Órdenes en materia de registro y atención humanitaria

Decisiones para flexibilizar los procedimientos de toma de declaraciones y su remisión para la valoración e inclusión en el RUV

Orden 1

Para responder esta orden sobre la adaptación y flexibilización de los procedimientos de toma de declaraciones de desplazamientos masivos y confinamientos, el Gobierno nacional organiza la respuesta de la siguiente manera: 1) Recuento de los avances en materia de Registro respecto al ECI; 2) Reporte sobre la toma de declaraciones masivas en implementación de la Ley 1448 de 2011, con énfasis en los avances incorporados en los años 2020 y 2021, y 3) Conclusión respecto a los avances presentados y lo solicitado por la Corte Constitucional.

En cuanto al primer punto, señala que la Corte Constitucional levantó el ECI sobre el registro mediante el Auto 373 de 2016, pero aclara que este pronunciamiento se refiere exclusivamente a la población no étnica. A renglón seguido, sostiene que a partir de dicho pronunciamiento se han realizado nuevas mejoras en la información de la población víctima, su caracterización y sus condiciones diferenciales.

Con relación al segundo punto, el Gobierno centra su respuesta en las actividades inherentes a los instrumentos y tareas de formación y capacitación a funcionarios del Ministerio Público de las entidades territoriales para la toma adecuada de las declaraciones de desplazamientos tanto individuales masivos como de confinamientos. De

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una parte, hace referencia al Formulario único de declaración, que fue distribuido a todo el territorio nacional, al igual que la Guía para el diligenciamiento de la declaración de hechos victimizantes de tipo masivo. Entre las actividades de formación y capacitación reseñadas, vale la pena destacar que entre 2020 y 2021 se realizaron jornadas de formación en aspectos relacionados con eventos de tipo masivo, a las cuales asistieron 1495 funcionarios del Ministerio Público, y las jornadas de formación presenciales en la toma de declaración, llevadas a cabo en zonas de alta conflictividad (Bajo Cauca, norte de Urabá, Medio y Bajo Atrato, Bajo San Juan, Medio, Alto y Bajo Baudó, Buenaventura, norte y pacífico del Cauca, costa Pacífica de Nariño, sur de Córdoba y Catatumbo), a las que asistieron 202 funcionarios de 75 municipios.

Adicionalmente, presenta información relativa al número de eventos de desplazamiento masivo y de confinamientos ocurridos y declarados en el periodo 2020-2021, así como de los hogares y las personas involucradas en estos hechos, discriminados por etnia. Por último, incluye el número de declaraciones valoradas dentro y fuera de términos, y estima la duración promedio del trámite del proceso de valoración.

En el tercer punto concluye que:

El procedimiento establecido y el acompañamiento técnico realizado a las diferentes entidades del Ministerio Público y entidades territoriales ha permitido un correcto abordaje de los eventos masivos en lo que tiene que ver con el componente de registro en materia étnica y no étnica.

En síntesis, la respuesta del Gobierno indicaría que considera subsanadas las falencias que para el registro de la población étnica fueron identificadas en el Auto 373 de 2016. Sin embargo, una posición definitiva sobre este aspecto debe ser emitida por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.

Si bien es cierto que se han realizado avances en materia de formación y capacitación de funcionarios en la temática relativa al registro de los desplazamientos masivos y de las situaciones de confinamiento, que se han expedido instrumentos para facilitar este proceso y que la inmensa mayoría de la valoración de las declaraciones originadas en este tipo de eventos (91 %) se realiza en término, no es menos cierto que no se menciona ningún elemento que permita afirmar que haya tenido lugar una flexibilización de los procedimientos. No se menciona ninguna simplificación al Formulario único de declaración, que fue catalogado por la Corte como complejo y cuyo diligenciamiento consideró dispendioso, demorado y difícil.

La información presentada con respecto al número de desplazamientos masivos ocurridos y declarados durante los años 2020 y 2021 indica, de una parte, que la

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ruta de declaración para las situaciones de confinamiento debe perfeccionarse, pues apenas se declararon el 77 % y el 69 % de estos hechos, respectivamente, mientras que fueron declarados el 96 % y el 97 % de los desplazamientos masivos. Además, mientras que el porcentaje de desplazamientos masivos declarados se incrementó en el 2021 respecto del 2020, el de los eventos de confinamiento se redujo en este lapso.

Decisiones a adoptar para la atención a comunidades confinadas

Órdenes 1, 6 y 7

La respuesta gubernamental a estas órdenes sobre los confinamientos, en primer lugar, aclara que los compromisos que han asumido los ministerios del Interior y de Defensa tienen como finalidad responder de manera específica y directa a las amenazas y vulneraciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad que sufren las víctimas de confinamiento. Sostiene, además, que para estas carteras ministeriales y la UARIV, el restablecimiento de las condiciones de seguridad es un elemento esencial para poder garantizar los derechos antes enunciados, así como para el desmonte del confinamiento. Precisa también que la ruta ha sido propuesta con la participación de las entidades del SNARIV, que tienen competencias y responsabilidades en la atención a emergencias humanitarias, con el fin de que dicha respuesta sea integral y completa, y no recaiga únicamente en la UARIV y en su misión.

A renglón seguido, señala las tareas que desarrollarán los ministerios aludidos y la UARIV, e informa que el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) no participará en la suscripción de un acto administrativo para la regulación del proceso de respuesta del nivel nacional y territorial al confinamiento.

Asimismo, anuncia la creación de una mesa técnica liderada por la UARIV, con el fin de coordinar la respuesta humanitaria de los tres niveles de gobierno y definir las acciones específicas a desplegar de acuerdo con las particularidades de las situaciones de confinamiento. Esta ruta buscará no solo garantizar la entrega de la atención humanitaria inmediata, sino también las necesidades existentes en materia de seguridad, atención de emergencia, salud, manejo de abastecimientos, transporte de emergencia y prevención y protección.

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Por otra parte, señala que no es posible emitir el acto administrativo en el plazo estipulado por la Corte y presenta un plan de trabajo junto con un cronograma correspondiente. De acuerdo con este cronograma, el texto de este acto debe encontrarse a la fecha publicado a efectos de observaciones del público y deberá entrar a regir a finales de mayo del presente año.

Decisiones a adoptar respecto de la aplicación del principio de subsidiariedad en territorios que presentan emergencias humanitarias recurrentes

Orden 8

En cuanto a la orden relacionada con identificar las razones por las cuales algunas alcaldías y gobernaciones no concluyeron los trámites para acceder al mecanismo de subsidiariedad entre julio de 2020 y julio de 2021, a pesar de no tener recursos técnicos y financieros suficientes y de presentar emergencias humanitarias masivas, el Gobierno aclaró que, en primer lugar, para poder solicitar recursos de la UARIV para la concesión de la ayuda inmediata y para atender desplazamientos individuales, las entidades territoriales, de acuerdo con la Resolución 21 de 2019, deben adelantar en cada anualidad por una sola vez el trámite de formalización municipal. Como resultado de la formalización, las entidades territoriales aceptan la oferta de apoyo y suscriben los compromisos requeridos para acceder a esta ayuda y quedan entonces habilitados para solicitar la ayuda en caso de que la requieran. Asimismo, indicó que, en el caso de desplazamientos masivos —incluyendo confinamientos—, para acceder al apoyo del Gobierno nacional no se requiere cumplir con el trámite de formalización municipal y se activan “en los comités territoriales de justicia transicional (CTJT), en los cuales se identifica y verifica la situación de emergencia y se evalúan los recursos técnicos y financieros del ente territorial para dar respuesta a la atención. En aquellos casos en que la emergencia humanitaria supera esas capacidades, se definen las solicitudes requeridas en el marco del sistema de corresponsabilidad, bajo el principio de subsidiariedad”.

En segundo lugar, el Gobierno manifestó que, de los 67 municipios elegidos de acuerdo con los criterios de la Corte, solamente dos de ellos (Bojayá en Chocó y Timbiquí en Cauca) en el 2020 y otros dos en el periodo enero-junio de 2021 (Mosquera

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en Nariño y Buenaventura en el Valle del Cauca) no completaron el trámite de formalización.

En tercer lugar, señaló que la UARIV atendió la totalidad de las solicitudes correspondientes a eventos masivos de desplazamiento, lo que no implica que dicha entidad haya atendido a la totalidad de los eventos ocurridos, porque algunas entidades territoriales entregaron la ayuda inmediata con sus propios recursos.

En lo que se refiere a la flexibilización del mecanismo de entrega en dinero, propone una flexibilización para el año 2022 en el sentido de que aquellos municipios que hubieran formalizado el apoyo para la vigencia 2019 puedan acceder al él sin necesidad de realizar una nueva formalización, con el fin de subsanar una posible barrera administrativa.

De igual manera, sostiene que la flexibilización se propone para robustecer la respuesta institucional local adecuada y oportuna, garantizando el acceso a los componentes de la ayuda o atención humanitaria inmediata por parte de los hogares víctimas, a partir de la aplicación de un conjunto de tres reglas específicas.

En relación con la flexibilización del mecanismo en dinero para eventos individuales, la CSPPDF considera que es conveniente la extensión de la vigencia del trámite de formalización por un año adicional, sin perjuicio de recomendar que se estudie la posibilidad de mantener la vigencia de este trámite durante un periodo no inferior a tres años. Además, considera que el Gobierno debe aclarar las características de la aplicación de las reglas específicas: ¿Son ellas nuevas? Si no lo son, ¿resultan menos exigentes que las anteriores? ¿Cuáles fueron las modificaciones? No es comprensible el sentido de las reglas en el proceso de flexibilización del dinero.

Se anuncia que la UARIV realizará una flexibilización para la utilización del mecanismo de subsidiariedad en el caso de eventos masivos, consistente en el establecimiento de una ruta directa entre la entidad y el municipio, sin necesidad de la intervención de los gobiernos departamentales. El apoyo se prestará con base en el acta expedida por el CTJT del municipio respectivo. Prevé, asimismo, que en caso de que la administración municipal no convoque al CTJT ni remita la carta correspondiente, desde la UARIV se informará formalmente la situación a la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de generar celeridad en la actuación de la entidad territorial.

Con antelación a la adopción de la ruta directa, la UARIV establecerá un procedimiento que se socializará en las reuniones de coordinación de la estrategia de corresponsabilidad y subsidiariedad entre esta entidad y las gobernaciones (teniendo como invitado al Ministerio Público), las cuales tendrán un carácter prioritario para

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la vigencia 2022 para los departamentos y municipios de las zonas definidas para la aplicación de la ruta directa.

Finalmente, cabe aclarar que para los 67 municipios seleccionados de los departamentos de Antioquia, Bolívar, Caquetá, Cauca, Chocó, Córdoba, Huila, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Risaralda y Valle del Cauca para la aplicación de la ruta directa en 2022, se tuvieron en cuenta los siguientes criterios: 1) entidades identificadas previamente con necesidades de apoyo subsidiario y que afrontan emergencias recurrentes; b) eventos de desplazamiento masivo y confinamiento que son reportados por las direcciones territoriales y la Defensoría del Pueblo, y c) asistencia y trabajo conjunto con las entidades territoriales durante la emergencia para que accedan efectivamente al mecanismo de subsidiariedad y atiendan a las comunidades desplazadas y confinadas.

En síntesis, la CSPPDF considera que sí se ha realizado un esfuerzo para simplificar los procedimientos para que las entidades territoriales puedan acceder de una manera más expedita a los recursos del Gobierno nacional en aplicación del principio de subsidiariedad para la entrega de la ayuda inmediata, a pesar de que aún se requiere una explicación más detallada de las reglas a aplicar en el caso del mecanismo en dinero para los eventos individuales.

Orden 9

La respuesta a esta orden por parte del Gobierno se limita a mencionar las barreras que posiblemente impidieron un mayor acceso al mecanismo de subsidiariedad y a sostener que se reducirán mediante la aplicación de los procedimientos para el trámite de las solicitudes para desplazamientos individuales y para eventos masivos mencionadas en la respuesta a la orden 8. A este respecto, debe mencionarse que la superación de la barrera consistente en el incremento de los eventos masivos no depende de la simplificación de los procedimientos de acceso, sino del diseño y aplicación de una política eficaz de prevención y protección, así como de una mayor agilidad del gobierno en atender las solicitudes de las entidades territoriales.

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Decisiones a adoptar respecto de la continuidad en la entrega de atención humanitaria de emergencia y de transición

Orden 10

La respuesta del Gobierno no resulta suficiente a la solicitud del establecimiento de una prórroga automática de la atención humanitaria en caso de que persistan las carencias, pues esta se limita a garantizar que la atención se mantendrá dentro de un año sin necesidad de que se realice una identificación de carencias en ese periodo. Sin embargo, para su continuidad, de un año a otro se requiere una nueva identificación de carencias, lo cual a su vez requiere de una nueva solicitud. Debe tenerse en cuenta que a la población desplazada no siempre le resulta posible presentar esta nueva solicitud, y si este mecanismo no se surte, aun en el caso de mantenerse las carencias en el hogar, se suspendería la atención humanitaria. Para subsanar esta falencia y garantizar la prórroga automática de la atención, se requerirá que la UARIV realice de oficio y de manera ágil la identificación de carencias en la nueva vigencia a los hogares que hubieran mantenido esta asistencia y la vigencia anterior y no hubieran presentado solicitud. El Gobierno no aclara cuáles hogares accedieron efectivamente a esta medida sin que mediara una nueva solicitud.

Orden 11

El Gobierno nacional se abstiene de responder la inquietud formulada por la Corte en esta orden, pero resulta claro que el proceso de valoración de carencias no garantiza por sí mismo la prórroga automática, puesto que su realización está sujeta a la presentación de una solicitud.

Orden 12

La UARIV, en respuesta a esta orden, describió los canales de atención a las víctimas no presenciales, realizó un diagnóstico sobre su utilización, segmentados por dirección territorial, y formuló un plan de acción para los primeros seis meses del 2022. De igual manera, convocó una reunión con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC) el pasado 1 de diciembre, en la cual se acordó que, como primer plazo para cumplir lo dispuesto por la Corte, esta entidad presentaría un informe sobre los servicios de conectividad en los territorios y un plan

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de acción para mejorarlos. A la fecha de respuesta de este auto, dicho ministerio no había presentado su aporte.

Orden 13

La CSPPDF comparte de manera integral los comentarios que a esta orden ha presentado la CGR en el informe de respuesta al Auto 811 que entregara a la Corte en febrero de 2022, y resalta los siguientes puntos: 1) la falta de información específica de la forma como se realiza el procedimiento sobre los efectos que tienen los resultados agregados de la medición de carencias en la subsistencia mínima al finalizar un año, a efecto de definir el presupuesto de la siguiente vigencia; 2) la falta de ponderación de los factores utilizados para valorar el universo de las víctimas con carencias en subsistencia mínima y el incremento de las emergencias humanitarias para determinar los recursos que se apropian en cada vigencia para esta medida y de la explicación del procedimiento mediante el cual se realizan estas valoraciones, y c) la falta de financiación de la Política de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas (PAARIV), los decretos leyes étnicos 4633, 4634 y 4635 de 2011 y el Acuerdo de Paz, la cual constituye el principal obstáculo para la atención humanitaria de las víctimas en general, pero de manera particular de aquellas pertenecientes a los pueblos étnicos.

Orden 14

La respuesta del Gobierno a esta orden presenta, a juicio de la CSPPDF, varios aspectos que merecerían ser aclarados. En primer lugar, es necesario señalar que no se refiere al periodo solicitado por la Corte, que fue el correspondiente a la vigencia del 2020, sino al periodo 2020-2021. Además, no se aclara por qué se utilizan diversas fechas de corte para un mismo registro y por qué difieren estas fechas de corte entre los distintos registros utilizados. A manera de ejemplo, se desconoce por qué para la identificación de carencias del 2020 se usan 5 cortes del registro Pila (diciembre 1 de 2018, diciembre 1 de 2019, junio 4 del 2020, julio 1 de 2020 y septiembre 15 de 2020) y solo 3 cortes de Cifín (junio 3 de 2017, agosto 31 de 2020 y diciembre 14 de 2020). No presenta la forma como se llega a la identificación de carencias, pues en ninguno de los pasos del procedimiento estipulado para este propósito en el gráfico 1 de la respuesta a la orden 14 se mencionan los puntos que se adicionan o que se restan a cada hogar.

A partir de los datos incluidos en la respuesta, se desvirtúa la afirmación de la UARIV en el sentido de que las víctimas de los hogares a los que se les identifica como

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ausentes de carencias se trasladan a los programas de asistencia social del gobierno. En efecto, de 445 758 víctimas a las que se les suspendió la atención humanitaria entre enero 1 de 2020 y junio 30 de 2021, solo 259 581 víctimas accedieron a la oferta social. Además, como anota la CGR, el Gobierno no explica 1) cómo fueron incluidos en esta oferta por el resultado de su medición de carencias, 2) cómo se determina la necesidad de una u otra oferta, 3) si existe una ruta de atención para esta población o solo el acceso fraccionado a programas gubernamentales, lo que no garantiza un encadenamiento de las medidas, y 4) qué seguimiento se realiza para evaluar la sostenibilidad de su condición de vulnerabilidad.

Por otra parte, debe señalarse que no parece lógico que el cruce con la declaración de renta se haga respecto a los dos años siguientes al desplazamiento, puesto que la situación puede haber variado sensiblemente entre esa fecha y aquella para la cual se van a determinar las carencias del hogar. En este caso, resultaría más apropiado realizar dicho cruce con las declaraciones de renta de los dos años inmediatamente anteriores a aquel para el cual se van a identificar las carencias. De igual forma, hay que tener cuidado con la utilización del criterio de SISBEN IV, debido no solo a que este registro no cubre toda la población incluida en el RUV, sino también porque, como es sabido, la pandemia incrementó de manera sustancial los niveles de pobreza. Con el objetivo de subsanar inconformidades de parte de las víctimas en lo referente a SISBEN IV, se recomienda realizar barridos de información similares a los que se realizaron con ocasión de la actualización de la base, de manera que, a través de operativos de campo, se logre llegar a mayor población y responder a las demandas de actualización de encuestas que solicitan las víctimas, por lo que amerita hacer un nuevo barrido.

Orden 16

El Auto 811 de 2021 de la Corte señala que el Gobierno debe abstenerse de contabilizar los beneficios complementarios de los programas que se implementan para mitigar los efectos sobrevinientes de la pandemia, como las transferencias monetarias no condicionadas correspondientes a Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, Compensación del IVA, Ingreso Solidario y los demás que se adopten para mitigar los efectos económicos en los hogares vulnerables en la valoración de la superación de la situación de vulnerabilidad (SSV).

Con relación a la medición de carencias, el Gobierno afirmó que, con respecto a “las transferencias monetarias no condicionales que se adoptaron para mitigar los

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impactos socioeconómicos de la pandemia, estas no se han integrado dentro del procedimiento de Identificación de Carencias en la Subsistencia Mínima, pues corresponden a acciones temporales y excepcionales” (UARIV, 2021, p. 51, énfasis del original). Sin embargo, se afirma que “con relación a los registros administrativos de programas como Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, Familias en Acción, Capitalización de Microempresarios, Iraca y Recuperación de Activos Improductivos, sí se tienen en cuenta ya que las mismas no fueron creadas con exclusividad para mitigar los efectos sobrevinientes de la pandemia” (UARIV, 2021, p. 51).

La respuesta no es clara: ¿Los pagos extraordinarios y no condicionales de programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor —con muchos años de existencia y no dirigidos exclusivamente a población desplazada— son incluidos o no en estas mediciones? A juicio de la CSPPDF, los recursos de transferencias ordinarias deben ser tenidos en cuenta, mas no los pagos extraordinarios, ya que estos tienen un carácter temporal y fueron decididos como forma de enfrentar la caída de ingresos de los hogares ocasionada por las consecuencias de las medidas tomadas para enfrentar la crisis generada por la pandemia.

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