Financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

Financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

Presupuesto del Gobierno nacional

De acuerdo con las cifras reportadas por el Gobierno nacional, en el periodo 2012-2021 se evidenció un crecimiento constante en la destinación de recursos a la política pública de atención, asistencia y reparación integral a víctimas, comoquiera que estos pasaron a pesos constantes de 2021 de $ 8,9 millones comprometidos en 2012, a $ 15,9 billones en 2021 (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras [CSMLV], 2021, p. 2). Pese a ese esfuerzo, a marzo de 2021 solo el 13,5 % del total de las víctimas y el 7 % de las del delito de desplazamiento forzado habían sido indemnizadas administrativamente (CSMLV, 2021, pp. 2 y 233).

En estas circunstancias y a pesar de los esfuerzos del Gobierno nacional, que condujeron a contar con recursos comprometidos por un valor de $ 135,5 billones entre 2012 y 2021 (CSMLV, 2021, p. 1) para dar cumplimiento a las medidas de atención, asistencia, reparación integral a víctimas y restitución de tierras, enmarcadas en la Ley 1448 de 2011, estos fueron claramente insuficientes.

Además, es preciso tener en cuenta que tanto la CSMLV como la CSPPDF han considerado que los recursos asignados a la atención y reparación integral a las víctimas están siendo sobreestimados por el Gobierno nacional, teniendo en cuenta que los correspondientes al Sistema General de Participaciones (SGP) están dirigidos al conjunto de la población colombiana, independientemente de la condición

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de víctima. La participación de estos recursos resulta muy elevada, comoquiera que alcanzó el 56,8 % del presupuesto durante el periodo 2012-202128 .

Así entonces, si se excluyen los recursos del SGP para dicho periodo, las asignaciones dirigidas efectivamente a la política pública de atención y reparación integral a las víctimas solo ascendieron a $ 58,5 billones en el periodo en referencia, es decir, a $ 5,9 billones por año en promedio29 .Más aún, el crecimiento de los recursos dirigidos a la población víctima que durante el periodo bajo análisis fue del 78,7 % obedeció en un 82,5 % a los recursos del SGP y solo en un 17,5 % a los recursos dirigidos propiamente a la política pública de víctimas. Asimismo, el relativamente escaso esfuerzo gubernamental descontando los recursos del SGP puede observarse al tener en cuenta, de una parte, que los recursos asignados a este fin en el año 2016 ($ 6,4 billones), a pesos constantes del 2021, fueron incluso superiores a los comprometidos para el año 2021 ($ 6,3 billones) y, de otra, que el comportamiento de estos recursos en el tiempo ha sido muy irregular, comoquiera que, luego de registrar una tendencia creciente entre 2012 y 2015, lapso en el cual se incrementaron en un 26,4 %, disminuyen abruptamente en un 16,9 % en el 2016, presentando nuevamente una tendencia creciente hasta el 2020, periodo en el que se incrementaron en un 18,5 %, para caer nuevamente en un -1,1 % en el 2021. De esta forma, su tasa de crecimiento promedio anual durante el periodo 2012-2021 fue de solo 2,8 %, cifra inferior al crecimiento de la población desplazada en este lapso, lo que indica que se ha producido una reducción en el presupuesto per cápita a pesos constantes del 2021 en los recursos destinados a las víctimas, excluyendo los del SGP, que como se ha anotado se asignan independientemente de la condición de víctima30 .En efecto, el presupuesto per cápita a precios constantes del 2021 se redujo en un 56,2 % si se excluyen los recursos del SGP, al pasar de $ 1,6 millones/víctima en el 2012 a solo $ 0,7 billones/víctima en el 2021, y en un 41,4 % incluyéndolos, al pasar de $ 2,9 millones/víctima en el 2012 a solo $ 1,7 millones/víctima en el 2021.

Al analizar la distribución de los recursos de la política de víctimas, sin tener en cuenta los fondos derivados del SGP, se observa que estos recursos se canalizaron

28 Cálculos de la CSPPDF con base en CSMLV (2021, p. 5, tablas 1 y 2).

29 Cálculos de la CSPPDF con base en CSMLV (2021, p. 5, tablas 1 y 2).

30 El incremento en el total de víctimas ha sido del 196,8 % (9,2 millones/3,1 millones), mientras que el de los recursos, incluyendo el SGP, ha sido solo del 78,7 % ($ 15,9 billones/$ 8,9 billones), y excluyendo estos últimos recursos apenas del 23,5 %. La información del presupuesto y del número de víctimas para el 2012 proviene de la CSMLV (2021, pp. 5 y 1) y para el 2021, de la UARIV (2022).

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fundamentalmente en la misma proporción a los rubros de asistencia y reparación, que alcanzaron en el periodo en referencia las sumas de $ 23,0 billones y $ 23,2 billones, respectivamente. Asimismo, resalta la elevada participación (16,9 %) de los costos institucionales, que ascendieron a $ 9,9 billones, lo que muestra un comportamiento muy irregular. En estas circunstancias, puede afirmarse que el rezago existente en materia de reparación no obedece, como se afirma comúnmente, a la excesiva prioridad que se ha dado al rubro de asistencia y que en buena parte los recursos se han destinado a establecer una burocracia institucional que al menos en principio parece exagerada. No debe olvidarse que, por lo general, los gastos de administración de un programa cualquiera no deben superar el 10,0 % de los totales. De esta forma se advierte, entonces, una ineficiencia en el manejo de los recursos de la política pública de víctimas31 .

Recursos de las entidades territoriales y del Sistema General de Regalías

Los recursos ejecutados por las entidades territoriales y los derivados del sistema de regalías canalizados a la política pública de víctimas fueron muy reducidos. Los primeros ascendieron a $ 29,7 billones a pesos constantes del 2020 en el periodo 2013-202032 (Contraloría General de la República [CGR], 2021a, p. 25, tabla 13), y los segundos solo a $ 0,2 billones a pesos del 2021, destinados estos últimos a financiar 83 proyectos relacionados con componentes de la Política Pública de Asistencia, Atención y Reparación Integral de Víctimas del Conflicto. Esa cifra resulta muy poco significativa (0,4 %) si se tiene en cuenta que con recursos derivados del Sistema General de Regalías se financiaron 20 560 proyectos de inversión entre 2012 y 2020 (CSMLV, 2021, p. 12).

31 Cálculos de la CSPPDF con base en CSMLV (2021, p. 5, tablas 1 y 2).

32 Las cifras de las entidades territoriales deben tomarse solo como indicativas, dadas las evidencias de falta de calidad de la información reportada en algunos de los formularios únicos territoriales (FUT) en vigencias anteriores.

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Indicadores de eficiencia y eficacia

Efectividad de los recursos

De acuerdo con un estudio realizado por la CGR (2021), los montos asignados y no ejecutados que permiten medir la eficiencia en la utilización de los recursos para las medidas de retornos y reubicaciones, ayuda humanitaria, reparación colectiva, restitución de tierras, vivienda, indemnización administrativa, empleo y generación de ingresos alcanzaron la suma de $ 1,09 billones (pesos de 2020) en el periodo 2012 a 2020. Asimismo, se detectó que los recursos no obligados que impidieron que bienes y servicios llegaran a sus beneficiarios en las vigencias respectivas ascendieron a $ 3,79 billones.

A este respecto, conviene resaltar que “sobresalen por su peso en los recursos no comprometidos y no obligados las vigencias 2018 a 2020. Esta última representa el 51 % de los recursos no comprometidos de todo el periodo examinado (9 años) y las tres en conjunto representan el 76 % de los recursos no obligados (CGR, 2021a, p. 103).

Los efectos de las falencias recién descritas, según el estudio en referencia, fueron del siguiente tenor: 1) “El compromiso de la totalidad de los recursos asignados hubiera permitido el acceso a los programas de generación de ingresos a 57 866 hogares; la financiación de 12 planes de reparación colectiva a sujetos de reparación colectiva; medidas de retorno y reubicación a 3439 hogares; acceso a ayuda humanitaria a 78 285 hogares y 15 473 viviendas”, y 2) “la no obligación de los recursos asignados implicó que 141 926 hogares víctimas no recibieron los bienes o servicios previstos y respaldados por la apropiación presupuestal en el caso de generación de ingresos; 25 sujetos de reparación colectiva no desarrollaron sus planes de reparación colectiva; 13 965 hogares no recibieron la atención en el caso de retornos y reubicaciones; 7276 víctimas no recibieron los recursos correspondientes a indemnización; 291 547 hogares no recibieron ayuda humanitaria y 63 863 hogares no recibieron vivienda” (CGR, 2021a, pp. 103-104).

En lo que se refiere a la eficacia que mide el grado en que los objetivos, productos y actividades contemplados en los proyectos de inversión responden a los alcances y componentes definidos por la ley, el estudio en referencia concluye:

En materia de generación de ingresos se constata la inexistencia de acciones de coordinación para la formulación de la política y de coordinación para definir y

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operar el tránsito de la etapa de emergencia a la etapa de estabilización económica de la población víctima, falencias que tienen un impacto considerable dado el alto número de entidades del orden nacional involucradas (14) y la necesaria coordinación con las entidades en los territorios por la naturaleza de los proyectos e intervenciones; en lo que atañe a la medida de reparación colectiva brillaron por su ausencia las actividades asociadas al componente de gestión de oferta para la garantía de derechos básicos de los sujetos de reparación colectiva (SRC), las cuales resultan fundamentales para la materialización de bienes y servicios concretos que apunten a una reparación transformadora, mediante la garantía de derechos básicos y fue también notoria la reducida inversión requerida por parte de las entidades involucradas en la implementación de medidas de reparación colectiva, lo que resulta insuficiente para dar cumplimiento a los Planes Integrales de Reparación Colectiva (PIRC). (CGR, 2021a)

Una vez más, este hecho pone de presente el escaso poder que tiene la UARIV para comprometer a las entidades del Estado que tienen responsabilidades de invertir en los PIRC.

Adicionalmente, resalta la falta de objetivos y actividades de los proyectos de inversión destinados a la restitución de tierras a nivel colectivo para los SRC que deben ser llevados a cabo por la Unidad de Restitución de Tierras (URT). Finalmente, en lo que se refiere a la indemnización, es preocupante la inexistencia de objetivos, productos y actividades en publicidad que puede haber incidido en el alto número de jóvenes que, habiendo cumplido la mayoría de edad, no habían reclamado hasta el 2020 el monto de la indemnización (CGR, 2021a, p. 105).

La actuación especial de fiscalización

A estos problemas de ineficiencia e ineficacia en el manejo de los recursos públicos se suman las irregularidades en el pago de la indemnización y la ayuda humanitaria detectadas en el curso de una actuación especial de fiscalización llevada a cabo en 2021 por la CGR (2021b) a la UARIV para el periodo 2012-2020, la cual permitió extraer las siguientes conclusiones:

El desorden administrativo de la UARIV en las vigencias objeto de evaluación, propició que en múltiples casos, los dineros públicos no se destinaran para atender a la población objetivo de la misionalidad de la UARIV, comoquiera que se evidenciaron pagos de indemnizaciones y atención y ayuda humanitaria con

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posterioridad a la fecha de fallecimiento de los beneficiarios, inconsistencias en las bases de datos de los sistemas de información de la entidad evidenciadas en las diferencias con los datos reportados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en cuanto a números de documentos de identidad, nombres de los beneficiarios, inexistencia de cédulas, así como presuntas suplantaciones y falsedad en documento público, informadas por la UARIV a la CGR en la presente actuación especial de fiscalización. El órgano de control evidenció que en varios casos la medida de indemnización se expidió dos y tres años antes del giro al destinatario y del reintegro a la Dirección del Tesoro Nacional, con lo cual, se observa que los recursos permanecen en las entidades bancarias durante tiempos prolongados sin pago a los beneficiarios y sin el respectivo reintegro en el término establecido legalmente. Sin embargo, dentro de la actuación especial de fiscalización, no fue posible efectuar una evaluación completa de estos casos, dado que la UARIV no suministró la información actualizada, consistente e íntegra, conductas sancionables a través del Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal. La CGR pudo establecer deficiencias en el control y supervisión sobre los contratos de prestación de servicios financieros suscritos con los operadores bancarios, por cuanto la información no está disponible en forma oportuna tanto para la UARIV como para los órganos de control, de acuerdo con las cláusulas contractuales; siendo necesario durante el desarrollo de la actuación especial de fiscalización, reiterar las solicitudes de información, lo cual obstaculizó el ejercicio del control fiscal. Adicionalmente, en la información suministrada por el Banco Agrario a la CGR, se evidenció que un número significativo de pagos reportados por la UARIV a este órgano de control, no fueron realizados efectivamente por el Banco, lo cual demuestra la falta de seguridad y consistencia en el intercambio de información por parte de las dos entidades. Por último, se encontró que la entidad incurrió en la configuración de hechos cumplidos al expedir actos administrativos de reconocimiento de atención y ayuda humanitaria uno y dos años después de efectuado el pago.

Como resultado de esta actuación, el organismo de control encontró 8 hallazgos administrativos, de los cuales 4 tienen connotación fiscal por $ 665 536 446,52, 6 por presunta incidencia disciplinaria, 5 por presunta incidencia penal, 1 con solicitud de apertura de indagación preliminar y 1 con solicitud de proceso administrativo sancionatorio fiscal, que serán trasladados a las autoridades competentes (CGR, 2021b, pp. 26-27).

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El CONPES 4031 de 2021

El Gobierno nacional, en el documento CONPES 4031 de 2021, realizó una estimación de los recursos que dirigiría a la política de víctimas durante la vigencia de la prórroga de la Ley 1448 de 2011, según la cual estos alcanzarían la suma de $ 142,1 billones a pesos de 2021. De estos recursos se proyecta dirigir $ 109,9 billones a asistencia, $ 19,8 billones a reparación, $ 7,7 billones a atención, $ 1 billón a prevención y protección y, finalmente, $ 3,7 billones a los denominados ejes transversales, que incluyen participación, coordinación nacional, coordinación nación-territorio y sistemas de información (CSMLV, 2021, p. 17).

Una vez más, llama la atención la elevada participación de los recursos provenientes del SGP, que como se ha mencionado son aplicables a los colombianos independientemente de su condición de víctimas, los cuales alcanzan la suma de $ 77,3 billones y representan el 54,4 % del total de recursos (CONPES 4031 de 2021, p. 126, tabla 7).

El Gobierno mismo reconoce que dicha proyección se basó en las capacidades de las entidades del SNARIV y las metas que pueden cumplir con el presupuesto disponible para la política pública en los próximos diez años. Así pues, se observó que, por razones fiscales, en algunas medidas no se tiene en cuenta la totalidad del universo pendiente de atención, como es el caso de las medidas de indemnización administrativa, reparación colectiva y vivienda, entre otras (CSMLV, 2021, p. 27).

El ejercicio de costeo realizado por la CGR sobre el presupuesto requerido, con base solo en 14 medidas de la política pública para las víctimas y sin incluir los recursos necesarios de funcionamiento e inversión de las entidades territoriales, para atender y reparar integralmente a las víctimas sujetas de atención y reparación registradas en el Registro Único de Víctimas (RUV) a fines del 2021 durante la vigencia de la Ley 2078 de 2021, dio como resultado un monto de $ 328,2 billones.

Esta cifra excede con creces el estimativo realizado por el Gobierno nacional y muestra que, una vez más, la política pública para las víctimas se encuentra desfinanciada en el horizonte de la vigencia de la prórroga de la Ley 1448 de 2011. El faltante de recursos estimado es de $ 186,1 billones, razón por la cual puede afirmarse que los recursos previstos solamente cubren el 43,3 % de los recursos requeridos.

Los recursos programados para las medidas de indemnización, vivienda, alimentación, y retornos y reubicaciones, según la CSMLV (2021, p. 21), resultaron inferiores a los previstos en las sumas de $ 53,5 billones, $ 41,3 billones, $ 27,1 billones

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y $ 14,3 billones, respectivamente; es decir que, solo por concepto de estas cuatro medidas, el faltante de recursos ascendió a $ 136,2 billones, cifra equivalente al 95,8 % del total de recursos programados.

A manera de ejemplo, puede afirmarse que, de ejecutarse solo los recursos previstos por el CONPES 4031 de 2021 al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021, quedarían 4 209 303 víctimas pendientes de recibir la medida de indemnización, es decir, el 57,3 % del total de las que tienen derecho a esta medida de reparación33 .

Conclusiones

• Los recursos destinados por la Nación a la financiación de la política pública de víctimas ascendieron a $ 135,5 billones (a pesos constantes de 2021) entre 2012 y 2021, alcanzando la cifra de $ 16 billones en 2021, con una tasa de crecimiento anual promedio de 9,1 %.

• A marzo de 2021, solo el 13,5 % del total de las víctimas y el 7 % de las del delito de desplazamiento forzado habían sido indemnizadas administrativamente, razón por la cual puede afirmarse que los recursos destinados a financiar la política pública de víctimas entre 2012 y el primer trimestre del 2021 resultaron claramente insuficientes.

• La participación de los recursos del SGP en la financiación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, que deben asignarse a la población independientemente de su condición de víctima, habría sido del 56,8 % y la de los destinados debido exclusivamente a su condición de víctimas, del 43,2 %.

• Los recursos destinados propiamente a financiar a las víctimas, descontando los del SGP, alcanzaron solamente la suma de $ 58,5 billones durante el periodo en referencia y presentaron una modesta tasa de crecimiento anual promedio de solo el 2,8 %, cifra considerablemente inferior al incremento de la población víctima.

33 Víctimas pendientes de recibir indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = víctimas con derecho a indemnización – (víctimas indemnizadas a 2021 + víctimas programadas 2022-2031) = 7 340 456 – (983 038 + 2 148 115) = 7 340 456 – 3 131 153 = 4 209 303. Así entonces, el porcentaje de víctimas pendientes de indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = 4 209 303 / 7 340 456 = 57,3 %.

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• No puede hablarse de un ingente esfuerzo gubernamental si se tiene en cuenta que el presupuesto per cápita a pesos de 2021 se redujo en un 56,2 %, al pasar de $ 1,6 millones/víctima en 2012 a solo $ 0,7 millones/víctima en 2021, si se excluyen los recursos del SGP, y en un 41,4 % si se incluyen estos recursos, al pasar de $ 2,9 millones/víctima en el 2012 a solo $ 1,7 millones por víctima en el 2021.

• Los recursos financieros, descontando los del SGP, se han distribuido equitativamente entre los rubros de asistencia y reparación, comoquiera que a ellos se canalizaron $ 23,0 billones y $ 23,2 billones. Resalta, eso sí, la alta participación de los costos institucionales. que ascendieron a $ 9,9 billones y representaron el 16,9 % de los totales, cifra que a juicio de la CSPPDF puede indicar la presencia de una exagerada burocracia y una baja eficiencia en el manejo de los recursos.

Raras veces los costos administrativos de un programa superan el 10,0 % de su costo total.

• El análisis de la eficiencia y la eficacia en el manejo de los recursos sobre las medidas de retornos y reubicaciones, ayuda humanitaria, reparación colectiva, restitución de tierras, vivienda, indemnización administrativa, generación de ingresos y empleo de la política pública de víctimas adelantado por la CGR en 2021 concluyó que, entre 2012 y 2020, la suma de $ 1,1 billones fueron asignados y no ejecutados y que los recursos no obligados que impidieron el acceso de bienes y servicios a los beneficiarios durante las vigencias correspondientes alcanzaron la suma de $ 3,8 billones. Estas deficiencias se presentaron principalmente en las vigencias de los años 2018, 2019 y 2020. Esta última representa el 51 % de los recursos no comprometidos de todo el periodo examinado (9 años) y las tres en conjunto representan el 76 % de los recursos no obligados.

• La actuación especial de fiscalización adelantada por la CGR a la UARIV en 2021 sobre el periodo 2012-2020 detectó un conjunto de irregularidades en los pagos de indemnización y ayuda humanitaria. Específicamente, encontró 8 hallazgos administrativos, de los cuales 4 tienen connotación fiscal por $ 665 536 446,52, 6 por presunta incidencia disciplinaria, 5 por presunta incidencia penal, 1 con solicitud de apertura de indagación preliminar y 1 con solicitud de proceso administrativo sancionatorio fiscal, que serán trasladados a las autoridades competentes.

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• Los recursos programados por el Gobierno nacional para financiar la política de atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado durante el periodo 2021-2031 continúan siendo insuficientes. Los estimativos realizados por la CGR indican un faltante de recursos de por lo menos $ 186,1 billones, razón por la cual puede afirmarse que los recursos previstos solamente cubren en el mejor de los casos el 43,3 % de los recursos requeridos.

• A manera de ejemplo de este déficit de recursos, puede afirmarse que, de ejecutarse solo los recursos previstos por el CONPES 4031 de 2021 al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021, quedarían 4 209 303 víctimas pendientes de recibir la medida de indemnización, es decir, el 57,3 % del total de las que tienen derecho a esta medida de reparación34. Así, de mantenerse el monto anual previsto para la medida de indemnización y el monto anual promedio asignado por víctima en el CONPES 4031 de 2021, se requerirían 35 años a partir del 2022 para indemnizar al total de víctimas que tienen derecho a esta medida de reparación35 .

Recomendaciones

• Realizar una estimación precisa de los recursos requeridos para la atención y reparación integral a las víctimas sujetas de atención y reparación integral inscritas en el RUV a junio 30 de 2021 para el horizonte de la prórroga de la

Ley de Víctimas, que incluya los compromisos derivados del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (AF), so pena de que al finalizar dicha vigencia subsista un número importante de víctimas pendientes de atención y reparación.

• Canalizar los recursos necesarios a la financiación de la política de víctimas para lograr que, al terminar la vigencia de la Ley 2078 de 2021, se haya superado el

34 Víctimas pendientes de recibir indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = Víctimas con derecho a indemnización – (víctimas indemnizadas a 2021 + víctimas programadas 2022-2031) = 7 340 456 – (983 038 + 2 148 115) = 7 340 456 – 3 131 153 = 4 209 303. Así entonces, el porcentaje de víctimas pendientes de indemnización al finalizar la vigencia de la Ley 2078 de 2021 = 4 209 303 / 7 340 456 = 57,3 %.

35 Número de años = (número de víctimas faltantes de recibir indemnización por monto de indemnización por víctima) / Valor recursos asignados por año = ($ 7,3 millones * 5,5 millones) / $ 1,15 billones = 35 años.

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estado de cosas inconstitucional (ECI) para la población desplazada decretado por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-025 de 2004.

• Estudiar la viabilidad de utilizar las siguientes fuentes de financiación para la política pública de víctimas:

1. Modificar los impuestos de renta y complementarios, patrimonio, herencias, dividendos y remisión de utilidades en el marco de los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

2. Desmontar y eliminar exenciones, deducciones y descuentos tributarios.

3. Modificar el impuesto predial para elevar la tarifa máxima permitida y recomendar a las autoridades locales reajustar el avalúo catastral de los predios rurales.

4. Destinar un punto porcentual del gravamen a los movimientos financieros al

Fondo de Reparación de las Víctimas (FRV).

5. Asignar un porcentaje de los recursos del Fondo Nacional de Regalías al FRV.

6. Canalizar un porcentaje del valor total de las regalías de libre inversión al

FRV.

7. Utilizar parte de las utilidades de Ecopetrol para financiar el Fondo de Restitución de Tierras.

8. Autorizar a las asambleas departamentales para establecer una estampilla pro víctima sobre los contratos departamentales para apoyar a los municipios.

Los recursos que se capten por medio de esta estampilla se distribuirán entre los municipios de acuerdo con la categoría municipal y la participación de la población desplazada del municipio.

• Incrementar tanto por parte de las entidades nacionales como de las territoriales la eficiencia y la eficacia en el manejo de los recursos de la política pública de víctimas.

• Fortalecer los controles administrativos y vigilar detalladamente los convenios realizados con los operadores por parte de la UARIV, con el fin de evitar la fuga de recursos.

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