Tabla 16. Causales de negación registradas por la URT

Tabla 16 Causales de negación registradas por la URT

Causal de exclusión

Nexo causal63

Calidad jurídica

Nexo causal entre el negocio jurídico y los hechos victimizantes

Total general %

2195 23 %

1799 19 %

1603 17 %

No hubo pérdida del vínculo con el predio

Temporalidad

Calidad de víctima del conflicto armado64 1069 11 %

899 9 %

860 9 %

Imposibilidad de identificación del predio

Legitimación 349 4 %

245 3 %

Hechos declarados por el solicitante no son ciertos 126 1 %

Traslape con consejo comunitario y/o resguardo indígena 80 1 %

Afectaciones ambientales 73 1 %

Despojos y abandonos masivos

Hechos victimizantes notorios 64 1 %

45 0 %

63 La primera categoría señalada en la tabla 16, denominada “nexo causal”, por lo que infiere la CSPPDF, corresponde a la ausencia de causalidad entre los hechos victimizantes (abandono o despojo) con el conflicto armado, en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011. Por su parte, la causal denominada “nexo causal entre el negocio jurídico y los hechos víctimizantes”, de la tercera fila de la tabla 16, se infiere que hace referencia a la ausencia de relación entre el negocio jurídico celebrado por la víctima con hechos de despojo o abandono forzado.

64 La causal denominada “calidad de víctima del conflicto armado” debe entenderse que aplica cuando los hechos de despojo o abandono del bien, cuyo ingreso al registro se solicita, no se enmarquen dentro de los presupuestos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 sobre la calidad de víctima; esta causal difiere de la denominada

“calidad jurídica” de la segunda fila de la tabla 16, según la CSPPDF, por cuanto esta última hace referencia a la calidad jurídica del solicitante en relación con el predio establecida en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, que establece como titulares del derecho de restitución a aquellas “personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas”.

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Tabla 16 Causales de negación registradas por la URT (continuación)

Causal de exclusión

Conflictos agrarios

Caso fortuito (Decreto 1167 de 2018)

Propietario retornado

Fuerza mayor (Decreto 1167 de 2018)

Total general Total general %

29 0 %

14 0 %

12 0 %

4 0 %

9466 100 %

Fuente: elaboración propia con base en CGR (2021a).

Llama la atención el alto porcentaje de solicitudes que no resultaron inscritas amparadas en la ausencia de la relación de causalidad entre el conflicto armado interno y los hechos que dieron lugar al abandono y/o despojo de la tierra objeto de la solicitud65 , dado el nivel de exigencia probatoria que se esperaría se desplegara para este tipo de comprobaciones, y el requerido para desvirtuar las presunciones legales de despojo contenidas en el artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, máxime cuando existe un 40 % de las no inscripciones amparadas bajo esta causal que se presentaron en la fase de análisis previo (no inicio de estudio formal), etapa que cuenta con un término breve para su desarrollo (20 días a partir de la resolución de microfocalización en firme).

Asimismo, se comparte lo señalado por la CSMLV en cuanto a la extrañeza frente a la causal invocada por la URT como imposibilidad de identificación del predio, cuando la misma normatividad no lo establece como circunstancia para no proseguir con el procedimiento de restitución de tierras, de manera particular en la etapa de análisis previo.

Dado el aumento en el número de solicitudes negadas, y a partir del tercer informe, la CSMLV (2016) realizó ejercicios de análisis de las causales invocadas por

65 La CSMLV, para su tercer informe en 2016, realizó ejercicios de análisis de las causales invocadas por la URT para no inscribir las solicitudes de restitución de tierras en RTDAF, encontrando, a partir de una muestra de resoluciones de no inscripción en el RTDAF, que durante el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2015 y el 31 de marzo de 2016, la causal más recurrente es que los hechos victimizantes no tienen un nexo de causalidad con el abandono y/o despojo del predio (52 %), seguido de la no acreditación de la relación jurídica del solicitante con el predio (17,66 %).

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la URT para no inscribir las solicitudes de restitución de tierras en el RTDAF, cuyo resultado se presenta en el octavo informe de 2021, el cual concluye que, de la muestra analizada66, las causales más recurrentes fueron: 1) pruebas trascendentales que no fueron decretadas y/o practicadas, 2) hechos trascendentales que fueron omitidos, 3) pruebas trascendentales que no fueron valoradas, 4) el fundamento jurídico no es aplicable al caso concreto y 5) pruebas trascendentales que fueron tergiversadas.

Como consecuencia de lo anterior, la PGN solicitó a la URT la revocatoria directa de las decisiones en las que se evidenciaron los yerros, a fin de surtir debidamente el trámite de las peticiones de inscripción en el RTDAF y tomar las decisiones que correspondan.

Teniendo en cuenta este panorama, la CSPPDF considera necesario continuar con la revisión de los actos administrativos de no inscripción, ya sea por parte de la URT o de los órganos de control, estudiándose en las decisiones de no inicio de estudio formal o de no inscripción en el RTDAF, aunado al seguimiento por parte de los procuradores judiciales de restitución de tierras que fueron designados para adelantar vigilancias especiales a las revocatorias solicitadas por la PGN; asimismo, que la URT fortalezca el registro de la causal por la cual se decide la no inclusión.

Por otra parte, la CSPPDF sugiere la necesidad de introducir una modificación normativa en donde se establezca, además del recurso de reposición, la posibilidad de interponer el de apelación en contra de la resolución por medio de la cual se decide no iniciar el estudio formal como la no inscripción de un predio en el RTDAF, con el fin de garantizar una doble instancia y de fortalecer el control desde el nivel central de la URT a las direcciones territoriales.

Finalmente, dados los resultados que arrojó el estudio de las resoluciones de negación por parte de la CSMLV y que frente a los casos de desistimiento no se ha llevado a cabo este ejercicio, se hace necesario realizar un análisis jurídico de dichas decisiones, donde se determine si los derechos de las víctimas y el interés general fueron garantizados, si se realizó una debida valoración probatoria que permitiera tener la certeza sobre la libertad de la manifestación de la voluntad de la víctima, la ausencia de vicios del consentimiento, las razones que motivaron su decisión, entre otros aspectos.

66 Resultado de la revisión de una muestra representativa aleatoria de las decisiones proferidas por la URT en las que negó la inscripción en el RTDAF (894 casos), de los cuales se analizaron 178 casos.

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Nivel de cumplimiento de órdenes judiciales por entidades del orden nacional y territorial: desafíos institucionales

Según lo señalado por el CONPES 4031 de 2021, a 31 de diciembre de 2020 las sentencias de restitución de tierras expedidas contenían

más de 30 000 requerimientos dirigidos a la Unidad de Restitución de Tierras en temas como compensación, atención a segundos ocupantes, alivio de pasivos y proyectos productivos familiares, entre otros. Igualmente, existen cerca de 267 000 órdenes dirigidas a las otras entidades de Gobierno en el orden nacional y territorial67 .

El reconocimiento del derecho de propiedad, la formalización y la restitución material del predio es solo el comienzo del proceso; por ello, debe garantizarse que quienes retornan a sus tierras, e incluso quienes optan por medidas alternas, puedan sostenerse económicamente y con garantías de seguridad. La Sentencia T-025 de la Corte Constitucional sobre desplazamiento forzado hace una referencia importante al concepto del “goce efectivo de los derechos” como principio para garantizar que los reclamantes puedan realizar sus derechos de manera significativa.

Por ello, el artículo 2.15.1.1.12 del Decreto 440 de 2016 estableció que se entenderá que una víctima de despojo o abandono forzoso de tierras ha superado la situación de vulnerabilidad originada en dicho hecho victimizante, cuando se establezca el GED y la estabilización socioeconómica, derivados de su calidad de beneficiaria de la política de restitución.

Dada la prórroga de la Ley de Víctimas, el eje central de la política de restitución de tierras deberá concentrarse en el cumplimiento de órdenes judiciales, así como en un mayor y mejor seguimiento a estas, teniendo en cuenta su retraso e incumplimiento generalizado. Es deber de los jueces y magistrados de restitución de tierras asumir un papel más activo y cumplir con el mandato de la Ley 1448 de 2011 en relación con la facultad de hacer seguimiento al cumplimiento de la sentencia.

Sin embargo, si bien el juez o magistrado de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 97 de la Ley 1448 de 2011 mantiene la competencia para garantizar el

67 La URT, en respuesta al Auto 756 de 2021 emitido por la Corte Constitucional, refiere que en lo que respecta a las órdenes que no están a cargo directamente de la entidad, tiene conocimiento de 43 941 órdenes contenidas en 4421 sentencias dirigidas a otras entidades del SNARIV, que buscan garantizar los derechos de las víctimas en vivienda, educación, salud, generación de ingresos, alimentación, retornos y reubicaciones, y asistencia psicosocial.

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GED del reivindicado en el proceso y hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso, dado el alto nivel de incumplimiento y retraso, se precisa de mecanismos que permitan una mayor exigibilidad y seguimiento en su cumplimiento.

En este aspecto, el CONPES 4031 de 2021 reconoce que aún no se cuenta con un mecanismo que permita priorizar y monitorear la etapa de cumplimiento de órdenes, y se limita a reiterar sobre la necesidad de avanzar frente al rezago presentado, a través de un análisis de priorización y la revisión de la oferta existente para avanzar en el derecho a la restitución, pero sin establecer alternativas de solución o una entidad con responsabilidad en la materia. No obstante, el punto 23 de la norma señala que, a partir del 2021 y hasta el 2030, la URT elaborará e implementará un plan de trabajo que dé cuenta de las acciones que deberán ejecutar las entidades del Gobierno nacional en virtud de las recomendaciones de la evaluación de la política de restitución de tierras.

Esta labor no es nueva, pues desde la misma expedición del Decreto 440 de 2016 se definió la necesidad de establecer medidas encaminadas a fortalecer, a través de acciones interinstitucionales, el cumplimiento integral de los fallos de restitución en procura del restablecimiento de los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzoso; para ello, le ordenó a la URT diseñar e implementar estrategias para evidenciar los avances y dificultades presentados. Pese a lo anterior, a la fecha no existe un mecanismo para la generación de reportes frente al universo de órdenes y del seguimiento de los avances en la materia, pues, según lo ha manifestado la URT en diferentes escenarios68, esta no adelanta seguimiento sobre el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas a las demás entidades.

Al grave rezago que se presenta en la fase judicial respecto a la resolución de las solicitudes de restitución de tierras, comoquiera que de las 27 522 solicitudes con demanda presentada solo se ha emitido sentencia frente a 11 329, es decir, al 41 % de los casos, se suman las solicitudes microfocalizadas que aún no han finalizado la etapa administrativa (20 905), las que terminaron la fase administrativa pero aún no tienen demanda (5047) y las que aún se encuentran sin microfocalizar y sobre las cuales no se ha tomado decisión alguna (17 329). Así las cosas, se puede señalar que a la fecha existe un potencial de 43 281 solicitudes que probablemente puedan pasar a etapa judicial. Dado el avance en la etapa administrativa, se espera un incremento de los procesos en la etapa judicial, lo que demandará una mayor capacidad y

68 En respuesta al Auto 756 de 2021, la URT manifestó que “no tiene asignada una facultad legal para realizar actividades propias de seguimiento a las sentencias de restitución de tierras”.

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fortalecimiento de la rama judicial tanto para la resolución de los casos como para el seguimiento de sus órdenes.

Frente a lo anterior, en el presente documento se proponen algunas medidas para contribuir a la mejora en el seguimiento y, por ende, al cumplimiento de las órdenes judiciales como garantía del GED y la estabilización socioeconómica de las víctimas restituidas.

En primer lugar, se precisa que las entidades que hacen parte del SNARIV prioricen o adecúen su oferta institucional, con el fin de planificar un cumplimiento idóneo de las órdenes pendientes de cumplimiento y las que en el transcurso de la vigencia de la Ley de Víctimas se profieran por parte de la jurisdicción de tierras, lo que implica la necesidad de establecer un presupuesto diferenciado para este efecto y la definición de metas que permitan orientar su accionar al cumplimiento de este objetivo.

Frente a la necesidad de realizar un mayor y mejor seguimiento al cumplimiento de los fallos, se requiere de parte de los jueces y magistrados de restitución de tierras asumir un papel más activo y cumplir con el mandato de la Ley 1448 de 2011 en relación con la facultad de hacer seguimiento al cumplimiento de la sentencia, entre otras llevando a cabo con regularidad las audiencias de seguimiento al cumplimiento de las órdenes judiciales, junto con el fortalecimiento de la rama judicial en lo que respecta a la jurisdicción de tierras.

Aunado a lo anterior, se requiere del compromiso de la URT en la elaboración e implementación del plan de trabajo ordenado en el CONPES 4031 de 2021, así como en los términos de lo ordenado por el Decreto 440 de 2016 sobre el diseño e implementación de estrategias más adecuadas para evidenciar los avances y dificultades presentados. Es clara, además, la necesidad de apoyo en el seguimiento de las órdenes que realizan los jueces y magistrados, competencia que se podría proponer en cabeza de la PGN a través de su Grupo Especial de Seguimiento al cumplimiento de Sentencias de Restitución de Tierras69 o a la CSMLV, que tiene entre sus competencias el seguimiento al proceso de implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas de la Ley de Víctimas.

69 La PGN, mediante Resolución 007 de 2021, creó el Grupo Especial de Seguimiento al Cumplimiento de

Sentencias de Restitución de Tierras, el cual 1) hace seguimiento al cumplimiento de las órdenes de las sentencias y autos posfallo, 2) promueve ante las autoridades administrativas el cumplimiento de las órdenes, 3) consolida y revisa el inventario de sentencias, y 4) convoca a las entidades a audiencias de cumplimiento, entre otras.

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La CSPPDF en repetidas ocasiones ha señalado la importancia de establecer indicadores de seguimiento para la etapa posfallo, entendiendo que el GED a la restitución se vincula de manera directa con el cumplimiento de las órdenes proferidas en las providencias de jueces y magistrados de la especialidad. Entender el seguimiento del GED de esta manera permite garantizar la restitución jurídica y material, desde un enfoque transformador (Ley 1448 de 2011, art. 25), que además logre la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de las personas reparadas (Ley 1448 de 2011, art. 91, lit. p).

Finalmente, se insiste sobre la necesidad de que la totalidad de las sentencias proferidas sean “subidas” a la aplicación del expediente electrónico y de esta manera poder conocer el total de sentencias, sus órdenes y el estado de su cumplimiento.

Avance en el cumplimiento de las órdenes judiciales a cargo de la URT relacionadas con proyectos productivos y segundos ocupantes

La URT en el marco de sus funciones está llamada al cumplimiento de órdenes relacionadas con: proyectos productivos rurales, priorización de vivienda ante la entidad correspondiente, compensación a víctimas y terceros de buena fe exentos de culpa, atención a segundos ocupantes, alivio de pasivos de servicios públicos y deudas financieras, y administración de proyectos productivos agroindustriales, entre otros.

Como se señaló en líneas anteriores, un importante número de órdenes son dirigidas a la URT. De acuerdo con los datos reportados por esta entidad a 31 de octubre de 2021, en lo corrido de la Ley 1448 de 2011 ha recibido un total de 32 048 órdenes, dirigidas en primer lugar a proyectos productivos, en segundo lugar a soluciones de vivienda y en menor porcentaje a alivio de pasivos. Las órdenes relativas a la compensación y a segundos ocupantes representan un bajo porcentaje, no encontrándose ninguna orden relacionada con la administración de proyectos productivos agroindustriales70 (tabla 17).

Se destaca un alto nivel de cumplimiento de las órdenes referentes a vivienda, llegándose al 81 %. Acá se resalta que la URT, en virtud de lo establecido en el artículo 2.15.3.1 del Decreto 1071 de 2015, solo realiza la priorización ante la entidad otorgante del subsidio (Banco Agrario 2012-2017, Ministerio de Agricultura 2018-2019

70 Si bien en respuesta de la URT al derecho de petición presentado por la CSPPSDF no se relacionó ninguna orden referente a proyectos agroindustriales, en la respuesta de esta entidad al Auto 753 de 2021 proferido por la Corte Constitucional afirma que ha dado cumplimiento a 39 órdenes, de las cuales 10 se encuentran aún en administración por parte del fondo de la URT.

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