Reparación colectiva

Introducción

La Ley 1448 de 2011 define la existencia de daños colectivos cuando: 1) se han violado los derechos colectivos, 2) se han violado de manera grave y manifiesta los derechos individuales de miembros de colectivos y 3) se han violado derechos colectivos por impacto de la violación de los derechos individuales.

En el transcurso del conflicto armado y como consecuencia de este, comunidades, pueblos étnicos, gremios y organizaciones de diferente tipo han sufrido daños colectivos como:

la pérdida de sus prácticas tradicionales, tanto materiales como culturales y espirituales, la ruptura de la confianza y el tejido social, la interrupción de los circuitos de transmisión del conocimiento, la desintegración o el debilitamiento de sus estructuras de organización social y política y el deterioro de su identidad y sus formas de relación con la tierra y el territorio. Estos daños se relacionan también con la exacerbación de estructuras históricas de marginación, estigmatización, inequidad, desigualdad, machismo, racismo y discriminación. (CODHES, 2020)

El Decreto 4800 de 2011 creó el Programa de Reparación Colectiva bajo un enfoque transformador y diferencial, y con medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. Por su parte, el AF crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), que define acciones para el fortalecimiento de la reparación colectiva, incorporando:

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• Medidas materiales y simbólicas dirigidas a atender el daño, entendidas como aquellas acciones de “dignificación, de memoria, homenajes y conmemoraciones, obras de infraestructura y arquitectura conmemorativa” (Mesa de

Conversaciones, 2018, p. 180).

• Medidas de convivencia y reconciliación “dirigidas a atender los daños en el tejido social y promover la convivencia al interior de las comunidades incluyendo a las víctimas, a los exintegrantes de organizaciones paramilitares, a integrantes de las

FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil y también a terceros que hayan podido tener alguna participación en el conflicto” (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 180). De igual manera, dichas medidas están orientadas a fortalecer la confianza en la institucionalidad.

• Articulación con los planes de desarrollo territorial, así como con las iniciativas de justicia y verdad.

• Planes de acción de reparación colectiva de manera participativa, que incluyen “i) el diagnóstico del daño colectivo; ii) la identificación de las medidas materiales y simbólicas que serán implementadas de manera prioritaria; y iii) el cronograma para su implementación” (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 180).

• Mecanismos de participación que permitan la identificación de las prioridades en la implementación de las medidas de reparación colectiva, así como el seguimiento a los proyectos.

• Medidas de contribución a la reparación “de quienes cometieron daños con ocasión del conflicto” (Mesa de Conversaciones, 2018, p. 180) en el marco del régimen de condicionalidad (Procuraduría Delegada para el Seguimiento al

Acuerdo de Paz, s. f., p. 21).

El Modelo Operativo de Reparación Colectiva

En 2018, mediante Resolución 3143 del 23 de julio, se adoptó por parte de la UARIV el Modelo Operativo de Restitución Colectiva, con los lineamientos para la implementación del programa, y mediante Resolución 3557, los lineamientos del modelo con enfoque diferencial y de género.

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La definición de sujetos de reparación colectiva

El artículo 2 de la Resolución 3143 de 2018 establece que, para ser reconocidos como tales, los sujetos de reparación colectiva (SRC) deben haber sufrido afectaciones o impactos negativos como consecuencia del conflicto armado sobre alguno o la totalidad de los siguientes atributos:

1. Autorreconocimiento y/o reconocimiento por parte de terceros: hace referencia a la forma como se vinculan y generan pertenencia los miembros del colectivo entre ellos, así como a las características que los identifican como colectivo frente a los demás.

2. Proyecto colectivo: se entiende como aquellas razones y motivaciones que se proyectan en el tiempo y que cuentan con unos medios (materiales e inmateriales) para llevarse a cabo.

3. Prácticas colectivas: son aquellas actividades desarrolladas con frecuencia, que tienen proyección de permanencia en el tiempo y reconocimiento mayoritario de los miembros del colectivo. Su realización está asociada con el proyecto colectivo.

4. Formas de organización y relacionamiento: son los mecanismos del colectivo para la interacción entre sus miembros y con su entorno. Estas permiten a los colectivos tejer sus lazos sociales y establecer relaciones de confianza.

5. Territorio: este atributo solo aplica para las comunidades étnicas. Hace referencia a las relaciones del colectivo con el espacio geográfico que ocupan, que debe ser determinable con anterioridad a los hechos victimizantes y vigente en el presente del colectivo.

Antes de la expedición de esta resolución, la definición de daño y de sujeto se remitía a los artículos 151 y 152 de la Ley 1448 de 2011, así como al artículo 2.2.7.8.2 del Decreto 1084 de 2015, en los que se define como SRC a los grupos y organizaciones sociales y políticos y a las comunidades determinadas a partir de un reconocimiento jurídico, político o social, o en razón de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan, o un propósito común (Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, s. f., p. 45).

Estos cambios en la normatividad pueden implicar regresividad en el GED. Un análisis realizado por la PGN (2021) sobre las resoluciones de no inclusión en el RUV de SRC desde la expedición de la nueva normativa identifica varios problemas:

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“Cambio en las reglas de juego, la desestimación de los enfoques diferenciales y la ausencia de trámites administrativos ágiles y expeditos” (p. 48).

Implementación de las medidas

La misma Resolución 3143 de 2018 introdujo cambios para la implementación de las medidas y creó tres procesos: el de reparación colectiva, el de fortalecimiento de los SRC y el de gestión de oferta para la contribución a los derechos básicos del SRC36. Se supone que los tres procesos se desarrollan en paralelo.

De acuerdo con la PGN (2021, pp. 59 y ss.), el proceso de reparación colectiva se desarrolla con el enfoque de marco lógico y a través de varias etapas: 1) identificación, que incluye la identificación de atributos y daños colectivos; 2) alistamiento comunitario e institucional, que incluye desde el inicio el acompañamiento psicosocial colectivo; 3) diagnóstico o caracterización del daño, que identifica los atributos del SRC y los daños ocasionados a estos; 4) formulación del PIRC, que define las acciones

36 Antes de la resolución, el Decreto 1084 de 2015 establecía en el artículo 2.2.7.8.5 ocho componentes del

Programa de Reparación Colectiva: 1. Recuperación de la institucionalidad propia del Estado social de derecho a través de acciones y medidas tendientes a fortalecer la presencia permanente de las instituciones, con fundamento en el respeto y promoción de los derechos humanos, la capacidad de respuesta local para la garantía de derechos, la transformación de la cultura institucional, así como los mecanismos ciudadanos e institucionales de control y participación. También buscará la depuración de aquellos funcionarios que cohonestaron con prácticas violatorias de derechos humanos. 2. Construcción colectiva de ciudadanía política a través de la promoción de la participación y fortalecimiento de los sujetos de reparación colectiva en los aspectos públicos de decisión e incidencia, con miras a la transformación de la cultura política ciudadana, la cualificación de liderazgos, vocerías legítimas y no discriminatorias. 3. Reconstrucción de los proyectos comunitarios, sociales y/o políticos afectados a partir del reconocimiento de la victimización, del daño colectivo y su reparación a través de medidas materiales, políticas y simbólicas. 4. Reconstrucción del tejido social y cultural de los sujetos de reparación colectiva a través de medidas y acciones del Programa de

Reparación Colectiva, orientadas a la toma de conciencia por parte de la sociedad y las comunidades y grupos sociales de su papel activo como sujetos de la reparación colectiva. 5. Rehabilitación comunitaria articulada a la atención psicosocial y dirigida a la reconstrucción del tejido social y a la protección de la cultura. 6. Restablecimiento de las condiciones que permitan y potencien la existencia y el papel de comunidades, grupos y organizaciones sociales y políticas a través de su restitución, rehabilitación y fortalecimiento como actores sociales y políticos en la construcción de la democracia. 7. Articulación de medidas materiales de reparación colectiva con otras medidas de la política pública sobre derechos sociales, económicos, culturales y políticos, con el fin de alcanzar el goce efectivo de los mismos. 8. Construcción de memoria histórica como aporte al derecho a la verdad del que son titulares los sujetos de reparación colectiva, sus miembros individualmente considerados y la sociedad en su conjunto. Parágrafo. El diálogo participativo es un componente fundamental para la debida implementación del Programa de Reparación Colectiva.

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encaminadas a reparar los daños ocasionados a los atributos; 5) implementación, bajo los principios de gradualidad y complementariedad.

En cuanto al fortalecimiento de los SRC, se contemplan tres componentes (PGN, 2021, pp. 61 y ss.): el fortalecimiento de capacidades políticas y ciudadanas, el fortalecimiento social y comunitario, y el fortalecimiento de los procesos participativos. Sobre este proceso descansa el enfoque trasformador del PIRC.

Finalmente, el tercer proceso de gestión de la oferta institucional fue definido para mejorar la forma de implementar los PIRC. Antes de la resolución se incluían en los PIRC, de acuerdo con los componentes establecidos en el Decreto 4800 de 2022, tanto las medidas dirigidas a reparar los daños como las acciones encaminadas a satisfacer las necesidades de los sujetos. En las evaluaciones se determinó que esto ocasionaba cargas al modelo de reparación y demoras en el cumplimiento. En el artículo 15 de la Resolución 3143 de 2018 se establece que la UARIV no será responsable de la garantía de derechos como educación, salud y alimentación, pero que podrá coordinar acciones adicionales a las establecidas en la ruta de reparación colectiva.

Riesgos de regresividad

Los cambios en el modelo implican riesgos de regresividad en la garantía del derecho de los sujetos colectivos (Carrillo, 2022). Los principales riesgos son:

1. Se limita el reconocimiento de los SRC a la afectación en los atributos del sujeto, contrariando lo establecido en el artículo 151 de la Ley 1448 de 2011. Al considerar solamente el daño respecto de los atributos creados para la definición de los

SRC, se excluye el derecho a la atención y reparación de aquellos sujetos colectivos que no logren demostrar la efectiva vulneración de los atributos, aun siendo evidente la transgresión de los derechos colectivos o la violación de los derechos individuales del colectivo (PGN, 2021, p. 47).

2. El anexo técnico de la Resolución 3143 de 2018 establece requisitos para el acceso a medidas de fortalecimiento por parte de los SRC que no son coherentes con la normatividad y fines del Programa de Reparación Colectiva, permitiendo que la inflexibilidad de tales requisitos imposibilite el acceso a dichas medidas por parte de algunos SRC. Las organizaciones más afectadas por el conflicto son las que más difícilmente pueden cumplir con los requisitos.

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3. La Resolución 3143 establece la medida de indemnización solo para los pueblos y comunidades étnicas, aun cuando la Ley 1448 establece las cinco medidas de reparación, incluyendo la indemnización sin hacer distinciones, lo cual es discriminatorio con otros SRC como las comunidades campesinas y las organizaciones y grupos.

Avances en el proceso de reparación colectiva

El Auto 373 de 2016 (p. 199) estableció que la UARIV reportó haber analizado y valorado un total de 385 solicitudes de reparación colectiva, y haber reconocido, hasta entonces, 366 sujetos: 192 étnicos y 174 no étnicos.

En el octavo informe de la CSMLV (2021, pp. 299 y ss.) se menciona que, a marzo de 2021, 768 SRC se encontraban en alguna fase de la ruta de reparación; de ellos, 499 son étnicos y solo 28 (4 %) tenían a dicha fecha la totalidad de bienes y servicios del PIRC implementadas, mientras que más de la mitad (54 %) se encontraba en las fases iniciales del proceso.

Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), a través de Sinergia, reporta que, en el cuatrienio, con corte a 28 de febrero de 2022, se habían reparado administrativamente 53 SRC, de los cuales 22 se habían reparado en 2021, con un bajo cumplimiento (37,8 %) de la meta prevista por el Plan Nacional de Desarrollo (140 SRC reparados).

La otra fuente gubernamental, el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), reporta 4 SRC con PIRC implementado en 2018, 19 en 2019 y 12 en 202037. Aún no hay reporte de 2021.

37 Los SRC que durante 2020 lograron la implementación de la totalidad de las medidas acordadas en los PIRC son: 1) comunidad del municipio de Topaipí; 2) comunidad de Simacota sector bajo; 3) comunidades de los corregimientos de Turbay y El Mohán; 4) Pailitas; 5) cabecera municipal de Pueblo Rico; 6) Esmeralda; 7) comunidad de Guaduas ubicada en el municipio de Carmen de Atrato; 8) Redepaz; 9) cabecera municipal de

Villagarzón; 10) El Placer; 11) La Dorada; 12) comunidades de La Encarnación, La Clara y El Maravillo.

Información disponible en https://siipo.dnp.gov.co/detalleindicador/CxX5MKwSYwzIuPZ3

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La reparación colectiva en el CONPES 4031 de 2021

El documento CONPES parte de considerar 765 SRC incluidos en el RUV a diciembre 31 de 2020. Para esa fecha, el CONPES reporta solo 18 con el PIRC culminado (5 menos de los reportado por el SIIPO, lo cual muestra falencias en el reporte de información), 213 se encontraban en fase de identificación, otros 213 en fase de alistamiento, 92 en diagnóstico o caracterización del daño, 70 en diseño y formulación del PIRC y 159 en implementación (CONPES 4031 de 2021, p. 17). Del total de SRC, 496 son comunidades de carácter étnico, 215 no étnico y 54 organizaciones y grupos (CONPES 4031 de 2021, p. 59, gráfico 3).

Para el CONPES, el bajo nivel de implementación de los PIRC se relaciona con: 1) deficiencias en la formulación inicial de los planes y 2) baja articulación entre las diferentes entidades del Estado con competencias para la implementación de acciones, las cuales no cuentan con oferta específica dirigida al programa. Considera, además, que pese a la introducción del marco lógico como herramienta de planeación, “aún quedan falencias por resolver relacionadas con la falta de capacidades operativas, técnicas y financieras de las entidades nacionales y territoriales” (CONPES 4031 de 2021, p. 60). En el caso de las comunidades étnicas, el ritmo de implementación es aún menor: a diciembre de 2020, el 90 % de los SRC-E no había iniciado la implementación.

En consecuencia y como parte de la estrategia para contribuir a la reparación de las víctimas por los daños causados por el conflicto armado, el CONPES 4031 de 2021 establece una línea de acción para “reparar por vía administrativa a los grupos, comunidades y organizaciones que han sufrido daños colectivos como consecuencia del conflicto armado”, con acciones para la reparación colectiva de sujetos no étnicos y otra línea para “reparar a las víctimas pertenecientes a comunidades étnicas por las afectaciones colectivas e individuales causadas en el conflicto”.

Las metas establecidas por el CONPES esperan concluir en el plazo de la nueva vigencia de la ley, con la reparación de los 269 SRC no étnicos, incluyendo comunidades, organizaciones y grupos. En 2020 todos, menos uno, habían surtido la fase de identificación y se planea que a 2031 todos tengan resolución de cierre.

No sucede lo mismo en el caso de los SRC étnicos. De los 496 inscritos, solo 137 lograrán el cierre en 2031, esto es, el 27,6 %. La cobertura total solo se dará para la fase de identificación. Para las demás fases se va reduciendo la cobertura, como se muestra en la tabla 10.

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