 municipios suscribieron convenios con Fonvivienda para la realización de proyectos de vivienda nueva en especie para 2021, que beneficiarán 4800 hogares víctimas, pero no se especifica cuántas se destinarán a la PVDF; 2) la priorización por parte de la URT entre 2020 y 2021 de 1402 hogares sujeto de restitución de tierras, y 3) un convenio con la Corporación Nasa Kiwe para la atención de 318 hogares para vivienda nueva en especie y 450 para mejoramiento de vivienda. El informe no permite conocer si hay una estimación de la demanda ni de las medidas tomadas para estimarla. Fundamento jurídico 21. Órdenes estructurales de la Sentencia SU-016 de 2021. El MVCT y FONVIVIENDA deberán profundizar en:

a) los datos y resultados puntuales sobre (i) las metas y (ii) los avances en la implementación de los programas. Esta información debe contener como mínimo: a.1) la identificación de los municipios en donde se implementan los proyectos o programas de subsidios de vivienda familiar (tanto urbanos como rurales); a.2) cuál es la población que será beneficiaria de dichos proyectos; a.3) el porcentaje de los beneficiarios que correspondan a población desplazada. Además, deberán entregar: b) un análisis sobre la correspondencia de la política de vivienda respecto al universo de población desplazada. En caso de no tener información puntual, deberán manifestarlo de manera clara y directa en su respuesta, así como exponer las estrategias que utilizarán para subsanar la falta de información. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021) Sobre el primer aspecto, el informe reitera las metas generales alcanzadas con el PVG. No señala otras metas precisas y cuando se refiere a los compromisos del CONPES 4031 de 2021, manifiesta que “en la definición de las acciones contenidas en el Plan de Acción (PAS) no se delimitó ‘víctimas de desplazamiento forzado’ o ‘víctimas de desplazamiento’. Esto con la finalidad de ampliar el universo de beneficiarios de la política pública” (PGN, 2021, p. 427). A juicio de la CSPPDF, esta justificación es cuando menos ligera, pues ampliar el universo de beneficiarios no debe implicar invisibilizar a las víctimas de un delito.

En cuanto al segundo punto, el informe del Gobierno menciona cambios normativos realizados en 2017 para permitir la postulación de hogares con subsidios asignados pendientes por aplicar o en estado calificado al PVG-II y la priorización del acceso para la población desplazada. Realiza de nuevo el recuento normativo para mostrar los porcentajes de priorización a la población desplazada y a otra población vulnerable en los programas de vivienda, pero no brinda información que permita ver

puntualmente en qué medida la política se corresponde con el universo de la población desplazada.

Conclusiones parte 3

• La respuesta gubernamental al Auto 756 de 2021 es en muchos casos de carácter general, centrada en la descripción de programas, ya realizada en los informes anteriores y poco conclusiva, como la CSPPDF señala al comentar cada uno de los fundamentos jurídicos.

• De la información reportada por el Gobierno nacional, se deduce que aún no se ha resuelto el problema generado por el incumplimiento en las convocatorias de 2004 y 2007, y que aún persisten muchos hogares que no han logrado la legalización de su subsidio o que, habiendo sido clasificados en estado calificado, aún no reciben ningún subsidio.

• De la respuesta a varios de los fundamentos jurídicos se desprende la falta de articulación entre las entidades gubernamentales encargadas de la política pública para la población víctima. Por ello, muchas de las respuestas que hubieran requerido justamente de esa articulación —y no solo para la respuesta, sino también en la implementación— no son respondidas, aduciendo que no son de su competencia. Preocupa en especial a la CSPPDF que no se tenga una estimación de la demanda por vivienda de la PVDF sobre la cual insiste el Auto 756 de la Corte, o que no pueda responderse con claridad cómo se articula la política de atención y reparación a víctimas con la política de vivienda rural para estas, ni qué función puede cumplir en la estimación de la demanda de vivienda un instrumento que para el Gobierno nacional es central en la superación del ECI, cual es la medición de la superación de la condición de vulnerabilidad.

• Las metas del CONPES 4031 de 2021 no parecen representar un avance decisivo en la cobertura de la población víctima de desplazamiento. Para el periodo 2021-2031 prevé un total de 170 929 subsidios entre vivienda nueva, arrendamiento y mejoramiento en zonas urbana y rural. Según la CSMLV (2021, p. 187), tales subsidios solo cubrirían el 7,5 % de las necesidades actuales de vivienda y, agrega la Comisión, el indicador se da en subsidios asignados y no en soluciones

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de vivienda, con lo cual se dificulta el seguimiento y el cálculo del tiempo necesario para lograr una cobertura total de la población que así lo requiere.

• La información sobre subsidios se limita a señalar personas con subsidios asignados en cada programa. Sin embargo, no se responde a la solicitud del Auto de relacionar esos subsidios con el universo de la población desplazada.

• La información gubernamental no permite construir un cronograma de superación del ECI en materia de vivienda digna en el horizonte de vigencia extendida de la Ley 1448 de 2011. Aunque el CONPES 4031 incluye metas anuales, no se ponen en relación con los déficits cuantitativos o cualitativos de vivienda para la PVDF, que por otra parte no parecen haber sido estimados por las autoridades gubernamentales.

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Derechos de las víctimas de desplazamiento forzado

Derecho a la indemnización

El indicador de goce efectivo

En primer lugar, se hace necesario reiterar la posición de la CSPPDF en el sentido de que el indicador de este derecho, en el caso de la población desplazada, debe estimarse por núcleo familiar y no por persona, según el parágrafo 3 del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 1377 de 2014, que dispone que la indemnización administrativa debe ser entregada por núcleo familiar y no por persona.

Así, de acuerdo con la ley y el decreto recién citados, cuando la Corte señala en el Auto 207 de 2017 que es imperativo que el Gobierno fije reglas claras y transparentes acerca de las condiciones de modo y tiempo bajo las cuales las personas desplazadas van a recibir la indemnización administrativa, se está refiriendo al núcleo familiar de las personas desplazadas incluidas en el RUV y no a cada uno de los miembros de estos núcleos considerados de manera individual.

En consecuencia, para que la aplicación de la Resolución 1049 de 2019 se encuentre ceñida a la ley, la indemnización debe otorgarse al conjunto del núcleo familiar, por lo que resulta contrario a la ley proceder a dividir la indemnización del núcleo familiar entre el número de miembros que lo componen y otorgar solo la parte correspondiente a la o las personas que se encuentren en el núcleo en situación de extrema urgencia o alta vulnerabilidad. En consecuencia, se hace necesario modificar la resolución en mención, de una parte, para aclarar que, en el caso de la población

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

en situación de desplazamiento forzado, no se trata de priorizar víctimas individualmente consideradas, sino núcleos familiares de víctimas en cuyo seno existan personas que se encuentren en situación de extrema urgencia o alta vulnerabilidad, y, de otra, para señalar explícitamente que el monto de la indemnización a otorgar será el correspondiente al del conjunto de los miembros del núcleo familiar priorizado.

La indemnización a la población desplazada en el año 2020

Una vez más, para el año 2020 se hace notoria la diferencia entre las cifras presentadas por el Gobierno nacional en su informe anual, en el cual incluye dos datos diferentes con relación al número de víctimas de desplazamiento forzado que recibieron la indemnización en el 2020 (106 120 y 107 15624) y las reportadas por la CSMLV (2021, p. 233, tabla 114), según la cual las indemnizaciones por el conjunto de delitos cubiertos por la Ley 1448 de 2011 solo fueron otorgadas a 105 183 víctimas.

Esta diferencia impide estimar con cierto grado de precisión el IGED a la indemnización durante la vigencia del año 2020. La tarea se dificulta aún más para estimar el indicador acumulado, pues se presentan diferencias en el total de víctimas indemnizadas hasta el 2020 entre el Gobierno nacional (584 582) (UARIV, 2021b, pp. 563 y 565) y la CSMLV (583 486) (CSMLV, 2021, p. 234), y además existen dudas sobre el número de víctimas de desplazamiento forzado que tienen derecho a esta medida25 Sería conveniente que el Gobierno nacional precisara esta cifra en cada informe anual que presente a la Corte Constitucional, y que incluya no solo el indicador de la vigencia correspondiente, sino también el acumulado.

Los estimativos al respecto indican que, según la CSMLV (2021, p. 234), la indemnización a la población desplazada ha cubierto solo al 7,0 % de los desplazados incluidos en el RUV, en tanto que según el Gobierno nacional (UARIV, 2021b, p. 560), se ha cubierto el 8,3 % de aquellos que tienen derecho a esta medida de reparación. Aun cuando no toda la población víctima tiene derecho a acceder a las medidas de

24 Véase UARIV (2021b, pp. 563 y 565). La última cifra surge de la diferencia entre el total de indemnizaciones pagadas en el 2020 y las pagadas en el 2019: 584 582 – 477 426 = 107 156.

25 Según el Gobierno nacional, el total de víctimas desplazadas que tienen derecho a indemnización asciende a 7 044 322. Por su parte, según el CONPES 4031 de 2021 (p. 17), 7 340 456 víctimas de todos los delitos contemplados en la ley tienen derecho a la reparación y, según la respuesta del Gobierno al Auto 756 de 2021 (PGN, 2021, p. 534, tabla 60), 8 241 216 víctimas de desplazamiento forzado tienen derecho a la indemnización.

reparación, estos porcentajes son aparentemente muy bajos y no se compadecen con los diez años de vigencia de la Ley 1448 de 2011.

Adicionalmente, cabe señalar la falta de consistencia del Gobierno en el reporte de las cifras necesarias para la estimación del comportamiento de los IGED. En efecto, de acuerdo con la cifra reportada en el informe del Gobierno correspondiente a la vigencia 2019, el total de víctimas desplazadas con derecho a la indemnización administrativa se redujo en el 2020 en 225 788, cifra que se encuentra sensiblemente alejada del número de víctimas que reporta como indemnizadas en dicho año (CSPPDF, 2021a, p. 42).

De otra parte, es importante anotar que, de acuerdo con las cifras del Gobierno, se revirtió la tendencia descendente que se observaba en el pago de esta medida de reparación a partir del 2018. Es así como las víctimas indemnizadas en el 2020 fueron superiores entre un 27,9 % y un 29,1 %, dependiendo de la cifra utilizada, con respecto a las 82 995 “beneficiadas” en el 2019, e incluso superiores a las registradas en el año 2017, cuando alcanzaron 98 929 víctimas (CSPPDF, 2021a, p. 41). Este comportamiento relativamente favorable presentado en el 2020 quizá fue motivado por los efectos ocasionados por la pandemia del coronavirus sobre la población en situación de desplazamiento forzado.

La tendencia podría haberse revertido en el 2021, a juzgar por el comportamiento que llevaba la indemnización al conjunto total de las víctimas cubiertas por la Ley 1448 de 2011 en el primer trimestre de dicho año, como se describe a continuación.

Según la CSMLV (2021, p. 233, tabla 60), el total de indemnizaciones pagadas a las víctimas de los delitos a que se refiere la Ley 1448 de 2011 al finalizar el primer trimestre del año 2021 apenas ascendía a 13 323, cifra que representaba una cifra inferior al 13,0 % de los desplazados indemnizados en el 2020.

En este sentido, resulta pertinente el llamado de atención que hace la CSMLV cuando señala que durante el primer trimestre de 2021 solo se ha avanzado en cerca del 10 % frente a la meta anual de indemnización de las víctimas contemplada para dicho año. La CSPPDF comparte la preocupación de la CSMLV en el sentido de que, faltando poco más de un año para el cierre del Plan Nacional de Desarrollo, la indemnización alcance apenas el 19 % respecto de la meta establecida para el cuatrienio 2018-2022, pues ello evidencia un rezago importante que difícilmente logrará superarse teniendo en cuenta las restricciones presupuestales anunciadas por el mismo Gobierno nacional.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Acompañamiento

En materia de acompañamiento, existe también una diferencia significativa entre los datos reportados por el Gobierno nacional y los presentados por la CSMLV. Para el primero, en la vigencia del año 2020, 17 984 víctimas de desplazamiento forzado de las 106 120 indemnizadas se acogieron a los programas de acompañamiento para la adecuada inversión de los recursos recibidos. De esta forma, se registra una disminución en el porcentaje de víctimas acompañadas del 29,8 % en el 2019 al 17,0 % en el 2020 (UARI, 2021b, p. 563). Para la CSMLV (2021, p. 240), las víctimas acompañadas en el 2020 ascendieron a 34 472, que equivalen a la tercera parte de las personas indemnizadas. El Gobierno atribuye la disminución en el porcentaje de víctimas indemnizadas que se acogen a los programas de acompañamiento a la pandemia del Coronavirus, factor que a juicio de la CSPPDF sí pudo influir en el comportamiento de las víctimas, aunque no puede desconocerse que la tendencia a la menor utilización de estos programas, a juicio de la CSMLV (2021, p. 238, tabla 118), se presenta a pesar de los esfuerzos del Gobierno. Al respecto, valdría la pena que la UARIV realizara una evaluación cuidadosa de los programas e indagara sobre las preferencias de las víctimas, con el fin de rediseñar los programas para atraer un mayor número de los desplazados indemnizados.

Indemnización para niños, niñas y adolescentes

Teniendo en cuenta que, como lo dispone el artículo 160 del Decreto 4800 de 2011, la indemnización para NNA víctimas de desplazamiento forzado, de conformidad con el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011, deberá efectuarse a través de la constitución de un encargo fiduciario, asegurándose que se trate del que haya obtenido en promedio los mayores rendimientos financieros en los últimos seis meses y que la suma de dinero producto de este encargo les será entregada una vez alcancen la mayoría de edad, es necesario destacar una vez más las inconsistencias de las cifras presentadas en el informe del Gobierno nacional. En efecto, mientras que en la tabla 167, que presenta la indemnización por grupo de edad, se observa que, hasta diciembre del año 2020, 81 813 personas menores de 18 años han sido beneficiarios de tal indeminización, la tabla 168 indica que el número de encargos fiduciarios constituidos en el mismo periodo asciende a 120 290, cifra superior en un 47 % al total de menores de edad indemnizados, lo que amerita una pormenorizada explicación del Gobierno nacional (UARIV, 2021b, p. 561).

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

De otra parte, la CSPPDF considera que, en concordancia con el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011, consistente en salvaguardar el valor de la indemnización de los menores hasta que alcancen su mayoría de edad, se hace necesario introducir dos modificaciones: una para establecer un seguro que ampare el valor de los encargos fiduciarios ante eventuales siniestros, al estilo de la cobertura de los depósitos bancarios que se garantiza a través de FOGAFIN, y otra para garantizar que por lo menos se conservará el valor de los encargos fiduciarios constituidos, en términos de SMLMV, al momento de la entrega del dinero a los beneficiarios.

La población desplazada con derecho a la medida de indemnización administrativa

Aunque actualmente se desconoce la cifra exacta de los desplazados que tienen derecho a la indemnización administrativa establecida por la Ley 1448 de 2011, puede presumirse que aquellos que carecen de dicho acceso superan el millón de víctimas26. Como se sabe, no todas las víctimas de este delito inscritas en el RUV tienen acceso a esta medida de reparación, pues de ella se excluyen aquellas cuyo desplazamiento ocurrió con antelación a 1985, las que hayan presentado una declaración fraudulenta o extemporánea, sin una causa de fuerza mayor, y finalmente aquellas que no guarden una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado interno.

Habiendo aclarado el Auto 119 de 2013, en el sentido de que la existencia de esta relación no es requisito para la inscripción de la víctima en el RUV, pero sí para poder acceder a la indemnización, sería conveniente que el Gobierno le presente a la Corte Constitucional una base de datos argumentando por grupo familiar las razones por las cuales personas desplazadas inscritas en el RUV carecen del derecho a la indemnización administrativa. Para cada uno de estos núcleos familiares que conforman dichas personas deben aducirse las razones de tal exclusión, enfatizando en los criterios jurídicos y de contexto —es decir, las circunstancias de tiempo, modo y lugar— asociados a la ocurrencia del hecho para considerar que los hechos analizados no guardan una relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno.

De esta forma, la Corte podrá constatar si en la determinación de la relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado se hizo uso de los criterios establecidos para tal fin por la jurisprudencia existente en la materia.

26 Esta presunción surge del hecho de que, a diciembre 31 del 2021, el número de víctimas del total de los delitos a que se refiere la Ley 1448 de 2019 inscritas en el RUV ascendía a 9 231 436 y el total de aquellas que tenían acceso a medidas de atención, protección y reparación era apenas de 7 437 057 (UARIV, 2022).

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La aplicación de la Resolución 1049 de 2019

El informe del Gobierno en esta materia correspondiente a la vigencia 2020 genera una serie de dudas que sería conveniente aclarar a la Corte, con el fin de contar con una visión más precisa de la forma como la UARIV aplica la Resolución 1049 de 2019.

En primer lugar, es conveniente que presente las razones por las cuales sostiene que la entrega de la indemnización, por un lado, a víctimas que acreditan situaciones de urgencia o extrema vulnerabilidad, y por otro, a través del Método Técnico de Priorización, implica que dicha entrega está ajustada a los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal. A juicio de la CSPPDF, es la magnitud de los recursos asignados en cada vigencia a esta medida de reparación lo que puede garantizar el cumplimiento del principio de progresividad. Los principios de gradualidad y sostenibilidad fiscal no tienen que ver con los mecanismos de entrega de la indemnización contemplados por la Resolución 1049 de 2019.

En segundo lugar, el informe afirma que en la vigencia correspondiente al año 2020, de las 103 265 víctimas de desplazamiento forzado que recibieron la compensación económica, 85 446 víctimas se indemnizaron en virtud de la aplicación de los criterios de priorización. A este respecto surgen también algunos interrogantes. El primero de ellos tiene que ver con el total de víctimas indemnizadas en la vigencia 2020. En este aparte, el Gobierno nacional presenta una cifra diferente a las incluidas en las páginas 563 y 565, las cuales fueron en el primer caso de 106 125 y en el segundo, de 107 156. Adicionalmente, sería factible deducir que 17 819 víctimas fueron indemnizadas de acuerdo con el Método Técnico de Priorización. Sin embargo, se afirma que como resultado de la aplicación de dicho método resultaron favorecidas 9034 personas, de las cuales 8061 corresponden al delito de desplazamiento forzado, lo que representa un 89,22 % del universo de víctimas que recibieron la compensación económica a través de la aplicación del Método Técnico de Priorización. Así, se desconocería el método por el cual se habrían indemnizado las 8785 víctimas restantes.

Algunos avances

Se hace necesario señalar que, gracias a los pronunciamientos y las advertencias de la Corte Constitucional, se han venido superando algunas de las falencias que se presentaban en relación con la atención del Gobierno nacional a la población en situación de desplazamiento forzado. En primer lugar, se ha venido otorgando acceso a medidas de asistencia, atención y protección a víctimas del desplazamiento forzado

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

ocasionado por la acción de las bandas criminales, aunque este hecho carezca de una relación cercana y suficiente con el conflicto armado colombiano.

En segundo lugar, se ha venido relajando la restricción de las víctimas de este delito a la medida de indemnización administrativa, a juzgar por la información contenida en el informe del Gobierno, según el cual el 92 % de las indemnizaciones otorgadas en la vigencia 2020 fueron entregadas a esta población (UARIV, 2021b, p. 572). Sin embargo, de acuerdo con las cifras existentes, aún falta un largo trecho para que las indemnizaciones otorgadas por tipo de delito guarden proporcionalidad con las víctimas de cada uno de ellos, comoquiera que, al menos aparentemente, el porcentaje de la población desplazada indemnizada no supera el 10,0 %, cifra considerablemente inferior al porcentaje de las víctimas de este delito en el total de víctimas, que supera el 80,0 %.

Además de lo anterior, en términos generales se comparten los avances en el otorgamiento y entrega de la indemnización que destaca la CSMLV (2021) en su octavo informe al Congreso de la República. Entre estos, la CSPPDF considera que los más importantes corresponden a:

a. La adopción de la declaración simplificada, lo cual permite mejorar los procedimientos que deben adelantar las víctimas en general y la población desplazada en particular.

b. El ajuste en los procedimientos para la entrega de la medida de indemnización en el marco de la pandemia que afecta al país.

c. La expedición de la Resolución 582 de 2021, por medio de la cual se disminuyó a 68 años la edad como condición para la entrega prioritaria de indemnización a las personas mayores.

Algunas preocupaciones

La principal preocupación en materia de indemnización tiene que ver con la falta de recursos para el otorgamiento de esta medida de reparación. En efecto, se requiere de un plan de financiación particular que garantice su sostenibilidad, gradualidad y progresividad en un tiempo razonable. Se queda muy corto el plan de financiación contemplado en el documento CONPES 4031 de 2021, que establece como meta la indemnización de 2 148 415 víctimas, de las cuales el 73,7 % corresponde a víctimas del delito de desplazamiento forzado. En efecto, si se adiciona esta meta al total de víctimas indemnizadas, que según la CSMLV ascendía en diciembre de 2020 a 969 815,

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

se contaría con apenas el 42,5 % de las víctimas con derecho a reparación indemnizadas al finalizar la vigencia de la prórroga de la Ley 1448 de 2011 en el año 2031, sin contar con que las víctimas de los delitos sujetos a esta medida pueden incrementarse con el transcurso del tiempo27. Se considera que, aun si se cumpliera con la meta establecida, el porcentaje de víctimas indemnizadas continúa siendo muy bajo si se tiene en cuenta que en el 2031 se cumplirán 20 años de vigencia de la Ley 1448 de 2011.

De otra parte, en repetidas ocasiones, la CSPPDF ha mencionado a la Corte Constitucional la necesidad de que la CGR realice una auditoría a la UARIV en razón de algunas inconsistencias que se observaban en relación con la entrega de la indemnización.

La actuación especial de fiscalización adelantada por la CGR a la UARIV, relativa a la concesión de las medidas de indemnización y ayuda y atención humanitaria llevada a cabo en el año 2021 para el periodo comprendido entre los años de 2014 y 2020, permitió extraer las siguientes conclusiones:

El desorden administrativo de la UARIV en las vigencias objeto de evaluación propició que, en múltiples casos, los dineros públicos no se destinaran para atender a la población objetivo de la misionalidad de la UARIV, comoquiera que se evidenciaron pagos de indemnizaciones y atención y ayuda humanitaria con posterioridad a la fecha de fallecimiento de los beneficiarios, inconsistencias en las bases de datos de los sistemas de información de la entidad evidenciadas en las diferencias con los datos reportados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en cuanto a números de documentos de identidad, nombres de los beneficiarios, inexistencia de cédulas, así como presuntas suplantaciones y falsedad en documento público, informadas por la UARIV a la CGR en la presente actuación especial de fiscalización.

El órgano de control evidenció que en varios casos la medida de indemnización se expidió dos y tres años antes del giro al destinatario y del reintegro a la Dirección del Tesoro Nacional, con lo cual, se observa que los recursos permanecen en las entidades bancarias durante tiempos prolongados sin pago a los beneficiarios y sin el respectivo reintegro en el término establecido legalmente. Sin embargo, dentro de la actuación especial de fiscalización, no fue

27 Porcentaje de víctimas indemnizadas a 2031 = (969 815 + 2 148 415) / 7 340 456. Las dos últimas cifras aparecen en las páginas 100 y 17 del documento CONPES 4031 de 2021; la primera corresponde a la diferencia entre el total de víctimas indemnizadas a marzo de 2021 y aquellas que lo fueron en el primer trimestre del mismo año (CSMLV, 2021, p. 233, tabla 114).

posible efectuar una evaluación completa de estos casos, dado que la UARIV no suministró la información actualizada, consistente e íntegra, conductas sancionables a través del Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal. La CGR pudo establecer deficiencias en el control y supervisión sobre los contratos de prestación de servicios financieros suscritos con los operadores bancarios, por cuanto la información no está disponible en forma oportuna tanto para la UARIV como para los órganos de control, de acuerdo con las cláusulas contractuales; siendo necesario durante el desarrollo de la actuación especial de fiscalización, reiterar las solicitudes de información, lo cual obstaculizó el ejercicio del control fiscal. Adicionalmente, en la información suministrada por el Banco Agrario a la CGR, se evidenció que un número significativo de pagos reportados por la UARIV a este órgano de control, no fueron realizados efectivamente por el Banco, lo cual demuestra la falta de seguridad y consistencia en el intercambio de información por parte de las dos entidades. Por último, se encontró que la entidad incurrió en la configuración de hechos cumplidos al expedir actos administrativos de reconocimiento de atención y ayuda humanitaria uno y dos años después de efectuado el pago. (CGR, 2021, pp. 26-27)

Como resultado de esta actuación especial de fiscalización, se determinaron 8 hallazgos administrativos, de los cuales 4 tienen connotación fiscal por $ 665 536 446,52, 6 por presunta incidencia disciplinaria, 5 por presunta incidencia penal, 1 con solicitud de apertura de indagación preliminar y 1 con solicitud de proceso administrativo sancionatorio fiscal, que serán trasladados a las autoridades competentes (CGR, 2021, p. 27).

Adicionalmente, es necesario reiterar que la falta de claridad y consistencia que se presenta en las cifras incluidas en el informe del Gobierno no permiten analizarlas con la rigurosidad requerida en lo relativo a esta medida de reparación.

Es preocupante también el incumplimiento del plazo de 120 días contemplado por la Resolución 1049 de 2019 para que la UARIV dé respuesta a las solicitudes de indemnización que le sean formuladas. A este respecto, cabe señalar que la PGN (citada en CSMLV, 2021, p. 252) advirtió que más del 50,0 % de las solicitudes eran respondidas de forma extemporánea y en algunos casos incluso duplicando el plazo establecido. Conviene agregar que la UARIV atribuye las demoras a la falta de respuesta oportuna de las víctimas a los requerimientos de suministro de información requerida para sustentar la solicitud.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al

anual

Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

Con todo, es necesario señalar que el sistema de información no permite separar las causas de las demoras en la respuesta, lo que requiere corregirse a la menor brevedad posible.

Respuesta a las inquietudes formuladas por la Corte al Auto 756 de 2011

A continuación, se presentan algunos comentarios relativos a la respuesta del Gobierno nacional a las inquietudes formuladas por la Corte Constitucional mediante el Auto 756 de 2021.

Fundamento jurídico 25.1. Acceso equitativo a la indemnización para la población desplazada

El Gobierno dice desconocer la razón de esta inquietud de la Corte Constitucional, cuando es muy clara, a juicio de la CSPPDF, por cuanto busca conocer si la indemnización otorgada hasta la fecha a las víctimas de los diferentes delitos contemplados en la Ley 1448 de 2011 ha sido proporcional al número de víctimas de cada delito, con el fin de detectar si se ha presentado una discriminación en contra de aquellas correspondientes al de desplazamiento forzado.

En la respuesta, el Gobierno sostiene que 481 315 víctimas de delitos diferentes al de desplazamiento forzado han sido beneficiadas con la medida de indemnización, de un total de víctimas inscritas en el RUV de 1 032 961 (PGN, 2021, p. 462). En estas circunstancias, podría en principio afirmarse que sí ha existido una discriminación en contra de la población desplazada, por cuanto el porcentaje de víctimas indemnizadas por delitos diferentes al desplazamiento forzado asciende a 46,6 %, cifra muy superior al porcentaje de las víctimas de desplazamiento forzado que han recibido la medida de indemnización, como ya se mencionó.

Fundamentos jurídicos 25.2 y 25.3. Rediseño del plan de financiación y coherencia entre el componente de indemnización administrativa de víctimas y el universo de víctimas a indemnizar

Como se anotó, la meta de indemnización para la prórroga de la vigencia de la ley es reducida, comoquiera que a junio de 2031 faltaría indemnizar a más del 50 % de las víctimas que tienen derecho a esta medida de reparación. Así, no puede afirmarse que haya coherencia entre el presupuesto de los $ 11,5 billones incluidos en el plan de financiación y el universo de víctimas a indemnizar. En efecto, esta cifra solo representa el 23,2 % de los $ 49,6 billones requeridos según el costeo incluido en la respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021 (PGN, 2021, p. 466). Además, es

informe

del

preciso señalar que se requeriría una explicación más detallada para evaluar la pertinencia del ejercicio de costeo realizado.

Nuevamente, se presentan inconsistencias en la información que presenta el Gobierno nacional en sus diferentes documentos. Así, mientras que el total de víctimas con derecho a reparación, según el CONPES 4031 de 2021, sería de 7 340 456, el ejercicio de costeo estima una indemnización de 8 241 216 víctimas de desplazamiento forzado y de 364 632 víctimas de delitos diferentes al desplazamiento forzado, para un total de 8 605 448, cifra superior en 17,2 % a la incluida en el plan de financiación (PGN, 2021, p. 466; CONPES 4031 de 2021). Además, el número de desplazados susceptibles de recibir la medida de indemnización, cercano a 8 241 216, resulta superior al total de inscritos en el RUV, que es 8 095 593.

Fundamentos jurídicos 25.4 y 25.5. Claridad en la respuesta estatal en relación con el acceso de las víctimas de desplazamiento forzado a la indemnización administrativa

Con respecto a esta inquietud manifestada por la Corte Constitucional, la CSPPDF, como se comentó anteriormente, considera que el Gobierno nacional debe suministrarle una base de datos que contenga persona a persona las razones por las cuales se excluye cada víctima del derecho a las medidas de reparación.

Fundamento jurídico 25.6. Falta de claridad y ambigüedad en la priorización del pago de las indemnizaciones administrativas

a) El número de víctimas de desplazamiento forzado que contaban con un acto administrativo que le reconoció el derecho a la indemnización administrativa a 31 de diciembre del año 2019, el porcentaje al cual les aplicó el Método Técnico de Priorización en el año 2020. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

En la respuesta del Gobierno a esta inquietud de la Corte, se menciona que 9009 de las 328 284 víctimas de desplazamiento forzado a las que se reconoció el derecho a la indemnización, durante la vigencia del 2019, fueron excluidas de la aplicación del Método Técnico de Priorización en el 2020 por razones de índole administrativa. Al respecto, cabe señalar que, con excepción de la validación de la supervivencia de la víctima, las razones mencionadas para justificar tal exclusión, como fueron el estado en que se encontraba en el RUV y la superación del monto máximo previsto para esta medida (40 SMMLV), debieron haber sido detectadas en el momento del otorgamiento de la medida y no en el de la aplicación del método en referencia. No sobra recordar en este punto que la indemnización al desplazamiento forzado debe otorgarse por núcleo familiar.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

b) El mecanismo y los requisitos exigidos por la UARIV para acreditar las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, en particular, los requisitos de acreditación de la situación de discapacidad en el marco de la priorización para la entrega de la indemnización administrativa. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La respuesta a este interrogante indica que la UARIV ha jugado un papel central en la simplificación de los requisitos exigidos para demostrar la discapacidad. Particularmente, conviene destacar las acciones emprendidas ante el Ministerio de Salud para solucionar el problema que se había presentado en el territorio nacional para que todas las entidades prestadoras de los servicios de salud implementaran el nuevo certificado de discapacidad en los términos de la Resolución 113 de 2020. En efecto, la UARIV logró que las víctimas pudieran presentar, como alternativa a los requisitos estipulados en la resolución referida, su historia clínica, epicrisis, resumen de historia clínica, constancia o concepto médico que cumpla con los seis requisitos de la Circular 009 de 2017, expedido antes o después del 30 de junio de 2020.

Otros fundamentos jurídicos

En relación con las demás inquietudes presentadas, es pertinente comentar que solo el 40,5 % de las solicitudes de indemnización se respondieron a tiempo durante la vigencia 2020, por lo que, como se dijo, se hace necesario que el Gobierno presente a la Corte un informe en el que detalle las causas de la demora en el trámite de la solicitud persona por persona. De otra parte, sería conveniente aclarar si para los delitos contra la integridad sexual, desplazamiento forzado, secuestro y tortura aplica en todos los casos la toma de la declaración simplificada, y asimismo incrementar los eventos de socialización de los requisitos y procedimientos requeridos para aplicar la medida de indemnización administrativa.

Recomendaciones

Como resultado del análisis realizado al informe del Gobierno correspondiente a la vigencia 2020 en materia de indemnización, se presentan las siguientes recomendaciones:

• Pagar la indemnización por concepto del delito del desplazamiento forzado en los casos contemplados por la Resolución 1049 de 2019 a todos y cada uno de

los integrantes del núcleo familiar y no solo a la víctima de dicho núcleo que sea priorizada debido a su edad, enfermedad o discapacidad. Por consiguiente, es necesario modificar el parágrafo del artículo 10 de dicha norma para aclarar que cuando la víctima corresponda al delito de desplazamiento forzado, el monto de la indemnización será el correspondiente a la totalidad del monto establecido por la Ley 1448 para este delito.

• Reiterar al Gobierno nacional la necesidad de revisar los registros administrativos y las bases de datos para solucionar la multiplicidad de datos que se incluyen sobre la concesión de la medida de indemnización durante un mismo periodo, de manera tal que permita analizar adecuadamente los hechos presentados.

• Sugerir a la Corte Constitucional solicitar al Gobierno nacional el envío de una base de datos que incluya las razones por las cuales las personas son excluidas del derecho a la indemnización y, en el caso de que la razón aludida corresponda a la ausencia de una relación cercana y suficiente con el conflicto armado, adjunte como anexos los criterios jurídicos y de contexto y de las circunstancias de tiempo, modo y lugar asociados a la ocurrencia del hecho para considerar que los hechos analizados no guardan una relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno.

• Revisar los programas de acompañamiento para el uso adecuado de la indemnización y promoverlos probablemente con mayor intensidad, a fin de revertir la tendencia a la disminución de la utilización de dichos programas.

• Aclarar al menos la aparente inconsistencia entre las cifras de indemnizaciones otorgadas a menores de edad y el número de encargos fiduciarios constituidos.

• Establecer un seguro del Gobierno nacional que ampare el dinero de los encargos fiduciarios constituidos para las indemnizaciones otorgadas a menores de edad contra eventuales situaciones de quiebra de las fiduciarias, al estilo del que existe para los depósitos bancarios a través de FOGAFIN.

• Establecer un seguro del Gobierno nacional que garantice una rentabilidad de dichos encargos fiduciarios, de manera que al menos conserven su valor, en términos de SMLMV, al momento de la entrega del dinero a los beneficiarios.

• Depurar los puntos y los sistemas de control para evitar fugas de recursos en el proceso de pago de la indemnización administrativa.

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

• Realizar las reformas requeridas al sistema de información sobre las solicitudes de indemnización administrativa, a fin de conocer las causas de las respuestas extemporáneas.

• Incrementar la meta planeada para la vigencia de la prórroga de la ley y comprometer los recursos necesarios para su cumplimiento, incluso haciendo uso de vigencias futuras.

Referencias

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Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

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Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento. (2019, 20 de junio). Auto 331 de 2019. [M. S. Gloria Stella Ortiz Delgado]. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/ autos/2019/a331-19.htm

Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento. (2021, 12 de octubre). Auto 756 de 2021. [M. S. Gloria Stella Ortiz Delgado]. https://www.corteconstitucional.gov.co/ Relatoria/autos/2021/A756-21.htm

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Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas calidad_vida/2020/Boletin_Tecnico_ECV_2020.pdf; https://www.dane.gov.co/files/ investigaciones/condiciones_vida/calidad_vida/2020/comunicado_ECV_2020.pdf

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Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT). (2021, 2 de agosto). Resolución 410 de 2021: por la cual se adopta el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural (PNVISR) en el marco de la Política Pública de Vivienda de Interés Social Rural. DO: 51 756. https://minvivienda.gov.co/sites/default/ files/normativa/resolucion-0410_2021.pdf

Presidencia de la República. (2017, 28 de mayo). Decreto Ley 890 de 2017: por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural. DO: 50 247. https://www.suin-juriscol.gov. co/viewDocument.asp?id=30030697

Presidencia de la República. (2020, 4 de junio). Decreto Legislativo 812 de 2020: por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado

Comentarios al informe anual del Gobierno nacional 2021 vigencia 2020 y al informe de respuesta del Gobierno nacional al Auto 756 de 2021

de Emergencia Económica, Social y Ecológica. DO: 51 335. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=127603

Presidencia de la República. (2020, 8 de octubre). Decreto 1341 de 2020: por el cual adiciona el Título 10 a la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015 en relación con la Política Pública de Vivienda Rural. DO: 51 461. https://www.suin-juriscol.gov.co/ viewDocument.asp?id=30040083

Procuraduría General de la Nación (PGN). (2021). Informe de la Procuraduría General de la Nación en cumplimiento de las órdenes del Auto 756 de 2021. https://www. procuraduria.gov.co/portal/media/file/INFORME%20ANUAL%20AUTO%20756%20 PGN(1).pdf

Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas (UARIV). (2018). Informe anual del Gobierno nacional 2018. https://www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/ documentosbiblioteca/vfinformeanual2018.pdf

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2019). Informe anual de cumplimiento Auto 11 de marzo de 2014. Avances en la superación del estado de cosas inconstitucional y el goce efectivo de derechos de la población víctima de desplazamiento forzado. Vigencia 2018. https://www.unidadvictimas.gov.co/sites/ default/files/documentosbiblioteca/informerespuestaauto411einformeanual.pdf

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2020). Informe anual 2020. Avances en la superación del ECI sobre población víctima de desplazamiento. https://bit.ly/3PqQ4MC

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2021a). Documento Análisis V4 Generación de ingresos V5 221121

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2021b). Informe anual de Gobierno 2021, vigencia 2020. Superación del estado de cosas inconstitucionales sobre desplazamiento forzado. https://www.unidadvictimas.gov.co/ sites/default/files/documentosbiblioteca/informeanualdegobierno2021v2020.pdf

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2022). Reporte Registro Único de Víctimas. https://www.unidadvictimas.gov.co/es/registro-unico-devictimas-ruv/37394

Unidad de Restitución de Tierras (URT). (2022). Estadísticas de restitución. Avances de restitución. https://www.restituciondetierras.gov.co/estadisticas-de-restitucion-detierras

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Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

Contenido

Introducción 131

Financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras .................132

Presupuesto del Gobierno nacional 132 Recursos de las entidades territoriales y del Sistema General de Regalías 134

Indicadores de eficiencia y eficacia 135 Efectividad de los recursos ..........................................................................................135

La actuación especial de fiscalización 136

El CONPES 4031 de 2021 138

Conclusiones 139

Recomendaciones 141

Atención humanitaria

143

La inconsistencia de las cifras 143

Los indicadores de goce efectivo 144

El estado de cosas inconstitucional en la subsistencia mínima ................................147

Respuestas al Auto 756 de 2021 ..................................................................................148

El documento CONPES 4031 de 2021 .........................................................................153

Reparación colectiva

155

Introducción 155

El Modelo Operativo de Reparación Colectiva 156

La definición de sujetos de reparación colectiva ........................................................157 Implementación de las medidas ..................................................................................158

Riesgos de regresividad .................................................................................................159 Avances en el proceso de reparación colectiva ........................................................160

La reparación colectiva en el CONPES 4031 de 2021 ..............................................161

Principales problemas en los procesos de reparación colectiva ..........................162 Lecciones aprendidas .....................................................................................................164 Recomendaciones

Referencias .........................................................................................................................166

Introducción

Este documento, que complementa los comentarios presentados por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) a la Corte Constitucional el pasado 28 de febrero sobre el informe correspondiente a la vigencia 2020 del Gobierno nacional (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas [UARIV], 2021), consta de tres capítulos principales, a saber: la financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, las temáticas relativas al derecho a la subsistencia mínima y la reparación colectiva.

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional

Financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

Presupuesto del Gobierno nacional

De acuerdo con las cifras reportadas por el Gobierno nacional, en el periodo 2012-2021 se evidenció un crecimiento constante en la destinación de recursos a la política pública de atención, asistencia y reparación integral a víctimas, comoquiera que estos pasaron a pesos constantes de 2021 de $ 8,9 millones comprometidos en 2012, a $ 15,9 billones en 2021 (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras [CSMLV], 2021, p. 2). Pese a ese esfuerzo, a marzo de 2021 solo el 13,5 % del total de las víctimas y el 7 % de las del delito de desplazamiento forzado habían sido indemnizadas administrativamente (CSMLV, 2021, pp. 2 y 233).

En estas circunstancias y a pesar de los esfuerzos del Gobierno nacional, que condujeron a contar con recursos comprometidos por un valor de $ 135,5 billones entre 2012 y 2021 (CSMLV, 2021, p. 1) para dar cumplimiento a las medidas de atención, asistencia, reparación integral a víctimas y restitución de tierras, enmarcadas en la Ley 1448 de 2011, estos fueron claramente insuficientes.

Además, es preciso tener en cuenta que tanto la CSMLV como la CSPPDF han considerado que los recursos asignados a la atención y reparación integral a las víctimas están siendo sobreestimados por el Gobierno nacional, teniendo en cuenta que los correspondientes al Sistema General de Participaciones (SGP) están dirigidos al conjunto de la población colombiana, independientemente de la condición

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de víctima. La participación de estos recursos resulta muy elevada, comoquiera que alcanzó el 56,8 % del presupuesto durante el periodo 2012-202128.

Así entonces, si se excluyen los recursos del SGP para dicho periodo, las asignaciones dirigidas efectivamente a la política pública de atención y reparación integral a las víctimas solo ascendieron a $ 58,5 billones en el periodo en referencia, es decir, a $ 5,9 billones por año en promedio29. Más aún, el crecimiento de los recursos dirigidos a la población víctima que durante el periodo bajo análisis fue del 78,7 % obedeció en un 82,5 % a los recursos del SGP y solo en un 17,5 % a los recursos dirigidos propiamente a la política pública de víctimas. Asimismo, el relativamente escaso esfuerzo gubernamental descontando los recursos del SGP puede observarse al tener en cuenta, de una parte, que los recursos asignados a este fin en el año 2016 ($ 6,4 billones), a pesos constantes del 2021, fueron incluso superiores a los comprometidos para el año 2021 ($ 6,3 billones) y, de otra, que el comportamiento de estos recursos en el tiempo ha sido muy irregular, comoquiera que, luego de registrar una tendencia creciente entre 2012 y 2015, lapso en el cual se incrementaron en un 26,4 %, disminuyen abruptamente en un 16,9 % en el 2016, presentando nuevamente una tendencia creciente hasta el 2020, periodo en el que se incrementaron en un 18,5 %, para caer nuevamente en un -1,1 % en el 2021. De esta forma, su tasa de crecimiento promedio anual durante el periodo 2012-2021 fue de solo 2,8 %, cifra inferior al crecimiento de la población desplazada en este lapso, lo que indica que se ha producido una reducción en el presupuesto per cápita a pesos constantes del 2021 en los recursos destinados a las víctimas, excluyendo los del SGP, que como se ha anotado se asignan independientemente de la condición de víctima30. En efecto, el presupuesto per cápita a precios constantes del 2021 se redujo en un 56,2 % si se excluyen los recursos del SGP, al pasar de $ 1,6 millones/víctima en el 2012 a solo $ 0,7 billones/víctima en el 2021, y en un 41,4 % incluyéndolos, al pasar de $ 2,9 millones/víctima en el 2012 a solo $ 1,7 millones/víctima en el 2021.

Al analizar la distribución de los recursos de la política de víctimas, sin tener en cuenta los fondos derivados del SGP, se observa que estos recursos se canalizaron

28 Cálculos de la CSPPDF con base en CSMLV (2021, p. 5, tablas 1 y 2).

29 Cálculos de la CSPPDF con base en CSMLV (2021, p. 5, tablas 1 y 2).

30 El incremento en el total de víctimas ha sido del 196,8 % (9,2 millones/3,1 millones), mientras que el de los recursos, incluyendo el SGP, ha sido solo del 78,7 % ($ 15,9 billones/$ 8,9 billones), y excluyendo estos últimos recursos apenas del 23,5 %. La información del presupuesto y del número de víctimas para el 2012 proviene de la CSMLV (2021, pp. 5 y 1) y para el 2021, de la UARIV (2022).

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

de Víctimas

fundamentalmente en la misma proporción a los rubros de asistencia y reparación, que alcanzaron en el periodo en referencia las sumas de $ 23,0 billones y $ 23,2 billones, respectivamente. Asimismo, resalta la elevada participación (16,9 %) de los costos institucionales, que ascendieron a $ 9,9 billones, lo que muestra un comportamiento muy irregular. En estas circunstancias, puede afirmarse que el rezago existente en materia de reparación no obedece, como se afirma comúnmente, a la excesiva prioridad que se ha dado al rubro de asistencia y que en buena parte los recursos se han destinado a establecer una burocracia institucional que al menos en principio parece exagerada. No debe olvidarse que, por lo general, los gastos de administración de un programa cualquiera no deben superar el 10,0 % de los totales. De esta forma se advierte, entonces, una ineficiencia en el manejo de los recursos de la política pública de víctimas31.

Recursos de las entidades territoriales y del Sistema General de Regalías

Los recursos ejecutados por las entidades territoriales y los derivados del sistema de regalías canalizados a la política pública de víctimas fueron muy reducidos. Los primeros ascendieron a $ 29,7 billones a pesos constantes del 2020 en el periodo 2013-202032 (Contraloría General de la República [CGR], 2021a, p. 25, tabla 13), y los segundos solo a $ 0,2 billones a pesos del 2021, destinados estos últimos a financiar 83 proyectos relacionados con componentes de la Política Pública de Asistencia, Atención y Reparación Integral de Víctimas del Conflicto. Esa cifra resulta muy poco significativa (0,4 %) si se tiene en cuenta que con recursos derivados del Sistema General de Regalías se financiaron 20 560 proyectos de inversión entre 2012 y 2020 (CSMLV, 2021, p. 12).

31 Cálculos de la CSPPDF con base en CSMLV (2021, p. 5, tablas 1 y 2).

32 Las cifras de las entidades territoriales deben tomarse solo como indicativas, dadas las evidencias de falta de calidad de la información reportada en algunos de los formularios únicos territoriales (FUT) en vigencias anteriores.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley

Indicadores de eficiencia y eficacia

Efectividad de los recursos

De acuerdo con un estudio realizado por la CGR (2021), los montos asignados y no ejecutados que permiten medir la eficiencia en la utilización de los recursos para las medidas de retornos y reubicaciones, ayuda humanitaria, reparación colectiva, restitución de tierras, vivienda, indemnización administrativa, empleo y generación de ingresos alcanzaron la suma de $ 1,09 billones (pesos de 2020) en el periodo 2012 a 2020. Asimismo, se detectó que los recursos no obligados que impidieron que bienes y servicios llegaran a sus beneficiarios en las vigencias respectivas ascendieron a $ 3,79 billones.

A este respecto, conviene resaltar que “sobresalen por su peso en los recursos no comprometidos y no obligados las vigencias 2018 a 2020. Esta última representa el 51 % de los recursos no comprometidos de todo el periodo examinado (9 años) y las tres en conjunto representan el 76 % de los recursos no obligados (CGR, 2021a, p. 103).

Los efectos de las falencias recién descritas, según el estudio en referencia, fueron del siguiente tenor: 1) “El compromiso de la totalidad de los recursos asignados hubiera permitido el acceso a los programas de generación de ingresos a 57 866 hogares; la financiación de 12 planes de reparación colectiva a sujetos de reparación colectiva; medidas de retorno y reubicación a 3439 hogares; acceso a ayuda humanitaria a 78 285 hogares y 15 473 viviendas”, y 2) “la no obligación de los recursos asignados implicó que 141 926 hogares víctimas no recibieron los bienes o servicios previstos y respaldados por la apropiación presupuestal en el caso de generación de ingresos; 25 sujetos de reparación colectiva no desarrollaron sus planes de reparación colectiva; 13 965 hogares no recibieron la atención en el caso de retornos y reubicaciones; 7276 víctimas no recibieron los recursos correspondientes a indemnización; 291 547 hogares no recibieron ayuda humanitaria y 63 863 hogares no recibieron vivienda” (CGR, 2021a, pp. 103-104).

En lo que se refiere a la eficacia que mide el grado en que los objetivos, productos y actividades contemplados en los proyectos de inversión responden a los alcances y componentes definidos por la ley, el estudio en referencia concluye:

En materia de generación de ingresos se constata la inexistencia de acciones de coordinación para la formulación de la política y de coordinación para definir y

operar el tránsito de la etapa de emergencia a la etapa de estabilización económica de la población víctima, falencias que tienen un impacto considerable dado el alto número de entidades del orden nacional involucradas (14) y la necesaria coordinación con las entidades en los territorios por la naturaleza de los proyectos e intervenciones; en lo que atañe a la medida de reparación colectiva brillaron por su ausencia las actividades asociadas al componente de gestión de oferta para la garantía de derechos básicos de los sujetos de reparación colectiva (SRC), las cuales resultan fundamentales para la materialización de bienes y servicios concretos que apunten a una reparación transformadora, mediante la garantía de derechos básicos y fue también notoria la reducida inversión requerida por parte de las entidades involucradas en la implementación de medidas de reparación colectiva, lo que resulta insuficiente para dar cumplimiento a los Planes Integrales de Reparación Colectiva (PIRC). (CGR, 2021a)

Una vez más, este hecho pone de presente el escaso poder que tiene la UARIV para comprometer a las entidades del Estado que tienen responsabilidades de invertir en los PIRC.

Adicionalmente, resalta la falta de objetivos y actividades de los proyectos de inversión destinados a la restitución de tierras a nivel colectivo para los SRC que deben ser llevados a cabo por la Unidad de Restitución de Tierras (URT). Finalmente, en lo que se refiere a la indemnización, es preocupante la inexistencia de objetivos, productos y actividades en publicidad que puede haber incidido en el alto número de jóvenes que, habiendo cumplido la mayoría de edad, no habían reclamado hasta el 2020 el monto de la indemnización (CGR, 2021a, p. 105).

La actuación especial de fiscalización

A estos problemas de ineficiencia e ineficacia en el manejo de los recursos públicos se suman las irregularidades en el pago de la indemnización y la ayuda humanitaria detectadas en el curso de una actuación especial de fiscalización llevada a cabo en 2021 por la CGR (2021b) a la UARIV para el periodo 2012-2020, la cual permitió extraer las siguientes conclusiones:

El desorden administrativo de la UARIV en las vigencias objeto de evaluación, propició que en múltiples casos, los dineros públicos no se destinaran para atender a la población objetivo de la misionalidad de la UARIV, comoquiera que se evidenciaron pagos de indemnizaciones y atención y ayuda humanitaria con

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

posterioridad a la fecha de fallecimiento de los beneficiarios, inconsistencias en las bases de datos de los sistemas de información de la entidad evidenciadas en las diferencias con los datos reportados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en cuanto a números de documentos de identidad, nombres de los beneficiarios, inexistencia de cédulas, así como presuntas suplantaciones y falsedad en documento público, informadas por la UARIV a la CGR en la presente actuación especial de fiscalización. El órgano de control evidenció que en varios casos la medida de indemnización se expidió dos y tres años antes del giro al destinatario y del reintegro a la Dirección del Tesoro Nacional, con lo cual, se observa que los recursos permanecen en las entidades bancarias durante tiempos prolongados sin pago a los beneficiarios y sin el respectivo reintegro en el término establecido legalmente. Sin embargo, dentro de la actuación especial de fiscalización, no fue posible efectuar una evaluación completa de estos casos, dado que la UARIV no suministró la información actualizada, consistente e íntegra, conductas sancionables a través del Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal. La CGR pudo establecer deficiencias en el control y supervisión sobre los contratos de prestación de servicios financieros suscritos con los operadores bancarios, por cuanto la información no está disponible en forma oportuna tanto para la UARIV como para los órganos de control, de acuerdo con las cláusulas contractuales; siendo necesario durante el desarrollo de la actuación especial de fiscalización, reiterar las solicitudes de información, lo cual obstaculizó el ejercicio del control fiscal. Adicionalmente, en la información suministrada por el Banco Agrario a la CGR, se evidenció que un número significativo de pagos reportados por la UARIV a este órgano de control, no fueron realizados efectivamente por el Banco, lo cual demuestra la falta de seguridad y consistencia en el intercambio de información por parte de las dos entidades. Por último, se encontró que la entidad incurrió en la configuración de hechos cumplidos al expedir actos administrativos de reconocimiento de atención y ayuda humanitaria uno y dos años después de efectuado el pago.

Como resultado de esta actuación, el organismo de control encontró 8 hallazgos administrativos, de los cuales 4 tienen connotación fiscal por $ 665 536 446,52, 6 por presunta incidencia disciplinaria, 5 por presunta incidencia penal, 1 con solicitud de apertura de indagación preliminar y 1 con solicitud de proceso administrativo sancionatorio fiscal, que serán trasladados a las autoridades competentes (CGR, 2021b, pp. 26-27).

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

El CONPES 4031 de 2021

El Gobierno nacional, en el documento CONPES 4031 de 2021, realizó una estimación de los recursos que dirigiría a la política de víctimas durante la vigencia de la prórroga de la Ley 1448 de 2011, según la cual estos alcanzarían la suma de $ 142,1 billones a pesos de 2021. De estos recursos se proyecta dirigir $ 109,9 billones a asistencia, $ 19,8 billones a reparación, $ 7,7 billones a atención, $ 1 billón a prevención y protección y, finalmente, $ 3,7 billones a los denominados ejes transversales, que incluyen participación, coordinación nacional, coordinación nación-territorio y sistemas de información (CSMLV, 2021, p. 17).

Una vez más, llama la atención la elevada participación de los recursos provenientes del SGP, que como se ha mencionado son aplicables a los colombianos independientemente de su condición de víctimas, los cuales alcanzan la suma de $ 77,3 billones y representan el 54,4 % del total de recursos (CONPES 4031 de 2021, p. 126, tabla 7).

El Gobierno mismo reconoce que dicha proyección se basó en las capacidades de las entidades del SNARIV y las metas que pueden cumplir con el presupuesto disponible para la política pública en los próximos diez años. Así pues, se observó que, por razones fiscales, en algunas medidas no se tiene en cuenta la totalidad del universo pendiente de atención, como es el caso de las medidas de indemnización administrativa, reparación colectiva y vivienda, entre otras (CSMLV, 2021, p. 27).

El ejercicio de costeo realizado por la CGR sobre el presupuesto requerido, con base solo en 14 medidas de la política pública para las víctimas y sin incluir los recursos necesarios de funcionamiento e inversión de las entidades territoriales, para atender y reparar integralmente a las víctimas sujetas de atención y reparación registradas en el Registro Único de Víctimas (RUV) a fines del 2021 durante la vigencia de la Ley 2078 de 2021, dio como resultado un monto de $ 328,2 billones.

Esta cifra excede con creces el estimativo realizado por el Gobierno nacional y muestra que, una vez más, la política pública para las víctimas se encuentra desfinanciada en el horizonte de la vigencia de la prórroga de la Ley 1448 de 2011. El faltante de recursos estimado es de $ 186,1 billones, razón por la cual puede afirmarse que los recursos previstos solamente cubren el 43,3 % de los recursos requeridos.

Los recursos programados para las medidas de indemnización, vivienda, alimentación, y retornos y reubicaciones, según la CSMLV (2021, p. 21), resultaron inferiores a los previstos en las sumas de $ 53,5 billones, $ 41,3 billones, $ 27,1 billones

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

2020 y $ 14,3 billones, respectivamente; es decir que, solo por concepto de estas cuatro medidas, el faltante de recursos ascendió a $ 136,2 billones, cifra equivalente al 95,8 % del total de recursos programados.

A manera de ejemplo, puede afirmarse que, de ejecutarse solo los recursos previstos por el CONPES 4031 de 2021 al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021, quedarían 4 209 303 víctimas pendientes de recibir la medida de indemnización, es decir, el 57,3 % del total de las que tienen derecho a esta medida de reparación33.

Conclusiones

• Los recursos destinados por la Nación a la financiación de la política pública de víctimas ascendieron a $ 135,5 billones (a pesos constantes de 2021) entre 2012 y 2021, alcanzando la cifra de $ 16 billones en 2021, con una tasa de crecimiento anual promedio de 9,1 %.

• A marzo de 2021, solo el 13,5 % del total de las víctimas y el 7 % de las del delito de desplazamiento forzado habían sido indemnizadas administrativamente, razón por la cual puede afirmarse que los recursos destinados a financiar la política pública de víctimas entre 2012 y el primer trimestre del 2021 resultaron claramente insuficientes.

• La participación de los recursos del SGP en la financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, que deben asignarse a la población independientemente de su condición de víctima, habría sido del 56,8 % y la de los destinados debido exclusivamente a su condición de víctimas, del 43,2 %.

• Los recursos destinados propiamente a financiar a las víctimas, descontando los del SGP, alcanzaron solamente la suma de $ 58,5 billones durante el periodo en referencia y presentaron una modesta tasa de crecimiento anual promedio de solo el 2,8 %, cifra considerablemente inferior al incremento de la población víctima.

33 Víctimas pendientes de recibir indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = víctimas con derecho a indemnización – (víctimas indemnizadas a 2021 + víctimas programadas 2022-2031) = 7 340 456 – (983 038 + 2 148 115) = 7 340 456 – 3 131 153 = 4 209 303. Así entonces, el porcentaje de víctimas pendientes de indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = 4 209 303 / 7 340 456 = 57,3 %.

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional

• No puede hablarse de un ingente esfuerzo gubernamental si se tiene en cuenta que el presupuesto per cápita a pesos de 2021 se redujo en un 56,2 %, al pasar de $ 1,6 millones/víctima en 2012 a solo $ 0,7 millones/víctima en 2021, si se excluyen los recursos del SGP, y en un 41,4 % si se incluyen estos recursos, al pasar de $ 2,9 millones/víctima en el 2012 a solo $ 1,7 millones por víctima en el 2021.

• Los recursos financieros, descontando los del SGP, se han distribuido equitativamente entre los rubros de asistencia y reparación, comoquiera que a ellos se canalizaron $ 23,0 billones y $ 23,2 billones. Resalta, eso sí, la alta participación de los costos institucionales. que ascendieron a $ 9,9 billones y representaron el 16,9 % de los totales, cifra que a juicio de la CSPPDF puede indicar la presencia de una exagerada burocracia y una baja eficiencia en el manejo de los recursos. Raras veces los costos administrativos de un programa superan el 10,0 % de su costo total.

• El análisis de la eficiencia y la eficacia en el manejo de los recursos sobre las medidas de retornos y reubicaciones, ayuda humanitaria, reparación colectiva, restitución de tierras, vivienda, indemnización administrativa, generación de ingresos y empleo de la política pública de víctimas adelantado por la CGR en 2021 concluyó que, entre 2012 y 2020, la suma de $ 1,1 billones fueron asignados y no ejecutados y que los recursos no obligados que impidieron el acceso de bienes y servicios a los beneficiarios durante las vigencias correspondientes alcanzaron la suma de $ 3,8 billones. Estas deficiencias se presentaron principalmente en las vigencias de los años 2018, 2019 y 2020. Esta última representa el 51 % de los recursos no comprometidos de todo el periodo examinado (9 años) y las tres en conjunto representan el 76 % de los recursos no obligados.

• La actuación especial de fiscalización adelantada por la CGR a la UARIV en 2021 sobre el periodo 2012-2020 detectó un conjunto de irregularidades en los pagos de indemnización y ayuda humanitaria. Específicamente, encontró 8 hallazgos administrativos, de los cuales 4 tienen connotación fiscal por $ 665 536 446,52, 6 por presunta incidencia disciplinaria, 5 por presunta incidencia penal, 1 con solicitud de apertura de indagación preliminar y 1 con solicitud de proceso administrativo sancionatorio fiscal, que serán trasladados a las autoridades competentes.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

• Los recursos programados por el Gobierno nacional para financiar la política de atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado durante el periodo 2021-2031 continúan siendo insuficientes. Los estimativos realizados por la CGR indican un faltante de recursos de por lo menos $ 186,1 billones, razón por la cual puede afirmarse que los recursos previstos solamente cubren en el mejor de los casos el 43,3 % de los recursos requeridos.

• A manera de ejemplo de este déficit de recursos, puede afirmarse que, de ejecutarse solo los recursos previstos por el CONPES 4031 de 2021 al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021, quedarían 4 209 303 víctimas pendientes de recibir la medida de indemnización, es decir, el 57,3 % del total de las que tienen derecho a esta medida de reparación34. Así, de mantenerse el monto anual previsto para la medida de indemnización y el monto anual promedio asignado por víctima en el CONPES 4031 de 2021, se requerirían 35 años a partir del 2022 para indemnizar al total de víctimas que tienen derecho a esta medida de reparación35.

Recomendaciones

• Realizar una estimación precisa de los recursos requeridos para la atención y reparación integral a las víctimas sujetas de atención y reparación integral inscritas en el RUV a junio 30 de 2021 para el horizonte de la prórroga de la Ley de Víctimas, que incluya los compromisos derivados del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (AF), so pena de que al finalizar dicha vigencia subsista un número importante de víctimas pendientes de atención y reparación.

• Canalizar los recursos necesarios a la financiación de la política de víctimas para lograr que, al terminar la vigencia de la Ley 2078 de 2021, se haya superado el

34 Víctimas pendientes de recibir indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = Víctimas con derecho a indemnización – (víctimas indemnizadas a 2021 + víctimas programadas 2022-2031) = 7 340 456 – (983 038 + 2 148 115) = 7 340 456 – 3 131 153 = 4 209 303. Así entonces, el porcentaje de víctimas pendientes de indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = 4 209 303 / 7 340 456 = 57,3 %.

35 Número de años = (número de víctimas faltantes de recibir indemnización por monto de indemnización por víctima) / Valor recursos asignados por año = ($ 7,3 millones * 5,5 millones) / $ 1,15 billones = 35 años.

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

estado de cosas inconstitucional (ECI) para la población desplazada decretado por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-025 de 2004.

• Estudiar la viabilidad de utilizar las siguientes fuentes de financiación para la política pública de víctimas:

1. Modificar los impuestos de renta y complementarios, patrimonio, herencias, dividendos y remisión de utilidades en el marco de los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

2. Desmontar y eliminar exenciones, deducciones y descuentos tributarios.

3. Modificar el impuesto predial para elevar la tarifa máxima permitida y recomendar a las autoridades locales reajustar el avalúo catastral de los predios rurales.

4. Destinar un punto porcentual del gravamen a los movimientos financieros al Fondo de Reparación de las Víctimas (FRV).

5. Asignar un porcentaje de los recursos del Fondo Nacional de Regalías al FRV.

6. Canalizar un porcentaje del valor total de las regalías de libre inversión al FRV.

7. Utilizar parte de las utilidades de Ecopetrol para financiar el Fondo de Restitución de Tierras.

8. Autorizar a las asambleas departamentales para establecer una estampilla pro víctima sobre los contratos departamentales para apoyar a los municipios. Los recursos que se capten por medio de esta estampilla se distribuirán entre los municipios de acuerdo con la categoría municipal y la participación de la población desplazada del municipio.

• Incrementar tanto por parte de las entidades nacionales como de las territoriales la eficiencia y la eficacia en el manejo de los recursos de la política pública de víctimas.

• Fortalecer los controles administrativos y vigilar detalladamente los convenios realizados con los operadores por parte de la UARIV, con el fin de evitar la fuga de recursos.

Atención humanitaria

La inconsistencia de las cifras

El análisis del comportamiento del derecho a la subsistencia mínima entre el 2017 y el 2020 resulta complejo, ya que nuevamente se presentan diferencias entre las cifras incluidas al interior del informe gobierno, así como entre estas cifras y las reportadas en el informe de la CSMLV (2021). La primera discrepancia está asociada a la diferencia con los datos reportados por la CSMLV, la cual resulta sustancial puesto que, según este informe, en el 2020 los hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos en el RUV con carencias en subsistencia mínima viables para atención humanitaria ascendieron a 432 757 (CSMLV, 2021, p. 80, tabla 30), mientras que, de acuerdo con el informe de gobierno, totalizaron solamente 133 682 (UARIV, 2021, pp. 84-94).

De igual manera, se detecta otra diferencia sustancial en los hogares que recibieron atención en el 2020 por la ruta de primer año: según el Gobierno (UARIV, 2021, p. 84), se atendieron 39 732 hogares de los 41 059 incluidos, mientras que, según la CSMLV (2021), se atendieron 7847 hogares de los 13 947 hogares incluidos en esta ruta. Tal diferencia puede obedecer a la utilización de diversas fechas de corte. A este respecto, se sugiere al Congreso de la República solicitar a la CSMLV utilizar las mismas fechas de corte para sus informes anuales sobre la implementación de la Ley 1448 de 2011.

Adicionalmente, se presentan discrepancias en la información relativa a los desplazamientos masivos, incluyendo confinamientos. Según el informe del Gobierno, en el 2020, mediante el mecanismo de subsidiariedad, la UARIV apoyó a 37 municipios en los que se presentaron eventos de este tipo y atendió en consecuencia a 8901 hogares (UARIV, 2021, p. 101), mientras que, de acuerdo con la CSMLV (2021, p. 84), entre

enero 1 de 2020 y marzo 31 de 3031, la UARIV apoyó a 45 de los 85 eventos ocurridos en este lapso y atendió a 2240 hogares. Si bien las fechas de corte difieren entre los dos informes, no resulta coherente que se hubieran atendido más hogares en el 2020 que en este mismo periodo adicionado en tres meses. Esta discrepancia se mantiene aun si a esta información se suma el número de hogares de comunidades en riesgo de desplazamiento atendidas por la UARIV en el 2020. En efecto, de acuerdo con este último informe, durante la vigencia 2020, por la ruta de confinamientos menores a 120 días, la entidad atendió a 1050 hogares y por la de confinamientos mayores de 30 días a 403 hogares, para un total de 1453 hogares (CSMLV, 2021, p. 85).

Los indicadores de goce efectivo

Los indicadores utilizados por el Gobierno para estimar el goce efectivo del derecho (GED) a la subsistencia mínima, con excepción del de ayuda humanitaria inmediata, presentan en principio un nivel de cumplimiento cercano al 100 %, lo que señalaría que se han superado los umbrales establecidos por la Corte Constitucional. Además, resultaría claro, a juzgar por la información reportada en la estimación de los indicadores, que se ha presentado un avance significativo en la oportunidad de la entrega de la atención humanitaria, ya que durante la vigencia 2020 se entregaron dentro de los primeros tres meses el 96,8 % de la correspondiente a la ruta del primer año, el 99,95 % de la de carencias extremas, el 100 % de la de carencias graves y el 99,9 % de la de carencias leves.

Sin embargo, debe señalarse que sobre estos indicadores persiste la duda expresada en los comentarios efectuados al informe del 2019, en el sentido de que su redacción permite pensar que, aun en el caso de que las necesidades de las víctimas se presenten en los dos componentes, alojamiento y alimentación, se considera que estas han sido atendidas si alguno de tales componentes ha sido entregado.

Adicionalmente, al analizar la evolución de esta atención humanitaria de emergencia entre los años 2017 y 2020, surgen algunos interrogantes:

En primer lugar, sería necesario contar con una explicación de las razones por las que no se presenta la evolución de la atención humanitaria de los hogares identificados con carencias graves.

En segundo lugar, en principio no parecen razonables las variaciones que se registran en el número de hogares identificados con carencias extremas, sin incluir aquellos clasificados por la ruta de primer año. En efecto, estos disminuyen en un 73,3 % al pasar de 266 600 en el 2017 a solo 71 157 en el 2018, para luego incrementarse

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

sustancialmente (232,6 %) en el 2019, al alcanzar 230 284 y reducirse nuevamente en un 72,6 % en el 2020, año de pandemia, en el cual solamente ascendieron a 63 309 (UARIV, 2021, p. 97, ilustración 21). La disminución de los hogares con carencias extremas pudo obedecer a dos hipótesis o a una combinación de estas: la primera plantea que, debido a las medidas de aislamiento y la precaria infraestructura de acceso a internet en las zonas rurales, que impidieron una utilización adecuada de los canales de atención virtuales, la población no contó con los medios necesarios para presentar sus solicitudes de atención y, en consecuencia, quedó “invisibilizada” ante los sistemas de información. La segunda sugiere que, debido a este tipo de medidas, la Unidad de Víctimas realizó la identificación de carencias a menos hogares.

El tercer hecho que merece una explicación detallada por parte de la UARIV es, de una parte, la ausencia del comportamiento de los hogares identificados con carencias graves en el periodo 2017-2020 y, de otra, la disminución registrada en 2020, año de pandemia, en el número de hogares identificados con carencias leves, los cuales descendieron en un 71,5 % al pasar de 54 556 en 2019 a solo 15 528 en 2020 (UARIV, 2021, p. 97, ilustración 22).

Además, es conveniente señalar que es confusa la información contenida en el informe del Gobierno en relación con la atención humanitaria inmediata y no permite estimar el indicador de goce efectivo del derecho (IGED) para este tipo de ayuda.

Así, se presenta la estimación de un indicador según el cual 8646 hogares de 28 150 recibieron dicha atención, de acuerdo con lo cual el indicador sería equivalente al 30,7 %. A renglón seguido, se menciona que “la información con la cual se realizó la medición corresponde a la ayuda humanitaria inmediata entregada por la Unidad para las Víctimas al 100 % de los municipios que realizaron el proceso de formalización y que solicitaron el apoyo correspondiente” (UARIV, 2021, p. 82). En este aspecto, la UARIV sostiene que aseguró la garantía del derecho a la subsistencia mínima en la etapa de la inmediatez en el marco de sus competencias.

En este sentido, la CSPPDF considera que resulta bastante probable que los 19 504 hogares cuyas solicitudes provenían de municipios que no cumplieron con el proceso de formalización no hubiesen tenido acceso a esta ayuda vital. Por ello, es necesario plantear a la honorable Corte Constitucional la siguiente pregunta: ¿Es permitido, a la luz de la normativa y la jurisprudencia sobre las víctimas del desplazamiento forzado, que el Gobierno nacional niegue el acceso a esta ayuda a algunos hogares debido a que los municipios receptores no adelantaron el proceso de formalización? En términos coloquiales, no parece lógico castigar a Juan por una falta que cometió Pedro.

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

Una vez más, existen discrepancias en las cifras presentadas en el informe de gobierno con respecto a la atención humanitaria inmediata. En efecto, según el indicador, la UARIV atendió en el 2020 a 8646 hogares (UARIV, 2021, p. 82), mientras que si se suman las ayudas entregadas por los mecanismos de monto en dinero, especie periódico y especie por evento, este número asciende a 13 250 (UARIV, 2021, pp. 99-101). En estas circunstancias, se desconoce el porcentaje de cumplimiento del IGED a la atención inmediata.

La CSMLV sostiene que el Gobierno reconoció un conjunto de falencias en el marco del ejercicio de la implementación de la estrategia de corresponsabilidad. Se afirma que la UARIV es consciente de las siguientes dificultades: 1) falta de compromiso de las entidades territoriales en la gestión con el nivel departamental y nacional; 2) poca ejecución de recursos y de programas por parte de las entidades territoriales; 3) articulación limitada o nula entre el nivel departamental y los municipios de su jurisdicción; 4) los departamentos no cuentan con una estrategia de coordinación y concurrencia para llegar de manera subsidiaria a las diferentes medidas que se requieren en los municipios de su jurisdicción, y 5) insuficientes estrategias de articulación entre las entidades del orden nacional y departamental que permitan flexibilizar la oferta y su ejecución a nivel municipal y distrital (CSMLV, 2021, p. 92).

Esta situación, ya de por sí compleja y confusa con relación a la entrega de la atención inmediata, se presenta también con respecto a la concesión de la atención humanitaria de emergencia, incluida la de primer año y la de transición por parte de la UARIV. A manera de ejemplo, en lo que se refiere a la existencia de carencias extremas, se incluyen diversas cifras, así: para efectos del cálculo del indicador para la vigencia del 2020, se menciona que el total de hogares atendidos en el 2020 con estas características asciende a 63 279 (UARIV, 2021, p. 86), mientras que se sostiene que los hogares con carencias extremas al menos en uno de los componentes que solicitaron y recibieron atención en el 2020 fueron 64 460 (UARIV, 2021, pp. 116-117).

Adicionalmente, es preciso señalar que durante la vigencia 2020 se atendieron 270 673 hogares con carencias extremas o primer año que iniciaron su trámite antes del 1 de enero de dicho año y que recibieron en esta vigencia 436 975 giros, es decir, un promedio de 1,6 giros/hogar, lo cual indica la existencia de un rezago en la concesión de la ayuda a dichos hogares (CSMLV, 2021, p. 117).

Los comentarios realizados hasta el momento señalan la necesidad de contar con una explicación más detallada de las diferencias encontradas para poder emitir un juicio definitivo sobre el cálculo de los IGED.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios

al informe del Gobierno nacional 2020

Por último, si bien es cierto que la ruta de atención para los hogares que se encuentran en situación de confinamiento se estableció en la Circular 14 del 17 de mayo de 2018, aún no se ha expedido un protocolo que garantice la entrega de ayuda humanitaria para atender este tipo de situaciones, como lo ha solicitado la Corte Constitucional, ni se ha establecido un indicador para medir la efectividad de la entrega de esta ayuda para este tipo de hogares.

Por otra parte, se hace necesario fortalecer los controles administrativos para corregir las falencias que detectó la CGR en el marco de la actuación especial de fiscalización que adelantó recientemente a la UARIV sobre la concesión de la atención humanitaria. De acuerdo con la CGR (2021b), se encontraron 487 giros a personas fallecidas cobrados con posterioridad a la fecha de su muerte por un valor de $ 227,4 millones, 133 registros de giros cobrados en atención y ayuda humanitaria con inconsistencias en los nombres y apellidos de los beneficiarios por un monto de $ 78,0 millones y 13 giros por $ 8,0 millones con inconsistencias en el número de identificación de los beneficiarios frente a los datos consignados en la Registraduría Nacional del Estado Civil, como números no válidos o que no coinciden entre las dos bases.

El estado de cosas inconstitucional en la subsistencia mínima

La pertinencia de la definición de los indicadores, la incertidumbre sobre su estimación en 2020, la exigencia de requisitos para la formalización de los municipios para aplicar el principio de subsidiariedad para la entrega de la ayuda inmediata, la incertidumbre relativa acerca de si le fue concedida esta ayuda a la población desplazada de los 77 municipios que no completaron el proceso de formalización, la inconsistencia de la información detectada a lo largo del informe, la falta de transparencia en el modelo de identificación de carencias, la justificación presentada de que la disminución de los hogares atendidos estuvo asociada no a la disminución de las necesidades sino a la reducción del presupuesto, la falta de un protocolo para atender a la población en aquellas zonas del país con restricciones a la movilidad y difíciles condiciones de seguridad, la ausencia de la garantía de una prórroga automática de la ayuda de emergencia, las falencias encontradas en el marco de la actuación especial de fiscalización que adelantó recientemente la CGR a la UARIV y el elemento de regresividad de la Resolución 1645 de 2019 al que se hizo referencia en los comentarios al informe gubernamental de la vigencia 2019 inducen a la CSPPDF a concluir que aún no están dadas las condiciones para levantar el ECI sobre el derecho a la subsistencia mínima.

Adicionalmente, la CSPPDF considera que no se ha superado tampoco la práctica inconstitucional referida en el Auto 373 de 2016, pues si bien actualmente la concesión de este auxilio a la población víctima de desplazamiento forzado no está sujeta totalmente al PAARI, el modelo de identificación de carencias requiere de una mayor transparencia para juzgar si efectivamente permite una determinación clara y precisa de ellas.

A este respecto, sería necesario, entre otros, que la UARIV explicara cómo determina en la práctica las diferencias entre la gravedad de las necesidades más allá de las definiciones incluidas en la Resolución 1645 de 2019, por ejemplo, señalando los puntajes de los hogares que permiten la diferenciación de la magnitud de la gravedad de las necesidades y la forma de asignar estos puntajes. Además, debería presentarse a consideración de la Corte un listado de todas y cada una de las variables utilizadas en el modelo de identificación de carencias, indicando cuántos puntos suman o restan cada una de ellas.

Como se comenta en el capítulo “Comentarios a la respuesta del Gobierno nacional al Auto 811 de 2021”, las aclaraciones presentadas por el Gobierno sobre la identificación de carencias, en respuesta a la orden 14, son insuficientes.

Respuestas al Auto 756 de 2021

Fundamento jurídico 11.1. Con referencia a la activación del mecanismo de subsidiariedad, se ordena a la UARIV profundizar en:

a) Cuál es el procedimiento extraordinario para entregar la medida a aquellas entidades en las cuales se identificó, a partir del estudio técnico, la necesidad de apoyo subsidiario en la inmediatez, pero donde no se formalizó a pesar de afrontar emergencias masivas. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

A este respecto, el Gobierno respondió que no existe un procedimiento extraordinario para entregar la ayuda en emergencias masivas. Aclaró que el procedimiento de formalización solo es aplicable a los mecanismos de monto en dinero y especie periódico, y que en el caso de los eventos masivos se activa el mecanismo en especie por evento. Sin embargo, subsiste la duda central sobre la suerte de los hogares incluidos en los 77 municipios que no adelantaron el procedimiento de formalización. En efecto, de acuerdo con la información contenida en la página 101 del informe anual, la UARIV en el 2020 solo atendió mediante el mecanismo de especie por evento en 73 municipios.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

Queda entonces claro que, en el mejor de los casos, en el que la totalidad de estos 73 municipios no hubiesen adelantado el proceso de formalización porque en ellos tuvieron lugar eventos de tipo masivo, habrían quedado los hogares de los 4 municipios restantes sin recibir la atención humanitaria de emergencia.

b) cuáles de los municipios en los que identificó la necesidad de apoyo no finalizaron el proceso de formalización y cómo acompaña e interviene el nivel nacional para concretar la entrega de recursos. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

El Gobierno responde que, de los 58 municipios priorizados para la entrega de la ayuda humanitaria inmediata, solamente no respondieron los de Pinillos y Cartagena de Indias (Bolívar), y supone que tal actitud se debe a que contaban con los recursos requeridos para atender la necesidades en esta materia. Se desconoce, por tanto, si los hogares de dichos municipios recibieron ayuda humanitaria inmediata o no.

c) debido a que la Sala fue informada del incremento de emergencias humanitarias, deberá aportar información que permita entender la siguiente conclusión: “respecto a 2019 hubo un aumento en los municipios formalizados: pasando de 624 a 837, y una disminución en los municipios que solicitaron el apoyo, pasando de 212 a 206, y en el número de solicitudes, pasando de 2473 a 1815. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

A este respecto, el Gobierno aclaró la inquietud planteada por la Corte, ya que la disminución de las solicitudes ocurrida en el 2020 hacía referencia a aquellas que se realizaron por el mecanismo de apoyo subsidiario en dinero, e indicó que dicha disminución refleja el descenso en el número de declaraciones presentadas en el 2020, de 42 826 en el 2019 a solo 28 150 en el 2020, mientras que el incremento de emergencias humanitarias tuvo que ver con el aumento de los eventos de carácter masivo (desplazamientos y confinamientos). En este sentido, las solicitudes de especie por evento aumentaron de 65 en el 2019 a 73 en el 2020 y los hogares atendidos por este medio, de 4954 a 8901 (Procuraduría General de la Nación [PGN], 2021, pp. 91-92).

Sin tener en cuenta la discrepancia en la información presentada por la CSMLV sobre desplazamientos masivos y confinamientos, la CSPPDF considera aclarada la inquietud planteada por la Corte.

Fundamento jurídico 11.2. Dada la ausencia de un protocolo para la entrega de ayuda humanitaria en zonas con restricciones de movilidad y difíciles condiciones de seguridad, se ordena a la UARIV profundizar en:

a) los resultados respecto a la entrega de ayuda humanitaria en eventos asociados a confinamientos, y b) cómo esta ruta procede incluso en escenarios donde las comunidades requieren de esta medida, aun cuando no existan condiciones de seguridad establecidas. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

Las respuestas dadas por el Gobierno a estos dos interrogantes fue clara. En relación con el primero, informó sobre la atención prestada a situaciones de comunidades en riesgo de desplazamiento en siete municipios, a saber: Cáceres, Murindó, Barbacoas, Bojayá, Alto Baudó, Medio Baudó y Bajo Baudó, en los cuales se dio ayuda a 4215 hogares. Al respecto, cabe mencionar que, con excepción de Murindó y Medio Baudó en los que solo se presentaron situaciones de confinamiento, en los cinco restantes se presentaron también desplazamientos masivos. Con respecto al segundo interrogante, aclaró que, en caso de no contar con condiciones de ingreso por la presencia o el accionar de grupos armados organizados, las cuales son definidas por parte de la fuerza pública, la UARIV adelanta procesos de coordinación con los equipos humanitarios nacionales y locales, que apoyan la entrega de ayuda y atención humanitaria inmediata, como por ejemplo la Cruz Roja.

Sin embargo, como se anotó anteriormente, es preciso recordar que aún la UARIV no ha expedido un protocolo que garantice la entrega de ayuda humanitaria para atender las situaciones de confinamiento, como lo ha solicitado la Corte Constitucional, ni ha propuesto un indicador para medir la efectividad de la entrega de esta ayuda en casos de confinamiento.

Fundamento jurídico 11.3. Continuidad en la entrega de atención humanitaria para personas con vulnerabilidades altas

Con respecto al ajuste realizado al procedimiento para la identificación de carencias, la suscrita magistrada ordenará al director de la UARIV profundizar en: a) cómo se integran los programas Colombia Mayor, programas de la Unidad de Restitución de Tierras, Colpensiones y los programas de Prosperidad Social en la medición de carencias; y, b) qué efectos tiene, para los beneficiarios de dichos programas, la inclusión de esta información en la identificación de los ingresos en los hogares desplazados. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

Para la respuesta, es necesario presentar información desagregada para cada uno de estos programas, precisar cuáles de estos tienen vocación de contribuir al fortalecimiento de capacidades de los hogares o a complementar los ingresos, y cómo se valoran las transferencias monetarias no condicionales que se adoptaron para mitigar

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

los impactos socioeconómicos de la pandemia, para así determinar las capacidades económicas de los hogares.

A juicio de la CSPPDF, la respuesta del Gobierno a estas inquietudes no es completamente satisfactoria, pues si bien aclara que las transferencias no condicionadas otorgadas durante la pandemia no se han integrado dentro del modelo de identificación de carencias debido a que tienen el carácter de temporales y excepcionales, y que sería preciso especificar los puntos que se restan a la identificación de carencias por el acceso a los programas señalados por la Corte de acuerdo con el monto otorgado que representen en relación con el salario mínimo mensual legal vigente, no es suficiente decir que si dicho monto supera el 25 % de este salario, se descuentan entre 30 y 50 puntos.

Además, como también se ha mencionado en este informe, es preciso contar con una exposición completa del modelo de identificación de carencias que incluya todas y cada una de las variables que se utilizan para tal efecto y los puntos que suman o restan a cada hogar según la situación de cada uno de sus miembros en el marco de cada variable. Adicionalmente, cabe señalar que de la respuesta gubernamental surgen otras dos inquietudes, a saber: ¿En qué consisten los reportes de los beneficiarios de oferta social? ¿Se continúan realizando caracterizaciones y, en dicho caso, por medio de qué instrumentos?

c) presente información que permita identificar la evolución de los resultados en 2018, 2019 y 2020, e incluya un análisis de los hogares que fueron identificados con vulnerabilidades altas, los destinatarios a los que efectivamente les fue entregada esta medida y, cómo los datos evidencian que procedió la prórroga automática para asegurar la continuidad y no interrupción de la designación efectiva de la medida en función de la valoración previa de carencias en la subsistencia mínima.

Adicionalmente, este despacho ordenará al Director de la UARIV subsanar el vacío relacionado con: d) cómo el ajuste al procedimiento de valoración de carencias es compatible con la prórroga automática de la atención humanitaria para los hogares con carencias extremas; y, e) cómo se invierte el orden del proceso de análisis para asegurar la continuidad en la entrega de atención humanitaria para los hogares con carencias extremas, especialmente para los hogares con características asociadas a la inhabilidad para generar ingresos o adquirir capacidad para hacerlo, de modo que se entregue de forma automática

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

esta medida para asegurar las condiciones mínimas de subsistencia. (Corte Constitucional, Auto 756 de 2021)

La UARIV presenta la información solicitada por la Corte tanto en lo que se refiere al número de hogares identificados con carencias extremas, incluidos los de primer año, para el periodo comprendido entre 2018, 2019 y 2020, y muestra la mejora en la oportunidad de la atención de estos hogares, ya que el porcentaje de aquellos atendidos dentro de términos subió del 92 % en 2018 al 99,5 % en 2020. En este aspecto es necesario advertir, sin embargo, que la cifra consignada en esta respuesta para el año 2020, que fue de 105 340 hogares, difiere de la incluida en el informe de gobierno del 2020, la cual fue de 104 368 hogares (PGN, 2021, p. 100, tabla 12; UARIV, 2021, pp. 84-87).

El Gobierno presenta, asimismo, el número de hogares identificados con carencias en alguno de los componentes en los años 2018 y 2019, carencias extremas que conservaron las falencias en 2020, aclarando que no todos estos hogares mantienen el carácter de la carencia a través de los años. Con base en estos datos, la UARIV sostiene la importancia de aplicar el procedimiento de identificación de carencias en la subsistencia mínima, a través del cual se garantiza la continuidad en la atención de los hogares identificados con algún tipo de carencia durante todo un año, sin necesidad de que la víctima deba acercarse cada cuatro meses a realizar una nueva solicitud de atención humanitaria dentro de un mismo año.

Como bien sostiene la UARIV, la condición de los hogares, en términos de las carencias que enfrentan, puede superarse de un año a otro y, por tanto, es conveniente proceder anualmente a la identificación de carencias, y desde este punto de vista no puede haber una prórroga automática a la totalidad de los hogares de un año a otro, puesto que para algunos de ellos en este lapso puede superarse la carencia y suspenderse en consecuencia la atención en alojamiento, alimentación o ambos componentes.

Sin embargo, para garantizar el equivalente a una prórroga automática a los hogares con vulnerabilidades altas que trascienda los 360 días, se debe ser muy ágil en el procedimiento de identificación de carencias y realizar de oficio este procedimiento para aquellos hogares que no presenten una nueva solicitud. En este sentido, sería necesario también que la UARIV explique el tiempo promedio que transcurre entre el recibo de la solicitud de atención humanitaria, la identificación de las carencias y el primer giro al beneficiario.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

El documento CONPES 4031 de 2021

Este documento parte del reconocimiento por parte del Gobierno nacional de la existencia de vacíos en la definición y operación de las acciones requeridas para poner en práctica la entrega de los apoyos. Estos se relacionan con la rigidez del modelo de operación, que en ocasiones da lugar a una respuesta tardía, particularmente en el nivel territorial, donde se hace necesaria una mayor coordinación con las gobernaciones. Se presentan también demoras en la atención de los hogares en la presencia de desplazamientos masivos, debido a que los eventos exceden las capacidades de las alcaldías que deben proveer esta ayuda. Adicionalmente, el apoyo subsidiario (brindado por la gobernación o la UARIV) en algunos casos no se está realizando de manera oportuna, lo que impide el acceso al derecho a la subsistencia mínima por parte de la población desplazada. En el documento en referencia, se plantea la realización de siete acciones durante la vigencia de los diez años del plan (2021-2031). Tres de estas acciones se refieren al establecimiento de metas de atención humanitaria, tanto para la fase de inmediatez como para las demás rutas de atención. Particularmente y sin ningún sustento explícito, afirma que, de una parte, se entregarán a las entidades territoriales recursos para atender en promedio el 24 % de los hogares que hayan realizado declaraciones de desplazamiento forzado en cada vigencia y, de otra, se proveerá de atención de emergencia al 90 % tanto de los hogares cuyo desplazamiento tenga una vigencia inferior a un año, como de aquellos cuyo desplazamiento sea superior a un año.

Independientemente de la falta de sustento de las metas, sorprende sobre todo por qué no se piensa ya atender al 100 % de los hogares por la ruta del primer año, lo cual resulta claramente regresivo.

Asimismo, con el objetivo de consolidar la información de la entrega de ayuda humanitaria en la fase de inmediatez por las entidades territoriales, se reportará la información respecto a la ayuda humanitaria entregada por estas entidades, la cual corresponde, en promedio, al 73 % de los hogares que hayan realizado declaraciones por desplazamiento forzado en cada una de las vigencias.

También se planea incrementar la capacidad de las estrategias virtuales de los servicios de orientación e información para el acceso a la oferta a partir del 2022, con el fin de garantizar, en promedio, la atención de 831 521 víctimas anuales a través de sus canales virtuales. A este respecto, habría sido necesario mencionar cuántas víctimas se están atendiendo actualmente por estos medios y cuáles serían los lugares y cuántos los recursos necesarios para el cumplimiento de esta meta.

Gobierno

Además, con el objetivo de brindar orientación y fortalecer el conocimiento de la población víctima acerca de sus derechos, el Ministerio de Justicia y del Derecho realizará, a partir de 2021, jornadas móviles interinstitucionales de atención y orientación en un promedio de 40 municipios al año, para alcanzar en 2027 un total de 794 municipios intervenidos en el territorio nacional.

Finalmente, se anuncia la elaboración y socialización de un documento metodológico de asistencia técnica orientado a las entidades territoriales, en donde se incluyen lineamientos sobre la entrega de la ayuda humanitaria en la fase de inmediatez. Sin perjuicio de considerar la pertinencia de esta acción, la pregunta relevante es por qué tuvieron que pasar diez años de la vigencia de la Ley de Víctimas para que se considerara conveniente planear la realización de esta tarea.

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Reparación colectiva

Introducción

La Ley 1448 de 2011 define la existencia de daños colectivos cuando: 1) se han violado los derechos colectivos, 2) se han violado de manera grave y manifiesta los derechos individuales de miembros de colectivos y 3) se han violado derechos colectivos por impacto de la violación de los derechos individuales.

En el transcurso del conflicto armado y como consecuencia de este, comunidades, pueblos étnicos, gremios y organizaciones de diferente tipo han sufrido daños colectivos como:

la pérdida de sus prácticas tradicionales, tanto materiales como culturales y espirituales, la ruptura de la confianza y el tejido social, la interrupción de los circuitos de transmisión del conocimiento, la desintegración o el debilitamiento de sus estructuras de organización social y política y el deterioro de su identidad y sus formas de relación con la tierra y el territorio. Estos daños se relacionan también con la exacerbación de estructuras históricas de marginación, estigmatización, inequidad, desigualdad, machismo, racismo y discriminación. (CODHES, 2020)

El Decreto 4800 de 2011 creó el Programa de Reparación Colectiva bajo un enfoque transformador y diferencial, y con medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. Por su parte, el AF crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), que define acciones para el fortalecimiento de la reparación colectiva, incorporando:

• Medidas materiales y simbólicas dirigidas a atender el daño, entendidas como aquellas acciones de “dignificación, de memoria, homenajes y conmemoraciones, obras de infraestructura y arquitectura conmemorativa” (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 180).

• Medidas de convivencia y reconciliación “dirigidas a atender los daños en el tejido social y promover la convivencia al interior de las comunidades incluyendo a las víctimas, a los exintegrantes de organizaciones paramilitares, a integrantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil y también a terceros que hayan podido tener alguna participación en el conflicto” (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 180). De igual manera, dichas medidas están orientadas a fortalecer la confianza en la institucionalidad.

• Articulación con los planes de desarrollo territorial, así como con las iniciativas de justicia y verdad.

• Planes de acción de reparación colectiva de manera participativa, que incluyen “i) el diagnóstico del daño colectivo; ii) la identificación de las medidas materiales y simbólicas que serán implementadas de manera prioritaria; y iii) el cronograma para su implementación” (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 180).

• Mecanismos de participación que permitan la identificación de las prioridades en la implementación de las medidas de reparación colectiva, así como el seguimiento a los proyectos.

• Medidas de contribución a la reparación “de quienes cometieron daños con ocasión del conflicto” (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 180) en el marco del régimen de condicionalidad (Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, s. f., p. 21).

El Modelo Operativo de Reparación Colectiva

En 2018, mediante Resolución 3143 del 23 de julio, se adoptó por parte de la UARIV el Modelo Operativo de Restitución Colectiva, con los lineamientos para la implementación del programa, y mediante Resolución 3557, los lineamientos del modelo con enfoque diferencial y de género.

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La definición de sujetos de reparación colectiva

El artículo 2 de la Resolución 3143 de 2018 establece que, para ser reconocidos como tales, los sujetos de reparación colectiva (SRC) deben haber sufrido afectaciones o impactos negativos como consecuencia del conflicto armado sobre alguno o la totalidad de los siguientes atributos:

1. Autorreconocimiento y/o reconocimiento por parte de terceros: hace referencia a la forma como se vinculan y generan pertenencia los miembros del colectivo entre ellos, así como a las características que los identifican como colectivo frente a los demás.

2. Proyecto colectivo: se entiende como aquellas razones y motivaciones que se proyectan en el tiempo y que cuentan con unos medios (materiales e inmateriales) para llevarse a cabo.

3. Prácticas colectivas: son aquellas actividades desarrolladas con frecuencia, que tienen proyección de permanencia en el tiempo y reconocimiento mayoritario de los miembros del colectivo. Su realización está asociada con el proyecto colectivo.

4. Formas de organización y relacionamiento: son los mecanismos del colectivo para la interacción entre sus miembros y con su entorno. Estas permiten a los colectivos tejer sus lazos sociales y establecer relaciones de confianza.

5. Territorio: este atributo solo aplica para las comunidades étnicas. Hace referencia a las relaciones del colectivo con el espacio geográfico que ocupan, que debe ser determinable con anterioridad a los hechos victimizantes y vigente en el presente del colectivo.

Antes de la expedición de esta resolución, la definición de daño y de sujeto se remitía a los artículos 151 y 152 de la Ley 1448 de 2011, así como al artículo 2.2.7.8.2 del Decreto 1084 de 2015, en los que se define como SRC a los grupos y organizaciones sociales y políticos y a las comunidades determinadas a partir de un reconocimiento jurídico, político o social, o en razón de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan, o un propósito común (Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, s. f., p. 45).

Estos cambios en la normatividad pueden implicar regresividad en el GED. Un análisis realizado por la PGN (2021) sobre las resoluciones de no inclusión en el RUV de SRC desde la expedición de la nueva normativa identifica varios problemas:

Comentarios

al informe del Gobierno nacional

“Cambio en las reglas de juego, la desestimación de los enfoques diferenciales y la ausencia de trámites administrativos ágiles y expeditos” (p. 48).

Implementación de las medidas

La misma Resolución 3143 de 2018 introdujo cambios para la implementación de las medidas y creó tres procesos: el de reparación colectiva, el de fortalecimiento de los SRC y el de gestión de oferta para la contribución a los derechos básicos del SRC36. Se supone que los tres procesos se desarrollan en paralelo.

De acuerdo con la PGN (2021, pp. 59 y ss.), el proceso de reparación colectiva se desarrolla con el enfoque de marco lógico y a través de varias etapas: 1) identificación, que incluye la identificación de atributos y daños colectivos; 2) alistamiento comunitario e institucional, que incluye desde el inicio el acompañamiento psicosocial colectivo; 3) diagnóstico o caracterización del daño, que identifica los atributos del SRC y los daños ocasionados a estos; 4) formulación del PIRC, que define las acciones

36 Antes de la resolución, el Decreto 1084 de 2015 establecía en el artículo 2.2.7.8.5 ocho componentes del Programa de Reparación Colectiva: 1. Recuperación de la institucionalidad propia del Estado social de derecho a través de acciones y medidas tendientes a fortalecer la presencia permanente de las instituciones, con fundamento en el respeto y promoción de los derechos humanos, la capacidad de respuesta local para la garantía de derechos, la transformación de la cultura institucional, así como los mecanismos ciudadanos e institucionales de control y participación. También buscará la depuración de aquellos funcionarios que cohonestaron con prácticas violatorias de derechos humanos. 2. Construcción colectiva de ciudadanía política a través de la promoción de la participación y fortalecimiento de los sujetos de reparación colectiva en los aspectos públicos de decisión e incidencia, con miras a la transformación de la cultura política ciudadana, la cualificación de liderazgos, vocerías legítimas y no discriminatorias. 3. Reconstrucción de los proyectos comunitarios, sociales y/o políticos afectados a partir del reconocimiento de la victimización, del daño colectivo y su reparación a través de medidas materiales, políticas y simbólicas. 4. Reconstrucción del tejido social y cultural de los sujetos de reparación colectiva a través de medidas y acciones del Programa de Reparación Colectiva, orientadas a la toma de conciencia por parte de la sociedad y las comunidades y grupos sociales de su papel activo como sujetos de la reparación colectiva. 5. Rehabilitación comunitaria articulada a la atención psicosocial y dirigida a la reconstrucción del tejido social y a la protección de la cultura. 6. Restablecimiento de las condiciones que permitan y potencien la existencia y el papel de comunidades, grupos y organizaciones sociales y políticas a través de su restitución, rehabilitación y fortalecimiento como actores sociales y políticos en la construcción de la democracia. 7. Articulación de medidas materiales de reparación colectiva con otras medidas de la política pública sobre derechos sociales, económicos, culturales y políticos, con el fin de alcanzar el goce efectivo de los mismos. 8. Construcción de memoria histórica como aporte al derecho a la verdad del que son titulares los sujetos de reparación colectiva, sus miembros individualmente considerados y la sociedad en su conjunto. Parágrafo. El diálogo participativo es un componente fundamental para la debida implementación del Programa de Reparación Colectiva.

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encaminadas a reparar los daños ocasionados a los atributos; 5) implementación, bajo los principios de gradualidad y complementariedad.

En cuanto al fortalecimiento de los SRC, se contemplan tres componentes (PGN, 2021, pp. 61 y ss.): el fortalecimiento de capacidades políticas y ciudadanas, el fortalecimiento social y comunitario, y el fortalecimiento de los procesos participativos. Sobre este proceso descansa el enfoque trasformador del PIRC.

Finalmente, el tercer proceso de gestión de la oferta institucional fue definido para mejorar la forma de implementar los PIRC. Antes de la resolución se incluían en los PIRC, de acuerdo con los componentes establecidos en el Decreto 4800 de 2022, tanto las medidas dirigidas a reparar los daños como las acciones encaminadas a satisfacer las necesidades de los sujetos. En las evaluaciones se determinó que esto ocasionaba cargas al modelo de reparación y demoras en el cumplimiento. En el artículo 15 de la Resolución 3143 de 2018 se establece que la UARIV no será responsable de la garantía de derechos como educación, salud y alimentación, pero que podrá coordinar acciones adicionales a las establecidas en la ruta de reparación colectiva.

Riesgos de regresividad

Los cambios en el modelo implican riesgos de regresividad en la garantía del derecho de los sujetos colectivos (Carrillo, 2022). Los principales riesgos son:

1. Se limita el reconocimiento de los SRC a la afectación en los atributos del sujeto, contrariando lo establecido en el artículo 151 de la Ley 1448 de 2011. Al considerar solamente el daño respecto de los atributos creados para la definición de los SRC, se excluye el derecho a la atención y reparación de aquellos sujetos colectivos que no logren demostrar la efectiva vulneración de los atributos, aun siendo evidente la transgresión de los derechos colectivos o la violación de los derechos individuales del colectivo (PGN, 2021, p. 47).

2. El anexo técnico de la Resolución 3143 de 2018 establece requisitos para el acceso a medidas de fortalecimiento por parte de los SRC que no son coherentes con la normatividad y fines del Programa de Reparación Colectiva, permitiendo que la inflexibilidad de tales requisitos imposibilite el acceso a dichas medidas por parte de algunos SRC. Las organizaciones más afectadas por el conflicto son las que más difícilmente pueden cumplir con los requisitos.

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

3. La Resolución 3143 establece la medida de indemnización solo para los pueblos y comunidades étnicas, aun cuando la Ley 1448 establece las cinco medidas de reparación, incluyendo la indemnización sin hacer distinciones, lo cual es discriminatorio con otros SRC como las comunidades campesinas y las organizaciones y grupos.

Avances en el proceso de reparación colectiva

El Auto 373 de 2016 (p. 199) estableció que la UARIV reportó haber analizado y valorado un total de 385 solicitudes de reparación colectiva, y haber reconocido, hasta entonces, 366 sujetos: 192 étnicos y 174 no étnicos.

En el octavo informe de la CSMLV (2021, pp. 299 y ss.) se menciona que, a marzo de 2021, 768 SRC se encontraban en alguna fase de la ruta de reparación; de ellos, 499 son étnicos y solo 28 (4 %) tenían a dicha fecha la totalidad de bienes y servicios del PIRC implementadas, mientras que más de la mitad (54 %) se encontraba en las fases iniciales del proceso.

Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), a través de Sinergia, reporta que, en el cuatrienio, con corte a 28 de febrero de 2022, se habían reparado administrativamente 53 SRC, de los cuales 22 se habían reparado en 2021, con un bajo cumplimiento (37,8 %) de la meta prevista por el Plan Nacional de Desarrollo (140 SRC reparados).

La otra fuente gubernamental, el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), reporta 4 SRC con PIRC implementado en 2018, 19 en 2019 y 12 en 202037. Aún no hay reporte de 2021.

37 Los SRC que durante 2020 lograron la implementación de la totalidad de las medidas acordadas en los PIRC son: 1) comunidad del municipio de Topaipí; 2) comunidad de Simacota sector bajo; 3) comunidades de los corregimientos de Turbay y El Mohán; 4) Pailitas; 5) cabecera municipal de Pueblo Rico; 6) Esmeralda; 7) comunidad de Guaduas ubicada en el municipio de Carmen de Atrato; 8) Redepaz; 9) cabecera municipal de Villagarzón; 10) El Placer; 11) La Dorada; 12) comunidades de La Encarnación, La Clara y El Maravillo. Información disponible en https://siipo.dnp.gov.co/detalleindicador/CxX5MKwSYwzIuPZ3

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La reparación colectiva en el CONPES 4031 de 2021

El documento CONPES parte de considerar 765 SRC incluidos en el RUV a diciembre 31 de 2020. Para esa fecha, el CONPES reporta solo 18 con el PIRC culminado (5 menos de los reportado por el SIIPO, lo cual muestra falencias en el reporte de información), 213 se encontraban en fase de identificación, otros 213 en fase de alistamiento, 92 en diagnóstico o caracterización del daño, 70 en diseño y formulación del PIRC y 159 en implementación (CONPES 4031 de 2021, p. 17). Del total de SRC, 496 son comunidades de carácter étnico, 215 no étnico y 54 organizaciones y grupos (CONPES 4031 de 2021, p. 59, gráfico 3).

Para el CONPES, el bajo nivel de implementación de los PIRC se relaciona con: 1) deficiencias en la formulación inicial de los planes y 2) baja articulación entre las diferentes entidades del Estado con competencias para la implementación de acciones, las cuales no cuentan con oferta específica dirigida al programa. Considera, además, que pese a la introducción del marco lógico como herramienta de planeación, “aún quedan falencias por resolver relacionadas con la falta de capacidades operativas, técnicas y financieras de las entidades nacionales y territoriales” (CONPES 4031 de 2021, p. 60). En el caso de las comunidades étnicas, el ritmo de implementación es aún menor: a diciembre de 2020, el 90 % de los SRC-E no había iniciado la implementación.

En consecuencia y como parte de la estrategia para contribuir a la reparación de las víctimas por los daños causados por el conflicto armado, el CONPES 4031 de 2021 establece una línea de acción para “reparar por vía administrativa a los grupos, comunidades y organizaciones que han sufrido daños colectivos como consecuencia del conflicto armado”, con acciones para la reparación colectiva de sujetos no étnicos y otra línea para “reparar a las víctimas pertenecientes a comunidades étnicas por las afectaciones colectivas e individuales causadas en el conflicto”.

Las metas establecidas por el CONPES esperan concluir en el plazo de la nueva vigencia de la ley, con la reparación de los 269 SRC no étnicos, incluyendo comunidades, organizaciones y grupos. En 2020 todos, menos uno, habían surtido la fase de identificación y se planea que a 2031 todos tengan resolución de cierre.

No sucede lo mismo en el caso de los SRC étnicos. De los 496 inscritos, solo 137 lograrán el cierre en 2031, esto es, el 27,6 %. La cobertura total solo se dará para la fase de identificación. Para las demás fases se va reduciendo la cobertura, como se muestra en la tabla 10.

Ley de Víctimas

Tabla 10

Metas para los procesos de reparación colectiva étnica, 2020-2031

Fase

Línea base 2020 Meta 2031 % cobertura (meta/total)

Identificación 212 496 100,0

Alistamiento 207 347 69,9

Caracterización 190 276 55,6 Formulación 198 250 50,4

Implementación (con cierre) 0 137 27,6 Indemnización 52 250 50,4

Fuente: elaboración propia con base en CONPES 4031 de 2021.

Dado lo anterior, aun con diez años adicionales de implementación de la Ley de Víctimas, la deuda con las comunidades étnicas en materia de reparación colectiva será muy grande.

Principales problemas en los procesos de reparación colectiva

1. Registros de información: como se ha señalado en este informe, y también lo señala la PGN (2021), hay inconsistencia en la información y confusión en los indicadores.

2. La Resolución 3143 de 2018 restringe lo establecido en la Ley 1448 de 2011: la valoración para la inclusión de SRC se realiza con base en los cinco (5) atributos establecidos en dicha resolución y no con los eventos establecidos en la ley (PGN, 2021, p. 225). Este cambio en los requisitos, además de ser regresivo para los SRC, conduce a inequidad en la valoración de solicitudes presentadas antes y después de la expedición de la norma.

3. Dificultades con la contratación de operadores para el desarrollo de las distintas etapas de la ruta de reparación colectiva (CODHES, 2020).

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4. Subsiste la debilidad en la articulación interinstitucional y de coordinación Nación-territorio, identificada por distintas evaluaciones realizadas: esto se refleja, entre otras cosas, en la falta de apropiación presupuestal para el cumplimiento de las medidas y en la falta de articulación con otros planes territoriales, incluyendo los surgidos del AF (CODHES, 2020, p. 9).

5. En encuentro realizado en diciembre de 2021 (CODHES, 2021) sobre sujetos de reparación colectiva, se identificaron varios cuellos de botella: i) la exigencia de requisitos administrativos y burocráticos impide el reconocimiento político del sujeto colectivo y genera desgastes y conflictos en organizaciones y comunidades; ii) en la fase de diagnóstico hay fallas en la planificación, en el sistema de contratación que impide la continuidad en los procesos, en la falta de formación y reconocimiento de la cultura de las comunidades por parte de contratistas y funcionarios, y falta de claridad en el concepto de daño; iii) los planes de reparación colectiva no se comprenden como un proceso para la superación del daño, sino como un conjunto de procesos administrativos; iv) en la implementación, la contratación de operadores, que muchas veces desconocen la historia de los SRC, consume buena parte de los recursos, hay falta de articulación entre la institucionalidad, fallas en las medidas de protección para garantizar la no repetición y el proceso de acompañamiento psicosocial es impuesto. Adicionalmente, los SRC consideran que el incremento de la violencia y los desplazamientos forzados han llevado a que comunidades enteras desaparezcan y líderes y lideresas sean perseguidos y amenazados.

6. La PGN (2021, p. 93) señala la problemática asociada a la diferenciación establecida entre el “cierre administrativo” y el “cierre total”, siendo el primero el que señala la conclusión de todas las medidas a cargo de la UARIV y el segundo las medidas a cargo de todo el SNARIV. A juicio de la PGN, esto podría debilitar el rol coordinador de la UARIV y desconocer un enfoque de integralidad.

7. Tanto la PGN (2021, p. 94) como la CSMLV (2019, pp. 243-244, citado en PGN, 2021, p. 94) han alertado sobre los riesgos del “ajuste de las medidas de los planes” —autorizadas en ejercicio del seguimiento y mejoramiento de los PIRC— “pues estas fueron el resultado de un proceso de concertación con las comunidades y su inviabilidad debió advertirse desde el principio y no después de demoras e incumplimientos”.

Lecciones aprendidas

Los SRC presentes en el señalado encuentro mencionaron algunas lecciones aprendidas del proceso de reparación colectiva:

1. Fortalecimiento organizativo interno que permite la construcción de agendas políticas y sociales.

2. La experiencia de los SRC que ya han avanzado en la ruta puede servir a los que apenas empiezan. Por ejemplo, la experiencia de la mesa LGBTI (lesbianas gais, bisexuales, transexuales e intersexuales) de la comuna 8 de Medellín ha servido para que otros sujetos LGBTI del país inicien la ruta y se beneficien de la experiencia.

3. Para algunos SRC ha habido fortalecimiento de capacidades asociativas, como en el caso del SRC de Ataco (Tolima).

4. La organización de los sujetos ha permitido el reconocimiento de los alcances económicos, políticos y territoriales del daño, la construcción de archivos de memoria y la generación de capacidades en las organizaciones para construir sus propias memorias y resignificar su trayectoria comunitaria.

Recomendaciones

• Revisar las metas del CONPES 4031 de 2021 y de los presupuestos a ellas asociados, pues se corre el riesgo de postergar indefinidamente la reparación colectiva de los sujetos étnicos, en la medida en que, con las metas previstas, solo un 27,6 % habría concluido el proceso en 2031, y se requerirían al mismo ritmo cerca de tres décadas para concluir el proceso. Así, un sujeto de reparación sería reparado 40 años después de ser reconocido como tal.

• Articular el proceso de diseño e implementación de los planes de reparación colectiva con las medidas de protección y seguridad en los territorios, para que la violencia y el desplazamiento no se conviertan en un factor que retrase la puesta en marcha de la reparación y revictimice a los SRC.

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• Derogar la Resolución 3143 de 2018, expidiendo una nueva que parta de la definición de sujeto colectivo establecida en la Ley 1448 de 2011, y que no contemple como requisito el cumplimiento de categorías de atributos que no se corresponden con los derechos colectivos.

• El anexo técnico de la norma que reemplace la Resolución 3143 de 2018 debe flexibilizar los requisitos de acceso a las medidas de fortalecimiento, para que sean coherentes con la normativa existente y la realidad de los sujetos colectivos.

• Incluir la medida de indemnización para las comunidades campesinas y las organizaciones y grupos en el acto administrativo que oriente la reparación colectiva.

• La nueva resolución de reparación colectiva no deberá contemplar la posibilidad de revisar, en el proceso de seguimiento, medidas acordadas con los SRC en la formulación del PIRC.

• Fortalecer el enfoque integral en la formulación e implementación del PIRC, para lo cual es necesario que la UARIV fortalezca su rol de entidad coordinadora del SNARIV.

• Articular los PIRC con otros instrumentos de planificación en el territorio, especialmente con los planes de desarrollo con enfoque territorial (PDET), como parte central del enfoque transformador tanto de los PIRC como de los PDET.

• Revisar y mejorar el papel que cumplen los operadores en el proceso de formulación e implementación de los PIRC, de manera que no se conviertan en un obstáculo a su cumplimiento.

• Revisar el conjunto de la normativa reciente sobre los PIRC para subsanar los elementos de regresividad que han sido identificados tanto por los organismos de control como por los propios sujetos de reparación y entidades acompañantes.

Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

Referencias

Carrillo, L. S. (2022). Análisis sobre retrocesos o cuellos de botella presentados en la implementación de la Ley 1448 de 2011, que pudieron ser generados con la expedición de reglamentaciones.

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Congreso de Colombia. (2011, 10 de junio). Ley 1448 de 2011: por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. DO: 48 096. http://www. secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1448_2011.html

Congreso de Colombia. (2021, 8 de enero). Ley 2078 de 2021: por medio de la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y los decretos leyes étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia. DO: 51 551. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=155306

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). (2020). Situación de la reparación colectiva en Colombia

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). (2021). Balance sobre el Programa de Reparación Colectiva y las perspectivas de la RC en la coyuntura política [Ponencia]. Encuentro Nacional de Sujetos de Reparación Colectiva, Bogotá, diciembre 2 y 3.

Contraloría General de la República (CGR). (2021a). Balance de la efectividad de los recursos de la Ley 1448 de 2011 de los decretos leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011.

Contraloría General de la República (CGR). (2021b). Informe Actuación Especial de Fiscalización. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV

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Comentarios complementarios al informe del Gobierno nacional 2020

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Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión. (2004, 22 de enero). Sentencia T-025 de 2004. [M. P. Manuel José Cepeda Espinosa]. https://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/2004/t-025-04.htm

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Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento. (2021, 12 de octubre). Auto 756 de 2021. [M. S. Gloria Stella Ortiz Delgado]. https://www.corteconstitucional.gov.co/ Relatoria/autos/2021/A756-21.htm

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Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2018, 23 de julio). Resolución 3143 de 2018: por la cual se adopta el Modelo operativo de reparación colectiva de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. DO: 50 714. https://jurinfo.jep.gov.co/normograma/compilacion/docs/resolucion_ uaeariv_3143_2018.htm

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2019, 16 de mayo). Resolución 1645 de 2019: por la cual se deroga la Resolución 1291 del 2 de

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas diciembre de 2016 y se adopta el procedimiento y mecanismos técnicos y operativos de reconocimiento y entrega de la Atención Humanitaria de Emergencia y Transición a Víctimas de Desplazamiento Forzado. DO: 51 099. https://jurinfo.jep.gov.co/ normograma/compilacion/docs/resolucion_uaeariv_1645_2019.htm

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2021). Informe anual de gobierno 2021, vigencia 2020. Superación del estado de cosas inconstitucionales sobre desplazamiento forzado. https://www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/ documentosbiblioteca/informeanualdegobierno2021v2020.pdf

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Comentarios a la respuesta del Gobierno nacional al Auto 811 de 2021

Contenido

Órdenes en materia de registro y atención humanitaria

173

Decisiones para flexibilizar los procedimientos de toma de declaraciones y su remisión para la valoración e inclusión en el RUV ...........................................173

Orden 1 173

Decisiones a adoptar para la atención a comunidades confinadas 175 Órdenes 1, 6 y 7 ............................................................................................................175

Decisiones a adoptar respecto de la aplicación del principio de subsidiariedad en territorios que presentan emergencias humanitarias recurrentes 176

Orden 8 ..........................................................................................................................176

Orden 9 178

Decisiones a adoptar respecto de la continuidad en la entrega de atención humanitaria de emergencia y de transición...............................................................179

Orden 10 179

Orden 11........................................................................................................................179

Orden 12 179

Orden 13 180

Orden 14........................................................................................................................180

Orden 16 181

Órdenes relacionadas con las medidas asociadas a la superación de la situación de la vulnerabilidad de la población desplazada ................183

Decisiones relacionadas con las medidas asociadas a la SSV y su función en el direccionamiento de la oferta institucional 183

Orden 17 183

Orden 18...................................................................................................................................... 184

Decisiones a adoptar respecto del procedimiento de medición de la SSV de las víctimas de desplazamiento forzado para asegurar la sostenibilidad de los resultados de estabilización socioeconómica ............................................................. 186

Orden 21 186

Decisiones a adoptar respecto del procedimiento para asegurar la continuidad de medidas encaminadas a la SSV .................................................................................................. 187

Orden 23 187

Órdenes relacionadas con la vulnerabilidad sobreviniente y el acceso de la población desplazada a las medidas adoptadas para mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia ......................................................................................... 188

Decisiones a adoptar respecto del uso de la caracterización de la población desplazada y la medición de la SSV en los programas sociales para mitigar los impactos sociales y económicos de la pandemia ............................................................ 188

Orden 24 188

Orden 25...................................................................................................................................... 189

Decisiones a adoptar respecto del deber de distinción entre las medidas de política social, la atención humanitaria y la reparación integral a las víctimas 190

Orden 26...................................................................................................................................... 190

Referencias 191

Órdenes en materia de registro y atención humanitaria

Decisiones para flexibilizar los procedimientos de toma de declaraciones y su remisión para la valoración e inclusión en el RUV

Orden 1

Para responder esta orden sobre la adaptación y flexibilización de los procedimientos de toma de declaraciones de desplazamientos masivos y confinamientos, el Gobierno nacional organiza la respuesta de la siguiente manera: 1) Recuento de los avances en materia de Registro respecto al ECI; 2) Reporte sobre la toma de declaraciones masivas en implementación de la Ley 1448 de 2011, con énfasis en los avances incorporados en los años 2020 y 2021, y 3) Conclusión respecto a los avances presentados y lo solicitado por la Corte Constitucional.

En cuanto al primer punto, señala que la Corte Constitucional levantó el ECI sobre el registro mediante el Auto 373 de 2016, pero aclara que este pronunciamiento se refiere exclusivamente a la población no étnica. A renglón seguido, sostiene que a partir de dicho pronunciamiento se han realizado nuevas mejoras en la información de la población víctima, su caracterización y sus condiciones diferenciales.

Con relación al segundo punto, el Gobierno centra su respuesta en las actividades inherentes a los instrumentos y tareas de formación y capacitación a funcionarios del Ministerio Público de las entidades territoriales para la toma adecuada de las declaraciones de desplazamientos tanto individuales masivos como de confinamientos. De

una parte, hace referencia al Formulario único de declaración, que fue distribuido a todo el territorio nacional, al igual que la Guía para el diligenciamiento de la declaración de hechos victimizantes de tipo masivo. Entre las actividades de formación y capacitación reseñadas, vale la pena destacar que entre 2020 y 2021 se realizaron jornadas de formación en aspectos relacionados con eventos de tipo masivo, a las cuales asistieron 1495 funcionarios del Ministerio Público, y las jornadas de formación presenciales en la toma de declaración, llevadas a cabo en zonas de alta conflictividad (Bajo Cauca, norte de Urabá, Medio y Bajo Atrato, Bajo San Juan, Medio, Alto y Bajo Baudó, Buenaventura, norte y pacífico del Cauca, costa Pacífica de Nariño, sur de Córdoba y Catatumbo), a las que asistieron 202 funcionarios de 75 municipios. Adicionalmente, presenta información relativa al número de eventos de desplazamiento masivo y de confinamientos ocurridos y declarados en el periodo 2020-2021, así como de los hogares y las personas involucradas en estos hechos, discriminados por etnia. Por último, incluye el número de declaraciones valoradas dentro y fuera de términos, y estima la duración promedio del trámite del proceso de valoración. En el tercer punto concluye que:

El procedimiento establecido y el acompañamiento técnico realizado a las diferentes entidades del Ministerio Público y entidades territoriales ha permitido un correcto abordaje de los eventos masivos en lo que tiene que ver con el componente de registro en materia étnica y no étnica.

En síntesis, la respuesta del Gobierno indicaría que considera subsanadas las falencias que para el registro de la población étnica fueron identificadas en el Auto 373 de 2016. Sin embargo, una posición definitiva sobre este aspecto debe ser emitida por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.

Si bien es cierto que se han realizado avances en materia de formación y capacitación de funcionarios en la temática relativa al registro de los desplazamientos masivos y de las situaciones de confinamiento, que se han expedido instrumentos para facilitar este proceso y que la inmensa mayoría de la valoración de las declaraciones originadas en este tipo de eventos (91 %) se realiza en término, no es menos cierto que no se menciona ningún elemento que permita afirmar que haya tenido lugar una flexibilización de los procedimientos. No se menciona ninguna simplificación al Formulario único de declaración, que fue catalogado por la Corte como complejo y cuyo diligenciamiento consideró dispendioso, demorado y difícil.

La información presentada con respecto al número de desplazamientos masivos ocurridos y declarados durante los años 2020 y 2021 indica, de una parte, que la

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Comentarios a la respuesta del Gobierno nacional al Auto 811 de 2021

ruta de declaración para las situaciones de confinamiento debe perfeccionarse, pues apenas se declararon el 77 % y el 69 % de estos hechos, respectivamente, mientras que fueron declarados el 96 % y el 97 % de los desplazamientos masivos. Además, mientras que el porcentaje de desplazamientos masivos declarados se incrementó en el 2021 respecto del 2020, el de los eventos de confinamiento se redujo en este lapso.

Decisiones a adoptar para la atención a comunidades confinadas

Órdenes 1, 6 y 7

La respuesta gubernamental a estas órdenes sobre los confinamientos, en primer lugar, aclara que los compromisos que han asumido los ministerios del Interior y de Defensa tienen como finalidad responder de manera específica y directa a las amenazas y vulneraciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad que sufren las víctimas de confinamiento. Sostiene, además, que para estas carteras ministeriales y la UARIV, el restablecimiento de las condiciones de seguridad es un elemento esencial para poder garantizar los derechos antes enunciados, así como para el desmonte del confinamiento. Precisa también que la ruta ha sido propuesta con la participación de las entidades del SNARIV, que tienen competencias y responsabilidades en la atención a emergencias humanitarias, con el fin de que dicha respuesta sea integral y completa, y no recaiga únicamente en la UARIV y en su misión.

A renglón seguido, señala las tareas que desarrollarán los ministerios aludidos y la UARIV, e informa que el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) no participará en la suscripción de un acto administrativo para la regulación del proceso de respuesta del nivel nacional y territorial al confinamiento.

Asimismo, anuncia la creación de una mesa técnica liderada por la UARIV, con el fin de coordinar la respuesta humanitaria de los tres niveles de gobierno y definir las acciones específicas a desplegar de acuerdo con las particularidades de las situaciones de confinamiento. Esta ruta buscará no solo garantizar la entrega de la atención humanitaria inmediata, sino también las necesidades existentes en materia de seguridad, atención de emergencia, salud, manejo de abastecimientos, transporte de emergencia y prevención y protección.

Por otra parte, señala que no es posible emitir el acto administrativo en el plazo estipulado por la Corte y presenta un plan de trabajo junto con un cronograma correspondiente. De acuerdo con este cronograma, el texto de este acto debe encontrarse a la fecha publicado a efectos de observaciones del público y deberá entrar a regir a finales de mayo del presente año.

Decisiones

humanitarias recurrentes

Orden

8

En cuanto a la orden relacionada con identificar las razones por las cuales algunas alcaldías y gobernaciones no concluyeron los trámites para acceder al mecanismo de subsidiariedad entre julio de 2020 y julio de 2021, a pesar de no tener recursos técnicos y financieros suficientes y de presentar emergencias humanitarias masivas, el Gobierno aclaró que, en primer lugar, para poder solicitar recursos de la UARIV para la concesión de la ayuda inmediata y para atender desplazamientos individuales, las entidades territoriales, de acuerdo con la Resolución 21 de 2019, deben adelantar en cada anualidad por una sola vez el trámite de formalización municipal. Como resultado de la formalización, las entidades territoriales aceptan la oferta de apoyo y suscriben los compromisos requeridos para acceder a esta ayuda y quedan entonces habilitados para solicitar la ayuda en caso de que la requieran. Asimismo, indicó que, en el caso de desplazamientos masivos —incluyendo confinamientos—, para acceder al apoyo del Gobierno nacional no se requiere cumplir con el trámite de formalización municipal y se activan “en los comités territoriales de justicia transicional (CTJT), en los cuales se identifica y verifica la situación de emergencia y se evalúan los recursos técnicos y financieros del ente territorial para dar respuesta a la atención. En aquellos casos en que la emergencia humanitaria supera esas capacidades, se definen las solicitudes requeridas en el marco del sistema de corresponsabilidad, bajo el principio de subsidiariedad”.

En segundo lugar, el Gobierno manifestó que, de los 67 municipios elegidos de acuerdo con los criterios de la Corte, solamente dos de ellos (Bojayá en Chocó y Timbiquí en Cauca) en el 2020 y otros dos en el periodo enero-junio de 2021 (Mosquera

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

a adoptar respecto de la aplicación del principio de subsidiariedad en territorios que presentan emergencias

en Nariño y Buenaventura en el Valle del Cauca) no completaron el trámite de formalización.

En tercer lugar, señaló que la UARIV atendió la totalidad de las solicitudes correspondientes a eventos masivos de desplazamiento, lo que no implica que dicha entidad haya atendido a la totalidad de los eventos ocurridos, porque algunas entidades territoriales entregaron la ayuda inmediata con sus propios recursos.

En lo que se refiere a la flexibilización del mecanismo de entrega en dinero, propone una flexibilización para el año 2022 en el sentido de que aquellos municipios que hubieran formalizado el apoyo para la vigencia 2019 puedan acceder al él sin necesidad de realizar una nueva formalización, con el fin de subsanar una posible barrera administrativa.

De igual manera, sostiene que la flexibilización se propone para robustecer la respuesta institucional local adecuada y oportuna, garantizando el acceso a los componentes de la ayuda o atención humanitaria inmediata por parte de los hogares víctimas, a partir de la aplicación de un conjunto de tres reglas específicas.

En relación con la flexibilización del mecanismo en dinero para eventos individuales, la CSPPDF considera que es conveniente la extensión de la vigencia del trámite de formalización por un año adicional, sin perjuicio de recomendar que se estudie la posibilidad de mantener la vigencia de este trámite durante un periodo no inferior a tres años. Además, considera que el Gobierno debe aclarar las características de la aplicación de las reglas específicas: ¿Son ellas nuevas? Si no lo son, ¿resultan menos exigentes que las anteriores? ¿Cuáles fueron las modificaciones? No es comprensible el sentido de las reglas en el proceso de flexibilización del dinero.

Se anuncia que la UARIV realizará una flexibilización para la utilización del mecanismo de subsidiariedad en el caso de eventos masivos, consistente en el establecimiento de una ruta directa entre la entidad y el municipio, sin necesidad de la intervención de los gobiernos departamentales. El apoyo se prestará con base en el acta expedida por el CTJT del municipio respectivo. Prevé, asimismo, que en caso de que la administración municipal no convoque al CTJT ni remita la carta correspondiente, desde la UARIV se informará formalmente la situación a la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de generar celeridad en la actuación de la entidad territorial.

Con antelación a la adopción de la ruta directa, la UARIV establecerá un procedimiento que se socializará en las reuniones de coordinación de la estrategia de corresponsabilidad y subsidiariedad entre esta entidad y las gobernaciones (teniendo como invitado al Ministerio Público), las cuales tendrán un carácter prioritario para

la vigencia 2022 para los departamentos y municipios de las zonas definidas para la aplicación de la ruta directa.

Finalmente, cabe aclarar que para los 67 municipios seleccionados de los departamentos de Antioquia, Bolívar, Caquetá, Cauca, Chocó, Córdoba, Huila, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Risaralda y Valle del Cauca para la aplicación de la ruta directa en 2022, se tuvieron en cuenta los siguientes criterios: 1) entidades identificadas previamente con necesidades de apoyo subsidiario y que afrontan emergencias recurrentes; b) eventos de desplazamiento masivo y confinamiento que son reportados por las direcciones territoriales y la Defensoría del Pueblo, y c) asistencia y trabajo conjunto con las entidades territoriales durante la emergencia para que accedan efectivamente al mecanismo de subsidiariedad y atiendan a las comunidades desplazadas y confinadas.

En síntesis, la CSPPDF considera que sí se ha realizado un esfuerzo para simplificar los procedimientos para que las entidades territoriales puedan acceder de una manera más expedita a los recursos del Gobierno nacional en aplicación del principio de subsidiariedad para la entrega de la ayuda inmediata, a pesar de que aún se requiere una explicación más detallada de las reglas a aplicar en el caso del mecanismo en dinero para los eventos individuales.

Orden 9

La respuesta a esta orden por parte del Gobierno se limita a mencionar las barreras que posiblemente impidieron un mayor acceso al mecanismo de subsidiariedad y a sostener que se reducirán mediante la aplicación de los procedimientos para el trámite de las solicitudes para desplazamientos individuales y para eventos masivos mencionadas en la respuesta a la orden 8. A este respecto, debe mencionarse que la superación de la barrera consistente en el incremento de los eventos masivos no depende de la simplificación de los procedimientos de acceso, sino del diseño y aplicación de una política eficaz de prevención y protección, así como de una mayor agilidad del gobierno en atender las solicitudes de las entidades territoriales.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Decisiones a adoptar respecto de la continuidad en la entrega de atención humanitaria de emergencia y de transición

Orden 10

La respuesta del Gobierno no resulta suficiente a la solicitud del establecimiento de una prórroga automática de la atención humanitaria en caso de que persistan las carencias, pues esta se limita a garantizar que la atención se mantendrá dentro de un año sin necesidad de que se realice una identificación de carencias en ese periodo. Sin embargo, para su continuidad, de un año a otro se requiere una nueva identificación de carencias, lo cual a su vez requiere de una nueva solicitud. Debe tenerse en cuenta que a la población desplazada no siempre le resulta posible presentar esta nueva solicitud, y si este mecanismo no se surte, aun en el caso de mantenerse las carencias en el hogar, se suspendería la atención humanitaria. Para subsanar esta falencia y garantizar la prórroga automática de la atención, se requerirá que la UARIV realice de oficio y de manera ágil la identificación de carencias en la nueva vigencia a los hogares que hubieran mantenido esta asistencia y la vigencia anterior y no hubieran presentado solicitud. El Gobierno no aclara cuáles hogares accedieron efectivamente a esta medida sin que mediara una nueva solicitud.

Orden 11

El Gobierno nacional se abstiene de responder la inquietud formulada por la Corte en esta orden, pero resulta claro que el proceso de valoración de carencias no garantiza por sí mismo la prórroga automática, puesto que su realización está sujeta a la presentación de una solicitud.

Orden 12

La UARIV, en respuesta a esta orden, describió los canales de atención a las víctimas no presenciales, realizó un diagnóstico sobre su utilización, segmentados por dirección territorial, y formuló un plan de acción para los primeros seis meses del 2022. De igual manera, convocó una reunión con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC) el pasado 1 de diciembre, en la cual se acordó que, como primer plazo para cumplir lo dispuesto por la Corte, esta entidad presentaría un informe sobre los servicios de conectividad en los territorios y un plan

de acción para mejorarlos. A la fecha de respuesta de este auto, dicho ministerio no había presentado su aporte.

Orden 13

La CSPPDF comparte de manera integral los comentarios que a esta orden ha presentado la CGR en el informe de respuesta al Auto 811 que entregara a la Corte en febrero de 2022, y resalta los siguientes puntos: 1) la falta de información específica de la forma como se realiza el procedimiento sobre los efectos que tienen los resultados agregados de la medición de carencias en la subsistencia mínima al finalizar un año, a efecto de definir el presupuesto de la siguiente vigencia; 2) la falta de ponderación de los factores utilizados para valorar el universo de las víctimas con carencias en subsistencia mínima y el incremento de las emergencias humanitarias para determinar los recursos que se apropian en cada vigencia para esta medida y de la explicación del procedimiento mediante el cual se realizan estas valoraciones, y c) la falta de financiación de la Política de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas (PAARIV), los decretos leyes étnicos 4633, 4634 y 4635 de 2011 y el Acuerdo de Paz, la cual constituye el principal obstáculo para la atención humanitaria de las víctimas en general, pero de manera particular de aquellas pertenecientes a los pueblos étnicos.

Orden 14

La respuesta del Gobierno a esta orden presenta, a juicio de la CSPPDF, varios aspectos que merecerían ser aclarados. En primer lugar, es necesario señalar que no se refiere al periodo solicitado por la Corte, que fue el correspondiente a la vigencia del 2020, sino al periodo 2020-2021. Además, no se aclara por qué se utilizan diversas fechas de corte para un mismo registro y por qué difieren estas fechas de corte entre los distintos registros utilizados. A manera de ejemplo, se desconoce por qué para la identificación de carencias del 2020 se usan 5 cortes del registro Pila (diciembre 1 de 2018, diciembre 1 de 2019, junio 4 del 2020, julio 1 de 2020 y septiembre 15 de 2020) y solo 3 cortes de Cifín (junio 3 de 2017, agosto 31 de 2020 y diciembre 14 de 2020). No presenta la forma como se llega a la identificación de carencias, pues en ninguno de los pasos del procedimiento estipulado para este propósito en el gráfico 1 de la respuesta a la orden 14 se mencionan los puntos que se adicionan o que se restan a cada hogar.

A partir de los datos incluidos en la respuesta, se desvirtúa la afirmación de la UARIV en el sentido de que las víctimas de los hogares a los que se les identifica como

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Comentarios a la respuesta del Gobierno nacional al Auto 811 de 2021

ausentes de carencias se trasladan a los programas de asistencia social del gobierno. En efecto, de 445 758 víctimas a las que se les suspendió la atención humanitaria entre enero 1 de 2020 y junio 30 de 2021, solo 259 581 víctimas accedieron a la oferta social. Además, como anota la CGR, el Gobierno no explica 1) cómo fueron incluidos en esta oferta por el resultado de su medición de carencias, 2) cómo se determina la necesidad de una u otra oferta, 3) si existe una ruta de atención para esta población o solo el acceso fraccionado a programas gubernamentales, lo que no garantiza un encadenamiento de las medidas, y 4) qué seguimiento se realiza para evaluar la sostenibilidad de su condición de vulnerabilidad.

Por otra parte, debe señalarse que no parece lógico que el cruce con la declaración de renta se haga respecto a los dos años siguientes al desplazamiento, puesto que la situación puede haber variado sensiblemente entre esa fecha y aquella para la cual se van a determinar las carencias del hogar. En este caso, resultaría más apropiado realizar dicho cruce con las declaraciones de renta de los dos años inmediatamente anteriores a aquel para el cual se van a identificar las carencias. De igual forma, hay que tener cuidado con la utilización del criterio de SISBEN IV, debido no solo a que este registro no cubre toda la población incluida en el RUV, sino también porque, como es sabido, la pandemia incrementó de manera sustancial los niveles de pobreza. Con el objetivo de subsanar inconformidades de parte de las víctimas en lo referente a SISBEN IV, se recomienda realizar barridos de información similares a los que se realizaron con ocasión de la actualización de la base, de manera que, a través de operativos de campo, se logre llegar a mayor población y responder a las demandas de actualización de encuestas que solicitan las víctimas, por lo que amerita hacer un nuevo barrido.

Orden

16

El Auto 811 de 2021 de la Corte señala que el Gobierno debe abstenerse de contabilizar los beneficios complementarios de los programas que se implementan para mitigar los efectos sobrevinientes de la pandemia, como las transferencias monetarias no condicionadas correspondientes a Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, Compensación del IVA, Ingreso Solidario y los demás que se adopten para mitigar los efectos económicos en los hogares vulnerables en la valoración de la superación de la situación de vulnerabilidad (SSV).

Con relación a la medición de carencias, el Gobierno afirmó que, con respecto a “las transferencias monetarias no condicionales que se adoptaron para mitigar los

impactos socioeconómicos de la pandemia, estas no se han integrado dentro del procedimiento de Identificación de Carencias en la Subsistencia Mínima, pues corresponden a acciones temporales y excepcionales” (UARIV, 2021, p. 51, énfasis del original). Sin embargo, se afirma que “con relación a los registros administrativos de programas como Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, Familias en Acción, Capitalización de Microempresarios, Iraca y Recuperación de Activos Improductivos, sí se tienen en cuenta ya que las mismas no fueron creadas con exclusividad para mitigar los efectos sobrevinientes de la pandemia” (UARIV, 2021, p. 51).

La respuesta no es clara: ¿Los pagos extraordinarios y no condicionales de programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor —con muchos años de existencia y no dirigidos exclusivamente a población desplazada— son incluidos o no en estas mediciones? A juicio de la CSPPDF, los recursos de transferencias ordinarias deben ser tenidos en cuenta, mas no los pagos extraordinarios, ya que estos tienen un carácter temporal y fueron decididos como forma de enfrentar la caída de ingresos de los hogares ocasionada por las consecuencias de las medidas tomadas para enfrentar la crisis generada por la pandemia.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Órdenes relacionadas con

desplazada

Decisiones relacionadas con las medidas asociadas a la SSV y su función en el direccionamiento de la oferta institucional

Orden 17

Con respecto a esta orden sobre la utilización de la medición de la SSV en la orientación, focalización y flexibilización de la oferta, el Gobierno nacional diseñó y envió a las instituciones relacionadas con los derechos medidos para la SSV una ficha de caracterización de la oferta para recopilar la información insumo de la respuesta y presenta en anexo la información para 11 entidades.

Vale la pena señalar que el informe del Gobierno no hace un análisis del conjunto de la información, y al analizar las fichas se aprecian diferencias importantes en su comprensión (conceptos como criterios de salida son, a la luz de las respuestas, interpretados de distintas formas por las entidades).

De otra parte, se observa el escaso uso de la medición de la superación de la vulnerabilidad. Declaran hacer uso de los listados de superación de vulnerabilidad: 1) la UARIV, en el derecho a la atención psicosocial, programa de recuperación emocional; 2) el ICBF, en el programa de apoyo integral a primera infancia, y 3) el Ministerio del

las medidas asociadas a la superación de la situación de la vulnerabilidad de la población

Trabajo, que lo utiliza junto con otros instrumentos en cuatro programas de generación de ingresos.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) presenta 11 programas, todos dirigidos específicamente a población víctima de desplazamiento forzado, pero el principal instrumento de focalización es el RUV. Otras entidades como el Ministerio de Educación, la UARIV —en otros programas distintos al señalado—, el Ministerio de Salud o el DPS utilizan fundamentalmente el SISBEN (III o IV) y el RUV, junto con bases de datos de programas como FEA, listados indígenas, pobreza multipropósito y otros registros administrativos. En ningún caso se señala la SSV como criterio de salida de un programa.

En general, no se identifican barreras de acceso para la población, salvo las relacionadas con orden público o barreras que responden a la definición misma de los potenciales beneficiarios de los programas. Solo en un caso se señala como barrera la pandemia del COVID-19 y solo en 2 programas —de 31 analizados—, la suspensión por cuenta de la pandemia.

Para la CSPPDF, el que se haya tenido que recurrir a una ficha especial para recopilar alguna información sobre características de los programas como población objetivo, formas e instrumentos de focalización y metas, evidencia la poca efectividad del SNARIV como sistema y de la UARIV como su entidad coordinadora. La caracterización de la oferta es un instrumento con el que debe contar el Gobierno en todo momento. Esto permitiría, precisamente, una mayor capacidad de respuesta en coyunturas como la recientemente atravesada en relación con la pandemia.

La baja utilización reportada de la medición de la SSV crea dudas sobre la utilidad y la pertinencia del instrumento, así como sobre los procesos de planeación de la oferta institucional y sus posibilidades de flexibilización. También ilustra la escasa interoperabilidad de las bases de información. EL RUV y el SISBEN parecen ser los instrumentos de focalización más utilizados. Finalmente, de las fichas se puede observar que no hay estimaciones de demanda claramente establecidas por los diferentes programas.

En muy pocos casos hay articulación con planes de retornos y reubicaciones, la cual se da principalmente para el cumplimiento de fallos de restitución.

Orden 18

Se dirige a obtener aclaraciones sobre el uso del SISBEN como fuente de información y como instrumento que determina el ingreso a medidas o programas asociados a la SSV.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

El Gobierno nacional responde que la inclusión del SISBEN IV, en el marco de la medición de la SSV, permite satisfacer la caracterización de las víctimas a través del modelo integrado. Presenta los aspectos de la medición de SSV que pueden ser medidos a través de variables incluidas en el SISBEN. Sin embargo, como lo ha señalado la CSPPDF en informes anteriores, y como lo reafirma la CGR (2022), el carácter mismo de esta herramienta no permite tener en cuenta condiciones asociadas con el desplazamiento forzado, que son importantes para la medición de la SSV, como la reunificación familiar, los retornos y reubicaciones, o la atención psicosocial. La estructura misma del SISBEN no permite realizar, con sus propias variables, una caracterización de la población víctima ni otorgar, si se tomara esa decisión, una valoración específica de la situación de desarraigo como una de las constitutivas de vulnerabilidad.

Con respecto a los resultados de la caracterización de la población desplazada con SISBEN III y IV, el informe gubernamental señala que cuenta con información de 4 575 66638 personas, de un total de 7 357 724 personas registradas como sujetos de atención en el RUV, esto es, un 62 %. El 76,2 % de los incluidos se encuentra en las categorías de pobreza extrema o pobreza moderada. De esta manera, aún un amplio grupo de población desplazada no es captado por el instrumento de focalización general.

A pesar de que el Gobierno nacional insista en el carácter voluntario del registro en el SISBEN, es claro que los gobiernos territoriales realizan barridos para incluir a la mayor parte de los posibles beneficiarios. No puede dejarse esta inclusión como responsabilidad de la población desplazada en un aspecto tan crítico como el acceso a los programas sociales que, en buena parte, se focalizan con el SISBEN, ya que dicha población enfrenta barreras de acceso, limitaciones con las burocracias, desconocimiento de los procesos, entre otros problemas, que son difícilmente superables. La Circular 0022-4 de 2021 con orientaciones a los gobiernos municipales para el registro y captura de la información de la población desplazada para el registro debe ser evaluada, para ver su efectividad y su contribución a la inclusión de la población víctima de desplazamiento en el registro.

En cuanto al uso del SISBEN para la asignación de la oferta social, preocupa que, ante la no inclusión de buena parte de la población víctima en el SISBEN, se limite el acceso a programas o se generen salidas forzadas por no cumplir con los criterios de focalización. En especial, la CSPPDF quiere llamar la atención sobre los

38 El informe de la CGR (2022) menciona la inclusión de 4 755 666 víctimas, por lo que el porcentaje de inclusión se eleva a 64 % de los sujetos de atención.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas cambios previstos en la focalización del programa de subsidios condicionados Familias en Acción, puesto que se informa que a fínales de 2022 está previsto el inicio de una nueva fase del programa, que implicaría una nueva focalización con el SISBEN IV, aun de quienes hoy se encuentran en el programa. Esto podría dejar por fuera un gran número de personas víctimas, no porque no cumplan con las condiciones de pobreza requeridas, sino porque, simple y llanamente, no se encuentran incluidas en el registro administrativo, sin que esa haya sido su voluntad.

Orden 21

La sostenibilidad en la estabilización socioeconómica es uno de los principales objetivos de la política de atención a las víctimas. Así, la Corte ordena a la UARIV, al DNP y al DPS determinar la viabilidad técnica y adoptar un plan con medidas y mecanismos de seguimiento para asegurar la sostenibilidad en los avances en la estabilización socioeconómica, definiendo explícitamente los componentes del plan.

Sin embargo, el informe del Gobierno nacional no incluye el plan solicitado ni da respuesta a las inquietudes de la honorable Corte Constitucional sobre la forma de abordar, en la actual contingencia, los aspectos referidos a la vulnerabilidad de las víctimas y a la sostenibilidad en su estabilización socioeconómica. Se limita a señalar la normatividad existente sobre la focalización de oferta con los listados de medición de la SSV y a reiterar lo informado a la Corte en respuesta al Auto 326 de 2020.

No obstante, en los comentarios de la CSPPDF a la respuesta del Gobierno nacional a la orden 17 ut supra, se anota cómo solo tres entidades utilizan en algunos de sus programas la medición de SSV como insumo de focalización y ninguna como criterio de salida de los programas. No hay en la respuesta gubernamental elementos que permitan colegir que se ha desarrollado un análisis de los efectos de la contingencia COVID sobre la vulnerabilidad de la población desplazada ni de las medidas específicas para mitigarla y verificar los efectos en la sostenibilidad de la situación de estabilización.

Decisiones a adoptar respecto del procedimiento de medición de la SSV de las víctimas de desplazamiento forzado para asegurar la sostenibilidad de los resultados de estabilización socioeconómica

Comentarios a la respuesta del Gobierno nacional al Auto 811 de 2021

La CSPPDF considera, entonces, que es necesario que el Gobierno nacional responda el requerimiento de la Corte y entregue un plan que cumpla con los requisitos de lo solicitado en el Auto 811. En similar dirección se pronunció la CGR (2022) en las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda.

Decisiones a adoptar respecto del procedimiento para asegurar la continuidad de medidas encaminadas a la SSV

Orden 23

La CSPPDF no logró encontrar en el informe gubernamental una respuesta clara a la solicitud de informar sobre la continuidad de los procedimientos durante 2021 y 2022 para la garantía de derechos a la estabilización socioeconómica. Las precisiones del fundamento 40.1 no se responden en forma explícita. Sin embargo, una mirada detallada a las fichas de solicitud de información a las entidades que el Gobierno nacional anexa como respuesta, sin realizar análisis o consolidación de estas, permiten establecer que, en general, los mecanismos de difusión y comunicación más utilizados son las redes sociales y las páginas web de las entidades oferentes de los programas, y en algunos casos la divulgación a través de mecanismos de información con mesas de víctimas o entidades territoriales, sin que se perciba una clara estrategia de comunicación con la población sujeto de atención, más aún cuando ella no necesariamente dispone de tecnologías que le permitan el acceso a tales mecanismos. No se realiza la cuantificación de las personas no atendidas por limitaciones de oferta. Las fichas tampoco contienen información sobre las demás solicitudes del Auto en el fundamento jurídico reseñado.

Órdenes relacionadas con la vulnerabilidad sobreviniente y el acceso de la población desplazada a las medidas adoptadas para mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia

Decisiones a adoptar respecto del uso de la caracterización de la población desplazada y la medición de la SSV en los programas sociales para mitigar los impactos sociales y económicos de la pandemia

Orden 24

La respuesta del informe gubernamental se remite a la descripción de los mecanismos y procesos seguidos para la definición e implementación de mecanismos de transferencias monetarias no condicionadas, adicional y extraordinaria para las familias pobres y pobres extremas con ocasión de la pandemia. Entre dichas poblaciones se encontraba la población desplazada con estas características, mediante el cruce entre el SISBÉN (a febrero de 2020) y el RUV.

No hay respuesta, entonces, a los requerimientos del fundamente jurídico 50.1. De la información general entregada, y mencionada en el párrafo anterior, se puede colegir que no hubo uso del modelo integrado ni de la medición de la SSV para analizar

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la respuesta institucional que debía darse a la población desplazada en la coyuntura. No se remiten datos que permitan conocer las coberturas de los programas desplegados en la coyuntura para la población desplazada (ya se trate de transferencias adicionales o extraordinarias de los programas existentes o de los que se pusieron en marcha en la coyuntura como Ingreso Solidario o devolución del IVA). Parece claro sí que la única medición para definir los beneficiarios fue el cruce SISBEN-RUV, sin que se pueda saber cuántas personas se encontraban en los dos registros y cuántas de ellas cumplieron el requisito de pobreza y pobreza extrema definido para ser beneficiario. Como afirma la CGR (2022, orden 24):

ante esta falta de información, la CGR no puede evaluar la efectividad de los programas implementados, la cobertura de los mismos en las víctimas de desplazamiento forzado, tener un punto de partida con el cual se puedan presentar observaciones que derivan en acciones de mejora de dichos programas, ni establecer el cumplimiento de lo ordenado en el Auto 149 de 2020.

Orden 25

La respuesta del informe gubernamental sobre la inclusión de la población desplazada en los programas y medidas contempladas de la política de reactivación señala que los documentos CONPES son mecanismos por excelencia de la articulación de la política pública. En el caso del último CONPES de víctimas, el 4031 de 2021, se informa que concentró las acciones de las entidades del Gobierno nacional para la atención de la población víctima de desplazamiento forzado, mientras que el CONPES 4023 del mismo año, sobre política para la reactivación y repotenciación económica, no hace mención expresa a la población desplazada, sin que esto, a juicio del Gobierno, restrinja el acceso de la población desplazada a las medidas de reactivación allí establecidas.

La respuesta es entonces genérica, sin que se especifiquen las respuestas a cada una de las once solicitudes del Auto, en términos de informar avances y resultados en un amplio conjunto de medidas gubernamentales.

Decisiones a adoptar respecto del deber de distinción entre las medidas de política social, la atención humanitaria y la reparación integral a las víctimas

Orden 26

No hay respuesta explícita a esta orden en el informe gubernamental.

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Referencias

Congreso de Colombia. (2011, 10 de junio). Ley 1448 de 2011: por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. DO: 48 096. http://www. secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1448_2011.html

Contraloría General de la República (CGR). (2022). Respuesta al Informe del Gobierno sobre el Auto 811

Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento. (2016, 23 de agosto). Auto 373 de 2016. [M. P. Luis Ernesto Vargas Silva]. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/ autos/2016/A373-16.htm

Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento. (2020, 7 de septiembre). Auto 326 de 2020. [M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado]. https://www.corteconstitucional.gov.co/ Relatoria/autos/2020/A326-20.htm

Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento. (2021, 22 de octubre). Auto 811 de 2021. [M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado]. https://www.corteconstitucional.gov.co/ Relatoria/autos/2021/A811-21.htm

Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2021). CONPES 4031 de 2021. Política Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. https:// www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/documentosbiblioteca/ politicanacionaldeatencionyreparacionintegralalasvictimas.pdf

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC). (2021). Comunicación dirigida al Director de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Radicado 212124387 de 2021-12-06, sobre cumplimiento orden Auto 756 de 2021 Corte Constitucional.

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2019, 10 de enero). Resolución 21 de 2019: por la cual se deroga la Resolución 01249 de 2016; se establecen acciones para la prevención urgente con el fin de fortalecer la capacidad de respuesta de las entidades territoriales en concurrencia; y se modifican las condiciones para el apoyo subsidiario en la entrega de la Ayuda y Atención Humanitaria Inmediata. https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument. asp?ruta=Resolucion/30042375

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). (2021). Informe anual de gobierno 2021, vigencia 2020. Superación del estado de cosas inconstitucionales sobre desplazamiento forzado. https://www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/ documentosbiblioteca/informeanualdegobierno2021v2020.pdf

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras *

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Agradecemos las sugerencias y comentarios de Catalina Sarmiento Zárate.

Contenido

Introducción 197

Base conceptual para la comprensión de la política de restitución de tierras y territorios ...................................................................199

Restitución de tierras para campesinos .....................................................................199

Restitución de derechos territoriales para las comunidades indígenas y afrodescendientes 202

Evolución del proceso de restitución de tierras: ruta individual 204

Balance sobre los avances y obstáculos de la política de restitución de tierras .....................................................................................................215

La microfocalización: medidas alternas para resolver las solicitudes en zonas sin condiciones para microfocalizar 215

La microfocalización dentro del término de ampliación del plazo de la Ley 1448 de 2011 (Ley 2078 de 2021) 220

Flexibilización del proceso de restitución de tierras en el marco de la justicia transicional .............................................................221

Articulación con los mecanismos establecidos por el Acuerdo de Paz 223

Solicitudes de restitución negadas y desistidas en la etapa administrativa 225

Nivel de cumplimiento de órdenes judiciales por entidades del orden nacional y territorial: desafíos institucionales ..............................................................................232

Avance en el cumplimiento de las órdenes judiciales a cargo de la URT relacionadas con proyectos productivos y segundos ocupantes 235

Los segundos ocupantes.......................................................................................238

Lascifras 242 Proyectos productivos ...........................................................................................246

Convergencia de acciones entre la política de restitución de tierras y el Acuerdo Final de Paz 249

Introducción

La Ley 1448 de 2011, columna vertebral de la política pública de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado en Colombia, establece como una de sus medidas de reparación y para la efectiva acción del Estado con la implantación del modelo de justicia transicional, la restitución de tierras despojadas o abandonadas por la violencia, con la cual se busca restituir material y jurídicamente los derechos sobre la tierra o el territorio de las víctimas que fueron despojadas de sus predios o se vieron obligadas a abandonarlos forzosamente por causa del conflicto armado interno.

Dadas las dificultades que aún persisten para la satisfacción de los derechos de las víctimas restituidas, y que la expedición de la Ley 2078 de 2021 prorrogó por 10 años la vigencia de la Ley 1448 de 2011, se hace necesario realizar un balance sobre los avances y dificultades existentes en la política de restitución de tierras. Por ello, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) realizó un análisis sobre algunos de los puntos que aún se consideran álgidos para lograr el cumplimiento de la restitución a las víctimas despojadas u obligadas a abandonar sus predios por causa del conflicto armado interno.

El propósito de este capítulo es identificar los principales retos, a partir de una evaluación sobre los avances y las falencias de la política de restitución de tierras y territorios y la observancia del goce efectivo de los derechos (GED) de las víctimas, cuyo incumplimiento dio origen al estado de cosas inconstitucional (ECI); retos que son aún mayores cuando se toma en consideración la persistencia de acciones armadas en el territorio. Asimismo, se incluye una propuesta de política que responda a los desafíos que enfrenta actualmente la restitución de tierras y territorios en el marco de la Ley 1448 de 2011 y el Acuerso Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (AF), para ser presentada a la honorable Corte Constitucional y a los candidatos a la Presidencia que participaran en las elecciones de mayo de 2022. Estas reflexiones no intentan poner punto final de discusión; por

el contrario, plantean interrogantes abiertos que incentiven un pensamiento amplio y constructivo sobre la política de restitución de tierras.

En particular, el informe destaca los principales desafíos que aún enfrenta esta política, a más de 10 años de promulgación de la Ley 1448 de 2011, pues señala que si bien ha habido avances en el proceso de restitución de tierras, estos aún distan de convertirse en una verdadera reparación con vocación transformadora. Entre las dificultades se destacan: la imposibilidad del Estado para microfocalizar aquellas zonas denominadas de “alta complejidad” en términos de seguridad; los rezagos que persisten en la atención de solicitudes en la etapa administrativa y, en mayor medida, en la etapa judicial, y lo más grave, la falta de atención o dilación por parte de las entidades del Estado en el cumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces y magistrados de restitución de tierras, lo que ha hecho imposible en un gran número de casos el restablecimiento de los derechos de las víctimas. Asimismo, se encontró que el impacto de la política de restitución de tierras, en relación con las estimaciones realizadas previamente en cuanto a la magnitud del despojo y abandono de tierras, no ha sido el esperado.

Por tanto, es claro que la política de restitución de tierras requiere un impulso en el próximo Plan Nacional de Desarrollo, con miras a profundizar la credibilidad tanto en el Estado colombiano como en el AF. Para ello, es necesario adoptar algunas medidas que van desde el compromiso de las entidades en el establecimiento de metas y de presupuestos diferenciados que coadyuven al cumplimiento de la política, el fortalecimiento de la capacidad institucional de los jueces y magistrados de restitución de tierras, e incluso medidas que implican algunas reformas y regulaciones legislativas.

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Base conceptual para la comprensión de la política de restitución de tierras y territorios

Mediante Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un ECI en cuanto a la situación de vulneración sistemática de los derechos fundamentales de los desplazados forzados por la violencia. Como resultado del seguimiento a esta declaratoria, la Corte profirió el Auto 008 de 2009, en el cual ordena al Estado colombiano el cambio de la política de tierras con el fin de crear, entre otros, un mecanismo legal rápido y eficiente que permita la concreción de la restitución de tierras a los campesinos y campesinas despojados o que abandonaron forzadamente predios con ocasión del conflicto armado interno del país.

En cumplimiento de lo anterior, el legislador diseñó una herramienta de justicia transicional a través de la Ley 1448 de 2011, en la cual se establece la restitución de tierras como medida preferente de reparación a las víctimas del conflicto armado, normativa que inicialmente tenía una vigencia de diez años, término que concluía en junio de 2021, pero que fue prorrogada por diez años mediante la Ley 2078 de 2021, es decir, hasta el 11 de junio de 2031, al igual que los decretos leyes étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011. Como consecuencia de lo anterior, se expide el CONPES 4031 de 2021, mediante el cual se actualizan los lineamientos, metas, presupuesto y mecanismos de seguimiento al Plan Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas.

Restitución de tierras para campesinos

La ley estableció una ruta individual, a través de un procedimiento especial, preferente y mixto, con el que busca la restitución jurídica y material de las tierras despojadas y

obligadas a abandonar, que está compuesta por dos etapas: una administrativa y una judicial.

Para la implementación gradual y progresiva de la restitución de tierras, la ley establece como presupuesto indispensable la definición de las zonas donde se puede iniciar el proceso de restitución, que ha denominado macro y microfocalización; este último concepto depende de la evaluación de las condiciones de seguridad de la zona, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno (Ley 1448 de 2011, art. 76, num. 2).

La etapa administrativa, a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), adelanta un procedimiento que tiene como objeto establecer el cumplimiento de las condiciones de procedibilidad de las solicitudes en los términos establecidos en la Ley 1448 de 2011, el cual culmina con la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) de las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con estas, determinando con precisión los predios objeto de despojo o abandono forzado, así como el periodo durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio (Ley 1448 de 2011, art. 76).

El registro del predio en el RTDAF es requisito de procedibilidad para que la víctima pueda iniciar la segunda etapa, la cual se adelanta mediante la presentación de una solicitud de restitución ante los jueces especializados en restitución de tierras39, que en los casos en que no hay oposición se decide de manera definitiva y en única instancia sobre la restitución y la formalización de títulos, así como se ordenan las compensaciones a que haya lugar. En aquellos casos en que se reconozcan opositores dentro del proceso judicial, son los magistrados de los tribunales administrativos de distrito judicial especializados en restitución de tierras quienes profieren la sentencia definitiva y deciden a favor de los opositores en los casos en que se pruebe buena fe exenta de culpa dentro del proceso.

Asimismo, y con el fin de garantizar el GED del reivindicado en el proceso, tanto los jueces como los magistrados conservan la competencia hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos.

39 El Decreto 4829 de 2011, reglamentario del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, define la ruta de la inclusión en el RTDAF, que sirve como requisito de procedibilidad para ejercer la acción judicial de restitución; esta última encuentra desarrollado su procedimiento en la misma Ley 1448 de 2011.

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

Partiendo del propósito transformador de la restitución de tierras40 y bajo el marco de justicia transicional en que esta se proyecta, adquiere relevancia el hecho de que en las sentencias se dicten todas aquellas medidas complementarias que permitan ir más allá del enfoque restaurativo propio del concepto tradicional de la reparación, y que las entidades llamadas al cumplimiento de las órdenes proferidas en los fallos realicen todas las acciones posibles para garantizar el derecho de los reclamantes a la reparación integral y a la restitución sostenible de la tierra como estrategia de transformación social, económica y política en el territorio: etapa que ha sido reconocida como posfallo.

La Corte Constitucional en su Sentencia 679 de 2015, al analizar los principios de gradualidad y progresividad41 a partir de un examen jurisprudencial, determinó que con independencia de ellos, el Estado debe garantizar los derechos constitucionales a través de la adopción de planes estratégicos que den cuenta de cómo y cuándo se va a satisfacer en su totalidad la faceta positiva de un derecho. Para ello, ordenó la elaboración de un plan estratégico, bajo el cual debía establecerse con claridad la manera en que la URT y el Gobierno en general realizarían la restitución de todos los predios despojados por causa del conflicto en el término de los diez años que establecía la Ley 1448 de 2011. Bajo este contexto, la URT expidió el Plan Estratégico Interinstitucional de Restitución de Tierras (PEIRT), en el cual, entre otros aspectos, desarrolla las posibilidades fácticas y jurídicas de la restitución de tierras como parte de la proyección hasta 2021.

40 La vocación transformadora de la restitución de tierras implica la adopción de medidas complementarias de protección y acceso a programas que le permitan a los restituidos rehacer su proyecto de vida, superando así la concepción clásica de reparación con la que se busca devolver a las víctimas a la situación anterior a la violación de sus derechos, situación que en un contexto como el colombiano implicaría regresar a las víctimas a las condiciones de extrema vulnerabilidad y marginalidad que facilitaron el desplazamiento y despojo de sus tierras.

41 El principio de progresividad, en los términos definidos en el artículo 17 de la Ley 1448 de 2011, supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los derechos humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente. Por su parte, el principio de gradualidad implica la responsabilidad estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad (Ley 1448 de 2011, art. 18).

Restitución de derechos territoriales para las comunidades indígenas y afrodescendientes

Las comunidades afrodescendientes e indígenas tienen un vínculo especial con sus territorios. Desde el ámbito internacional y la legislación nacional se ha reconocido que estas comunidades tienen derechos especiales sobre la tierra que habitan. Es así como desde la misma Carta Política de Colombia se reconoce la diversidad étnica y cultural del país, y se afirma que las tierras comunales de “grupos étnicos”, es decir, de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, son “inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

Para la atención de la población víctima perteneciente a grupos indígenas, negros, afrocolombianos, palenqueros, raizales o Rrom, la Ley 1448 de 2011 le otorgó en su artículo 205 facultades al Presidente de la República para la construcción del marco legal; resultado de lo anterior, fueron expedidos los decretos leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011, que definen medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a pueblos indígenas, a comunidades negras y Rrom, respectivamente, en los cuales se contempla, para los dos primeros grupos, la restitución territorial con un sentido que implica complejidades de tipo ancestral, cultural y simbólico.

Lo anterior se encuentra relacionado con que su exigencia no es por sí sola la restitución de un predio, sino la restitución de sus derechos territoriales que están señalados en el Convenio 169 de la OIT, y especialmente en Colombia por la Ley 21 de 1991 para el caso de los pueblos indígenas y en la Ley 70 de 1993 para las comunidades negras.

A partir de la presentación de la solicitud de restitución de derechos territoriales, la URT asume el estudio preliminar de los casos, determinando la adopción de medidas de protección o la focalización del caso para dar inicio a la ruta de la restitución a través de la elaboración de la caracterización de las afectaciones territoriales. Las medidas de protección pueden ser de carácter administrativo (ruta étnica de protección) y judicial (medidas cautelares), y no se encuentran supeditadas a la focalización de los territorios. Las medidas cautelares pueden tramitarse con independencia del estudio preliminar, incluso sin él, en cualquiera de las etapas del proceso de restitución.

La focalización permite la intervención gradual y progresiva, y establece como mecanismo de análisis las condiciones de afectación, vulnerabilidad y seguridad,

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diferente a la macro y microfocalización aplicable a la ruta individual. Para el caso de las comunidades indígenas, en el marco del Decreto Ley 4633 de 2011, la priorización la define la URT junto con la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas. En el caso de las comunidades afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, en el Decreto Ley 4635 de 2011 no se define el mecanismo de priorización, por lo que es la URT la que la realiza con fundamento en criterios de vulnerabilidad, afectación y seguridad (art. 115).

Una vez focalizado el territorio, se da inicio a la fase de caracterización, en donde se procede a la recolección de información correspondiente tanto a las afectaciones territoriales y violaciones a los derechos territoriales étnicos de las comunidades y sus territorios en el marco del conflicto armado interno, como de sus factores vinculados y subyacentes. Esta fase culmina con la expedición del Informe de Caracterización de Afectaciones, sobre el cual se sustenta la demanda de restitución de derechos territoriales.

En todos los casos en que en el informe de caracterización se evidencie la existencia de daños y afectaciones territoriales, la URT procede a inscribir el territorio en el RTDAF, requisito de procedibilidad para el inicio de la fase judicial. La norma es clara en señalar que en ningún caso la restitución de los derechos territoriales podrá ser compensada monetariamente.

Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

Evolución del proceso de restitución de tierras: ruta individual

El examen de la información a la luz de los principios de progresividad y no regresividad está relacionado con: i) la satisfacción de los niveles mínimos de protección del derecho, ii) la observancia del principio de no discriminación, iii) la prohibición de retroceder en la protección de los derechos sin una justificación constitucional imperiosa, y iv) la ampliación de los contenidos prestacionales de los derechos, mediada por la adopción de un plan de acción o programa con condiciones básicas de racionalidad, que permita asegurar su logro efectivo. (Corte Constitucional, Auto 331 de 2019)

A 31 de enero de 2022, según la información contenida en la página web de la URT, se presentaron 135 997 solicitudes de restitución de tierras por 107 000 titulares correspondientes a 122 467 predios. De estas, se realizó algún tipo de gestión sobre 118 732 de ellas, así: sobre 97 263 de las 110 545 solicitudes ubicadas en zonas microfocalizadas se ha finalizado trámite administrativo, se han gestionado 8187 de las 25 452 solicitudes presentadas en zonas no microfocalizadas y 13 282 solicitudes ubicadas en zonas microfocalizadas aún se encuentran cursando el trámite administrativo (figura 2). Como se observa, el 81 % de las solicitudes presentadas se han microfocalizado, y de estas, un 88 % han sido resueltas en fase administrativa, ya sea inscribiendo (34 106) o no (63 157) en el RTDAF. De las solicitudes inscritas en el RTDAF, el 86 % (29 427)42 cuentan con solicitud ante la jurisdicción de restitución de tierras, y de estas, menos de la mitad (12 595)

42 Según la información publicada en Sinergia: “A 31 de enero de 2022 la URT cuenta con el poder para ejercer la representación legal sobre 31 051 solicitudes inscritas en el RTDAF, de las cuales se han presentado ante los jueces un total de 29 427”.

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

cuentan con fallo judicial43. En otros términos, solo el 37 % de las solicitudes inscritas han sido resueltas en sede judicial, porcentaje que se reduce al 11 % de las solicitudes presentadas en zonas que se lograron microfocalizar y al 9 % en relación con el total de solicitudes presentadas de restitución de tierras.

De un total de 12 566 solicitudes resueltas mediante sentencia judicial proferidas a 31 de diciembre de 2021, la URT (2021b) reporta que en 5102 se ordena la restitución, en 1344 la compensación y en 623 se dieron “otras órdenes”, lo que muestra el predominio de las sentencias que conceden el derecho a la restitución a las víctimas. Cabe aclarar que los datos suministrados no son excluyentes entre sí, debido a que una misma sentencia puede contener distintas órdenes según las personas que participan en el proceso judicial (solicitantes, opositores, entre otros).

Figura 2

Evolución de las solicitudes de restitución de tierras por etapas 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000

Solicitudes presentadas Solicitudes microfocalizadas Solicitudes no microfocalizadas Solicitudes gestionadas en zonas no microfocalizadas Solicitudes con trámite administrativo finalizado No inscritas Inscritas Solicitudes en demanda Solicitudes resueltas mediante sentencia

Fuente: URT (2022).

43 Se debe tener en cuenta que, en virtud de la acumulación procesal, una misma sentencia judicial puede resolver varias solicitudes de restitución de tierras, por lo que se han expedido 6791sentencias que resuelven 12 595 solicitudes. Así lo dicta el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011: “Acumulación procesal. Para efectos del proceso de restitución de que trata la presente ley, se entenderá por acumulación procesal, el ejercicio de concentración en este trámite especial de todos los procesos o actos judiciales, administrativos o de cualquier otra naturaleza que adelanten autoridades públicas o notariales en los cuales se hallen comprometidos derechos sobre el predio objeto de la acción. También serán objeto de acumulación las demandas en las que varios sujetos reclamen inmuebles colindantes, o inmuebles que estén ubicados en la misma vecindad, así como las impugnaciones de los registros de predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente”.

prórroga de la Ley de Víctimas

Se resalta el alto porcentaje de solicitudes que no resultan inscritas en el RTDAF, las cuales alcanzan un 65 % (63 157) del total de solicitudes con trámite administrativo finalizado, destacándose que un alto porcentaje de estas no alcanza a superar el inicio del análisis formal (38 %)44. Asimismo, se presenta un elevado número de desistimientos a la solicitud por parte de las víctimas (23 %) (tabla 11), lo que amerita una revisión detallada de esta temática, que se realiza en los siguientes apartes de este documento, donde se analizan tanto las etapas del proceso administrativo en que se presenta este fenómeno como las vigencias en que un mayor número de no inscripciones y las razones por las cuales estas solicitudes fueron negadas.

Tabla 11

Solicitudes de restitución de tierras no inscritas en el RTDAF

Estado de no inscripción en el RTDAF Número de casos %

Desistimiento 14 469 23 % Exclusion 24 0 % Exclusión de estudio 62 0 % No inicio de estudio formal 24 206 38 %

No inscripción 22 774 36 %

Rechazo de plano 686 1 % Rechazo por solicitud idéntica 715 1 % Remitido a etapa judicial 31 0 % Remitido a justicia y paz 35 0 %

Total general 63 002 100 %

Fuente: elaboración propia con base en URT (2022).

44 De acuerdo con el Decreto 4829 de 2011, por el cual se reglamenta el Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras, el proceso de restitución de tierras en la fase administrativa tiene como etapas: 1) Análisis previo: tiene como objetivo establecer las condiciones de procedibilidad del registro, descartar de plano aquellos casos que no cumplen los requisitos legales para la inscripción en el RTDAF y evitar que se incluyan predios o personas que no cumplen con los requisitos previstos en la ley; 2) Análisis formal: con base en el análisis previo, la URT deberá decidir el inicio formal del estudio del caso para determinar la inclusión del predio en el RTDAF, o la exclusión del caso, y 3) Decisión sobre la inscripción en el RTDAF.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la

visión prospectiva de la política de restitución de tierras

Tomando como criterio de análisis el lugar de ubicación del predio solicitado en restitución, se encuentra que a nivel departamental el mayor número de solicitudes se presentaron en el departamento de Antioquia (17 %), seguido de 11 departamentos que en su conjunto alcanzaron el 58 % del total de solicitudes presentadas, a saber: Bolívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Magdalena, Meta, Nariño, Norte Santander, Putumayo, Tolima y Valle del Cauca (tabla 12).

Aún existen departamentos que no cuentan con ninguna solicitud microfocalizada, como son Amazonas, Guainía y San Andrés, aunque este último departamento solo cuenta con 2 solicitudes. Otro conjunto de departamentos tienen menos del 50 % de las solicitudes microfocalizadas, como son Arauca (28 %), Guaviare (35 %) y Chocó (49 %). No se encuentra un solo departamento en todo el territorio nacional que cuente con el 100 % de las solicitudes microfocalizadas.

Tabla 12 Comportamiento de las solicitudes por departamento

Departamento Solicitudes presentadas Solicitudes microfocalizadas Solicitudes con decisión administrativa Solicitudes inscritas Solicitudes con demanda Solicitudes con sentencia

Amazonas 36 0 15 0 0

Antioquia 22 722 15 820 13 624 6873 5644 2038

Arauca 1274 356 186 46 26 0 Atlántico 635 598 538 102 59 20 Bogotá D. C. 372 343 309 10 7 0

Bolívar 8014 6686 6657 2572 1956 892 Boyacá 869 797 720 77 65 2

Caldas 2462 2137 2136 672 558 232 Caquetá 5160 4562 3316 429 389 34 Casanare 1518 1495 1098 199 170 5 Cauca 6019 4742 4380 740 722 387

Tabla 12

Comportamiento de las solicitudes por departamento (continuación)

Departamento Solicitudes presentadas Solicitudes microfocalizadas Solicitudes con decisión administrativa Solicitudes inscritas Solicitudes con demanda Solicitudes con sentencia

Cesar 8339 7983 7465 2218 2002 768 Chocó 3484 1726 1335 353 241 5 Córdoba 4575 3430 3721 1630 1610 1091 Cundinamarca 3292 3205 3088 1095 1011 551 Guainía 73 0 13 0 0 0 Guaviare 2156 761 341 15 6 0 Huila 1993 1695 1143 399 290 30 La Guajira 1148 819 964 206 197 0

Magdalena 7427 6932 6732 2938 2475 1168 Meta 8994 7072 5385 1252 1146 434 Nariño 8499 6225 5842 2557 2418 1201 Norte de Santander 5191 3290 2886 999 758 364

Putumayo 7493 6693 5103 2190 1923 656 Quindío 169 147 159 16 14 1 Risaralda 1113 1014 989 308 264 122 San Andrés 2 0 2 0 0 0 Santander 4615 4451 4152 755 731 356 Sucre 3321 3283 3215 1095 1006 444 Tolima 8426 8090 6527 3144 2640 559 Valle del Cauca 5078 4603 4367 1116 1053 804

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

política

Tabla 12

Comportamiento de las solicitudes por departamento (continuación)

Departamento Solicitudes presentadas Solicitudes microfocalizadas Solicitudes con decisión administrativa Solicitudes inscritas Solicitudes con demanda Solicitudes con sentencia

Vaupés 120 65 50 0 0 0

Vichada 1141 1135 582 32 26 2

Total general 135 730 110 155 97 040 34 038 29 407 12 166

Fuente: URT (2022).

Aunque en la mayoría de los departamentos se cuenta con más del 50 % de las solicitudes resueltas en fase administrativa45, se insiste sobre el alto porcentaje de solicitudes que no resultan inscritas. Salvo Antioquia, que cuenta con el 50 % de las solicitudes resueltas inscritas, no hay un solo departamento que supere este porcentaje. Los departamentos con porcentajes inferiores al 11 % de inscripciones en relación con las solicitudes decididas son: Bogotá (3 %), Guaviare (4 %), Vichada (5 %), Boyacá (11 %) y Quindío (10 %).

En cuanto a la fase judicial, se observa que, salvo en el departamento de Guaviare (40 %), existe un buen avance en relación con las demandas presentadas, encontrándose que en 25 departamentos los porcentajes son mayores al 70 % de las demandas presentadas en relación con las solicitudes inscritas.

Sin embargo, esta fase presenta rezagos en la mayoría de los departamentos en relación con la expedición de fallos. De los 29 departamentos que cuentan con demandas presentadas, solo en 25 se han proferido sentencias y sus porcentajes —a excepción de Córdoba, Cundinamarca, Cauca y Valle del Cauca— no alcanzan al 50 % de sentencias expedidas en relación con las demandas presentadas. Se resaltan los casos de Arauca, Bogotá, Boyacá, Guaviare, La Guajira y Quindío, que pese a que tienen demandas radicadas, no poseen un solo fallo de restitución.

45 Los departamentos de Amazonas (42 %), Arauca (15 %), Chocó (38 %), Guainía (18 %), Guaviare (16 %) y Vaupés (16 %) cuentan con menos del 50 % de sus solicitudes resueltas.

En este punto es de recalcar que con la medida de restitución de tierras se esperaba reparar a más de 360 000 grupos familiares. En cuanto a los datos correspondientes a los predios despojados o forzados a abandonar, no existen cifras conciliadas entre las diferentes fuentes, pese a que el Gobierno fue enfático en señalar en la exposición de motivos del proyecto de Ley de Víctimas, que de los casi 750 000 hogares campesinos que fueron desplazados de sus territorios por la fuerza en las últimas dos décadas, 460 000 abandonaron un poco más de 3 millones de hectáreas (Proyecto de Ley 107 de 2010); esta cifra quedó establecida en el CONPES 3712 de 2011, en donde se estimó, partiendo del Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA), un posible universo de 360 000 reclamaciones. En cuanto a la extensión de las tierras y territorios despojados o abandonados, la URT estimó en su momento un total de 4 352 395 hectáreas.

Por su parte, tanto la CSPPDF como la CGR determinaron que el despojo o abandono podría ser aún mayor, alcanzando cifras de más de 6 millones de hectáreas. La CSPPDF, basada en la información reportada por las familias desplazadas en la III Encuesta Nacional de Verificación (III ENV-2010), estimó que entre 1980 y julio de 2010 se habrían abandonado, vendido o entregado a terceros forzadamente, como consecuencia del accionar sistemático de algunos grupos legales e ilegales, cerca de 6,6 millones de hectáreas46. Por su parte, la I-ENV_CGR-2013 encontró que el despojo o abandono forzado llegaba a 7 668 423 hectáreas, correspondientes a 576 265 grupos familiares (CGR, 2015, p. 22).

Las cifras presentadas hasta el momento permiten concluir al menos dos consideraciones. La primera, que el impacto de esta política no ha sido el esperado. En efecto, más allá de las diferencias en la estimación de la magnitud del despojo y abandono forzoso de tierras, lo cierto es que aún si se parte de la cifra más conservadora, la del Gobierno nacional, de las 360 000 solicitudes esperadas correspondientes a 4 352 395 hectáreas, se han presentado hasta ahora un poco más de 135 000 solicitudes, es decir, menos de la mitad de las esperadas, y se han resuelto judicialmente 12 595 solicitudes correspondientes a 177 539 hectáreas, que sumadas a las restituidas mediante ruta étnica solo llegan a un total de 536 148 hectáreas, cifras que están muy por debajo de cualquier estimación preliminar.

46 En la II Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, realizada por la Comisión de Seguimiento sobre Desplazamiento Forzado (2008), se estimaba que el 55,5 % de los grupos familiares desplazados tenían tierras y el 94 % de ellos las abandonó o les fueron despojadas.

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

En este sentido, a través del PEIRT, la URT replantea en 2016 el universo a atender y establece que, entre enero de 2017 y junio de 2021, se atenderían 79 342 solicitudes47 Dicha cifra parte de una proyección de 128 90048 solicitudes a recibir entre enero de 2012 y junio de 2021, teniendo en cuenta las solicitudes ya resueltas hasta la fecha de expedición del PEIRT (49 557), las solicitudes por resolver (43 072) y las solicitudes de inscripción al RTDAF a recibir entre julio de 2016 y junio de 2021 (36 271).

La segunda consideración se refiere a que el bajo nivel en la presentación de solicitudes en relación con los diferentes estimativos realizados antes y durante la vigencia de la Ley 1448 de 2011 puede deberse a diferentes fenómenos que han sido advertidos desde el inicio de implementación de esta ley, como son los relacionados con: el retorno espontáneo de las víctimas sin acompañamiento estatal y sin la formalización de su propiedad; una débil utilización de las facultades oficiosas por parte de la URT para el inicio de procesos de restitución de tierras, y, entre otros, el temor de las víctimas a reclamar, condiciones de inseguridad en los territorios y las amenazas y homicidios de que son víctimas tanto los reclamantes como los defensores de los derechos humanos.

En este último punto, vale la pena mencionar lo señalado en un reciente estudio realizado por la Universidad de los Andes (Marín & Vélez, 2021), en el que se aduce que la política de restitución de tierras habría reducido el asesinato de líderes sociales a partir del periodo posterior al cese al fuego definitivo con las FARC, en el sentido de que en los municipios que contaban con inscripciones en el RTDAF de solicitudes de restitución hubo un menor crecimiento en la tasa de asesinatos.

Este documento parte del análisis de resultados en territorios que ya cuentan con microfocalización e inscripción de solicitudes en el RTDAF, lo que permitiría inferir que en aquellos territorios sin intervención de la política de restitución de tierras y sin microfocalizar, la violencia contra líderes puede ser aún mayor, situación que habría incidido en la disminución de la presentación de solicitudes de restitución de tierras, al menos en lo que a estas zonas se refiere. Sin embargo, otros estudios (Gutiérrez et al., 2020) sugieren que el asesinato de los líderes sociales ha aumentado consistentemente en el periodo 2012-2019, con el agravante de que el asesinato de líderes de

47 Para la formulación del PEIRT se requirió definir una meta a cumplir en los plazos establecidos por la Ley 1448 de 2011. Para su aproximación se utilizó la información obtenida del estudio de estimación de solicitudes de inscripción al RTDAF realizado por ENINCO.

48 Incluye 4536 solicitudes de ingreso al RTDAF relacionadas con hechos victimizantes acaecidos en el periodo 2012-2016.

restitución y de sustitución de cultivos corresponde a porcentajes significativos de las muertes de líderes rurales.

Por lo anterior, habrá que profundizar en el estudio de este fenómeno de ausencia de presentación de solicitudes a efectos de identificar el lugar de ubicación de los predios de los posibles reclamantes, las causas que dan lugar a que no se hayan presentado las solicitudes esperadas y adoptar las medidas necesarias para que sus derechos sean resarcidos, con miras a evitar la legalización del despojo sobre estos predios, en especial dando a conocer la prórroga de la Ley 1448 de 2011. Paralelo a ello, es fundamental la creación de una ruta especial de protección para los posibles reclamantes individuales y colectivos de restitución de tierras que se encuentren en los territorios identificados, así como para aquellos que así lo soliciten, aunado al fortalecimiento en la protección de los predios a través del RUPTA.

Un segundo aspecto que nos muestran los datos presentados hasta el momento es que, pese al avance de la etapa administrativa en la decisión de las solicitudes de restitución de tierras presentadas (78 %)49, y la radicación de solicitudes de restitución ante los jueces y magistrados de restitución de tierras (86 % de las solicitudes inscritas), la decisión de estos casos en la etapa judicial presenta serios retrasos.

Asimismo, y teniendo en cuenta los datos reportados por la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (CSMLV, 2021), se encuentra que entre 2016 y marzo de 2021 se recibieron 36 550 solicitudes para un total de 129 211, de las cuales se han resuelto de fondo durante este periodo un total de 59 559, cifras muy similares a las proyectadas en el PEIRT. Lo anterior pone en evidencia que, a pesar de las proyecciones realizadas, no se tomaron acciones por parte del Gobierno nacional que permitieran la atención del universo proyectado, por lo que aún existe un rezago del 12 % en la atención de solicitudes en zonas microfocalizadas. En un escenario de no prórroga de la Ley 1448 de 2011, ello significa que la atención de solicitudes en fase administrativa hubiese resultado imposible.

Por último, llaman la atención las metas propuestas en el CONPES 4031 de 2021 según las cuales se prevé para el periodo 2021 y 2031 que 14 574 solicitudes de restitución de tierras cuenten con decisión de fondo durante los años 2021 y 2022, y que a partir de 2023 un promedio anual de 3252 solicitudes cuenten con acto administrativo de decisión de fondo (tabla 13).

49 Este porcentaje resulta de sumar tanto las solicitudes resueltas en zonas microfocalizadas (91 263) como las resueltas en zonas no microfocalizadas (8187).

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

Tabla 13

Metas establecidas en el CONPES 4031 de 2021

Meta 2021 Meta 2022 Meta 2023

Meta 2024 Meta 2025 Meta 2026

Meta 2027 Meta 2028 Meta 2029 Meta 2030 Meta 2031

14 574 14 574 3729 3654 3538 3488 3388 3328 3281 2422 2437

Fuente: CONPES 4031 de 2021.

Lo anterior obedece a que a 31 de enero de 2022 existían 13 282 solicitudes sin resolver en zonas microfocalizadas y 17 265 en zonas no microfocalizadas. Se calcula que entre 2017 y 202050 se presentaron, en promedio por año, 5973 solicitudes y se resolvieron 11 572 en fase administrativa. Sobre la base de que ese número se mantenga constante durante el periodo de vigencia que resta de la ley, no resulta difícil señalar que las metas propuestas en el CONPES parecieran ser completamente irrelevantes, por cuanto se esperaría que la URT realizara la atención del rezago existente de manera más acelerada, y concentrara sus esfuerzos y presupuesto en la atención de las nuevas solicitudes, la representación judicial y el cumplimiento de las órdenes judiciales.

Obsérvese que, incluso en el PEIRT, la URT realiza “una aproximación de la proyección anual que tiene en cuenta las limitaciones de las variables de seguridad y la capacidad institucional descrita a lo largo de la sección 6.3.2” del plan, estableciendo una programación de 56 939 solicitudes a atender hasta el año 2021, lo que daría más de 11 000 solicitudes resueltas por año.

Adicionalmente y teniendo en cuenta que con la prórroga establecida en la Ley 2078 de 2021, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras tiene una vigencia hasta el 10 de junio de 2031, esta proyección genera los mismos interrogantes respecto a los problemas suscitados en razón al vencimiento de la Ley 1448 de 2011, como son: 1) las solicitudes que se tienen proyectadas resolver en fase administrativa durante el periodo 2030-2031 no alcanzarían a surtir la etapa judicial y 2) dado el carácter temporal de la URT y a que no existe un término límite para la presentación de solicitudes,

50 Para el cálculo de este promedio se tuvieron en cuenta las solicitudes presentadas y decididas en fase administrativa durante el periodo 2017-2020, por considerarse que existe una tendencia estable en estas variables, pues en los primeros años de vigencia de la Ley 1448 de 2011 hubo un alto número de presentación de solicitudes en contraposición con las decididas, por cuanto la URT se encontraba en fase de alistamiento e inicio de los estudios. Asimismo, no se toma el 2021 porque al momento de la elaboración del presente informe no se contaba con los datos completos para esta vigencia.

prórroga

la Ley de Víctimas queda nuevamente el vacío frente a la resolución de las solicitudes presentadas no decididas al término de la vigencia de la ley, aparte de que existe la inquietud frente a quién asumiría la representación judicial de los solicitantes, al cumplimiento de las órdenes pendientes por parte de esta entidad, y a qué jueces y magistrados proferirían las sentencias de restitución o compensación.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la

de

de tierras

La microfocalización: medidas alternas para resolver las solicitudes en zonas sin condiciones para microfocalizar

La focalización se estableció como presupuesto necesario para dar inicio a la implementación gradual y progresiva del proceso de restitución de tierras. De acuerdo con el artículo 2.15.1.2.3 del Decreto 1071 de 2015, la focalización del proceso de restitución de tierras tiene dos momentos: 1) el primero es la macrofocalización, que hace referencia a las áreas geográficas de mayor extensión dentro del territorio nacional, proceso que en el 2016 culminó en todo el país, y 2) la microfocalización, que se refiere a extensiones menores como municipios, corregimientos, veredas y predios. Los criterios para calificar una zona como microfocalizada son: las condiciones de seguridad de la zona, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno (Ley 1448 de 2011, art. 76, num. 2). Ahí se concreta la aplicación de los principios de gradualidad y progresividad de la ley.

El Decreto 1071 de 2015 (antes Decreto 4829 de 2011) desarrolla la materia, disponiendo que “se adelantará un proceso de macro y microfocalización, mediante el cual se definirán las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes recibidas” y que la definición de las áreas a microfocalizar “será asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para lo cual de manera previa convocará al Comité Operativo Local de Restitución y

Balance sobre los avances y obstáculos de la política de restitución

Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR)”51, compuesto por representantes de la URT, la Procuraduría General de la Nación (PGN) y el Ministerio de Defensa. El COLR toma su decisión sobre la microfocalización de la zona basándose en la información de seguridad proporcionada por el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2-RT), perteneciente al Ministerio de Defensa.

Así, hasta tanto no se den las condiciones para microfocalizar la zona donde se encuentra ubicado el predio, las solicitudes de restitución permanecen en suspenso. Sin embargo, la URT está facultada para requerir a las autoridades competentes, incluso antes de la microfocalización, que faciliten o aporten la información pertinente para adelantar todas las diligencias y actuaciones inherentes al procedimiento administrativo de registro y al proceso de restitución de tierras abandonadas y despojadas52.

En cuanto a la progresividad53 del proceso de microfocalización se tiene que, de las 135 997 solicitudes presentadas a 31 de enero de 2022, el 19 % (25 452) se encuentran en zonas sin condiciones para ser microfocalizadas; de estas, 8187 (32 %) cuentan con algún tipo resolución (por desistimiento, no inicio de estudio formal y rechazo), es decir que, a la fecha, existen 17 265 solicitudes sin focalizar y sin ningún tipo de intervención por parte del Estado.

De acuerdo con los datos reportados por la URT, los departamentos que cuentan con menor número de solicitudes microfocalizadas son: Arauca, Chocó, Guaviare y Vaupés; se resalta el caso de Amazonas, Guainía y San Andrés, en donde no hay un solo predio microfocalizado, los cuales cuentan con 36, 72 y 2 solicitudes, respectivamente.

A 31 de marzo de 2021 se habían microfocalizado 1165 áreas que cubren un total de 62 034 493 hectáreas del territorio nacional y corresponden a 103 809 solicitudes

51 Decreto 1071 de 2015. Artículo 2.15.5.2. Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente - COLR. Los Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR) serán la instancia de coordinación operacional para la articulación, implementación, planeación, ejecución y seguimiento al proceso de registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente.

52 Artículo 4 del Decreto 440 de 2016, que adiciona el artículo 2.15.1.1.4 al Título 1, Capítulo 1, de la Parte 15 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015.

53 El principio de progresividad (Ley 1448 de 2011, art. 17) supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven el goce efectivo de los derechos humanos de manera paulatina pero creciente.

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras de restitución. Como se observa en la tabla 14 y la figura 3, el mayor número de hectáreas fueron microfocalizadas en 2017 (53 %); sin embargo, este porcentaje ha decrecido significativamente pasando al 3 %, 3 %, 6 % y 3% para los tres años subsiguientes y el primer trimestre del 2021.

Tabla 14

Áreas y hectáreas microfocalizadas por año

Año Total de áreas microfocalizadas Total de hectáreas microfocalizadas Hectáreas microfocalizadas (%)

2011 0 0 2012 60 1 453 956 2 % 2013 104 2 552 678 4 % 2014 80 1 157 089 2 % 2015 263 9 246 769 15 % 2016 152 5 326 360 9 % 2017 316 32 893 871 53 % 2018 27 1 740 446 3 % 2019 51 2 057 131 3 % 2020 86 3 713 319 6 % 2021 (31/03/2021) 26 1 892 875 3 %

Total 1165 62 034 493 100 %

Fuente: elaboración propia con base en CSMLV (2021).

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Áreas microfolización

Figura 3

Áreas microfocalizadas por año

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2019 2020 2021 (31/03/2021) 2017 2018 0 50 100 150 200 250 300 350

Año de microfolización

Fuente: elaboración propia con base en CSMLV (2021).

Lo anterior muestra que, a pesar del avance en la decisión de las solicitudes de restitución de tierras en fase administrativa y en el número de sentencias proferidas, este no es suficiente (figura 4). Si bien la atención de solicitudes incrementa año a año, no se puede perder de vista que la presentación de solicitudes ha venido disminuyendo, por lo que se esperaría que el aumento en la atención fuera mucho mayor que el de la presentación de solicitudes. Ello, aunado al estancamiento en la microfocalización de las zonas, incide de manera negativa en el reconocimiento de los derechos de las víctimas despojadas y obligadas a abandonar sus predios, así como en la garantía del principio de progresividad en cuanto a la implementación de la política de manera paulatina, de forma que el restablecimiento de los derechos debe ir aumentando a medida que transcurra el tiempo.

Figura 4

Evolución de solicitudes de restitución de tierras en la etapa administrativa

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2019 2020 2021 (31/03/2021) 2017 2018 0 5000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000

Solicitudes presentadas por año Solicitudes microfocalizadas por año Solicitudes con decisión de fondo por año

Fuente: elaboración propia con base en CSMLV (2021).

Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

El PEIRT señaló que la presencia de factores de inseguridad relacionados con el tema de minas ilegales, cultivos ilícitos y condiciones de seguridad no favorables para el trabajo en terreno eran variables que podían afectar el inicio de la etapa administrativa del proceso de restitución, es decir, la microfocalización, y sobre esa base se definió el marco estratégico del PEIRT. En este aspecto, el CONPES 4031 de 2021 indicó que 14 824 solicitudes se encontraban en zonas no microfocalizadas, razón por la cual “es necesario superar las condiciones de seguridad actuales para poder lograr la intervención de la URT”.

Si bien se comparte la importancia y la necesidad de la implementación gradual y progresiva de la política de restitución de tierras, y el hecho de que la focalización es una herramienta que permite a la administración realizar la restitución de manera ordenada, lo único realmente cierto es que para un importante número de víctimas el reconocimiento al derecho de restitución de tierras está quedando suspendido o postergado de manera indefinida en la etapa denominada focalización, por lo que vale la pena ponderar las bondades de la herramienta con respecto al reconocimiento de los derechos a la reparación integral, al acceso a la justicia y al retorno voluntario.

En este sentido, la Sentencia T-679 de 2015 de la Corte Constitucional esbozó algunas “sub-reglas”, como que el derecho fundamental a la restitución de tierras despojadas 1) no puede quedar indefinido en el tiempo, pues en efecto el Estado colombiano está obligado a crear herramientas que agilicen esos procesos, a pesar de que circunstancias fácticas se lo obstaculicen; 2) si bien es cierto que los principios de gradualidad y progresividad cumplen con fines constitucionalmente legítimos;, 3) de ahí no se sigue que sean un instrumento para justificar la inactividad estatal, y 4) donde sea imposible, jurídica o materialmente, el restablecimiento del derecho sobre la tierra, deben adoptarse las alternativas previstas en la Ley 1448, como son la indemnización y/o compensación.

Es preocupante la situación que se genera para las víctimas que aspiran a la restitución de sus tierras en zonas que no han sido microfocalizadas, en tanto los procedimientos alternos contemplados en la ley para compensar o indemnizar a las víctimas no son aplicables hasta tanto no se focalice la zona donde se ubica el predio solicitado, lo cual aplaza indefinidamente para estas personas la acción de restitución.

Por lo anterior, se precisa de la adopción de medidas y estrategias puntuales encaminadas a solventar esta situación, teniendo en cuenta que el punto 45 del CONPES 4031 de 2021 establece que, a partir de 2021 y hasta 2027, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural diseñará e implementará un documento con los

lineamientos sobre las solicitudes en zonas no microfocalizadas. A continuación, se plantean algunas propuestas alternativas:

La microfocalización dentro del término de ampliación del plazo de la Ley 1448 de 2011 (Ley 2078 de 2021)

La primera y más lógica alternativa sería lograr la focalización de todos los predios solicitados en restitución en el término de vigencia de la ley. Lo anterior está soportado en el tiempo de extensión de la vigencia de la Ley 1448 de 2011 y en lo propuesto por el PEIRT frente a la problemática suscitada en torno a las zonas no microfocalizadas, al concluirse que, en la medida que se tenga información positiva sobre las condiciones de seguridad de estas zonas, se procederá a microfocalizar y a finalizar la etapa administrativa del proceso de restitución.

Para lo anterior, el PEIRT identificó cuatro escenarios en los que la política de restitución debe dar respuesta, clasificando en un cuarto escenario a aquellos municipios que no tienen condiciones favorables de seguridad para la intervención en terreno, bien sea porque corresponden a municipios de tipología II y III según el Plan Estratégico de la Dirección para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal 2016-2021, o porque presentan otras afectaciones a la seguridad territorial, como son homicidios, presencia y acciones de grupos armados, zonas de cultivos ilícitos, homicidios o explotación de minería ilegal. Este grupo en su momento contaba con 6154 solicitudes de inscripción en el RTDAF (a 30 de junio de 2016).

Como se ha visto a lo largo de este documento, en relación con la disminución en los últimos años en el número de solicitudes que logran ser microfocalizadas, este escenario genera cierta incertidumbre. En efecto, de las 6154 solicitudes que se relacionaron en el PEIRT frente a predios ubicados en municipios que no tienen condiciones favorables de seguridad para la intervención en terreno, el CONPES 4031 de 2021 ya refiere un número mayor de solicitudes con nivel de riesgo extraordinario o alto, ascendiendo a 14 824 solicitudes.

Por tanto, las 17 329 solicitudes que se encuentran ubicadas en estas zonas, y que aún no cuentan con ningún tipo de decisión, presentan un alto riesgo de quedar sin ningún tipo de intervención por parte del Estado, más aún ante la persistencia de los patrones de despojo en las regiones macrofocalizadas y siendo la inscripción

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

en el RUPTA54 la única posibilidad de proteger los predios como medida de carácter temporal. Sin embargo, y de acuerdo con el informe de Gobierno nacional para la vigencia 2020 (UARIV, 2021), este indicador presenta aún graves rezagos55, a pesar del avance registrado para el 2020, cuando se alcanzó un 39,2 % en la atención de las solicitudes de protección de tierras.

Flexibilización del proceso de restitución de tierras en el marco de la justicia transicional

Con el fin de lograr el reconocimiento efectivo de los derechos a la justicia, la verdad, la reparación integral y la no repetición, el proceso mediante el cual se obtiene la restitución de tierras en el contexto de la justicia transicional permite un margen de flexibilidad en la aplicación tanto de los mecanismos judiciales como extrajudiciales, conforme a los estándares más aceptados en el derecho internacional de los derechos humanos, la reparación debe ser integral y proporcional al daño sufrido por la víctima, por lo cual, si la restitución total no es posible, debe recurrirse a mecanismos reparadores sustitutos y complementarios, como la compensación y las medidas de rehabilitación y satisfacción. (Díaz et al., 2009)

De acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011, cuando la restitución jurídica y material del inmueble despojado sea imposible o no exista seguridad para el retorno, se procederá, en subsidio en su orden, a la restitución por equivalente o al reconocimiento de una compensación monetaria. Sin embargo, en los términos en que está proyectada la Ley 1448 de 2011 y las normas que la reglamentan, solo es posible optar por esta alternativa en la etapa judicial y por decisión de los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras. Ello encierra un círculo vicioso en la medida en que si una solicitud no es microfocalizada, no puede ni siquiera dar inicio a la etapa administrativa del proceso de restitución y, por ende, no podrá el juez decidir sobre la procedencia de estas medidas alternativas que contempla la ley. En este sentido, en el marco de un esquema de justicia transicional y del derecho internacional, se requiere contar para el caso colombiano con mecanismos

54 A partir de la expedición del Decreto 640 de 2020 se permitió la procedencia de medidas de protección sobre predios ubicados dentro o fuera de zonas microfocalizadas.

55 De acuerdo con lo reportado por el Gobierno nacional para la vigencia 2020 (UARIV, 2021), se recibieron un total de 1537 solicitudes de inscripción en el RUPTA, de las cuales se han decidido 603.

reparadores sustitutos y complementarios que sean alcanzables, aunque ello implique transformaciones en el modelo adoptado en la Ley 1448 de 2011.

Por tanto, prescindir del proceso de microfocalización para llevar a cabo la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación, incluso en fase administrativa, son medidas que pueden habilitarse de manera excepcional en contextos transicionales como el caso colombiano, previa consulta y manifestación expresa del afectado, siempre que no exista oposición y se verifiquen las condiciones mínimas establecidas en la Ley 1448 de 2011.

Ello también es posible, y aún más factible, para aquellos casos en los que la víctima no desee retornar, partiendo de que el derecho a la restitución es un derecho autónomo, es decir que el hecho de que se le reconozca a la víctima el derecho a la propiedad no implica necesariamente su retorno, teniendo en cuenta principios de carácter internacional como el de la voluntariedad, así como lo señalado en el artículo 73 de la Ley 1448 de 2011 en donde expresamente se establece el principio de independencia.

En caso de compensación en sede administrativa, se precisaría de una mayor intervención por parte de la URT a efectos de identificar a terceros posibles opositores, y en caso de no encontrarlos, iniciar el estudio para decidir sobre la procedencia o no de la restitución por equivalente o la compensación. Asimismo, implicaría la continuidad de la fase judicial, aún después de compensada la víctima, con el objetivo de adoptar las medidas que sean del caso en relación con la vocación transformadora que ampara la restitución de tierras y con los predios sobre los cuales no pudo adelantarse el proceso de restitución.

Ahora bien, el tomar este tipo de medidas de reparación alternativas no exime al Estado de su deber de acompañar a las víctimas con las demás medidas de reparación dirigidas a la reconstrucción de su proyecto de vida y a la cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas compensadas o reubicadas, para lo cual debe contar con programas de estabilización social y económica y de garantías de no repetición encaminadas a investigar los hechos que dieron lugar al despojo o abandono, establecer la verdad sobre lo sucedido y evitar que los crímenes y violaciones que se han cometido vuelvan a ocurrir en el futuro.

Además, se deben implementar acciones en el ámbito de la protección y seguridad en aquellos territorios donde estas condiciones han impedido la eficacia de las medidas de reparación y la protección de la vida e integridad de las personas y comunidades.

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

Dado que la Ley 1448 de 2011 solo permite que se ordene la compensación por parte de los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras, esta alternativa requiere de una modificación legislativa en cuanto a los casos y la oportunidad en los cuales procede la restitución por equivalente o la compensación, un estimativo del esfuerzo fiscal requerido para su realización y el fortalecimiento de los fondos de tierras existentes para disponer de predios suficientes para llevar a cabo la reubicación.

En este escenario, es clara la existencia de algunos factores que pueden incidir de manera negativa en su implementación, como son los relacionados con la seguridad de los funcionarios públicos y las dificultades de acceso que aún presentan estos territorios. En este punto, vale la pena que el Gobierno realice una ponderación de las bondades de la herramienta denominada microfocalización, con respecto al reconocimiento de los derechos a la reparación integral a través de mecanismos alternos al acceso a la justicia y al retorno voluntario.

Articulación con los mecanismos establecidos por el Acuerdo de Paz

Finalmente, se plantea la posibilidad de que en aquellos territorios donde no existan condiciones para microfocalizar, los reclamantes de tierras sean beneficiarios de los mecanismos existentes y los creados por el AF dirigidos al acceso y la formalización de la propiedad de la tierra, como podría ser la habilitación de los contratos a favor de solicitantes de restitución de tierras para el aprovechamiento temporal en baldíos inadjudicables56 y el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral57. Asimismo, la posibilidad de acudir a las herramientas dadas en virtud de la jurisdicción agraria que se espera sea creada, como recurso ágil y expedito para la resolución de conflictos y la protección de los derechos de propiedad.

De igual manera, se sugiere la necesidad de que exista una mayor articulación entre la política de restitución de tierras con la de Catastro Multipropósito (CMP), con los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR) y entre los

56 Acuerdo 058 de 2018, modificado y adicionado por el Acuerdo 118 de 2020.

57 En el AF se acordó: “Con el propósito de lograr la democratización del acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de manera especial las campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, regularizando los derechos de propiedad y en consecuencia desconcentrando y promoviendo una distribución equitativa de la tierra, el Gobierno nacional creará un Fondo de Tierras de distribución gratuita”. Este fondo fue creado mediante el Decreto Ley 902 de 2017.

fondos de tierras administrados tanto por la URT como por la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

El AF estableció que el CMP se realizará en un plazo máximo de siete años —es decir, a 2025—, al cabo del cual se logrará la actualización y la formación catastral de todo el territorio nacional, dando prioridad a los municipios incluidos en las llamadas zonas PDET.

Por su parte, los POSPR fueron establecidos por el Decreto 902 de 2017, como instrumentos de planificación mediante los cuales la ANT organiza su actuación institucional por oferta en zonas focalizadas, e incluye el procedimiento único por el cual se tratan, entre otros asuntos, los relacionados con: 1) asignación y reconocimiento de derechos de propiedad; 2) formalización de predios privados; 3) clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos; 4) extinción judicial del dominio sobre tierras incultas, y 5) caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos. Para llevar a cabo esta política, se focalizaron algunas zonas del país, de las cuales se han priorizado y se están adelantando labores de formulación e implementación en 64 municipios del país58.

De Acuerdo con el IGAC (2021), a 1 de junio de 2021, 179 municipios se encontraban financiados y priorizados para ser intervenidos mediante la política de CMP a 2023. Al revisar las solicitudes de restitución de tierras a nivel nacional, se pudo determinar que el 50 % de los predios solicitados se encuentran en los municipios priorizados por CMP, y de estos, un 70 % se encuentran en zonas sin microfocalizar. De igual manera, se pudo determinar que existen alrededor de 3000 solicitudes de restitución de tierras ubicadas en zonas sin microfocalizar, que se encuentran en municipios priorizados para adelantar los POSPR. De allí que resulte factible pensar en el fortalecimiento de los mecanismos de articulación entre estas políticas, lo que su vez coadyuvaría a lograr la microfocalización de las zonas aún pendientes.

58 En el cuatrienio 2018-2022 se tienen priorizados 64 municipios para su formulación e implementación. A marzo de 2021, 9 están en formulación, 49 aprobados y 6 desprogramados antes de su formulación. De los 49 POSPR aprobados, 9 están en implementación, 21 iniciaban en 2021 y 2 en 2022; los restantes no tienen recursos asegurados o han sido desprogramados o suspendidos (CGR, 2021b).

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Solicitudes de restitución negadas y desistidas en la etapa administrativa

Para la inscripción en el RTDAF de las solicitudes de restitución de tierras, se contemplan dentro de la fase administrativa del proceso una serie de etapas en las cuales se busca determinar la procedencia o no de su registro; de este modo, existen dos momentos en los cuales la URT puede decidir la no inclusión en el RTDAF de una solicitud de restitución: análisis previo y análisis formal.

En la etapa de análisis previo, se busca establecer las condiciones de procedibilidad del registro, descartar de plano aquellos casos que no cumplen los requisitos de la ley y evitar que se incluyan predios o personas que no cumplan con aquellos. Esta etapa culmina con el inicio de la siguiente, denominada análisis formal; sin embargo, en los eventos contemplados en la norma, la URT puede decidir no iniciar el análisis formal de la solicitud y, por ende, esta solicitud ingresa al universo de las “no registradas”.

Una segunda etapa se presenta en el desarrollo del análisis formal, que se realiza una vez superado el análisis previo. En este caso y una vez agotado el procedimiento, la URT puede decidir si procede o no la inscripción en el RTDAF. Para ambos casos, el Decreto 440 de 2016 establece las causales para la exclusión de la solicitud (arts. 2.15.1.3.5 y 2.15.1.4.5)59.

59 Artículo 2.15.1.3.5: Se procederá a la exclusión en las siguientes circunstancias: 1. Los hechos de despojo o abandono del bien, cuyo ingreso al registro se solicita, no se enmarquen dentro de los presupuestos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 sobre la calidad de víctima, 2. Cuando no se cumpla con los requisitos del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 […], 3. Cuando se establezca que los hechos declarados por el solicitante no son ciertos, o que este ha alterado o simulado deliberadamente las condiciones requeridas para su inscripción, 4. Cuando se establezca que los hechos víctimizantes relacionados por el solicitante no tienen un nexo de causalidad necesario con el abandono y/o despojo de la tierra objeto de la solicitud y, 5. Cuando se establezca que existe ausencia de la legitimación por parte del solicitante para iniciar la acción de restitución señalada en el artículo 81 de la Ley 1448 de 2011.

Artículo 2.15.1.4.5: Serán causales de exclusión y/o no inscripción en el RTDAF: 1. El no cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 3, 75, 76 y 81 de la Ley 1448 de 2011. 2. Cuando no fuere posible identificar con precisión el predio cuya restitución se pretende y, 3. Cuando se establezca que los hechos declarados por el solicitante no son ciertos o que este ha alterado o simulado deliberadamente las condiciones requeridas para su inscripción.

política de restitución de tierras

Tabla 15

Número de solicitudes no inscritas por año, 2012-2021

Vigencia Número de solicitudes decididas61

Número de solicitudes no inscritas (excluyendo desistidas)*62

Número de solicitudes desistidas

Solicitudes no inscritas x vigencia (sin desistidas) / Total de solicitudes no inscritas en el periodo 2012-2021 (excluyendo desistidas)

2012 1856 353 38 1 %

2013 5821 2119 155 4 %

2014 7257 2872 270 6 %

2015 14 525 7456 2021 15 %

2016 11 454 6263 1863 13 %

2017 14 024 8463 2110 17 %

2018 11 060 5905 2234 12 %

2019 11 551 5963 2056 12 %

2020 8547 4287 1455 9 %

2021 10 945 4852 2267 10 %

Total 97 040 48 533 14 469

* Las solicitudes reportadas a la CSPPDF por parte de la URT como “no inscritas”, para efectos de la presente tabla, se dividieron en Solicitudes no inscritas (columna 3) y Solicitudes desistidas (columna 4).

Fuente: elaboración propia con base en URT (2002).

61 Hace referencia a la totalidad de solicitudes que cuentan con decisión de fondo y que dentro de la RTDAF reportan los siguientes estados: Demanda presentada por terceros, En demanda, Exclusión, Exclusión de estudio, Inscripción, No inicio de estudio formal, No inscripción, Rechazo de plano, Rechazo por solicitud idéntica, Remitido a etapa judicial, Remitido a justicia y paz y Sentencia.

62 Se incluyen las solicitudes que reportan los siguientes estados: Exclusión, Exclusión de estudio, No inicio de estudio formal, No inscripción, Rechazo de plano, Rechazo por solicitud idéntica, Remitido a etapa judicial y Remitido a justicia y paz. En su respuesta, la URT relacionó dentro de esta categoría a las solicitudes desistidas, que para efectos del presente análisis fueron descontadas y relacionadas como categoría aparte, con el fin de realizar el análisis únicamente sobre las solicitudes sobre las cuales fue la URT la que decidió no inscribir.

Si bien los mayores niveles de decisión de las solicitudes en fase administrativa se presentaron en 2015 (15 %) y 2017 (14 %), se observa que este aumento en la gestión se encuentra acompañado del aumento en la no inscripción de solicitudes, las cuales comienzan su ascenso, alcanzando niveles superiores al 70 %, a partir del 2016 en adelante (figura 5).

Figura 5

Solicitudes inscritas vs. no inscritas (incluidas las desistidas)

10 000

8000

6000

4000

2000

12 000 391 2274 3142 1465

3547 4115 5048

9477 3328

8126 3451

10 537 2921

8139 3532

8019 2805

7119

5742 3826

2012 2013 2014 2015 2016 2019 2020 2021 2017 2018 0

Solicitudes inscritas Solicitudes no inscritas

Fuente: elaboración propia con base en URT (2022).

Pese a que tanto el número como la proporción de negaciones son elevados, no existe información pública disponible que explique el porqué de esta situación; incluso, la propia URT sostiene que no conoce las razones por las cuales la mayoría de estas solicitudes fueron negadas, pues solamente empezó a registrar dichas motivaciones a partir del 10 de junio de 2019 (Sánchez & Acosta, 2021).

Sin embargo, se obtuvo información para los casos en los cuales la URT reportó la causal, encontrándose que el 89 % se concentran en seis causales, en su orden: 1) nexo causal, 2) calidad jurídica, 3) nexo causal entre el negocio jurídico y hechos victimizantes, 4) no hubo pérdida del vínculo con el predio, 5) temporalidad y 6) calidad de víctima del conflicto armado (tabla 16).

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Tabla 16

Causales de negación registradas por la URT

Causal de exclusión

Total general %

Nexo causal63 2195 23 %

Calidad jurídica 1799 19 %

Nexo causal entre el negocio jurídico y los hechos victimizantes 1603 17 %

No hubo pérdida del vínculo con el predio 1069 11 % Temporalidad 899 9 %

Calidad de víctima del conflicto armado64 860 9 %

Imposibilidad de identificación del predio 349 4 % Legitimación 245 3 % Hechos declarados por el solicitante no son ciertos 126 1 %

Traslape con consejo comunitario y/o resguardo indígena 80 1 % Afectaciones ambientales 73 1 % Despojos y abandonos masivos 64 1 % Hechos victimizantes notorios 45 0 %

63

La primera categoría señalada en la tabla 16, denominada “nexo causal”, por lo que infiere la CSPPDF, corresponde a la ausencia de causalidad entre los hechos victimizantes (abandono o despojo) con el conflicto armado, en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011. Por su parte, la causal denominada “nexo causal entre el negocio jurídico y los hechos víctimizantes”, de la tercera fila de la tabla 16, se infiere que hace referencia a la ausencia de relación entre el negocio jurídico celebrado por la víctima con hechos de despojo o abandono forzado.

64 La causal denominada “calidad de víctima del conflicto armado” debe entenderse que aplica cuando los hechos de despojo o abandono del bien, cuyo ingreso al registro se solicita, no se enmarquen dentro de los presupuestos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 sobre la calidad de víctima; esta causal difiere de la denominada “calidad jurídica” de la segunda fila de la tabla 16, según la CSPPDF, por cuanto esta última hace referencia a la calidad jurídica del solicitante en relación con el predio establecida en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, que establece como titulares del derecho de restitución a aquellas “personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas”.

Tabla 16

Causales de negación registradas por la URT (continuación)

Causal de exclusión

Total general %

Conflictos agrarios 29 0 %

Caso fortuito (Decreto 1167 de 2018) 14 0 %

Propietario retornado 12 0 %

Fuerza mayor (Decreto 1167 de 2018) 4 0 %

Total general 9466 100 %

Fuente: elaboración propia con base en CGR (2021a).

Llama la atención el alto porcentaje de solicitudes que no resultaron inscritas amparadas en la ausencia de la relación de causalidad entre el conflicto armado interno y los hechos que dieron lugar al abandono y/o despojo de la tierra objeto de la solicitud65, dado el nivel de exigencia probatoria que se esperaría se desplegara para este tipo de comprobaciones, y el requerido para desvirtuar las presunciones legales de despojo contenidas en el artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, máxime cuando existe un 40 % de las no inscripciones amparadas bajo esta causal que se presentaron en la fase de análisis previo (no inicio de estudio formal), etapa que cuenta con un término breve para su desarrollo (20 días a partir de la resolución de microfocalización en firme).

Asimismo, se comparte lo señalado por la CSMLV en cuanto a la extrañeza frente a la causal invocada por la URT como imposibilidad de identificación del predio, cuando la misma normatividad no lo establece como circunstancia para no proseguir con el procedimiento de restitución de tierras, de manera particular en la etapa de análisis previo.

Dado el aumento en el número de solicitudes negadas, y a partir del tercer informe, la CSMLV (2016) realizó ejercicios de análisis de las causales invocadas por

65 La CSMLV, para su tercer informe en 2016, realizó ejercicios de análisis de las causales invocadas por la URT para no inscribir las solicitudes de restitución de tierras en RTDAF, encontrando, a partir de una muestra de resoluciones de no inscripción en el RTDAF, que durante el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2015 y el 31 de marzo de 2016, la causal más recurrente es que los hechos victimizantes no tienen un nexo de causalidad con el abandono y/o despojo del predio (52 %), seguido de la no acreditación de la relación jurídica del solicitante con el predio (17,66 %).

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

la URT para no inscribir las solicitudes de restitución de tierras en el RTDAF, cuyo resultado se presenta en el octavo informe de 2021, el cual concluye que, de la muestra analizada66, las causales más recurrentes fueron: 1) pruebas trascendentales que no fueron decretadas y/o practicadas, 2) hechos trascendentales que fueron omitidos, 3) pruebas trascendentales que no fueron valoradas, 4) el fundamento jurídico no es aplicable al caso concreto y 5) pruebas trascendentales que fueron tergiversadas.

Como consecuencia de lo anterior, la PGN solicitó a la URT la revocatoria directa de las decisiones en las que se evidenciaron los yerros, a fin de surtir debidamente el trámite de las peticiones de inscripción en el RTDAF y tomar las decisiones que correspondan.

Teniendo en cuenta este panorama, la CSPPDF considera necesario continuar con la revisión de los actos administrativos de no inscripción, ya sea por parte de la URT o de los órganos de control, estudiándose en las decisiones de no inicio de estudio formal o de no inscripción en el RTDAF, aunado al seguimiento por parte de los procuradores judiciales de restitución de tierras que fueron designados para adelantar vigilancias especiales a las revocatorias solicitadas por la PGN; asimismo, que la URT fortalezca el registro de la causal por la cual se decide la no inclusión.

Por otra parte, la CSPPDF sugiere la necesidad de introducir una modificación normativa en donde se establezca, además del recurso de reposición, la posibilidad de interponer el de apelación en contra de la resolución por medio de la cual se decide no iniciar el estudio formal como la no inscripción de un predio en el RTDAF, con el fin de garantizar una doble instancia y de fortalecer el control desde el nivel central de la URT a las direcciones territoriales.

Finalmente, dados los resultados que arrojó el estudio de las resoluciones de negación por parte de la CSMLV y que frente a los casos de desistimiento no se ha llevado a cabo este ejercicio, se hace necesario realizar un análisis jurídico de dichas decisiones, donde se determine si los derechos de las víctimas y el interés general fueron garantizados, si se realizó una debida valoración probatoria que permitiera tener la certeza sobre la libertad de la manifestación de la voluntad de la víctima, la ausencia de vicios del consentimiento, las razones que motivaron su decisión, entre otros aspectos.

66 Resultado de la revisión de una muestra representativa aleatoria de las decisiones proferidas por la URT en las que negó la inscripción en el RTDAF (894 casos), de los cuales se analizaron 178 casos.

Nivel de cumplimiento de órdenes judiciales por entidades del orden nacional y territorial: desafíos institucionales

Según lo señalado por el CONPES 4031 de 2021, a 31 de diciembre de 2020 las sentencias de restitución de tierras expedidas contenían

más de 30 000 requerimientos dirigidos a la Unidad de Restitución de Tierras en temas como compensación, atención a segundos ocupantes, alivio de pasivos y proyectos productivos familiares, entre otros. Igualmente, existen cerca de 267 000 órdenes dirigidas a las otras entidades de Gobierno en el orden nacional y territorial67.

El reconocimiento del derecho de propiedad, la formalización y la restitución material del predio es solo el comienzo del proceso; por ello, debe garantizarse que quienes retornan a sus tierras, e incluso quienes optan por medidas alternas, puedan sostenerse económicamente y con garantías de seguridad. La Sentencia T-025 de la Corte Constitucional sobre desplazamiento forzado hace una referencia importante al concepto del “goce efectivo de los derechos” como principio para garantizar que los reclamantes puedan realizar sus derechos de manera significativa.

Por ello, el artículo 2.15.1.1.12 del Decreto 440 de 2016 estableció que se entenderá que una víctima de despojo o abandono forzoso de tierras ha superado la situación de vulnerabilidad originada en dicho hecho victimizante, cuando se establezca el GED y la estabilización socioeconómica, derivados de su calidad de beneficiaria de la política de restitución.

Dada la prórroga de la Ley de Víctimas, el eje central de la política de restitución de tierras deberá concentrarse en el cumplimiento de órdenes judiciales, así como en un mayor y mejor seguimiento a estas, teniendo en cuenta su retraso e incumplimiento generalizado. Es deber de los jueces y magistrados de restitución de tierras asumir un papel más activo y cumplir con el mandato de la Ley 1448 de 2011 en relación con la facultad de hacer seguimiento al cumplimiento de la sentencia.

Sin embargo, si bien el juez o magistrado de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 97 de la Ley 1448 de 2011 mantiene la competencia para garantizar el

67 La URT, en respuesta al Auto 756 de 2021 emitido por la Corte Constitucional, refiere que en lo que respecta a las órdenes que no están a cargo directamente de la entidad, tiene conocimiento de 43 941 órdenes contenidas en 4421 sentencias dirigidas a otras entidades del SNARIV, que buscan garantizar los derechos de las víctimas en vivienda, educación, salud, generación de ingresos, alimentación, retornos y reubicaciones, y asistencia psicosocial.

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

GED del reivindicado en el proceso y hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso, dado el alto nivel de incumplimiento y retraso, se precisa de mecanismos que permitan una mayor exigibilidad y seguimiento en su cumplimiento.

En este aspecto, el CONPES 4031 de 2021 reconoce que aún no se cuenta con un mecanismo que permita priorizar y monitorear la etapa de cumplimiento de órdenes, y se limita a reiterar sobre la necesidad de avanzar frente al rezago presentado, a través de un análisis de priorización y la revisión de la oferta existente para avanzar en el derecho a la restitución, pero sin establecer alternativas de solución o una entidad con responsabilidad en la materia. No obstante, el punto 23 de la norma señala que, a partir del 2021 y hasta el 2030, la URT elaborará e implementará un plan de trabajo que dé cuenta de las acciones que deberán ejecutar las entidades del Gobierno nacional en virtud de las recomendaciones de la evaluación de la política de restitución de tierras.

Esta labor no es nueva, pues desde la misma expedición del Decreto 440 de 2016 se definió la necesidad de establecer medidas encaminadas a fortalecer, a través de acciones interinstitucionales, el cumplimiento integral de los fallos de restitución en procura del restablecimiento de los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzoso; para ello, le ordenó a la URT diseñar e implementar estrategias para evidenciar los avances y dificultades presentados. Pese a lo anterior, a la fecha no existe un mecanismo para la generación de reportes frente al universo de órdenes y del seguimiento de los avances en la materia, pues, según lo ha manifestado la URT en diferentes escenarios68, esta no adelanta seguimiento sobre el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas a las demás entidades.

Al grave rezago que se presenta en la fase judicial respecto a la resolución de las solicitudes de restitución de tierras, comoquiera que de las 27 522 solicitudes con demanda presentada solo se ha emitido sentencia frente a 11 329, es decir, al 41 % de los casos, se suman las solicitudes microfocalizadas que aún no han finalizado la etapa administrativa (20 905), las que terminaron la fase administrativa pero aún no tienen demanda (5047) y las que aún se encuentran sin microfocalizar y sobre las cuales no se ha tomado decisión alguna (17 329). Así las cosas, se puede señalar que a la fecha existe un potencial de 43 281 solicitudes que probablemente puedan pasar a etapa judicial. Dado el avance en la etapa administrativa, se espera un incremento de los procesos en la etapa judicial, lo que demandará una mayor capacidad y

68 En respuesta al Auto 756 de 2021, la URT manifestó que “no tiene asignada una facultad legal para realizar actividades propias de seguimiento a las sentencias de restitución de tierras”.

fortalecimiento de la rama judicial tanto para la resolución de los casos como para el seguimiento de sus órdenes.

Frente a lo anterior, en el presente documento se proponen algunas medidas para contribuir a la mejora en el seguimiento y, por ende, al cumplimiento de las órdenes judiciales como garantía del GED y la estabilización socioeconómica de las víctimas restituidas.

En primer lugar, se precisa que las entidades que hacen parte del SNARIV prioricen o adecúen su oferta institucional, con el fin de planificar un cumplimiento idóneo de las órdenes pendientes de cumplimiento y las que en el transcurso de la vigencia de la Ley de Víctimas se profieran por parte de la jurisdicción de tierras, lo que implica la necesidad de establecer un presupuesto diferenciado para este efecto y la definición de metas que permitan orientar su accionar al cumplimiento de este objetivo.

Frente a la necesidad de realizar un mayor y mejor seguimiento al cumplimiento de los fallos, se requiere de parte de los jueces y magistrados de restitución de tierras asumir un papel más activo y cumplir con el mandato de la Ley 1448 de 2011 en relación con la facultad de hacer seguimiento al cumplimiento de la sentencia, entre otras llevando a cabo con regularidad las audiencias de seguimiento al cumplimiento de las órdenes judiciales, junto con el fortalecimiento de la rama judicial en lo que respecta a la jurisdicción de tierras.

Aunado a lo anterior, se requiere del compromiso de la URT en la elaboración e implementación del plan de trabajo ordenado en el CONPES 4031 de 2021, así como en los términos de lo ordenado por el Decreto 440 de 2016 sobre el diseño e implementación de estrategias más adecuadas para evidenciar los avances y dificultades presentados. Es clara, además, la necesidad de apoyo en el seguimiento de las órdenes que realizan los jueces y magistrados, competencia que se podría proponer en cabeza de la PGN a través de su Grupo Especial de Seguimiento al cumplimiento de Sentencias de Restitución de Tierras69 o a la CSMLV, que tiene entre sus competencias el seguimiento al proceso de implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas de la Ley de Víctimas.

69 La PGN, mediante Resolución 007 de 2021, creó el Grupo Especial de Seguimiento al Cumplimiento de Sentencias de Restitución de Tierras, el cual 1) hace seguimiento al cumplimiento de las órdenes de las sentencias y autos posfallo, 2) promueve ante las autoridades administrativas el cumplimiento de las órdenes, 3) consolida y revisa el inventario de sentencias, y 4) convoca a las entidades a audiencias de cumplimiento, entre otras.

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

La CSPPDF en repetidas ocasiones ha señalado la importancia de establecer indicadores de seguimiento para la etapa posfallo, entendiendo que el GED a la restitución se vincula de manera directa con el cumplimiento de las órdenes proferidas en las providencias de jueces y magistrados de la especialidad. Entender el seguimiento del GED de esta manera permite garantizar la restitución jurídica y material, desde un enfoque transformador (Ley 1448 de 2011, art. 25), que además logre la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de las personas reparadas (Ley 1448 de 2011, art. 91, lit. p).

Finalmente, se insiste sobre la necesidad de que la totalidad de las sentencias proferidas sean “subidas” a la aplicación del expediente electrónico y de esta manera poder conocer el total de sentencias, sus órdenes y el estado de su cumplimiento.

Avance en el cumplimiento de las órdenes judiciales a cargo de la URT relacionadas con proyectos productivos y segundos

ocupantes

La URT en el marco de sus funciones está llamada al cumplimiento de órdenes relacionadas con: proyectos productivos rurales, priorización de vivienda ante la entidad correspondiente, compensación a víctimas y terceros de buena fe exentos de culpa, atención a segundos ocupantes, alivio de pasivos de servicios públicos y deudas financieras, y administración de proyectos productivos agroindustriales, entre otros.

Como se señaló en líneas anteriores, un importante número de órdenes son dirigidas a la URT. De acuerdo con los datos reportados por esta entidad a 31 de octubre de 2021, en lo corrido de la Ley 1448 de 2011 ha recibido un total de 32 048 órdenes, dirigidas en primer lugar a proyectos productivos, en segundo lugar a soluciones de vivienda y en menor porcentaje a alivio de pasivos. Las órdenes relativas a la compensación y a segundos ocupantes representan un bajo porcentaje, no encontrándose ninguna orden relacionada con la administración de proyectos productivos agroindustriales70 (tabla 17).

Se destaca un alto nivel de cumplimiento de las órdenes referentes a vivienda, llegándose al 81 %. Acá se resalta que la URT, en virtud de lo establecido en el artículo 2.15.3.1 del Decreto 1071 de 2015, solo realiza la priorización ante la entidad otorgante del subsidio (Banco Agrario 2012-2017, Ministerio de Agricultura 2018-2019

70 Si bien en respuesta de la URT al derecho de petición presentado por la CSPPSDF no se relacionó ninguna orden referente a proyectos agroindustriales, en la respuesta de esta entidad al Auto 753 de 2021 proferido por la Corte Constitucional afirma que ha dado cumplimiento a 39 órdenes, de las cuales 10 se encuentran aún en administración por parte del fondo de la URT.

de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 2020), momento en el cual se da por cumplida la orden, lo que no garantiza per se la satisfacción del derecho a la vivienda, el cual se encuentra en cabeza de otra entidad.

Tabla 17

Tipo de órdenes dirigidas a la URT

Tipo de orden Número de órdenes % Número de órdenes cumplidas %

Proyectos productivos familiares 10 811 34 % 8052 74 % Vivienda 8742 27 % 7088 81 % Alivios - Financieros 4964 15 % 385 8 % Alivios - Servicios públicos domiciliarios 4513 14 % 279 6 %

Compensación a víctimas 1974 6 % 968 49 % Segundos ocupantes 674 2 % 269 40 % Compensación a terceros 370 1 % 259 70 % Total general 32 048 100 % 17 300

Fuente: elaboración propia con base en URT (2022).

Las órdenes relacionadas con alivio de pasivos (servicios públicos y financieros) se encuentran en su mayoría en el estado “sin deuda”71 (66 y 72 %, respectivamente) y muestran un nivel de cumplimiento del 6 y el 8 %, respectivamente; las órdenes restantes se encuentran en estado “en proceso” o “no aplica”. Las relacionadas con compensaciones, ya sea a las víctimas o a terceros, difieren entre sí, mostrando un alto nivel de cumplimiento frente a los terceros del 70 %, pero solo del 49 % respecto a la compensación de las víctimas72 (tabla 18). Esta situación llama mucho la atención, pues

71 La CSPPDF interpreta que este estado se presenta para aquellos predios restituidos sobre los cuales, a pesar de existir una orden general proferida por los jueces y magistrados en la materia, la URT determina que no presentan ningún tipo de deuda.

72 En respuesta de la URT al Auto 753 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, la entidad expone el siguiente estado de cumplimiento en relación con las órdenes de compensación a víctimas: “Se ha dado

Estado

visión prospectiva de la política de restitución de tierras

se esperaría que, si bien se deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe exentos de culpa, se diera cierta preponderancia al reconocimiento de los derechos de las víctimas despojadas y obligadas a abandonar sus predios, quienes, salvo el caso de los segundos ocupantes, que se encuentran contabilizados en otro grupo de órdenes, presentan una condición de vulnerabilidad mayor.

Tabla 18

Estado de las órdenes dirigidas a la URT

Tipo de orden

Número de órdenes/ estado de cumplimiento %

Alivios - servicios públicos domiciliarios 4513 cumplida 279 6 % en proceso 299 7 % no aplica 960 21 % sin deuda 2975 66 % Alivios - financieros 4964 cumplida 385 8 % en proceso 351 7 % no aplica 634 13 % sin deuda 3594 72 %

Compensación a terceros 370 cumplida 259 70 % en proceso 106 29 % modulado 5 1 %

Compensación a víctimas 1974

cumplimiento a 824 órdenes, de las cuales, el 58,9 % fueron atendidas mediante pago en dinero, el 16,3 % con compra de predio, el 15 % estuvo representado mediante predio equivalente, el 0,4 % correspondió a órdenes atendidas mediante la tradición de dominio igual a una unidad agrícola familiar (UAF) y el 9,4 % corresponde a órdenes moduladas o modificadas”.

Tabla 18

Estado de las órdenes dirigidas a la URT (continuación)

Tipo de orden

Número de órdenes/ estado de cumplimiento % cumplida 968 49 % en proceso 909 46 % modulado 92 5 % nulidad 5 0 %

Proyectos productivos familiares 10 811 cumplida 8052 74 % en proceso 2759 26 % Segundos ocupantes 674 cumplida 269 40 % en proceso 405 60 % Vivienda 8742 cumplida 7088 81 % en proceso 1654 19 % Total general 32 048

Fuente: elaboración propia con base en URT (2022).

Los segundos ocupantes

Una de las problemáticas suscitadas durante la implementación de la política de restitución de tierras, que no fue prevista por el legislador en su momento, es la relativa a la ocupación secundaria, situación que se presenta en aquellos casos en los cuales el predio solicitado en el marco de un proceso de restitución está siendo utilizado o explotado por otras personas que presentan características similares o de mayor marginalidad que la víctima reclamante, como es el caso de campesinos que se asentaron en estos predios o de otras víctimas que se desplazaron a estas zonas,

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

pero que no participaron en los hechos que dieron lugar al despojo o abandono de las tierras.

Los principios Pinheiro exponen esta situación como aquellos eventos en que la propiedad que es reclamada por parte de las víctimas que fueron privadas de ella se encuentra ocupada por otras personas, lo que conlleva, en los programas de restitución, al retiro de estas últimas con el fin de devolverle el predio a los reclamantes exitosos y de esta forma garantizar de forma efectiva la restitución material y el goce de derechos. Ante esta situación, normas internacionales han establecido algunos derechos en favor de los denominados ocupantes secundarios, a la vez que promueven acciones por parte de los Estados encaminadas a la restitución efectiva a través de medidas proporcionadas y razonables que respeten la dignidad de los terceros, favoreciendo escenarios de reconciliación y en consonancia con los objetivos de lograr una paz duradera y sostenible.

Estas obligaciones se recogen, entre otros, en el principio 17.3, que señala que los Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada cuando deben abandonar la que ocupan en ese momento, así como esforzarse por encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal.

Por su parte, el Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas (Organización de Naciones Unidas [ONU], 2007) insta a los Estados a proteger a los segundos ocupantes frente a la indigencia o el desalojo injustificados, así como a las situaciones que puedan afectar sus derechos humanos. En ese contexto, la CSPPDF recomienda desarrollar mecanismos para garantizar el acceso a otra vivienda a todos aquellos que no dispongan de medios para acceder a ella y se vean obligados por ley a abandonar la vivienda que ocupan por carecer de titularidad.

Lo anterior, en virtud del bloque de constitucionalidad, implica para el Estado colombiano el deber de buscar alternativas que garanticen tanto el derecho a la reparación de las víctimas despojadas y obligadas a abandonar sus predios como los derechos a la vivienda digna y acceso a la tierra de quienes, por las razones señaladas, se ven forzados a desalojar el predio restituido.

Para ello, a través de la intervención judicial y de las medidas adoptadas por el Ejecutivo73, se han planteado algunas soluciones con fundamento en los postula-

73 La URT ha expedido cuatro acuerdos: el Acuerdo 018 de octubre 17 de 2014, derogado por el Acuerdo 021 de marzo 25 de 2015, y luego derogado por el Acuerdo 029 de abril 15 de 2016, el cual, en razón a lo dispuesto en la Sentencia C-330 de 2016 y las subreglas jurisprudenciales contenidas en el Auto 373 y las sentencias

dos normativos enunciados; en particular, se destaca la expedición del Decreto 440 de marzo de 2016, vigente a la fecha, en donde se establece el deber de la URT de emprender las acciones correspondientes para dar cumplimiento efectivo de los fallos que reconocen medidas y mecanismos de atención a segundos ocupantes.

En este sentido, se ha entendido como segundo ocupante aquella persona natural vulnerable que ejerció o ejerce una relación material o jurídica de propiedad, posesión u ocupación de un predio objeto de restitución en el que habita o del cual derivan sus medios de subsistencia. Esta condición requiere ser declarada mediante sentencia judicial proferida por el juez o magistrado de restitución de tierras, y como elemento esencial se requiere verificar la ausencia de nexos directos o indirectos con los hechos que dieron lugar al despojo o abandono. Así, le corresponde a la autoridad judicial “emitir un pronunciamiento en dos sentidos: (i) declarar la calidad de segundo ocupante; y, (ii) determinar las medidas de protección aplicables, caso a caso, según la situación en la que se encuentre el ciudadano y su núcleo familiar” (Corte Constitucional, Sentencia T-208A de 2018).

Aunado a lo anterior, mediante Sentencia C-330 del 23 de junio de 2016, al resolver sobre la exequibilidad de los apartes demandados frente al estándar de buena fe exenta de culpa, la Corte Constitucional señala que este “debe ser interpretado por los jueces de forma diferencial, frente a los segundos ocupantes, que demuestren condiciones de vulnerabilidad, y no hayan tenido relación directa o indirecta con el despojo” y exhorta al Congreso de la República y al Gobierno nacional sobre la necesidad de establecer e implementar una política pública comprensiva acerca de la situación de los segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional.

Si bien el reconocimiento de los segundos ocupantes y la adopción de medidas a su favor ha sido más o menos homogéneo por parte de la judicatura, se han expedido fallos con desconocimiento de los precedentes constitucionales por la no aplicación de las subreglas jurisprudenciales contenidas en las sentencias C-330, T-315 y T-367 de 2016. Por lo anterior, esta población se ha visto en la necesidad de acudir a la interposición de tutelas para solicitar la aplicación de los estándares jurídicos pertinentes en relación con la buena fe exenta de culpa y el reconocimiento o la determinación

T-315 y T-367 de 2016, fue derogado por el Acuerdo 033 de 2016. En este último se establecen las medidas de atención a segundos ocupantes, así como el procedimiento para su aplicación, en cumplimiento de lo dispuesto en las órdenes emitidas por jueces o magistrados de restitución de tierras. Por otra parte, para efectos de llevar a cabo la representación judicial de los segundos ocupantes, se expidió una resolución conjunta entre la URT y la Defensoría del Pueblo.

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

de las medidas de protección a su favor, lo que ha impuesto una carga adicional a esta población vulnerable. Por ello, se pone de relieve la necesidad de contar con medidas legales que brinden un margen de obligatoriedad y garantía del principio de igualdad para la atención de los segundos ocupantes.

Pese a lo anterior, a la fecha no ha sido expedida una normatividad que abarque la situación de los segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional74, por lo que persisten vacíos frente a: 1) quiénes deben ser reconocidos como segundos ocupantes; 2) cuáles son las medidas que deben y pueden otorgarse a los segundos ocupantes, o al menos, la definición de criterios mínimos o presupuestos fácticos que deban observarse tanto para la identificación como para la determinación de las medidas; 3) la especificación de las entidades encargadas de proveer estas medidas con el fin de que incluyan esta obligación en su planificación, y 4) la exigencia para que los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras se pronuncien en la sentencia sobre la calidad de segundo ocupante, la adopción de fórmulas de arreglo entre el segundo ocupante y el solicitante, y las demás medidas de atención a su favor. Esta política deberá hacer frente a los mínimos requeridos para la protección de los segundos ocupantes y los derechos de los restituidos, entre los que se destacan los expresados por la Corte Constitucional en su Sentencia C-795 de 2014:

i) Su protección frente al desalojo forzoso arbitrario e ilegal, “en los casos en que su desplazamiento se considere justificable e inevitable a los efectos de la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio”; ii) que los desalojos se efectúen de manera compatible con las normas internacionales de derechos humanos y las debidas garantías procesales, el acceso a recursos jurídicos y a obtener reparación, “los Estados deben velar por que las garantías procesales otorgadas a los ocupantes secundarios no menoscaben el derecho de los propietarios legítimos, de los inquilinos o de otros titulares de derechos a volver a tomar posesión de las viviendas, las tierras o el patrimonio en cuestión de forma justa y oportuna”; iii) la adopción de medidas positivas para proteger a aquellos que no dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada, y realizar esfuerzos para encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes y, iv) en lo relativo a la ejecución de sentencias sobre restitución se

74 En el Informe anual de gobierno 2021, vigencia 2020, Superación del estado de cosas inconstitucionales sobre desplazamiento forzado (UARIV, 2021), se hace referencia al Proyecto de Ley 345 de 2020, mediante el cual se propone una modificación a la Ley 1448 de 2011, con el objeto de regular las especiales situaciones de vulnerabilidad de los segundos ocupantes de predios objeto de restitución.

contempla que “los Estados deben adoptar medidas específicas para prevenir la obstrucción pública de la ejecución de decisiones y sentencias relativas a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio”.

En este punto se enfatiza sobre la importancia de la información levantada en la etapa administrativa, puesto que la correcta definición de las medidas a adoptar a favor de segundos ocupantes por parte de los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras depende, en buena medida, de la calidad de la información recolectada en la fase administrativa75, etapa clave que permitirá su reconocimiento y la adopción de medidas a su favor.

De acuerdo con la información reportada por la URT en respuesta al Auto 753 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, se afirma que desde 2016 hasta el 2 de noviembre del 2021 se han incluido 6655 terceros en la Guía general para la ruta de atención a terceros, precisando que no todos los terceros identificados en etapa administrativa son examinados en la etapa judicial del proceso de restitución de tierras, pues puede ocurrir que en la fase administrativa no se haya inscrito el tercero en el RTDAF, por emitirse una decisión de no inscripción o no inicio.

En este sentido, se observa que el porcentaje de terceros identificados en relación con el número de inscripciones realizadas en el mismo periodo referido por la URT (18 466) solo alcanza un 36 %, lo cual puede indicar un bajo porcentaje de terceros presentes en los predios objeto de solicitud o la necesidad de realizar mayores esfuerzos direccionados a su identificación.

Las cifras

De acuerdo con los datos reportados por la URT a 31 de octubre de 2021, de las 460 órdenes dictadas a esta entidad a favor de segundos ocupantes, el 46 % se dirigieron a la entrega de un predio equivalente (UAF), el 24 % determinaron dejar al segundo ocupante en el predio y las referidas a la compensación en dinero y la compra de un predio representaron un 9 % y un 6 %, respectivamente.

75 De acuerdo con lo establecido en la Guía general para la ruta de atención a terceros expedida por la URT, en la etapa administrativa se debería aportar un insumo inicial llamado “identificación” y en la fase judicial aportar “la caracterización”, siempre que existiera orden judicial ejecutoriada.

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Frente al nivel de cumplimiento, equivalente al 40 % de las órdenes recibidas, se puede observar que medidas como “UAF+PP”76, con 35 órdenes; “UAF+PP+VISR”77, con 3 órdenes, y las relacionadas con el artículo 8 del Acuerdo 33 de 201678, con 12 órdenes, no tienen ningún nivel de cumplimiento (tabla 19).

Frente a la medida más ordenada por los jueces y magistrados, la entrega de un predio equivalente (UAF), solo se ha dado cumplimiento en un 14 % de los casos; la orden relacionada con la “compra de un predio” solo alcanza un nivel de cumplimiento del 26 % y, finalmente, la de “dejar en el predio”, un 74 %. Las medidas relacionadas con dinero y proyectos productivos alcanzan niveles superiores al 90 % en su cumplimiento.

Tabla 19

Órdenes dictadas a favor de segundos ocupantes a la URT

Tipo de medida inicial otorgada

Total general % Cumplida % de cumplimiento

Predio equivalente - UAF 307 46 % 44 14 % Dejar en el predio 165 24 % 131 79 % Dinero 64 9 % 58 91 % Compra de predio 43 6 % 11 26 % UAF+PP 35 5 % 0 0 %

Pendiente determinación de la medida 17 3 % 0 0 % Proyecto productivo 16 2 % 16 100 % Artículo 8 del Acuerdo 33 de 2016 12 2 % 0 0 %

Transferencia del predio a cargo del fondo 6 1 % 5 83 % ANT 4 1 % 4 100 %

76 UAF+PP: se identifica como medida de atención la entrega de un predio equivalente a una UAF y la implementación de un proyecto productivo familiar.

77 UAF+PP+VISR: se identifica la entrega de un predio equivalente a una UAF, la implementación de un proyecto productivo y la priorización para el acceso a programas de subsidio de vivienda.

78 Comprende alguna de las medidas establecidas en el artículo 8 del Acuerdo 33 de 2016.

Tabla 19

Órdenes dictadas a favor de segundos ocupantes a la URT (continuación)

UAF+PP+VISR 3 0 % 0 0 %

Medida temporalAlojamiento 1 0 % 0 0 %

Proyecto productivo o dinero 1 0 % 0 0 %

Total general 674 100 % 260 40 %

Fuente: elaboración propia con base en URT (2022).

Para el cumplimiento de las órdenes judiciales y de las medidas de atención en favor de las víctimas y de los segundos ocupantes, la URT cuenta con un inventario de los bienes que ingresan al fondo de la entidad, a través de diferentes mecanismos.

Según la URT, existen dificultades para el cumplimiento de las órdenes relacionadas con la entrega de predios equivalentes a las víctimas compensadas, por tres razones: 1) las limitaciones del IGAC para el cumplimiento de los topes de avalúos comerciales requeridos para el cumplimiento de órdenes, 2) la definición de situaciones jurídicas transversales como es el caso de las sucesiones u otros trámites civiles y 3) la atención a víctimas con predios del fondo, en razón a que estos no son escogidos por los beneficiarios debido a que no cumplen con los requisitos por ellos buscados (ubicación, características socioambientales o de explotación económica), lo cual obliga a realizar trámites para la adquisición de predios, que toma más tiempo de lo planeado.

En este último punto, la URT es muy insistente al señalar la falta de disponibilidad de bienes en el fondo, ya que se presentan casos en los que no hay predios en la zona escogida para la atención del segundo ocupante, o los que hay no resultan atractivos por diferentes motivos. Cuando los bienes existentes no son del interés de los segundos ocupantes, se debe recurrir a lo establecido en el Acuerdo 049 de 2019 y la Resolución 237 de 2017 para la compra de predios.

Estas dificultades expresadas por la URT ponen en evidencia, en primer lugar, la necesidad de ampliar la disponibilidad de predios del fondo a cargo de esta entidad, no solo para la atención de las órdenes a favor de los segundos ocupantes, sino para la política de restitución de tierras en general. En ese sentido, se requiere agilizar los procedimientos que permitan obtener el saneamiento jurídico y la realización de las inversiones necesarias para que los predios con los que cuenta el fondo puedan ser dispuestos para el cumplimiento de las órdenes de restitución de tierras. Asimismo,

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visión prospectiva de la política de restitución de tierras

en el caso de los predios provenientes de la Sociedad de Activos Especiales (SAE), es necesario que estos se transfieran previamente saneados y que se priorice su transferencia para apoyar la política de restitución de tierras.

Si bien en principio los bienes con que cuenta el Fondo Nacional de Tierras de la URT no pueden ser usados para alimentar el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral (RRI) que administra la ANT, los bienes que componen este último pueden concurrir a los propósitos de ambas políticas, por lo que se precisa: un mayor avance en la conformación de este fondo y del inventario de baldíos ordenado mediante Sentencia T-488 de 2014; un mayor esfuerzo para aforar el fondo a través del mecanismo de compra directa, y una mayor implementación de los POSPR y de la política de CMP, a efectos de determinar la real disponibilidad de predios.

Ahora bien, partiendo de la base de que gran parte de la intervención de la ANT a través del Fondo de Tierras para la Paz se ha llevado a cabo en términos del ingreso y adjudicación de baldíos79, se hace necesario que exista una mayor utilización y asignación de recursos para la implementación de mecanismos alternos como la compra de tierras, la asignación del Subsidio Integral de Acceso a Tierras (SIAT) dispuesto en el AF80 y la utilización residual de figuras como la extinción judicial del dominio sobre tierras incultas y la expropiación con destino a programas especiales de dotación de tierras para campesinos, en los términos establecidos en la Ley 160 de 1994.

Finalmente, se hace un llamado para que la ANT y demás entidades que hacen parte del SNARIV lleven un registro de las órdenes en trámite y de las que se encuentren cumplidas a favor de los segundos ocupantes, toda vez que, al ser sujetos de derechos sobre la tierra, la vivienda y demás medidas de reparación, deben entenderse como parte de la atención integral del Estado.

79 Según la CGR (2021a), con corte a 30 de junio de 2020, el 66 % de las hectáreas ingresadas y el 69 % de las entregadas corresponden a bienes baldíos.

80 En el punto 1, Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral (RRI), el AF plantea que “una verdadera transformación estructural del campo requiere adoptar medidas para promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan el campo y en particular a las mujeres rurales y la población más vulnerable, regularizando y democratizando la propiedad y promoviendo la desconcentración de la tierra, en cumplimiento de su función social”.

Proyectos productivos

El numeral 4 del artículo 73 de la Ley 1448 de 2011 señala que la estabilización es uno de los principios de la restitución, el cual dispone que las víctimas de desplazamiento y abandono forzado tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad. El programa de proyectos productivos de la URT se encuentra reglamentado por el Acuerdo 046 de 2019, en donde se establece como beneficiarios a Aquellos núcleos familiares a quienes en el marco de una providencia judicial se les hubiese reconocido el derecho fundamental a la restitución de tierras, bien sea mediante la restitución jurídica y material de un predio rural o en su defecto, a través de la compensación con un predio por equivalencia ambiental o económica en áreas rurales y como consecuencia de ello, se les hubiese ordenado la implementación de un Proyecto Productivo. Asimismo, quienes hayan sido reconocidos como segundos ocupantes y se les hubiese ordenado la implementación de un proyecto productivo como medida de atención.

Para la implementación del programa de proyectos productivos, la URT tiene definidas dos fases:

1. Fase de diseño: comprende las etapas de diagnóstico, concertación, formulación, viabilidad y socialización. Tiene una duración de hasta tres meses prorrogables por seis más. De manera concertada con los beneficiarios, se establece la descripción de la actividad productiva principal, y a partir de esta se definen técnicamente las áreas a intervenir, el paquete técnico a emplear, el cronograma de desembolsos, el plan de implementación, la estructura de costos, el flujo de caja, la caracterización del mercado y las posibilidades de comercialización, el análisis de riesgos y los criterios económicos de viabilidad del proyecto.

2. Fase de implementación: comprende las etapas de planificación y ejecución del plan de acompañamiento integral, el seguimiento del mencionado plan y la finalización del proyecto productivo. Tiene una duración hasta de 24 meses a partir del desembolso de los recursos. Inicia con un acto administrativo que ordena la implementación del proyecto productivo y la colocación de los recursos en la cuenta controlada. Contempla la ejecución de actividades y el acompañamiento por parte de la URT.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas

Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

A 31 de octubre de 2021, se dictaron 10 824 órdenes relacionadas con la implementación de proyectos productivos a cargo de la URT, de las cuales se ha dado cumplimiento a un 32 % (3429) con la finalización del proyecto81 Por su parte, el 4 % (459) de los proyectos productivos se encuentra en fase de diseño, el 19 % (2054) en fase de implementación, el 24 % (5341) en estado “no ingresa”82 y el 21 % (2310) “por ingresar”83 (tabla 20). Las principales líneas productivas de estos proyectos son: ganadería, café, porcicultura, frutales y avicultura.

De los 2054 proyectos que se encuentran en implementación, un 50 % no ha iniciado el acompañamiento o llevan tan solo 1 mes, 223 proyectos tienen entre 3 y 10 meses, 252 entre 11 y 20 meses y 515 entre 21 y 24 meses.

Tabla 20

Estado del cumplimiento de órdenes de proyectos productivos

Estado Número de proyectos % Diseño 459 4 % Finalizado 3429 32 % Implementación 2054 19 %

No ingresa 2572 24 %

Por ingresar 2310 21 % Total general 10 824 100 %

Fuente: elaboración propia con base en URT (2022).

81 Proyecto que ya utilizó los recursos económicos disponibles y terminó con éxito el periodo de monitoreo de 24 meses.

82 No ingresa: identifica las órdenes judiciales que, pese a que se encuentran orientadas al desarrollo e implementación de un proyecto productivo, no cumplen con las características ni las condiciones dentro del proceso, ya que, al considerar un predio urbano, las gestiones posibles del programa no derivan acciones positivas para las comunidades objeto de la restitución. De igual manera, se relacionan aquellas órdenes que niegan las pretensiones judiciales dentro de la sentencia (URT, 2021a).

83 Por ingresar: en esta categoría se encuentran las órdenes en las que está pendiente por definir particularidades y características de los predios y hogares, que permitan la aplicación progresiva y segura durante la ejecución de cualquier línea productiva a implementar, generando la sostenibilidad de forma adecuada (URT, 2021a).

A nivel departamental, se observa que Antioquia cuenta con el 15 % de las órdenes judiciales en materia de proyectos productivos (1559), seguido de los departamentos de Bolívar, Córdoba, Magdalena y Nariño, que cuentan con un 10 % de las órdenes cada uno.

De conformidad con el Acuerdo 046 de 2019, el monto otorgado para la implementación del proyecto productivo consiste en una prestación económica no reembolsable a cargo de la URT dirigida a recuperar la capacidad productiva de los predios rurales restituidos o entregados en compensación. El monto máximo a otorgar para la implementación del proyecto es de 55 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) por núcleo familiar, del cual 15 SMLMV se destinan a la fase de diseño y acompañamiento y 40 SMLMV a la fase de implementación.

El valor desembolsado por concepto de los proyectos productivos que se encuentran en fase de implementación asciende a $ 67 656 millones y a $ 89 479 millones el de los proyectos finalizados, para una inversión total de $ 157 135 millones, con un costo promedio por proyecto de $ 28 658 782, sin que, en ningún caso, se haya otorgado el monto máximo de los 55 SMLMV.

Se resalta la importancia de contar con indicadores en los que se mida la gestión para el cumplimiento de las órdenes relacionadas con proyectos productivos, atendiendo a sus etapas de diseño, implementación y finalización. Para ello, la CSPPDF ha propuesto ante la Corte Constitucional los siguientes indicadores de gestión: 1) Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos, beneficiarios de proyectos productivos en formulación / Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos; 2) Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos, beneficiarios de proyectos productivos en ejecución / Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos, y 3) Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos, beneficiarios de proyectos productivos finalizados / Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos.

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Convergencia de acciones entre la política de restitución de tierras y el Acuerdo Final de Paz

La Ley 1448 de 2011 se integra al proceso de implementación del AF como parte fundamental del punto 1, Reforma Rural Integral (RRI), y en el marco de las estrategias para reparar a las víctimas del conflicto (punto 5). El mencionado punto 1 señala: una verdadera transformación estructural del campo requiere adoptar medidas para promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan el campo y en particular a las mujeres rurales y la población más vulnerable, regularizando y democratizando la propiedad y promoviendo la desconcentración de la tierra, en cumplimiento de su función social. (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 10)

En este sentido, en el marco de la RRI en el subpunto 1.1.784 se estableció el compromiso para la materialización de la restitución de tierras de todas aquellas personas víctimas de despojo forzado y abandono.

Por su parte, los numerales 5.1.3.585 y 5.1.3.6 del punto 5, Víctimas, establecen algunos de los aspectos acordados en materia de restitución de tierras. Frente al primer numeral, la PGN (2021) señala:

84 1.1.7. Restitución: el Gobierno nacional y las FARC-EP comparten el propósito de que se reviertan los efectos del conflicto, que se restituyan a las víctimas del despojo y del desplazamiento forzado y a las comunidades sus derechos sobre la tierra, y que se produzca el retorno voluntario de mujeres y hombres en situación de desplazamiento. Para ello se pondrán en marcha las medidas acordadas en el Punto 5, Víctimas.

85 El Gobierno nacional, en desarrollo del AF y en el marco del fin del conflicto, pondrá en marcha, por una parte, programas colectivos con enfoque territorial y de género, específicos de retorno y reubicación de

el trabajo que desarrolla la Unidad Administrativa Especializada en Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) se ve reflejado de manera directa en el pilar 1, donde se encuentra definida la restitución de tierras como una estrategia en los Programas de Desarrollo con enfoque Territorial PDET con dos categorías: i) realizar microfocalización para la restitución de tierras; y ii) fortalecer los procesos de restitución de tierras.

Por su parte, en el punto 5.1.3.6 del AF se establece de manera expresa: Con el fin de fortalecer y dinamizar los procesos de restitución de tierras, se garantizará la articulación de estos y los procesos de reparación colectiva, los programas de desarrollo con enfoque territorial y los planes y programas que se deriven de la implementación del Acuerdo Final. (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 184)

Los PDET “son un instrumento especial de planificación y gestión a 15 años, que tienen como objetivo estabilizar y transformar los territorios más afectados por la violencia, la pobreza, las economías ilícitas y la debilidad institucional” (ART, 2021); cada PDET tiene por finalidad la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad en los 170 municipios priorizados86. Los PDET se instrumentalizan en los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), construidos de manera participativa, amplia y pluralista en las zonas priorizadas87

Aunque en respuesta al Auto 756 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, el Gobierno nacional es enfático en señalar que, si bien la implementación del AF puede beneficiar a la población víctima del desplazamiento forzado, su enfoque no es exclusivo para esta población. Destaca, entre otras acciones, las adelantadas en el

personas en situación de desplazamiento y, por otra, planes de retorno acompañado y asistido para víctimas en el exterior, y fortalecerá su articulación a nivel territorial con la implementación de otros componentes de la política de reparación a víctimas, en particular con los programas de reparación colectiva y de restitución de tierras, y con la implementación del acuerdo denominado “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral”, en los casos en los que haya lugar a ello.

86 Estos 170 municipios fueron priorizados por ser los territorios más afectados por el conflicto armado, con mayores índices de pobreza, presencia de economías ilícitas y debilidad institucional (Decreto 893 de 2017).

87 El PDET se concreta en un PATR, construido de manera participativa bajo la coordinación de la ART. La fase de formulación de los PATR se surtió entre 2017 y 2018, y se plantearon 32 808 iniciativas en las 16 subregiones PDET del país.

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componente relacionado con los derechos a la tierra, en los cuales se considera que la ejecución del AF aporta para dar respuesta a las falencias advertidas respecto a las víctimas de desplazamiento forzado.

Si bien la URT expresa que no tiene a su cargo acciones puntuales ni cuenta con indicadores definidos en el Plan Marco de Implementación (PMI) del AF, se esperaría que, en virtud de lo pactado en este frente del fortalecimiento y dinamización de los procesos de restitución de tierras, se avanzara de manera más acelerada en esta política, tanto en la microfocalización de un mayor número de zonas como en cada una de las etapas que conforman el proceso de restitución de tierras, de manera particular en los 170 municipios priorizados, sin desconocer que la articulación de la restitución con el AF debe darse no solo desde el punto de vista geográfico, sino también desde la lógica del cumplimiento de los fines de la RRI y la reparación integral.

Retomando las dos categorías de la estrategia de restitución, la URT en su informe de respuesta al Auto 756 de 2021 señala que ha identificado 135 iniciativas PATR cuya atención, cumplimento y avance están a su cargo, y que en el marco de los ejercicios de planeación, que son realizados por parte de la entidad, se establecen, entre otros criterios de priorización en la intervención, los compromisos adquiridos en los municipios que hacen parte de los PDET.

Pese a lo anterior, en el citado informe esta entidad se limita a señalar acciones generales, sin mencionar el nivel de implementación de cada una de las iniciativas, aunque se conoce que hasta ahora se encuentran en desarrollo los componentes técnicos de las Hojas de Ruta para las 16 subregiones PDET y que “a 31 de marzo de 2021, de las 16 hojas de rutas contempladas, se encuentran publicadas y validadas 3” (CGR, 2021b).

Al revisar los registros administrativos de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) que contienen las iniciativas PATR, se encuentra que las referentes a la restitución de tierras se enmarcan dentro del pilar ordenamiento social de la propiedad rural y que en su gran mayoría guardan relación de manera directa con el proceso de restitución, y en otros casos se direccionan al impulso de otras medidas de reparación y protección. Un gran número de iniciativas se dirigen al fortalecimiento y agilización de los procesos de restitución; otras a la microfocalización de predios, el cumplimiento de órdenes judiciales, el reconocimiento de los segundos ocupantes, la necesidad de una mayor presencia institucional, el levantamiento de medidas de protección, la articulación con procesos de reparación colectiva y otras acciones que, en coordinación con otras medidas de reparación, permiten el impulso de la restitución de tierras.

En cuanto a los avances obtenidos en los 170 municipios PDET, la URT en su informe de respuesta al Auto 756 de 2021 presenta sus resultados teniendo en cuenta el estado de las microfocalizaciones durante el periodo comprendido entre la vigencia 2016 y 202088, donde se puede observar que solo el 42 % de los municipios PDET se encuentran totalmente microfocalizados, el 33 % parcialmente y el 25 % aún sin microfocalizar (tabla 21).

Tabla 21

Municipios microfocalizados en zonas PDET

Categoría microfocalización

Hasta 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total general

Microfocalizado 21 7 36 1 1 6 72 No microfocalizado 0 0 0 0 0 0 42 Parcialmente microfocalizado 2 3 16 4 7 24 56

Total general 23 10 52 5 8 30 170

Fuente: PGN (2021).

La CSPPDF llevó a cabo un ejercicio con base en las solicitudes presentadas en los municipios PDET para determinar el nivel de avance en su focalización y en el desarrollo de los procesos de restitución. Teniendo como punto de referencia el municipio donde se encuentra ubicado el predio solicitado, se encuentra que, a 31 de julio de 2021, se habían presentado alrededor de 66 000 solicitudes sobre predios ubicados en las 16 subregiones PDET89, lo que equivale aproximadamente al 50 % del total de solicitudes presentadas en todo el país. El mayor número de solicitudes en los municipios PDET se han presentado en 5 subregiones, las cuales concentran más del 50 %, así: Montes de María (12 %), Macarena Guaviare (11 %) y Putumayo, Urabá Antioqueño, Sierra Nevada y Perijá, que cuentan cada una con el 10 % (tabla 22).

88 Llama la atención que la URT presente resultados desde 2016, cuando es claro que el AF fue firmado en noviembre de 2016, por lo que su implementación prácticamente comienza en 2017.

89 La URT reportó que, a diciembre 31 de 2021, se habían presentado 68 705 solicitudes sobre predios ubicados en las denominadas zonas PDET.

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política de restitución de tierras

Tabla 22

Distribución de las solicitudes de restitución de tierras por subregión PDET

Subregión PDET Número de solicitudes de RT % Solicitudes microfocalizadas

Solicitudes microfocalizadas/ Solicitudes subregión

Alto Patía, Norte del Cauca 4993 8 % 4171 84 %

Arauca 977 1 % 170 17 %

Bajo Cauca, nordeste antioqueño 4099 6 % 2237 55 %

Catatumbo 3051 5 % 1237 41 %

Chocó 1922 3 % 998 52 % Cuenca del Caguán y Piedemonte caqueteño 5119 8 % 4443 87 % Macarena, Guaviare 7409 11 % 4367 59 % Montes de María 7951 12 % 7897 99 %

Pacífico medio 1162 2 % 668 57 % Pacífico y frontera nariñense 2542 4 % 781 31 %

Putumayo 6750 10 % 6006 89 % Sierra Nevada y Perijá 6620 10 % 6351 96 %

Sur de Bolívar 1105 2 % 400 36 %

Sur de Córdoba 2399 4 % 1535 64 %

Sur del Tolima 3270 5 % 3120 95 %

Urabá antioqueño 6826 10 % 5103 75 % Total general 66 195 100 % 49 484 74 %

Fuente: elaboración propia con base en CGR (2021a).

Lo primero que llama la atención es que aún existen 16 711 (25 %) solicitudes sin microfocalizar ubicadas en municipios PDET. En subregiones como Catatumbo, Sur de Bolívar, Pacífico y frontera nariñense y Arauca, menos de la mitad de las solicitudes han logrado ser microfocalizadas. En el periodo 2012-2016, se logró la microfocalización del 35 % de las solicitudes ubicadas en municipios PDET, y en cuatro años tras la firma del AF (entre 2017 y mediados de 2021) se microfocalizó el otro 40 %, mostrando el más alto porcentaje en 2017 y manteniendo un ritmo constante para las demás vigencias.

Si se tiene en cuenta, como se señaló en apartes anteriores de este documento, que en total existen 17 265 solicitudes en zonas sin microfocalizar y sin decisión alguna, es preocupante que más del 95 % de ellas se encuentren en los municipios priorizados en virtud del AF, lo que pone en evidencia los problemas que aún persisten tras cinco años de su implementación, particularmente en las condiciones de seguridad para llevar a cabo las acciones orientadas a superar las condiciones de vulnerabilidad social, económica e institucional, y en el impulso de procesos de restitución de tierras en los 170 municipios.

La ART llevó a cabo un estudio sobre seguridad en los municipios PDET (ART, 2021), siendo una de sus principales conclusiones que:

Los resultados en los principales indicadores de seguridad muestran importantes brechas entre las tasas en los municipios PDET en comparación con los NO PDET, a excepción de la variable secuestro, en la cual la diferencia no es estadísticamente significativa. Asimismo, las cifras muestran que persiste la brecha entre las zonas rurales y urbanas en los municipios PDET, donde los habitantes de las zonas rurales siguen siendo los más afectados. (p. 45)

De igual manera, en este estudio se recalca sobre la necesidad de incrementar el trabajo y las políticas de seguridad en las subregiones PDET, donde prevalecen las tasas de incidencia del crimen y de hechos generadores de violencia, siendo estas zonas las más representativas en homicidios, asesinatos de líderes sociales, desplazamiento y cultivos ilícitos en relación con el volumen de población de estos territorios. En este sentido, la CSPPDF insiste sobre la necesidad de focalizar los esfuerzos del Estado que permitan impulsar y fortalecer la política de restitución de tierras en estos territorios y adoptar las medidas y estrategias encaminadas a resolver las dificultades que aún persisten para la microfocalización del 95 % de las solicitudes de restitución de tierras que se encuentran en los municipios PDET y que aún no cuentan con ninguna respuesta por parte del Estado colombiano.

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

Adicional al fortalecimiento de la política de restitución de tierras en los 170 municipios priorizados, tal y como se señaló en líneas anteriores de este documento, hay necesidad de generar una mayor convergencia de esta política con otros instrumentos derivados de la implementación del AF, como son el CMP, la política de ordenamiento social de la propiedad rural, el plan nacional de formalización masiva (que aún no ha sido expedido por el Gobierno nacional) y el Fondo de Tierras para la Paz, cuyos bienes eventualmente podrán coadyuvar al cumplimento y fortalecimiento de la restitución de tierras.

Finalmente, se requiere de la construcción y medición de indicadores que den cuenta de los avances de las estrategias y acciones en materia de articulación con el AF y fortalecimiento de la política de restitución de tierras.

Conclusiones y recomendaciones

A continuación, se exponen algunas de las conclusiones, recomendaciones y propuestas que se presentaron a lo largo de este capítulo, algunas de las cuales, de ser acogidas, precisarían de una reforma o regulación legislativa, mientras otras requieren la adopción de otras medidas de política pública y una mayor y mejor planeación de parte de las entidades involucradas en el proceso de restitución de tierras.

1. Teniendo en cuenta a todas luces la insuficiente evolución del proceso de restitución de tierras, se requiere, tanto de parte de la URT como de los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, trabajar de manera más acelerada en la atención no solo del rezago existente, sino de las nuevas solicitudes que se espera sean presentadas en el transcurso de la prórroga de la Ley 1448 de 2011.

2. Dado que el impacto de la política aún no ha sido el esperado en relación con la magnitud del despojo y del desplazamiento forzado (menos del 40 % de las solicitudes esperadas y solo el 10 % de las hectáreas estimadas restituidas), y que existen factores tanto exógenos (retorno espontáneo de las víctimas, temor de las víctimas a reclamar, condiciones de inseguridad en los territorios, entre otros) como endógenos (débil utilización de las facultades oficiosas por parte de la URT para el inicio de procesos de restitución de tierras) que pueden haber contribuido a este fenómeno, es importante estudiar las causas reales, a efectos de adoptar las medidas necesarias para lograr un mejor y mayor acceso a la política de restitución de tierras por parte de los posibles reclamantes.

Asimismo, se hace un llamado a que la URT promueva y dé a conocer la prórroga de la Ley 1448 de 2011, fortalezca su facultad oficiosa y defina de manera articulada con las entidades responsables en la materia una ruta especial de protección para reclamantes individuales y colectivos de restitución de tierras que se encuentren en riesgo.

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3. Pese al avance de la etapa administrativa en la decisión sobre las solicitudes de restitución de tierras presentadas tanto en zonas microfocalizadas como no microfocalizadas (87 %) y la radicación de solicitudes de restitución ante los jueces y magistrados de restitución de tierras (86 de las solicitudes inscritas), la decisión de estos casos en la etapa judicial presenta serios retrasos con la resolución de menos de la mitad de las demandas presentadas, lo que aunado a la necesidad de un mayor y mejor seguimiento al cumplimiento de las órdenes judiciales, requiere del fortalecimiento de la rama judicial en lo que respecta a la jurisdicción de tierras.

4. Dado que las metas planteadas por parte de la URT en el CONPES 4031 de 2021 solo abarcan la atención en promedio de 14 574 solicitudes para 2021 y 2022 y un promedio anual de 3252 a partir de 2023, además de que a la fecha existen más de 13 000 solicitudes sin resolver en zonas microfocalizadas y más de 17 000 en zonas no microfocalizadas, se precisa por parte de esta entidad de la proyección de metas que permitan no solo la atención inmediata del rezago existente, sino un mayor compromiso en la atención de las solicitudes que se espera sean presentadas, de tal forma que esta entidad pueda concentrar sus esfuerzos y presupuesto en la representación judicial y en el cumplimiento de órdenes en el término de vigencia de la prórroga de la Ley 1448 de 2011.

5. Con la prórroga establecida en la Ley 2078 de 2021, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y las entidades creadas para el cumplimiento de los propósitos de la ley tienen una vigencia hasta el 10 de junio de 2031, por lo que se recomienda una regulación legislativa en donde se adopten medidas e incluso un término adicional y perentorio para que se puedan resolver algunos de los problemas suscitados en torno a: i) las solicitudes que se resuelvan en fase administrativa durante 2030-2031, pero que no alcancen a surtir la etapa judicial, y que ii) dado el carácter temporal de la URT y que no existe un término límite para la presentación de solicitudes, queda nuevamente el vacío frente a la resolución de las solicitudes no decididas el último día de vigencia de la ley, sin que esté definido quién asume la representación judicial de los solicitantes y quién se encarga del cumplimiento de las órdenes pendientes dictadas por los jueces y magistrados de restitución de tierras a la URT.

6. Dado que, frente a más del 65 % del total de solicitudes decididas en fase administrativa, se determinó la no inscripción de la solicitud en el RTDAF, aunado a los hallazgos encontrados por la PGN frente a los yerros sustanciales y/o procesales

de los actos administrativos de no inscripción, la CSPPDF considera necesario continuar con el registro de la causal de no inscripción por parte de la URT y con la revisión de los casos de no inscripción, ya sea por parte de la URT o de los órganos de control, además de realizar el seguimiento por parte de los procuradores judiciales de restitución de tierras que fueron designados para adelantar vigilancias especiales a las revocatorias directas solicitadas por la PGN.

7. Frente a los casos en los que el proceso de restitución de tierras concluyó por desistimiento de la víctima, se hace necesario llevar a cabo un análisis jurídico de dichas decisiones, donde se determine si los derechos de las víctimas y el interés general fueron garantizados, y si se realizó una debida valoración probatoria que permitiera tener la certeza sobre la libertad de la manifestación de la voluntad de la víctima, la ausencia de vicios del consentimiento, las razones que motivaron su decisión, entre otros aspectos.

8. La CSPPDF sugiere introducir una modificación normativa en donde se establezca, además del recurso de reposición, la posibilidad de interponer el de apelación en contra de las resoluciones por medio de las cuales se decide no iniciar el estudio formal o la no inscripción de un predio en el RTDAF, con el fin de garantizar una doble instancia y de fortalecer el control desde el nivel central de la URT a las direcciones territoriales.

9. Frente a aquellas solicitudes que aún se encuentran en zonas sin condiciones para ser microfocalizadas, este documento presenta una propuesta con tres posibles alternativas de solución:

a. En primer lugar, se contempla el escenario donde se lleve a cabo la microfocalización de todas las zonas donde existen solicitudes de restitución dentro del término de ampliación del plazo de la Ley 1448 de 2011 (Ley 2078 de 2021). Sin embargo, este escenario ideal genera cierta incertidumbre no solo debido a la disminución presentada en el número de solicitudes que lograron ser microfocalizadas en los últimos años y a un bajo porcentaje de avance en la atención de las medidas de protección mediante la inscripción en el RUPTA, sino por el aumento de las solicitudes identificadas por el Gobierno nacional con un nivel de riesgo extraordinario o alto en términos de seguridad.

b. Una segunda alternativa está relacionada con la flexibilización del proceso de restitución de tierras en el marco de la justicia transicional y bajo el estándar

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internacional en virtud del cual, si la restitución total no es posible, debe recurrirse a mecanismos reparadores sustitutos y complementarios, como la compensación.

Teniendo en cuenta que solo es posible optar por la compensación o reubicación en zonas microfocalizadas y por decisión de los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras, se propone, como medida de carácter excepcional, prescindir del proceso de microfocalización para llevar a cabo la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación, incluso en fase administrativa, teniendo como presupuesto indispensable la voluntad expresa de la víctima, la no presencia de opositores, la verificación de las condiciones mínimas establecidas en la Ley 1448 de 2011 y la continuidad de la fase judicial, aún después de compensada la víctima.

c. La tercera alternativa se relaciona con la posibilidad de que en aquellos territorios donde no existan condiciones para microfocalizar, los reclamantes de tierras sean beneficiarios de los mecanismos existentes y los creados por el AF dirigidos al acceso y la formalización de la propiedad de la tierra, como podría ser la habilitación de los contratos a favor de solicitantes de restitución de tierras para el aprovechamiento temporal en baldíos inadjudicables y el Fondo de Tierras para la RRI.

10. Dadas las dilaciones y el incumplimiento generalizado de las órdenes judiciales proferidas por la jurisdicción de restitución de tierras, así como las dificultades y la ausencia de un mecanismo que permita priorizar y monitorear la etapa de cumplimiento de órdenes, en el presente documento se proponen algunas medidas que contribuyan a la mejora en el seguimiento y, por ende, al cumplimiento de las órdenes judiciales como garantía del GED y la estabilización socioeconómica de las víctimas restituidas:

a. En primer lugar, se precisa de una política en la que las entidades llamadas al cumplimiento de las órdenes de restitución de tierras prioricen o adecúen su oferta institucional, establezcan un presupuesto diferenciado y definan metas con el fin de planificar su adecuado cumplimiento.

b. En segundo lugar, se requiere de un mayor y mejor seguimiento al cumplimiento de los fallos judiciales; para ello, se propone un sistema unificado de seguimiento a las sentencias judiciales en cabeza tanto de los jueces y

magistrados de restitución de tierras como de la PGN a través de su Grupo Especial de Seguimiento al cumplimiento de Sentencias de Restitución de Tierras. Lo anterior, acompañado del fortalecimiento de la jurisdicción agraria y de que la totalidad de las sentencias proferidas sean “subidas” a la aplicación del expediente electrónico.

c. Finalmente, se insiste sobre la necesidad de robustecer los registros administrativos de las entidades en lo que respecta al cumplimiento de las órdenes a su cargo, con el fin de establecer y medir indicadores de seguimiento para la etapa posfallo, entendiendo que el GED a la restitución se vincula de manera directa con el cumplimiento de las órdenes.

11. En cuanto a la problemática suscitada en razón a la identificación de los ocupantes secundarios en el proceso de restitución de tierras, es necesario que se expida una normatividad con fuerza de ley que responda a los mínimos requeridos para su protección de los segundos ocupantes y de los derechos de los restituidos, aparte de que haga frente a los vacíos que aún persisten.

Particularmente, se hace un llamado frente a la necesidad de que se regulen y tengan carácter vinculante aspectos como quiénes deben ser reconocidos como segundos ocupantes o, al menos, la definición de criterios mínimos o presupuestos fácticos que deban observarse tanto para la identificación como para la determinación de las medidas que deben otorgarse a los segundos ocupantes; la especificación de las entidades encargadas de proveer estas medidas con el fin de que incluyan esta obligación en su planificación; la exigencia para que los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras se pronuncien en la sentencia sobre la calidad de segundo ocupante; la adopción de fórmulas de arreglo entre el segundo ocupante y el solicitante, y las demás medidas de atención.

12. Teniendo en cuenta la problemática existente para el cumplimiento de órdenes a favor de segundos ocupantes por parte de la URT, se hace evidente la necesidad de ampliar la disponibilidad de predios del fondo de la URT, así como agilizar los procedimientos para obtener el saneamiento jurídico y la realización de las inversiones necesarias para que los predios en poder de la SAE puedan ser dispuestos para el cumplimiento de las órdenes de restitución de tierras.

Para aquellos casos en que resulte imposible utilizar los bienes con los que cuenta el fondo de la URT, se requiere de una mayor articulación de este con el Fondo de Tierras para la Paz que administra la ANT, a efectos de disponer de estos

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predios para ambas políticas, lo que exige un mayor avance de este último, tanto en su conformación como en la del inventario de baldíos ordenado mediante Sentencia T-488 de 2014, así como en la implementación de los POSPR y de la política de catastro multipropósito, que permita determinar la real disponibilidad de predios en el país.

Partiendo del hecho de que gran parte de la intervención de la ANT a través del Fondo de Tierras se ha llevado a cabo en términos del ingreso y adjudicación de predios baldíos, se hace necesario que exista una mayor utilización y asignación de recursos para la implementación de mecanismos alternos como la compra de tierras, la asignación del SIAT establecido en el Decreto 902 de 2017 y la utilización residual de figuras como la extinción judicial del dominio sobre tierras incultas y la expropiación con destino a programas especiales de dotación de tierras para campesinos, en los términos establecidos en la Ley 160 de 1994 que permitan un mayor aforo en la composición del Fondo de Tierras para la Paz.

13. Dadas las brechas existentes en los municipios PDET y los NO PDET en los diferentes indicadores de seguridad, y que el 95 % de las solicitudes sin microfocalizar se encuentran en estos municipios, se requiere de una mayor focalización de los esfuerzos del Estado, a fin de incrementar las políticas de seguridad en las subregiones priorizadas a partir de la firma del AF.

14. La articulación entre la política de restitución de tierras y el AF no solo se precisa desde un ámbito geográfico —esto es, desde los 170 municipios PDET—, sino con otros de los instrumentos derivados de la implementación del AF, como son: el CMP, el plan nacional de formalización masiva, la política de ordenamiento social de la propiedad rural y el Fondo de Tierras para la Paz.

Referencias

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Una visión prospectiva de la política de restitución de tierras

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•

Aplicación de enfoques diferenciales en materia de reparación integral a víctimas de desplazamiento forzado

*

* Elaborado por Hinabú Consultores para la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado.

Contenido

Introducción 273

Hallazgos ..............................................................................................................................276

Frente al enfoque de género 276 Enfoque diferencial étnico 280

Recomendaciones ............................................................................................................287

Referencias 290

de enfoques diferenciales en materia de reparación integral a víctimas de desplazamiento forzado

Introducción

A pesar de que el artículo 13 de la Ley 1448 de 2011 contempla el principio de enfoque diferencial, en el que reconoce que hay poblaciones con características particulares, de manera que el Estado debe ofrecer garantías y medidas de protección a aquellos grupos con mayor riesgo, tales como mujeres, jóvenes, niños y niñas, campesinos, así como víctimas de desplazamiento forzado, existe un bloque normativo más amplio sobre el tema.

Los decretos leyes 4633 y 4635 de 2011 establecen medidas diferenciales de atención y reparación a víctimas pertenecientes a pueblos indígenas y a comunidades del pueblo negro afrodescendiente, a partir de categorías reconocidas previamente en los autos 004 y 005 de 2009, proferidos por la Corte Constitucional en el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.

Por su parte, normas como las leyes 731 de 2002, 1232 de 2008, 1257 de 2008, 1413 de 2010, 1450 de 2011 y 1542 de 2012, el Decreto 1930 de 2013 y documentos de política como el CONPES 3784 de 2013 reconocen un conjunto de derechos y medidas específicas de prevención, protección y garantía de derechos para las mujeres mediante el reconocimiento de la superposición de las violencias desproporcionadas inherentes al conflicto armado con la violencia basada en género, estableciendo obligaciones específicas y diferenciales para el Estado.

Teniendo en cuenta este marco normativo, el presente capítulo tiene por finalidad aportar elementos de análisis frente a la aplicación del enfoque diferencial en el marco de la reparación integral a víctimas de desplazamiento forzado en Colombia. Su desarrollo se realizará a partir de la identificación de falencias (hallazgos) existentes en materia de reparaciones desde el punto de vista del enfoque diferencial, así como de la realización de un conjunto de recomendaciones orientadas a sugerir acciones de superación de tales falencias, desde la perspectiva del goce efectivo del

Aplicación

derecho (GED) visto desde su integralidad, a la luz de las perspectivas específicas y diferenciales étnico-racial y de género.

Para ello, se sitúan los hallazgos en los bloques normativos que establecen los principios y garantías básicos para que la política de reparaciones enmarcada en la justicia transicional obedezca a un enfoque transversal que reconozca los daños diferenciados y desproporcionados que el desplazamiento forzado ha producido en las niñas, jóvenes y mujeres víctimas, así como en los miembros de los pueblos étnicos. Tal ejercicio responde a una perspectiva que reconoce que la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (AF) tiene un enfoque transversal de género y que, además, uno de los puntos fundamentales para su materialización es el cumplimiento del capítulo étnico.

También entiende la reparación como una integralidad de decisiones, medidas y acciones de reconocimiento y resarcimiento, tanto judiciales como administrativas, que a partir del reconocimiento diferencial del daño y de las modalidades de violencia específicamente infligidas contra las mujeres y los pueblos étnicos en el contexto del desplazamiento forzado, debe propiciar por un resarcimiento que impacte las distintas intersecciones del daño diferencial (perjuicios específicos en razón del género, la pertenencia étnica, la raza o la edad de las víctimas), especialmente en su dimensión colectiva, y contribuya a transformar las condiciones de discriminación, violencia basada en género y racismo que se encuentran a la base del desplazamiento forzado de mujeres y pueblos étnicos.

Para cumplir con este objetivo, la presente investigación combinó la revisión de fuentes secundarias, principalmente centrada en informes de seguimiento a la política pública de reparación a víctimas, la información recopilada de observatorios y organizaciones de sociedad civil y la realización de entrevistas a los distintos actores involucrados en la implementación de esta política.

Dichos insumos, al igual que la información obtenida de actores claves en la implementación y el seguimiento, permitieron identificar los principales problemas que afronta la reparación integral desde la perspectiva de los enfoques diferenciales. El informe se desarrolla a partir de la descripción de hallazgos y oportunidades de mejora, al igual que de recomendaciones para la superación de los problemas identificados.

El abordaje se desarrolló desde una perspectiva de incumplimiento y regresividad en su desarrollo, afectando principalmente a la población desplazada, que representa a más del 80 % de las víctimas en Colombia.

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La falta de ejecución y los rezagos en materia de reparaciones colectivas para mujeres y pueblos étnicos se debe a que la ruta administrativa cuenta con puntos de fuga o cuellos de botella que deben subsanarse a través de varios mecanismos que requieren ajustes normativos (legales y reglamentarios). Por ejemplo, se deben ampliar los plazos existentes para acceder al registro de Sujetos de Reparación Colectiva (SRC), con el objetivo de fortalecer la activación de la ruta por demanda.

Las principales falencias encontradas en los informes de seguimiento consultados arrojan profundos rezagos en la implementación de medidas de reparación, a través de las rutas administrativas configuradas en el marco de la Ley 1448 de 2011, en lo que concierne a los enfoques diferenciales étnico y de género, así como un preocupante estancamiento o retroceso en el ritmo de implementación.

De manera particular, los hallazgos más recurrentes parten de la ausencia estructural de un proceso de adecuación de la política administrativa de reparaciones a las exigencias contextuales, institucionales y normativas inherentes al cumplimiento del AF firmado en noviembre de 2016, siendo la ruta de reparación colectiva la que demanda mayor atención de las instancias de seguimiento por su especial importancia en la implementación del enfoque diferencial del AF.

En ese sentido, la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (CSMLV, 2021, p. 409) destaca como retroceso la eliminación de espacios de implementación del enfoque diferencial en las instituciones encargadas de ejecutar la política de reparaciones, como es el caso del Grupo de Enfoque Diferencial y de Género al interior de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). Tal retroceso se vería reforzado por la falta de recursos económicos específicos “para adelantar acciones institucionales e interinstitucionales en materia de enfoque de género” (CSMLV, 2021, p. 411) dentro de la UARIV, con lo cual se dificulta la transversalización del enfoque, no solo en las dependencias de la entidad, sino en el conjunto del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), dado su rol articulador, y en políticas clave para la reparación como la de retorno y reubicaciones, a pesar de que el 49 %90 de las 9 237 951 víctimas, reconocidas en el Registro Único de Víctimas (RUV), son mujeres, intersexuales y personas con orientación sexual o identidad de género diversa (OSIGD).

90 A 31 de diciembre de 2021, en el RUV se encuentra identificado un universo total de 9 237 951 víctimas, de las cuales 4 512 673 son mujeres, 4089 son personas con OSIGD y 439 son intersexuales (UARIV, 2022).

Hallazgos

Frente al enfoque de género

A raíz de la eliminación del grupo anteriormente mencionado, realizada a través de la Resolución 150 del 5 de marzo de 2021 (arts. 3 y 4), la CSMLV (2021, p. 407) llamó la atención sobre la importancia de que exista dicho grupo, puesto que resultaba fundamental para responder a las necesidades de las mujeres y personas con OSIGD. Esto fue identificado como un posible retroceso en la incorporación del enfoque de género de la política pública de atención y reparación integral a víctimas.

En esta misma línea se encontró que la UARIV estableció en la Resolución 150 de 2021 que la nueva fase del modelo de operación con enfoque diferencial y de género estaría en cabeza de la Subdirección General, en la que se trabajará el enfoque “como una medida que potencializa e irradia con mayor impacto su implementación y visibiliza su materialización en la ruta de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas” (p. 3, párr. 3). Sin embargo, no se cuenta con información sobre si la nueva estructura dispuesta en la UARIV y sus respectivos ajustes contribuyen positivamente en la implementación del enfoque de género.

De acuerdo con Ramón Alberto Rodríguez, director de la UARIV (comunicación personal, 10 de febrero de 2022), la eliminación del Grupo de Enfoque Diferencial y de Género no constituye un retroceso, pues según él “fue un cambio de modelo” mas no la eliminación del enfoque de género, de modo que “el impacto que se ha demostrado ha sido superior a lo que se tenía de forma inicial”.

Sin embargo, llama la atención que, según la CSMLV (2021, p. 411), la UARIV habría manifestado que no contaba con la destinación de un presupuesto específico para la aplicación transversal del enfoque de género en cada una de sus dependencias.

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Esto, debido a que una persona en calidad de víctima puede pertenecer a diferentes enfoques, y muchas áreas misionales no cuentan con proyectos de inversión propios, por lo que sus recursos dependen de otras áreas misionales. No obstante, tales precisiones no contienen un impedimento para que se asigne un presupuesto específico y autónomo que permita profundizar la aplicación del enfoque de género en la política de reparación integral.

En cuanto a la indemnización administrativa, la CSMLV (2021, pp. 434-435) reportó que entre 2020 y 2021, del total de la población indemnizada, el 49,8 % eran hombres (118 406), el 50 % mujeres, y el 0,2 % pertenecían a población con OSIGD. Adicionalmente, señaló que para el primer trimestre de 2021 se registraban 30 mujeres indemnizadas, víctimas de violencia sexual; esto correspondería a un cumplimiento de solo el 4 % de la meta anual. Asimismo, de las 30 016 mujeres incluidas en el RUV como víctimas de violencia sexual, solo el 31 % (9145) habían sido indemnizadas. De modo que se refleja el retraso para hacer efectivo el enfoque de género y la urgencia por integrar mayores esfuerzos para que se garantice la protección a población víctima vulnerable.

En cuanto a la reparación colectiva, si bien en la guía para diagnóstico del daño hubo una mayor participación de la mujer y se incluyeron preguntas con enfoque diferencial, la CSMLV (2021) señala que “no es claro cómo a través de estas, se identificarán las afectaciones derivadas de hechos victimizantes perpetrados contra miembros del sujeto colectivo en razón de su género” (p. 437). Asimismo, agregó que 88 SRC identificaron en su respectivo diagnóstico de daño afectaciones a mujeres y población con OSIGD, y que, de 150 planes formulados hasta el momento, el 40 % contiene acciones para atender afectaciones específicas a mujeres. De manera que sería pertinente que la totalidad de los planes incluyan acciones que atiendan no solo a mujeres, sino también a población con OSIGD, sin perder de vista que gran parte de esta población es víctima de desplazamiento forzado.

En materia de restitución de tierras, se resalta como positivo que el CONPES 4031 de 2021 (p. 103) inste a la Unidad de Restitución de Tierras (URT) a que se garantice la transversalización del enfoque de género, promoviendo que en promedio el 78 % de las solicitudes anuales inscritas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamete (RTDAF) estén en cabeza de mujeres.

Adicionalmente, si bien se considera un avance delegar al Ministerio de Justicia y del Derecho el diseño de una estrategia interinstitucional que garantice “el acceso a la justicia dirigida a mujeres y población con identidad de género diversa víctima de violencia sexual” (CONPES 4031 de 2021, p. 109), habrá que hacer seguimiento al

cumplimiento de la meta propuesta de atender al 100 % de esta población a diciembre de 2023.

En informes como el del Instituto Colombo Alemán para la Paz (CAPAZ)91, se evidencia que las fallas del SNARIV, en lo referente a los enfoques diferenciales étnico y de género, no son ajenas a las entidades encargadas por el AF de garantizar a las víctimas el acceso a medidas de reparación, en un contexto en el que, debido a la pandemia, se ha dificultado la implementación del enfoque étnico y la participación de los pueblos étnicamente diferenciados como sujetos colectivos en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR), afectando el fortalecimiento de sus procesos participativos. Sin embargo, este último sistema muestra algunos avances en comparación con el SNARIV.

Es así como en la revisión documental se identificó que la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV), con la finalidad de hacer efectiva la transversalización del enfoque de género, ha creado diferentes espacios y herramientas para su adecuada implementación. Con esto en mente, surge el Grupo de Trabajo de Género en 2017, el cual expuso que para 2020 se lograron concretar 18 acuerdos de entendimiento, lo que ha facilitado que la CEV reciba 34 informes provenientes de organizaciones de víctimas y comunidad de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales e intersexuales (LGBTI) (Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC, 2021, p. 78).

La Procuraduría General de la Nación (PGN, 2021, p. 418) resaltó los avances en cuanto al trabajo realizado con la población LGBTI, pues en 2020 la CEV, en conjunto con la Plataforma LGBTI, adelantó un proceso de pedagogía nacional en el que participaron 150 personas con OSIGD, a fin de de garantizar la participación efectiva de la población cobijada por el enfoque de género.

Según la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC (2021), en términos de articulación, la CEV adelantó encuentros con ONU Mujeres para fortalecer al SIVJRNR en materia de género, e hizo

91 Este informe destaca, por ejemplo, que actualmente la CEV presenta dificultades para entrevistar a pueblos étnicos debido a particularidades de la metodología étnica y del protocolo de relacionamiento de 2019. De igual manera, resalta que la JEP presenta dificultades para implementar el enfoque étnico de la participación de las víctimas en escenarios como “consultas previas, notificaciones y traslados de versiones de comparecientes”, toda vez que estas deben realizarse en los territorios étnicos donde se imposibilita la “implementación de medidas de protección colectivas”, manteniéndose “las condiciones de vulnerabilidad ante posibles ataques”. Cfr. Figari et al. (2020, pp. 3-7).

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seguimiento a cinco proyectos de cooperación internacional que responden al enfoque de género en la entidad.

Además, resaltó como positivo que se haya logrado incluir, en el informe final, la violencia sexual como “uno de los patrones de criminalidad, incluyendo el reconocimiento y esclarecimiento de otras violaciones, como aquellas por prejuicio y violencias reproductivas que, aunque son consideradas violaciones sexuales, tienen importancias particulares y requieren reparaciones específicas” (Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC, 2021, p. 81).

En lo que respecta a la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD), para 2020 esta avanzó en la formulación e implementación de mecanismos que garanticen la intervención y participación de mujeres y población con OSIGD en la búsqueda de personas desaparecidas. También ha adelantado lineamientos que permiten entender que uno de los motivos de desaparición de mujeres y comunidad LGBTI estaba directamente relacionado con la violencia de género (Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC, 2021, p. 81).

De otro lado, en la revisión documental se identifican reportes de acciones por parte de la UBPD, relacionadas con la transversalización del enfoque de género, tales como diálogo con mujeres excombatientes sobre el proceso de búsqueda de personas dadas por desaparecidas y jornadas de formación de equipos territoriales sobre enfoque de género en Villavicencio (PGN, 2021, p. 443). Sin embargo, es necesario continuar con el trabajo de capacitación sobre enfoque de género a funcionarios de la UBPD en todas sus sedes, así como a sus equipos territoriales.

En cuanto a la JEP, es positivo que cuente dentro de su estructura con la Comisión de Género como estrategia para materializar la transversalización del enfoque de género, así como con el Protocolo de Comunicación para Víctimas de Violencia Sexual (Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/ PPP-CERAC, 2021, pp. 10 y 83). A estos avances se suma que, a marzo del 2021, la JEP ha recibido 42 informes de mujeres, así como de población con OSIGD, con 2672 víctimas de 2372 hechos victimizantes, principalmente de violencia sexual (PGN, 2021, pp. 475-476).

Sin embargo, la Secretaría Técnica señala que existe la necesidad de profundizar el trabajo con respecto a “la interseccionalidad con la que se desarrolla el enfoque de género y la territorialización de los mecanismos que el sistema ha planteado para evitar la revictimización de las mujeres y las personas LGBTI” (Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC, 2021, p. 85).

Además, varias organizaciones de mujeres y personas LGBTI solicitaron en 2020 a la JEP

la priorización de un caso nacional de violencia sexual, reproductiva y otros delitos motivados en la sexualidad de las víctimas cometidos en el marco del conflicto armado, y pidieron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respaldar dicha solicitud en una audiencia temática sobre Género y Acuerdo de Paz en Colombia realizada el 5 de marzo en Haití. (Comisión Colombiana de Juristas, 2020)

Finalmente, existe la percepción de que el enfoque de género solo es abordado desde la perspectiva de la mujer y se relega la reivindicación de los derechos de la población con OSIGD.

Enfoque diferencial étnico

En referencia a las víctimas pertenecientes al enfoque diferencial étnico, la UARIV (2022) reporta que, del total del universo de víctimas registradas en el RUV, el 12,5 % (1 155 067) pertenece a poblaciones negras o afrocolombianos, el 2,7 % son población indígena y el 0,31 % pertenece a población gitana, Rrom, palenquera y raizal del archipiélago de San Andrés y Providencia. Adicionalmente, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el CONPES 4031 de 2021 (p. 68), aproximadamente el 84 % del total de la población étnica registrada en el RUV es víctima del delito de desplazamiento forzado.

De ahí la importancia de la implementación del enfoque étnico, sin perder de vista que en la Ley 1448 de 2011 (cap. 2, art. 2) se estableció que, tanto para pueblos indígenas como para comunidades afrocolombianas, las medidas de atención, asistencia y reparación se deben ajustar a normas específicas para cada uno de estos grupos étnicos, y deben ser previamente consultadas con la finalidad de respetar sus derechos colectivos y sus costumbres.

El principal hallazgo en los informes consultados es que “el Programa de Reparación Colectiva avanza muy lentamente” (Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado [CSPPDF], 2021, p. 50), tanto por razones de impulso al interior de la ruta administrativa como por el número de Planes Integrales de Reparación Colectiva (PIRC) implementados, que configuran un “enorme atraso de las políticas de reparación a comunidades afrodescendientes e indígenas” (CSMLV, 2020, p. 39). Tanto el informe del Congreso de Colombia (2021, p. 11) como el de

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la Procuraduría General de la Nación (2021, pp. 142 y 485) y el del Instituto Kroc y la Iniciativa Barómetro (2021, p. 14) aseguran que los pueblos étnicos son el único sector de SRC que no cuenta aún con ningún PIRC implementado y que tiene el menor porcentaje de sujetos con plan formulado y en implementación.

En efecto, según los propios reportes de la UARIV (Congreso de Colombia, 2021, p. 9), a 2020 se habían identificado 757 SRC, de los cuales 488 son étnicos, 215 son no étnicos y 54 son organizaciones o grupos. De estos, solamente se reportan 104 PIRC en estado de implementación92 De esta manera, puede asegurarse que en materia de reparación colectiva se han logrado escasos avances después de diez años de implementación de la Ley 1448 de 2011, situación que no es ajena para la población que se encontraría cobijada por el enfoque étnico.

Además, apenas 16 PIRC completaron su implementación en un lapso comprendido entre 2016 y 2020, con lo cual se vislumbra el estancamiento de la política, a pesar de la importancia que a esta le ha otorgado el AF (Congreso de Colombia, 2021, p. 11; CSPPDF, 2021, pp. 50-51) y de las propias proyecciones de la UARIV (citado en PGN, 2021, p. 487), que apuntaban a que la implementación de los PIRC solo debería tardar tres años.

De otra parte, la UARIV ha desarrollado un modelo de ejecución de recursos necesarios para implementar medidas reconocidas o concertadas en los PIRC a través de terceros que desconocen las realidades territoriales, las dinámicas diferenciales de los colectivos victimizados y los contextos específicos en los que se deben desarrollar las acciones de implementación. La Consultoría para los Derrechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) ha sugerido, por ejemplo, que la UARIV emita una reglamentación que autorice a los propios SRC y comunidades a ejecutar directamente los recursos asignados a la implementación de sus medidas administrativas de reparación colectiva, en aplicación de la figura de Convenios solidarios contemplados en la Ley 1551 de 2012.

Por su parte, el CONPES 4031 de 2021 (p. 61) constata la existencia de rezagos en la implementación de medidas de reparación colectiva a través de los PIRC para comunidades étnicas. Reportaba que, para 2020, apenas 212 de los 496 SRC étnicos se

92 La PGN (2021, p. 485) señala que de los 768 SRC incluidos en el RUV, 449 son étnicos; sin embargo, ninguno ha terminado la implementación de su respectivo PIRC. Conforme al ente de control, existe un retraso representativo del 65 % en la formulación e implementación de los PIRC, si solo se tienen en cuenta aquellos planes étnicos, lo cual estaría poniendo en riesgo el potencial transformador de la reparación colectiva de la población étnica.

Estado de los derechos de los desplazados antes de la prórroga de la Ley de Víctimas encontraban en la fase de identificación, 144 en la de alistamiento, 54 en la de caracterización y diagnóstico del daño, 34 en la de formulación y solo 52 (11 %) en fase implementación del PIRC.

La PGN (2021, p. 484) sostiene que este significativo rezago obliga al Estado a reformular las metas contempladas en el CONPES 4031 de 2021, lo cual interpela a lo que el informe multipartidista ¿En qué va la satisfacción de los derechos de las vícitmas? (Congreso de Colombia, 2021) denomina “fallas de origen en la planeación presupuestal del Programa de Reparación Colectiva”, que dieron lugar a la ausencia de previsión de “los recursos necesarios para la implementación de medidas a cargo de las entidades del SNARIV” (p. 14).

Esta misma fuente destaca la insuficiente articulación entre los PIRC y los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que junto a la baja participación de víctimas en los mecanismos de priorización de estos últimos, “pone en riesgo el enfoque reparador que deben tener los programas del Punto 1 del Acuerdo de Paz” (Congreso de Colombia, 2021, p. 13).

En materia de restitución de derechos territoriales étnicos, para el 11 de junio de 2021, de acuerdo con el CONPES 4031 de 2021 (p. 61), se adelantaba la gestión sobre 546 territorios de comunidades étnicas, de los cuales 426 territorios corresponden a pueblos o comunidades indígenas y 120 territorios a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. De estos territorios, solo 70 han finalizado su trámite administrativo, 351 están en fase de estudios preliminares y solo en 29 territorios se han dictado medidas referentes a la ruta étnica de protección de derechos territoriales para territorios de comunidades o pueblos indígenas, contemplada en el artículo 150 del Decreto Ley 4633 de 2011, lo cual mostraría el poco avance en la implementación y restitución de derechos territoriales.

Adicionalmente, a junio de 2021, solo 18 sentencias se habían proferido para garantizar derechos de restitución de tierras a población étnica, de las 82 demandas presentadas en esta materia para proteger 40 285 familias étnicas. Estas 18 sentencias ordenan la protección sobre 225 127 hectáreas que podrían beneficiar a 10 175 familias pertenecientes a pueblos o comunidades étnicas (CONPES 4031 de 2021, p. 62). De ahí que, de 40 285 familias que buscan proteger su derecho a la restitución de sus territorios, solo se haya dado respuesta al 25 % de ellas.

La subdirectora de la URT, Diana Marcela Morales Calderón (comunicación personal, 1 de febrero de 2022), señaló que, “cuando se trata de reparación colectiva étnica, y puesto que cualquier actividad debe ser concertada con la comunidad en general, los tiempos se hacen mucho más extensos”, además que se “demoran mucho

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en los despachos judiciales para admitir demandas étnicas”. También afirmó que “hay muchos territorios que aún no están formalmente constituidos, que no están reconocidos como resguardos o como consejos comunitarios, lo cual dificulta un poco el avance en materia de restitución de tierras”, y destacó “la falta de información que hay” frente a temas étnicos, de manera que se requiere un mayor trabajo entre la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y la URT, así como de seguimiento por parte de los jueces y fortalecimiento de la rama judicial en materia de restitución de tierras, con énfasis en reparación colectiva étnica.

En cuanto al enfoque étnico por parte del SIVJRNR, se parte de que es fundamental tanto la participación como la consulta previa e informada de los diferentes mecanismos judiciales (JEP) y de los mecanismos extrajudiciales (CEV y UBPD). Cada institución del SIVJRNR cuenta con un instrumento que busca transversalizar el enfoque de género. En 2019, la JEP adoptó protocolos de relacionamiento con la Jurisdicción Especial Indígena (JEI), así como con los kumpañy y el kriss romaní; de igual manera, el protocolo para comunidades afrocolombianas se adoptó en 2021 (Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPPCERAC, 2022, p. 73).

Por su parte, la CEV cuenta con su respectiva metodología del enfoque étnico, así como con un protocolo de relacionamiento con las autoridades étnicas. No obstante, se advierte un desarrollo lento en cuanto a la aplicación del enfoque de género en las comunidades indígenas si se compara con los demás pueblos étnicos. La UBPD adelantó el proceso de consulta previa para establecer el protocolo de relacionamiento, pero la pandemia afectó su desarrollo. Se ha señalado que “la dificultad para materializar los protocolos consultados es una de las razones que ha impedido que los pueblos étnicos acudan al SIVJRNR” (Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC, 2022, pp. 73-74).

En cuanto a la transversalización de los enfoques de género y étnico, frente al SIVJRNR, Cindy Espitia, miembro del equipo de investigación de ObservaJEP (comunicación personal, 1 de febrero de 2022), mencionó que “la perspectiva que nos queda es un incipiente desarrollo, no solamente conceptual sino material de los enfoques diferenciales, más allá de que existe un mandato expreso contemplado en el marco jurídico”.

Frente a varios de los hallazgos anteriormente señalados, la CSPPDF ha recomendado destacar la implementación de los enunciados de las leyes 1448 de 2011 y 1592 de 2012, según los cuales “las víctimas de desplazamiento forzado hacen parte de

los grupos expuestos a mayor riesgo de violaciones de derechos humanos” (CSPPDF, 2016, p. 690).

De allí se desprende un mandato de obligatorio cumplimiento para el próximo Gobierno de reconocer y aplicar “un enfoque diferencial” en favor de la población desplazada, “construido a partir de esta situación específica de victimización” y que “ha establecido a las personas desplazadas como sujetos de priorización diferencial en todas las intervenciones institucionales” (CSPPDF, 2016, p. 690).

Lo anterior repercute en que la política pública de reparaciones debe transformar los enunciados retóricos sobre enfoques diferenciales que gobiernan sus reportes a órganos de control e instancias de protección como la Corte Constitucional, en un modelo programático de interseccionalidad para la definición y entrega de medidas de reparación con contenido diferencial orientadas a:

1. Impactar la singularidad del sufrimiento desproporcional de las personas desplazadas en reconocimiento de la gravedad del daño padecido, además, por las mujeres, niños, niñas, pueblos étnicos y población LGBTI desplazada, en contextos arraigados de racialización, sexualización, empobrecimiento, infantilización, perfilamiento, odio, discriminación y otros marcos estructurales de daño diferencial reproducidos, agravados o promovidos por las dinámicas de violencia asociadas al desplazamiento forzado.

2. Contribuir a resolver las fallas de reconocimiento y de justicia que coadyuvan a explicar y comprender la “inacción estatal sobre la problemática específica que traen como resultado un ámbito de radical impunidad en relación con este tipo de atrocidades” (CSPPDF, 2016, p. 641), en un contexto de invisibilidad social y oficial de las dimensiones diferenciadas y desproporcionales de las violaciones que alimenta el silencio de las víctimas como contexto de perpetuación de un estatus quo de daño agravado y prolongado por ausencia de esclarecimiento, sanción y reparación material e inmaterial93.

3. Reajustar contenidos básicos de la política como son el alcance, plazo y contexto de reconocimiento y entrega de medidas de reparación a través del reconocimiento real de los perjuicios diferenciales para: a) identificar el punto de partida

93 La CSPPDF destaca que la propia Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008, de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, “haciendo especial referencia a la violencia sexual, indicó que sobre esta ‘se desarrolla un triple proceso de invisibilidad oficial y extraoficial, silencio por parte de las víctimas, e impunidad de los perpetradores’”. Cfr. CSPPDF (2016, p. 683).

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“mediante el cual se imputa responsabilidad a quienes perpetraron los abusos y a quienes se beneficiaron de ellos”; b) “redignificar a las víctimas y asegurarles un lugar específico y diferencial en la intervención estatal” con fundamento “en el reconocimiento de la subjetividad social y política de las víctimas” (CSPPDF, 2016, p. 694).

4. Recomendar la orientación con dicho punto de partida, hacia a) la reformulación del programa de indemnizaciones por uno realmente digno y eficiente, mediante el aumento progresivo de los montos actualmente reconocidos en dicho ámbito; b) el replanteamiento de las estrategias administrativas de reparación colectiva previo cumplimiento de los planes de reparación, cuya implementación se ha rezagado hasta el punto de hacer nugatorio el acceso de las víctimas a las medidas allí contempladas, y c) la derogación de la normativa reglamentaria orientada a postergar el acceso de la población desplazada a medidas administrativas de reparación, a reemplazar medidas de reparación con otras obligaciones del Estado y a suplantar la reparación judicial con medidas administrativas, en particular en el campo de las indemnizaciones y otras formas de reconocimiento y resarcimiento de daños materiales94.

Por su parte, organizaciones pertenecientes a la Comisión de Seguimiento, como CODHES, han planteado algunas recomendaciones en torno al acceso y garantía del derecho a la reparación de las mujeres y los pueblos étnicos, con énfasis en el escenario de ajuste de la política de reparaciones administrativas que demanda la implementación del AF, mediante la articulación efectiva entre medidas diferenciales de reparación y estrategias de generación de ingresos a través de, por ejemplo, la culminación de la RRI. Así, por ejemplo, ha destacado que el AF exige al Gobierno nacional y al Congreso de la República ampliar las medidas diferenciales actualmente existentes para las mujeres y los pueblos étnicos, haciéndolas extensivas a aquellas que hacen parte de redes o poblaciones rurales victimizadas (punto 1.1. del AF) y víctimas en

94 Por ejemplo, “el Decreto 1377 de 2014 del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) y la Resolución 1049 de 2019 de la UARIV establecen condiciones que se traducen en obstáculos para el acceso efectivo de las víctimas a las indemnizaciones administrativas, en especial para las desplazadas. En este último caso, solo accederían al programa administrativo de indemnización las personas que hayan superado sus condiciones de vulnerabilidad o de carencias. Por otro lado, se imponen cargas probatorias a las víctimas, inicialmente no contempladas por los estándares constitucionales de reparaciones aplicables, relacionadas con su edad o su estado de salud para efectos de priorizar o no sus solicitudes de inclusión en el programa”. Cfr. Vargas (2020, p. 199).

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el exterior, resaltando a las mujeres rurales, desplazadas y cabezas de hogar, quienes deben contar con un proceso de priorización para “el acceso a las medidas de desarrollo agrario integral que se establezcan con ocasión de la implementación del Acuerdo de Paz, de manera adicional a las medidas inherentes a su reconocimiento como víctimas” (CODHES, 2017, p. 17).

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Recomendaciones

A partir de los hallazgos previamente enunciados, se estructuran las recomendaciones que se exponen a continuación:

• Diseñar e implementar por parte del Gobierno nacional una estrategia de articulación entre 1) los PDET a que refiere el Punto 1 del AF, 2) el enfoque de género y diferencial de los Planes de Reparación Colectiva (PRC) de que trata la Ley 1448 de 2011, 3) los decretos leyes 4633 y 4635 de 2011 y 4) los trabajos, obras y actividades con contenido reparador (TOARS) de que trata el Punto 5 del AF (Congreso de Colombia, 2021).

• Avanzar por parte de la UARIV en el desarrollo del enfoque de género y diversidad, de manera que disponga toda su capacidad institucional para la debida implementación de la Resolución 150 del 5 de marzo de 2021, y que se ajuste a los requerimientos de las víctimas, sin perder de vista las necesidades de la población en situación de desplazamiento forzado en términos de enfoque de género y diversidad.

• Evitar que la Subdirección General pierda los aprendizajes y las buenas prácticas implementadas por el extinto Grupo de Enfoque Diferencial y de Género al interior de la UARIV, con la finalidad de que la aplicación de la Resolución 150 de 2021 garantice un mayor impacto en la inclusión del enfoque de género en la política pública de reparación integral a víctimas, en general, y en la política pública de desplazamiento forzado, en particular.

• Establecer por parte de la UARIV un presupuesto específico que garantice la ejecución autónoma de acciones para la efectiva transversalización del enfoque diferencial de género y diversidad dentro de la entidad, así como en la misma política de reparación integral. De igual manera, es necesario implementar

indicadores de seguimiento para garantizar la correcta destinación y ejecución de recursos en pro de la implementación del enfoque diferencial de género y diversidad.

• Implementar el enfoque de género y de diversidad como un criterio de priorización para agilizar la indemnización administrativa y garantizar la priorización a la población vulnerable, lo cual incluye a aquella en situación de desplazamiento forzado.

• Ajustar la guía para el diagnóstico del daño en los planes de reparación colectiva, de tal forma que las preguntas allí incluidas permitan de manera efectiva identificar afectaciones derivadas de hechos victimizantes perpetrados contra miembros del sujeto colectivo en razón de su género.

• Redactar los PIRC y sus respectivas acciones en una lógica que permita atender las afectaciones en razón de su género, a los miembros de la población que componen el SRC.

• Replantear del modelo de ejecución de PIRC a través de operadores logísticos.

• Cumplir la meta propuesta en el CONPES 4031 por la URT en el sentido de garantizar la transversalización del enfoque de género, promoviendo que el 78 % de las solicitudes anuales inscritas en el RTDAF estén en cabeza de mujeres.

• Adelantar por parte de la UARIV, como entidad coordinadora del SNARIV, la transversalización del enfoque étnico con las demás entidades que tienen responsabilidad en la materialización de la política pública de reparación integral a víctimas, especialmente en lo referente al desplazamiento forzado, ya que el 84 % del total de la población étnica registrada en el RUV es víctima de este hecho victimizante.

• Acelerar la implementación de los PIRC étnicos, ya que son los que se encuentran más rezagados en su ejecución.

• Articular los PIRC implementados por la UARIV y los PDET estipulados por el AF, y fomentar la participación de las víctimas para preservar el enfoque reparador de la política pública de reparación integral.

• Definir el contenido y alcance del enfoque reparador de los PDET, así como el de los Planes y Programas de Reforma Rural, a través de un decreto reglamentario (CODHES, 2017, p. 37; Congreso de Colombia, 2021).

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• Propugnar por una articulación efectiva entre la ANT, la URT y la UARIV para garantizar la aplicación del enfoque de género en materia de restitución de tierras a población étnica.

• Agilizar las acciones de la ANT para contribuir en la acreditación y constitución de territorios étnicos o consejos comunitarios, con el fin de facilitar el proceso administrativo y judicial para la restitución de tierras.

• Continuar profundizando por parte de la JEP, la CEV y la UBPD las acciones en materia de transversalización de los enfoques de género y diversidad, así como del enfoque étnico.

• Recomendar a las entidades del SIJVRNR trabajar de manera coordinada en la transversalización de los enfoques diferenciales, de manera que no se adelanten acciones aisladas y haya duplicidad de esfuerzos que disminuyan el impacto positivo para el beneficio de las víctimas en general, así como de las víctimas de desplazamiento forzado en particular.

• Coordinar y articular el SNARIV y el SIVJRNR en materia de género y diversidad, así como en el enfoque étnico en el campo de la reparación integral, teniendo en cuenta las particularidades de cada sistema, cada una de sus entidades y sus respectivas competencias.

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