Conclusiones y recomendaciones

A continuación, se exponen algunas de las conclusiones, recomendaciones y propuestas que se presentaron a lo largo de este capítulo, algunas de las cuales, de ser acogidas, precisarían de una reforma o regulación legislativa, mientras otras requieren la adopción de otras medidas de política pública y una mayor y mejor planeación de parte de las entidades involucradas en el proceso de restitución de tierras.

1. Teniendo en cuenta a todas luces la insuficiente evolución del proceso de restitución de tierras, se requiere, tanto de parte de la URT como de los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, trabajar de manera más acelerada en la atención no solo del rezago existente, sino de las nuevas solicitudes que se espera sean presentadas en el transcurso de la prórroga de la Ley 1448 de 2011.

2. Dado que el impacto de la política aún no ha sido el esperado en relación con la magnitud del despojo y del desplazamiento forzado (menos del 40 % de las solicitudes esperadas y solo el 10 % de las hectáreas estimadas restituidas), y que existen factores tanto exógenos (retorno espontáneo de las víctimas, temor de las víctimas a reclamar, condiciones de inseguridad en los territorios, entre otros) como endógenos (débil utilización de las facultades oficiosas por parte de la URT para el inicio de procesos de restitución de tierras) que pueden haber contribuido a este fenómeno, es importante estudiar las causas reales, a efectos de adoptar las medidas necesarias para lograr un mejor y mayor acceso a la política de restitución de tierras por parte de los posibles reclamantes. Asimismo, se hace un llamado a que la URT promueva y dé a conocer la prórroga de la Ley 1448 de 2011, fortalezca su facultad oficiosa y defina de manera articulada con las entidades responsables en la materia una ruta especial de protección para reclamantes individuales y colectivos de restitución de tierras que se encuentren en riesgo.

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3. Pese al avance de la etapa administrativa en la decisión sobre las solicitudes de restitución de tierras presentadas tanto en zonas microfocalizadas como no microfocalizadas (87 %) y la radicación de solicitudes de restitución ante los jueces y magistrados de restitución de tierras (86 de las solicitudes inscritas), la decisión de estos casos en la etapa judicial presenta serios retrasos con la resolución de menos de la mitad de las demandas presentadas, lo que aunado a la necesidad de un mayor y mejor seguimiento al cumplimiento de las órdenes judiciales, requiere del fortalecimiento de la rama judicial en lo que respecta a la jurisdicción de tierras.

4. Dado que las metas planteadas por parte de la URT en el CONPES 4031 de 2021 solo abarcan la atención en promedio de 14 574 solicitudes para 2021 y 2022 y un promedio anual de 3252 a partir de 2023, además de que a la fecha existen más de 13 000 solicitudes sin resolver en zonas microfocalizadas y más de 17 000 en zonas no microfocalizadas, se precisa por parte de esta entidad de la proyección de metas que permitan no solo la atención inmediata del rezago existente, sino un mayor compromiso en la atención de las solicitudes que se espera sean presentadas, de tal forma que esta entidad pueda concentrar sus esfuerzos y presupuesto en la representación judicial y en el cumplimiento de órdenes en el término de vigencia de la prórroga de la Ley 1448 de 2011.

5. Con la prórroga establecida en la Ley 2078 de 2021, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y las entidades creadas para el cumplimiento de los propósitos de la ley tienen una vigencia hasta el 10 de junio de 2031, por lo que se recomienda una regulación legislativa en donde se adopten medidas e incluso un término adicional y perentorio para que se puedan resolver algunos de los problemas suscitados en torno a: i) las solicitudes que se resuelvan en fase administrativa durante 2030-2031, pero que no alcancen a surtir la etapa judicial, y que ii) dado el carácter temporal de la URT y que no existe un término límite para la presentación de solicitudes, queda nuevamente el vacío frente a la resolución de las solicitudes no decididas el último día de vigencia de la ley, sin que esté definido quién asume la representación judicial de los solicitantes y quién se encarga del cumplimiento de las órdenes pendientes dictadas por los jueces y magistrados de restitución de tierras a la URT.

6. Dado que, frente a más del 65 % del total de solicitudes decididas en fase administrativa, se determinó la no inscripción de la solicitud en el RTDAF, aunado a los hallazgos encontrados por la PGN frente a los yerros sustanciales y/o procesales

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de los actos administrativos de no inscripción, la CSPPDF considera necesario continuar con el registro de la causal de no inscripción por parte de la URT y con la revisión de los casos de no inscripción, ya sea por parte de la URT o de los órganos de control, además de realizar el seguimiento por parte de los procuradores judiciales de restitución de tierras que fueron designados para adelantar vigilancias especiales a las revocatorias directas solicitadas por la PGN.

7. Frente a los casos en los que el proceso de restitución de tierras concluyó por desistimiento de la víctima, se hace necesario llevar a cabo un análisis jurídico de dichas decisiones, donde se determine si los derechos de las víctimas y el interés general fueron garantizados, y si se realizó una debida valoración probatoria que permitiera tener la certeza sobre la libertad de la manifestación de la voluntad de la víctima, la ausencia de vicios del consentimiento, las razones que motivaron su decisión, entre otros aspectos.

8. La CSPPDF sugiere introducir una modificación normativa en donde se establezca, además del recurso de reposición, la posibilidad de interponer el de apelación en contra de las resoluciones por medio de las cuales se decide no iniciar el estudio formal o la no inscripción de un predio en el RTDAF, con el fin de garantizar una doble instancia y de fortalecer el control desde el nivel central de la URT a las direcciones territoriales.

9. Frente a aquellas solicitudes que aún se encuentran en zonas sin condiciones para ser microfocalizadas, este documento presenta una propuesta con tres posibles alternativas de solución:

a. En primer lugar, se contempla el escenario donde se lleve a cabo la microfocalización de todas las zonas donde existen solicitudes de restitución dentro del término de ampliación del plazo de la Ley 1448 de 2011 (Ley 2078 de 2021).

Sin embargo, este escenario ideal genera cierta incertidumbre no solo debido a la disminución presentada en el número de solicitudes que lograron ser microfocalizadas en los últimos años y a un bajo porcentaje de avance en la atención de las medidas de protección mediante la inscripción en el RUPTA, sino por el aumento de las solicitudes identificadas por el Gobierno nacional con un nivel de riesgo extraordinario o alto en términos de seguridad.

b. Una segunda alternativa está relacionada con la flexibilización del proceso de restitución de tierras en el marco de la justicia transicional y bajo el estándar

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internacional en virtud del cual, si la restitución total no es posible, debe recurrirse a mecanismos reparadores sustitutos y complementarios, como la compensación.

Teniendo en cuenta que solo es posible optar por la compensación o reubicación en zonas microfocalizadas y por decisión de los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras, se propone, como medida de carácter excepcional, prescindir del proceso de microfocalización para llevar a cabo la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación, incluso en fase administrativa, teniendo como presupuesto indispensable la voluntad expresa de la víctima, la no presencia de opositores, la verificación de las condiciones mínimas establecidas en la Ley 1448 de 2011 y la continuidad de la fase judicial, aún después de compensada la víctima.

c. La tercera alternativa se relaciona con la posibilidad de que en aquellos territorios donde no existan condiciones para microfocalizar, los reclamantes de tierras sean beneficiarios de los mecanismos existentes y los creados por el

AF dirigidos al acceso y la formalización de la propiedad de la tierra, como podría ser la habilitación de los contratos a favor de solicitantes de restitución de tierras para el aprovechamiento temporal en baldíos inadjudicables y el Fondo de Tierras para la RRI.

10. Dadas las dilaciones y el incumplimiento generalizado de las órdenes judiciales proferidas por la jurisdicción de restitución de tierras, así como las dificultades y la ausencia de un mecanismo que permita priorizar y monitorear la etapa de cumplimiento de órdenes, en el presente documento se proponen algunas medidas que contribuyan a la mejora en el seguimiento y, por ende, al cumplimiento de las órdenes judiciales como garantía del GED y la estabilización socioeconómica de las víctimas restituidas:

a. En primer lugar, se precisa de una política en la que las entidades llamadas al cumplimiento de las órdenes de restitución de tierras prioricen o adecúen su oferta institucional, establezcan un presupuesto diferenciado y definan metas con el fin de planificar su adecuado cumplimiento.

b. En segundo lugar, se requiere de un mayor y mejor seguimiento al cumplimiento de los fallos judiciales; para ello, se propone un sistema unificado de seguimiento a las sentencias judiciales en cabeza tanto de los jueces y

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magistrados de restitución de tierras como de la PGN a través de su Grupo Especial de Seguimiento al cumplimiento de Sentencias de Restitución de Tierras. Lo anterior, acompañado del fortalecimiento de la jurisdicción agraria y de que la totalidad de las sentencias proferidas sean “subidas” a la aplicación del expediente electrónico.

c. Finalmente, se insiste sobre la necesidad de robustecer los registros administrativos de las entidades en lo que respecta al cumplimiento de las órdenes a su cargo, con el fin de establecer y medir indicadores de seguimiento para la etapa posfallo, entendiendo que el GED a la restitución se vincula de manera directa con el cumplimiento de las órdenes.

11. En cuanto a la problemática suscitada en razón a la identificación de los ocupantes secundarios en el proceso de restitución de tierras, es necesario que se expida una normatividad con fuerza de ley que responda a los mínimos requeridos para su protección de los segundos ocupantes y de los derechos de los restituidos, aparte de que haga frente a los vacíos que aún persisten. Particularmente, se hace un llamado frente a la necesidad de que se regulen y tengan carácter vinculante aspectos como quiénes deben ser reconocidos como segundos ocupantes o, al menos, la definición de criterios mínimos o presupuestos fácticos que deban observarse tanto para la identificación como para la determinación de las medidas que deben otorgarse a los segundos ocupantes; la especificación de las entidades encargadas de proveer estas medidas con el fin de que incluyan esta obligación en su planificación; la exigencia para que los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras se pronuncien en la sentencia sobre la calidad de segundo ocupante; la adopción de fórmulas de arreglo entre el segundo ocupante y el solicitante, y las demás medidas de atención.

12. Teniendo en cuenta la problemática existente para el cumplimiento de órdenes a favor de segundos ocupantes por parte de la URT, se hace evidente la necesidad de ampliar la disponibilidad de predios del fondo de la URT, así como agilizar los procedimientos para obtener el saneamiento jurídico y la realización de las inversiones necesarias para que los predios en poder de la SAE puedan ser dispuestos para el cumplimiento de las órdenes de restitución de tierras. Para aquellos casos en que resulte imposible utilizar los bienes con los que cuenta el fondo de la URT, se requiere de una mayor articulación de este con el

Fondo de Tierras para la Paz que administra la ANT, a efectos de disponer de estos

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predios para ambas políticas, lo que exige un mayor avance de este último, tanto en su conformación como en la del inventario de baldíos ordenado mediante Sentencia T-488 de 2014, así como en la implementación de los POSPR y de la política de catastro multipropósito, que permita determinar la real disponibilidad de predios en el país.

Partiendo del hecho de que gran parte de la intervención de la ANT a través del Fondo de Tierras se ha llevado a cabo en términos del ingreso y adjudicación de predios baldíos, se hace necesario que exista una mayor utilización y asignación de recursos para la implementación de mecanismos alternos como la compra de tierras, la asignación del SIAT establecido en el Decreto 902 de 2017 y la utilización residual de figuras como la extinción judicial del dominio sobre tierras incultas y la expropiación con destino a programas especiales de dotación de tierras para campesinos, en los términos establecidos en la Ley 160 de 1994 que permitan un mayor aforo en la composición del Fondo de Tierras para la Paz.

13. Dadas las brechas existentes en los municipios PDET y los NO PDET en los diferentes indicadores de seguridad, y que el 95 % de las solicitudes sin microfocalizar se encuentran en estos municipios, se requiere de una mayor focalización de los esfuerzos del Estado, a fin de incrementar las políticas de seguridad en las subregiones priorizadas a partir de la firma del AF.

14. La articulación entre la política de restitución de tierras y el AF no solo se precisa desde un ámbito geográfico —esto es, desde los 170 municipios PDET—, sino con otros de los instrumentos derivados de la implementación del AF, como son: el

CMP, el plan nacional de formalización masiva, la política de ordenamiento social de la propiedad rural y el Fondo de Tierras para la Paz.

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