la política de restitución de tierras y territorios

Base conceptual para la comprensión de la política de restitución de tierras y territorios

Mediante Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un ECI en cuanto a la situación de vulneración sistemática de los derechos fundamentales de los desplazados forzados por la violencia. Como resultado del seguimiento a esta declaratoria, la Corte profirió el Auto 008 de 2009, en el cual ordena al Estado colombiano el cambio de la política de tierras con el fin de crear, entre otros, un mecanismo legal rápido y eficiente que permita la concreción de la restitución de tierras a los campesinos y campesinas despojados o que abandonaron forzadamente predios con ocasión del conflicto armado interno del país.

En cumplimiento de lo anterior, el legislador diseñó una herramienta de justicia transicional a través de la Ley 1448 de 2011, en la cual se establece la restitución de tierras como medida preferente de reparación a las víctimas del conflicto armado, normativa que inicialmente tenía una vigencia de diez años, término que concluía en junio de 2021, pero que fue prorrogada por diez años mediante la Ley 2078 de 2021, es decir, hasta el 11 de junio de 2031, al igual que los decretos leyes étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011. Como consecuencia de lo anterior, se expide el CONPES 4031 de 2021, mediante el cual se actualizan los lineamientos, metas, presupuesto y mecanismos de seguimiento al Plan Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas.

Restitución de tierras para campesinos

La ley estableció una ruta individual, a través de un procedimiento especial, preferente y mixto, con el que busca la restitución jurídica y material de las tierras despojadas y

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obligadas a abandonar, que está compuesta por dos etapas: una administrativa y una judicial.

Para la implementación gradual y progresiva de la restitución de tierras, la ley establece como presupuesto indispensable la definición de las zonas donde se puede iniciar el proceso de restitución, que ha denominado macro y microfocalización; este último concepto depende de la evaluación de las condiciones de seguridad de la zona, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno (Ley 1448 de 2011, art. 76, num. 2).

La etapa administrativa, a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), adelanta un procedimiento que tiene como objeto establecer el cumplimiento de las condiciones de procedibilidad de las solicitudes en los términos establecidos en la Ley 1448 de 2011, el cual culmina con la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) de las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con estas, determinando con precisión los predios objeto de despojo o abandono forzado, así como el periodo durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio (Ley 1448 de 2011, art. 76).

El registro del predio en el RTDAF es requisito de procedibilidad para que la víctima pueda iniciar la segunda etapa, la cual se adelanta mediante la presentación de una solicitud de restitución ante los jueces especializados en restitución de tierras39 , que en los casos en que no hay oposición se decide de manera definitiva y en única instancia sobre la restitución y la formalización de títulos, así como se ordenan las compensaciones a que haya lugar. En aquellos casos en que se reconozcan opositores dentro del proceso judicial, son los magistrados de los tribunales administrativos de distrito judicial especializados en restitución de tierras quienes profieren la sentencia definitiva y deciden a favor de los opositores en los casos en que se pruebe buena fe exenta de culpa dentro del proceso.

Asimismo, y con el fin de garantizar el GED del reivindicado en el proceso, tanto los jueces como los magistrados conservan la competencia hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos.

39 El Decreto 4829 de 2011, reglamentario del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, define la ruta de la inclusión en el RTDAF, que sirve como requisito de procedibilidad para ejercer la acción judicial de restitución; esta última encuentra desarrollado su procedimiento en la misma Ley 1448 de 2011.

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Partiendo del propósito transformador de la restitución de tierras40 y bajo el marco de justicia transicional en que esta se proyecta, adquiere relevancia el hecho de que en las sentencias se dicten todas aquellas medidas complementarias que permitan ir más allá del enfoque restaurativo propio del concepto tradicional de la reparación, y que las entidades llamadas al cumplimiento de las órdenes proferidas en los fallos realicen todas las acciones posibles para garantizar el derecho de los reclamantes a la reparación integral y a la restitución sostenible de la tierra como estrategia de transformación social, económica y política en el territorio: etapa que ha sido reconocida como posfallo.

La Corte Constitucional en su Sentencia 679 de 2015, al analizar los principios de gradualidad y progresividad41 a partir de un examen jurisprudencial, determinó que con independencia de ellos, el Estado debe garantizar los derechos constitucionales a través de la adopción de planes estratégicos que den cuenta de cómo y cuándo se va a satisfacer en su totalidad la faceta positiva de un derecho. Para ello, ordenó la elaboración de un plan estratégico, bajo el cual debía establecerse con claridad la manera en que la URT y el Gobierno en general realizarían la restitución de todos los predios despojados por causa del conflicto en el término de los diez años que establecía la Ley 1448 de 2011. Bajo este contexto, la URT expidió el Plan Estratégico Interinstitucional de Restitución de Tierras (PEIRT), en el cual, entre otros aspectos, desarrolla las posibilidades fácticas y jurídicas de la restitución de tierras como parte de la proyección hasta 2021.

40 La vocación transformadora de la restitución de tierras implica la adopción de medidas complementarias de protección y acceso a programas que le permitan a los restituidos rehacer su proyecto de vida, superando así la concepción clásica de reparación con la que se busca devolver a las víctimas a la situación anterior a la violación de sus derechos, situación que en un contexto como el colombiano implicaría regresar a las víctimas a las condiciones de extrema vulnerabilidad y marginalidad que facilitaron el desplazamiento y despojo de sus tierras.

41 El principio de progresividad, en los términos definidos en el artículo 17 de la Ley 1448 de 2011, supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los derechos humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el

Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente. Por su parte, el principio de gradualidad implica la responsabilidad estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad (Ley 1448 de 2011, art. 18).

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Restitución de derechos territoriales para las comunidades indígenas y afrodescendientes

Las comunidades afrodescendientes e indígenas tienen un vínculo especial con sus territorios. Desde el ámbito internacional y la legislación nacional se ha reconocido que estas comunidades tienen derechos especiales sobre la tierra que habitan. Es así como desde la misma Carta Política de Colombia se reconoce la diversidad étnica y cultural del país, y se afirma que las tierras comunales de “grupos étnicos”, es decir, de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, son “inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

Para la atención de la población víctima perteneciente a grupos indígenas, negros, afrocolombianos, palenqueros, raizales o Rrom, la Ley 1448 de 2011 le otorgó en su artículo 205 facultades al Presidente de la República para la construcción del marco legal; resultado de lo anterior, fueron expedidos los decretos leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011, que definen medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a pueblos indígenas, a comunidades negras y Rrom, respectivamente, en los cuales se contempla, para los dos primeros grupos, la restitución territorial con un sentido que implica complejidades de tipo ancestral, cultural y simbólico.

Lo anterior se encuentra relacionado con que su exigencia no es por sí sola la restitución de un predio, sino la restitución de sus derechos territoriales que están señalados en el Convenio 169 de la OIT, y especialmente en Colombia por la Ley 21 de 1991 para el caso de los pueblos indígenas y en la Ley 70 de 1993 para las comunidades negras.

A partir de la presentación de la solicitud de restitución de derechos territoriales, la URT asume el estudio preliminar de los casos, determinando la adopción de medidas de protección o la focalización del caso para dar inicio a la ruta de la restitución a través de la elaboración de la caracterización de las afectaciones territoriales. Las medidas de protección pueden ser de carácter administrativo (ruta étnica de protección) y judicial (medidas cautelares), y no se encuentran supeditadas a la focalización de los territorios. Las medidas cautelares pueden tramitarse con independencia del estudio preliminar, incluso sin él, en cualquiera de las etapas del proceso de restitución.

La focalización permite la intervención gradual y progresiva, y establece como mecanismo de análisis las condiciones de afectación, vulnerabilidad y seguridad,

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diferente a la macro y microfocalización aplicable a la ruta individual. Para el caso de las comunidades indígenas, en el marco del Decreto Ley 4633 de 2011, la priorización la define la URT junto con la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas. En el caso de las comunidades afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, en el Decreto Ley 4635 de 2011 no se define el mecanismo de priorización, por lo que es la URT la que la realiza con fundamento en criterios de vulnerabilidad, afectación y seguridad (art. 115).

Una vez focalizado el territorio, se da inicio a la fase de caracterización, en donde se procede a la recolección de información correspondiente tanto a las afectaciones territoriales y violaciones a los derechos territoriales étnicos de las comunidades y sus territorios en el marco del conflicto armado interno, como de sus factores vinculados y subyacentes. Esta fase culmina con la expedición del Informe de Caracterización de Afectaciones, sobre el cual se sustenta la demanda de restitución de derechos territoriales.

En todos los casos en que en el informe de caracterización se evidencie la existencia de daños y afectaciones territoriales, la URT procede a inscribir el territorio en el RTDAF, requisito de procedibilidad para el inicio de la fase judicial. La norma es clara en señalar que en ningún caso la restitución de los derechos territoriales podrá ser compensada monetariamente.

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